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Tesistas:
NANCY YISETH ÁVILA PEREZ.1
ANY LORENA VÁQUIRO BENITEZ.2
1
ABOGADA EGRESADA DE LA UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA, AÑO 2010.
2
ABOGADA EGRESADA DE LA UNIVERSIDAD DE IBAGUÉ, AÑO 2012, ESPECIALISTA EN
CONTRATACIÓN ESTATAL DE LA UNIVERSIDAD DE LA SABANA, AÑO 2013.
Pasto conduce a Rumichaca que ocasionó el sepultamiento de dos casas en
diciembre 14 de 2001 y el caso presentado en enero 21 de 1997 cuando murió el
Señor JAIRO SANTOS PÉREZ, al desplomarse parte de la vivienda en la cual se
encontraba descansando, en hechos acaecidos en el Municipio de Pereira. Lo
anterior, para lograr establecer si el Estado debía responder frente a la tragedia de
Armero – Tolima.
2) LA PROFESIA DE ARMERO
3
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 1985
4
Alcaldía Armero Guayabal, Tolima http://www.armeroguayabal-tolima.gov.co/
5
Desastre de Origen Natural en Colombia 1979-2004, Primera edición julio de 2005, Michel Herrmelin 2005,
Fondo Editorial Universidad EAFIT, pag 46
6
Presidencia de la República, „El Volcán y la avalancha‟, 1986, sección 25
posteriormente vienen las manifestaciones de Guillermo Cajiao7 un aviador y
agrónomo que llevaba aproximadamente 9 o 10 años haciendo vuelos sobre los
volcanes de la Cordillera Central a quien los medios de comunicación le huían
porque siempre pensaban que estaban frente a una personal exagerada que no
tenía mayor experiencia en volcanes, a pesar de esto algunos oídos estatales
dieron algo de atención y fue entonces cuando en 1980 El Ministerio de Minas
para esa época solicitó asesoría a la oficina de Asistencia en Desastres de la
ONU, recibiendo a vuelta de correo la última versión del Manual de Manejo de
Emergencias Volcánicas y este resaltaba algo muy particular y fue ese
señalamiento de no edificar poblaciones cercanas a este volcán en un peligro
inminente, pero como siempre se hizo caso omiso y de ahí la imposibilidad de
salvar tantas vidas en esta catástrofe puesto que la sobrepoblación en esa laderas
fue absoluta, siendo justamente en este punto donde empezamos a cuestionar las
actuaciones de los gobernadores locales, los organismos de atención y prevención
de emergencias y que decir de la gran responsabilidad del estado, ésta tragedia
también fue advertida por el escritor Gustavo Álvarez Gardeazábal, pero nadie
hizo caso de su voz de alerta y así surgió la novela “Los sordos ya no hablan” en
la que el escritor cuenta como se hizo caso omiso de las advertencias, no solo de
los expertos, sino las que enviaba el mismo volcán con sus fumarolas y los
temblores producidos días antes de la tragedia
7
Guillermo Cajiao Lenis mariopbe.com/a3caj.htm
8
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo,Pag.5
9
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo, Pág.5
militar. Indudablemente estos meses perdidos al lado de la inexperiencia que nos
asistía, serán una de las causas más relevantes en el trágico desenlace de los
acontecimientos.10
10
Las lecciones del Ruiz, Duque Escobar Gonzalo, Pág.6
injustificable en todo lo que hizo, muchos de los habitantes de Armero recuerdan
la atención internacional primero que la nacional, fue así como después de la
tragedia, los cientos de cadáveres recuperados fueron sepultadas en tristes fosas
comunes para prevenir posibles epidemias y enfermedades. Posteriormente
comenzó el proceso de reubicación de los damnificados, donde se reconstruyo
una alcaldía militar y en Ibagué, Lérida, Venadillo, Ambalema y Cambao, se
construyeron barrios para recibirlos. Es entonces cuando el gobierno Local y
Nacional se vieron obligados a declarar la emergencia económica, de esta manera
recibió la ayuda de agencias internacionales y la solidaridad nacional e
internacional. Cabe señalar que los programas de reubicación para la población
afectada y sobreviviente jamás tuvieron el cubrimiento ni mucho, menos la
efectividad que debían tener y eso que se conto con millonarias donaciones y
partidas presupuestales dicho por el mismo Gobierno. Armero, declarado Campo
Santo, fue visitado por el papa Juan Pablo II en 1986.11
11
La Avalancha de Armero: noviembre 13 de 1985, Rueda Enciso, José Eduardo, Revista Credencial Historia.
12
Fabio Arévalo, Noviembre 21 de 2013, Omaira Sánchez sin olvido después de 28 años, Diario Las Dos
Orillas
90 superior bajo los siguientes términos: “(…) El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por
la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado
el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquél deberá repetir contra éste. (…)”13.
Según el autor Enrique Gil Botero, esta disposición normativa
“(…) no es más que la mera consecuencia de la filosofía que traza la Carta
Política, circunscrita por principios y valores superiores del ordenamiento jurídico,
como la dignidad, la igualdad, la libertad, el pluralismo político, la solidaridad, la
equidad, el Estado sociedad de derecho, etc. (…)”14.
Además de estar circunscrita a todos los principios
anteriormente mencionados, la cláusula de responsabilidad creó el concepto de
daño antijurídico entendiendo según el autor FRANCISCO TERNERA BARRIOS
como “(…) La lesión, detrimento o destrucción de un derecho patrimonial o
extrapatrimonial. (…)”15 y si bien este puede configurarse, se hace necesario que
concurran diversos elementos que la jurisprudencia del Honorable Consejo de
Estado ha establecido para que el Estado puede responder: “(…) i) la existencia
de un daño antijurídico; ii) la imputación del daño a la acción u omisión de la
Autoridad Pública; y iii) el nexo de causalidad existente entre el daño y la
imputación. (…)”16.
En punto del primer elemento, en principio debe partirse del
concepto general de daño, entendido como “(…) el efecto de dañar. El término
proviene del latín damnum y está vinculado al verbo que se refiere a causar
perjuicio, menoscabo, molestia o dolor (…)”17 y resulta tan relevante, que tanto
jurisprudencial como doctrinariamente se ha tratado como el presupuesto más
importante del deber de reparar por parte del Estado y de acuerdo a la
Jurisprudencia del Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
“(…) constituye el primer elemento o supuesto de la responsabilidad, cuya
inexistencia o falta de prueba, hace inocuo el estudio de la imputación frente a la
entidad demandada; esto es, ante la ausencia de daño se torna estéril cualquier
otro análisis, como quiera que es el umbral mismo de la responsabilidad
extracontractual del Estado (…).”18
La misma Corporación ha señalado que “(…) el primer aspecto
a estudiar en los procesos de reparación directa, es la existencia del daño puesto
que si no es posible establecer la ocurrencia del mismo, se torna inútil cualquier
13
Constitución Política de Colombia, Artículo 90.
14
Enrique Gil Botero, Responsabilidad Extracontractual del Estado, Secta Edición, Editorial Temis, 2013, p.
20.
15
Opinión Jurídica, Vol. 7, No. 13, pp.3 - ISSN 1692-2530 - Enero-Junio de 2008 / 178 p. Medellín, Colombia.
16
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero
Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de febrero 26 de 2014, radicación número: 52001-23-31-000-
2001-00310-01(28277).
17
http://definicion.de/dano/#ixzz3haAHOKnZ. Julio 27 de 2015, 8:15 P.M.
18
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de diciembre 04 de 2007, expediente
16.241. frente al tema también se puede acudir a la sentencia de diciembre 01 de 2008, expediente 16.472.
otro juzgamiento que pueda hacerse en estos procesos (…)19”. Ahora, una vez
deducida la existencia del mismo “(…) debe deducirse sobre su naturaleza, esto
es, si el mismo puede, o no calificarse como antijurídico, puesto que un juicio de
carácter negativo sobre tal aspecto, libera de toda responsabilidad al Estado, y,
por tanto, releva al juzgador de realizar la valoración del otro elemento de la
responsabilidad estatal, esto es, la imputación del daño al Estado, bajo cualquiera
de los distintos títulos que para el efecto se han elaborado (…)”20
Bajo las anteriores directrices normativas, resulta evidente que
el daño es el primer elemento de la responsabilidad estatal, debe estar
configurado para que el Estado pueda responder y de no estarlo, se libera su
responsabilidad y se hace inane el estudio de los demás elementos de la
responsabilidad. No obstante, hemos de advertir que no todos los daños son
reparables por cuanto existen daños jurídicos que traen consigo el deber de las
personas de soportarlo, casos tales como “(…) expropiación cuando el legislador,
mediante una ley votada favorablemente por la mayoría de los miembros de cada
cámara, determine que no habrá lugar a indemnización, o “cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el
interés privado deberá ceder al interés público o social (…)”21
Contrario sensu, el daño antijurídico es el único que
compromete la responsabilidad del Estado y ha de entenderse como aquel que
ninguna persona del conglomerado social está en el deber de soportarlo y lo cierto
es que en el sub examine estamos ante un hecho que trajo consigo un daño
antijurídico para los habitantes de Armero – Tolima, toda vez que no estaban en el
deber de soportar lo ocurrido que como bien lo manifestamos pudo preverlo el
Estado. Además el daño que sufrieron esas personas cumple con todas las
características para que sea indemnizable, pues se trata de un daño directo,
personal y cierto.
En punto de la característica de ser “directo” se ha establecido
que “(…) esta condición no alude propiamente a una característica, sino más bien
a una relación determinante de su relevancia jurídica, toda vez que si el daño no
ha sido producido, o no es referible al autor, no existe conexión entre éste y el
resultado, lo cual conlleva a que en el plano físico o en el normativo, aquel no
materializó la realidad dañosa, en otros términos, no le es imputable (…)” 22 y lo
cierto es que en el caso de marras el hecho en estudio cumple con la
característica mencionada, por cuando si bien fue un hecho de la naturaleza pudo
preverse y como tal situación le era atribuible al Estado y no lo hizo, sí es referible
a él.
19
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de marzo 02 de 2009, expediente 11.135.
20
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de diciembre 04 de 2002, expediente
12.625.
21
Constitución Política de Colombia artículo 58 – ibídem 2, p. 28.
22
Ibídem 2, p, 39.
Esto nos hace retomar las mil y un profecía que se tejieron
alrededor de Armero y que si estas no quisieron ser tenidas en cuenta por
tratarse de habladurías si se debieron atender con especial observancia las que
hiciera para la fecha el Ministerio de Minas y Energía, Ingeominas, Universidad
Nacional, Universidad de Caldas y el científico Minard L. Hall como delegado de
UNDRO, quien reclamaba especial atención a todas las recomendaciones de la
organización UNDRO23
23
United Nations Disaster Relief Organization, Organización de las Naciones Unidas para Desastres
24
Ibídem 2, p,121
25
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de julio 12 de 1993, expediente 7.622.
26
Ibídem 12.
27
Héctor Patiño, Responsabilidad extracontractual y causales de exoneración Aproximaciones a la
Jurisprudencia del Consejo de Estado Colombiano, ponencia presentada en el VI Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, julio de 2007, p. 193.
5) DEL TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO.
28
Se pueden consultar las Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente No. 8163 y del 10 de marzo del
2011, expediente 17.738 del Honorable Consejo de Estado, entre muchas otras.
29
Consejo de Estado, Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880.
30
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/109133/eXe_109133/Modulo/MODULO_EXE/leccin_3_falla_en_el_s
ervicio_por_parte_de_la_administracin.html, julio 27 8:45 P.M.
que el Gobierno Nacional tomara todo esto en cuenta y mitigar el riesgo o dieran
un buen manejo a los hechos en caso de presentarse,
31
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero
Ponente, Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de junio 27 de 2012, Radicación No. 66001-23-31-000-1999-
00073-01(24458).
32
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, expediente
20639, Consejera Ponente Ruth Stella Correa Palacio.
33
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de
abril 07 de 2011, Magistrado Ponente Doctor Mauricio Fajardo Gómez, Radiación 1999-00518-01.
deben ser los efectos del fenómeno y no el fenómeno mismo pues el demandado
podría, en determinadas circunstancias, llegar a evitar o impedir los efectos dañinos
del fenómeno, aunque este sea, en sí mismo, irresistible, caso de un terremoto o de
un huracán (artículo 64 del Código Civil) algunos de cuyos efectos nocivos, en
ciertos supuestos o bajo determinadas condiciones, podrían ser evitados.
Buenos Aires. 1960, pags. 332 y 333”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia de mayo dos (02) de dos mil siete (2007); Expediente número: 190012331000199800031
01; Radicación: 24.972.
38
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de
junio 27 de 2012, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez.
que servía de protección a las casas ubicadas en el sector aludido del Río Otún,
circunstancia que originó que el señor Jairo Santos Pérez, quien se encontraba
descansando debajo de la citada estructura, quedara sepultado bajo los
escombros. (…)”39
39
Ibídem.
40
Ibídem.
41
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de
febrero 29 de 2014, Consejero Ponente Mauricio Fajardo Gómez.
confirman su dicho, que el fenómeno invernal comenzó en septiembre de 1999 –tal
y como lo señala un documento titulado “Historiograma de precipitación mensual
Estación Sindagua-Cebadal” realizado por el IDEAM y aportado al expediente por
el INVIAS (fl. 56 c 1. (…)
42
Ibídem.
43
Ibídem.
44
Ibídem.
9) DEL TRÁGICO SUCESO OCURRIDO EN ARMERO – TOLIMA EN
NOVIEMBRE 11 DE 1981. ANÁLISIS BAJO LOS PARÁMETROS DADOS
POR LA JURISPRUDENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA.
47
Esta declaración fue citada como prueba dentro de la sentencias de febrero 22 de 1991
48
Ibídem 33.
49
Ibídem 33.
administración, pues la causa de la tragedia, aunque previsible, le fue irresistible.
(…)”50
50
Ibídem 33.
51
Ibídem 33.
lograr que la población si hubiese evacuado y por ende se hubiesen salvado miles
de vidas.
En efecto, no hay duda alguna que el daño antijurídico existió y que el mismo se
centra a ser la avalancha presentada en noviembre 11 de 1985 que cobró la vida
de miles de personas que por supuesto no estaban en el deber de soportar tan
trágico suceso.
Con relación a las medidas que el Estado Colombiano debe prever para que
insucesos como el ocurrido, se hace necesario solicitar a las autoridades del
Estado estar más atentas con los eventos naturales que pueden preverse, utilizar
las mismas normas que el legislador creó luego de ocurrida la catástrofe de
Armero-Tolima, por cuanto como bien se sabe esta tragedia desencadenó la
creación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (Ley 46 de
1988 y Decreto Ley 919 de 1989) y la adopción del Plan Nacional de Prevención y
Atención de Desastres (Decreto 93 de 19989 (…).”52
52
Procuraduría General de la Nación, Rostros y Rastros, Justicia, Comunidad y Responsabilidad Social,
Revista del Observatorio de DDHH del Instituto de Estudios del Ministerio Público, Año 1/ No. 4/ Enero – junio
de 2010, publicación semestral.
53
Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones, modificada por la Ley 3ª de 1991 por la cual se crea el
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el
Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.
de asentamientos. (…)”54
Finalmente, se hace necesario que el Estado Colombiano haga uso del pie de
fuerza, logre que en casos como el que se estudia la población sea reivindicada
en todos los aspectos, es decir patrimonialmente en los perjuicios materiales y
morales ocasionados como también los beneficien con una adecuada reubicación
y un otorgamiento de incentivos de carácter económico y laboral, para que así no
se sientan desprotegidos y no teman abandonar su lugar de residencia y sobre
todo que nunca mas Colombia vuelva a escuchar de altas Corporaciones que no
hay elementos solidos para responsabilizar al estado cuando se esta frente a
tanta inoperancia, imprevisión y falta de medidas oportunas de quienes ostentan
estas obligaciones.
54
Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y
se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.