Evaluacion Esquemas Asociativos Documento

CM-006-17
Evaluación institucional y de resultados de las Áreas Metropolitanas y otros

esquemas asociativos territoriales, con el fin de determinar los efectos de la
asociatividad en términos de desarrollo económico y social.
Producto 4
Informe de resultados de la Evaluación
Unión Temporal Economía Urbana – SEI
1
Contenido
1 Breve descripción del alcance y resultados de la evaluación .................................. 11
Áreas Metropolitanas y FUA .................................................................................. 12

Otros esquemas asociativos territoriales .............................................................. 14
Principales resultados ............................................................................................ 17
1.3.1 Acerca de los EAT ...................................................................................................... 17
1.3.2 Acerca de aspectos institucionales de las AM........................................................... 20
1.3.3 Aspectos fiscales de las AM....................................................................................... 25
1.3.4 Acerca de los resultados de las AM ........................................................................... 27
2 Evaluación institucional ........................................................................................ 31
Marco general de los EAT ...................................................................................... 31

Inventario de EAT ................................................................................................... 38
Caracterización de los EAT ..................................................................................... 46
Evaluación institucional de AM............................................................................ 116
2.4.1 Proceso de conformación de las áreas metropolitanas .......................................... 120
2.4.2 Estructura organizacional y funciones .................................................................... 129
2.4.3 Instrumentos de planificación de las áreas metropolitanas y rol y articulación de los
actores en el proceso de formulación ..................................................................................... 144
2.4.4 Gestión y resultados de las áreas metropolitanas .................................................. 148
2.4.5 Capacidad financiera y física: financiamiento del área metropolitana, distribución de
los recursos y proceso de formulación y ejecución de proyectos .......................................... 153
2.4.6 Análisis fiscal de las AM........................................................................................... 164
3 Evaluación de Resultados.................................................................................... 217
Resultados en los EAT .......................................................................................... 217

3.1.1 Percepción del beneficio de los EAT sobre el principio equidad territorial y el
desarrollo ................................................................................................................................ 218
3.1.2 Percepción del beneficio de los EAT sobre la gestión pública ................................ 221
2
3.1.3 Percepción del beneficio de los EAT segmentados por aglomerados (clusters) de
esquemas asociativos .............................................................................................................. 225
3.1.4 Limitantes ................................................................................................................ 227
Resultados para municipios pertenecientes a Áreas Metropolitanas................. 240

3.1.1 Consideraciones conceptuales frente a la asociatividad ........................................ 240
3.1.2 Análisis econométrico de los efectos de la asociatividad ....................................... 241
3.1.3 Especificación del modelo ....................................................................................... 242
4 Conclusiones ...................................................................................................... 275
Acerca de los EAT ................................................................................................. 275

Acerca de aspectos institucionales de las AM ..................................................... 277
Aspectos fiscales de las AM ................................................................................. 282
Acerca de los resultados de las AM ..................................................................... 284
5 Bibliografía ......................................................................................................... 288
6 Anexos ............................................................................................................... 290
3
Índice de tablas
Tabla 1. ET que respondieron la encuesta de identificación de EAT (telefónica) y la realizada a ET

incluidos en algún EAT (web) ............................................................................................................ 15
Tabla 2. Marco normativo de la asociatividad territorial .................................................................. 31
Tabla 3. Marco normativo y funciones de los Esquemas Asociativos ............................................... 36
Tabla 4. Respuesta de ET sobre pertenencia a EAT en encuesta telefónica ..................................... 38
Tabla 5. Respuestas de ET para EAT vigentes en encuesta web ....................................................... 39
Tabla 6. Número de EAT identificados en la evaluación según modo de asociación y estado ......... 39
Tabla 7. Frecuencia de entidades territoriales según el número de EAT vigentes a los que pertenecen
........................................................................................................................................................... 40
Tabla 8. Encuestas web diligenciadas para EAT vigentes como porcentaje de las encuestas que
debieron diligenciarse ....................................................................................................................... 41
Tabla 9. Cruce de número de EAT identificados en el sondeo del DNP (2013) con los EAT identificados
en la encuesta telefónica .................................................................................................................. 41
Tabla 10. Entidades territoriales que pertenecieron a EAT que se disolvió ..................................... 43
Tabla 11. ET que se retiraron de un EAT ........................................................................................... 43
Tabla 12. Razones para no pertenecer a EAT de municipios que se reportan como tal.................. 44
Tabla 13. Reconocimiento de mecanismos de coordinación entre ET diferentes a los EAT ............ 45
Tabla 14. Clasificación de EAT según categorías de “nivel de actividad”.......................................... 46
Tabla 15. Distribución de EAT según número de municipios núcleo ................................................ 49
Tabla 16. Valoración de los propósitos que se plantean los EAT ...................................................... 63
Tabla 17. Relevancia de motivaciones para conformar los EAT, nivel de actividad e impacto de la
gestión en asuntos asociados a cada motivación ............................................................................. 65
Tabla 18. Instrumentos de planificación de los EAT ....................................................................... 103
Tabla 19. Desarrollo de logros, proyectos y gestiones de interés de los EAT ................................. 104
Tabla 20. Distribución de EAT según el conocimiento de la estructura organizacional ................. 105
Tabla 21. Distribución de EAT según órganos directivos ................................................................ 105
Tabla 22. Distribución de EAT según cargos directivos ................................................................... 106
Tabla 23. Distribución de EAT según organización administrativa ................................................. 106
Tabla 24. Distribución de EAT según los funcionarios reconocidos en cada área misional ............ 107
Tabla 25. Porcentaje de pago de aportes de las ET en 2017 .......................................................... 108
Tabla 26. Distribución de EAT según las fuentes de financiamiento .............................................. 109
Tabla 27. Variables e indicadores de los clusters de EAT ................................................................ 116
Tabla 28. Aspectos abordados en los Hechos Metropolitanos declarados por las áreas ............... 126
Tabla 29. Hechos metropolitanos declarados por temáticas.......................................................... 128
Tabla 30. Tipo de estructura organizacional con relación a la planta de personal y contratistas .. 132
Tabla 31. Personal en las áreas metropolitanas con relación a la población del territorio ............ 133
Tabla 32. Funcionarios por 1.000, 10.000 y 100.000 habitantes .................................................... 134
4
Tabla 33. Total de personal de las áreas metropolitanas sin la dependencia ambiental con relación
a la población del territorio............................................................................................................. 135
Tabla 34. Proporción de personal en las dependencias ambientales ............................................. 136
Tabla 35. Comparación de personal de planta con contratistas en las Áreas Metropolitanas ...... 137
Tabla 36. Nivel de profesionalización del Nivel Directivo en las Áreas Metropolitanas ................. 138
Tabla 37. Consejos metropolitanos/instancias conformados en las áreas metropolitanas .......... 141
Tabla 38. Instrumentos de planificación de las áreas metropolitanas ........................................... 145
Tabla 39. Percepciones de los municipios vinculados a las Áreas Metropolitanas sobre la gestión y
resultados de éstas.......................................................................................................................... 151
Tabla 40. Evolución de los Ingresos totales de las áreas metropolitanas ....................................... 170
Tabla 41. Evolución de los Ingresos corrientes de las áreas metropolitanas.................................. 172
Tabla 42. Ingresos de origen tributario (Millones de pesos constantes de 2016) .......................... 173
Tabla 43. Ingresos de origen No tributario ..................................................................................... 174
Tabla 44. Ingresos de capital de las áreas metropolitanas ............................................................. 175
Tabla 45. Ingresos de capital área metropolitana del Valle de Aburra ........................................... 176
Tabla 46. Aportes de participación municipales en las áreas metropolitanas ............................... 178
Tabla 47. Gastos de las áreas metropolitanas 2013-2016 .............................................................. 181
Tabla 48. Gastos de las áreas metropolitanas 2013-2016 .............................................................. 182
Tabla 49. Valor agregado áreas metropolitanas y participación en el Valor Agregado Departamental
......................................................................................................................................................... 184
Tabla 50. Ingresos totales municipios áreas metropolitanas.......................................................... 187
Tabla 51. Indicadores área metropolitana del Valle de Aburra (2010 - 2016) ............................... 202
Tabla 52. Indicadores área metropolitana de Barranquilla (2010 - 2016) ...................................... 205
Tabla 53. Indicadores área metropolitana de Bucaramanga (2010 - 2016) ................................... 208
Tabla 54. Indicadores área metropolitana de Centro Occidente (2010 - 2016) ............................. 211
Tabla 55. Indicadores área metropolitana de Cúcuta (2010 - 2016) .............................................. 214
Tabla 56. Indicadores área metropolitana de Valledupar (2010-2016) .......................................... 216
Tabla 57. Distribución de municipios por segmentos de “entorno de desarrollo” y su condición de
“núcleo” o “no núcleo” dentro del EAT - Respuesta de la encuesta web auto-diligenciada .......... 217
Tabla 58. Distribución de municipios según tipo de EAT y Nivel de actividad de EAT - Respuesta de la
encuesta web auto-diligenciada ..................................................................................................... 217
Tabla 59. Auto-reconocimiento del nivel de desarrollo de la ET dentro del EAT ........................... 218
Tabla 60. ¿Considera que a través del EAT se han hecho efectivos los principios de solidaridad y
equidad territorial? ......................................................................................................................... 218
Tabla 61. Relación entre autopercepción de nivel de desarrollo de la ET dentro del EAT y percepción
sobre la solidaridad y equidad territorial en el EAT ........................................................................ 220
Tabla 62. En qué medida considera que el EAT ha permitido un acceso más equitativo de su entidad
territorial a los beneficios del desarrollo ........................................................................................ 221
Tabla 63. Percepción de los beneficios del EAT en términos de gestión pública para el municipio -
Segmentación por entorno de desarrollo y condición de núcleo o no núcleo ............................... 222
5
Tabla 64. Percepción de los beneficios del EAT en términos de gestión pública para la entidad
territorial - Segmentación por tipo de EAT y nivel de actividad del EAT ........................................ 224
Tabla 65. Percepción de ET sobre efectividad del principio de equidad territorial y acceso a los
beneficios del desarrollo ................................................................................................................. 225
territorial - Segmentación por aglomerados de EAT (clusters) ....................................................... 226
Tabla 67. Limitantes de tipo financiero ........................................................................................... 228
Tabla 68. Limitantes de tipo logístico.............................................................................................. 230
Tabla 69. Limitantes de tipo administrativo ................................................................................... 234
Tabla 70. Limitantes de tipo social .................................................................................................. 236
Tabla 71. Limitantes de tipo político ............................................................................................... 237
Tabla 72. Limitantes de tipo normativo .......................................................................................... 239
Tabla 73. Resultados Modelo de Regresión Logístico ..................................................................... 248
Tabla 74. Test de balanceo de covariables...................................................................................... 249
Tabla 75. Frecuencias de los municipios de soporte común, por departamento ........................... 250
Tabla 76. Categorías de desarrollo metropolitano y funciones de las Áreas Metropolitanas ........ 251
Tabla 77. Estadística descriptiva, variables de resultado ................................................................ 263
Tabla 78. Pruebas de medias para las variables de resultado ........................................................ 265
Tabla 79. Resultados efecto promedio de pertenecer a un AM ..................................................... 270
Tabla 80. Resultados Modelo de Regresión Logístico con interacciones........................................ 272
Tabla 81. Resultados efecto promedio de pertenecer a un AM ..................................................... 273
6
Índice de cuadros
Cuadro 1. Objetivos y alcance de la Evaluación ................................................................................ 11

Cuadro 3. Entrevistas Áreas Metropolitanas .................................................................................... 13
Cuadro 5. Otros tipos de EAT ............................................................................................................ 14
Cuadro 6. Contenido general de las encuestas a entidades territoriales ......................................... 14
Cuadro 7. Indicadores utilizados para la clasificación de las ET ........................................................ 16
Cuadro 8. EAT por grupos ............................................................................................................... 112
Cuadro 9. Estructura de procesamiento de información de las AM ............................................... 117
Cuadro 10. Hitos en la conformación de las áreas metropolitanas ................................................ 121
Cuadro 11. Caracterización de las estructuras organizacionales de áreas metropolitanas............ 131
Cuadro 12. Periodicidad de reunión de los Consejos Metropolitanos de Planeación .................... 142
Cuadro 13. Periodicidad de reuniones, consejos del AMBQ........................................................... 143
Cuadro 14. Periodicidad de reuniones, consejos del AMVA ........................................................... 143
Cuadro 15. Balance sobre la percepción de municipios sobre los beneficios de pertenecer a un área
metropolitana ................................................................................................................................. 152
Cuadro 16. Principales fuentes de financiamiento utilizadas por las áreas metropolitanas .......... 154
Cuadro 17. Porcentaje de participación de cada fuente utilizada en los ingresos ......................... 156
Cuadro 18. Distribución de los aportes municipales por área metropolitana ................................ 157
Cuadro 19. Indicadores para el análisis fiscal de municipios y áreas metropolitanas .................... 166
Cuadro 20. Fuentes de ingreso para las áreas metropolitanas previstas en las normas ................ 167
Cuadro 21. Acerca de la construcción de números índice para identificar los beneficios de la
asociatividad territorial metropolitana ........................................................................................... 254
Índice de gráficas
Gráfica 1. EAT a los que pertenece cada ET vs ET pertenecientes .................................................... 40

Gráfica 2. Conformación de EAT en el tiempo .................................................................................. 42
Gráfica 3. Proporción de municipios que respondieron la encuesta (57 EAT vigentes) ................... 47
Gráfica 4. Relación entre porcentaje de municipios que respondieron la encuesta por EAT vs.
Porcentaje de municipios que respondieron muy activo o activo por EAT ...................................... 47
Gráfica 5. Relación entre la cantidad de municipios que integran los EAT vs porcentaje de ellos que
es núcleo ........................................................................................................................................... 50
Gráfica 6. Distribución de EAT de acuerdo con las categorías de ruralidad ..................................... 61
Gráfica 7. . Distribución de EAT de acuerdo con los indicadores de desempeño fiscal e integral en
2016................................................................................................................................................... 62
Gráfica 8. Distribución de EAT de acuerdo con el indicador de entorno de desarrollo .................... 62
Gráfica 9. Dendograma EAT ............................................................................................................ 111
7
Gráfica 10. Rotación directores generales de las áreas metropolitanas ........................................ 139
Gráfica 11. Distribución de los ingresos totales por área metropolitana ....................................... 169
Gráfica 12. Ingresos totales per cápita de las áreas metropolitanas .............................................. 171
Gráfica 13. Ingresos de capital AM (Millones de pesos constantes de 2016)................................. 176
Gráfica 14. Valor agregado áreas metropolitanas 2016 ................................................................. 185
Gráfica 15. Población de las áreas metropolitanas 2010 y 2016 .................................................... 186
Gráfica 16. Ingreso total per cápita áreas metropolitanas (2010-2016)......................................... 188
Gráfica 17. Ingreso tributario per cápita áreas metropolitanas (2010 y 2016) .............................. 188
Gráfica 18. Indicador de dependencia fiscal municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016) ...... 189
Gráfica 19. Indicador de ingresos propios municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016) .......... 190
Gráfica 20. Indicador de ingreso permanente municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016) ... 191
Gráfica 21. Coeficiente de variación áreas metropolitanas ............................................................ 193
Gráfica 24. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita ........................................................ 197
Gráfica 27. Número de limitantes por dimensiones ....................................................................... 228
Gráfica 28. Propensity Score Matching ........................................................................................... 245
Gráfica 29. Diferencia en el recaudo tributario de los municipios de soporte común en relación con
el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ............................................................................................. 256
Gráfica 30. Diferencia en el recaudo del IPU de los municipios de soporte común en relación con el
recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ................................................................................................ 257
Gráfica 31. Diferencia en el recaudo del IPU per cápita de los municipios de soporte común en
relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ........................................................................ 258
Gráfica 32. Diferencia en el recaudo del ICA de los municipios de soporte común en relación con el
recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ................................................................................................ 259
Gráfica 33. Diferencia en el recaudo del ICA per cápita de los municipios de soporte común en
relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ........................................................................ 260
Gráfica 34. Diferencia en el recaudo de la sobretasa a la gasolina de los municipios de soporte común
en relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016 ................................................................... 261
Gráfica 35. Diferencia en la cobertura del Déficit de Vivienda de los municipios de soporte común
en relación con la cobertura de su núcleo, 1993 y 2005 ................................................................ 262
(Gráfica 36). Diferencia en la cobertura de servicios públicos de los municipios de soporte común en
relación con la cobertura de su núcleo, 1993 y 2005 ..................................................................... 263
Índice de mapas
Mapa 1. EAT por municipios – Región Caribe ................................................................................... 52
8
Mapa 2. EAT por municipios – Región Eje Cafetero .......................................................................... 53
Mapa 3. EAT por municipios – Región Pacífico ................................................................................. 54
Mapa 4. EAT por municipios – Región Centro Oriente ..................................................................... 55
Mapa 5. EAT por municipios – Región Centro Sur Amazonía ........................................................... 56
Mapa 6. EAT por municipios – Región Llanos ................................................................................... 57
Mapa 7. EAT integrados por veinte o más municipios ...................................................................... 58
Mapa 8. Regiones administrativas y de planeación por departamentos.......................................... 59
Mapa 9. EAT por clústeres .............................................................................................................. 115
9
Acrónimos
Sigla Significado
EAT Esquema asociativo territorial
ET Entidad territorial
AM Área Metropolitana
FUA Functional Urban Areas (Área urbana funcional)
RAP Región Administrativa y de Planeación
PAP Provincia Administrativa y de Planeación
RPG Región de Planificación y Gestión
AMVA Área Metropolitana del Valle de Aburrá
AMB Área Metropolitana de Bucaramanga
AMBQ Área Metropolitana de Barranquilla
AMC Área Metropolitana de Cúcuta
AMCO Área Metropolitana de Centro Occidente
AMV Área Metropolitana de Valledupar
10
1 Breve descripción del alcance y resultados de la evaluación
El objetivo general de la evaluación y los objetivos específicos se presentan en la Cuadro 1, los cuales
se reflejan en unas preguntas orientadoras de la investigación. Estas preguntas se asociaron a
categorías de análisis, variables y fuentes de información como punto de partida.
Cuadro 1. Objetivos y alcance de la Evaluación

Objetivos y alcance de la consultoría
Realizar una evaluación institucional y de resultados de las Áreas Metropolitanas y
Objetivo
otros esquemas asociativos territoriales, con el fin de determinar los efectos de la
general
asociatividad en términos de desarrollo económico y social.
1. Realizar un análisis normativo de la regulación vigente de las áreas
metropolitanas y demás esquemas asociativos, y determinar si esta es
apropiada y suficiente para que se cumplan los objetivos para los cuales fueron
establecidos.
2. Analizar el esquema organizacional de las áreas metropolitanas constituidas,
así como su proceso de conformación, capacidad de gestión, sus fortalezas y
debilidades institucionales para el logro de los objetivos para los cuales fueron
constituidas y el cumplimiento de las funciones determinadas por la ley.
3. Realizar un inventario y una caracterización de los esquemas asociativos en el
Objetivos
país, haciendo énfasis en las 6 Áreas Metropolitanas constituidas en términos
específicos
de los hechos metropolitanos.
4. Determinar si existe una relación directa entre la asociatividad, el desempeño
fiscal, desempeño integral, los indicadores de desarrollo y ordenamiento
territorial de los municipios que hacen parte de los esquemas asociativos,
haciendo énfasis en las Áreas metropolitanas constituidas. Identificar factores
que favorezcan o mitiguen la consecución de los resultados esperados de la
asociatividad.
5. Generar recomendaciones para mejorar la conformación, regulación, la
operación y los resultados de los esquemas asociativos.
Objetivo
• Realizar un análisis normativo e institucional de los
esquemas asociativos que existen en el país, evaluando
Componente 1: la normativa vigente en materia de áreas metropolitanas
y demás esquemas asociativos.
Alcance Evaluación
• Analizar el proceso de conformación de las áreas
Institucional
metropolitanas, su esquema de organización, su
capacidad de gestión, fortalezas y debilidades
institucionales a partir de la recolección de información
primaria y secundaria.
11
Objetivos y alcance de la consultoría
Objetivo:
• Evaluar la relación existente entre la asociatividad y el
Componente 2: desempeño integral de los municipios y territorios en
términos de indicadores de desarrollo y ordenamiento
Evaluación de
territorial, haciendo énfasis en las áreas metropolitanas
Resultados
constituidas.
• Determinar los beneficios de la asociatividad e identificar
factores o aspectos que los favorezcan y/o mitiguen.
Componente 3: Objetivo:
• Generar recomendaciones que permitan mejorar la
Recomendaciones
implementación de los esquemas asociativos.
Fuente: Elaboración propia con base en el Contrato DNP-554-17
Para el desarrollo de la evaluación se aplicaron los instrumentos de recolección de información

cuantitativa y cualitativa, de fuentes primarias y secundarias.
Áreas Metropolitanas y FUA
Se realizaron 57 entrevistas en las seis áreas metropolitanas constituidas en el país (Cuadro 2), así
como a los seis municipios seleccionados como Áreas Urbanas Funcionales (FUA) para un total de
63 entrevistas.
12
Cuadro 2. Entrevistas Áreas Metropolitanas
Número de entrevistas
Área Entrevistas Municipios
Entrevistas
Metropolitana Áreas Total
Municipios
Metropolitanas
Barranquilla, Puerto Colombia*, Soledad,
Barranquilla 4 5 9
Malambo y Galapa
Bucaramanga, Floridablanca, Girón y
Bucaramanga 4 4 8
Piedecuesta
Centro Occidente 4 3 7 Pereira, Dosquebradas, La Virginia
Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El
Cúcuta 4 6 10
Zulia, San Cayetano y Puerto Santander
Medellín, Bello, Barbosa, Copacabana, La
Valle de Aburrá 4 10 14 Estrella, Girardota, Itagüí, Caldas,
Sabaneta y Envigado
Valledupar, Agustín Codazzi, La Paz,
Valledupar 4 5 9
Manaure Balcón del Cesar y San Diego
Fuente: Elaboración propia con base en el Producto 3: Informe de Campo
Las guías de entrevistas semiestructuradas para las AM se organizaron en dos grandes partes: la
primera parte se centró en preguntas orientadas a aspectos institucionales (organizacionales,
procesos de formulación de instrumentos de planificación y gestión), mientras que la segunda parte
buscó profundizar en las gestiones asociadas a hechos metropolitanos específicos en la dimensiones
urbana, económica y ambiental. El conjunto de instrumentos permite identificar hechos y
percepciones de los diferentes actores sobre los siguientes aspectos:
- La normatividad vigente asociada a los esquemas asociativos territoriales.
- Formas de organización y capacidades del AM para el cumplimiento de sus funciones.
- Formulación y socialización del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y del Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial.
- Gestión y formulación y ejecución de proyectos del AM.
- Aspectos relativos a la formulación de disposiciones específicas sobre el ordenamiento urbano
de las ciudades que componen el AM.
- Ejercicio del rol de autoridad de transporte.
Las guías de entrevistas semiestructuradas para las FUA se desarrollaron en tres aspectos
principales:
- Identificación de relaciones funcionales con municipios y que deberían considerarse de interés
metropolitano.
13
- Forma de gestionar dichas relaciones y los proyectos de interés regional.
- Conocimiento, percepción, experiencia y visión sobre la figura de AM y el proceso para su
conformación.
La información cualitativa se procesó ordenándola por cada AM en un documento y unas matrices
de consolidación por categorías, para luego abordar la identificación y análisis de aspectos
relevantes de forma transversal entre las diferentes AM.
Por otra parte, se recopiló y utilizó información cuantitativa de registros administrativos de todos
los municipios del país. Esta se usó también para comparar estadísticamente las diferencias en la
media de variables de resultado entre municipios pertenecientes a AM y municipios no
pertenecientes pero que tienen características similares, mediante un procedimiento de
emparejamiento (Propensity Score Matching).
Otros esquemas asociativos territoriales
La información para realizar el inventario de otros esquemas asociativos territoriales (EAT) (

Cuadro 3), se recolectó mediante dos encuestas a municipios y departamentos. Con la primera,
realizada por vía telefónica, se buscó identificar la pertenencia de la entidad territorial a uno o más
EAT, junto con algunos datos generales. Con la segunda, se buscó profundizar las características del
EAT y las percepciones sobre su funcionamiento, con un formulario web aplicado solo a las ET que
respondieron que sí pertenecían a algún EAT en la encuesta telefónica o que fueron referenciadas
por otra ET como pertenecientes al mismo (Cuadro 4).
Cuadro 3. Otros tipos de EAT

Departamentos Municipios
Asociación de Departamentos Asociación de Municipios
Regiones Administrativas y de Planificación Provincias Administrativas y de Planificación
(RAP) (PAP)
Regiones de Planificación y Gestión (RPG)
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
Cuadro 4. Contenido general de las encuestas a entidades territoriales

Encuesta telefónica Encuesta formulario web
(Identificación de EAT) (ET pertenecientes a EAT)
1. Información sobre constitución del EAT.
1. Nombre del EAT y fecha de conformación. 2. Actividad: reuniones de coordinación en los
2. Municipios o departamentos que pertenecen al últimos dos años y reconocimiento de
EAT. Modo de asociación. documentos de planificación.
3. Percepción del “nivel de actividad” del EAT 3. Calificación de la relevancia de los propósitos
(Muy activo, Activo, Poco activo, Inactivo). del EAT y de las motivaciones por tipo, y
4. Datos de contacto de la administración o percepción.
coordinación del EAT.
14
5. Si la ET se retiró del EAT o éste ya no existe, 4. Registro de principales logros, proyectos,
cuáles fueron las razones. procesos, acciones o gestiones de interés del
6. Si la ET cuenta con otros mecanismos de EAT.
coordinación con otras ET y cuáles son éstos. 5. Percepción de los beneficios del EAT para la
7. Si no pertenece a EAT, por qué motivo; si no le gestión pública de la ET y desde la perspectiva
interesa por qué no. de la equidad territorial.
6. Aspectos de la estructura organizacional del
EAT.
7. Aportes de recursos al EAT.
8. Registro de limitantes a la implementación y
desarrollo del EAT.
Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas telefónica y web
La encuesta telefónica de identificación de EAT la respondieron 28 departamentos y 857 municipios

(se excluyeron los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas) (Tabla 1). Al finalizar el
operativo telefónico, resultó un inventario de 503 municipios y 19 departamentos que fueron
relacionados como pertenecientes a algún EAT, ya sea por ellos mismos o por otra ET; es decir, se
incluyeron ET que no respondieron la encuesta o que manifestaron no pertenecer a algún EAT, pero
otro sí los mencionó como integrantes.
En lo que respecta a las entidades que recibieron el enlace con la encuesta web, este se envió a las
522 ET pertenecientes a algún EAT, según las respuestas de las ET a la encuesta telefónica. Se debe
tener en cuenta que cada encuesta enviada corresponde a un EAT diferente, por lo que las ET que
fueron relacionadas en más de un esquema recibieron más de un enlace.
Tabla 1. ET que respondieron la encuesta de identificación de EAT (telefónica) y la realizada a ET

incluidos en algún EAT (web)
Nro. de ET que Nro. de ET a las
respondieron que se les envió el
Nro. de respuestas en la encuesta web
la encuesta link de la encuesta
Entidades territoriales
telefónica web
del país
% de % de
% de ET Encuestas Encuestas
# ET del # Total ET del
del país completas incompletas
país país
Departamentos 32 28 88 19 59 11 5 16 50
Municipios 1068 857 80 503 47 327 181 508 48
Total 1100 885 80 522 47 338 186 524 48
Fuente: Elaboración propia
Con información de las encuestas se realizó el inventario de EAT del país y con los datos de registros
administrativos de ET se llevó a cabo su caracterización, que se sintetiza en un ejercicio de clusters
de EAT. Adicionalmente, se establece una definición de municipios núcleo y no núcleo, y se calcula
los indicadores de brecha para algunas variables como una medida de la distancia estadística de los
municipios que conforman un EAT respecto a sus núcleos o al municipio de “mejor” valor en la
15
variable respectiva dentro del EAT. De igual forma, se calcula otro indicador de dispersión como una
medida de la distancia del valor de las variables de cada municipio con respecto a la mediana del
EAT, con el fin de complementar la caracterización.
Para completar la caracterización, se incluyó en la base de datos la clasificación de entidades
territoriales según el “entorno de desarrollo” y las “tipologías” municipales y departamentales1, así
como la clasificación por categorías de ruralidad2, desempeño integral3, desempeño municipal4 y
desempeño fiscal5 (Cuadro 5). Los resultados de la encuesta web a ET pertenecientes a EAT se
presentan teniendo como unidad de observación los EAT; sus municipios fueron segmentados en
tres grupos según el nivel de desarrollo del indicador de tipologías de municipios del DNP, la
condición de núcleo o no núcleo del EAT y el tipo de esquema al que pertenece.
Cuadro 5. Indicadores utilizados para la clasificación de las ET

Nombre del Datos Clasificación
Componentes
indicador anuales categórica
Cuatro componentes: eficacia, eficiencia, Sobresaliente,

Desempeño
requisitos legales y gestión administrativa- 2006-2016 satisfactorio, medio,
integral
fiscal. bajo, crítico.
Gestión ajustada por resultados (cuatro

Índice de dimensiones: educación, salud, servicios y
gestión seguridad), tomando grupos comparables de
ajustado por municipios según sus dotaciones iniciales (seis
resultados grupos según ingresos tributarios per cápita; Posición en ranking de
(Nueva promedio de los últimos cuatro años), la 2016 las entidades
medición de densidad empresarial, el tamaño de la territoriales.
desempeño población, el porcentaje de población
municipal en cabecera, la densidad poblacional y la
[MDM], 2016) pertenencia al Sistema de Ciudades
(economías de aglomeración)
1 DNP (2015), Tipologías Departamentales y Municipales: Una propuesta para comprender las entidades territoriales
colombianas, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, junio.
2DNP (2014), Definición de Categorías de Ruralidad, Dirección de Desarrollo Rural Sostenible – DDRS, Equipo de la Misión
para la Transformación del Campo.
3DNP (2016), Evaluación del desempeño integral de los municipios y distritos - vigencia 2015, Dirección de Desarrollo
Territorial Sostenible.
4 DNP (2017), Guía orientaciones para realizar la Medición de Desempeño Municipal y la evaluación del Desempeño
Integral Municipal, vigencia 2016, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible.
5 DNP (2016), Desempeño fiscal de los departamentos y municipios 2015, Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible.
16
Nombre del Datos Clasificación
Componentes
indicador anuales categórica
Índice sintético compuesto por seis

indicadores: capacidad de
Solvente, sostenible,
Desempeño autofinanciamiento, capacidad de inversión,
2000-2016 vulnerable, riesgo,
fiscal generación de recursos propios, dependencia
deterioro
de las transferencias, ahorro operacional,
respaldo de la deuda.
Identificación de las características propias de

cada municipio y departamento en relación Desarrollo Robusto,
con seis temáticas: funcionalidad urbano- Desarrollo intermedio,
Tipologías 2015
regional, dinámica económica, calidad de Desarrollo temprano
vida, medio ambiente, seguridad, y (siete tipologías).
desempeño institucional.
Población en cabecera (y segmentación de Ciudades y

Información
aglomeraciones del Sistema de Ciudades), aglomeraciones,
Ruralidad del año
Porcentaje de población en zona resto, intermedios, rural,
2014
densidad poblacional. rural disperso.
Fuente: Elaboración propia.
Principales resultados
1.3.1 Acerca de los EAT
• En la construcción del inventario mediante una encuesta telefónica a municipios y una encuesta
web auto-diligenciada, se estableció que 527 municipios (cerca del 50 % del total del país) y 18
departamentos hacen parte de EAT6. El 85 % de esos municipios pertenecen a un solo EAT,
mientras que 73 y 7 municipios hacen parte de 2 y 3 EAT, respectivamente. Se identificaron 57
EAT vigentes (51 asociaciones de municipios, 3 RAP y 3 RPG) y 10 en proceso de conformación
(6 asociaciones de municipios, 1 RAP, 2 RPG, 1 indefinido); también se registró la desaparición
de 8 asociaciones de municipios.
• En el proceso de recolección de información para la conformación del inventario, se evidenció

la falta de conocimiento por parte de un número importante de municipios acerca de su
pertenencia a EAT, después de dos años del período de gobierno. En particular, 249 municipios
que reportaron pertenecer a algún EAT involucraron a otros 254 municipios como parte de
dichos esquemas, de los cuales 144 (el 57 %) respondió no pertenecer ni haber pertenecido a
6 Al sumar los 33 municipios que pertenecen a las áreas metropolitanas, se obtiene un total de 560 municipios asociados.
17
un EAT. Esta desinformación puede deberse a la irrelevancia del EAT en determinados
municipios, ya sea porque el EAT se encuentra inactivo o poco activo, o porque algunos de esos
municipios se han excluido de la dinámica de gestión del EAT7. Además, se pone de manifiesto
la ausencia de un registro único de EAT a nivel nacional que sirva para realizar seguimiento y
apoyo a los EAT.
• Para caracterizar los EAT se definieron municipios “núcleo” de EAT con base en la población y el
nivel de entorno de desarrollo definido por el DNP. Así, se estableció que 26 EAT (46 %) no
cuentan con núcleo; es decir, son EAT conformados por municipios bastante homogéneos, de
menor tamaño o bajo nivel de desarrollo; mientras que 25 EAT (25 %) cuentan con un solo
núcleo. Los restantes 17 EAT (31 %) tienen entre 2 y 11 núcleos.
• La percepción mayoritaria (63 % de los municipios) es que a través del EAT se ha hecho efectivo
el principio de equidad territorial, pero solo alrededor del 40 % reconocen beneficios en
términos de desarrollo económico, social o ambiental.
• Una proporción importante de municipios clasificados como robustos, se autoreconocen como
promedio o débiles (45 %), al tiempo que son este tipo de municipios los que en menor
proporción perciben que a través de los EAT se ha hecho efectivo el principio de equidad
territorial. El 85 % de los municipios que se autoreconocen como “desarrollados” perciben
mayor equidad territorial, frente al 66 % y 49 % de aquellos que se reconocen como “promedio”
y “débiles”, respectivamente.
• Es pertinente que al conformar los EAT, y de la mano de un registro único de EAT, se establezcan
referentes de los niveles de desarrollo relativo de los municipios que los conformarían. Con esto
se haría explícito que, si bien todos se beneficiarán del esquema, se espera un proceso de
convergencia que debería reflejarse en metas sobre algunos indicadores que representen los
criterios de solidaridad y equidad territorial, con el fin de asegurar mayor legitimidad del EAT.
• En cuanto a los beneficios de los EAT en términos de la gestión pública, la proporción de
municipios con percepción positiva es en general mayor entre los municipios con nivel de
desarrollo robusto. La percepción de los municipios con nivel de desarrollo intermedio es, a su
vez, mayor que la de municipios en desarrollo temprano.
• Solo alrededor del 34 % de municipios en EAT que no tienen núcleo perciben que el EAT ha
permitido un acceso más equitativo al desarrollo, frente a proporciones cercanas al 50 % entre
aquellos que tampoco son núcleo pero que pertenecen a EAT que sí tienen núcleos. En este
sentido, la existencia de núcleos dentro de los EAT puede ser relevante para que los municipios
que no son núcleo perciban mayores beneficios en su desarrollo económico, social y ambiental,
así como en la gestión pública. La peor percepción de los municipios en EAT sin núcleo podría
7Se registró la percepción de cada entidad territorial sobre el “nivel de actividad” del EAT al que indicó pertenecer. A
partir de estas respuestas se definió un indicador de nivel de actividad que arrojó que 36 EAT (63 %) tienen un nivel de
actividad “alto”, mientras que los otros 21 (37 %) tienen un nivel de actividad “ambiguo” o “bajo”.
18
relacionarse con la menor capacidad que tienen estos esquemas y los mismos municipios que
los conforman. Por ejemplo, las limitantes reportadas para su adecuado funcionamiento son en
su mayoría de tipo financiero (el 80% de los EAT reportan este tipo de limitantes), con énfasis
en el incumplimiento de aportes municipales por parte de los municipios de menor categoría.
La posibilidad de materializar el principio de equidad territorial se ve limitada en este tipo de
EAT.
• La identificación de proyectos de impacto regional es la subcategoría de gestión pública con la

que se asocia en mayor proporción los beneficios del EAT, en todos los segmentos de
municipios. También se destaca la planeación integral y ordenamiento del territorio, y las
subcategorías programas sociales, apoyo al desarrollo económico y productivo de la región,
planeación y ejecución de obras públicas y programas de protección y gestión ambiental dentro
de la categoría eficiencia y eficacia de la gestión pública. En contraste, el acceso a recursos es la
categoría que de forma generalizada tiene menor reconocimiento entre los beneficios de
pertenecer a un EAT, así como la subcategoría organizar la prestación conjunta de servicios
públicos, que debe considerarse, junto con un alto reconocimiento de los Planes
Departamentales de Agua y Saneamiento como instancia alternativa de gestión
interinstitucional.
• Hay una baja proporción de municipios en nivel de desarrollo “temprano” que perciben
beneficios asociados a la innovación y transmisión de mejores prácticas en la gestión pública
(29 %), a la planeación e implementación de políticas, programas y proyectos de gestión del
riesgo de desastres (33 %) y a la gestión y coordinación interinstitucional frente a entidades del
orden nacional (33 %).
• Se resalta la mejor percepción por parte de las ET que conforman las RPG de los beneficios de
los EAT en el desarrollo y la gestión pública, mientras que una proporción superior en 10 puntos
porcentuales de ET pertenecientes a RAP perciben beneficios en la gestión pública, en relación
con aquellas pertenecientes a asociaciones de municipios. Esta diferencia se da particularmente
en las siguientes categorías: apoyo al desarrollo económico y productivo de la región;
planeación y ejecución de programas de protección y gestión ambiental; planeación y gestión
con visión de largo plazo; gestión y coordinación interinstitucional frente al departamento,
autoridades ambientales regionales y entidades del orden nacional, y acceso a recursos del
orden nacional.
• El reconocimiento de un mayor nivel de actividad del EAT se refleja en la percepción de

beneficios en gestión pública. En todas las categorías, la proporción de ET que perciben
beneficios pertenecientes a EAT con nivel de actividad alto es significativamente mayor que en
EAT con nivel de actividad ambiguo y ésta, a su vez, es mayor que en EAT con nivel de actividad
bajo.
• Se establecieron 4 grupos de EAT a partir de un ejercicio de definición de conglomerados
(clusters). El grupo caracterizado por la alta proporción de municipios núcleo (29 %) y de
19
ciudades y aglomeraciones, y municipios intermedios (75 %) según el indicador de ruralidad, así
como por la alta dispersión de ingresos tributarios, perciben un mayor efecto del EAT sobre la
equidad territorial: el 78 % de las ET que conforman estos EAT afirman que se ha hecho efectivo
dicho principio, frente a un porcentaje entre el 57 % y el 60 % de los otros 3 grupos. La mayor
proporción de ET que perciben beneficios en términos de desarrollo se encuentra tanto en el
grupo mencionado, como en otro caracterizado principalmente por EAT con un alto número de
municipios (158 municipios en 3 EAT) y por una alta brecha de ingresos tributarios.
• El grupo caracterizado por EAT de pocos municipios, baja proporción de núcleos (4,5 %) y sus
municipios son homogéneos en cuanto a sus menores ingresos tributarios, alcanza altos niveles
de reconocimiento de beneficios en la dimensión ambiental del desarrollo (52 % de las ET). El
tema ambiental es una motivación de conformar EAT, bajo los que se asocian municipios de
menor nivel de desarrollo alrededor de un interés ambiental estratégico particular.
• La menor percepción de beneficios se concentra entre municipios de EAT que carecen de

municipios más desarrollados y los que están conformados por demasiados municipios (EAT
conformados cada uno por más de 40 municipios altamente heterogéneos en población e
ingresos tributarios).
1.3.2 Acerca de aspectos institucionales de las AM
Proceso de conformación y evolución de las áreas metropolitanas

A partir de la expedición de la Ley 1625 de 20138 no se han creado nuevas áreas metropolitanas. A
pesar de que las áreas urbanas funcionales9 (FUA) reconocen los potenciales beneficios de este tipo
de esquema asociativo, algunas afirmaron que no les interesaba su conformación y las otras, aunque
no descartaron está posibilidad, no están realizando actualmente gestiones para su conformación10.
Se pudo determinar que una de las principales razones argumentadas por las FUA que ha
desincentivado la conformación de áreas metropolitanas son los requisitos definidos para su
conformación. Entre estas están:
• La consulta popular como una de las principales barreras en el proceso de conformación, debido
a los requisitos legales (alcanzar el umbral electoral), las implicaciones de tipo político en la
implementación de este mecanismo (tensiones políticas que se puedan generar en los
8 Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas.
9 Las FUA se definen como un sistema comprendido entre una ciudad núcleo-densamente habitada-y un grupo de
municipios menos habitados cuyos mercados laborales se encuentran altamente integrados a dicho núcleo. Para la
identificación de estas, la OCDE, junto con la Unión Europea, desarrolló una metodología en las que se utilizan como
variables principales la densidad poblacional y la circulación entre ciudades por motivos laborales (OECD, 2012). Utilizando
esta misma metodología se identificaron 53 FUAs in Colombia, las cuales se concentran en el occidente y centro del país
y donde el 60% de estas cuentan con una población menor a 200.000 habitantes (Sánchez-Serra, 2016).
10 A excepción de Bogotá que está realizando las gestiones para conformar de una “región metropolitana”.
20
diferentes municipios, realización de campañas, entre otras), así como los costos asociados a la
realización de la consulta.
• Falta de conocimiento que se tiene en los entes territoriales sobre las competencias y funciones
de las áreas metropolitanas, su alcance y la complementariedad de éstas con las competencias
de éstos y otras entidades de nivel regional y nacional. Este desconocimiento genera igualmente
dificultades de tipo político en el momento en que los alcaldes de diferentes municipios deban
ponerse de acuerdo para iniciar el proceso de conformación.
Con respecto a los hechos metropolitanos y a la evolución de las áreas metropolitanas en el tiempo,
se evidenció que los hechos metropolitanos asociados a la movilidad y el transporte son aquellos
por los cuales la mayor parte de las áreas metropolitanas han obtenido reconocimiento y
posicionamiento en su territorio. Lo anterior se debe a que estos temas están asociados a la
delegación de funciones como autoridad de transporte y a tener una fuente de ingresos fija
asociada, lo que ha permitido que las áreas metropolitanas cumplan esta función de manera
adecuada, dado que cuentan con los recursos financieros y humanos necesarios. Sin embargo, se
evidenció que los recursos que genera esta actividad son marginales, comparados con las
necesidades que tienen las áreas metropolitanas.
Por su parte, las dos áreas metropolitanas (AMVA y AMB) que tienen autorización para cumplir con
las funciones de autoridad ambiental tienen un reconocimiento más amplio no sólo asociado a esta
función en particular. Contrario a lo que se evidencia en el caso de los recursos generados como
autoridad de transporte, los recursos que se generan de esta actividad les han permitido además
fortalecer su capacidad financiera e institucional, lo que las ha llevado a desarrollar sus funciones
de manera más integral. Se puede concluir entonces que la ejecución de funciones que tienen
asociados ingresos fijos ha permitido a las áreas metropolitanas desarrollar capacidades
institucionales y técnicas para el cumplimiento de sus funciones de una manera integral y,
adicionalmente, les ha permitido de cierta forma convertirse en entidades autosostenibles en el
tiempo, en especial en el cumplimiento de la función de autoridad ambiental.
Estructura organizacional y funciones
Las variaciones que se presentan en las estructuras organizacionales de las áreas metropolitanas
corresponden básicamente al nivel de especialización que se refleja en la estructura,
correspondiente, a su vez, con el tamaño de la planta de personal aprobada para cada área
metropolitana. En general, las dependencias misionales identificadas son correspondientes a
aquellos hechos metropolitanos en los que se han enfocado las áreas metropolitanas: planeación y
desarrollo metropolitano, autoridad de transporte y gestión asociada, autoridad de ambiente y
gestión asociada. Por otra parte, las áreas metropolitanas que ejercen la función de autoridad
ambiental son aquellas con una planta de personal más grande y con una estructura más
especializada; esto es consistente con el hecho de que un mayor flujo de ingresos ha permitido a
estas fortalecerse.
21
También se evidenció que la mayor parte de las áreas metropolitanas no cuentan con una estructura
organizacional que les permita asumir todas las funciones asignadas por la ley, en parte debido a las
restricciones o limitaciones presupuestales que tienen actualmente. Sin embargo, las áreas
metropolitanas han venido fortaleciéndose a medida que la definición de nuevos hechos
metropolitanos y la competencia para asumir las funciones tanto de autoridad ambiental como de
transporte se los ha exigido. En este sentido, en tanto la capacidad financiera para implementar los
cambios requeridos se los ha permitido, algunas de las áreas metropolitanas reportaron haber
realizado restructuraciones organizacionales para responder a estos cambios o tienen programado
hacerlo en el corto plazo. De lo anterior, se considera que el principal problema que enfrentan las
áreas metropolitanas con respecto al fortalecimiento de su estructura organizacional son las
restricciones financieras que tienen actualmente, al no tener fuentes de ingresos suficientes o
acordes a sus necesidades.
Las dificultades que se encontraron en cuanto al tamaño de la planta de personal están muy
relacionadas con los problemas que se describen en el párrafo anterior. En este aspecto, es
relevante mencionar la tendencia a un mayor porcentaje de contratistas en las plantas de cada una
de las áreas metropolitanas; en todos los casos, este porcentaje es superior al 50 %. Esto supone
una debilidad importante en la capacidad de las áreas dado los riesgos que se corren por la pérdida
de conocimiento institucional y experiencia debidas a la rotación del personal contratista, máxime
si estos en una buena parte desarrollan actividades misionales.
Por otra parte, se evidenció una alta rotación de los directores de las áreas metropolitanas: en todas
ha habido mínimo tres directores en los últimos seis años; esto es un promedio de dos años por
director. Esta alta rotación puede ser inconveniente si se considera que las áreas metropolitanas
son entidades creadas con una visión de largo plazo y son las llamadas a hacer efectiva la
coordinación y planeamiento en las dimensiones del desarrollo social y económico en su territorio
de influencia.
Con respecto a las juntas metropolitanas, se evidenció que en general éstas se llevan a cabo sin
inconvenientes, con participación de los alcaldes o a través de los delegados que éste envíe. Así
mismo, los alcaldes reconocen la importancia de las decisiones que se toman en esta instancia y por
lo general están comprometidos con el área metropolitana en ese sentido. De tal forma, se
considera que las juntas metropolitanas funcionan de manera adecuada, logrando la articulación
requerida con los alcaldes de los diferentes municipios para lograr ejecutar las acciones necesarias
en el cumplimiento de funciones del área metropolitana. Así mismo, se encontró que el hecho que
la Ley 1625 de 2013 haya excluido al gobernador como miembro de la junta metropolitana es una
debilidad que le ha quitado de cierta manera fuerza al área metropolitana en el nivel regional,
debido a la importancia que puede tener en la gestión de estas, como por ejemplo en el
acompañamiento y financiación de proyectos de interés metropolitano y departamental, entre
otros aspectos.
22
Por otra parte, sobre los consejos metropolitanos definidos en la Ley 1625 de 2013, se encontró
que, por lo general, solo se encuentra formalmente constituido el Consejo Metropolitano de
Planificación que es requisito de ley (en 4 de 6 áreas metropolitanas); sólo dos áreas metropolitanas
(el Área Metropolitana de Barranquilla [AMBQ] y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá [AMVA]
cuentan con otros consejos metropolitanos conformados.
Se evidenció que en algunos casos los consejos metropolitanos de planeación se reúnen
periódicamente (3 de 6: AMVA, AMBQ y AMV) y funcionan como escenarios de articulación con los
municipios, aunque según lo expresado por algunos de los municipios de estas áreas, no lo
consideran suficiente. en este aspecto se encontraron inconsistencias entre lo informado por el área
metropolitana y los municipios, que pueden ser reflejo de la rotación de personal en las secretarías
de planeación de los municipios, así mismo del hecho de que no siempre delegan a los mismos
funcionarios para atender la relación con el área metropolitana y que la información no fluye
adecuadamente. Por otra parte, las otras tres áreas metropolitanas manifestaron que los consejos
metropolitanos no funcionan periódicamente, por lo general se reúnen solo para discutir temas
puntuales.
Por lo anterior, se puede concluir que los consejos metropolitanos no son utilizados de manera
generalizada por las áreas metropolitanas como instancias de articulación formal con sus
municipios. Asimismo, no se cuentan con los mecanismos que permitan definir enlaces formales
con los municipios para asistir a estos consejos, lo que trae como consecuencia que no haya un flujo
de información directo que permita, en particular, que en las secretarías de planeación de los
municipios se conozcan los temas que se trabajan con el área metropolitana.
Con respecto a la función de autoridad de transporte, se manifiestan limitaciones para el desarrollo
de la regulación y el control de la prestación del servicio en cuanto a la competencia entre rutas
metropolitanas y locales. Se considera que se trata de un solo mercado que debe abordarse de
forma integral para optimizar el sistema: estudios de tránsito, determinación de tarifas, rutas, tipo
de vehículos de transporte colectivo para rutas tanto locales como metropolitanas. Además, la
integralidad de la regulación en el territorio es relevante para desarrollar un esquema adecuado de
incentivos al uso del transporte público colectivo frente al transporte en automóvil particular. Por
esto, lo anterior es conveniente desarrollarlo en el marco de una política metropolitana de
movilidad adecuada en términos de correspondencia entre el flujo de personas y la planeación de
las rutas, y de la integración de los diferentes sistemas.
En cuanto a la función de autoridad ambiental, los funcionarios expresaron que la dinámica de la
expansión urbana, la incidencia de obras de infraestructura en zonas rurales y la relación entre
servicios ambientales generados en zona rural y su uso en zona urbana (como el caso del acceso a
fuentes hídricas y la disposición de aguas residuales), pueden gestionarse de forma integral y con
mayor consistencia bajo la figura de una sola autoridad ambiental.
Se presentaron expresiones que revelan un limitado reconocimiento de las AM por parte de
diferentes entidades del orden nacional. Estas percepciones están asociadas a casos como: (i) la
23
menor relevancia del área metropolitana como autoridad de transporte en el proceso de
implantación del SITM en los casos del AMB y del AMV, llevados a cabo entre el Gobierno Nacional
y los gestores; (ii) la ubicación y desarrollo de megaproyectos de alto impacto regional, como la sede
de la Universidad Nacional en territorio del AMV o la construcción de una vía nacional que atraviesa
territorio del AMB, o (iii) la ausencia de mecanismos explícitos e institucionalizados para el apoyo
presupuestal de la nación o acceso a fondos departamentales o regionales para la consolidación de
las AM con menor capacidad, lo cual se manifiesta en la necesidad de gestión dispersa de recursos
frente a entidades del orden nacional. En este sentido, consideran que estas relaciones e
interacciones no se hacen en el marco de una estrategia nacional de consolidación de esta
institución como mecanismo de gestión eficiente del desarrollo en zonas que son estratégicas para
el país, considerando la cantidad de población que concentran y las relaciones funcionales y
complejas de las que dependen los municipios que las conforman.
Instrumentos de planificación
Se evidenció que todas las áreas metropolitanas cuentan con un Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano. Sin embargo, a partir de la revisión documental que se realizó de estos documentos,
se considera que a excepción del PIDM del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, y en un menor
grado de los PIDM de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y de Cúcuta, los planes integrales
de desarrollo son documentos indicativos que dan a la entidad un marco de actuación en el cual
desarrollar su gestión. No son un curso de acción definido en el horizonte de tiempo del plan y una
proyección de los recursos necesarios para implementarlo. Lo anterior adquiere mayor relevancia
si se tiene en cuenta que se puede convertir en una debilidad dado el nivel de rotación de directores
que presentan las áreas metropolitanas actualmente y, por consiguiente, la posibilidad de cambiar
el enfoque o la priorización de aspectos que se venían trabajando.
En lo que respecta al Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PEMOT), se
encontró que solo un área metropolitana (AMV) tiene este instrumento formulado y aprobado.
Algunas de las áreas metropolitanas mencionaron no haber iniciado antes la formulación del PEMOT
debido a la falta de recursos tanto financieros como humanos (AMB, AMC, AMCO), por tal motivo
hasta ahora se están iniciando los procesos de formulación.
Percepción de los actores sobre la gestión del área metropolitana y los beneficios
de la participación
Se evidenció que del total de municipios que conforman áreas metropolitanas, el 48 % (15) perciben
que han recibido beneficios asociados a pertenecer a un área metropolitana, el restante 52 % (16)
perciben no haber recibido beneficios. Es importante destacar que este resultado se debe en una
buena parte a los resultados del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que es la que mayor
número de municipios la conforman y en la que todos sus municipios consideran que han recibido
beneficios por pertenecer a ésta. Si del resultado global se saca el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, se encuentra que solo el 24 % (5) de los municipios que hacen parte de un área
metropolitana perciben que pertenecer a estos esquemas les ha traído beneficios, mientras que el
24
76 % (16) de estos perciben que no han recibido beneficios. Lo anterior permite concluir que
actualmente las áreas metropolitanas, a excepción de la del Valle de Aburrá, no están consolidadas
en su región y no han logrado proyectarse como las entidades llamadas a impulsar el desarrollo de
los territorios; el principal beneficio que se espera alcanzar con su conformación. Esto en parte se
debe a la falta de ejecución de proyectos de impacto que supongan un mejoramiento en la calidad
de vida y condiciones de los municipios que las conforman, lo que a su vez es consecuencia de las
limitadas capacidades tanto institucionales como financieras reconocidas por los mismos
municipios.
Capacidad financiera y física
Se evidenció que, a pesar de que la Ley 1625 de 2013 hace una lista de trece fuentes posibles de
financiamiento para las áreas metropolitanas, las fuentes utilizadas comúnmente son básicamente
dos: (i) los aportes realizados por los municipios y (ii) los ingresos percibidos por la autoridad de
transporte. En el caso particular de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y del Valle de Aburrá,
se reciben adicionalmente los recursos de sobretasa ambiental y los recursos asociados al ejercicio
de autoridad ambiental urbana, que son los más representativos para estas.
Para las áreas metropolitanas que no son autoridad ambiental, los aportes que realizan los
municipios cobran gran relevancia y, al no existir actualmente una regla para el cálculo de estos
aportes, las AM quedan a expensas de las voluntades políticas en cuanto son los concejos
municipales y, en última instancia, el alcalde del municipio respectivo los que deciden si se paga o
no el aporte y cuando se hace. Lo anterior produce una inestabilidad financiera en las áreas
metropolitanas debida a la incertidumbre del recaudo de los dineros que presupuestan para sus
gastos de funcionamiento e inversión, lo cual afecta en mayor proporción a las áreas metropolitanas
más pequeñas.
Con lo anterior, se pudo evidenciar que las áreas metropolitanas no cuentan actualmente con
fuentes de financiación suficientes que les permitan cumplir con las funciones que tienen asignadas.
Aquellas funciones que con su ejercicio permiten obtener ingresos para las áreas y generar una
sostenibilidad de largo plazo requieren que las áreas metropolitanas tengan unas capacidades
instaladas, tanto financieras como de personal; por lo que estas, en principio, no podrán ser
ejercidas sin un apoyo externo adicional. Esto se convierte en un círculo vicioso que termina dejando
a estas áreas en una situación crítica en cuanto a la posibilidad de incrementar su nivel de ingresos.
1.3.3 Aspectos fiscales de las AM
Las normas han asignado a las áreas metropolitanas una serie de funciones y competencias,
manteniendo la autonomía de los municipios. Tienen un papel preponderante en la planeación
económica y territorial de carácter regional y pueden ofrecer servicios públicos y desarrollar
proyectos de inversión de alcance supramunicipal. Estas competencias exigen contar con fuentes
de financiamiento permanentes, con perspectiva de mediano y largo plazo.
25
En Colombia, entre las normas que han regulado (Ley 128 de 1994 y el Decreto-ley 3104 de 1979) y
la que regula (Ley 1625 de 2013) el funcionamiento de las áreas metropolitanas se consideran
dieciocho fuentes de financiamiento, entre las cuales se contemplan los aportes de los niveles
superiores de gobierno, los aportes de los municipios que las originan, ventas de bienes y servicios
públicos, cobros por el desempeño de funciones como autoridad ambiental y de transporte, así
como ingresos producto de su función como ente responsable del ordenamiento territorial
(plusvalía, valorización).
Cada una de las áreas metropolitanas definió su propio modelo de aportes y rentas para su
funcionamiento, dependiendo de las condiciones económicas y fiscales de los municipios que las
conforman, de los incentivos para constituir la bolsa común del área metropolitana y de las
funciones que asuman finalmente. De acuerdo con los ingresos fiscales de todas las áreas
metropolitanas para 2016, el área metropolitana más representativa es la del Valle de Aburra, que
concentra el 71 %, seguida de Bucaramanga con 13 %, Barranquilla (9 %), Centro Occidente (6 %),
Cúcuta (1 %), y es Valledupar solo el (0,1 %).
Financiamiento de las áreas metropolitanas como entidades administrativas
Los ingresos corrientes de las áreas metropolitanas, a pesos constantes de 2016, presentan una
tendencia creciente hasta el año 2015, aunque han registrado tasas de crecimiento negativas en
algunos periodos. La importancia de los ingresos corrientes dentro de la estructura de ingresos es
menos importante para las áreas metropolitanas de mayor tamaño relativo, de acuerdo con el
promedio de participación: Valle de Aburra (59 %), Bucaramanga (62 %) y Barranquilla (74 %). Las
otras tres dependen casi en su totalidad de este tipo de recursos (97 %-100 %).
En el periodo 2010-2013, el total de recursos de capital de las áreas metropolitanas fue de $ 139.000
millones, promedio anual medido en pesos constante de 2016. En los tres años restantes ese
promedio anual ascendió a 209.000 millones. Estos recursos representan en promedio el 36 % del
total de recursos de las áreas metropolitanas y se concentran en las áreas metropolitanas del Valle
de Aburra y Bucaramanga, donde para el 2016, el 73 % y 22 % del total de los recursos de capital de
las áreas metropolitanas correspondieron a estas dos, respectivamente. Las áreas metropolitanas
de menor tamaño relativo, Centro Occidente, Cúcuta y Valledupar, prácticamente no cuentan con
recursos de capital.
De acuerdo con las cifras de la sobretasa, en pesos constantes de 2016, únicamente tres áreas
metropolitanas registran ingresos por dicho concepto. Los ingresos del Área Metropolitana del Valle
de Aburra representan el 80 % del total de esa fuente de recursos, mientras Bucaramanga y
Barranquilla, aportan el 15% y el 56%, respectivamente.
La estructura de fuentes de financiamiento cambia sustancialmente de un año a otro en cada una
de las áreas metropolitanas. Por ejemplo, en un periodo de seis años, entre el 2010 y 2016, en el
Área Metropolitana del Valle de Aburra la sobretasa ambiental pasó de representar el 8 % al 43 %;
los ingresos tributarios del Área Metropolitana de Barranquilla pasan de 49 % a 21 %, y los aportes
26
municipales del Área Metropolitana Centro Occidente pasan de 35 % a cero. Hay restricciones
institucionales para establecer fuentes de financiamiento estables en el tiempo.
El total de los ingresos de los municipios que hacen parte de las áreas metropolitanas ha aumentado
en pesos constantes y como proporción del PIB durante el periodo 2010-2016. De los $ 9,4 billones
que ingresaron a las arcas de los 33 municipios asociados en las seis áreas metropolitanas en el año
2010, se pasó a un monto de $ 12,5 billones en 2016. La Tasa de crecimiento promedio de esos
ingresos fue de 5,64 %, siendo más elevadas en las Áreas Metropolitanas de Cúcuta y Valledupar
con 9.6% y 9.2%, respectivamente y la menos dinámica la del Valle de Aburra con 4,16 %.
Financiamiento municipios que conforman las áreas metropolitanas
De acuerdo con el indicador de ingreso permanente11, el esfuerzo de las áreas metropolitanas para
aumentar sus fuentes de ingreso permanentes aún es débil. Solamente las tres áreas metropolitanas
de mayor tamaño han hecho alguna mejora en esta dirección. Las dos áreas metropolitanas con
mayor dependencia fiscal de las transferencias: Cúcuta y Valledupar, registran el indicador de
ingreso permanente relativamente más bajo.
Se realizó un ejercicio de dispersión a partir del coeficiente de variación y se encontró evidencia
estadística de la existencia de convergencia en la variable de Ingresos totales al interior de todas las
áreas metropolitanas. Con relación al ingreso total per cápita, solo hay evidencia de convergencia
en áreas metropolitanas de ciudades intermedias como Bucaramanga, Pereira y Cúcuta, donde
podría estarse gestando un crecimiento más compacto12.
Para el Área Metropolitana de Valledupar se evidencia divergencia en casi todos los tipos de ingreso,
lo cual puede indicar que no se están desarrollando sinergias en términos de gestión gubernamental
entre el municipio núcleo (Valledupar) y los demás municipios. Esta también puede ser la explicación
para que esta área metropolitana perciba un volumen bajo de ingresos, limitado a los aportes de
los municipios que la integran.
1.3.4 Acerca de los resultados de las AM
En función de los resultados obtenidos por medio de los modelos econométricos desarrollados, se
puede afirmar que la conformación de las Áreas Metropolitanas ha traído beneficios a los municipios
satélite que las constituyen. Sobre el particular, se identifican resultados positivos en materia
económica, institucional y de cobertura en servicios públicos que han permitido la convergencia
entre los municipios satélite constituyentes de áreas metropolitanas y sus respectivos núcleos.
De otro lado, y en los términos en los que refiere la ley, no se encuentran resultados estadísticos
significativos en lo referente a lo contenido en el numeral (d) del artículo 7° de la Ley 1625 de 2013
11
Se definen como la relación entre los ingresos corrientes y el total de ingresos de las AM.
12
Por crecimiento compacto se entiende que el crecimiento cubre no solo a los municipios núcleo, sino que se extiende
de manera más homogénea a los demás municipios.
27
(Régimen de Áreas Metropolitanas). Sobre el particular, la norma indica que una de las funciones
de las áreas metropolitanas se centra en “coordinar en su respectivo territorio el Sistema Nacional
de Vivienda de Interés Social y adoptar las políticas para el desarrollo de programas metropolitanos
de vivienda, de conformidad con las normas vigentes, en concordancia con la Ley 3a de 1991 y con
las políticas y programas de la Nación en materia de vivienda de interés social y prioritaria”. Por lo
que los resultados en este sentido son de particular interés para las recomendaciones que se
expondrán posteriormente. A la luz de que las áreas metropolitanas fueron constituidas
inicialmente en la década de los 80, se requiere de la articulación de estas con otros niveles de
gobierno para paliar el déficit cuantitativo de vivienda para lograr este objetivo.
De otro lado, existe una clara intención por parte de las áreas metropolitanas de ser delegatarias de
las funciones catastrales en los términos en los que refiere el artículo 180 de la Ley 1753 de 201513.
En este sentido, la articulación entre los distintos niveles de gobierno permitirá una adecuada
delegación de competencias catastrales, lo que podría incidir positivamente en el ordenamiento del
territorio metropolitano y en el incremento de los ingresos propios de los municipios pertenecientes
a las AM.
Resultados en materia de convergencia

Los resultados obtenidos en materia de recaudo tributario indican que, mientras los veintisiete
municipios satélite pertenecientes a áreas metropolitanas se acercaron al recaudo de los municipios
núcleo (capitales departamentales) a una tasa anual promedio de 1,37 %, los municipios satélite no
constituyentes de áreas metropolitanas vieron decrecer sus ingresos tributarios relativos en 0,26 %
anual frente a sus núcleos. Esto indicaría, en primera instancia, que el hecho de pertenecer a un
área metropolitana podría incidir en la capacidad de recaudo de los municipios satélite.
Respecto al recaudo de impuesto predial para 2016, se observa que los municipios asociados bajo
esquemas de áreas metropolitanas incrementaron su recaudo relativo respecto a su núcleo a una
tasa anual promedio del 1,13 %, siendo su ingreso en 2016 por concepto de IPU el 7,2 % del recaudo
de los municipios núcleo. Por su parte, los municipios de soporte común vieron decrecer su recaudo
relativo a una tasa anual promedio de 3,68 %, siendo el IPU de 2,8 % del recaudo de los municipios
núcleo para la misma vigencia fiscal.
Los resultados obtenidos indican que el hecho de ser constituyente de un área metropolitana puede
llevar a los municipios satélite a incrementar el valor de la tierra en sus jurisdicciones debido,
posiblemente, a un aumento en la demanda de tierra por cuenta de una mejor movilidad entre los
municipios satélite y su núcleo, así como por una mejor y más eficiente prestación de servicios
públicos. Tal como se evidenció en las entrevistas realizadas a funcionarios de las áreas
metropolitanas y los municipios constituyentes de las mismas, los municipios núcleo son, en
general, los mayores aportantes de recursos a las áreas metropolitanas, lo que podría incidir en la
13 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20142018 ‘Todos por un nuevo país’.
28
valorización de los predios de sus municipios satélite por cuenta de la construcción de obras de
infraestructura que valoricen los predios.
En materia de recaudación por concepto de ICA, se observa que los municipios satélite
pertenecientes a áreas metropolitanas se han aproximado más al recaudo de sus respectivos
núcleos que los municipios del soporte común que no han llevado a cabo procesos de asociatividad
con capitales departamentales. Sobre el particular, mientras que en 1985 los municipios del soporte
común no pertenecientes a áreas metropolitanas recaudaron, en promedio, el 42,6 % de lo
recaudado por los núcleos asociados a aquellos satélites, los municipios satélite constituyentes de
áreas metropolitanas recaudaban el 38,8 % del monto recaudado en términos per cápita de los seis
núcleos asociados a estos. Para 2016, la situación entre municipios pertenecientes y no
pertenecientes a áreas metropolitanas ya se había revertido. Para los primeros, el recaudo por
concepto de ICA en relación con su núcleo totalizó, en promedio, 87,5 %. En contraste, el segundo
tipo de municipios vieron aumentar en menor medida la relación entre su ICA y la de su potencial
núcleo, siendo esta, en promedio, de 67,3 %.
En materia de sobretasa a la gasolina, y en función de (i) los resultados obtenidos en materia de
convergencia entre satélites y núcleo, y; (ii) debido a la libre circulación de los automóviles dentro
de las áreas metropolitanas, se esperaría un mayor flujo de vehículos dentro de los municipios
pertenecientes a una misma área metropolitana, por lo que se infiere que los recursos provenientes
de este tributo son más homogéneos dentro de estos municipios.
Los resultados en materia de cobertura de servicios públicos indican que durante el periodo 1993-
2005 la cobertura promedio de servicios públicos de los municipios satélite de áreas metropolitanas
se incrementó a una tasa promedio anual de 1 %, totalizando 99.72 para el año 2005. Al analizar el
indicador descrito previamente para los municipios del soporte común no pertenecientes a áreas
metropolitanas, su progreso fue menor. Al respecto, se observa que, en 1993, el indicador promedio
de estos fue de 88,63 %, incrementándose a una tasa anual de 0,5 % hasta 2005, totalizando 93,58%
para aquel año.
Del anterior análisis, aunado a la normativa que le da atribuciones para la prestación de servicios
públicos a las áreas metropolitanas, es posible inferir que este tipo de esquemas asociativos podría
incidir en el logro de una mayor cobertura en la provisión de servicios públicos domiciliarios.
Resultados respecto a la estimación del modelo econométrico
En términos generales, se concluye que los municipios satélite constituyentes de áreas
metropolitanas presentan mayores niveles de desarrollo en las variables de resultado escogidas.
Sobre este punto se encuentra que, en términos generales, todas las pruebas de medias rechazan
la hipótesis nula de igualdad de medias, lo que indica que si existen diferencias estadísticamente
significativas en variables de resultado entre los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas
y los municipios carentes de esa condición.
29
En términos económicos, a diferencia de los municipios satélite no constituyentes de AM, los
municipios satélites de AM tienen, en términos absolutos, (i) un mayor producto interno bruto, (ii)
mayores recaudos tributarios y (iii) mayor recaudo por concepto de IPU, ICA y sobretasa a la
gasolina. En términos per cápita, los resultados respecto al Producto Interno Bruto no permiten
rechazar la hipótesis nula de igualdad de medias entre los dos grupos. En contraste, las variables de
carácter tributario per cápita indican que existen diferencias estadísticamente significativas entre el
grupo de municipios constituidos como áreas metropolitanas y aquellos no constituyentes de este
tipo de esquemas asociativos. Esto es particularmente cierto para el recaudo por concepto de
Impuesto Predial, donde se acepta la hipótesis alternativa relativa a que la media de los municipios
constituidos como áreas metropolitanas es mayor que la de aquellos no metropolizados.
En términos institucionales, medidos estos a través del Índice de Desempeño Fiscal y el Índice de
Desempeño Integral, se observan diferencias significativas al 1 % y al 5 %, respectivamente, respecto
de los resultados en aquellos índices. Sobre el particular, se observa que los municipios satélite
pertenecientes a un área metropolitana tienen, en promedio, 5,78 puntos más en la medición del
IDF y 4,42 puntos más en la medición del IDI para el último año disponible (2016).
Por otro lado, al evaluar la cobertura cuantitativa de vivienda, se esperaría que los municipios
satélite pertenecientes a áreas metropolitanas vieran una mejoría en el déficit cuantitativo de
vivienda ya que, en los términos establecidos en la Ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas tienen
la atribución para “coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de interés
social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, y 17 de la Ley 3a. de 1991” (artículo. 14,
Ley 128 de 1994). En concordancia con lo anterior, los coeficientes de efecto de esta variable son
todos positivos, lo que implica que, en promedio, los municipios pertenecientes a un área
metropolitana cuentan con un menor déficit cuantitativo de vivienda que sus pares no
metropolizados. Sin embargo, debido a la carencia de significancia estadística en este resultado, no
es posible llegar a resultados concluyentes relacionados con el esfuerzo que en materia de
disminución del déficit de vivienda realizan las áreas metropolitanas.
Por su parte, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas
muestran una significancia acorde a su signo negativo, en tanto pertenecer a un área metropolitana
posiblemente ha contribuido a la disminución de ambos indicadores. Es decir, existe evidencia que
da a entender que el hacer parte de un área metropolitana reduce la tasa de mortalidad infantil de
los municipios satélite, al igual que reduce el porcentaje de hogares con necesidades básicas
insatisfechas.
Las variables relacionadas con la calidad del agua (porcentaje aguas tratadas e IRCA) también
presentan coeficientes significativos al 5 % y 1 %, respectivamente, y además los signos esperados.
El pertenecer a un área metropolitana puede tener un efecto positivo en el aumento el porcentaje
de tratamiento de aguas residuales del municipio, mientras que disminuye su riesgo de la calidad
de agua.
30
2 Evaluación institucional
Marco general de los EAT
Tanto los accidentes geográficos como las formas particulares de apropiación del territorio hacen
que cada vez más en el mundo se requiera de nuevas formas de organización territorial flexibles,
que se nutran del tejido social y las características particulares de las comunidades para impulsar
estrategias de desarrollo económico y social eficientes. En Colombia, los esquemas asociativos son
un mecanismo de articulación de los esfuerzos de las entidades territoriales en términos de
desarrollo y ordenamiento territorial, respondiendo además a la autonomía administrativa
promulgada por la Constitución Política de 1991.
El artículo 286 de la Constitución Política14 define a las entidades territoriales en el ordenamiento
jurídico. A su vez, la Corte Constitucional, en la sentencia C-535 de 1996 define el núcleo esencial de
la autonomía territorial que está “constituido en primer término, por aquellos elementos
indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de
que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses”, en segundo lugar,
señala “la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de
gobernarse por autoridades propias” y finalmente resalta la necesidad de proteger “el derecho de
cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de
dirección política que ostentan”. De esta forma, la asociatividad territorial en el país responde a las
necesidades comunes de las entidades territoriales y a su voluntad de llevar a cabo esfuerzos
mancomunados.
Desde entonces, en el ordenamiento jurídico se han promulgado leyes que delimitan los objetivos
de la asociatividad territorial. Un análisis general de las normas más relevantes, anteriores a la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, es presentado en la Tabla 2
Tabla 2. Marco normativo de la asociatividad territorial
Ley Descripción
Ley 489 de 1998. Mediante la cual se dictan
Describe la capacidad de asociarse que tienen
normas sobre la organización y
las entidades públicas para el cumplimiento de
funcionamiento de las entidades del orden
sus funciones15.
nacional.
14 Artículo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La
ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la
Constitución y de la ley.
15 Artículo 96. Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades
públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo
podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas
jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el
desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.
31
Ley Descripción
Describe la asociatividad como un instrumento
Ley 617 de 2000 por la cual, entre otras, se
para racionalizar los gastos administrativos e
dictan normas tendientes a fortalecer la
incorpora la figura de los Comités de
descentralización territorial.
Integración Territorial.
Establece “mecanismos de integración,
Ley 614 de 2000, por la cual se crean los coordinación y armonización de las diferentes
comités de integración territorial para la entidades competentes en materia de
adopción de los planes de ordenamiento ordenamiento del territorio, para la
territorial. implementación de los planes de ordenamiento
territorial.”
Describe las asociaciones territoriales como
instrumento que promueve la prestación de
Ley 715 de 2001 Por la cual se dictan normas servicios, la realización de proyectos de
orgánicas en materia de recursos y inversión y la realización de actividades
competencias. administrativas de manera conjunta con el fin
de racionalizar los procesos administrativos y
disminuir los gastos de funcionamiento.
Ley 1551 de 2012 (modificatoria de la Ley 136
de 1994) cuyo objeto es modernizar la Promueve la asociatividad como herramienta
normativa relacionada con el régimen de uso voluntario de las entidades territoriales
municipal, dentro de la autonomía que del orden municipal para la prestación conjunta
reconoce a los municipios la Constitución y la de servicios públicos y el desarrollo de obras
ley, como instrumento de gestión para cumplir locales.
sus competencias y funciones.
Fuente: Elaboración propia con base en (DNP, 2013).
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial tiene su sustento, en primera instancia, en la Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT, que describe a Colombia como “un país
heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y condiciones culturales
y sociales diversas”. Estas características demandan una política de ordenamiento territorial que
promueva el “desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando
las diferentes capacidades económicas, sociales, institucionales e iniciativas de desarrollo regional”.
Con el fin de incentivar la planeación conjunta buscando un mayor impacto regional de las
inversiones y una mayor integración territorial, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018
Todos por un Nuevo País, promueve la asociatividad territorial de municipios y departamentos
coordinada desde el nivel central por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del
Interior. Entre las estrategias propuestas por el PND, se prevé el financiamiento de los estudios de
preinversión de las entidades territoriales dirigidas a la estructuración y ejecución de proyectos de
impacto e integración a escala regional, incluyendo los de las áreas metropolitanas.
De otro lado, con el propósito de garantizar una mejor gobernanza multinivel basada en el aumento
de la autonomía de las entidades territoriales, el PND propuso implementar un esquema de
32
competencias diferenciado, cuya finalidad es la entrega gradual y diferencial de competencias
sectoriales a las entidades territoriales, teniendo en cuenta sus capacidades y entorno de desarrollo.
En el marco de esta estrategia, esquemas asociativos como las federaciones de municipios y
departamentos, así como las áreas metropolitanas, son actores encargados de diseñar e
implementar la estrategia.
Sobre el particular, el artículo 180 del Ley 1753 de 2015 crea el Programa Nacional de Delegación
de Competencias Diferenciadas, con el propósito de delegar competencias “en políticas y
estrategias con impacto territorial tendientes al cierre de brechas socioeconómicas, intra e
interregionales que promuevan la convergencia regional, como aquellas dirigidas a promover el
desarrollo productivo, la competitividad e infraestructura física y social, la generación de ingresos,
la planificación y la gestión territorial” (DNP, 2015). Entre las políticas y estrategias mencionadas
previamente, la ley identifica (i) la formación, conservación y actualización catastral; (ii) la
implementación de catastro multipropósito, y (iii) la implementación de la política pública dirigida
a las víctimas del conflicto armado, como competencias potencialmente delegables a niveles de
gobierno distintos al nacional. Así mismo, con el fin de facilitar la descentralización de competencias
sectoriales, administrativas y fiscales, se crean incentivos y mecanismos para la asociatividad
territorial.
Finalmente, el PND propone la creación de una autoridad única de transporte en aglomeraciones
urbanas, mediante la reglamentación de la Ley 1625 de 2013 y la Ley 1454 de 2011. En el marco de
la reforma propuesta, y bajo los preceptos establecidos en el artículo 183 de la Ley 1753 de 2015,
se faculta a diferentes niveles de gobierno a crear autoridades regionales de transporte en niveles
de gobierno supramunicipales como las asociaciones de municipios y las áreas metropolitanas de
manera conjunta y más allá de los límites jurisdiccionales de cada entidad territorial. La autoridad
propuesta tendría la facultad de reglamentar el transporte público de pasajeros, otorgar permisos
y habilitaciones, integrar operacional y tarifariamente los diferentes modelos, y garantizar la
articulación de planes, programas y proyectos contenidos en los planes maestros de movilidad de
cada ciudad, así como otros instrumentos de planeación territorial.
Paralelamente al enfoque territorial plasmado en la Ley 1753 de 2015, la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT, Ley 1454 de 2011), plasma la necesidad de “enfoque territorial” en
el articulado normativo, al promover la asociatividad como un mecanismo de articulación en el
diseño, implementación y ejecución de políticas, programas y proyectos estratégicos y de interés
común para las entidades territoriales, con base en los principios de coordinación, concurrencia,
subsidiariedad y complementariedad para contribuir al desarrollo sostenible, equitativo,
competitivo y de gobernabilidad de los territorios (DNP, 2013).
Dentro de la LOOT, se establecen instancias de coordinación de los esfuerzos promovidos por los
esquemas asociativos. A nivel nacional esta función corresponde a la Comisión de Ordenamiento
Territorial (COT) y a nivel regional a las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial (CROT).
El funcionamiento de estas entidades está reglamentado por el Decreto 3680 de 2011.
33
El artículo 9 de la LOOT establece que “la definición de políticas y modos de gestión regional y
subregional no estará limitada a la adición de entidades de planeación y gestión e incluirá
alternativas flexibles”. Así mismo, dice que “El Gobierno nacional fortalecerá las asociaciones de
departamentos, municipios y distritos ya creadas y promoverá la creación de otros esquemas
asociativos”, los cuales están descritos en detalle en la Ilustración 1.
De otro lado, la normatividad vigente contempla otro tipo de esquemas asociativos, cada uno
pensado como instrumento de política enfocado en diferentes estrategias. Como elemento común,
cada esquema cuenta con personería jurídica y se financia a través de un patrimonio autónomo de
las entidades que lo conforman. Sus funciones esenciales están centradas en la prestación de
servicios públicos, la planificación y ejecución de obras de interés común a sus miembros, el
desarrollo y la competitividad de los territorios y otras actividades administrativas.
Las características propias de otros esquemas asociativos, no todos contemplados explícitamente
en la LOOT, así como su incorporación en el ordenamiento jurídico, son presentadas en la Tabla 3.
34
Ilustración 1. Esquemas Asociativos en el marco de la LOOT
Asociaciones de municipios, Asociación de Entidades Territoriales (ET) mediante convenios o contratos

Art. plan.
distritos, departamentos, Áreas
12-15 Propósito: prestar servicios públicos, administrar y ejecutar obras públicas,
Metropolitanas
entre otros.
LOOT
Municipios contiguos de un mismo departamento.
Ley 1454 Art. Provincias Administrativas y de Creados por los consejos municipales, sin carga financiera para PGN, SGP, SGR.
de 2011 16 Planificación (PAP) Propósito: organizar la prestación de servicios públicos, ejecutar obras,
proyectos de desarrollo integral y gestión ambiental.
Establece que el Art. Regiones de Planeación y de

Formadas por asociaciones de ET.
Propósito: actúan como bancos de proyectos de inversión de impacto regional.
ordenamiento territorial 19 Gestión (RPG)
Planean y ejecutan los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
debe propiciar la formación
de asociaciones “entre las
entidades territoriales e Regiones Administrativas y de Formadas por asociaciones de departamentos contiguos, creadas previo
Art.
instancias de integración 30
Planificación (RAP) (RAPE en concepto de la COT.
Bogotá, C/marca y dptos. contiguos) Propósito: promover el desarrollo regional, la inversión y la competitividad.
territorial para producir
economías de escala,
generar sinergias y alianzas Las CAR pueden hacer inversiones fuera de su jurisdicción y declarar áreas
competitivas, para la Art. 9 Asociación de Corporaciones protegidas.
Autónomas Regionales Propósito: diseñar y ejecutar programas de protección ambiental y cuidado de
consecución de objetivos de
zonas productoras de agua y programas de mitigación de riesgo.
desarrollo económico y
territorial comunes.”
Art. Municipios no contiguos de diferentes departamentos, o departamentos no
Alianzas Estratégicas de Orden
contiguos.
16 Económico
Propósito: comercializar bienes y servicios a nivel nacional e internacional.
35
Tabla 3. Marco normativo y funciones de los Esquemas Asociativos
Esquema Asociativo Norma regulatoria Objetivo

Establecer mecanismos de integración, coordinación y
Comités de Integración Territorial armonización de las diferentes entidades competentes en materia
Ley 614 de 2000
(CIT) de ordenamiento del territorio para la implementación de los Planes
de Ordenamiento Territorial.
El Área Metropolitana está integrada por dos o más municipios
alrededor de un municipio núcleo o metrópoli que tienen relaciones
Ley Orgánica 128 de 1994, Ley
económicas, sociales y físicas características de un conjunto
Orgánica 1454 de 2011, Art. 15 y Ley
Áreas Metropolitanas metropolitano. Regulan los hechos que afecten simultáneamente y
1625 de 2013
esencialmente a por lo menos dos de los municipios que lo integran
como consecuencia de fenómenos de conurbación (hechos
metropolitanos).
Establecer competencias específicas delegables o transferibles
Asociaciones de Áreas Ley Orgánica 1454 de 2011, Art. 15.
entre las distintas entidades territoriales (municipios o distritos) que
Metropolitanas
conforman la asociación.
Establecer una asociación para organizar conjuntamente la
Ley Orgánica 1454 de 2011, Art. 13.
Asociación de Distritos Especiales prestación de servicios o la ejecución de obras públicas de interés
común entre dos o más distritos especiales.
Acuerdo de voluntades entre dos o más departamentos cuyo fin es
Asociación de Departamentos concertar políticas y programas que favorecen el desarrollo
departamental y regional.
Ley 136 de 1994 y Ley Orgánica 1454 Acuerdo de voluntades entre municipios para prestar servicios
Asociación de Municipios de 2011, Art. 14. públicos, ejecutar obras y articular planes de desarrollo en el marco
de un modelo de planificación conjunto.
Esquema integrado por dos o más municipios geográficamente
Provincias Administrativas y de contiguos de un mismo departamento, que pueden ser creadas por
Planificación (PAP) los departamentos mediante ordenanza para la definición de
políticas y modos de gestión regional y subregional.
Esquemas conformados de manera libre y voluntaria, cuyo objetivo
Artículo 285 de la Constitución
Regiones de Planeación y Gestión es constituir bancos de proyectos de inversión estratégicos de
Política de 1991, Ley Orgánica 1454
(RPG) impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de
de 2011, Art. 19.
estos. Esto último implicaría que es una figura de transición que
36
Esquema Asociativo Norma regulatoria Objetivo
tendría un carácter temporal base para estructurar procesos de
integración territorial de largo plazo.
Art. 306 de la Constitución Política de Entidades conformadas por dos o más departamentos o
Regiones Administrativas y de
1991 y Ley 1454 de 2011, Art. 17; Art. asociaciones de departamentos contiguos cuya finalidad es el
Planificación (RAP)
23 y Art, 30. desarrollo regional, la inversión y la competitividad.
Art. 325 de la Constitución Política de Región conformada por el Distrito Capital y otras entidades
Región Administrativa y de
1991 y Ley 1454 de 2011, Art. 30 territoriales de orden departamental, cuyo objetivo principal es el
Planificación Especial (RAPE)
parágrafos 2 y 3. desarrollo económico y social de la región.
37
Inventario de EAT16
La construcción del inventario de esquemas asociativos exigió la depuración de las salidas de la

encuesta telefónica, principalmente ante la necesidad de identificar respuestas erróneas de las ET
y estandarizar los nombres de los EAT observados. Luego de los ajustes respectivos, se aplicó un
proceso de crítica a la lista de esquemas reportados con el fin de verificar su validez y existencia. El
resultado fue la identificación del estado actual de los esquemas, así como su tipología17.
La respuesta de las ET a la encuesta telefónica de identificación de EAT se resume en la Tabla 4.
Tabla 4. Respuesta de ET sobre pertenencia a EAT en encuesta telefónica
Manifiesta no Manifiesta
pertenecer ni haber ya no No contestaron
pertenecido a un EAT pertenecer Está en
Manifiesta Cree
proceso de
Entidad territorial pertenecer pertenecer
creación de No
a algún EAT No incluido a un EAT
Incluido Incluido por un EAT Incluido incluido
en ningún
por otro otro por otro en ningún
EAT
EAT
Respuestas para EAT válidos (vigentes, en conformación y que ya no existen)
Departamentos 12 1 2 0 4
Municipios 249 144 26 24 1 8 114 433
Subtotal ET 261 145 28 24 1 12 114 433
Total ET 261 173 24 1 12 547
Respuestas para EAT no válidos
Departamentos 0 0 0 0 0 0 2 0
Municipios 10 34 0 1 0 6 11 0
Total ET 10 34 0 1 0 6 13 0
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta telefónica a ET.
De la misma forma, se aplicó un proceso de decisión para la definición de las ET pertenecientes a

cada EAT. Esto, a la vez, permitió considerar exclusivamente las respuestas de la encuesta web de
las ET que se consideraron como integrantes de algún esquema. La Tabla 5 refleja las encuestas
completas e incompletas como porcentaje del total de encuestas iniciadas y de acuerdo con el tipo
de ET que respondió.
16 Como Anexo 1 se entrega el archivo de variables e indicadores a nivel de los EAT que conforman el inventario, asociados
a características de los municipios que hacen parte de los EAT, así como la base de datos de EAT y municipios que los
conforman, con las variables a nivel municipal.
17Tanto los procesos de depuración y de crítica del inventario, como el de definición de integrantes de cada EAT, se
describen detalladamente en el Anexo 2.
38
Tabla 5. Respuestas de ET para EAT vigentes en encuesta web
Encuestas Encuestas
Entidad territorial diligenciadas en su diligenciadas Total encuestas
totalidad parcialmente18
Respuestas para EAT vigentes # % # % #
Departamentos 8 89% 1 11% 9
Municipios 215 83% 44 17% 259
Total encuestas 223 83% 45 17% 268
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta web a ET.
Como resultado del proceso de crítica referido al inicio de la sección y por el filtro sobre pertenencia
y estado del EAT contenido en la encuesta telefónica, se segmentó el inventario entre los EAT
vigentes, los que se encuentran en proceso de conformación y los que existieron, pero ya no existen.
Se identificaron 57 EAT vigentes (51 asociaciones de municipios, 3 RAP y 3 RPG), 10 en proceso de
conformación19 (6 asociaciones de municipios, una RAP, dos RPG y una cuyo tipo de EAT no fue
especificado por las ET) y 8 que existieron, pero ya no existen (8 asociaciones de municipios), para
un total de 75 esquemas. Adicionalmente, se descartaron 13 EAT por inconsistencias en las
respuestas relacionadas a los mismos. Para el análisis institucional y del desempeño de los EAT que
se desarrollará más adelante, se tendrán en cuenta únicamente los 57 esquemas vigentes.
La Tabla 6 resume el inventario final de EAT y las ET que fueron relacionadas como pertenecientes
a estos en las encuestas. Se debe considerar que varias fueron incluidas en más de un tipo de
esquema asociativo.
Tabla 6. Número de EAT identificados en la evaluación según modo de asociación y estado

En proceso de
Vigentes Ya no existen Total
conformación
Tipo de EAT
# ET # ET # ET
# EAT # EAT # EAT # EAT
referidas referidas referidas
Asociación de municipios 51 500 6 45 8 56 64
RAP 3 17 1 3 0 0 4
RPG 3 32 2 18 0 0 4
Indefinido 0 0 1 10 0 0 1
Total 57 549 10 76 8 56 75
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas telefónica y web a ET.
18 Se tienen en cuenta únicamente las encuestas diligenciadas de tal forma que se puede inferir que el ET pertenece al EAT
al que fue referido por el hecho de valorar o caracterizar al mismo.
19 Dos deestos EAT fueron referidos únicamente en la encuesta web, por lo que se añadieron al inventario final: es el caso
de la Asociación de Municipios de la Región Centro Sur del departamento de Caldas (5 municipios) y la RPG Sucre (9
municipios).
39
Por otro lado, a partir del proceso de determinación de integrantes definitivos de esquemas en
funcionamiento, se tiene que 545 pertenecen a algún EAT (diferentes a áreas metropolitanas); de
éstos, 465 pertenecen a un solo esquema, 73 a 2 esquemas y solo 7 pertenecen a 3 esquemas. (Tabla
7)
Tabla 7. Frecuencia de entidades territoriales según el número de EAT vigentes a los que
pertenecen
ET identificadas como
# EAT a los que integrantes de EAT
pertenecen vigentes
# %
1 465 85
2 73 13
3 7 1
Total de ET en 57 EAT 545 100
6 áreas metropolitanas 33
Total de ET en EAT 578
No pertenecen a EAT 524
Fuente: Elaboración propia a partir del proceso de definición de integrantes a EAT
Gráfica 1. EAT a los que pertenece cada ET vs ET pertenecientes
Fuente: Elaboración propia a partir del proceso de definición de integrantes a EAT
En consecuencia, con lo anterior y con el hecho de que las ET debían diligenciar una encuesta para
cada EAT del que son miembros, se debieron encontrar 632 encuestas web diligenciadas para
esquemas vigentes (465 diligenciadas por ET que pertenecen a uno solo, 146 enlaces que debieron
responder las 73 ET que pertenecen a dos esquemas y 21 encuestas por las 7 ET que pertenecen a
40
tres EAT), sin embargo, solo se diligenció el 42% del total. En el caso de los municipios y
departamentos integrantes de un solo esquema, se recibió el 46%; en cuanto a los pertenecientes
a 2 y 3 esquemas, se diligenció el 34% y el 19 %, respectivamente, de las que debían completarse.
En estos términos, puede inferirse que predomina cierto desconocimiento por parte de las ET de las
instancias de asociatividad en las que están inscritas, lo cual también puede estar relacionado con
el nivel de participación en las mismas.
Tabla 8. Encuestas web diligenciadas para EAT vigentes como porcentaje de las encuestas que
debieron diligenciarse
Encuestas web que debieron

Encuestas web
diligenciar las ET
# EAT a los que diligenciadas
pertenecientes a EAT vigentes
pertenecen
% de las
# % #
esperadas
1 465 74 214 46
2 146 23 50 34
3 21 3 4 19
Total de ET en EAT 632 100 268 42
Como referencias adicionales se consultó el sondeo realizado por el DNP en 201320 y un informe de
la CGR de 201021, el cual tiene como fuente de información la Federación Colombiana de Municipios.
El primero identificó 49 EAT y el segundo 58 EAT. Al cruzar los 75 EAT identificados en la encuesta
telefónica con los 49 del sondeo del DNP, se observa una correspondencia de 34 de los casos,
mientras que 41 EAT de la evaluación no fueron identificados en 2013 o no existían. Además, 15 EAT
identificados en el sondeo de DNP no se identifican en la actual evaluación (Tabla 9).
Tabla 9. Cruce de número de EAT identificados en el sondeo del DNP (2013) con los EAT
identificados en la encuesta telefónica
EAT reportados solo en EAT reportados solo
el estudio del DNP en la evaluación Total
(2013) (2018)
EAT reportados en estudio DNP (2013) 49 - 49
EAT reportados en la evaluación (2018) 34 41 75
20 Departamento Nacional de Planeación (2013). “Balance de los Esquemas Asociativos territoriales vigentes en Colombia”,
Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, agosto.

21Contraloría General de la República (2010). Situación Actual de las Asociaciones De Municipios en Colombia, Dirección
Estudios Sectoriales, junio.
41
Esquemas vigentes 28 29 57
Esquemas que ya no existen 6 2 8
Esquemas en proceso de conformación - 10 10
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta telefónica a ET y estudio DNP (2013).
Se estableció el año de creación para 58 de los 75 EAT identificados22. Al observar el número de EAT
conformados en el tiempo por lustros desde 1990, se puede considerar que hay un leve incremento
desde 2005, pues se conformaron 23 EAT hasta 2014, frente a los 16 registrados entre 1995 y 2004.
De los 14 EAT reportados entre 2015 y 2018, se considera que 8 están apenas en proceso de
conformación (Gráfica 2).
Gráfica 2. Conformación de EAT en el tiempo

16
14 14
14
12
12
10 9
6
4 4
4
2 1
0
1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2005-2009 2010-2014 2015-2018
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta telefónica a ET y estudio

DNP (2013).
EAT disueltos y municipios no pertenecientes a EAT

Las entidades territoriales que respondieron haber pertenecido a un EAT que se “disolvió” indicaron
los motivos de tal disolución entre las seis opciones de respuesta definidas en la encuesta. Obviando
22Se tomó el respectivo año de creación de los 33 EAT identificados en el sondeo realizado por DNP (2013) y para 21 EAT
no identificados o inexistentes en 2013, se tomó el dato reportado en la encuesta telefónica en el marco de la presente
evaluación. Los restantes cuatro EAT corresponden a aquellos que no reportaron año de creación pero que se identificaron
como en “proceso de conformación” y se les asignó 2018 como año de creación. Se tomó como primera referencia el dato
del sondeo DNP (2013) considerando que en varios casos diferentes municipios no reportaron el mismo año de creación
del EAT y que los funcionarios que respondieron en aquel momento debieron tener mejor información por encontrarse
más próximos al verdadero año de creación. Para 29 EAT donde el año fue reportado en ambas fuentes, el año coincide
para 19 EAT y difiere en 10 casos. Para los municipios que respondieron la encuesta telefónica reportaron años diferentes
para un mismo EAT, se tomó como primer criterio la moda y como segundo criterio el año más antiguo.
42
a aquellos que reportaron desconocer el motivo, la causa más frecuente fue inviabilidad financiera
del esquema (22 %), mientras que la de menor frecuencia fue la de haber cumplido su objetivo y
razón de ser (3 %). Igualmente, se destaca que de las 73 ET que contestaron esta parte de la
encuesta, solo 14 (19 %) decidió hacer parte de otro EAT y apenas 2 (3%) están en proceso de
conformar uno nuevo. Esta información se presenta en Tabla 10 en donde las respuestas se dividen
de acuerdo con la situación actual de las ET que contestaron con respecto a su pertenencia a un
EAT23.
Tabla 10. Entidades territoriales que pertenecieron a EAT que se disolvió
Pertenencia actual que refiere la ET

Motivo por el que se disolvió
Pertenece a un En conformación Total %
el EAT al que perteneció la ET Ya no pertenece
nuevo EAT de otro
Creación de otro más funcional 2 1 0 3 4
Desinterés municipal 2 0 5 7 10
Disfuncionalidad del EAT 0 1 4 5 7
Inviabilidad financiera 2 0 14 16 22
No sabe 7 0 33 40 55
Ya cumplió su objetivo 1 0 1 2 3
Total 14 2 57 73 100
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta telefónica a ET
En el mismo sentido, las entidades territoriales que se retiraron de un EAT expusieron las razones
de dicha decisión. Nuevamente se hizo evidente la desinformación alrededor de la pertenencia
pasada a algún esquema, en tanto que la respuesta más frecuente (37 % del total) fue desconocer
el motivo de retiro de algún EAT. La siguiente justificación se relacionó con la inactividad del
esquema (22 %) (Tabla 11).
Tomando como referente el número de respuestas para los dos últimos temas, llama la atención el
hecho de que es mayor la cantidad de ET que estuvieron en un esquema disuelto, que las que
manifestaron haberse retirado de alguno.
Tabla 11. ET que se retiraron de un EAT

Motivo por el que se retiró de
Pertenece a un En conformación Total %
un EAT al que pertenecía Ya no pertenece
nuevo EAT de otro
Disfuncionalidad del EAT 1 1 3 5 19
23 De aquí en adelante se incluyen las respuestas de los municipios (354) y departamentos (9) que estaban fuera del
inventario inicial de 522 ET pero que igual respondieron la encuesta telefónica, que como se expuso en la Tabla 1,
correspondió a un total de 885 ET
43
Inactividad del EAT 3 0 3 6 22
No sabe 2 1 7 10 37
Para ingresar a otro EAT 1 0 0 1 4
Sin recursos para aportar 1 0 4 5 19
Total 8 2 17 27 100
Por otro lado, se preguntó por las razones que explican la no pertenencia de las ET a algún esquema
asociativo. En este caso, se comprobó una vez más el desconocimiento de los funcionarios que
respondieron la encuesta, dado que alrededor de la mitad (48 %) no sabía que podía conformar un
esquema. Se resalta que el 30 % de los encuestados manifiesta que existe el interés para hacerlo,
así como el bajo porcentaje de ET (2,7) que afirman no estar interesados en conformar un EAT (Tabla
12).
Tabla 12. Razones para no pertenecer a EAT de municipios que se reportan como tal
Conteo entidades
¿Por qué motivos la ET no ha implementado un EAT?
Número Porcentaje
No se ha conformado, pero hay interés en hacerlo 159 30,5

No sabe si hay interés en conformar uno 97 18,6
No sabía que podía conformar uno 250 47,9
No les interesa conformar uno 14 2,7
Sin respuesta 2 0,4
Total 522 100
Mecanismos de coordinación diferentes a EAT

En lo referente a la existencia de instancias de coordinación distintas a esquemas asociativos, se
observó, independientemente de la pertenencia a algún esquema, una mayor incidencia en la
participación en los planes departamentales de agua, con alrededor del 56 % de las respuestas de
las ET, seguidos de la coordinación a través de las Comisiones de Ordenamiento Territorial del orden
departamental y municipal (13 %). En contraposición, los mecanismos con menor frecuencia de
reporte fueron las políticas para promover conjuntamente el desarrollo empresarial y territorial (3,5
%) y la participación en agencias de desarrollo (3,8 %).
Al hacer un comparativo según la pertenencia de las ET, se encontró un mayor reporte de uso de la
mayoría de los mecanismos alternos de coordinación por parte de las ET que actualmente no hacen
parte de ningún esquema, a excepción de los contratos plan y en los planes departamentales de
agua. Esto podría ser un indicador de que el resto de los mecanismos son sustituidos por los EAT,
como una instancia posiblemente mucho más estructurada (Tabla 13).
44
Tabla 13. Reconocimiento de mecanismos de coordinación entre ET diferentes a los EAT

Frecuencia
Pertenece a No pertenece (en proceso, ya no pertenece o reporte
Tipo de mecanismo
algún EAT nunca ha pertenecido)
En Ya no Nunca
# % # % # %
proceso pertenece perteneció
Agencias de Desarrollo
11 3,8% 0 8 7 15 3,9% 26 3,8%
Local y Regional ADEL
Políticas para promover el

desarrollo empresarial y 8 2,7% 3 2 11 16 4,1% 24 3,5%
territorial
Acuerdos estratégicos para

9 3,1% 3 4 14 21 5,4% 30 4,4%
el desarrollo del territorio
Contrato plan 43 14,7% 4 8 32 44 11,4% 87 12,8%
Zonas de inversión especial

11 3,8% 3 6 11 20 5,2% 31 4,6%
para superar la pobreza
Conformación y acciones
de las Comisiones de
Ordenamiento Territorial 38 13,0% 4 13 34 51 13,2% 89 13,1%
del orden departamental y
municipal
Planes departamentales de
165 56,3% 12 60 129 201 51,9% 366 53,8%
agua
Otro 8 2,7% 1 2 16 19 4,9% 27 4,0%
Mecanismos reportados 293 100 30 103 254 387 100 680 100%
45
Caracterización de los EAT
Nivel de actividad de los EAT

Se buscó capturar la percepción de cada entidad territorial sobre el nivel de actividad del EAT
vigente al que pertenece, con las siguientes opciones de respuesta: Muy activo, Activo, Poco activo,
Inactivo. Para establecer unas categorías de nivel de actividad del EAT, teniendo en cuenta las
diversas percepciones de las ET que lo conforman, se agruparon las dos primeras opciones de
respuesta y las dos segundas opciones. Se determinaron las siguientes categorías de nivel de
actividad del EAT24:
- Alto: para EAT en los cuales más del 75 % de sus entidades territoriales respondió que el
esquema es Muy activo o Activo.
- Ambiguo: para EAT en los cuales entre el 25 % y el 67 % de sus ET respondió que el EAT es Muy
activo o Activo, mientras que el resto respondió que es Poco activo.
- Bajo: cuando el 100 % de las ET del EAT respondió que este es Poco Activo o Inactivo.
De acuerdo con este criterio, el 63,2 % de los EAT se encuentra en la categoría de nivel de actividad
alto, el 26,3 % se encuentra en la categoría de ambiguo y el 10,5 %, solo 6 EAT, se encuentra en la
categoría de nivel bajo de actividad. Estos últimos seis casos corresponden exclusivamente a
asociaciones de municipios. Se resalta que para 26 de los 36 EAT clasificados en nivel de actividad
alto, el 100 % de los municipios respondieron que el esquema es muy activo o activo, aunque se
debe tener en cuenta que en promedio solo el 47 % de estos municipios respondió la encuesta
telefónica.
Tabla 14. Clasificación de EAT según categorías de “nivel de actividad”
Asociación de Total EAT según Participación

Nivel de Actividad RAP RPG
Municipios nivel de actividad (%)
Alto 32 3 1 36 63,2
Ambiguo 13 0 2 15 26,3
Bajo 6 0 0 6 10,5
Total 51 3 3 57 100
24Los intervalos se definieron observando la distribución de las respuestas al interior de cada EAT y la existencia de casos
atípicos o extremos, distintos al patrón evidenciado por la mayoría de los municipios. Por ejemplo, para el caso de la
categoría de nivel de actividad alto, veintiséis de los treinta y seis EAT en nivel de actividad alto, corresponde a aquellos
en que el 100 % de los municipios respondieron que es “muy activo” o “activo”. Para los diez casos restantes, solo uno, de
un total de 4 a 11 municipios que respondieron en cada EAT, respondió “poco activo” o “inactivo”. Se incluye un caso
particular en el que 5 municipios de un total de los 21 respondieron “poco activo” o “inactivo”.
46
En las siguientes gráficas se presenta la proporción de municipios de cada uno de los 57 EAT vigentes
que respondió la encuesta; en la primera para los 36 EAT clasificados con nivel de actividad Alto y
en la segunda para los 21 EAT clasificado con niveles Ambiguo o Bajo. En el primer caso se observa
que para el 50 % de los EAT respondieron 50 % o más de los municipios, mientras que en el segundo
caso respondieron 50 % o más de los municipios solo para el 38 % de los EAT. Es decir, los EAT menos
activos se asocian a una menor respuesta de la encuesta por parte de los municipios que los
conforman.
Gráfica 3. Proporción de municipios que respondieron la encuesta (57 EAT vigentes)

a) EAT con nivel de actividad Alto b) EAT con nivel de actividad Ambiguo o Bajo
100.0% 100.0%
90.0% 90.0%
80.0% 80.0%
70.0% 70.0%
60.0% 60.0%
50.0% 50.0%
40.0% 40.0%
30.0% 30.0%
20.0% 20.0%
10.0% 10.0%
0.0% 0.0%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Gráfica 4. Relación entre porcentaje de municipios que respondieron la encuesta por EAT vs.
Porcentaje de municipios que respondieron muy activo o activo por EAT
100%
respondieron "muy activo" o "activo"
90%
% municipios del EAT que
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0%
% municipios del EAT que respondieron la encuesta
Otros indicadores para caracterizar los EAT

Cálculo de indicador de brecha
47
Para complementar la caracterización de los EAT con una aproximación a la
“heterogeneidad/homogeneidad” entre municipios que los conforman, se construyó el indicador de
brecha como una medida de la distancia estadística de los municipios que conforman una EAT,
respecto a su núcleo. Se consideraron las siguientes variables, entre otras:
- Población total
- Población urbana
- Población rural
- Ingresos tributarios
- Ingresos no tributarios
- Ingresos de capital
- Ingresos corrientes
- Ingresos totales
- Índice de desempeño integral
- Índice de desempeño fiscal
El indicador de brecha para una EAT se define entonces como:
𝑐
𝑛𝑘 −𝑛𝑘
1
𝐼𝐵𝑘 = ∑ |𝑥𝑖𝑘 − 𝑚𝑒𝑑𝑘𝑐 |
𝑛𝑘 − 𝑛𝑘𝑐
𝑖=1
Donde 𝐼𝐵𝑘 es el indicador de brecha para la EAT 𝑘, 𝑛𝑘 es el número de entidades territoriales en la

EAT 𝑘, 𝑛𝑘𝑐 es el número de núcleos en la EAT 𝑘, 𝑥𝑖𝑘 es la variable sobre la hace el cálculo de la brecha
para la entidad territorial 𝑖 en la EAT 𝑘, y 𝑚𝑒𝑑𝑘𝑐 es la mediana25 de la variable 𝑥 para las entidades
territoriales identificadas como núcleo.
Para los EAT que no cuentan con ET núcleo, se calcularán las brechas con respecto a la entidad que
tenga el mayor valor de cada variable.
Definición de entidad municipio “núcleo” dentro de cada EAT

Para identificar las entidades territoriales que se constituyen como núcleos de cada uno de los EAT,
se consideran dos variables: la población y el entorno de desarrollo definido por el DNP26.
El proceso metodológico consiste en clasificar inicialmente la ET en tres grupos de acuerdo con el
número de habitantes27, así:
25Se utiliza la mediana considerando que se observan valores atípicos muy altos que sesgarían el valor de la brecha con
los núcleos hacia arriba.
26 Se está suponiendo que las diferencias de población y de clasificación según el indicador de entorno de desarrollo
definido por el DNP permiten una aproximación al concepto de núcleo como la ET que concentra dinámicas económicas,
territoriales y poblacionales de mayor escala que las de las otras ET con las que se relaciona en los EAT.
27 Se toma la información poblacional de las proyecciones del DANE para el año 2018.
48
1. Si el número de habitantes es menor o igual a 50.000.
2. Si el número de habitantes es mayor a 50.000 y menor o igual a 100.000.
3. Si el número de habitantes es mayor a 100.000.
Luego se establece que una ET es núcleo al interior de cada EAT, si cumple alguna de las siguientes
condiciones:
- Si pertenece al grupo poblacional 3 (más de 100.000 habitantes) y se encuentra clasificada como
Robusta o Intermedia de acuerdo con el entorno de desarrollo
- Si pertenece al grupo poblacional 2 (entre 50.000 y 100.000 habitantes) y se encuentra
clasificada como Robusta o Intermedia de acuerdo con el entorno de desarrollo
- Si pertenece al grupo poblacional 1 (menos de 50.000 habitantes) y se encuentra clasificada
como Robusta de acuerdo con el entorno de desarrollo
Con esta clasificación es posible encontrar EAT con más de un núcleo y EAT que no presentan núcleo.
Además, permite que la definición no se haga en términos absolutos hasta cierto punto, sino en el
contexto de los municipios que conforman el EAT, como resultado del “escalonamiento” que se
hace de las dos variables.
El resultado es que el 46 % de los 57 EAT vigentes no tiene un núcleo, el 25 % tiene 1 núcleo y el
14 % tiene entre 2 y 3 núcleos. El 33 % de los 9 EAT que ya no existen no tenían núcleo, así como el
43 % de los 7 que se encuentran en proceso de conformación.
Tabla 15. Distribución de EAT según número de municipios núcleo
Número de EAT
Número de Porcentaje de Número de EAT
Porcentaje Porcentaje en proceso de Porcentaje
núcleos EAT Vigentes que ya no existen
conformación
0 26 46 3 33 3 43
1 14 25 3 33 1 14
2 4 7 1 11 2 29
3 4 7 2 22 1 14
4 1 2
5 3 5
7 2 4
8 1 2
9 1 2
11 1 2
Total
57 100 9 7
general 100 100
El número de núcleos como proporción del total de integrantes se contrastó con el número de ET
que conforman los EAT para definir diferentes tipos de configuración, pues en algunos casos se trata
49
de una proporción alta de los miembros del EAT. en la Gráfica 5 se observa que la correlación entre
las dos magnitudes es prácticamente nula.
Gráfica 5. Relación entre la cantidad de municipios que integran los EAT vs porcentaje de ellos
que es núcleo
A continuación, se muestran ocho mapas. Los primeros seis, uno por cada región del país,
representan las asociaciones de municipios y las RPG vigentes y en conformación identificadas en el
estudio, diferenciando municipios núcleo y no núcleo dentro de cada uno, así como la pertenencia
a más de un EAT por parte de las ET. Se puede observar que las regiones Caribe, Centro Oriente y
Eje Cafetero tienen una mayor cantidad de esquemas (16, 15 y 13, respectivamente). Es posible que
las características socioeconómicas de esta zona del país, que contiene a seis de los diez
departamentos con mayor población28, incidan en una mayor asociatividad territorial. Igualmente,
debe resaltarse que gran parte de los esquemas está conformada por ET cercanas entre sí, a
excepción de seis casos; el caso de mayor dispersión territorial es aquel esquema conformado por
municipios de seis departamentos de las regiones Sur Amazónica y Llanos.
Posteriormente, se presentan los esquemas integrados por veinte o más municipios (Mapa 7), lo
cual ocurre en cuatro esquemas identificados como vigentes.
28
Bogotá D.C. (1), Antioquia (2), Atlántico (4), Cundinamarca (5), Bolívar (6) y Magdalena (10), de acuerdo a
las proyecciones del DANE para 2017.
50
Por último, en el Mapa 8 se detallan las RAP identificadas y los veinte departamentos que las
conforman.
51
Mapa 1. EAT por municipios, Región Caribe
–
Fuente: Elaboración propia a partir de las fuentes primarias y secundarias de información.
52
Mapa 2. EAT por municipios, Región Eje Cafetero
53
Mapa 3. EAT por municipios, Región Pacífico
54
Mapa 4. EAT por municipios, Región Centro Oriente
55
Mapa 5. EAT por municipios, Región Centro Sur Amazonía
56
Mapa 6. EAT por municipios, Región Llanos
57
Mapa 7. EAT integrados por veinte o más municipios
58
Mapa 8. Regiones administrativas y de planeación por departamentos
59
Para el ejercicio de caracterización se clasificaron las entidades territoriales por cuatro variables
(categoría de ruralidad, desempeño fiscal, desempeño integral entorno de desarrollo), que se
relacionan también en los mapas del Anexo 1.
Al analizar el comportamiento de los municipios del país, tanto los que no pertenecen a esquemas
como aquellos que sí lo hacen, en los cuatro indicadores mencionados, se encuentra que las
variables de ruralidad y de desempeño fiscal e integral no está asociado con los beneficios de
pertenecer a un EAT, mientras que el indicador de entorno de desarrollo sí presenta una variación
en la distribución de municipios, según la pertenencia a un EAT: la proporción de ET que integran
un esquema y que presentan un desarrollo intermedio es 53,3 % superior a la de no estar asociados,
que se concentran en los extremos de desarrollo temprano y robusto. Este resultado permite
reflexionar sobre si la asociatividad ha permitido a los municipios reducir sus brechas en los aspectos
que mide el indicador, es decir, en funcionalidades urbano-regionales, en dinámicas económicas, en
calidad de vida, entre otras.
Tabla 16. Distribución de ET de acuerdo con las categorías de ruralidad

No pertenecientes Pertenecientes
Categoría de ruralidad
# % # %
Ciudades y aglomeraciones 58 10,1% 59 11,2%
Intermedio 165 28,8% 148 28,0%
Rural 191 33,4% 182 34,4%
Rural disperso 158 27,6% 140 26,5%
Total 572 100% 529 100%
Tabla 17. Distribución de ET de acuerdo con el indicador de desempeño fiscal en 2016

Desempeño fiscal 2016
# % # %
1. Deterioro (<40) 2 0,3% 1 0,2%
2. Riesgo (>=40 y <60) 76 13,3% 96 18,1%
3. Vulnerable (>=60 y <70) 295 51,6% 271 51,2%
4. Sostenible (>=70 y <80) 169 29,5% 134 25,3%
5. Solvente (>=80) 30 5,2% 27 5,1%
Total 572 100% 529 100%
Tabla 18. Distribución de ET de acuerdo con el indicador de desempeño integral en 2016

Desempeño integral 2016
# % # %
Bajo 62 10,8% 78 14,7%
60
Desempeño integral 2016
# % # %
Crítico 5 0,9% 10 1,9%
Medio 109 19,1% 108 20,4%
Satisfactorio 246 43,0% 216 40,8%
Sobresaliente 150 26,2% 117 22,1%
Total 572 100% 529 100%
Tabla 19. Distribución de ET de acuerdo con el indicador de entorno de desarrollo

Entorno de desarrollo 2016
# % # %
Desarrollo Temprano 397 69,4% 181 34,2%
Desarrollo Intermedio 36 6,3% 315 59,5%
Desarrollo Robusto 139 24,3% 33 6,2%
Total 572 100% 529 100%
Finalmente, al hacer una revisión de los mismos indicadores, pero a nivel de los esquemas
asociativos, se encontró una semejanza con los resultados del anterior análisis por proporción de
municipios: las categorías de ruralidad más frecuentes son la rural y la intermedia.
Gráfica 6. Distribución de EAT de acuerdo con las categorías de ruralidad
Con respecto a los indicadores de desempeño, también se tiene que para el desempeño fiscal el
más frecuente fue el estado vulnerable, mientras que, para el desempeño integral, fue un estado
satisfactorio.
61
Gráfica 7. Distribución de EAT de acuerdo con los indicadores de desempeño fiscal e integral en
2016
Igualmente, los EAT se concentran en el entorno de desarrollo intermedio, mientras que un

esquema presenta un estado desarrollo robusto.
Gráfica 8. Distribución de EAT de acuerdo con el indicador de entorno de desarrollo
Propósitos, motivaciones y funciones para la conformación del esquema asociativo

La aproximación a los fines para los cuales fueron constituidos los EAT se obtiene de la calificación
que los municipios y departamentos hacen en la encuesta de la relevancia de los propósitos y de las
motivaciones del EAT. Los primeros pasan por diferentes iniciativas, desde la inversión en
determinados sectores sociales, hasta la adecuada gestión del territorio. Por otro lado, las
motivaciones fueron clasificadas en seis tipos: ambiental, económica, social, urbano-regional,
cultural y político-institucional. Una aproximación a la identificación de las funciones que vienen
62
cumpliendo los EAT se desprende de la percepción de qué tan activos han sido estos en los aspectos
relacionados con las motivaciones, así como del impacto que ha generado su gestión en cada tema.
Estas valoraciones se pueden conjugar con el registro de principales logros, proyectos, procesos,
acciones o gestiones de interés del EAT que se solicitó a los municipios y departamentos en la
encuesta web, que deben clasificarse de acuerdo con las motivaciones.
La agregación de las respuestas de las diferentes ET que conforman un EAT se hace asignándole a
dicho esquema un nivel de relevancia correspondiente a la opción de respuesta que tuvo mayor
frecuencia en las preguntas “Propósitos que se plantea el EAT” y “Motivaciones del EAT”. En el
mismo sentido, y en concordancia con la distribución de los datos, se agruparon las opciones de
respuesta para cada pregunta con el fin de simplificar la presentación de los datos y facilitar el
análisis de la información.
La agrupación de los propósitos resultó en tres grupos de valoración: (i) “Irrelevante o poco
importante”, que resume las dos opciones de calificación más bajas; (ii) “Medianamente
importante”, que equivale a la valoración intermedia, y (iii) “Importante o muy importante”, que
acoge las dos opciones más altas.
En el primer caso, se encuentra que la formulación de proyectos de inversión de impacto regional,
la planeación e implementación de programas de protección y gestión ambiental y la promoción del
desarrollo económico son los propósitos considerados como más importantes en una mayor
proporción de EAT. En contraposición, los objetivos menos relevantes para los EAT tienen que ver
con la conformación de alianzas con países vecinos, seguido de la prestación conjunta de servicios
públicos y los esfuerzos por ofrecer mejores programas sociales (Tabla 20).
Tabla 20. Valoración de los propósitos que se plantean los EAT

Irrelevante o poco Medianamente Importante o
Propósitos importante importante muy importante
% esquemas
Planear y ejecutar obras públicas 3% 5% 92%
Ejercer conjuntamente funciones administrativas 7% 17% 77%
Organizar la prestación conjunta de servicios
10% 12% 78%
públicos
Formular proyectos de inversión de impacto
0% 0% 100%
regional
Planear e implementar programas de protección
2% 2% 97%
y gestión ambiental
Planear e implementar políticas, programas y
7% 3% 90%
proyectos de gestión del riesgo de desastres
Planeación integral y ordenamiento del territorio 5% 7% 88%
Promover el desarrollo económico y productivo
3% 2% 95%
regional
63
Irrelevante o poco Medianamente Importante o
Propósitos importante importante muy importante
% esquemas
Promover la comercialización de bienes y
5% 12% 83%
servicios
Mejorar la oferta de programas sociales 10% 10% 80%
Conformar alianzas estratégicas con países
98% 0% 2%
vecinos y fronterizos
Por otro lado, la agrupación de las percepciones sobre las motivaciones se hizo en consideración de
los tres módulos que hacen parte de esta pregunta en la encuesta. Los tres módulos preguntan por
(i) la relevancia de las motivaciones en la conformación del EAT, (ii) nivel de actividad del EAT en ese
tema y (iii) calificación de la gestión del EAT al respecto. El primer módulo daba tres opciones de
respuesta, por lo que se agrupan las dos inferiores (“Nada o algo relevante”) y se comparan con la
superior (“Muy relevante”). Los otros dos módulos, presentaban cuatro opciones de valoración29,
por lo que se agrupan las dos primeras y las dos últimas, para presentar los datos con la técnica top-
two-box.
En cuanto a las motivaciones, se observa que algunas tienen una alta proporción de EAT que las
consideran “Muy relevantes”: en este orden, la conservación ambiental, la gestión de recursos de
fuentes nacionales y regionales, la planeación del ordenamiento territorial y la conectividad entre
municipios. De manera contraria, los temas considerados mayoritariamente como “Nada o poco
relevantes” son el tratamiento a los fenómenos de conurbación, el mayor esfuerzo por acceder al
mercado internacional y el aprovechamiento de la biotecnología o la agroindustria.
En congruencia con lo anterior, se esperaba encontrar que la proporción de esquemas que
consideraban más o menos relevante cada motivación, fuera similar a la proporción de esquemas
que daban una valoración alta a los niveles de actividad y del impacto de su gestión en los estos
temas (Tabla 21). Por ejemplo, en el caso de la primera motivación -la conservación de articuladores
naturales para el desarrollo sostenible- el 71 % de los esquemas la reportó como una de las razones
para constituirse, por lo cual se esperaba que al menos el 71 % de los esquemas valorara como alto
el nivel de actividad y de impacto en dicha temática. Sin embargo, esto solo ocurrió en ocho30 de las
23 motivaciones (35 %), entre las que se destacan la promoción de la reconciliación y la convivencia
y el tratamiento de fenómenos de conurbación. En ese sentido, podría considerarse la posibilidad
de que la gestión de estos ocho temas esté caracterizada por una mayor eficiencia de los recursos
29 De 1 a 4, donde 1 era la valoración más baja y 4 la más alta.

30Los ocho casos se identifican en la Tabla 21 cuando la valoración de actividad y de impacto están en fuente de color
verde. La fuente en color rojo indica menor proporción de esquemas que dieron prelación a la pregunta correspondiente,
en comparación con los que valoraron la motivación para la conformación del esquema.
64
institucionales empleados para la consecución de los objetivos trazados en el momento de la
conformación de los esquemas.
Para once motivaciones (48 %) se dio el escenario opuesto, es decir, que los esquemas valoraran en
menor medida la actividad y el impacto. La mayor diferencia en las proporciones se encontró en las
dos motivaciones ambientales por las que se indagó, a saber: conservación de articuladores
naturales y el fortalecimiento de la gestión del riesgo como consecuencia del cambio climático. Esto
indica que los recursos de los esquemas no están encaminados a cumplir las funciones por las que
se constituyeron inicialmente y por tanto no se ven los resultados de la gestión.
Las cuatro motivaciones restantes (17 %) se caracterizaron por tener un reporte mayor o nivel igual
de actividad que la justificación de conformación, pero un menor reporte de impacto de la gestión.
Es el caso del fortalecimiento institucional, con una diferencia de 14 %, seguido de un mayor acceso
a los mercados nacionales, la superación de la pobreza y el fomento a la cultura. Lo anterior puede
ser un referente de la intención de cumplir estas funciones, pero a la vez refleja la incapacidad para
hacerlo de forma eficiente.
Tabla 21. Relevancia de motivaciones para conformar los EAT, nivel de actividad e impacto de la
gestión en asuntos asociados a cada motivación
Actividad Impacto de
Motivaciones para la del la gestión
conformación del esquema del
esquema asociativo asociativo esquema en
Tipo de en el tema el tema
Motivación
motivación Nada o
Muy Activo o Alto o muy
poco
relevante muy activo alto
relevante
% esquemas % esquemas % esquemas
La conservación de ejes
articuladores naturales
comunes entre municipios o
A departamentos, para promover 29% 71% 39% 31%
el desarrollo sostenible, tales
Ambiental como ecosistemas estratégicos,
ríos, cuencas hidrográficas.
Fortalecer la gestión del riesgo
frente al cambio climático, que
B 49% 51% 29% 27%
acentúa temporadas de
inundaciones o sequías.
Liderar procesos de desarrollo
agropecuario, brindando la
C 55% 45% 35% 29%
prestación del servicio de
Económica
asistencia técnica rural.
Potenciar acceso a mercados
D 92% 8% 14% 10%
internacionales.
65
Motivación
motivación Nada o
poco
relevante
Potenciar acceso a mercados
E 76% 24% 31% 20%
nacionales.
Aprovechar potenciales en
F 86% 14% 22% 16%
biotecnología o agroindustria.
Aprovechar potenciales en
G 61% 39% 35% 27%
turismo
Mejorar la competitividad y la
H 49% 51% 47% 39%
productividad.
Mejorar el acceso y la
I prestación de servicios públicos 51% 49% 47% 37%
de agua y saneamiento.
Social
Actuar sobre otros factores y
J servicios para superar la 65% 35% 39% 29%
pobreza.
Tratar con fenómenos de
K 94% 6% 18% 16%
conurbación.
Urbano- Planeación de ordenamiento
L 41% 59% 43% 37%
regional territorial.
Conectividad entre municipios
M 45% 55% 51% 51%
asociados.
Fomentar la cultura, la
identidad regional, proteger el
N 67% 33% 33% 27%
patrimonio cultural material e
inmaterial.
Cultural
Servir de interlocutor de
comunidades campesinas,
O 80% 20% 27% 22%
grupos étnicos u organizaciones
de base.
Fortalecer capacidades
Político- P 61% 39% 41% 27%
institucionales.
institucional
Lograr mayor interlocución con
el gobierno nacional en la
Q 59% 41% 49% 41%
formulación y ejecución de
políticas, planes y proyectos.
Fortalecer la cooperación
R fomentando la planeación 63% 37% 35% 29%
integral.
Promover reconciliación y
S 80% 20% 33% 22%
convivencia.
66
Motivación
motivación Nada o
poco
relevante
Integrar la participación de
otros actores para fortalecer las
políticas públicas y los
programas (sector privado,
T 67% 33% 37% 35%
ONG, gremios, academia,
corporaciones ambientales,
organismos internacionales,
agencias de cooperación).
Agilizar procesos de gestión y
U 63% 37% 45% 39%
contratación en los municipios.
Gestionar recursos de fuentes
V 37% 63% 57% 45%
nacionales y regionales.
Gestionar recursos
W 69% 31% 27% 16%
internacionales.
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta web a ET
A partir de un análisis de las motivaciones de conformación de los EAT se encuentra que existe una
gran disparidad entre estos, no sólo por los tipos de motivaciones, sino también por el número de
estas. Es así como existen EAT que dieron igual relevancia a un gran número de motivaciones
perteneciente a diferentes dimensiones (i.e. económica, ambiental, urbano-regional, social, cultural
y político-institucional); como también hay esquemas en los que solo sobresale una. A nivel nacional
las motivaciones más comunes son: (i) la conservación de ejes articuladores naturales comunes (29
EAT) y (ii) conectividad entre municipios asociados (23 EAT). Existen otras motivaciones, que sin
haber sido nombradas por un gran número de EAT, son también relevantes, al señalar la diversidad
y complejidad de las necesidades de los territorios sobre los cuales tienen impacto las EAT que, a su
vez, son resultado de lo diverso del territorio nacional.
A continuación, se presenta un análisis de los diferentes tipos de motivaciones. Para esto se
contrasta los motivos de conformación señalados por las EAT en la encuesta realizada durante esta
consultoría y en los documentos de conformación de los EAT con el contexto social, económico y
político presente en los ET que conforman el EAT.
Ambiental
67
Tabla 22. Relevancia de las motivaciones ambientales de los EAT
La conservación de ejes articuladores naturales
comunes entre municipios o departamentos, Fortalecer la gestión del riesgo frente al Relevancia de las
Motivación # total de
para promover el desarrollo sostenible, tales cambio climático, que acentúa motivaciones
ambiental motivaciones
como ecosistemas estratégicos, ríos, cuencas temporadas de inundaciones o sequías. ambientales31
hidrográficas.
Asociación De Municipios Del Magdalena Medio Asociación De Municipios Del Magdalena
13% 15
Bolivarense Medio Bolivarense
Asociación De Los Municipios De La Provincia De Asociación De Los Municipios De La
67% 3
Pamplona Provincia De Pamplona
Asociación De Municipios Agropecuarios De La Asociación De Municipios Agropecuarios
33% 6
Subregión De Yariguies De La Subregión De Yariguies
Asociación De Municipios De La Costa
Asociación De Municipios De La Costa Pacifico 20% 10
Pacifico
EAT que nombraron el motivo de conformación
Asociación De Municipios De La Cuenca Alta Del Asociación De Municipios De La Cuenca

40% 5
Rio Putumayo Alta Del Rio Putumayo
Asociación De Municipios De La Cuenca Del Asociación De Municipios De La Cuenca
17% 12
Atrato Y Darién Del Atrato Y Darién
Asociación De Municipios Del Alto Sinú Y San Asociación De Municipios Del Alto Sinú Y
9% 23
Jorge San Jorge
Asociación De Municipios De La Subregión Golfo Asociación De Municipios De La
29% 7
De Morrosquillo Subregión Golfo De Morrosquillo
Asociación Supradepartamental De Municipios Asociación Supradepartamental De
50% 4
Del Alto Patía Municipios Del Alto Patía
Asociación Supradepartamental De
Asociación Supradepartamental De Municipios
Municipios Etnocultural Y Ambiental De 13% 16
Etnocultural Y Ambiental De La Costa
La Costa
Rap Caribe Rap Caribe 17% 12
Asociación De Municipios Del Magdalena Medio
25% 4
Antioqueño
31
Este porcentaje corresponde a la razón entre el número de motivaciones ambientales (i.e. 1 o 2) y el total de motivaciones nombradas por el EAT.
Entre mayor sea dicho porcentaje, mayor importancia se le otorga a la dimensión ambiental.
68
ambiental 31 motivaciones
como ecosistemas estratégicos, ríos, cuencas temporadas de inundaciones o sequías. ambientales
hidrográficas.
Asociación De Municipios Del Suroeste
100% 1
Antioqueño
Asociación De Municipios Del Departamento Del
25% 4
Atlántico
Asociación De Municipios Del Tatamá 100% 1
Asociación De Municipios De La Provincia De

25% 4
Vélez, Santander Y Occidente De Boyacá
Asociación De Municipios Del Norte De Cauca 100% 1
Asociación De Municipios Del Occidente

33% 3
Antioqueño
Asociación De Municipios Del Sur Del Cauca 20% 5
Asociación Municipios Norte Antioqueño 50% 2
Asociación De Municipios Del Páramo De

14% 7
Santurbán
Asociación De Municipios Del Paisaje Cultural
25% 4
Cafetero
Asociación Bachué 100% 1
Municipios Asociados Del Altiplano Del Oriente
17% 6
Antioqueño
Municipios Asociados Para El Desarrollo Del
17% 6
Norte De Antioquia
Municipios Unidos Del Sur De Antioquia 50% 2
69
ambiental 31 motivaciones
como ecosistemas estratégicos, ríos, cuencas temporadas de inundaciones o sequías. ambientales
hidrográficas.
Rape Región Central 33% 3
Acuerdo De Integración Para El Desarrollo
14% 7
Territorial
RPG Sur De Bolívar 14% 7
Asociación De Municipios Del Sinú 14% 7
Asociación Regional De Municipios De La
25% 4
Amazonia Y De La Orinoquia
Federación De Municipios Del Litoral
100% 1
Pacífico Colombiano
TOTAL 29 EAT 14 EAT
70
Existen cinco EAT cuya motivación de conformación principal es exclusivamente ambiental. Para
cuatro de estos la conservación de ejes articuladores naturales es lo más importante. La Asociación
de Bachué (MUN 43) fue creada con el objetivo de conservar la Laguna de Tota, mientras que la
Asociación de Municipios del Tatamá (Asotatamá MUN 08;) con el objetivo de conservar el Páramo
de Tatamá.
Los otros dos EAT, no buscan proteger un fenómeno natural en específico, sino que responden a las
necesidades de desarrollo sostenible, donde una importante parte de la economía de los municipios
que conforman dichas asociaciones son agrícolas, viéndose dicha actividad amenazada por
actividades mineras.
En el norte del Cauca “se pueden identificar cinco subsistemas productivos: el industrial-empresarial
en la zona plana; el comercial y de servicios; la economía rural (mayormente ubicado en la zona de
montaña); la minería y el de servicios ambientales” donde los “modelos actuales de producción no
son sostenibles, en contradicción con la vocación del suelo y han venido desplazando el modelo de
producción tradicional” (Plan Estratégico para el Desarrollo del Norte del Cauca 2032 - Pedenorca -
, pág. 9). A partir de lo anterior, la Asociación de Municipios del Norte de Cauca ha priorizado lo
ambiental de tal manera que el modelo de desarrollo escogido por dicha asociación es el
Ecodesarrollo32, con un énfasis especial en crecimiento verde y ordenamiento territorial.
En lo referente a la Asociación de Municipios del Suroeste Antioqueño (MUN 3), es importante
destacar como, a excepción de gran parte del territorio antioqueño, que antes era en su mayoría
agrícola, ha comenzado a ser reemplazado por áreas de pastoreo, el suroeste aún mantiene su
tradición agrícola. Aun así, según la UPRA (2017) hay una sobreutilización del suelo33, emergiendo
así la necesidad de tomar medidas pertinentes para la conservación del territorio, en aras de que
sea sostenible la actividad agropecuaria. Adicional, la importancia de la conservación se ha visto
más visible por las actividades de Anglo Gold en dicho territorio, las cuales generaron un rechazo
mediante protestas sociales, acuerdos de consejos municipales y la prohibición de la minería en los
POT de los municipios.
Existen otros EAT para los cuales lo ambiental es también importante, pero no de forma exclusiva.
Un ejemplo interesante de lo anterior es el de la Asociación de los Municipios de la Provincia de
Pamplona (ASMUPROPA; MUN 07). Aunque tanto esta asociación, como la Asociación de
Municipios del Páramo de Santurbán, se conforman por municipios ubicados en territorios del
páramo de Santurbán, estas dos asociaciones tienen intereses contrapuestos en cuanto al uso del
32Para más información sobre este modelo consultar: Lamington-GUEDES, V. conciencia negro, la justicia ambiental y la
sostenibilidad. Debate Sostenibilidad, vol. 3, p. 223-238, 2012.
33El promedio de áreas en conflicto por sobreutilización para los 18 municipios que componen este EAT es del 51,88%;
destacándose los casos de Amaga, Fredonia y Valparaíso donde este porcentaje esta entre el 78 y 79%. Fuente: Terridata.
Consultar también https://drive.google.com/file/d/16ShHxm4BU86jEvWpvQ1i3FnVG5i_WLUu/view para mapas de
conflictos del uso de suelo en Antioquia. Fuente: UPRA.
71
páramo. ASMUNPROPA tiene un enfoque ambiental, procurando por la conservación del páramo;
Asomusanturbán tiene un enfoque económico, buscando proteger los intereses económicos, en
particular la actividad minera que se realiza en dicho páramo.
Esta diferencia se debe a las distintas dinámicas que se han dado en el territorio en los últimos
años34. A diferencia de lo que ocurre en Santander, la mayor parte del páramo ubicado en el Norte
de Santander ha sido declarado parque natural, donde el primer parque, el de Sisavita, ubicado en
Cucutilla, se creó en el 2008. Dado lo anterior, desde hace una década se ha venido dando un
proceso y estrategias educativas de protección del páramo; inclusive desde el 2015 se viene
implementando la estrategia BanCO2, la cual consiste en pago por servicios ambientales a las
comunidades asentadas en este35. La conservación se vuelve también importante como medida
para prevenir la ocurrencia de desastres causadas principalmente por los sequías e inundaciones
de los ríos Pamplonita y Zulia. Dado que seis de los siete municipios de este esquema se encuentran
dentro de los 200 municipios con un mayor índice de riesgo ajustado por capacidad36, destacándose
el caso de Cácota (ocupa la posición número tres), el fortalecimiento de la gestión de riesgo es otra
de las motivaciones principales.
El caso de norte de Antioquia es también interesante puesto que existen dos EAT que están
conformados en gran parte por los mismos municipios. Uno de estos tiene un enfoque económico,
los Municipios Asociados para el Desarrollo del Norte de Antioquia (MADENA; MUN 48) y el otro,
un enfoque ambiental, la Asociación de Municipios del Norte Antioqueño (Amunorte; MUN 35). Sin
embargo, Amunorte es el único que presenta un nivel de actividad alto. Dado que esta región sigue
siendo muy rural, siendo la segunda subregión de Antioquia con la mayor tasa de población fuera
de las cabeceras urbanas, predomina la actividad agropecuaria y por tanto los objetivos de
conformación de mejorar la competitividad y la productividad y potencializar el acceso a mercados
nacionales son pertinentes. De igual manera, la conservación de ejes articuladores naturales es
importante, para hacer de esta actividad agrícola sostenible.
Por último, también de la dimensión ambiental, el fortalecimiento de la gestión de riesgo fue
mencionado por la Asociación de Municipios de la Costa Pacífica (MUN 10) y la Federación de
Municipios del Litoral Pacífico Colombiano (Fedempacífico, MUN 45), conformados
mayoritariamente por municipios costeros. Lo anterior se debe a que estos están expuestos a una
gran cantidad de fenómenos amenazantes, tales como, tsunamis, mar de leva y, dado el ascenso
del nivel del mar, a inundaciones y erosión costera; adicionalmente, presentan un alto nivel de
34 Consultar: http://www.vanguardia.com/economia/local/294556-revive-polemica-por-santurban.
35 Consultar: http://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/2958-proyecto-banco2-se-extiende-a-43-familias-
campesinas-de-santurban.
36 Consultar: https://www.dnp.gov.co/programas/ambiente/gestion-del-riesgo/Paginas/gestion-del-riesgo.aspx.
72
vulnerabilidad dada los altos niveles de pobreza37 que a su vez lleva a que dicha población se ubique
en zonas de riesgo, destacándose la existencia barrios palafíticos38.
Por último, es de destacar la diferencia que existe entre Fedempacífico (MUN 45) y la RAP Pacifico.
Aunque ambos EAT abarcan el mismo territorio, el primero estando conformado por un gran
número de los municipios del litoral Pacífico y el segundo, por los cuatro departamentos del
pacifico, el primero tiene un enfoque más social y ambiental, como lo es el fortalecimiento de la
gestión de riesgo, y el segundo, el fortalecimiento económico del Pacífico.
Económico
37 Galvis-Aponte, Moyano-Támara y Alba-Fajardo (2016) demuestran, mediante el uso de: i) Línea de Pobreza; Índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas; Índice de Pobreza Multidimensional; y Esfuerzo Requerido la alta incidencia de la región
pacífico y el rezago de dicha región con respecto al resto del país. Dichos investigadores encuentran también como dicha
situación es aún más crítica en el litoral pacífico. Consultar:
http://www.banrep.gov.co/docum/Lectura_finanzas/pdf/dtser_238.pdf
38 Consultar: https://www.procuraduria.gov.co/sipre/media/file/Publicaciones/64/AMENAZADEDESASTRES
PRIMERAPARTE.pdf y http://www.cccp.org.co/index.php/component/content/article/90-impacto-actividades-
antropicas/1039-aumento-de-las-viviendas-palafiticas-sobre-bienes-de-uso-publico-en-tumaco
73
Tabla 23. Relevancia de las motivaciones económicas de los EAT
Liderar procesos de
Potenciar Aprovechar Relevancia de
desarrollo agropecuario, Mejorar la Aprovechar Potenciar acceso a
Motivaciones acceso a potenciales en las # total de
brindando la prestación competitividad y la potenciales en mercados
económicas mercados biotecnología o motivaciones motivaciones
del servicio de asistencia productividad. turismo nacionales
internacionales agroindustria. económicas
técnica rural.
Asociación De Asociación De Asociación De
Asociación De Asociación De
Asociación De Municipios Municipios Del Municipios Del Municipios Del
Municipios Del Alto Municipios Del Alto 22% 23
Del Alto Sinú Y San Jorge Alto Sinú Y San Alto Sinú Y San Alto Sinú Y San
Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge
Jorge Jorge Jorge
Asociación De
Asociación De
Asociación De Municipios Municipios Del
Municipios Del
Del Magdalena Medio Magdalena 20% 15
Magdalena Medio
Antioqueño Medio
Antioqueño
Antioqueño
Asociación De
Asociación De Municipios
Municipios De La 20% 10
De La Costa Pacifico
Costa Pacifico
Asociación
Asociación
Supradepartamental
Supradepartamental De 50% 4
De Municipios Del
Municipios Del Alto Patía
Alto Patía
RPG Sur De
Bolívar
Asociación
Asociación Supradepartamental
Supradepartamental De De Municipios
13% 16
Municipios Etnocultural Y Etnocultural Y
Ambiental De La Costa Ambiental De La
Costa
Del Departamento Del 25% 4
Atlántico
74
Liderar procesos de
técnica rural.
Asociación
Agroempresarial Del Sur
100% 1
Occidente Del
Departamento Del Huila
De La Subregión Golfo De 14% 7
Morrosquillo
20% 5
Del Sur Del Cauca
Centro Provincial De
Gestión Agroempresarial
50% 2
De La Provincia De García
Rovira
Municipios Municipios
Asociados Para El Asociados Para El
33% 6
Desarrollo Del Norte Desarrollo Del Norte
De Antioquia De Antioquia
Municipios De La Municipios De La
Provincia De Vélez, Provincia De
50% 4
Santander Y Vélez, Santander
Occidente De Y Occidente De
Boyacá Boyacá
Rap Pacifico Rap Pacifico 80% 5
Asociación De
Municipios
Agropecuarios De La 17% 6
Subregión De
Yariguies
Asociación De
14% 7
Municipios Del Sinú
75
Liderar procesos de
técnica rural.
Asociación De
Municipios Del 50% 2
Urabá Antioqueño
Acuerdo De
Integración Para El
14% 7
Desarrollo
Territorial
Asociación Del
Centro De 100% 1
Risaralda
Asociación De
Municipios Del
25% 4
Centro Del
Tolima
Municipios Del Municipios Del
25% 4
Paisaje Cultural Paisaje Cultural
Cafetero Cafetero
Municipios De La Municipios De La
17% 12
Cuenca Del Cuenca Del Atrato Y
Atrato Y Darién Darién
Asociación De
Municipios Del Bajo 100% 1
Cauca Y Bajo Nechi
TOTAL 12 12 10 7 2 1
76
A partir de un análisis de las motivaciones económicas se evidencia una relevancia de las actividades
agropecuarias y turísticas. Adicional, hay un alto interés por mejorar en competitividad y
productividad, sin embargo, no se contempla un mayor acceso al mercado, en especial, el
internacional, ni el uso de biotecnología ni agroindustria como formas de aumentar dicha
competitividad y productividad.
En línea con la motivación de “liderar procesos de desarrollo agropecuario, brindando la prestación
del servicio de asistencia técnica rural” varios municipios han optado por la figura de Asociación de
Municipios, puesto que el Decreto 1071 de 2015 y el 2980 de 2004 le otorgan el derecho a este tipo
de EAT el de crear un Centro Provincial de Gestión Agroempresarial, teniendo estos como objetivo
“la prestación del servicio obligatorio de asistencia técnica directa rural, fortaleciendo los
encadenamientos productivos con enfoque agroempresarial” (Decreto 1071 de 2015 ,art.
2.4.3.1.1). Tres de los EAT que optaron por estas alternativas fueron la Asociación Agroempresarial
del Sur Occidente del Departamento del Huila (Asomsurca39; MUN 06) –conformada por cuatro
municipios del Huila—, el Centro Provincial de Gestión Agroempresarial de la provincia de García
Rovira (CEPROGAR; MUN 34) - conformado por doce municipios de Santander – y la Asociación de
Municipios del Sur del Cauca40 (Amsurc; MUN 32)
La Asociación de Municipios de la Provincia de Vélez, Santander y Occidente de Boyacá (ASPROVEL;
MUN 14), al estar conformado por municipios donde predomina la zona rural y actividades
agropecuarias, optó por motivaciones económicas, en particular por: i) aprovechar potenciales en
turismo y ii) mejorar la competitividad y la productividad. Aunque dicha asociación no ha
conformado aún un CPGA, si hay evidencia de su interés por prestar servicios asistencia
agroempresarial, puesto que dentro de los seis fines de conformación establecidos en sus estatutos
de conformación está el “desarrollar proyectos regionales que permitan el Sector agropecuario en
cuanto a tecnología y agroindustria”. (Estatutos ASOPROVEL, art. 6)
Otro de los EAT con objetivos económicos es la Asociación de Municipios del Urabá Antioqueño
(MUN 33). Dicha asociación nombró mejorar la competitividad y la productividad, y la gestión de
recursos de fuentes nacionales y regionales como los motivos más importantes de conformación.
El Urabá antioqueño y en general el Urabá - el cual comprende territorios de Chocó, Antioquia y
Córdoba - es indudablemente una de las zonas más complejas del país, al entrelazarse un potencial
económico considerable con profundos problemas sociales.
39Nombró como única motivación principal: liderar procesos de desarrollo agropecuario, brindando la prestación del
servicio de asistencia técnica rural.
40 Consultar: http://www.observatorio.misionrural.net/alianzas/productos/aji/patia/perfil_%20AJI_%20PATIA.pdf
77
Se dice que Urabá significa Tierra Prometida en el lenguaje de los emberá katio, adicional distintas
instituciones41 – académicas, prensa, públicas – de Antioquia y de Colombia se han referido a dicha
región como “la mejor esquina de América”. Lo anterior debiéndose a su posición geoestratégica,
donde se es posible acceder tanto al caribe como al océano pacifico, a su riqueza hidrográfica, a la
fertilidad de su tierra y por la riqueza de su flora y fauna. Sin embargo, como muchas otras zonas
del país que también cuentan con ventajas geoestratégicas, por décadas distintos grupos armados
se han apoderada de esta zona dejando miles de víctimas mortales y de familias desplazadas42. Sin
embargo, esta región ha sido resiliente frente al conflicto, destacándose el surgimiento de la
comunidad de Paz de San José de Apartado y Zonas Humanitarias en Dabeiba, Antioquia y
Curvaradó y Jiguamiandó (Choco).
Actualmente, aunque el conflicto no ha cesado por completo, el Urabá se ha convertido en una de
las zonas más prometedoras de Antioquia y del país. De tal manera que es la segunda región de
Antioquia con mayor población, concentrando para el 2015 el 10,21 % del total de habitantes de
Antioquia y adicionalmente fue la región con mayor crecimiento poblacional entre los años 1993-
2011 con una tasa de crecimiento poblacional de 3,5 % promedio anual (Cámara de Comercio de
Medellín, 2017). Dicho crecimiento poblacional es propiciado por una mayor presencia de empresas
en dicha región. Esto a su vez, está motivado por las prospectivas de mejoramiento de
infraestructura, donde se tiene planeado la autopista para la prosperidad y la construcción de tres
puertos: Puertos Antioquia, Puerto Pisisí y Darién International Port. En este sentido, aunque es la
subregión de Antioquia con mayor cantidad de tierras usadas para fines agrícolas, gran parte de su
territorio sigue siendo subutilizado (UPRA, 2017) y adicional sigue primando el monocultivo del
banano. Por lo anterior, existe la necesidad de diversificar su producción y de mejorar su
productividad en aras de beneficiarse de los proyectos de infraestructura que se vienen
adelantando.
41 Consultar: http://www.eafit.edu.co/investigacion/revistacientifica/edicion-162/Paginas/uraba-un-mar-de-
oportunidades.aspx, http://periodico.sena.edu.co/productividad/noticia.php?i=817,
http://www.elcolombiano.com/opinion/columnistas/la-mejor-esquina-de-america-CE1363510 ,
http://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/4037-minambiente-presenta-logros-ambientales-en-el-uraba y
http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/fr/noticias/noticias-cmh/memorias-que-renacen-del-municipio-de-
carepa.
42Según el RUV, corte a 31 de diciembre de 2014, el Urabá es la región del país más afectada, tanto por desplazamientos
forzados individuales como masivos. El 9,8% de la población desplazada de manera individual del país ha sido del Urabá;
en cuanto a los desplazamientos masivos esta cifra es del 20,2%. (Consultar:
http://www.centrodememoriahistorica.gov.co/descargas/informes2015/nacion-desplazada/una-nacion-
desplazada.pdf). Según cifras de la Unidad de Victimas, corte 1 de agosto de 2018, el número de víctimas del conflicto
armado en los 8 municipios que componen este EAT - Apartadó, Arboletes, Chigorodó, Murindó, Mutata, Necoclí, San
Juan de Urabá y Turbo – es de 324,119 personas.
78
En cuanto a la motivación de aprovechar potenciales de turismo, se destaca que dos43 de los tres
EAT - La Asociación del Centro de Risaralda44 (AMCER; MUN 17) y La Asociación de Municipios del
Paisaje Cultural Cafetero (ASOPCCC; MUN 42) - de los departamentos que formaban el Viejo Caldas,
nombraron dicha motivación como una de las más relevantes para su conformación. Lo anterior
pudiéndose explicar por la importancia de este sector en su economía.
La Asociación del Centro de Risaralda nombró aprovechar potenciales en turismo como única
motivación relevante. Por su parte, la Asociación de municipios del Paisaje Cultural Cafetero
(ASOPCCC; MUN 42) nombró cuatro motivaciones: i) conservación de ejes articuladores naturales
comunes, ii) potenciar acceso a mercados nacionales, iii) aprovechar potenciales en turismo y iv)
planeación de ordenamiento territorial. Esta última es importante, como mecanismo para conservar
el paisaje cultural cafetero siendo lo anterior importante puesto que el turismo de esta región y, por
tanto, gran parte de su economía, giran en torno a dicho patrimonio.
De manera similar, que la Asociación de Municipios del Centro del Tolima (MUN 24) considere
importante el aprovechamiento de su potencial turístico se puede explicar por el hecho de que, por
varios años, la economía del Tolima se ha sustentado en actividades agropecuarias y ganaderas, sin
embargo, la pérdida de competitividad en dicho sector ha generado migraciones hacía los centros
urbanos45, en particular, hacía Ibagué. Dada la desaceleración de la industria, en particular del sector
textil, han persistido altas tasas de desempleo, y subsecuentemente altos índices de pobreza. Como
solución a lo anterior, el departamento ha comenzado a explorar el sector turístico, en el cual tiene
un alto potencial por riqueza cultural y natural. Como hasta hace poco se comenzó a enfatizar en
este sector, la infraestructura es precaria para la prestación de dicho servicio y, en concordancia a
ello, este EAT también nombró entre sus motivaciones mejorar la conectividad entre municipios
asociados y fortalecer la cooperación fomentando la planeación integral.
En cuanto a potencializar el acceso a mercados nacionales, se destaca que este es el motivo de
conformación más importantes para la Asociación de Municipios del Bajo Cauca y Bajo Nechí (MUN
21). Dicha motivación tiene dos posibles explicaciones: i) el acceso al mercado de oro por parte de
mineros artesanales o ii) un acceso eficiente al mercado por parte de los campesinos que se han
acogido a los programas de sustitución de cultivos ilegales o por parte de aquellos que dejaron la
actividad minera por los obstáculos legales, para dedicarse a la agricultura. En cuanto a la primera,
el Bajo Cauca es una región históricamente minera, comenzando por los indígenas que habitaban
dicha región y extraían dicho metal para rituales. Posteriormente, estos fueron desplazados por los
españoles, quienes comenzaron a extraer dicho oro con mano de obra esclava para fines
43 La otra asociación, ASOTATAMA, tiene como objeto de conformación la protección del Páramo de Tatamá.
44 Conformada por nueve municipios de Risaralda: Apía, Belén de Umbría, Guática, La Celia, La Virginia, Marsella, Quinchía,
Santa Rosa de Cabal y Santuario.

45 Revisar_ http://citur.linktic.com/upload/publications/documentos/185.Plan_de_desarrollo_turistico
_del_Tolima.pdf; y http://www.repository.fedesarrollo.org.co/bitstream/handle/11445/2739/Repor
_Agosto_2015_Delgado_Ulloa_y_Ram%C3%ADrez_Tolima.pdf?sequence=3&isAllowed=y
79
comerciales. Posterior a la época colonial, la extracción de oro siguió siendo una importante
actividad generadora de empleo, incentivando así, el desplazamiento hacía territorios al borde del
Río Cauca, dando nacimiento a los cascos urbanos de municipios principalmente mineros como lo
son El Bagre, Nechí y Tarazá (Defensoría del Pueblo, 2015). Hasta el día de hoy, la minería artesanal
sigue siendo el sustento económico para una gran proporción de la población, siendo estos
municipios unos de los más pobres de Antioquia, donde para el 2011 el que presentaba un menor
índice de NBI era el Bagre con 50,75 % y el de mayor índice, Nechí con 77,80 %, en comparación
con el promedio antioqueño de 22,96% (Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, 2017).
A partir de distintos cambios normativos que han buscado la regulación de la actividad minera a
través de la legalización y formalización de esta, motivados a su vez, por los daños ambientales que
esta genera y por la participación de grupos criminales en dicha actividad, la realización de la
actividad minera artesanal y de subsistencia (barequeros y chatarreros) se ha dificultado. Los
pequeños productores son incapaces o se les hace muy complicado cumplir los requisitos que se
exige para legalizar su actividad, y, según ellos, sólo las grandes empresas mineras son capaces de
cumplirlas. El último cambio normativo del cual se quejan los habitantes es el Decreto 1102 del
2017, el cual exige a los mineros acreditar la procedencia lícita del metal mediante licencias y
matriculas mineras. Al no contar con estas, se les ha dificultado a estos la venta del oro que extraen.
Para contextualizar la segunda posible explicación, se debe tener en cuenta que, dada la misma
riqueza de dicha región en oro, es también propensa a la presencia de grupos armados ilegales,
generando a su vez una alta presencia de cultivos de coca. Como solución a la problemática minera
y de cultivos ilegales, se ha buscado potencializar la actividad agrícola de la región, en particular,
los cultivos de cacao y arroz, que hasta ahora ha sido de carácter de subsistencia (Cámara de
Comercio de Medellín, 2017). Esto dado que, a pesar de tener, junto con la región del Urabá,
Magdalena Medio, y el Oriente, el territorio más apto para la actividad agrícola, por la
concentración histórica en la actividad minera, existe un alto porcentaje de subutilización del
territorio. A partir de este cambio en actividades económicas, nacen varias asociaciones de
productores y comercializadores de productos de cacao y arroz (i.e. Asociación de cacaoteros de
Tarazá, Asociación de Productores de Familias Guardabosques de la cuenca del río Nechí
Asobosques). En concordancia con lo anterior, otros de las motivaciones de conformación de dicha
EAT, aunque no es las más importante es el liderar procesos de desarrollo agropecuario, brindando
la prestación del servicio de asistencia técnica rural. Por tanto, el acceso al mercado nacional es
importante para hacer sostenible la transición de estas familias hacía actividades legales.
Por último, la RAP Pacífico, estando conformada por los cuatro departamentos del Pacifico, tiene
como objetivo el fomento de la economía a un nivel regional y global, potenciado el acceso a
mercados nacionales e internacionales, mejorando la competitividad y la productividad, y
aprovechar potenciales en turismo.
Social
80
Tabla 24. Relevancia de las motivaciones sociales en los EAT
Relevancia
# total de
Motivacione Mejorar el acceso y la prestación de servicios públicos de Actuar sobre otros factores y servicios para de las
motivacion
s sociales agua y saneamiento. superar la pobreza. motivacione
es
s sociales
Asociación De Municipios Del Magdalena Medio Asociación De Municipios Del Magdalena
13% 15
Antioqueño Medio Antioqueño
Asociación De Municipios Agropecuarios De La Asociación De Municipios Agropecuarios De
33% 6
Subregión De Yariguies La Subregión De Yariguies
Asociación De Municipios De La Cuenca Del Atrato Y Asociación De Municipios De La Cuenca Del
17% 12
Darién Atrato Y Darién

Asociación De Municipios Del Alto Sinú Y San
Asociación De Municipios Del Alto Sinú Y San Jorge 9% 23
Jorge
Asociación Supradepartamental De Municipios
Municipios Etnocultural Y Ambiental De La 13% 16
Etnocultural Y Ambiental De La Costa
Costa
Asociación De Municipios Del Departamento Del
25% 4
Atlántico
Asociación De Municipios De La Costa Pacifico 10% 10
Asociación De Municipios De La Subregión Golfo De
14% 7
Morrosquillo
Asociación De Municipios Del Occidente Antioqueño 33% 3
Asociación De Municipios Del Sinú 14% 7
Asociación De Municipios Del Sur De La Guajira 50% 2
Municipios Asociados Del Altiplano Del Oriente
17% 6
Antioqueño
Municipios Unidos Del Sur De Antioquia 50% 2
RAP Caribe 8% 12
TOTAL 14 6
81
A partir de la Tabla 24 se evidencia que ningún EAT se conforma por razones exclusivamente
sociales. Los cuatro EAT donde los social tiene mayor relevancia – donde dicho porcentaje es mayor
al 33 – tienen también una proporción de población rural.
Hay dos EAT enfocados en lo social en Antioquia, siendo uno de sus principales motivos de
conformación el mejorar el acceso y la prestación de servicios públicos de agua y saneamiento: la
Asociación de Municipios del Occidente Antioqueño (Amoccidente; MUN 27) y los Municipios
Unidos del Sur de Antioquia (MUSA; MUN 49). Aunque uno está conformado por municipios del
occidente antioqueño y el otro por los del suroriente, ambos tienen en común la concentración de
su población en zonas rurales. La región del occidente antioqueño presenta la mayor tasa de
población concentrada en el área rural (64 %) de Antioquia, mientras en la región del suroriente, la
población ubicada en zonas rurales oscila entre 56,5 % (Sonsón) y 86 % (Nariño). Dado las dinámicas
de desarrollo del país donde las zonas rurales suelen ser las que presentan mayores necesidades
en cuanto a la calidad de vida de las personas, incluyendo aquellas relacionadas con la prestación
de servicios públicos, gran parte de la población de estas regiones carecen de estos servicios. En las
áreas rurales del occidente antioqueño la cobertura de acueducto es del 56,5 % y la de
alcantarillado de 26,8%, mientras que en el oriente dichas cifras son de 60,5 % y 17,7 %46,
respectivamente.
La Asociación de Municipios Agropecuarios de la Subregión de Yariguies (MUN 9) se conforma por
cinco municipios de Santander. Al estar dichos municipios entre la Serranía de las Yariguies y el río
Magdalena, la dimensión ambiental es primordial para ellos. Sin embargo, dicho EAT no es de índole
ambiental, sino social. Como su nombre lo indica, es una asociación de municipios agropecuarios
que buscan mejorar la competitividad y productividad, siendo amables con el medio ambiente, para
el mejoramiento de las condiciones de su población. Por el conflicto armado que tuvo presencia en
el territorio y por su geografía agreste dichos municipios sufrieron un gran atraso social y,
posiblemente por estas razones, dos de las motivaciones es el mejorar el acceso y la prestación de
servicios públicos de agua y saneamiento y la superación de la pobreza.
Urbano – Regional
46
https://www.camaramedellin.com.co/site/Portals/0/Documentos/2017/Publicaciones%20regionales/16-
3Perfil%20Oriente_Oct14.pdf; estas cifras incluyen todo el oriente, y no sólo el suroriente.
82
Tabla 25. Relevancia de motivaciones urbano - regionales
Motivaciones Relevancia de las
Conectividad entre Planeación de ordenamiento Tratar con fenómenos # total de
Urbano - motivaciones
municipios asociados. territorial de conurbación motivaciones
regional urbano-regionales
Asociación De
Asociación De Municipios Del
Asociación De Municipios Del Municipios Del
Magdalena Medio 20% 15
Magdalena Medio Bolivarense Magdalena Medio
Bolivarense
Bolivarense
Asociación De
Asociación De Municipios Del Asociación De Municipios Del Alto
Municipios Del Alto 13% 23
Alto Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge
Sinú Y San Jorge
Asociación De Municipios De
Asociación De Municipios De La
La Subregión Golfo De 29% 7
Subregión Golfo De Morrosquillo
Morrosquillo
Asociación
Supradepartamental De
Municipios Etnocultural Y Ambiental 13% 16
Municipios Etnocultural Y
De La Costa
Ambiental De La Costa
Asociación De Municipios De Asociación De Municipios De Norte
50% 4
Norte Y Gutiérrez Y Gutiérrez
Asociación De Municipios Del Asociación De Municipios Del
29% 7
Páramo De Santurbán Páramo De Santurbán
Municipios Asociados Del
Municipios Asociados Del Altiplano
Altiplano Del Oriente 33% 6
Del Oriente Antioqueño
Antioqueño
Acuerdo De Integración Para Acuerdo De Integración Para El
29% 7
El Desarrollo Territorial Desarrollo Territorial
Rpg Sur De Bolívar 29% 7
Magdalena Medio 25% 4
Antioqueño
83
Asociación De Los Municipios
33% 3
De La Provincia De Pamplona
La Cuenca Del Atrato Y 8% 12
Darién
33% 3
Sabana Centro
100% 1
Alto Ariari
Catatumbo, Provincia De 100% 1
Ocaña Y Sur Del Cesar
25% 4
Centro Del Tolima
14% 7
Sinú
50% 2
Sur De La Guajira
20% 5
Sur Del Cauca
Centro Provincial De Gestión
Agroempresarial De La 50% 2
Provincia De García Rovira
Corporación Agencia Para El
Desarrollo De Los Municipios 50% 2
De La Subregión De Bosques
Corpobosques
Municipios Asociados Para El
Desarrollo Del Norte De 17% 6
Antioquia
10% 10
Costa Pacifico
20% 5
Cuenca Alta Del Rio Putumayo
84
100% 1
Pacifico Sur Nariñense
Asociación Regional De Municipios
De La Amazonia Y De La Orinoquia 25% 4
Paisaje Cultural Cafetero 25% 4
TOTAL 23 16 2
85
En la dimensión urbano – regional predomina la motivación de lograr una conectividad entre los
municipios asociados. En cambio, la motivación de tratar con fenómenos de conurbación sólo fue
mencionada por dos EAT, sin embargo, la relevancia de las motivaciones urbano – regional para
estos dos EAT no supera el 20%. Esta situación puede ser explicada por la predominancia de EAT
conformados por ET rurales, donde los fenómenos de conurbación son menores, pero la carencia
de infraestructura vial es mayor.
En la región del Llano –conformada por los departamentos de, Casanare, Vichada, Guainía, Vaupés,
Guaviare y Meta- hay un sólo esquema asociativo y este se ubica exclusivamente en el
departamento del Meta. La Asociación de Municipios del Alto Ariari (AMA; MUN 19) se creó en
1999 con el objetivo de abordar de manera conjunta los principales problemas comunes, los cuales
giran alrededor del conflicto armado.47 En concordancia con lo anterior, la motivación más
relevante, es “la conectividad entre municipios asociados”. A pesar de lo plano del territorio donde
se ubican los municipios asociados, existen carreteras sin pavimentar, dado que la violencia que ha
persistido en esta región pudo dificultar la presencia del Estado y, por tanto, un rezago en la
inversión en infraestructura.
Para la Asociación de Municipios del Catatumbo, Provincia de Ocaña y Sur del Cesar (Asomunicipios;
MUN 23) la motivación de conectividad entre municipios asociados es también la más relevante.
Su complejidad geográfica y la existencia de grupos armados ilegales, siendo el Catatumbo una de
las regiones más disputados por grupos armados ilegales dado sus riquezas naturales (i.e. Petróleo)
y su ubicación geoestratégica, la cual ha facilitado entre otras cosas, el contrabando de combustible
y el cultivo de coca48, ha dificultado la construcción y el uso efectivo de vías de transporte.
Con seis motivaciones, los Municipios Asociados del Altiplano del Oriente Antioqueño (MASORA;
MUN 47), es uno de los dos EAT antioqueños con mayor número de motivaciones. Estas son: i) la
conservación de ejes articuladores naturales comunes, ii) mejorar el acceso y la prestación de
servicios públicos de agua y saneamiento, iii) planeación de ordenamiento territorial, iv)
conectividad entre municipios asociados, v) fortalecer capacidades institucionales y vi) gestionar
recursos de fuentes nacionales y regionales. Aunque dicha región también tiene problemas de
subutilización del suelo49, sus principales preocupaciones no radican en la dimensión económica
sino en lo urbano - regional. Lo anterior se explica por el hecho de que, por su cercanía con Medellín
y con el aeropuerto internacional José María Córdova y el hecho que la zona franca de Rionegro sea
la de mayor crecimiento en Antioquia y una de las más importantes del país, esta región presenta
47
Consultar: http://asociaciondemunicipiosdelariari.gov.co/presentacion/
48Según el informe de monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2016 del UNODC “los núcleos con mayor
densidad de cultivos de coca siguen siendo básicamente los mismos desde 2012: Catatumbo, sur de Nariño, sur de
Putumayo y la zona montañosa de Cauca”. También para el 2016, en 14 de los 16 municipios que conforman este EAT
habían cultivos de coca. Entre estos 14 municipios las hectáreas sembradas sumaban 24,462.12; estando la mitad de estas
en Tibú. Consultar: https://www.unodc.org/documents/colombia/2017/julio/CENSO_2017_WEB_baja.pdf
49
El 24% del territorio conformado por los nueve municipios del EAT es subutilizados. Se destaca el caso de
su municipio núcleo, Rionegro, donde este porcentaje es del 59,75%.
86
un rápido crecimiento urbano. Dado que muchas personas han preferido radicarse en Rionegro y
sus alrededores puesto que, en comparación con Medellín, presenta una mejor calidad del aire y
menos problemas de circulación y seguridad, para el 2017 concentro más del 10% del total de la
construcción en Antioquia. Dicho crecimiento urbanístico excedió la expectativa de la región, lo cual
lleva a que existan zonas donde aún no se tienen garantizado la infraestructura para brindar los
servicios públicos. De manera similar, las vías al interior de Rionegro y las que lo conectan con los
municipios aledaños no son suficiente frente al crecimiento del parque automotor. En cuanto al
fortalecimiento de las capacidades institucionales, esto urge para poder sobrellevar todo lo anterior
y para poder fomentar la planeación integral entre los municipios de la región. La planeación
integral es anticiparse al futuro, puesto que dicha región está llamada a ser parte del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, más aún con la construcción del Túnel de Oriente, o a conformar
un área metropolitana por si sola.
La Asociación de Municipios de Sabana Centro (Asocentro; MUN 18) y la Asociación de Municipios
de Norte y Gutiérrez (Asogutiérrez; MUN 40) nombraron como motivaciones principales la
planeación de ordenamiento territorial e integral, y conectividad entre los municipios. En cuanto a
la Asociación de Municipios de Sabana Centro - donde diez de los once municipios que lo conforman
son ciudades y aglomeraciones según la categoría de ruralidad del DNP - deben adelantarse a las
dinámicas de urbanización y conurbación que se vienen presentando mediante un correcto
ordenamiento. Adicional, esta región ha logrado establecerse como un “nodo estratégico para la
comunicación entre la capital del país y la región del diamante Caribe y Santanderes” (Findeter,
pág. 34), pero no se ha podido potencializar por ciertos rezagos en la infraestructura.
En cuanto a la Asociación de Municipios de Norte y Gutiérrez, aunque está compuesto en su
mayoría por municipios rurales, es esencial mantener un equilibrio entre las actividades
agropecuarias y el frágil ecosistema del Parque Natural del Cocuy, el cual se extiende sobre una
gran parte de los territorios de estos municipios y tiene poca capacidad para sostener una eventual
expansión de los actuales sistemas productivos50. Adicional, la planificación se vuelve urgente para
resolver el actual conflicto territorial entre aquellos que se han beneficiado de la actividad turística
y entre los campesinos y la comunidad indígena U’wa, quienes desean restringir el acceso a los
turistas al parque por los daños ambientales que esta actividad genera.
Por último, la Asociación de Municipios del Sinú (MUN 30) considera como importante la
conectividad entre los municipios integrantes y no así la conservación de ejes articuladores
naturales. Lo anterior responde al conflicto histórico de construir sobre la Ciénaga Grande del Bajo
Sinú a pesar de los impactos ambientales que se pueden generar. Contradictoriamente, dicho EAT
si está motivado por el fortalecimiento de la gestión de riesgo teniendo en cuenta que es una zona
propensa a inundaciones. Al igual que los otros EAT de Córdoba, este EAT está motivado por el
50Consultar: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/13%20-%20contexto%20regional%20parte2-
%20el%20cocuy%20(20%20pag%20-%20753%20kb).pdf
87
mejoramiento al acceso y la prestación de servicios públicos de agua y saneamiento y en el
fortalecimiento de las capacidades institucionales. Por último, se destaca su motivación por mejorar
la competitividad y la productividad, donde la baja productividad se debe en parte a los grandes
conflictos del uso de tierra en general en el departamento de Córdoba51, donde sólo el 9,65% del
suelo en los municipios de dicha Ciénaga se usa adecuadamente52. En específico, tierras aptas para
uso agrícola y agroforestal se están usando como áreas de pastoreo.
El ordenamiento territorial es también una las principales motivaciones para la Asociación de
Municipios de la Costa Pacífica (MUN 10) y la Asociación de Municipios de Pacífico Sur Nariñense
(Asompas; MUN 28). Es importante no sólo por la conservar el ambiente y fortalecer la gestión de
riesgo), sino también para resolver conflictos territoriales. Dichos conflictos han surgido en el Cauca
a raíz de la defensa del territorio por parte de pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes contra las empresas extractivitas. En el Pacífico nariñense los conflictos
territoriales surgen entre campesinos, consejos comunitarios y grandes empresarios de palma. En
un escenario de posconflicto, la resolución de estos problemas se hace especialmente importante,
puesto que para poder llevar a cabo el programa de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos se
debe primero titular la tierra, pero muchos de estos cultivos están ubicados en territorios que son
reclamados como resguardos o territorios colectivos.
Por último, es de destacar el caso del RPG11, el cual reúne once municipios del Valle del Cauca,
incluyendo Cali. Teniendo en cuenta que es un área urbana funcional, cuyo núcleo es una de las
principales ciudades del país, es de suponer que los motivos de conformación de dicho EAT se
relacionen con la dimensión urbana. Sin embargo, no se diferencia de muchos de los EAT más
pequeños puesto que las ET pertenecientes a este EAT consideran como temas importantes el
ordenamiento territorial y la conectividad entre municipios asociados, y en cambio, el tratamiento
de fenómenos asociados a conurbación no está dentro de los principales motiva, esto a pesar de
que dicho fenómeno está muy presente, en particular entre Yumbo y Cali. La motivación de
conectividad se liga a su vez con la de mejorar la competitividad y productividad. Dicho EAT tiene
una importante ventaja comercial al tener en su territorio el puerto más grande del país, sin
embargo, no han podido explotar esto al máximo puesto que las vías terrestres hacia dicho puerto
son deficientes, donde la construcción de la doble calzada se ha atrasado por diversas razones (i.e.
derrumbes, licencias ambientales, conflictos con las comunidades y minería ilegal). Como se
evidenció en la entrevista realizada al Director de Planeación de Cali, como EAT están conscientes
de la necesidad de conectividad y por tal razón uno de los proyectos de mayor importancia es el
Corredor Verde - este será un medio de transporte, probablemente un metro que conecte a los
municipios del EAT
51
Consultar: https://sites.google.com/a/upra.gov.co/presentaciones-upra/departamental/cordoba.
52
Consultar: http://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/469/3.%20La%20econom
%C3%ADa%20de%20la%20ci%C3%A9naga%20Grande%20del%20Bajo%20Sin%C3%BA.pdf?sequence=1&isAl
lowed=y.
88
Cultural
Tabla 26. Relevancia de las motivaciones culturales en los EAT
Fomentar la cultura, la Servir de interlocutor de Relevancia de

Motivacione identidad regional, proteger comunidades campesinas, las # total de
s culturales el patrimonio cultural grupos étnicos u motivaciones motivaciones
material e inmaterial. organizaciones de base culturales
Asociación De Municipios Asociación De Municipios
9% 23
Del Alto Sinú Y San Jorge Del Alto Sinú Y San Jorge
Asociación Asociación
Supradepartamental De Supradepartamental De
13% 16
Municipios Etnocultural Y Municipios Etnocultural Y
Ambiental De La Costa Ambiental De La Costa
Asociación De Municipios Asociación De Municipios
29% 7
Del Páramo De Santurbán Del Páramo De Santurbán
10% 10
De La Costa Pacifico
De La Cuenca Alta Del Rio 20% 5
Putumayo
Rap Caribe 8% 12
Del Magdalena Medio 7% 15
Bolivarense
TOTAL 6 4
A partir de la Tabla 26 se evidencia que ningún EAT se conforma por razones exclusivamente
culturales. Sin embargo, no por eso se debe de ignorar la importancia de estas motivaciones, puesto
que estas responden a diversidad étnica y cultural del país
La motivación de “servir de interlocutor de comunidades campesinas, grupos étnicos u
organizaciones de base”, considerada como una de las motivaciones más relevantes por tan sólo
cuatro EAT responde a la diversidad del territorio colombiano y de su población. Hay dos EAT que
buscan ser interlocutores de grupos étnicos para la protección de sus derechos étnicos, ASOSEAC y
TVP Municipios53; esta Asomusanturbán54 que busca ser el interlocutor de campesinos y mineros
53Ambos de estos EAT se encuentran en Córdoba. El primero en particular está conformado por municipios con una gran
proporción de población Sinú.
54 Se conforma por seis municipios ubicados alrededor del Páramo de Santurbán (California, Charta, Matanza, Surata, Tona
y Vetas) en el departamento de Santander.
89
artesanales para la protección de sus derechos económicos y, por último, esta AMMMB55 que es
interlocutor de diversos grupos, como campesinos, por el derecho a la tierra, y por grupos sindicales,
para ejercer sus derechos laborales.
Aunque la Asociación de Municipios del Páramo de Santurbán (Asomusanturbán; MUN 41) nombró
siete motivaciones como las más relevantes, se destaca el énfasis de este en lo cultural.
Asomusanturbán sirve como interlocutor de la comunidad campesina de los seis municipios que la
conforman, en lo que se refiere al manejo del Páramo de Santurbán56, importante patrimonio
natural para la sociedad santandereana. Es de resaltar que el enfoque de dicho EAT no es la
protección del páramo, sino el desarrollo social y económico de las comunidades campesinas
alrededor de este. Por tal razón, Asomusanturbán se ha pronunciado en contra de las distintas
delimitaciones que han extendido los límites del páramo hacía zonas donde se realizaban distintas
actividades agropecuarias y mineras; dejando así, a varios de los pobladores sin tierras o en la
ilegalidad57. Dado lo anterior, el manejo de temas de ordenamiento territorial es también
importante para este EAT. Por último, al estar estos municipios ubicados alrededor de dicho
páramo, la conexión entre ellos ha sido difícil, siendo entonces la mejora de la conectividad otra de
sus principales motivaciones.
En cuanto al “fomento de la cultura, la identidad regional y la protección del patrimonio cultural
material e inmaterial”, esta motivación va muy ligada a la planeación del territorio. Los seis EAT que
consideran el fomento de la cultura importante también consideran importante la planeación del
ordenamiento territorial y la conservación de ejes articuladores naturales. Lo anterior deja entrever
la importancia que le otorgan los diferentes grupos poblacionales al territorio, sean estos indígenas,
afrodescendientes o campesinos, puesto que para algunos este es territorio sagrado y para otros
es su sustento económico y una parte fundamental de su idiosincrasia.
Por ejemplo, los cuatro municipios que conforman la Asociación de Municipios de la Cuenca Alta
del río Putumayo (Amucarp; MUN 11) se encuentran en el Valle de Sibundoy, siendo esté el hogar
de las comunidades indígenas de Kamëntsá e Inga. Para este EAT la planeación de ordenamiento
territorial es importante por dos razones. Primero, la existencia de conflictos territoriales: desde la
primera mitad del siglo veinte58, cuando estas tierras le fueron adjudicadas a la Iglesia Católica, las
comunidades indígenas vienen reclamando sus derechos sobre dicho territorio. Este conflicto se
55 Asociaciónde Municipios del Magdalena Medio Bolivarense: está conformado por doce municipios (uno de Antioquia,
ocho de Bolívar, uno de Magdalena y dos de Santander) ubicados sobre el río Magdalena.
56Se han realizado diversas marchas en pro de la protección de Santurbán y en contra de la explotación minera de esta.
Adicional, desde la Alcaldía de Bucaramanga se han hecho gestiones ante la UNESCO para que se declare como patrimonio
natural de la humanidad.
57 Consultar: http://www.vanguardia.com/economia/local/376375-polemica-por-fallo-que-respalda-consulta-popular-
sobre-mineria
58 Revisar: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/kolumbien/13300.pdf.
90
resolvió tan sólo a finales del 2016 cuando se titularon estas tierras a favor de estas comunidades.
Segundo, dado que el valle es el lugar de nacimiento del Río Putumayo, es importante asegurar que
el territorio se esté usando de forma óptima. Sin embargo, según la UPRA (2017) existe una
sobrexplotación puesto que partes de este se están utilizando como áreas de pastoreo, siendo este
territorio no apto para aquella actividad. Adicional, existe una potencial actividad minera, donde se
han adelantado trabajos de exploración, pero se ha mantenido suspendida la explotación59.
Por su parte, en los municipios de Guapi, López de Micay y Timbiquí, quienes conforman la
Asociación de Municipios de la Costa Pacífica (MUN 10), hay una alta presencia de diversos grupos
étnicos y culturales60. Para dichos municipios, el ordenamiento territorial es también importante,
no sólo para conservar el ambiente y fortalecer la gestión de riesgo61, sino también para resolver
conflictos territoriales. En el Cauca, dichos conflictos han surgido a raíz de la defensa del territorio
por parte de pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes contra empresas extractivitas.
Por último, está el RAP Caribe. Es de destacar que la región caribe cuenta con importantes
patrimonios de la humanidad como lo son la ciudad amurallada de Cartagena, el Centro histórico
de Santa Cruz de Mompox, San Basilio de Palenque, el carnaval de Barranquilla y el sistema
normativo de los wayuus. De igual manera, en dicha región confluyen distintas identidades como
lo son los raizales en San Andrés, Palenqueros en San Basilio de Palenque y distintos pueblos
indígenas, tales como, los wayuus, los Arahuaco, los Embera Katio, Kogui, los Zenú, entre otros. Por
tanto, dicho EAT, al estar conformado por todos los departamentos del caribe, es consciente de su
papel en la conservación y fomento de la cultura y consecuentemente, dentro de los seis ejes
estratégicos que se planteó el RAP esta la “Consolidación de la identidad Cultural del Caribe
Colombiano”. 62
Político-institucional
59Revisar: https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/la-amenaza-minera-en-el-alto-putumayo-articulo-
755078
60La mayoría de la población se autoreconoce como afrodescendiente y en una menor proporción, como indígena, los
cuales habitan los 11 resguardos indígenas que hay en el territorio de los tres municipios.
61 Siendo estas otras de las principales motivaciones de conformación de este EAT.
62 Consultar: http://rapcaribe.com.co/wp-content/uploads/2017/11/3.-Manifiesto.pdf
91
Tabla 27. Relevancia de las motivaciones político – institucionales en los EAT
Lograr mayor
Integrar la
interlocución con el Relevancia
Fortalecer la Agilizar procesos de participación de
Motivaciones Gestionar recursos gobierno nacional en Fortalecer Promover de las
cooperación gestión y otros actores para Gestionar recursos # total de
político - de fuentes nacionales la formulación y capacidades reconciliación y motivacione
fomentando la contratación en los fortalecer las internacionales motivaciones
institucionales y regionales. ejecución de institucionales convivencia s Político-
planeación integral municipios políticas públicas y
políticas, planes y institucional
los programas
proyectos
Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De
Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto Municipios Del Alto 35% 23
Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge Sinú Y San Jorge
Asociación Asociación Asociación Asociación Asociación Asociación
Supradepartamental Supradepartamental Supradepartamental Supradepartamental Supradepartamental Supradepartamental
De Municipios De Municipios De Municipios De Municipios De Municipios De Municipios
38% 16
Etnocultural Y Etnocultural Y Etnocultural Y Etnocultural Y Etnocultural Y Etnocultural Y
Ambiental De La Ambiental De La Ambiental De La Ambiental De La Ambiental De La Ambiental De La
Costa Costa Costa Costa Costa Costa
Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De Asociación De
Municipios De La Municipios De La Municipios De La Municipios De La Municipios De La
42% 12
Cuenca Del Atrato Y Cuenca Del Atrato Y Cuenca Del Atrato Y Cuenca Del Atrato Y Cuenca Del Atrato
Darién Darién Darién Darién Y Darién
Municipios De La Municipios De La Municipios De La 30% 10
Costa Pacifico Costa Pacifico Costa Pacifico
43% 7
Municipios Del Sinú Municipios Del Sinú Municipios Del Sinú
Acuerdo De Acuerdo De Acuerdo De

Integración Para El Integración Para El Integración Para El 43% 7
Desarrollo Territorial Desarrollo Territorial Desarrollo Territorial
Municipios Asociados Municipios Asociados
Del Altiplano Del Del Altiplano Del 33% 6
Oriente Antioqueño Oriente Antioqueño
Municipios De Municipios De 67% 3
Sabana Centro Sabana Centro
Municipios De Norte Municipios De Norte 50% 4
Y Gutiérrez Y Gutiérrez
29% 7
92
Lograr mayor
Integrar la
los programas
proyectos
Páramo De Páramo De
Santurbán Santurbán
Municipios
Municipios Asociados
Asociados Para El
Para El Desarrollo Del 33% 6
Desarrollo Del
Norte De Antioquia
Norte De Antioquia
Asociación De
Municipios De La
Provincia De Vélez, 25% 4
Santander Y
Occidente De Boyacá
Asociación De
Municipios
Agropecuarios De La 17% 6
Subregión De
Yariguies
Asociación De
Municipios Del Urabá 50% 2
Antioqueño
RAP Pacifico 20% 5
27% 15
Magdalena Medio Magdalena Medio
Bolivarense Bolivarense
Asociación De
Municipios Del Sur 40% 5
Del Cauca
50% 4
Magdalena Medio Magdalena Medio
Antioqueño Antioqueño
Municipios Del Municipios Del 50% 4
Centro Del Tolima Centro Del Tolima
Asociación De
25% 4
Municipios Del
93
Lograr mayor
Integrar la
los programas
proyectos
Departamento Del
Atlántico
Asociación De
Municipios Del 100% 1
Caquetá
Asociación De
Municipios Del
33% 3
Occidente
Antioqueño
Asociación Regional
De Municipios De La
50% 4
Amazonia Y De La
Orinoquia
Asociación De
Municipios De La
20% 5
Cuenca Alta Del Rio
Putumayo
Asociación De
Municipios
Corporación Agencia
Para El Desarrollo De
50% 2
Los Municipios De La
Subregión De
Bosques
Corpobosques
Municipios Asociados
De La Subregión De
100% 1
Embalses De Los Ríos
Negro Y Nare
Asociación De
Municipios De La
14% 7
Subregión Golfo De
Morrosquillo
Asociación
Municipios Norte 50% 2
Antioqueño
17 12 9 8 8 5 5 3
94
En cuanto a las motivaciones político - institucionales se evidencia un racionamiento parecido a lo
encontrado en las entrevistas a algunas AM, donde se considera que estar asociado facilita que
como grupo tengan mayor poder de acción para la consecución de recursos y de interlocución
frente al gobierno nacional. Dado que estas dos motivaciones, en particular la primera, fueron
nombradas para un gran número de EAT, es difícil relacionarlas con un contexto particular y más
bien se asocian a la necesidad general que tienen los municipios, en particular, los más pequeños,
de tener recursos para satisfacer todas sus necesidades.
La Asociación de Municipios del Caquetá (Amdelca; MUN 22), conformada por todos los municipios
de dicho departamento, mencionó como única motivación lograr mayor interlocución con el
gobierno nacional en la formulación y ejecución de políticas, planes y proyectos. Frente a esto, es
conveniente preguntar sobre la pertinencia de un EAT conformado por todos los municipios de un
departamento con una motivación principal genérica; sin embargo, dicho EAT presenta un nivel de
actividad alto, beneficiando a sus miembros sobre todo en la eficiencia y eficacia de programas
sociales y así, tener mayor acceso al desarrollo social.
En cambio, hay otras motivaciones que fueron nombradas por un menor número de EAT y que sí
son fáciles de relacionar con el contexto presente en los ET que la conforman. En cuanto a la
motivación de agilizar procesos de gestión y contratación en los municipios, en varios casos esto se
debe a que las EAT son prestadoras de servicios y ejecutoras de proyectos.
En el oriente antioqueño se encuentran tres asociaciones de municipios: Municipios Asociados Del
Altiplano del Oriente Antioqueño (MUN 47), Asociación de Municipios Corporación Agencia para el
Desarrollo de los Municipios de la Subregión de Bosques (Corpobosques; MUN 44) y los Municipios
Asociados de la Subregión de Embalses de los Ríos Negro y Nare (MUN 46). Dado que esta región
es la segunda economía del departamento y cuenta con niveles más bajos de NBI, en gran medida
por su relación económica dinámica con Medellín, sus motivaciones, a diferencia de las otras
subregiones de Antioquia radica más hacía un enfoque urbano- regional. Estos EAT presentan un
nivel alto de actividad, todas mayores del 80%, y adicional, se han convertido en prestadores de
servicios, siendo ejecutores de diversos proyectos dentro de los municipios asociados. A partir de
lo anterior, dos de los tres EAT nombraron como una de la motivación más importante es agilizar
procesos de gestión y contratación en los municipios.
Por ejemplo, Corpobosques se ha constituido como una asociación que brinda servicios de
consultoría, capacitación, planes de desarrollo y estratégicos, programas de salud y alimentación,
proyectos en tecnologías de información, comunicación e infraestructura63 a otras entidades
territoriales, por tanto, es de su conveniencia que los procesos de contratación se hagan lo más ágil
posible.
63 Consultar: https://www.asociacioncorpobosques.gov.co/experiencia
95
Por su parte, los Municipios Asociados de la Subregión de Embalses de los Ríos Negro y Nare
(MASER; MUN 46) y aunque dicha entidad nombró la dimensión financiera como uno de sus
limitantes, al asociar los municipios donde se ubican los embalses, han logrado firmar acuerdos con
grandes empresas que tienen intereses económicos en esa región como lo son EPM e ISAGEN. Uno
de los acuerdos más recientes se firmó a finales del año pasado cuyo objeto es impulsar la
producción agropecuaria sostenible en zona de los embalses, el cual “incluye recursos por cerca de
$ 8.640 millones, de los cuales $ 5.000 millones son aportados por EPM, $ 600 millones por ISAGEN,
$ 586 millones por Maser y el dinero restante por las administraciones municipales de Alejandría,
Concepción, El Peñol, Guatapé, San Rafael, San Vicente Ferrer y Granada.”
En cuanto a la motivación de promover reconciliación y convivencia, esta fue nombrada por varios
ET donde hay o hubo conflicto armado.
Con 15 motivaciones la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense (MUN 02) es el
tercer EAT con mayor número de motivaciones de conformación. Dicho esquema se conforma por
once municipios del departamento del Bolívar y adicional, por municipios de otros cuatro
departamentos: Yondó (Antioquia); Chimichagua (Cesar); El Banco (Magdalena) y Barrancabermeja,
Puerto Wilches y Cimitarra en (Santander); convirtiéndola así en una de las diez asociaciones de
municipios que se extiende sobre más de un departamento y la segunda64 que más departamentos
abarca, siendo superada sólo por la Asociación Regional de Municipios de la Amazonia y de la
Orinoquia65. Así como la gran mayoría asociaciones que abarcan más de un departamento, las cuales
se forman alrededor de un fenómeno geográfico que transciende los limites departamentales66,
este EAT no es diferente puesto que busca asociar a una gran parte de los municipios que hacen
parte de la subregión del Magdalena Medio, convirtiéndose así en una región interdepartamental67.
Por su riqueza en recursos minero-energéticos (hidrocarburos y oro) y por la gran cantidad de
territorio plano y fértil, facilitando así el desarrollo de actividades agropecuarias de tipo comercial
(caucho, palma de aceite, ganadería extensiva y pesca), junto con su importancia estratégica, puesto
que la vía que conecta el centro del país con la costa caribe corre paralelo al Río Magdalena, se ha
convertido también en una zona con grandes conflictos en la distribución de tierras y de las
extracción de rentas usando tanto medios legales como ilegales. Es tanto que en si el termino de
Magdalena Medio surgió a partir de fines militares.
64 La Asociacion Regional Municipios Del Caribe también abarca el territorio de 5 departamentos.

65 Este EAT está conformado por municipios de seis departamentos.
66 ASOTATAMA, el cual abarca municipios de los departamentos de Risaralda, Valle de Cauca y Choco se formó en torno
al paramo del Tatama. ASOATRATO, abarcando municipios de Antioquia y Choco, se formó alrededor de la cuenca del
Arato y el Darién. ASOPATIA, abarcando municipios de Cauca, Huila y Nariño, se formó alrededor del Alto Patía. Por último,
ASOPCCC, el cual abarca municipios de Calda, Quindío, Risaralda y Valle de Cauca recoge aquellos municipios que
pertenecen al Paisaje Cultural Cafetero.
67 “…un área de municipios contiguos con características parcialmente comunes.” (CNMH, 2017)
96
Antes de la época de La Violencia que vivió el país (…), los geógrafos distinguían erróneamente dos
zonas del río y de su valle: el Bajo y el Alto Magdalena. Fue durante una reunión de militares celebrada
en Palanquero, y que tuvo como objetivo crear zonas de defensa y erradicación de la violencia, cuando
surgió la denominación Magdalena Medio, y con ella la estrategia para la defensa de la región y la
distribución de personal para combatir los focos de violencia, hace más de una década (Arias
Sepúlveda, 1971, página 4. Citado en Centro de Memoria Histórica, 2017, pág. 27).
Es así como por dicho territorio han sido constantes las olas de violencia y enfrentamientos entre
distintos grupos armados, iniciando por la presencia de guerrillas tales como las FARC, el ELN y el
EPL; seguido de grupos paramilitares como lo fueron las Autodefensas Campesinas del Magdalena
Medio. Aunque todos los municipios sufrieron hechos violentos, se destaca el caso de
Barrancabermeja. Teniendo en cuenta que Barrancabermeja es un epicentro de las uniones
sindicales, siendo esta la ciudad de nacimiento de una de las uniones sindicales de mayor tamaño
en el país, la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo (USO), hubo masivas desapariciones
forzadas de miembros sindicalistas. Dado todo lo anterior, esta es una zona con grandes
necesidades lo cual se traduce en el gran número de motivaciones que se tuvieron en cuenta para
su conformación, sin embargo, entre todas estas motivaciones se destacan dos: i) servir de
interlocutor de comunidades campesinas, grupos étnicos u organizaciones de base, donde el
AMMMB es uno de solo cuatro EAT que nombraron dicha motivación como una de más importante
y ii) promover reconciliación y convivencia, donde AMMMB es uno de cinco con dicha motivación.
La Asociación de Municipios de la Cuenca del Atrato y Darién (Asoatrato; MUN 12) es otro de los
cinco EAT cuya una de las principales motivaciones es la promoción de la reconciliación y
convivencia. Esto se debe a que en los municipios que conforman dicho EAT (i.e. Bojayá, Carmen
del Darién, Medio Atrato y Rio Sucio de Choco y Murindó y Vigía del Fuerte de Antioquia) persiste
una alta presencia de grupos guerrilleros y bandas criminales, lo cual hace que la población civil se
vea constantemente afectada por el accionar de dichos grupos ilegales, generando algunas de las
peores masacres en la historia reciente del país. La presencia de estos grupos armados ha llevado
también a la ausencia del estado y por tanto a unas capacidades institucionales débiles, dado ello,
Asoatrato es uno de los nueves esquemas cuya una de las motivaciones más importante es el
fortalecimiento de las capacidades institucionales.
Como su nombre lo indica, el gran determinante de conformación de este EAT es el estar ubicado
sobre el Río Atrato, donde a su vez, la presencia de dicho río ha sido determinante de gran parte de
las motivaciones de conformación de este esquema. Primero, al ser el Río Atrato uno de los ríos
más caudalosos el país, las inundaciones son frecuentes y, por tanto, de allí radica la motivación de
fortalecer la gestión de riesgo. Segundo, teniendo en cuenta que las comunidades que viven allí
dependen en gran manera de las pesca y actividades agrícolas, actividad que ha sido puesta en
peligro por la actividad minera ilegal a orillas de dicho río, otra motivación importante es la
conservación de este eje articulador natural. Es tal la importancia de dicho río que mediante la
Sentencia T-622 de 2016 es declarado como sujeto de derecho. Sin embargo, teniendo en cuenta
97
que otra de sus motivaciones de conformación es aprovechar sus potenciales de turismo, se hace
necesario articular dicho turismo con el cuidado del río. Tercero, al estar ubicada sobre la cuenca
del Atrato la construcción de vías terrestres se dificulta, y, por tanto, el transporte marítimo se hace
necesario, sin embargo, utilizar este medio de transporte se dificulta también por falta de lanchas
y por la presencia de grupos ilegales.
Las últimas dos motivaciones a destacar son: i) la superación de la pobreza y ii) la integración de la
participación de otros actores (i.e. sector privado, ONG, gremios, academia, corporaciones
ambientales, organismos internacionales, agencias de cooperación) para fortalecer las políticas
públicas y programas68 Estas dos motivaciones se interconectan puesto que por las grandes
necesidades de la población de estos territorios, hay una alta presencia de distintos actores en
busca de suplir aquellas necesidades humanitarios, y por tanto hay una necesidad de articular todas
estos actores para así hacer de dicha ayuda más eficiente.
La Asociación De Municipios de la Subregión Golfo de Morrosquillo (ASOMOR; MUN 25) nombró
como una de sus motivaciones principales el promover la reconciliación y convivencia. Como en
otros dos EAT del departamento de Córdoba (i.e. TVP Municipios y ASOSEAC), en los cuatro
municipios cordobenses que conforman ASOMOR, se han llevado a cabo enfrentamientos entre
distintitos grupos armados ilegales por el acceso y control del Golfo de Morrosquillo, siendo este
una de las rutas más importantes para transportar narcóticos a Centroamérica. Adicional, al igual
que los otros cinco EAT que nombraron como motivación el promover reconciliación y convivencia,
ASOMOR también tiene como motivación aquellas relacionadas a una deficiente infraestructura
como lo son el mejoramiento al acceso y la prestación de servicios públicos de agua y saneamiento
y la conectividad entre los municipios asociados. Lo anterior se puede explicar en parte por la
presencia de los mismos grupos armados que han dificultado la presencia del Estado en dicho
territorio y que también han fomentado la extracción ilegal de rentas, imposibilitando así una
adecuada inversión en dichos territorios.
Aunque hay un gran número de esquemas formados por territorios donde hay o hubo conflicto
armado, sólo cinco nombraron la reconciliación y convivencia como motivaciones de conformación.
Sin embargo, en el actual escenario de posconflicto, donde se le ha apostado a la paz territorial,
posiblemente más EAT adopten esta motivación como uno de sus pilares de funcionamiento. Lo
anterior teniendo en cuenta que las entidades territoriales, como miembros del Sistema de Atención
y Reparación a las Víctimas y bajo el principio de corresponsabilidad (Ley 1448 de 2011, art. 161 y
172), tienen la responsabilidad de prevenir, asistir, atender y reparar integralmente a las víctimas.
Para lo anterior, el decreto 2460 de 2015, mediante el cual se adopta la estrategia de
corresponsabilidad de la política pública para las víctimas del conflicto armado interno, contempla
en el artículo 2.2.8.3.1.21 los esquemas asociativos como una de las maneras mediante la cual las
ET pueden cumplir con dicha responsabilidad de manera conjunta. El EAT que sea conformado para
68 Estos EAT son dos de los cinco que nombraron dicha necesidad.
98
este fin contará con la ayuda del Ministerio del Interior y del DNP para el diseño e implementación
de estrategias para su promoción, sostenibilidad y gestión. Lo anterior ha llevado a la creación de
nuevos EAT (i.e. Alianzas Estratégicas) o a que EAT ya existentes adopten nuevas funciones para
enfrentar el posconflicto.
Para el presente año se han constituido la Alianza del Río Caquetá69 , una alianza estratégica
conformada por cinco municipios - Envigado, La Estrella, Itagüí, El Carmen de Viboral y Rionegro –
de Antioquia70 y otra conformada por siete municipios de Córdoba71 - Puerto Libertador,
Montelíbano, Planeta Rica, Pueblo Nuevo, Buena vista, San José de Uré y La Apartada.
En cuanto a EAT que comienzan a adaptarse a las nuevas necesidades y responsabilidades del
posconflicto, está el ejemplo de la Asociación de Municipios del Norte del Cauca72. En el Acuerdo
041 de 2016 dicho EAT se reorganiza “con el objetivo de incluir herramientas para afrontar los
nuevos retos y proyectos que se avecinan para la región del Norte de Cauca de cara al postconflicto”
(Acuerdo 041 de 2016, pág. 2). Para esto, entre otras cosas, se le otorga a la asociación la facultad
de “diseñar, ejecutar, evaluar y sistematizar programas y proyectos de recuperación social que
incrementen las capacidades, habilidades y conocimientos de las comunidades en liderazgo
democrático, convivencia pacífica, planeación del desarrollo local, participación ciudadana y
comunitaria” (Acuerdo 041 de 2014, art. 7.7)
Comparación regional 73
A nivel regional, se destaca que de los once EAT que le asignaron igual importancia a más de siete
motivaciones de conformación, todos, exceptuando uno74, abarcan territorios de la región caribe y
pacífico. Dado que estas regiones presentan altos niveles de pobreza y de necesidades sociales75,
parece ser que existe una tendencia de que mediante los EAT se busque satisfacer la gran cantidad
de demandas presentes en estos territorio. Adicional, hay regiones en donde existe una alta
homogeneidad entre los EAT, al compartir muchas de las mismas motivaciones (i.e. Centro Oriente
y Eje Cafetero). En cambio, hay otras regiones donde los esquemas tienen motivaciones muy
distintas (i.e. Centro Sur).
69 Consultar: https://www.mininterior.gov.co/sala-de-prensa/noticias/alianza-del-rio-caqueta-es-un-hecho
70
Conformada por los municipios de Curillo, Solita, Solano y Milán (Caqueta) y Mocoa, Puerto Guzmán y Puerto Leguízamo
(Putumayo). Consultar: http://www.unidadvictimas.gov.co/es/nacion-territorio/unidad-para-las-victimas-y-ministerio-
del-interior-firmaron-alianza-estrategica
71 Consultar: https://www.mininterior.gov.co/sala-de-prensa/noticias/grupo-para-las-victimas-del-ministerio-del-
interior-logra-consolidar-alianza-en-cordoba
72 Conformada por trece municipios del norte del departamento del Cauca: Suárez, Toribío, Caloto, Villa Rica, Puerto
Tejada, Padilla, Miranda, Santander de Qulichao, Caldono, Buenos Aires, Jámbalo, Corinto y Guachene.
73 Para la definición de las regiones se sigue la división establecida por el Sistema General de Regalías.
74 La Asociación De Municipios Del Páramo De Santurbán ubicado en Santander.
75 Ver indicadores de Pobreza Monetaria, Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas e Índice de Pobreza
Multidimensional del DANE.
99
En la región del Llano – conformada por los departamentos de Arauca, Casanare, Vichada, Guainía,
Vaupés, Guaviare y Meta - hay un sólo esquema asociativo y este se ubica exclusivamente en el
departamento del Meta.
En la región Centro Sur – conformada por los departamentos del Tolima, Huila, Putumayo, Caquetá
y Amazonas - hay cuatro esquemas asociativos y el número de motivaciones de conformación oscila
entre uno y cinco. El único motivo que es nombrado por más de un EAT es “lograr mayor
interlocución con el gobierno nacional en la formulación y ejecución de políticas, planes y
proyectos”. Es decir, los esquemas son bastantes heterogéneos en sus objetivos, donde dos tienen
un enfoque económico, uno cultural y otro político-institucional.
En la región Centro Oriente - conformada por los departamentos de Norte de Santander, Santander,
Boyacá, Cundinamarca y Bogotá - hay once EAT donde el número de motivaciones de conformación
oscila entre cero y siete. Hay tres motivaciones que fueron nombradas por cinco de los nueve
esquemas sobre los cuales se tiene información76. Estas son: i) la conservación de ejes articuladores
naturales comunes, ii) conectividad entre municipios asociados y iii) gestión de recursos de fuentes
nacionales y regionales. A partir de lo anterior, se evidencia una relativa homogeneidad entre los
EAT, por lo menos en lo referente a lo territorial.
En lo territorial esta región se encuentra sobre la cordillera oriental y por tanto cuenta con
importantes ecosistemas y parques nacionales, que, aparte de albergar un número importante de
flora y fauna, son también prestadores de servicios ecosistémicos (agua, oxígeno, recreación) a un
gran número de población. Para nombrar algunos ejemplos está el Parque Nacional Natural
Chingaza, el cual abastece en un 70 % el agua que consume Bogotá77, y el páramo de Santurbán,
que abastece a los habitantes de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Cúcuta y de varios
municipios de los departamentos de Santander y Norte de Santander78.. Sin embargo, dado el
mismo territorio y la dinámica de desarrollo que ha primado en el país, donde se han favorecido las
aglomeraciones urbanas sobre las zonas rurales, existe una falta de conectividad al interior de la
región, tanto así que la propuesta de foco de desarrollo de esta región que adoptó el DNP es la
“Conectividad para la integración y el desarrollo productivo sostenible de la región.”
En la región Pacífico - conformada por los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño
- hay siete EAT donde el número de motivaciones de conformación oscila entre uno y diez. Las
motivaciones de conformación que más comunes son: i) la conservación de ejes articuladores
76
Dado que ninguna entidad territorial perteneciente a los esquemas ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE PIEDEMONTE
ORIENTAL (MUN 05) y ASOCIACION CENTRO PROVINCIAL DE GESTION AGROEMPRESARIAL (MUN 50; ONSAMO) no se
tiene información sobre las motivaciones.
77
Consultar: http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/es/ecoturismo/region-amazonia-y-orinoquia/parque-
nacional-natural-chingaza/.
78
Consultar: http://www.cdmb.gov.co/web/sitios-de-interes-ambiental/parque-naturales-regionales/paramo-de-
santurban.
100
naturales comunes, ii) planeación de ordenamiento territorial, iii) fortalecimiento de capacidades
institucionales y iv) gestión recursos de fuentes nacionales y regionales.
La motivación de fortalecer las capacidades institucionales surge a raíz de la institucionalidad débil,
la cual se debe en gran parte a la poca presencia del Estado, más allá de la fuerza pública, dado
años de control por parte de distintos grupos armados. El fortalecimiento de las capacidades
institucionales es importante en un escenario de post conflicto donde se vuelve importante que
estos territorios cuenten con capacidades institucionales fuertes que les permitan construir paz
territorial, mediante la ejecución eficiente de programas y planes.
La conservación es importante dada la riqueza natural de dicha región. Es una de las regiones con
mayor biodiversidad del planeta y su economía es primordialmente del sector primario
extractivista; predominando la pesca, la minería artesanal e industrial y una importante industria
maderera. Sin embargo, dado que estas actividades se han venido realizando sin una vigilancia
adecuada, se ha generado una sobreexplotación del territorio; lo cual afecta a su vez la misma
disponibilidad de materia prima, poniendo en peligro la subsistencia de la población. Dado los
problemas ambientales que ha generado la actividad minera ilegal y la llegada de la minería a gran
escala esta dimensión es la más importante para la Asociación de Municipios del Norte del Cauca
(Amunorca; MUN 26).
En cuanto a la región Caribe hay 14 EAT79, donde el número de motivaciones oscila entre 0 y 23.
Como se dijo anteriormente, los EAT de dicha región consideran una gran cantidad de motivaciones
de conformación como importantes, por la gran cantidad de problemas sociales y económicos
presente en dicha región. De forma agregada las dos motivaciones más importantes son i) la
conectividad entre municipios asociados y ii) mejorar el acceso y la prestación de servicios públicos
de agua y saneamiento. La primera se debe a la falta de vías que conectan los municipios al interior
de la mayoría de los departamentos, esto debiéndose en parte a que la existencia de ciénagas,
manglares y cuencas que dificultan la construcción de vías. Es de especial importancia las vías en
esta región en aras de aprovechar su cercanía con los puertos del caribe (i.e. Santa Marta, Cartagena
y Barranquilla).
Otra dimensión que es común entre estos EAT son aquellas relacionadas con lo ambiental, tanto la
conservación como el fortalecimiento de la gestión de riesgo, esto debiéndose a como se dijo
anteriormente, cuentan con ecosistemas sensibles, especialmente de orden hidrográficos. En
cuanto a la gestión de riesgo, esta región es una de las más susceptibles de desastres, al conjugarse
la vulnerabilidad de su población con accidentes naturales de orden hidrográficas.
Hay una predominancia de esquemas en el departamento de Córdoba, al albergar cinco de los 14
EAT. A diferencia de lo que sucede en Córdoba, sólo hay un EAT que abarca de forma exclusiva el
79 Para cuatro de los EAT no se contestó la encuesta, por tanto, sólo se analizarán 10 EAT.
101
departamento del Atlántico, la Asociación de Municipios del Departamento del Atlántico
(Asoatlántico; MUN 04); uno en la Guajira, la Asociación de Municipios del Sur de La Guajira
(ASOAGUA; MUN 31); y dos en Magdalena80. Por último, dos son supradepartamentales: la
Asociación de Municipio de la Región Caribe (MUN 15; ASOREC), el RPG Sur de Bolívar y el RAP
Caribe. Todos estos siguen la misma tendencia que varios de los EAT de Córdoba, que buscan
abarcar una gran cantidad de motivaciones.
De la Asociación de Municipios del Departamento del Atlántico, se destaca que es uno de los pocos
EAT de la región caribe que no nombró la conectividad entre los asociados motivo de conformación,
esto debido al tamaño del departamento. Aun así, persiste la tendencia de tratar de cubrir varias
dimensiones, al enfocarse en la dimensión ambiental (i.e. La conservación de ejes articuladores
naturales), económica (i.e. liderar procesos de desarrollo agropecuario, brindando la prestación del
servicio de asistencia técnica rural) y social (Mejorar el acceso y la prestación de servicios públicos
de agua y saneamiento). ASOAGUA, tiene motivaciones sociales y urbano regionales.
El RPG Sur de Bolívar abarca las dimensiones ambientales, económica, sociales y urbano-regional.
Tal y como su nombre lo indica, dicho EAT está conformado por nueve municipios del sur de Bolívar
y adicional, por El Banco, Magdalena. Dichos municipios se encuentran en la Depresión Momposina
y como muchos otros EAT que están vinculados por fenómenos geográficas se encuentran en el
dilema de la conservación de este, el aprovechamiento de los potenciales turísticos de este y de las
dificultades de dicho fenómeno genera en temas de conectividad vial. Las últimas dos motivaciones
por destacar son: liderar procesos de desarrollo agropecuario, brindando la prestación del servicio
de asistencia técnica rural, y mejorar la planeación de ordenamiento territorial, estando estos
últimos ligados, puesto que como sucede en Córdoba, existe un gran conflicto de territorio donde
zonas aptas para agriculturas están siendo usadas como áreas de pastoreo. Por tanto, sin fortalecer
la capacidad de ordenar el territorio los procesos para el desarrollo agropecuario serán subóptimos.
En cuanto a la RAP Caribe, con doce motivaciones, este busca también recoger todos los problemas
ambientales, sociales, territoriales y económicos de la región. Para dicho esquema la dimensión
ambiental es importante puesto que en la parte continental del caribe existen zonas susceptibles
tanto de sequías como de inundaciones; por su parte, la zona insular (i.e. el Archipiélago of San
Andrés, Providencia and Santa Catalina) posee unos ecosistemas frágiles que requieren un especial
cuidado. Otras de las motivaciones de este es la conectividad entre los municipios asociados, puesto
que, aunque se cuenta con una carretera que recorre toda la costa caribe, el transitar al interior de
cada uno de los departamentos sigue siendo difícil. Adicional, al igual que para los ya mencionados
Asoatrato y TVP Municipios, la superación de la pobreza y la integración de la participación de otros
actores (i.e. sector privado, ONG, gremios, academia, corporaciones ambientales, organismos
80
La Asociación de Municipios de la subregión Ciénaga Grande de Santa Marta (MUN 16; ASOCIENAGA) y otro para el cual
se desconoce su nombre. Dado que ninguna entidad territorial que pertenece a estos EAT respondió la encuesta web, no
se conocen las motivaciones de conformación de estos.
102
internacionales, agencias de cooperación) para fortalecer las políticas públicas y programas son
también motivaciones importantes.
Por último, en la región cafetera - conformada por los departamentos de Antioquia, Caldas,
Risaralda y Quindío - hay doce EAT donde el número de motivaciones de conformación oscila entre
1 y 6. Once de los doce EAT están exclusivamente en el departamento de Antioquia.
Antioquia es el departamento con mayor número de EAT (11). El número de motivaciones de estos
esquemas oscila entre 6 (2 EAT) y uno (3 EAT). Es de destacar la importancia que le atribuyen la
gran mayoría de estos EAT (7 de 11) a la conservación de los ejes articuladores naturales entre los
municipios. Esto se explica por su diversidad geográfico, siendo atravesado por algunos de los
fenómenos geográficos más importantes del territorio colombiana, la cordillera Occidental y
Central y los ríos Atrato, Cauca y Magdalena, creando así una gran variedad de altitudes y climas,
fomentando así un importante sector agrícola. La segunda motivación que más se repite entre los
EAT (4 de 11) es conectividad entre municipios asociados. Dado lo anterior, en Antioquia, al igual
que la región centro oriente, hay una relativa homogeneidad entre los EAT, por lo menos en lo
referente a lo territorial.
Ejercicios, documentos o instrumentos de planificación
Sobre los instrumentos de planificación desarrollados por los EAT, se debe considerar que solo se
reportaron 49 instrumentos para 25 esquemas. Se encontró para este grupo que las asociaciones
de municipios realizan el 91 % de las reuniones de planificación reportadas, el restante tiene lugar
en la RAP y la RPG identificadas. En cuanto a los planes de desarrollo regional, nuevamente las
asociaciones de municipios son los que en su mayoría aplican este tipo de instrumentos (92 %),
seguidas de la RAP (8 %), mientras la RPG no hace uso de dicho instrumento. Al observar el global
por tipo de esquemas, se observa que la mayoría (92 %) se concentra en las reuniones de
planificación, en contraposición con los planes de desarrollo y otros instrumentos, que solo se
presentan en el 52 % de esquemas para los que se tiene información (Tabla 28).
Tabla 28. Instrumentos de planificación de los EAT
Reuniones de planificación Plan de Desarrollo Regional Otro Instrumentos

Tipo EAT # del tipo de
Frecuencia Frecuencia Frecuencia Frecuencia Frecuencia Frecuencia EAT
# # #
instrumento por EAT instrumento por EAT instrumento por EAT
Asomunicipios 21 21 91% 84% 12 92% 48% 11 85% 44% 44
RAP 3 1 4% 4% 1 8% 4% 2 15% 8% 4
RPG 1 1 4% 4% 0 0% 0% 0 0% 0% 1
Total 25 23 100% 92% 13 100% 52% 13 100% 52% 49
Gestiones de los EAT
103
Otro referente del impacto de la gestión de los EAT se relaciona con los logros, proyectos, procesos
y acciones que estos han llevado a cabo. El desarrollo promedio frente a lo planteado en cada
motivación por tipo de esquema se presenta en la Tabla 29: las opciones de valoración van de 1 a 3,
donde 1 refleja un desarrollo “ágil y eficiente” y 3 uno “muy atrasado”. En ese orden de ideas, a
nivel global se aprecia un mayor reporte de proyectos relativos a temas sociales (24 %), lo cual es
opacado por el atraso (2,4) que perciben las entidades territoriales en dicha gestión. Lo contrario se
da en las actividades culturales que, a pesar de ser la minoría (5 %), parecen haber tenido una mejor
gestión relativa (1,6). Igualmente, al promediar la gestión y el desarrollo de todas las temáticas, las
asociaciones de municipios reportaron el mejor desempeño (1,7), mientras el peor fue relacionado
con las RPG (2,5).
En particular, se observa que las asociaciones de municipios fueron el tipo de EAT que se dedicó en
mayor proporción a realizar proyectos sociales (26 %), sin embargo, las motivaciones con mayor
desarrollo fueron ambientales, económicas y culturales. El desarrollo más atrasado está en la
motivación político-institucional (1,9). En cuanto a las RAP, hay una concentración de acciones en
los temas económicos y urbano-regionales, teniendo un mejor desarrollo promedio los primeros
(1,6), caso opuesto al de los proyectos sociales, cuyo alcance fue valorado, en promedio, con 2,5.
Finalmente, las RPG no mencionaron la ejecución de algún proyecto cultural ni político-institucional
y, en su lugar, hicieron énfasis en las acciones ambientales. Sin embargo, la gestión en estos temas
no fue la más efectiva (2,5) comparada con los logros económicos (desarrollo de 1,6).
Del análisis de los niveles de actividad por motivaciones se tiene que, aunque los esquemas invierten
en el cumplimiento de sus objetivos, sus gestiones no tienen el alcance deseado, pues todas las
categorías de motivación presentan un desarrollo más cercano al atraso que al ágil o eficiente.
Además de propender por una mayor eficiencia de las gestiones actuales y futuras en función de las
herramientas que disponen (jurídicas, financieras, etc.), vale la pena cuestionar el proceso de
planeación, en cuanto podría estarse sobredimensionando la capacidad de los esquemas para
adelantar las temáticas mencionadas.
Tabla 29. Desarrollo de logros, proyectos y gestiones de interés de los EAT

Asociaciones de
RAP RPG Total EAT
municipios
Motivación
Desarrollo Desarrollo Desarrollo Desarrollo
% % % %
promedio promedio promedio promedio
Ambiental 17 1,6 14 2,1 40 2,5 17 2,1
Económica 19 1,6 36 1,6 20 1,6 21 2,1
Social 26 1,7 9 2,5 20 3,0 24 2,4
Urbano-regional 17 1,7 36 1,7 20 3,0 19 2,1
Cultural 6 1,6 0 - 0 - 5 1,6
Político-institucional 15 1,9 5 2,0 0 - 14 1,9
Total temas 100 1,7 100 1,9 100 2,5 100 2,0
104
Estructura organizacional de los EAT

Previamente fue posible identificar el desconocimiento de la pertenencia a EAT por parte de las
distintas ET, a través de los funcionarios que respondieron las encuestas. La estructura
organizacional de los esquemas no es una excepción a dicha situación pues apenas en el 23 % de
estos, el 50 % o más de las ET que lo conforman y que respondieron esta sección, conoce
plenamente la estructura organizacional (Tabla 30). En concordancia con lo anterior, la información
relacionada con los demás elementos organizacionales corresponde a un número más reducido y
variable de EAT, lo que probablemente resulta del bajo dominio en el tema organizacional por parte
de los funcionarios, así como el desinterés para buscar la información en la entidad o departamento
responsable.
Tabla 30. Distribución de EAT según el conocimiento de la estructura organizacional
EAT de acuerdo con el conocimiento de sus ET sobre la estructura

# %
organizacional
El 50% o más conoce la estructura 11 23

Más del 50% no la conoce o lo hace parcialmente 36 77
Total 47 100
En cuanto a los órganos de dirección de los esquemas, que se muestran en la Tabla 31, se destaca
la existencia de una junta directiva en el 91 % de estos, mientras las asambleas solo están presentes
en el 58 %.
Tabla 31. Distribución de EAT según órganos directivos
EAT de acuerdo con los órganos de dirección relacionados por su ET # %
Solo reportan la existencia de una junta directiva 15 43

Solo reportan una asamblea 3 9
Reportan ambos órganos y algún otro (comités…) 17 49
Total 35 100
105
Otro elemento de análisis corresponde a los cargos que reconocen los funcionarios de las ET, lo que
se considera relevante desde el punto de vista de la relación de municipios y departamentos con el
esquema del que son miembros (Tabla 32). Se encontró que en 78 % de los esquemas para los que
se tiene esta información (32), sus integrantes únicamente reconocen al director o al gerente. No
se dio el caso en que exclusivamente se tuviera conocimiento de la existencia de un coordinador de
área, pero si se encontró que solo en el 22 % de los esquemas se reconoce esa figura junto a las
otras dos. El papel de dicho funcionario puede relacionarse con el desempeño de un objetivo
misional y el bajo reporte hallado permite pensar en dos escenarios que pueden estar relacionados
con la poca efectividad en la gestión de los esquemas: (i) el coordinador de área no tiene una
relación permanente con los municipios o departamentos y está gestionando proyectos sin
considerar las necesidades de estos o (ii) el funcionario no exista en la organización.
Tabla 32. Distribución de EAT según cargos directivos
EAT de acuerdo con los cargos que reconocen sus ET en la dirección # %
Solo reconocen al director o al gerente 25 78%

Solo reconocen a un coordinador de área 0 0%
Reconocen a ambos tipos de cargo 7 22%
Total 32 91%
Para identificar la solidez de un esquema asociativo, los EAT fueron clasificados de acuerdo con la
organización administrativa y el conocimiento de esta por parte de sus ET. La proporción de
esquemas que reporta tener una estructura con jerarquía (44 %) es más del doble que la de aquellos
con un coordinador general y un equipo de apoyo (19 %). El 36 % restante lo conforman esquemas
en los que las ET refirieron la existencia de ambas estructuras, lo cual no era una opción de
respuesta; es decir, en estos casos existiría confusión sobre funcionamiento organizativo y de los
actores claves en este (Tabla 33).
Tabla 33. Distribución de EAT según organización administrativa
EAT de acuerdo con el conocimiento de sus ET sobre la organización administrativa # %
Solo reportan estructura jerárquica (director, subdirector…) 16 44%

Solo reportan un coordinador con personal de apoyo 7 19%
Reportan ambas estructuras 13 36%
Total 36 100%
106
Por último, se consideró la identificación de los cargos (director81, subdirector o coordinador) en las
áreas de planeación, administrativa, financiera y jurídica. Así, se encontró que fueron más
frecuentes los esquemas en los que en el área de planeación se reconoce únicamente al coordinador
de área (38 %), seguido de un director encargado (35 %), mientras que solo un esquema identificó
los tres cargos. Lo mismo ocurre para el área jurídica, en la que 39 % de los esquemas identificó al
coordinador. Por otro lado, se encuentra que, para los departamentos administrativos y financieros,
es más frecuente el reconocimiento de un director o un subdirector de área, quienes podrían
interpretarse como aquellos con mayor influencia o poder de decisión en los esquemas, por lo que
es importante considerar si esta es una posible causa de que la planeación de sus gestiones no sea
la adecuada (de acuerdo con los hallazgos del análisis del desarrollo de proyectos visto
anteriormente).
Tabla 34. Distribución de EAT según los funcionarios reconocidos en cada área misional
EAT de acuerdo con los cargos Planeación Administrativa Financiera Jurídica
identificados en las áreas por las ET # % # % # % # %
Solo identifica un coordinador de área 10 38% 2 9% 3 15% 7 39%
Solo identifica un director 9 35% 3 13% 9 45% 5 28%
Solo identifica un subdirector 2 8% 15 65% 4 20% 3 17%
Identifica dos cargos 4 15% 3 13% 4 20% 3 17%
Identifica los tres 1 4% 0 0% 0 0% 0 0%
Total para el área 26 100% 23 100% 20 100% 18 100%
Aspectos financieros
Del mismo modo, caracterizar la estructura de financiamiento de los esquemas es importante para
determinar si este factor está limitando su funcionamiento y la efectividad de sus inversiones, en
tanto debe recordarse que el 22 % de las ET que pertenecían a un esquema que se disolvió señaló
la inviabilidad financiera como la razón de dicha disolución.
En ese sentido, se indagó por el cumplimiento en el pago de los aportes que se comprometieron a
realizar las ET para la vigencia 2017 (Tabla 35). A nivel general, se tiene que el 51 % de las ET no se
comprometió a realizar algún tipo de aporte económico, por lo que es de interés conocer las fuentes
alternas de recursos existentes para los esquemas asociativos, lo cual se discutirá más adelante.
En cuanto al resto de municipios y departamentos, el 27 % reportó cumplir con el 100 % de lo
pactado y el 22 % restante aportó menos o nada de lo estipulado. Estos últimos casos dan lugar a
una reflexión sobre la calidad del proceso de planeación, en este caso presupuestal, pues puede
81 Director de área, diferente al Director Ejecutivo del EAT.
107
estar desconociendo la realidad económica de los miembros de los esquemas. También, como otro
posible caso, se puede estar evidenciando el desinterés de las ET en el cumplimiento de sus
obligaciones adquiridas porque no ven los beneficios de aportar.
Tabla 35. Porcentaje de pago de aportes de las ET en 2017

ET no núcleos ni ET núcleos o
¿En qué porcentaje han cumplido las ET con el Total
principales principales
pago de los aportes para la vigencia 2017?
# % # % # %
Con 100% del compromiso 40 26% 10 33% 50 27%
Menos del 100% del compromiso 16 10% 2 7% 18 10%
No aportó 19 12% 3 10% 22 12%
No se comprometió con aportes 79 51% 15 50% 94 51%
Total 154 100% 30 100% 184 100%
Como complemento de los anteriores resultados, se preguntó a las ET por las fuentes de financiación
que reconocen en los esquemas a los que pertenecen. En la Tabla 36 se muestra por tipo de
asociación la proporción de esquemas en los que al menos uno de sus integrantes reportó conocer
el uso de cada fuente, con el promedio de valoraciones del peso relativo de tales fuentes en el
presupuesto (1 “muy bajo” peso, 2 “bajo” y 3 “alto”).
Se identificó que en las asociaciones de municipios se dio mayor reconocimiento a las
contribuciones derivadas de los ingresos corrientes municipales (68 %); sin embargo, su peso (2,3)
es levemente inferior al de “otros recursos” de los municipios y al de los fondos de los convenios o
contratos plan (2,4). Las demás fuentes fueron relacionadas en menos del 50 % de los esquemas,
donde se destaca el bajo reporte de los fondos de ciencia, tecnología e innovación, con un 39 %
(quizá estas inversiones solo se dan de forma aislada en los municipios), así como el bajo peso de
los desembolsos del sector privado (1,7) y de los recursos de cooperación internacional (2,1).
En el caso de las tres regiones administrativas y de planeación identificadas en el estudio, tanto la
del Pacífico como la RAPE Región Central hacen uso de todas las fuentes relacionadas, mientras que
la RAP Caribe, en respuesta a que tiene menos de un año de creación, aún no recibe recursos de los
fondos de compensación regional, de desarrollo regional ni de CTeI. Los ingresos corrientes de los
departamentos tuvieron el mayor peso (2,6) para los tres esquemas.
Finalmente, a pesar de que se reconocieron tres regiones de planeación y gestión vigentes, no se
cuenta con información del presupuesto de la RPG del Pueblo Sinú. La RPG G1182 recibe recursos
exclusivamente de los fondos de contratos plan (baja importancia) y de desarrollo regional (con
82 “Acuerdo de integración para el desarrollo regional”.
108
asignación de peso alta). Igual es el caso del presupuesto de la RPG Sur de Bolívar, más las
transferencias del fondo de compensación regional (bajo peso relativo).
Tabla 36. Distribución de EAT según las fuentes de financiamiento

Asociaciones de
EAT de acuerdo con el conocimiento RAP RPG
municipios
de las fuentes de financiación por
parte de sus ET # % Peso # % Peso # % Peso
Aportes de un % de los ingresos

21 68% 2,3 3 100% 2,6 0 - -
corrientes de las ET
Otros recursos de las ET 16 52% 2,4 3 100% 2,3 0 - -
Delegación de funciones de la Nación o
sus entidades mediante Convenios o 17 55% 2,4 3 100% 2,3 2 100% 2,0
Contratos Plan
Fondo de Compensación Regional 15 48% 2,2 2 67% 2,0 1 50% 2,0
Fondo de Desarrollo Regional (para
0 - - 0 - - 2 100% 3,0
RPG)83
Fondo de Ciencia, Tecnología e
12 39% 1,9 2 67% 2,0 0 - -
Innovación
Aportes del sector privado 14 45% 1,7 3 100% 2,0 0 - -
Cooperación internacional 13 42% 2,1 3 100% 2,0 0 - -
Análisis de conglomerados ( Clusters)

Para hacer la clasificación y caracterización de los EAT se implementó una metodología jerárquica
aglomerante, mediante la aplicación del método de Ward. Los métodos jerárquicos aglomerantes
de clasificación consisten en realizar la agrupación, de manera iterativa, de cada uno de los
elementos o los grupos conformados en cada iteración, buscando maximizar la distancia entre ellos.
Su principal ventaja radica en que, a través de los dendogramas que producen este tipo de métodos,
es posible establecer la forma en que se van agrupando los elementos y también determinar cuál
punto de corte puede ser más adecuado para realizar la partición de los cluster.
El método de Ward permite realizar el proceso de agrupación iterativo buscando minimizar la
varianza al interior de los cluster que se van conformando. De esta manera, el método se
fundamenta en la descomposición de la varianza (ANOVA) y trata de encontrar, en cada iteración,
el emparejamiento que minimice la suma de cuadrados dentro de los cluster que se van generando,
lo que lo hace un método de más fácil interpretación. La distancia entre dos cluster utilizando el
método de Ward se calcula como:
83Se dio el caso en que asociaciones de municipios y RAP manifestaron recibir recursos por ese concepto, respuestas que
no se tuvieron en cuenta porque son las RPG las que administran dichos fondos.
109
‖𝒙 𝒙𝐿 ‖ 2
̅𝐾 − ̅
𝐷𝐾𝐿 =
1 1
𝑁𝐾 + 𝑁𝐿
Donde 𝐷𝐾𝐿 es la distancia entre los cluster 𝐶𝐾 y 𝐶𝐿 , 𝑥̅𝑘 y 𝑥̅𝐿 son las medias de los vectores de valores
observados para los cluster 𝐶𝐾 y 𝐶𝐿 , respectivamente, 𝑁𝐾 y 𝑁𝐿 corresponden al número de
observaciones en los cluster 𝐶𝐾 y 𝐶𝐿 y ‖𝒙‖ es la longitud euclidiana del vector 𝒙, es decir la raíz
cuadrada de la suma de los cuadrados de los elementos de 𝒙.
El conjunto de variables con el que se realizó el proceso de clasificación fue el siguiente:
- Proporción de municipios que conforman cada EAT en relación con el total de municipios que
pertenecen al menos a un EAT.
- Proporción de municipios núcleo en el EAT, con respecto al total de municipios del EAT.
- Proporción de municipios en el EAT que están clasificados como ciudades y aglomeraciones o
como Intermedios de acuerdo con la categoría de ruralidad.
- Brecha entre el o los municipios núcleo (o el principal, en el caso que los EAT no tienen núcleo)
y el resto de los municipios del EAT. Este indicador se realizó con la metodología establecida en
la caracterización para las siguientes variables:
o Ingreso tributario
o Población en la cabecera
o Desempeño fiscal
- Nivel de dispersión al interior del EAT para cada una de las variables, calculado mediante la
desviación mediana en términos relativos:
o Ingreso tributario
o Población en la cabecera
o Desempeño fiscal
Con la aplicación de esta metodología se busca clasificar y caracterizar los EAT para posteriormente
obtener resultados agregados para los cluster conformados, de manera tal que permita determinar
las diferencias entre dichos grupos. Es importante resaltar que el propósito no es el de establecer
una regla discriminante para los EAT, por lo que no se obtendrá un poder discriminante mediante
la aplicación del método de clasificación, sino que se busca la minimización de las varianzas al
interior de los grupos y la maximización de la varianza entre los grupos.
Se realizaron tres ejercicios agregando variables con respecto a uno inicial. En la Gráfica 9 se
presenta el dendograma para el que se considera que arroja mejor discriminación y los grupos
correspondientes. El Cuadro 6 y el Mapa 9 presentan la clasificación de los EAT a los cuatro grupos
obtenidos del análisis de cluster.
110
Gráfica 9. Dendograma EAT
111
Unión Temporal Economía Urbana - SEI
Cuadro 6. EAT por grupos

Código Grupo
Nombre EAT Abreviatura
EAT (cluster)
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL MAGDALENA
MUN01 AMMA 1
MEDIO ANTIOQUEÑO
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL MAGDALENA
MUN02 AMMMB 1
MEDIO BOLIVARENSE
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE PIEDEMONTE
MUN05 ASMUPO 1
ORIENTAL
ASOCIACION DE LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA
MUN07 ASMUPROPA 1
DE PAMPLONA
MUN08 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL TATAMA ASOTATAMA 1
ASOCIACION DE MUNICIPIOS AGROPECUARIOS DE LA
MUN09 AMAY 1
SUBREGION DE YARIGUIES
ASOCIACION DE
MUN10 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA COSTA PACIFICO MUNICIPIOS DE LA COSTA 1
PACIFICO
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA CUENCA DEL
MUN12 ASOATRATO 1
ATRATO Y DARIEN
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE
MUN13 ASOLENGUPA 1
LENGUPA
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA DE
MUN14 ASPROVEL 1
VELEZ, SANTANDER Y OCCIDENTE DE BOYACA
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA SUBREGION
MUN16 ASOCIENAGA 1
CIENAGA GRANDE DE SANTA MARTA
MUN19 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL ALTO ARIARI AMA 1
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL BAJO CAUCA Y
MUN21 AMBACAN 1
BAJO NECHI
MUN22 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL CAQUETA AMDELCA 1
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL CATATUMBO,
MUN23 ASOMUNICIPIOS 1
PROVINCIA DE OCAÑA Y SUR DEL CESAR
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL CENTRO DEL
MUN24 ASOCENTRO DEL TOLIMA 1
TOLIMA
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL OCCIDENTE
MUN27 AMOCCIDENTE 1
ANTIOQUEÑO
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL PACIFICO SUR
MUN28 ASOMPAS 1
NARIÑENSE
MUN32 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SUR DEL CAUCA AMSURC 1
CENTRO PROVINCIAL DE GESTION
MUN34 AGROEMPRESARIAL DE LA PROVINCIA DE GARCIA CEPROGAR 1
ROVIRA
MUN35 ASOCIACION MUNICIPIOS NORTE ANTIOQUEÑO AMUNORTE 1
ASOCIACION REGIONAL DE MUNICIPIOS DE LA
MUN36 ASOMAROQUIA 1
AMAZONIA Y DE LA ORINOQUIA
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL PARAMO DE
MUN41 ASOMUSANTURBAN 1
SANTURBAN
112
MUN43 ASOCIACION BACHUE BACHUE 1

MUN49 MUNICIPIOS UNIDOS DEL SUR DE ANTIOQUIA MUSA 1
ASOCIACION CENTRO PROVINCIAL DE GESTION
MUN50 ONSAMO 1
AGROEMPRESARIAL
MUN51 DESCONOCIDO 1 DESCONOCIDO 1 1
MUN60 EN PROCESO 2 EN PROCESO 2 1
ASOCIACION DE CENTRO Y
MUN61 ASOCIACION DE CENTRO Y RICAURTE 1
RICAURTE
CONFORMACION DE
MUN63 CONFORMACION DE PROVINCIAS SECTOR NORTE PROVINCIAS SECTOR 1
NORTE
MUN64 POLMOJANA POLMOJANA 1
RPG03 RPG SUR DE BOLIVAR RPG SUR DE BOLIVAR 1
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SUROESTE
MUN03 AMSA 2
ANTIOQUEÑO
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO
MUN04 ASOATLANTICO 2
DEL ATLANTICO
MUN17 ASOCIACION DEL CENTRO DE RISARALDA AMCER 2
MUN18 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE SABANA CENTRO ASOCENTRO 2
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL ALTO SINU Y SAN
MUN20 TVP MUNICIPIOS 2
JORGE
MUN26 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL NORTE DE CAUCA AMUNORCA 2
MUN29 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SAN JORGE ASOSANJORGE 2
MUN30 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SINU ASOSINU 2
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL URABA
MUN33 ASOMURA 2
ANTIOQUEÑO
MUNICIPIOS ASOCIADOS DEL ALTIPLANO DEL
MUN47 MASORA 2
ORIENTE ANTIOQUEÑO
MUNICIPIOS ASOCIADOS PARA EL DESARROLLO DEL
MUN48 MADENA 2
NORTE DE ANTIOQUIA
ASOCIACION DE
MUN62 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL QUINDIO 2
MUNICIPIOS DEL QUINDIO
ACUERDO DE INTEGRACION PARA EL DESARROLLO
RPG01 G11 2
TERRITORIAL
RPG04 RPG CENTRO DEL VALLE RPG CENTRO DEL VALLE 2
ASOCIACION AGROEMPRESARIAL DEL SUR
MUN06 ASOMSURCA 3
OCCIDENTE DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA CUENCA ALTA
MUN11 AMUCARP 3
DEL RIO PUTUMAYO
MUN15 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA REGION CARIBE ASOREC 3
ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE LA SUBREGION
MUN25 ASOMOR 3
GOLFO DE MORROSQUILLO
MUN31 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL SUR DE LA GUAJIRA ASOAGUA 3
ASOCIACION SUPRADEPARTAMENTAL DE
MUN38 ASOPATIA 3
MUNICIPIOS DEL ALTO PATIA
113
ASOCIACION SUPRADEPARTAMENTAL DE
MUN39 MUNICIPIOS ETNOCULTURAL Y AMBIENTAL DE LA ASOSEAC 3
COSTA
MUN40 ASOCIACION DE MUNICIPIOS DE NORTE Y GUTIERREZ ASOGUTIERREZ 3
ASOCIACION DE MUNICIPIOS CORPORACION
MUN44 AGENCIA PARA EL DESARROLLO DE LOS MUNICIPIOS CORPOBOSQUES 3
DE LA SUBREGION DE BOSQUES CORPOBOSQUES
MUNICIPIOS ASOCIADOS DE LA SUBREGION DE
MUN46 MASER 3
EMBALSES DE LOS RIOS NEGRO Y NARE
ASOCIACIÓN DE
MUNICIPIOS DE LA REGIÓN
ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS DE LA REGIÓN CENTRO
MUN68 CENTRO SUR DEL 3
SUR DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS
DEPARTAMENTO DE
CALDAS
RPG02 RPG DEL PUEBLO SINU RPG DEL PUEBLO SINU 3
MUN37 ASOCIACION REGIONAL MUNICIPIOS DEL CARIBE AREMCA 4

ASOCIACION DE MUNICIPIOS DEL PAISAJE CULTURAL
MUN42 ASOPCCC 4
CAFETERO
FEDERACION DE MUNICIPIOS DEL LITORAL PACIFICO
MUN45 FEDEMPACIFICO 4
COLOMBIANO
114
Mapa 9. EAT por clústeres
115
Los cuatro grupos de EAT se caracterizan de acuerdo con las variables e indicadores que los
determinan de la siguiente forma:
- Grupo 1. Baja proporción de municipios núcleo (6 %) y mayor ruralidad, es decir, menor
proporción de ciudades y aglomeraciones, y municipios intermedios según el indicador de
ruralidad (17 %). La predominancia de municipios parecidos, en cuanto a que la mayoría son
rurales, genera una baja dispersión en los ingresos tributarios; sin embargo, esta misma
predominancia de ruralidad genera altas brechas entre el núcleo y los demás municipios.
- Grupo 2. Alta proporción de municipios núcleo (29 %) y con el índice más bajo de ruralidad, es
decir, mayor proporción de ciudades y aglomeraciones y municipios intermedios (75 %). Esto
último influye a que haya menores brechas – poblacionales, de ingresos tributarios y de
desempeño fiscal – entre el (los) núcleo (s) y los demás ET. Sin embargo, esto no implica una
homogeneidad- en los ingresos tributarios- entre todos los ET del EAT.
- Grupo 3. Es el grupo de EAT conformados por menos cantidad de municipios, más homogéneos,
con baja brecha y dispersión de ingresos tributarios, menor tamaño de población y nivel de
desarrollo bajo o temprano (en una gran mayoría, son EAT que carecen de núcleo).
- Grupo 4. Está conformado por solo tres (3) EAT, cada uno con gran número de municipios (66,
50 y 42, para un promedio de 52.7 municipios por EAT), con una proporción moderada de
núcleos (14 % de los municipios) y las mayores brechas de población en cabecera, ingresos
tributarios y desempeño fiscal.
Tabla 37. Variables e indicadores de los clusters de EAT
Grupo (cluster)
Indicador
1 2 3 4
Número de EAT 32 14 12 3
Número de municipios por EAT 8.9 10.1 5.5 52.7
Proporción de EAT con núcleo(s) 38% 93% 17% 100%
Proporción núcleos con respecto al total de municipios 6.0% 28.9% 4.5% 13.9%
Proporción ciudades y aglomeraciones y municipios
17% 75% 41% 49%
intermedios
Promedio brecha población cabecera 0.92 0.73 0.40 0.85
Promedio brecha ingresos tributarios 0.78 0.73 0.40 2.12
Dispersión ingresos tributarios 0.68 0.95 0.38 0.78
Promedio brecha desempeño fiscal 0.14 0.11 0.05 0.14
Fuente: Elaboración propia con base en datos del DNP y DANE.
Evaluación institucional de AM
La evaluación institucional se llevó a cabo a partir de la información cualitativa obtenida mediante

las entrevistas semiestructuradas llevadas a cabo en cada AM y los municipios que las conforman,
116
información solicitada de forma estructurada a las AM, consulta de sus páginas web e información
documental como los PIDM y actas de Junta Metropolitana y del Consejo Metropolitano de
Planeación.
La información se procesó, ordenándola por cada AM en una estructura de documento y unas
matrices de consolidación por categorías, como insumo para abordar la identificación y análisis de
aspectos relevantes de forma transversal entre las diferentes AM. La estructura del documento
construido para cada AM y las matrices de consolidación de información cualitativa por categorías
de análisis, se describen en el Cuadro 7.
Cuadro 7. Estructura de procesamiento de información de las AM
1. Constitución del Área Metropolitana
1.1. Proceso de constitución
a. Desarrollo formal del AM

b. Fines (objeto) para los cuáles fue constituida el AM y funciones
c. Aspectos relevantes del proceso de constitución del AM que se hayan referenciado en
entrevistas.
a. Hechos metropolitanos declarados por el AM

b. Principales funciones que está desempeñando el AM, hechos metropolitanos de mayor
trascendencia, visión a futuro, dificultades o temas pendientes por trabajar, perspectivas
frente a otras estrategias de intervención territorial
117
Matriz Excel: HM Evolución

Perspectiva de las áreas metropolitanas
Percepción sobre los hechos metropolitanos Principales dificultades en el proceso de
frente a otras estrategias de intervención
Actor de mayor trascendencia en la evolución de consolidación del AM y temas por
territorial (Contratos Plan, PDET, planes
las AM, Visión a futuro, Prioridades trabajar
territoriales, PDAS, visiones regionales etc.)
2. Estructura organizacional y funciones
a. Esquema de estructura organizacional
b. Dificultades de orden organizacional
(Percepción sobre la correspondencia o pertinencia de la Estructura Organizacional de acuerdo

con las funciones que ejerce el Área Metropolitana, factores de la composición organizacional
contribuyen o mitigan la efectividad en la gestión de las áreas metropolitanas)
Fuente: Entrevistas a las AM.
a. Información cuantitativa sobre el personal de planta y contratistas del AM
b. Información cualitativa sobre el recurso humano que se haya captado en las

entrevistas (suficiencia del personal, capacidades, dependencia de contratistas y
procesos de contratación del personal).
Matriz Excel: Personal AM

Descripción de planta de personal actual del AM, rotación del equipo directivo y percepción sobre la
correspondencia del perfil de funcionarios (calidad) y suficiencia de personal
Descripción de la conformación del equipo de trabajo y esquema de

Actor
funcionamiento. Fortalezas y debilidades
2.3. Instancias de decisión y coordinación
Funcionamiento de la Junta Metropolitana y del Consejo Metropolitano de Planeación,

identificación de otros Consejos Metropolitanos o instancias de coordinación creados:
Frecuencia de reuniones, temas tratados, decisiones tomadas en estas instancias, percepción
general de los actores.
a. Frecuencia anual de reuniones
(De acuerdo con lo observado en los últimos dos años)

Fuente: Entrevistas, Actas de Junta Metropolitana y Consejo Metropolitano de
Planeación.
b. Tipos de temas tratados y decisiones
118
c. Percepciones sobre el funcionamiento de las instancias.

Matriz Excel hoja: 3. Instancias Coordinación
Instancias de participación del AM: Percepción de los actores sobre su funcionamiento, participación de
los actores, relevancia de los temas tratados y decisiones tomadas
Consejo Metropolitano de Planeación y otras
Actor Junta Metropolitana
instancias que se hayan identificado
2.4. Normas y reglas de juego
Matriz Excel hoja: 4. Normas y reglas de juego
Percepción sobre la pertinencia/suficiencia/superposición de normas y articulación
Observaciones positivas interinstitucional
sobre el impacto de la
Actor Relacionado con el ejercicio Otros temas (Aportes
expedición de la Ley 1625 de
Relacionado con el ejercicio de Autoridad Ambiental y la municipales, Conformación
2013 en la gestión del AM
de Autoridad de Transporte Planeación y Control del de la Junta Metropolitana,
Desarrollo Urbano entre otros)
3. Financiamiento del AM, distribución de los recursos y proceso de formulación

y ejecución de proyectos
a. Cuál es el modelo de aportes y rentas del AM. Cómo se definieron los aportes de los
municipios al AM (Fuente: Entrevista del AM y Entrevista a Municipios).
b. Conocimiento y percepción sobre el proceso de definición de aportes, fuentes, gestión
de otras fuentes y distribución o usos de los recursos
Matriz Excel hoja: 5. Aportes Municipales y Ejecución
Aportes Municipales y Ejecución
Distribución o Usos: Proporción gasto
de funcionamiento - inversión, Proceso de formulación, ejecución,
Asignación por sectores, tipos de socialización de proyectos. Fortalezas
Mecanismo o criterios de definición de gasto, focalización de inversiones. y debilidades en el proceso,
Actor
aportes, fuentes, pago de los muncipios Transcendencia de proyectos de Expectativas de los municipios con
inversión en diferentes períodos de respecto al rol del AM en formulación
administración municipal o ejecución de proyectos
Incidencia política
4. Procesos de planificación del Área Metropolitana

a. Años de aprobación y período de planificación
(Fuente: Entrevistas, Documentos entregados por el AM y Páginas Web)
b. Notas generales sobre el PIDM

c. Proceso de formulación y avance del PIDM y PEMOT, rol y articulación de los actores
en el proceso de formulación e implementación
119
Matriz Excel hoja: 6. PIDM y PMOT

PIDM PMOT
Actor Proceso de formulación y Articulación de los actores Proceso de formulación y Articulación de los actores
el avance y socialización el avance y socialización
5. Gestión del Área Metropolitana

a. Percepciones generales sobre la gestión del AM
Matriz Excel hoja: 7. Gestión y Resultados del AM
Percepción propia del AM y de los municipios sobre la gestión del Área Metropolitana
Principales resultados del AM y percepciones sobre cada dimensión
Percepción general sobre la gestión
Dimensión Dimensión Dimensión
Actor del AM Percepción del municipio Transporte
Urbana Económica Ambiental
sobre beneficios de pertenecer al AM
b. Breve descripción de principales proyectos y gestiones asociados a hechos

metropolitanos
(Fuentes: Entrevistas a las AM y entrevistas a Municipios, informes de gestión del AM).
2.4.1 Proceso de conformación de las áreas metropolitanas
En esta sección se presenta inicialmente una caracterización de los principales hitos en la

conformación y desarrollo de las áreas metropolitanas legalmente constituidas en el país, sus
principales funciones y los hechos metropolitanos declarados desde su conformación hasta hoy. Así
mismo se presentan las percepciones de las áreas metropolitanas y de los municipios que las
conforman, sobre los hechos metropolitanos de mayor transcendencia en la consolidación de las
áreas metropolitanas, las principales dificultades que han enfrentado, su visión a futuro y los temas
que consideran deben trabajar para el desarrollo de su región.
2.4.1.1 Hitos en el proceso de conformación y evolución de las áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas legalmente constituidas que funcionan actualmente en el país fueron
creadas en su mayoría entre la década de los ochenta y los noventa, a excepción del Área
Metropolitana de Valledupar que fue protocolizada mediante escritura pública en el año 2002 y solo
entró en funcionamiento hasta el año 2013.
A partir de las entrevistas realizadas en las áreas metropolitanas84 se logró establecer que los hitos,
o principales aspectos que han incidido en el proceso de conformación y en su evolución como
entidad, se concentran en la delegación de funciones como autoridad de transporte (Cuadro 8).
Solamente el Área Metropolitana de Bucaramanga afirmó que además de esto y de la delegación
de funciones como autoridad ambiental, la consolidación de parques metropolitanos y los
desarrollos en infraestructura vial son temas por los cuales se ha obtenido reconocimiento en la
84Cinco de las seis áreas metropolitanas coincidieron en afirmar que el hito más importante en su conformación y
evolución fue la delegación de las funciones como autoridad de transporte. (AMB, AMBQ, AMC, AMCO y AMV).
120
región. Así mismo la anexión de otros municipios al área metropolitana es considerada como un
aspecto positivo.
De acuerdo con las percepciones obtenidas en las entrevistas realizadas, se puede inferir que la
razón por la cual la delegación de funciones como autoridad de transporte se convierte en un hito
en el proceso de conformación y evolución de las áreas metropolitanas, es debido a que esta
delegación en particular representa una fuente de ingresos adicionales que, por una parte, les
permite contar con los recursos necesarios para ejercer dicha función y, por otra, les permite
obtener reconocimiento y visibilidad en la región. Lo mismo ocurre con la delegación de las
funciones como autoridad ambiental, de aquí la razón por la cual todas las áreas han realizado en
algún momento o se encuentran realizando gestiones para obtener esta delegación, lo que
consideran les permitirá fortalecerse como entidades.
Cuadro 8. Hitos en la conformación de las áreas metropolitanas
Fecha de Autoridad de Autoridad Anexión de

Entidad
Constitución Transporte Ambiental municipios
Autorización transporte
Piedecuesta
terrestre automotor de
Área Metropolitana de (autorización
1981 pasajeros y mixto: 2001 2012
Bucaramanga - AMB asamblea de
Santander): 1984
masivo: 2003
Delegación de funciones
por parte de los
municipios: 2001 - 2003
Área Metropolitana de No es autoridad Galapa (consulta
1981 Autorización transporte
Barranquilla - AMBQ ambiental popular): 1998
masivo: 2003
individual: 2016
121
Fecha de Autoridad de Autoridad Anexión de

Entidad
Constitución Transporte Ambiental municipios
Puerto Santander
Área Metropolitana de masivo: 2001 No es autoridad
1991 (consulta popular):
Cúcuta - AMC Autorización transporte ambiental
2004
individual: 2014
La Virginia
Área Metropolitana de público colectivo,
No es autoridad (autorización
Centro Occidente - 1981 individual y mixto: 2001
ambiental Asamblea de
AMCO Autorización transporte
Risaralda): 1991
masivo: 2002
Autorización de
transporte masivo de
mediana capacidad:
2003
Autorización de
Área Metropolitana transporte masivo
Envigado (consulta
del Valle de Aburrá - 1980 (metro y metrocable): 1993
popular): 2016
AMVA 2006
Autorización
administración del
sistema integrado de
transporte (todos los
componentes): 2008
Consulta
popular: 1998
Se
protocoliza la Autorización de
Área Metropolitana de No es autoridad
creación del transporte colectivo e NA
Valledupar - AMV ambiental
área: 2002 individual: 2015
Entra en
funcionamien
to: 2013
Fuente: elaboración propia a partir de revisión documental
122
Cabe destacar que, después de la expedición de la Ley 1625 de 2013, la Ley de Áreas Metropolitanas,
no se han creado nuevas áreas metropolitanas. Por esta razón, se indagó en las entrevistas con las
áreas funcionales urbanas (FUA) sobre su interés en la conformación de un área metropolitana. En
este sentido, a pesar de los posibles beneficios de la conformación de un área metropolitana, tres
de las FUA analizadas descartaron la conformación de dicho EAT (i.e. Armenia, Cali y Tunja), las otras
tres (i.e. Villavicencio, Cartagena y Bogotá) no descartan dicha posibilidad, pero sólo una de éstas,
Bogotá, está adelantando gestiones para la conformación de una “región metropolitana”. La ventaja
de Bogotá es que la ley 1625 establece que su área metropolitana requiere una normatividad
especial, por lo que se puede establecer un área a la “medida”. La cuestión es que Bogotá y los diez
municipios que conforman la FUA tienen el 30% del PIB del país, convirtiéndose en un tema de orden
nacional: se necesita la participación del DNP para que prospere cualquier propuesta, de acuerdo
con lo afirmado por los entrevistados.
Para este último caso, según lo mencionado, la gobernación está un poco reacia a la conformación
de un área metropolitana teniendo en cuenta los conflictos que se generarían con la Corporación
Autónoma de Cundinamarca, cuyo presupuesto (casi el 80 %) depende en su totalidad de Bogotá, y
si esta última se convierte en área metropolitana, la CAR perdería su competencia y por ende la
mayor parte de los recursos que recibe, por lo que Bogotá está explorando la conformación de otros
esquemas asociativos. En la reunión más reciente del Comité de Integración Territorial de la Sabana
(CIT), se propuso la conformación de una Región de Planificación y Gestión (RPG). Esta estaría
integrada por la gobernación, los municipios pertenecientes al CIT y Asocentro. La ventaja de la RPG
con respecto al CIT se basa en la posibilidad de aportar y gestionar recursos, lo cual no es posible en
la actualidad.
En todo caso, la falta de interés en la conformación de un área metropolitana se debe
principalmente a los conflictos que se perciben que surgirán con la conformación de un área
metropolitana, los cuales pertenecen a la dimensión política y económica.
En la dimensión política, se alude a que existirían tensiones entre los alcaldes de los municipios. En
particular, se evidencia cierta prevención a la existencia de un municipio núcleo, debido a que se
tiene la percepción de perder autonomía administrativa y poder político frente a dicho municipio.
“Todos estamos de acuerdo en que se requiere trabajar articuladamente, pero cuando alguno
lo pone en la mesa siempre existe la duda de por qué me lo está proponiendo...es decir yo soy
dueño de mi parte, y tú el dueño de tu parte (…) yo no toco para allá y tú no tocas para allá,
y eso dificulta ese tema de las articulaciones."” [Cartagena]
“Recuerdo que lo tocaron el año en las reuniones [del RPG11] que participé, pero eso igual
genera, genera como un ruido, o a mi impresión lo que sentí cuando estuve en esas reuniones
es que se presenta como un tema de celos en los que están alrededor, porque cuando igual
yo estoy como área metropolitana si va a haber igual un núcleo” [Cali]
En Armenia consideran que dicha prevención se debe al desconocimiento por parte de los alcaldes
y de los concejos municipales sobre la normatividad, debido a que estos piensan que con cualquier
123
esquema asociativo se les va a quitar la autonomía administrativa. Ha sido tal este problema, que el
alcalde de Armenia, en las distintas reuniones que se han hecho con los demás municipios, ha dicho
que la sede de la administración de la asociación de municipios se planea establecer en otro
municipio. Esto, a pesar del hecho de que Armenia va a ser el que más recursos va a aportar.
“concejales de municipios muy pequeños y decían no, es que ustedes nos van a, se nos meten
al rancho que yo no sé qué. Señores de edad, que ya pues que para quitarles el chip eso va a
ser un trabajo” [Armenia]
También en lo político, en Bogotá y Armenia resaltaron las tensiones que pueden resultar entre el
alcalde de la ciudad núcleo y el gobernador, debido a que, al conformar un área metropolitana, esta
entidad pasaría a administrar un gran porcentaje de la economía y población del departamento,
relegando así la importancia administrativa y política de la gobernación. La anterior percepción
cobra mayor fuerza por el hecho de que la Junta Metropolitana debe estar presidida por el alcalde
de la ciudad núcleo y, además, porque el gobernador no hace parte de dicha junta.
En la dimensión económica, se destacan las tensiones que se generarán con la respectiva
Corporación Autónoma Regional (CAR) una vez el área metropolitana asuma la autoridad ambiental,
puesto que esto significa menos recursos para ésta. Lo anterior genera aún más tensiones por el
hecho de que en muchos de los casos son las ciudades capitales las que mayores recursos le giran a
su respectiva CAR. Por ejemplo, en el caso de Bogotá, la CAR depende casi en su totalidad (80 %) de
los recursos girados por la capital.
En esta dimensión también se destaca la situación particular de Cartagena. A los industriales no les
conviene un área metropolitana puesto que esto podría modificar la forma en que se tributa en los
municipios y, por tanto, estos perderían la ventaja que tienen actualmente de pagar menos
impuestos en Turbaco, a pesar de que están ubicados en el límite de Cartagena.
Igualmente, varias FUA consideran que las áreas metropolitanas representan un costo burocrático
adicional, para el cual no se tienen recursos. Adicionalmente, como surgió en la entrevista de Tunja,
los costos de conformación y mantenimiento de esta nueva figura burocrática los tendrá que asumir
casi exclusivamente la ciudad capital.
Por último, la conformación de un área metropolitana requiere que entre los municipios que la
conformen haya un balance en términos de recursos financieros, donde se necesita de municipios
de altos ingresos para poder obtener los suficientes recursos para redistribuir y beneficiar a toda el
área metropolitana. Lo anterior es aún más necesario en aquellas FUA donde existen municipios con
grandes problemas sociales, tales como Soacha (según las entrevistas estos son: crimen e
infraestructura ineficiente en movilidad, educación, salud y vivienda), y que a su vez no se pueden
prescindir al momento de conformar un área metropolitana, puesto que al excluirlas se estarían
desconociendo unas dinámicas e interrelaciones importantes, minimizando así el impacto que
podría generar ésta. En Armenia también se mencionaron los problemas que generaría la asociación
con los municipios de Quimbaya, Montenegro y Circasia, los cuales tienen también grandes
124
problemas sociales (según las entrevistas, estos son: alta tasa de homicidios, un incipiente turismo
sexual infantil).
De igual manera, es necesario un balance en cuanto que el municipio núcleo no sea el único
haciendo aportes. Según lo mencionado en la entrevista en Tunja, se atribuyó el no poder conformar
un área metropolitana al hecho de que nunca se pudo establecer el monto que aportarían los demás
municipios, lo que produjo el temor de que Tunja terminaría siendo el único aportante.
“porque si uno se asocia, es como cuando uno se casa, pues uno se casa con lo que vaya a
tener y con todo el problema que hay. Entonces imagínese uno ya cargar con eso [problemas
sociales]. Cargar con esos indicadores eso sí sería como muy… de tocarse tocaría, pero pues
sí…” [Armenia]
Para la solución de los problemas políticos mencionados anteriormente, tres de las FUA
mencionaron la importancia de la intervención de un tercero, en particular de la nación, para que
esta sirva de mediador y así se logre “despolitizar la asociación”, según lo expuesto en la entrevista
en el municipio de Armenia. Es decir, se debería lograr que los municipios y las gobernaciones se
enfoquen menos en la percepción de perder autonomía y poder político y más en los beneficios de
asociarse.
En Armenia es particularmente importante lo anterior, teniendo en cuenta que las principales
razones del resultado negativo de la consulta popular del 2004 fueron razones políticas. Según lo
explicado, la entonces gobernadora del Quindío no quería un área metropolitana debido a que
consideraba que el alcalde del municipio núcleo, como presidente de la Junta Metropolitana,
pasaría a tener más poder que ella. Los entrevistados destacan que el carácter fuerte tanto de la
gobernadora como del alcalde de Armenia del momento, volvieron aún más intenso dicho
enfrentamiento político. En la dimensión política también culparon del fracaso de la consulta a la
maquinaria política. Para la consulta popular del 2004, sucedió lo mismo que pasa en otras
elecciones, los contratistas de las entidades administrativas debieron ir a los municipios a hacer
campaña por el sí o por el no, esto dependiendo de la opción que le convenía al jefe de la entidad
en la cual trabajaban. Por último, destacaron que un proceso electoral, como lo es una consulta
popular, suscita pasiones, dificultando que las personas racionalicen los verdaderos pros y contras
de conformar un área metropolitana.
“…y acá somos muy apasionados y gritamos todos por el no y no, y nadie en su momento
decía venga, como será que eso sí funciona, y nadie dio su brazo a torcer, y no, no salió. Y
ganó el no.” [Armenia]
Para poder lograr dicha despolitización, en Armenia mencionaron la participación del DNP para que
se capacite a los concejos municipales sobre la verdadera naturaleza de las asociaciones municipales
y, así, demostrar y convencer a los concejales que su municipio no perderá su autonomía
administrativa. En Villavicencio y Cartagena coincidieron en que la única forma de conformar un
área metropolitana es que sea ordenado por la nación, tal vez, bajo el marco de una estrategia de
articulación y de desarrollo regional. En Cali consideran que se necesita reglamentar y volver
125
obligatorias las relaciones entre municipios vecinos, puesto que muchas veces estas dependen de
factores políticos y, por lo tanto, cada 4 años, cuando se cambia de administración, las relaciones
cambian y los procesos cambian.
"Que haya cosas que permanezcan independiente de que la administración cambie"[Cali]
Finalmente, el director de Planeación de Cali considera que en general las leyes que se formulan son
complejas. Considera que deben tratar de formular leyes que faciliten la formulación, constitución
y adquisición de recursos. El entrevistado se refirió en particular al tema de anualidades, debido a
que reconoce que muchas veces la formulación de un proyecto y el proceso contratación de este
son muy demorados, por lo que difícilmente se puede contratar a inicios del año, obligándolos a
esperar hasta el año siguiente para poder contratar.
"...tristemente el sector público, por la presión del tema de anualidad a veces hace que los
recursos mismos no se puedan ejecutar, porque se demora uno a veces tanto formulando un
proyecto, que lo aprueben y que aprueben los recursos, que cuando ya están, ya el momento
en el tiempo ha pasado para que uno lo pueda ejecutar dentro de la anualidad."[Cali]
2.4.1.2 Hechos metropolitanos y evolución de las áreas metropolitanas

De acuerdo con la revisión realizada en páginas web y en los Planes Integrales de Desarrollo
Metropolitano, las áreas metropolitanas por lo general establecen como funciones las que se
encuentran contenidas en la constitución y la ley. De tal forma que los hechos metropolitanos son
los que finalmente determinan el curso de acción actual y son la base sobre la cual se desarrollan
los instrumentos de planificación de las áreas.
A partir de la revisión de los hechos metropolitanos declarados por las áreas metropolitanas, la Tabla
38 presenta los aspectos que se abordan con mayor frecuencia.
Tabla 38. Aspectos abordados en los Hechos Metropolitanos declarados por las áreas
Hecho Número de AM
Metropolitano AM
Espacio Público 6 Todas las AM tienen algún hecho metropolitano relacionado con el
espacio público, sea de manera explícita o implícita (i.e. Ciudad y Entorno
para Centro Occidente e Infraestructura de servicios y conectividad
metropolitana para Bucaramanga).
Servicios Públicos 6 Centro occidente los incluye implícitamente en el HM Vivienda y Hábitat
Domiciliarios
Movilidad 6 Valle de Aburrá, Valledupar, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta, Centro
Occidente
Vivienda 5 Valle de Aburrá, Valledupar, Centro Occidente, Barranquilla,
Bucaramanga, Cúcuta
126
Desarrollo 5 Valle de Aburrá, Valledupar, Centro Occidente, Barranquilla, Cúcuta

Económico
Residuos Sólidos 4 Valle de Aburrá, Centro Occidente, Barranquilla, Bucaramanga
Ordenamiento 4 Valle de Aburrá, Valledupar, Centro Occidente (i.e. Ciudad y Entorno),
Territorial Cúcuta
Productividad 4 Valle de Aburrá, Centro Occidente, Bucaramanga, Cúcuta
Servicio Público de 3 Valle de Aburrá, Bucaramanga y Barranquilla
Empleo
Patrimonio cultural 3 Valle de Aburrá, Barranquilla, Cúcuta
Clasificación del 3 Valle de Aburrá, Barranquilla, Bucaramanga,
Suelo
Cambio Climático 3 Centro Occidente, Cúcuta, Valledupar
El artículo 10 de la Ley 1625 de 2013 clasifica los hechos metropolitanos en las siguientes temáticas:
1. Económicos
2. Sociales y Culturales
3. Tecnológicos
4. Ambientales
5. Territoriales: gestión de ordenamiento territorial y suelos
6. Físicos: Infraestructura, espacio público, equipamientos, centralidades,
a. Movilidad y transporte
7. Político/Administrativo
Si se realiza la revisión de éstos teniendo en cuenta las temáticas expuestas arriba, el 30 % de los
hechos metropolitanos tratan temáticas socioculturales. Esa misma proporción la componen
también hechos metropolitanos que tratan temas físicos: un 12 % tratan en particular
infraestructura relacionada con la movilidad, el restante 18 % otro tipo de infraestructura tales
como equipamientos para satisfacer la demanda de servicios públicos, vivienda y espacio públicos.
Por otra parte, los hechos metropolitanos sobre fenómenos tecnológicos son los que menos se han
abordado.
La mayoría de los hechos metropolitanos que declaran las áreas metropolitanas suelen estar
incluidos en los documentos de las Directrices de Ordenamiento Territorial o en los PIDM. Pocos
son declarados de manera singular. Por ejemplo, el área metropolitana que mayor cantidad de
hechos metropolitanos tiene declarados es Cúcuta (37), de los cuales 21 fueron declarados en el
PIDM 2017-2028. (Tabla 39).
127
Tabla 39. Hechos metropolitanos declarados por temáticas

Físico: Político/ Social/
Área Metropolitana Ambiental Económico Físico Tecnológico Territorial Total
Transporte Administrativo Cultural
Barranquilla 5 1 7 3 3 1 5 25
Bucaramanga 3 1 2 2 1 4 1 2 16
Centro Occidente 2 2 2 1 2 1 2 12
Cúcuta 5 4 6 5 4 8 2 3 37
Valle de Aburrá 4 2 6 3 2 11 6 34
Valledupar 2 1 2 2 2 1 10
Total general 21 11 25 16 7 30 5 19 134
En cuanto a la evolución de las áreas metropolitanas desde su conformación, a continuación, se

describen, según las percepciones de los entrevistados en las áreas metropolitanas y de los
municipios que las conforman, los aspectos más importantes que han contribuido al desarrollo y
consolidación de estas.
Para la mayoría de las áreas metropolitanas85 (5 de 6) los hechos metropolitanos más relevantes, y
por los cuáles han obtenido reconocimiento y posicionamiento en su región, son aquellos asociados
al transporte y movilidad, y a su gestión como autoridad de transporte en los municipios que la
conforman. Se destaca el caso del Área Metropolitana de Bucaramanga que, de acuerdo con lo
expresado, la consolidación de los parques metropolitanos y los desarrollos en infraestructura vial
en el área metropolitana han sido los temas por los cuales han obtenido reconocimiento y han
consolidado al área metropolitana de forma positiva en los últimos años. Por su parte, el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá considera que los hechos metropolitanos con mayor
trascendencia en su consolidación como entidad son los relacionados con autoridad ambiental,
autoridad de transporte y el liderazgo en materia de planificación y coordinación territorial en la
región.
En lo que respecta a la percepción de los municipios que conforman las áreas metropolitanas, se
evidenció que en general la percepción coincide en que los hechos metropolitanos más relevantes
y en los que se han visto resultados son aquellos asociados con la gestión de las áreas
metropolitanas como autoridad de transporte, a excepción de los municipios del Área
Metropolitana de Cúcuta (en particular los más alejados: El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander).
En el caso específico del Área Metropolitana de Bucaramanga, los municipios la reconocen como
impulsora del tema de infraestructura vial metropolitana, sin embargo, coinciden en que la
materialización de los proyectos no es expedita. Se resalta el caso del Área Metropolitana del Valle
de Aburrá, en el cual los municipios reconocen la gestión que ha realizado el AMVA y la importancia
85Área Metropolitana de Bucaramanga, Área Metropolitana de Barranquilla, Área Metropolitana de Cúcuta, Área
Metropolitana de Centro Occidente y Área Metropolitana de Valledupar.
128
que ha traído en el desarrollo de los municipios y de la región. De la gestión, resaltan la importancia

de los procesos de planificación metropolitana y el apoyo que brinda el área metropolitana en temas
de formulación de proyectos para los municipios; así mismo resaltan la gestión como autoridad de
transporte y autoridad ambiental.
Por otra parte, las áreas metropolitanas reconocen que las mayores dificultades en el proceso de
consolidación de su gestión se concentran principalmente en:
i) Falta de recursos o insuficientes fuentes de financiación para el cumplimiento de sus funciones
(AMB, AMBQ, AMC, AMCO, AMV).
ii) Falta de conocimiento de las funciones y competencias de las áreas metropolitanas y de la Ley
1625 de 2013 por parte de los municipios que las conforman (AMC, AMV).
iii) Falta de herramientas técnicas y legales, a partir de la reglamentación de la ley, para dar el
carácter de obligatoriedad y asegurar el cumplimiento de las directrices metropolitanas por
parte de los municipios que la conforman (AMBQ, AMCO).
iv) Falta de claridad en el ejercicio de las competencias con otras entidades, en particular, las
referidas a autoridad de transporte (interacciones con las autoridades de transporte de los
municipios/delegación de la competencia) y autoridad ambiental (en particular en lo que
respecta a la relación urbano-rural y sus implicaciones en el ordenamiento territorial) (AMB,
AMBQ, AMV).
En este aspecto, los municipios que conforman las áreas metropolitanas en general coinciden en la
poca capacidad de gestión que tienen estas, en especial asociada a los recursos financieros limitados
con los que cuentan (AMB, AMBQ, AMC, AMCO, AMV). Así mismo, consideran que no existen
canales de comunicación fluidos y adecuados entre el área metropolitana y sus municipios (AMBQ,
AMC, AMCO), lo que también tiene que ver en parte con el liderazgo que ejerce el área
metropolitana que en ocasiones se ve afectado por aspectos políticos. En particular se menciona
que existen problemas de articulación entre los municipios y el área metropolitana debido a las
distintas filiaciones políticas de los alcaldes de turno (AMCO).
En este mismo sentido, en particular en los municipios diferentes al núcleo, se mencionó que el
arreglo institucional de las áreas metropolitanas en lo referente al órgano máximo de decisión (Junta
Metropolitana), sumado a la fortaleza financiera de los municipios núcleo, no era conveniente
debido a que hacía que la priorización de intereses y proyectos del área se concentraran
invariablemente en el municipio núcleo y que el resto de municipios no tuvieran una mayor
capacidad de decisión en temas de importancia para éstos, en el marco de las acciones del área
metropolitana (AMBQ, AMC).
2.4.2 Estructura organizacional y funciones
En esta sección se presenta inicialmente un mapeo de los tipos de estructura organizacional que
son comúnmente utilizados por las áreas metropolitanas para cumplir con sus objetivos y funciones,
así mismo se presenta el análisis sobre si estas estructuras responden a la definición de las
129
competencias y hechos metropolitanos que deben desarrollar y los retos que deben enfrentar.
Posteriormente, se presenta la caracterización del recurso humano, la cual aborda tanto la cantidad
como la calidad y el nivel de profesionalización del personal de planta. Por último, se hace una
caracterización de las instancias de coordinación conformadas en cada área metropolitana.
2.4.2.1 Estructura organizacional

La estructura organizacional se puede entender como una disposición intencional de roles, en donde
cada persona (funcionario/trabajador) de la organización asume un papel que ha de desarrollar en
forma conjunta con otras personas dentro de la misma, de una forma óptima, para cumplir con los
objetivos, la misión y la visión definidos para la organización.
En lo que respecta a esta materia para las áreas metropolitanas, la Ley 1625 de 2013 en su artículo
14 define como órganos de dirección y administración los siguientes: (i) la Junta Metropolitana, (ii)
el presidente de la Junta Metropolitana, (iii) el director y (iv) las unidades técnicas que según sus
estatutos fueran indispensables para el cumplimiento de sus funciones. Es así como a través de los
estatutos y la aprobación mediante acuerdos metropolitanos las áreas metropolitanas han definido
sus estructuras orgánicas actuales.
De esta forma, las áreas metropolitanas tienen flexibilidad en el momento de definir su estructura
organizacional, teniendo en cuenta siempre unas áreas básicas que deben ser contempladas para el
cumplimiento de sus funciones. En este sentido se evidenció, a través del análisis de la información
secundaria recolectada sobre la estructura organizacional, que en general estas han sido orientadas
a los hechos metropolitanos definidos y a las áreas de trabajo en las que se enfocan para su gestión.
A partir del análisis de la información obtenida y de los organigramas aprobados por cada área
metropolitana, se esquematizaron las estructuras organizacionales actuales de cada una de ellas.
De esta manera, tras el análisis realizado se determinó que actualmente las variaciones que se
presentan en estas corresponden básicamente al nivel de especialización86 que se refleja en la
estructura, que es correspondiente con el tamaño de la planta de personal aprobada para cada área
gestión asociada. De acuerdo con lo anterior, se identificaron tres variaciones de estructura
organizacional en lo que respecta al grado de especialización de estas (Cuadro 9).
86 Con nivel de especialización se hace referencia a la forma en la que las diversas funciones, actividades o tareas, en
especial las misionales, son asignadas a diferentes dependencias y/o personas en una organización: i) forma general de
dividir el trabajo: unidades o dependencias creadas para atender los distintas funciones misionales y administrativas o de
apoyo, cada dependencia puede asumir varias funciones o competencias que pueden tener la misma naturaleza o no; ii)
forma específica de dividir el trabajo: unidades o dependencias que se encargan para atender funciones o competencias
específicas.
130
Cuadro 9. Caracterización de las estructuras organizacionales de áreas metropolitanas

Variación Descripción Áreas Metropolitanas
- Las funciones misionales de área metropolitana se
concentran en dos dependencias: planeación/desarrollo
y transporte.
- Cuentan con una dependencia formal que lleva a cabo las
AMC
funciones de apoyo (administrativas y financieras) o con
Tipo I. Básica AMCO
profesionales organizados mediante grupos de trabajo
AMV
no formales que cumplen estas funciones y que le
reportan al director del área.
- Estas áreas metropolitanas no han sido autorizadas para
ejercer la función de autoridad ambiental.
- Las funciones misionales del área metropolitana se
asignan a 3 o 4 dependencias diferentes.
Tipo II. - Cuentan con dependencias de apoyo con grupos de AMB
Intermedia trabajo que se especializan en las diferentes temáticas. AMBQ
- Cuentan con una oficina que se encarga de las
comunicaciones y prensa.
- Las funciones misionales del área metropolitana se
reparten en más de cinco dependencias. En estos casos
se evidencia una especialización alta en la función que
Tipo III. realiza cada dependencia. Al interior de cada
AMVA
Especializada dependencia misional se establecen grupos de trabajo
formalmente definidos.
- Cuentan con una oficina que se encarga de las
comunicaciones y prensa.
Fuente: elaboración propia a partir de los organigramas aprobados de las áreas metropolitanas
Al comparar las estructuras organizacionales con los hechos metropolitanos que tiene definidos
cada área metropolitana, se evidencia en general que éstas responden a los hechos metropolitanos
que definen su misión. En el Área Metropolitana de Barranquilla, por ejemplo, los hechos
metropolitanos Territoriales y Físicos (sin incluir los de transporte) conforman casi el 50 % de los
hechos declarados, lo cual se refleja en este caso con dos subdirecciones, una que se encarga de
temas de ordenamiento territorial (i.e. Subdirección de Planeación) y otra que se encarga de la
infraestructura (i.e. Subdirección Operativa).
En el Área Metropolitana del Valle de Aburrá ocurre una situación similar a la expuesta
anteriormente. Los hechos metropolitanos relacionados a lo Territorial y Físico corresponden a la
mayor parte de hechos declarados (35,3 %); de esta forma, el área metropolitana aparte de tener
una Subdirección de Planeación Integral cuenta con un Subdirección de Proyectos, que a su vez
cuenta con un grupo interno de Ejecución y Evaluación de Proyectos. También se destaca en este
caso que los hechos metropolitanos que tratan temas socioculturales corresponden al 32,35 %
131
(siendo los segundos en importancia), lo que se refleja en el hecho que en el área metropolitana
exista una subdirección encargada de estos temas de forma exclusiva (i.e. Subdirección de
Seguridad, Convivencia y Paz). Así mismo, la Subdirección de Planeación Integral cuenta con un
subgrupo que se encarga de temas de Cultura y Educación. Esta situación es además consistente
con el nivel de especialización que tiene la estructura organizacional de esta área.
Caso contrario ocurre con el Área Metropolitana de Cúcuta, que tiene la mayor cantidad de hechos
metropolitanos declarados y, sin embargo, cuenta con una estructura organizacional básica. Esto
implica que una sola dependencia debería estar a cargo de una variedad de temas de diferente
naturaleza, lo que podría convertirse en una limitante al no contar con la suficiente capacidad para
gestionar todos los temas que se tienen a cargo.
Se resalta el hecho de que el Área Metropolitana de Barranquilla, a pesar de no estar autorizada
como autoridad ambiental metropolitana, cuenta con una dependencia misional formal encargada
de temas de asuntos naturales y de ambiente. Esto tiene sentido dado que esta, junto con el Área
Metropolitana de Cúcuta, es la que más hechos metropolitanos relacionados con el tema ambiental
tiene declarados (cinco).
Por otra parte, al relacionar el tipo de estructura de las áreas metropolitanas con el total de personal
de planta y contratistas que tienen (Tabla 40), se encuentra que se presenta una tendencia en la
cual las áreas metropolitanas con plantas más pequeñas tienden a tener estructuras
organizacionales menos complejas que aquellas con plantas de personal más grandes. En este
sentido, las áreas metropolitanas que mencionaron que no contaban con el personal suficiente para
desempeñar las funciones que tienen a su cargo (AMC, AMCO, AMV), y que coinciden con el tipo I
– Básica, afirmaron que esto es debido a las restricciones presupuestales o financieras que tienen
actualmente; de esta forma, se puede afirmar que: i) las restricciones presupuestales o financieras,
y ii), la subsecuente no suficiencia del recurso humano disponible (plantas de personal pequeñas)
determinan el hecho de que las estructuras organizacionales sean menos especializadas, es decir,
estos dos factores resultan ser claves para una entidad al momento de organizar su forma de
trabajo.
Tabla 40. Tipo de estructura organizacional con relación a la planta de personal y contratistas
Personal de planta (provisto) +
Tipo Estructura Área metropolitana
Contratistas
AMC 43
Tipo I - Básica AMCO 94
AMV 21
AMB 306
Tipo II - Intermedia
AMBQ87 135
87La información de personal que se presenta del Área Metropolitana de Barranquilla es aproximada, y fue suministrada
en las entrevistas semiestructuradas realizadas. En este caso no se recibió la información solicitada en archivos Excel.
132
Personal de planta (provisto) +

Tipo Estructura Área metropolitana
Contratistas
Tipo III - Especializada AMVA 720
Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada en las entrevistas semiestructuradas y
solicitud de información a las áreas metropolitanas.
Al comparar el número de funcionarios y contratistas que tiene cada área metropolitana con el
tamaño del área metropolitana (Tabla 41) se evidencia que las áreas metropolitanas con una
población menor a un millón de habitantes no superan una planta de personal de 100 funcionarios.
Aquellas con una población mayor, tienen una planta superior a los 100 funcionarios, siendo la de
menor tamaño el Área Metropolitana de Barranquilla con 135 funcionarios y contratistas. Esto
puede deberse, en gran parte, a que las áreas metropolitanas con menos de un millón de habitantes
no cumplen con los requisitos para adquirir la competencia de autoridad ambiental, lo que podría
explicar así mismo, porque el Área Metropolitana de Barranquilla, que no es autoridad ambiental,
es el área con menor planta total de personal entre las áreas con una población de más de 1 millón
de habitantes.
Tabla 41. Personal en las áreas metropolitanas con relación a la población del territorio
Población 2018 Proporción

Área Planta Planta total
(proyecciones Contratistas Personal/
Metropolitana (provista) de personal
DANE) Habitante
AMB 1.150.993 251 55 306 3.761
AMBQ88 2.098.966 70 65 135 15.548
AMC 883.143 33 10 43 20.538
AMCO 713.640 74 20 94 7.592
AMV 584.682 13 8 21 27.842

AMVA 3.909.729 497 223 720 5.430
Se observa así mismo, que las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Valle de Aburrá son aquellas
que tienen una menor proporción de personal por habitante, un funcionario por cada 3.761 y 5.430
habitantes, respectivamente. Les sigue de cerca el Área Metropolitana de Centro Occidente con una
proporción de un funcionario por cada 7.592 habitantes. Clements, Gupta, Karpowicz & Tareq
(2010) proponen esta razón como útil para evaluar si la planta de personal es adecuada o excesiva
88 Ibidem.
133
dado las necesidades y servicios que se le debe brindar a la población. Sin embargo, es importante
aclarar que una menor o mayor razón no necesariamente significa un gobierno más efectivo puesto
que esto depende en parte de las preferencias y cultura organizacional de cada entidad, en este
caso de cada área metropolitana. Sin embargo, a nivel macro hay evidencia que países con mayores
ingresos, como los europeos, presentan una mayor proporción de funcionarios por habitantes que
países de menores ingresos, como los africanos.
A partir de lo anterior, si se toma como referencia el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que
es el área que más municipios y población atiende y que cuenta con una estructura organizacional
especializada (tipo III), se puede decir que la situación de las áreas metropolitanas de Bucaramanga
y Centro Occidente es mejor, en cuanto a la planta de personal que tienen, con respecto a las áreas
metropolitanas de Barranquilla, Cúcuta y Valledupar, que presentan una proporción mucho más
alta, un funcionario por cada 15.548, 20.538 y 27.842 habitantes, respectivamente.
Tabla 42. Funcionarios por 1.000, 10.000 y 100.000 habitantes

Funcionario x 1.000 Funcionario x 10.000 Funcionario x
Área Metropolitana
habitantes habitantes 100.000 habitantes
AMB 0,27 2,66 26,59
AMBQ89 0,06 0,64 6,43
AMC 0,05 0,49 4,87
AMCO 0,13 1,32 13,17
AMV 0,04 0,36 3,59
AMVA 0,18 1,84 18,42
Cuando se analiza el número de funcionarios por cada 1.000, 10.000 y 100.000 habitantes (Tabla
42) se sigue evidenciando que las áreas metropolitanas de Valle de Aburrá, Bucaramanga y Centro
Occidente presentan una ventaja sobre las demás. Ninguna de las áreas alcanza a tener un
funcionario por cada 1.000 habitantes. Sin embargo, cuando se analiza por cada 10.000 habitantes
es de destacar que para el área metropolitana de Bucaramanga hay 2,66 funcionarios por cada
10.000 habitantes y para el Valle de Aburrá dicha cifra es de 1,84. Dado que ambas entidades están
cumpliendo las mismas funciones (i.e. Autoridad de Transporte y Autoridad Ambiental), si se asume
que la proporción de personal define la efectividad de la gestión de las áreas metropolitanas, se
tendería a pensar que la gestión de Bucaramanga es más efectiva. Sin embargo, al tener en cuenta
la percepción que tienen los municipios que conforman cada área metropolitana (Cuadro 13), es
claro que el Valle de Aburrá ha tenido una mejor gestión y, por tanto, se deduce que cada
89
La información de personal que se presenta del Área Metropolitana de Barranquilla es aproximada, y fue
suministrada en las entrevistas semiestructuradas realizadas. En este caso no se recibió la información
solicitada en archivos Excel.
134
funcionario de Valle de Aburrá es más costo eficiente que los de Bucaramanga. Aun así, al momento
de analizar aquellas áreas que sólo tienen la autoridad de transporte, se cumple que, entre un mayor
número de personal hay una mayor efectividad. Las áreas metropolitanas de Centro Occidente y
Barranquilla, las cuales tienen respectivamente 1,32 y 0,64 funcionarios por cada 10,000 habitantes,
tienen una percepción positiva del 50 %, en comparación con las áreas metropolitanas de
Valledupar y Cúcuta, que tienen una proporción de 0,49 y 0,36 y una percepción positiva del 0 %.
Por tanto, aunque la proporción de personal puede ser uno de los determinantes de una buena
gestión, hay otros factores que también influyen como lo son los recursos totales y una estructura
organizacional especializada, como la tiene el área metropolitana de Valle de Aburrá.
Al realizar la misma comparación, sin incluir las dependencias ambientales de las áreas
metropolitanas de Bucaramanga y Valle de Aburrá (Tabla 43), se encuentra que estas se siguen
manteniendo como las áreas metropolitanas de mayor tamaño, en términos de planta de personal.
También se mantiene la tendencia mostrada en el párrafo anterior; esto es, aquellas áreas con una
población superior al millón de habitantes tienen una planta total superior a 100 funcionarios y
contratistas.
Tabla 43. Total de personal de las áreas metropolitanas sin la dependencia ambiental con
relación a la población del territorio
Total de personal sin

Población 2018 Proporción Personal/
Área Metropolitana dependencia
(proyecciones DANE) Habitante
ambiental
AMB 1.150.993 167 6.892
AMBQ 2.098.966 135 15.548
AMC 883.143 43 20.538
AMCO 713.640 94 7.592
AMV 584.682 21 27.842
AMVA 3.909.729 505 7.742
Se resalta el hecho de que el Área Metropolitana de Bucaramanga, que atiende un territorio con
una menor población que el Área Metropolitana de Barranquilla (cercano a la mitad), sigue teniendo
una planta de personal mayor que esta última (167 y 135 respectivamente), sin incluir la
dependencia ambiental. Adicionalmente, la proporción de funcionarios por habitante sigue siendo
mucho menor en el Área Metropolitana de Bucaramanga, un funcionario por cada 6.892 habitantes,
en comparación con un funcionario por cada 15.548 habitantes para el Área Metropolitana de
Barranquilla. Así mismo, se destaca que al no tener en cuenta la dependencia ambiental, la
proporción de funcionarios por habitante de las áreas metropolitanas de Valle de Aburrá y Centro
135
Occidente llegan a ser muy similares: un funcionario por cada 7.742 y 7.592 habitantes,
respectivamente.
Por otra parte, se evidenció que las dependencias ambientales son las dependencias con mayor
personal (de planta y contratistas) de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Valle de Aburrá
(Tabla 44). Esto puede explicarse porque es esta función la que tiene asociados unos ingresos fijos
para las áreas metropolitanas y que les permite contar con el personal que se requiere para el
desarrollo de estas labores.
Tabla 44. Proporción de personal en las dependencias ambientales
Proporción del personal

Total dependencia
Área Metropolitana Total de personal total del AM de la
ambiental
dependencia ambiental
AMB 306 139 45%
AMVA 720 215 30%
Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada en la solicitud de información a las áreas
metropolitanas.
Con respecto a la forma de organizarse, los funcionarios de las áreas metropolitanas consideran que
en general para cumplir las funciones que les han sido asignadas por la ley, no tienen estructuras
organizacionales que les permitan asumir todas estas funciones. Actualmente no cuentan con las
suficientes dependencias para desarrollar las diferentes funciones de una forma adecuada; una
misma dependencia es responsable de una variedad de temas, lo que ocasiona que no se les dedique
el suficiente tiempo a cada uno de ellos para desarrollarlos de la forma que se requiere.
Consideran esto un problema estructural en una buena parte debido a las limitaciones
presupuestales que tienen actualmente. Por ejemplo, en el caso del Área Metropolitana de
Bucaramanga, “se considera necesaria un área o dependencia que desarrolle temas socioeconómicos
como empleo, educación, cultura, entre otros, que se encargue de generar información y
conocimiento del territorio para la toma de decisiones; parte de esta necesidad se ha suplido con la
Oficina de Desarrollo Sustentable, con el observatorio metropolitano que lidera” (Subdirección de
Planeacion, 2017). Por otra parte, el director Técnico del Área Metropolitana de Cúcuta considera
“pertinente que la Dirección cuente con diversas dependencias, una que se dedique exclusivamente
al tema de planeación, otra a ejecución y otra a ordenamiento; ahora cada contratista debe manejar
los tres temas de manera simultánea” (Dirección Técnica, 2018).
En este sentido, incluso el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que cuenta con una estructura
organizacional especializada (Tipo III), indica que “se han venido creando direcciones en la medida
en que el desarrollo de las funciones lo ha demandado, sin embargo, considera que se requiere
mayor crecimiento para avanzar en el cumplimiento de todas las disposiciones de la Ley 1625 de
2013. Los recursos son limitados frente a las exigencias que derivan de todo el ejercicio de
planificación territorial.” (Subdirección Administrativa y Financiera, 2018).
136
Sin embargo, se destaca el hecho de que las áreas metropolitanas han venido fortaleciéndose a
medida que la definición de nuevos hechos metropolitanos y la competencia para asumir las
funciones tanto de autoridad ambiental como de transporte se los ha exigido, y en tanto la
capacidad financiera para implementar los cambios requeridos se los ha permitido. Algunas de las
áreas metropolitanas reportaron haber realizado restructuraciones organizacionales para
responder a estos cambios o tienen programado hacerlo en el corto plazo (AMB, AMBQ, AMV,
AMC). Por ejemplo, en el caso del Área Metropolitana de Barranquilla se informó que durante el
2017 se había desarrollado una restructuración organizacional acorde con la nueva visión de la
entidad. Por su parte, el Área Metropolitana de Bucaramanga se encuentra en un proceso de
restructuración con el objetivo de asumir las funciones catastrales que le fueron otorgadas. En los
casos de las áreas metropolitanas de Cúcuta y Valledupar mencionaron la importancia de realizar
una restructuración para poder asumir las funciones de una forma adecuada.
2.4.2.2 Personal
En cuanto a la suficiencia del personal contratado (tanto personal de planta como contratistas), las
áreas metropolitanas en general consideran que no cuentan con el personal suficiente para el
desarrollo de las labores que se requieren. En buena parte, esta deficiencia la cubren con personal
contratista, asumiendo todas las debilidades y desventajas que esto puede suponer (pérdida de
conocimiento organizacional, alta rotación, pérdida de productividad debida a la curva de
aprendizaje, entre otros).
Se evidenció que el mayor porcentaje del personal que labora en las áreas metropolitanas es
contratista (por encima del 50 %), en donde el Área Metropolitana de Barranquilla es la que menor
proporción tiene de contratistas con respecto al personal total (Tabla 45).
Tabla 45. Comparación de personal de planta con contratistas en las Áreas Metropolitanas
Área Personal de Porcentaje Personal Porcentaje
Total
Metropolitana Planta planta contratista contratistas
AMB 55 18 251 82 306
90
AMBQ 65 48 70 52 135
AMC 10 23 33 77 43
AMCO 20 21 74 79 94
AMV 8 38 13 62 21
AMVA 223 31 497 69 720
Fuente: elaboración propia a partir de información recogida en las entrevistas semiestructuradas y solicitud
de información a las áreas metropolitanas
Con respecto a las áreas metropolitanas con menos personal, se destaca el caso del Área
Metropolitana de Cúcuta que, de acuerdo con lo informado, el personal de planta corresponde a
90 Ibidem.
137
personal directivo y asistencial. Los profesionales y profesionales especializados que ejecutan las
labores misionales de la entidad son contratistas, lo cual ha llevado a que éstos tengan una rotación
alta, afectando la continuidad de los procesos. Por otra parte, en el caso del Área Metropolitana de
Valledupar, de la planta total de funcionarios (17) solo se encuentran provistos 8, menos de la mitad.
Entre los no provistos se encuentra el Subdirector de Planeación (4 meses vacante al momento de
la entrevista) que, de acuerdo con lo informado se debe a que no hay presupuesto para contratarlo.
En cuanto al nivel de profesionalización de los funcionarios de nivel directivo de las áreas
metropolitanas (Tabla 46), se evidenció que la mayor parte de los funcionarios que ocupan nivel
directivo tienen un nivel académico de posgrado. Esto indica que cuentan con personal con un alto
grado de competencia técnica en el nivel directivo, el cual se requiere para garantizar el adecuado
desarrollo de las funciones que tienen a cargo. La única excepción se presenta en el caso del Área
Metropolitana de Cúcuta en la que, de los cuatro funcionarios de nivel directivo, sólo dos tienen un
nivel de estudios de posgrado.
Tabla 46. Nivel de profesionalización del Nivel Directivo en las Áreas Metropolitanas
Número de funcionarios
Área Metropolitana Personal directivo Proporción (%)
con nivel posgrado
AMB 7 6 86
AMBQ 7 7 100
AMC 4 2 50
AMCO 4 4 100
AMV 2 2 100
AMVA 10 10 100
Fuente: elaboración propia a partir de información recogida en la solicitud de información a las áreas
metropolitanas
En lo que respecta a la rotación del personal directivo de las áreas metropolitanas, se evidencia que
la dirección de estas está sujeta a dinámicas políticas regionales. Es así como cuatro de las seis áreas
metropolitanas cambiaron de director en el 2012, es decir una vez se posesionan los alcaldes y sus
respectivos gabinetes. Las áreas metropolitanas de Barranquilla y Cúcuta son los casos en los cuales
el director permaneció en el cargo por más de un período administrativo de alcalde, con 92 y 60
meses respectivamente (Gráfica 10). De manera similar, en dos de las seis áreas, el director renunció
justo antes de quedar inhabilitado para aspirar a algún cargo público de elección popular para las
elecciones del 2016 (i.e. Carlos Mario Montoya Serna, exdirector del Área Metropolitana del Valle
de Aburrá quien aspiró a la Gobernación de Antioquia91 y Juan Carlos Valencia Montoya del Área
Metropolitana de Centro Occidente, quién aspiró a la Alcaldía de Pereira). Así mismo, se evidencia
que, en los últimos seis años, el Área Metropolitana de Centro Occidente es la que más directores
91 http://www.elmundo.com/portal/noticias/politica/montoya_mira_la_gobernacion.php#.WtZc5ohuayw;
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-14739795
138
ha tenido (un total de 5), las demás áreas metropolitanas han tenido tres directores en el mismo
período. Esta alta rotación puede no ser conveniente si se considera que las áreas metropolitanas
son entidades creadas con una visión de largo plazo y es la llamada a hacer efectiva la coordinación
y planeamiento en las dimensiones del desarrollo social y económico en su territorio de influencia.
Gráfica 10. Rotación directores generales de las áreas metropolitanas
Fuente: elaboración propia a partir de la información recogida en la solicitud de información a las áreas
metropolitanas
Por último, todas las áreas metropolitanas cambiaron de director a inicios del 2016, una vez se
posesionaron los nuevos alcaldes. En algunos casos, esto sucedió debido a que los directores
pasaron a ser parte del gabinete de los nuevos mandatarios locales (i.e. Guillermo Polo Carbonell,
del AMBQ, pasó a ser el secretario de Interior del Atlántico92 y Hernán Darío Elejalde López, del
AMVA, pasó a la gerencia de Indeportes Antioquia93).
2.4.2.3 Instancias de coordinación

La principal instancia de coordinación de las áreas metropolitanas es la Junta Metropolitana, que es
el órgano máximo de dirección y administración, definido por la Ley 1625 de 2013. Según el artículo
14 de esta ley, la Junta Metropolitana está conformada por los siguientes miembros:
• Los alcaldes de cada uno de los municipios que conforman el área metropolitana
• Un representante del Concejo del municipio núcleo
• Un representante de los demás concejos municipales designado entre los presidentes de estas
corporaciones
92 https://www.elheraldo.co/local/conozca-los-perfiles-de-los-secretarios-del-gabinete-de-verano-236847
93 http://www.indeportesantioquia.gov.co/web/c/3091/POSESI%C3%93N_GERENTE_INDEPORTES
139
• Un delegado permanente del Gobierno nacional con derecho a voz, pero sin voto
• Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan domicilio en el área y cuyo
objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales
De acuerdo con lo informado en las entrevistas semiestructuradas realizadas en las áreas
metropolitanas, en lo que respecta a la participación en las Juntas Metropolitanas, los funcionarios
afirmaron que, en general, estas se llevan a cabo sin inconvenientes con participación de los alcaldes
o a través de los delegados que este envíe. Así mismo, afirman que los alcaldes reconocen la
importancia de las decisiones que se toman en esta instancia y, por lo general, están comprometidos
con el área metropolitana en ese sentido. Sólo se informó del caso del alcalde de Codazzi en el Área
Metropolitana de Valledupar, el cual no está asistiendo a las Juntas Metropolitanas que se
convocan, debido a que éste se encuentra en desacuerdo con que su municipio sea parte del área
metropolitana, y no percibe ningún beneficio de pertenecer a ésta.
Sobre la conformación de las juntas metropolitanas, se destaca la percepción del Área
Metropolitana de Bucaramanga, donde se afirmó: “con la gobernación se tenía una relación más
cercana cuando pertenecía a la Junta Metropolitana; como a partir de la Ley 1625 fue excluida, no
se trabaja tanto como antes. Lo que considero fue un error, debido a que la gobernación puede
impulsar muchas cosas en el área metropolitana; por ejemplo, en el caso de Bucaramanga, que
concentra más del 60 % de la población del departamento, el departamento es fundamental para la
impulsar muchos temas de índole metropolitano” (Subdirección de Planeacion, 2017). Se considera
relevante esta percepción, debido a la importancia que puede tener el gobernador en la gestión de
las áreas metropolitanas, como por ejemplo en el acompañamiento y financiación de proyectos de
interés metropolitano y departamental, entre otros aspectos.
Por otra parte, además de la Junta Metropolitana, la Ley 1625 define los consejos metropolitanos
como organismos asesores para la preparación, elaboración y evaluación de los planes de la entidad
y para recomendar los ajustes que deban introducirse. Define la misma ley que deberá existir por lo
menos el Consejo Metropolitano de Planificación, pudiéndose conformar los de movilidad y
transporte, servicios públicos, medio ambiente y los demás que se consideren necesarios de
acuerdo con los hechos metropolitanos definidos y a las funciones atribuidas por la ley o delegadas
conforme a ella. Así mismo, define la conformación de estos consejos metropolitanos de la siguiente
manera:
• El director del área metropolitana o el directivo de la respectiva dependencia quien lo presidirá.
• Los secretarios, directores o jefes de la correspondiente dependencia de los municipios
integrantes del área metropolitana, o por los representantes de los alcaldes de los municipios
en los que no exista dicha oficina o cargo.
• Por el secretario, director o funcionario encargado de la dependencia en el departamento o
departamentos, o de las oficinas que cumplan tal función.
De esta forma, estos consejos son las instancias de coordinación formales que cuentan las áreas
metropolitanas para articular y coordinar los diferentes aspectos de la gestión con relación a sus
140
funciones o hechos metropolitanos. De acuerdo con lo definido en los estatutos de las áreas
metropolitanas y la información entregada en las entrevistas semiestructuradas realizadas, la Tabla
47 presenta los consejos metropolitanos conformados en cada área.
Tabla 47. Consejos metropolitanos/instancias conformados en las áreas metropolitanas
Área Metropolitana Instancias conformadas

AMB Consejo Metropolitano de Planeación
Consejo Metropolitano de Planificación
Consejo Metropolitano de Transporte Público de Pasajeros
Consejo Metropolitano de Salud Pública
AMBQ Consejo Metropolitano de Seguridad y Convivencia Ciudadana
Consejo Metropolitano de Hacienda
Consejo Metropolitano de Gestión del riesgo y desastres
Consejo Metropolitano de Empleo
AMC Consejo Metropolitano de Planeación
AMCO Consejo Metropolitano de Planeación
Consejo Metropolitano de Planeación
Consejo Metropolitano del Gestión del Riesgo
Consejo Metropolitano de Movilidad
AMVA Consejo Metropolitano de Seguridad, Convivencia y Paz
Consejo Metropolitano de Educación
Consejo de Dirección de la Red Metropolitana de Salud
AMV Consejo Metropolitano de Planeación
Fuente: entrevistas semiestructuradas y estatutos de las áreas metropolitanas
Se encontró que por lo general sólo está formalmente constituido el Consejo Metropolitano de
Planificación definido en el artículo 26 de la Ley 1625 de 2013 (4 de 6 áreas metropolitanas), a
excepción del Área Metropolitana de Barranquilla, que tiene conformados por estatutos siete
consejos metropolitanos, y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que cuenta con seis instancias
definidas. En el caso del Área Metropolitana de Barranquilla, el funcionamiento (i.e. miembros,
funciones, periodicidad de las sesiones) de estas instancias de coordinación no están reglamentadas
por acuerdo metropolitano y no todas obedecen a algún hecho metropolitano declarado (p. ej.
Seguridad y Convivencia Ciudadana, Gestión del Riesgo y Desastres). Por el contrario, el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá tiene todos los consejos metropolitanos reglamentados por
acuerdo metropolitano y en dichos acuerdos se suele declarar como hecho metropolitano aquello
que es competencia del consejo que se reglamenta. Inclusive, para el hecho metropolitano de
Seguridad, Convivencia y Paz, además de crearse un consejo se creó también una subdirección del
área metropolitana. En el Anexo 2 se encuentran detalladas las funciones de los consejos
metropolitanos definidos por las áreas metropolitanas de Barranquilla y Valle de Aburrá.
141
Pese a lo anterior es importante destacar que no todos estos consejos están funcionando. En el caso
del Área Metropolitana de Barranquilla, solo mencionaron los consejos de planificación y de
transporte público de pasajeros. En el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, de acuerdo
con la información suministrada, para el 2016 sólo funcionó periódicamente el Consejo
Metropolitano de Planeación y durante el 2017 funcionaron periódicamente los Consejos
Metropolitanos de Planeación, el Ambiental y el de Movilidad.
En lo que respecta a la periodicidad de reuniones, de acuerdo con lo informado por las áreas
metropolitanas, en algunos casos los Consejos Metropolitanos de Planificación funcionan y se
reúnen de manera periódica (AMBQ, AMVA, AMV), mientras que en otros casos no están
funcionando de una manera adecuada:
“(…) los consejos metropolitanos definidos en la norma no han funcionado muy bien, debido
a que no están reglamentados en la ley, los consejos tienen que ser fortalecidos, sin embargo,
últimamente se ha venido trabajando de forma articulada con los municipios, la gobernación
y los diferentes actores en los temas que maneja el área metropolitana” (AMB)
“(…) solo existe el Consejo Metropolitano de Planeación, sin embargo, en el pasado este solo
era convocado cuando se iba a formular un PIDM. Por tanto, la relación con los Secretarios
de Planeación se ha dado de forma individual, y no de forma conjunta” (AMC)
Cuadro 10. Periodicidad de reunión de los Consejos Metropolitanos de Planeación
Área Metropolitana94 Número de reuniones último año

AMBQ 6
AMC 1
AMCO 0
AMV 3
AMVA 6
Fuente: entrevistas semiestructuradas y actas de consejo
metropolitano de planeación.
Según lo informado en las áreas metropolitanas de Centro Occidente y Cúcuta, los consejos no se
reúnen periódicamente, sino que se reúnen para cumplir objetivos específicos. El Consejo
Metropolitano de Planeación del Área Metropolitana de Centro Occidente se reactivó en el 2016
para llevar a cabo un proyecto de contrato plan, durante el 2017 no se reunieron una vez y, según
lo informado, se requiere de un proyecto de interés de las secretarías de planeación de los tres
municipios para reactivar dicho espacio. En el caso del Área Metropolitana de Cúcuta, el Consejo
Metropolitano de Planeación tampoco se reúne periódicamente; se reunieron el año pasado en el
marco del proceso de formulación del PIDM y para socializar el proyecto de ciclo rutas.
94 Las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Centro Occidente no reportaron esta información.
142
Con respecto a la periodicidad de las reuniones de las diferentes consejos metropolitanos o

instancias de participación de las áreas metropolitanas de Barranquilla y Valle de Aburrá, y de
acuerdo con la información suministrada, en el Cuadro 11 y Cuadro 12 se presentan la periodicidad
de cada uno.
Cuadro 11. Periodicidad de reuniones, consejos del AMBQ
Consejos metropolitanos Número de reuniones al año

Consejo Metropolitano de Planificación 6
Consejo Metropolitano de Transporte Público de Pasajeros 4
Consejo Metropolitano de Salud Pública 4
Consejo Metropolitano de Seguridad y Convivencia Ciudadana 4
Consejo Metropolitano de Hacienda 4
Consejo Metropolitano de Gestión del riesgo y desastres 4
Consejo Metropolitano de Empleo 4
Fuente: Entrevistas semiestructuradas y http://www.ambq.gov.co/.
Cuadro 12. Periodicidad de reuniones, consejos del AMVA
Consejos metropolitanos Número de reuniones al año

Consejo Metropolitano de Planificación 6
Consejo Metropolitano Ambiental 9
Consejo Metropolitano de Movilidad 8
Fuente: Entrevistas semiestructuradas y solicitud de información.
En el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (Cuadro 12), de acuerdo con la información
suministrada, para el 2016 sólo funcionó periódicamente el Consejo Metropolitano de Planeación,
y sólo hasta el 2017 empezaron a funcionar periódicamente otros dos consejos metropolitanos: el
Ambiental y el de Movilidad. El Consejo de Planeación a pesar de ser el que menos se reúne, es al
que suelen asistir todos los municipios. Se destaca también, que para los años 2016 y 2017, el
secretario de Planeación de Medellín no asistió, pero siempre enviaba un delegado. En cuanto al
Consejo Metropolitano Ambiental, este es el que más veces se reunió en el 2017, pero la mayoría
de los municipios suelen enviar un delegado en vez del encargado de asistir por estatutos. De dicho
Consejo se destaca también las pocas reuniones a las que asistió el funcionario del municipio de
Medellín (tres reuniones) y como los municipios que tienen una mayor área urbana en relación con
la rural (i.e. Itagüí y Sabaneta) asisten casi siempre. En cuanto al Consejo Metropolitano de
Movilidad, allí sí suelen asistir los secretarios de Tránsito. De esta última instancia se destaca
también que aquellos municipios más lejanos del núcleo, Medellín, asisten relativamente menos.
En cuanto a las demás instancias de coordinación, éstas no tienen reuniones periódicas, sino que se
reúnen para cumplir objetivos específicos. El Consejo Metropolitano de Educación se creó para
143
poder construir colegios para implementar las jornadas únicas; el de Gestión de Riesgo, por otra
parte, se reunió para enfrentar la crisis atmosférica del 2016.
Por su parte, los municipios pertenecientes a las áreas metropolitanas en general afirman que han
asistido a los consejos metropolitanos de planificación, pero consideran que la frecuencia con que
se sesiona no es suficiente para resolver y atender todas las problemáticas o necesidades de los
municipios. Sin embargo, en algunos casos la respuesta no es consistente con las afirmaciones
realizadas por las áreas metropolitanas. Algunos municipios afirman no haber asistido a un consejo
metropolitano de planeación o no haber sido invitados, mientras que otros municipios de la misma
área metropolitana afirman haber asistido. Estas inconsistencias pueden ser reflejo de la rotación
de personal en las secretarías de planeación de los municipios, así mismo del hecho de que no
siempre delegan a los mismos funcionarios para atender la relación con el área metropolitana, por
lo que la información no fluye adecuadamente. Esta situación se reflejó en el trabajo de campo con
municipios, cuando en múltiples ocasiones los funcionarios delegados que atendieron las
entrevistas no tenían conocimiento de los aspectos indagados y debían comunicarse con otros
funcionarios para poder responder.
No obstante estas percepciones de los municipios sobre el funcionamiento de los consejos
metropolitanos de planeación y la periodicidad de sus reuniones, se destaca el caso del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, en el que a través del consejo se tratan temas de interés
metropolitano, tal como el ajuste de los POT: “A través del Consejo Metropolitano se logra que un
municipio como Medellín, que ya hizo la revisión del Plan de Ordenamiento, que tiene su POT de
segunda generación, ayude que se incorporen esos elementos en los Planes Básicos de
Ordenamiento y en las revisiones de los Planes de Ordenamiento de los otros municipios, sobre todo
lo que tiene que ver con los esquemas de gestión urbana y de suelos estratégicos, por ejemplo”
(Medellin, 2018). En este caso, todos los municipios coinciden en la pertinencia y la importancia de
los Consejos Metropolitanos de Planeación que lidera el AMVA, y consideran que los recursos y la
asistencia técnica que presta son fundamentales para los municipios. Así mismo, según lo
informado, en el proceso de formulación del PEMOT, el área metropolitana definió diez enlaces
municipales encargados de retroalimentar el ejercicio que se hace con el PEMOT y bajarlo a cada
municipio.
2.4.3 Instrumentos de planificación de las áreas metropolitanas y rol y articulación de

los actores en el proceso de formulación
De acuerdo con lo definido en la Ley 1625 de 2013, las áreas metropolitanas deben formular un Plan
Integral de Desarrollo Metropolitano, el cual es “un marco estratégico general de largo plazo con
visión metropolitana y regional integrada, que permite implementar un sistema de coordinación,
direccionamiento y programación de desarrollo metropolitano, y establecer criterios y objetivos
comunes para el desarrollo sustentable de los municipios de su jurisdicción” (artículos 12 y 13 de la
Ley), y un Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (artículo 22), el cual debe
144
incluir temas como: “i) Definición de la Estrategia y el sistema para la Gestión Integral del Agua
(captación, almacenamiento, distribución y tratamiento); ii) Definición del Sistema Metropolitano
de Vías y Transporte Público Urbano (colectivo, mixto, masivo, individual tipo taxi); iii) Definición del
Sistema de Equipamientos Metropolitanos; su dimensionamiento conforme a los planes o
estrategias para la seguridad ciudadana; iv) Dimensionamiento y definición de la estrategia para la
vivienda social y prioritaria en el ámbito metropolitano y los instrumentos para la gestión de suelo
dirigida a este propósito; v) Ordenamiento del suelo rural y suburbano; (…)”.
Metropolitano adoptado (Tabla 48)sin embargo, solo el Área Metropolitana de Valledupar cuenta
con el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial.
Tabla 48. Instrumentos de planificación de las áreas metropolitanas
PIDM PEMOT
Área
Metropolitana Período de Período de
Aprobación Aprobación
planificación planificación
En proceso de
AMB 2015 Dime tu plan 2016 - 2026
formulación
En proceso de
AMBQ 2009 Metropoli Caribe 2009 - 2019
formulación
En el PIDM se
2017 Nuestra área, nuestro proyectó la
AMC 2017 - 2028
compromiso formulación del
PEMOT
2013 Hacia la sustentabilidad
No cuenta con
AMCO del desarrollo AMCO - Región 2014 - 2032
PEMOT
de Interinfluencia
2007 Hacia la integración En proceso de
AMVA 2008 - 2020
regional sostenible formulación
2013, actualizado en 2017
AMV Ciudades modernas para la 2013 - 2023 2014 2014 - 2027
paz
Fuente: elaboración propia a partir de entrevistas semiestructuradas y revisión documental.
A partir de la revisión documental realizada a los PIDM, se encontró que, de las seis áreas
metropolitanas, cinco planes presentan un diagnóstico o contexto de la situación del territorio
(AMB, AMBQ, AMC, AMV y AMVA). En el caso del Área Metropolitana de Cúcuta, a pesar de que en
el documento de PIDM se menciona que existe un diagnóstico y que este es un documento anexo
al Plan, éste no fue suministrado por el área; por su parte en el caso del Área Metropolitana de
Valledupar, a pesar de que existe un diagnóstico, éste es más que todo un diagnóstico cualitativo,
sin datos.
En general, se encontró que en los PIDM se hace referencia a los hechos metropolitanos, sin
embargo, sólo en los planes formulados por las áreas metropolitanas de Cúcuta y Valle de Aburrá
se encuentra una referencia explícita a estos y su relación con los objetivos estratégicos o
145
componentes del plan. En el caso del Área Metropolitana de Centro Occidente, a pesar de que se
describen de una manera detallada los hechos metropolitanos declarados, éstos no se relacionan
de forma explícita con las acciones definidas. Si bien para este caso los programas y proyectos
definidos en el PIDM se pueden relacionar intuitivamente con los hechos metropolitanos, resulta
conveniente que se haga una relación explícita con estos con el fin de ilustrar la forma en la cual el
área metropolitana se aproxima a la gestión y desarrollo de los mismos.
Por otra parte, con respecto a la definición de indicadores de resultado y metas para los programas
definidos en el PIDM, se evidenció que solo el Área Metropolitana del Valle de Aburrá plantea los
indicadores y metas con un horizonte definido de cumplimiento. En el caso de las áreas
metropolitanas de Bucaramanga y Cúcuta, a pesar de que tienen definidos indicadores y metas para
cada programa, no cuentan con un horizonte de cumplimiento de estas metas, de tal forma que no
resulta claro cuándo se deben empezar o culminar estos programas para dar cumplimento a la meta.
Por último, las áreas metropolitanas de Barranquilla, Centro Occidente y Valledupar, plantean
objetivos programáticos, acciones estratégicas y logros deseados para el desarrollo de los
programas, pero no plantean indicadores que sean medibles y a los que se pueda hacer seguimiento
en el tiempo; tampoco plantean un horizonte de cumplimiento para estas metas o logros.
En este mismo sentido, solo los PIDM de las áreas metropolitanas de Cúcuta y Valle de Aburrá
presentan un plan operativo y un presupuesto indicativo del plan. Si bien la primera establece en el
documento del plan que existe un plan plurianual de inversiones con asignación de recursos
financieros a cada programa, éste no fue suministrado.
Con respecto a los roles o participación de los diferentes actores en la implementación y
seguimiento del PIDM, sólo las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Valle de Aburrá hacen una
identificación de estos para cada línea estratégica o programa. En el caso particular del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, se hace una identificación de los roles de cada actor, mientras
que en la de Bucaramanga se identifican, pero no se precisan los roles con respecto al plan.
Lo anterior permite evidenciar que, a excepción del PIDM del Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, los planes integrales de desarrollo son documentos indicativos que dan a la entidad un
marco de actuación en el cual desarrollar su gestión, más que un curso de acción definido en el
horizonte de tiempo del plan y una proyección de los recursos necesarios para implementarlo. Es
importante destacar que los PIDM de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Cúcuta, aunque
en un menor grado que el del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, son estructurados y contienen
indicadores y metas planteados, aunque sin un horizonte de cumplimiento definido.
En lo que respecta al proceso de formulación de los PIDM, se destaca que en los procesos de
formulación del Plan Integral de Desarrollo Metropolitano llevados a cabo recientemente, las áreas
metropolitanas han recibido el acompañamiento y asesoría de terceros con el fin de llevarlos a cabo.
En el caso particular del Área Metropolitana de Bucaramanga, el plan se formuló con el apoyo de
ONU Hábitat; el Área Metropolitana de Cúcuta afirmó que el plan se formuló con el apoyo del DNP,
y finalmente el Área Metropolitana de Valledupar mencionó la contratación de asesores expertos
146
que lideraron el proyecto de actualización del PIDM. Según lo informado por el Área Metropolitana
de Barranquilla, ya están iniciando el proceso de revisión para la formulación de un nuevo PIDM, sin
embargo, todavía no han concretado un cronograma formal para este proceso.
En general, para estos procesos de formulación, se indicó que uno de los mayores inconvenientes
fue la falta de información sobre la región, no había líneas de base ni estadísticas claras y fue
necesario recurrir a información generada por otras entidades como Camacol, Universidad
Nacional, entre otras (esto para el caso del AMC). En el caso particular del AMB, se mencionó la
misma dificultad; sin embargo, en este caso ellos se apoyaron en la información que ha venido
generando el Observatorio Metropolitano del área y de los resultados que se obtuvieron en el plan
de desarrollo anterior.
En general, las áreas metropolitanas con procesos de formulación recientes afirman haber realizado
un proceso participativo en el que le dieron cabida a todos los municipios del área. En los casos en
los que ya contaban con planes de desarrollo municipales formulados, se afirmó que se tuvieron en
cuenta éstos en la formulación del PIDM (AMC, AMV). Así mismo, indican que las directrices
definidas en los PIDM han sido acogidas en gran parte por los municipios en sus planes de desarrollo
y afirman que los municipios son conscientes de la importancia de seguir los lineamientos
metropolitanos.
Por su parte, lo informado por los municipios sobre su rol en el proceso de formulación coincide en
gran medida con lo expresado por las áreas metropolitanas. En general los municipios afirman que
participaron activamente en los procesos de formulación y que los intereses del municipio y sus
observaciones fueron tenidas en cuenta en la formulación de los planes integrales. Sin embargo,
hubo municipios que manifestaron no haber participado ni haber asistido a convocatorias realizadas
por el área metropolitana en los procesos de formulación que se han adelantado recientemente o
se están adelantando. Se destacan los siguientes casos:
• Manifestaron no tener conocimiento detallado sobre el papel del municipio en la articulación
del PIDM con las metas del Plan de Desarrollo Municipal. Sin embargo, desde el despacho del
alcalde se ha avanzado en la coordinación de acciones con el área metropolitana para dar
cumplimiento a los proyectos de carácter metropolitano estipulados en el Plan de Desarrollo.
(Piedecuesta, AMB)
• Actualmente no hay funcionarios de la Secretaría de Planeación trabajando junto con el área
metropolitana para la formulación del PIDM, a pesar de que es Barranquilla la ciudad con mayor
capacidad institucional en el AM. (Barranquilla, AMBQ)
En el mismo sentido, y en particular, en el caso del Área Metropolitana de Cúcuta, algunos
municipios afirman, a pesar de haber participado activamente en el proceso de formulación, no
tener conocimiento del documento final que quedó aprobado y que no se realizó un proceso de
socialización del documento final con los participantes. Consideran que esto se puede deber a que
la socialización se haya realizado directamente con los alcaldes y estos no hayan bajado la
información a sus secretarios. En este caso, nuevamente se evidencia las debilidades en la
147
articulación al interior de los municipios, en las relaciones con las áreas metropolitanas y el
funcionamiento inadecuado de los consejos metropolitanos de planificación, tal como se explica en
la sección 2.4.2 sobre el funcionamiento de los consejos metropolitanos.
En lo que respecta a la formulación del PEMOT, la mayor parte de las áreas están iniciando o se
encuentran en el proceso de formulación. Algunas de las áreas metropolitanas mencionaron no
haber iniciado antes la formulación del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial
debido a la falta de recursos tanto financieros como humanos (AMB, AMC, AMCO); por tal motivo,
hasta ahora se están iniciando los procesos de formulación.
En este caso, la situación que se presenta de manera general es que algunos de los municipios que
hacen parte de las áreas ya tienen su POT, PBOT o EOT actualizados, lo que significa que
posteriormente se deban hacer ajustes a los mismos tras la adopción del PEMOT. Se resaltan los
siguientes casos en particular:
• El POT del municipio fue aprobado con anterioridad a este proceso de formulación del PEMOT
que se viene realizando actualmente, de tal forma que muchas de las cosas definidas en el POT
del municipio de Bucaramanga se han tomado como referencia para la formulación de este plan.
Así mismo, funcionarios de la Secretaría han estado asistiendo a los talleres convocados por el
AMB y se está interactuando con ellos en búsqueda de que el plan sea lo más acorde para el
desarrollo de todos los municipios que la conforman. (Bucaramanga, AMB)
• El área metropolitana da unas directrices alrededor del ordenamiento territorial, sin embargo,
Barranquilla no incorporó el componente metropolitano en su POT más reciente (2013), en
especial al tomar la decisión de expandir su área urbana y al formular el proyecto “Alameda del
Río”, infringiendo los lineamientos definidos por el modelo de ordenamiento que se planteó.
Puerto Colombia y Galapa están acogiendo los lineamientos, mientras que Malambo y Soledad,
recién inician la revisión del plan. (AMBQ)
• Se reconoce la necesidad de construir un PEMOT que a la fecha no se tiene. Se requiere de un
equipo técnico que estaría en cabeza de la Subdirección de Desarrollo Metropolitano, pero se
ven dificultades para estructurar financieramente la formulación del PEMOT. (AMCO)
• El Consejo Metropolitano lidera y se dan unas directrices frente a los principales procesos que
se dan en el área metropolitana (entre ellos, el PEMOT y el POMCA), se hace un trabajo conjunto
con base en las directrices, y un trabajo articulado con los municipios y se entregan unos
insumos cada mes. También se discuten las iniciativas de cada municipio. (Medellín, AMVA)
• No hay conocimiento, ni hubo participación en la formulación del PEMOT, aunque para la
elaboración del EOT se contó con el concepto del AM, que fue un insumo importante. (San
Diego, AMV)
2.4.4 Gestión y resultados de las áreas metropolitanas
En esta sección, en primer lugar, se describen las percepciones de los diferentes actores sobre la
pertinencia y suficiencia de la normatividad asociada a las áreas metropolitanas y como afecta esta
148
situación la gestión de éstas. En segundo lugar, se presenta la percepción de los municipios que
pertenecen a las áreas metropolitanas sobre los beneficios que han obtenido al formar parte de un
área metropolitana.
Finalmente, se presentan las principales gestiones y proyectos que han adelantado las áreas
metropolitanas y cuáles son los principales enfoques de gestión que estas han venido desarrollando.
2.4.4.1 Pertinencia y suficiencia de la normatividad actual asociada a la gestión de las

áreas metropolitanas
En las áreas metropolitanas consideran que es necesario reglamentar la Ley 1625 de 2013 para que
les dé herramientas y mecanismos para cumplir de una manera adecuada con las funciones que le
fueron otorgadas por la misma ley. En la actualidad, las áreas metropolitanas se encuentran con
vacíos jurídicos que les impiden desarrollar su gestión, en especial en lo que se refiere a la
financiación de su operación y de la ejecución y formulación de proyectos. Estos vacíos jurídicos
hacen referencia a la ausencia de reglamentación en una materia concreta, por ejemplo, a pesar de
que la ley define en su artículo 28 una variedad de fuentes de patrimonio y rentas de las áreas
metropolitanas no define la forma o el procedimiento por medio del cual se puede acceder a éstas.
Por ejemplo, en el caso puntual de los aportes municipales no establece una regla concreta para su
definición por parte de los concejos municipales y alcaldes. Lo anterior ha llevado a que las áreas
metropolitanas tengan actualmente limitaciones en la consecución de recursos para financiar su
operación, tal como se explica más adelante.
Se evidenció a través de las entrevistas realizadas que la limitación actual en la consecución de
recursos para su funcionamiento es uno de los problemas más recurrentes en las áreas
metropolitanas (AMB, AMBQ, AMC, AMCO, AMV), lo que limita en gran parte su nivel de acción e
impacto en la región. En primer lugar, con respecto a los aportes que deben realizar los municipios,
algunas áreas metropolitanas mencionan que se encuentran a expensas de la voluntad política de
los municipios, porque ellos son los que al final deciden si realizan la transferencia de recursos o no
(AMB, AMBQ, AMC, AMV). Incluso, cuando los municipios95 (por lo general los diferentes al núcleo)
tienen definidos aportes al área metropolitana, estos suelen ser aportes pequeños que no son
proporcionales con el nivel del gasto que se requiere para funcionamiento e inversión.
Esta situación adquiere aún más relevancia para aquellas áreas metropolitanas que no ejercen la
función de autoridad ambiental (AMBQ, AMC, AMCO, AMV), debido a que es esta función que tiene
definida por ley un porcentaje específico del ingreso que genera, lo que obliga taxativamente a los
municipios a girarlo. Por tal razón consideran necesario que se reglamenten de una forma más
detallada las fuentes de financiación, que se establezcan porcentajes o valores específicos, en lugar
de una lista de fuentes potenciales de financiación, como existe actualmente en la ley (AMV).
95Se presentó una excepción en este caso con el municipio de Villa del Rosario perteneciente el área Metropolitana de
Cúcuta, cuyo alcalde argumentó que su municipio aportaba más que el núcleo y que ni de esta forma veía los beneficios
de pertenecer al área de metropolitana.
149
En lo que respecta a la función de autoridad de transporte, las áreas metropolitanas consideran que
a pesar de que la norma es expresa en el otorgamiento de las facultades a estas como autoridad de
transporte, no es explícita en cómo se va a ejercer esta autoridad. Esto ha venido ocasionando
problemas con los municipios que hacen parte del área para el cumplimiento de estas funciones
(AMBQ, AMV). Desde el AMV se señaló que: “(…) Es muy difícil para los municipios deslindarse de
sus competencias porque hay factores que determinan ese interés: el tema económico, el tema
político y el mismo tema social”. Así mismo, Desde el AMBQ se afirma que, a pesar de tener
delegaciones expresas de los municipios, han tenido inconvenientes con el municipio de Soledad
que, según comentó, no acata la orden de delegación de competencias. En este sentido señaló: “(…)
se requiere más regulación y específicamente, instrumentos adicionales –como la capacidad para
imponer sanciones— que le permitan al área metropolitana cumplir con la Ley 1625, o
particularmente, ejercer su autoridad sobre los municipios, sus dependencias, los transportadores y
algunos grupos de poder, como las mafias de taxistas”.
Sobre la función de autoridad ambiental, en particular en el AMB considera que existen vacíos o
inconsistencias en la normatividad existente. Ellos como autoridad metropolitana tienen
competencia en la zona urbana y la CAR la tiene en la zona rural. Sin embargo, en temas relacionados
con la planificación del territorio, que es competencia del área, no se puede desligar lo urbano de
lo rural y es en este punto donde se presentan conflictos con la corporación. Por tal razón, se
considera que la dinámica de la expansión urbana, la incidencia de obras de infraestructura en zonas
rurales y la relación entre recursos generados en zona rural y su uso en zona urbana pueden
gestionarse de forma integral bajo la figura de una sola autoridad ambiental.
Por otra parte, los funcionarios de las áreas metropolitanas consideran que es necesario
reglamentar la Ley 1625 de 2013 en torno a las funciones y competencias que le fueron otorgadas.
Actualmente carecen de herramientas y mecanismos para ejercer de una manera efectiva estas
funciones, por lo que la reglamentación permitiría que los municipios y demás entidades, incluso
del orden nacional, reconozcan a las áreas metropolitanas como impulsores y líderes en estos
temas, y que se tengan en cuenta por parte de estos las directrices o lineamientos metropolitanos
que se definan. Por ejemplo, según lo informado por la directora del Área Metropolitana de Cúcuta,
se les ha dificultado la firma de convenios administrativos, en particular con Coldeportes y con el
DPS, debido a que las áreas metropolitanas no son entidades territoriales y no están facultados para
suscribir este tipo de convenios; la ley no les da herramientas para la gestión y consecución de
recursos. Así mismo, en el caso de la función de autoridad en vivienda, actualmente es difícil
convencer a los alcaldes de que el área metropolitana dé lineamiento en temas de espacio público
en los municipios, lo que dificulta mucho la gestión en estos temas (AMV).
2.4.4.2 Percepción de los actores sobre la gestión del área metropolitana

De acuerdo con la percepción que tienen los municipios sobre la gestión y los resultados que han
obtenido las áreas metropolitanas y cómo esto los ha beneficiado, se encontraron opiniones
disímiles entre municipios pertenecientes a la misma área metropolitana (Tabla 20). Lo anterior
150
sirve como evidencia de que las áreas metropolitanas no han logrado consolidarse en su región ni
proyectarse de tal forma que todos los municipios vinculados vean los beneficios y se sientan
conformes, máxime si los municipios deben realizar aportes con el objetivo de financiar su
funcionamiento. Esta situación se presenta en todas las áreas metropolitanas, a excepción del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, en la que la percepción de los municipios vinculados es positiva
y reconocen los beneficios de pertenecer al área y el apoyo técnico y financiero que brinda el área
en los diferentes temas que son de su competencia.
Tabla 49. Percepciones de los municipios vinculados a las Áreas Metropolitanas sobre la gestión
y resultados de éstas
Área
Percepción general de los municipios sobre la gestión del área metropolitana
Metropolitana
De los cuatro municipios que conforman el área metropolitana, solo dos de ellos
(Bucaramanga y Piedecuesta) consideran que su gestión es positiva y han percibido
beneficios de hacer parte de ésta. En este sentido consideran que el área ha permitido
AMB
unificar los criterios de los municipios para el desarrollo de proyectos de interés común.
Así mismo consideran que como autoridad ambiental realiza una buena labor, además
de ser un apoyo para los municipios en temas de planificación y ejecución de proyectos.
De los cinco municipios que conforman el área metropolitana, solo dos consideran que
su gestión ha sido positiva (Galapa y Malambo), otros dos consideran que la gestión no
ha sido buena (Barranquilla y Soledad). Los dos primeros resaltan la buena
comunicación que existe con el área y el apoyo que recibieron de ésta en el proceso de
actualización del POT y en los diferentes procesos de planeación de proyectos que se
AMBQ han realizado; sin embargo, consideran que este acompañamiento no es el suficiente.
Barranquilla (municipio núcleo), en particular, sostiene que el área metropolitana no
tiene una institucionalidad fuerte para implementar proyectos de largo plazo al estar a
la deriva de la voluntad de los alcaldes de turno; por su parte el municipio de Soledad
sostiene que concentra sus “esfuerzos y decisiones” en Barranquilla, considerando que
realiza los mayores aportes.
De los seis municipios del área, cinco consideran que no han obtenido beneficios por
pertenecer al área metropolitana (Cúcuta, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto
Santander), sin embargo, reconocen los esfuerzos y la gestión que hace esta.
Manifiestan que todo se queda en buenas intenciones y que por la falta de recursos no
se ven materializados esos esfuerzos. Por su parte, Villa del Rosario considera que no
AMC
se han visto beneficios. Si bien considera que esto se debe a que al área le ha faltado
gestión para unificar a los municipios, también ha habido desinterés y falta de voluntad
por parte de estos últimos. En particular, en Villa del Rosario se mencionó que
considera un gasto innecesario pertenecer al área metropolitana y manifestó la
intención de salirse de la asociación para el año 2019.
Los municipios que pertenecen al área expresaron opiniones contrarias con respecto a
la gestión que ha venido realizando en la región. Por una parte, Dosquebradas no tiene
una percepción positiva de la gestión realizada por el área y manifiesta que esta no
AMCO cuenta con la autonomía ni el músculo financiero para favorecer al municipio. Por otra
parte, La Virginia manifestó que la gestión del área metropolitana ha sido positiva en
materia de transporte y movilidad, y la ven como un apoyo fundamental para el
municipio.
Los municipios pertenecientes al área metropolitana consideran que la gestión
AMVA
realizada por esta ha sido buena y de forma general perciben que pertenecer al área
151
Área
Percepción general de los municipios sobre la gestión del área metropolitana
Metropolitana
metropolitana ha representado beneficios para cada municipio. Destacaron el apoyo
técnico recibido por el área tanto en la formulación como en la ejecución de proyectos,
así mismo resaltan la asesoría técnica brindada en torno a los procesos de actualización
de los POT que se han llevado a cabo en algunos municipios.
En general, los municipios coinciden en que no se han visto los beneficios de pertenecer
al área metropolitana, afirman que hasta ahora se están viendo los esfuerzos por sacar
AMV proyectos adelante y se ha generado un mayor dinamismo y contacto con los
municipios. Así mismo, reconocen que la principal debilidad del área metropolitana es
la falta de recursos que no permite que se desarrollen proyectos de alto impacto.
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas en los municipios.
A partir del Cuadro 13, se realiza un balance de las percepciones sobre beneficios recibidos por parte
de los municipios que conforman las áreas metropolitanas. Se evidencia que del total de municipios
que conforman las áreas metropolitanas, el 48 % (15) perciben que han recibido beneficios
asociados a pertenecer a un área metropolitana, el restante 52 % (16) perciben que no han recibido
beneficios. Es importante destacar que este resultado se debe en buena parte a los resultados del
Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que es la que mayor número de municipios la conforman y
en la que todos sus municipios consideran que han recibido beneficios por pertenecer a ella. Si del
resultado global se saca el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, se encuentra que solo el 24 %
(5) de los municipios que hacen parte de un área metropolitana perciben que pertenecer a estas les
ha traído beneficios, mientras que el 76 % (16) de éstos perciben que no han recibido beneficios. Lo
anterior refuerza lo que se menciona al inicio de esta sección, en el sentido de que actualmente las
áreas metropolitanas, a excepción de la del Valle de Aburrá, no están consolidadas en su región y
no se proyectan como las entidades llamadas a impulsar el desarrollo de los territorios.
Cuadro 13. Balance sobre la percepción de municipios sobre los beneficios de pertenecer a un
área metropolitana96
Municipios con % municipios Municipios con % municipios
Área Número total
percepción con percepción percepción con percepción
Metropolitana de municipios
positiva positiva negativa positiva
AMB 4 2 50% 2 50%
AMBQ* 4 2 50% 2 50%
AMC 6 0 0% 6 100%
AMCO* 2 1 50% 1 50%
AMV 5 0 0% 5 100%
AMVA 10 10 100% 0 0%
Total 33 15 48% 16 52%
96En el área metropolitana de Barranquilla, no se entrevistó al municipio de Puerto Colombia. En el Área Metropolitana
de Centro Occidente, el municipio de Pereira no se manifestó al respecto. Estos municipios no se tuvieron en cuenta en el
balance total.
152
Municipios con % municipios Municipios con % municipios

Área Número total
percepción con percepción percepción con percepción
Metropolitana de municipios
positiva positiva negativa positiva
Total sin
23 5 24% 16 76%
AMVA
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas en los municipios que
conforman áreas metropolitanas
Se destaca el caso particular del Área Metropolitana de Barranquilla. Su municipio núcleo

(Barranquilla) no reconoce aspectos positivos en su gestión y considera que no tiene una
institucionalidad fuerte, lo que la hace estar a la deriva de la voluntad de los alcaldes de turno.
Finalmente, el municipio advierte que tiene muy poca relación con el área.
Por otra parte, en el caso del Área Metropolitana de Cúcuta y del Área Metropolitana de Valledupar,
los municipios reconocen el trabajo y la gestión que realizan las áreas, sin embargo, consideran que
son muy débiles institucional y financieramente, por lo que manifestaron no haber recibido
beneficios. Esto hace que no se vean resultados concretos en proyectos ejecutados y beneficios para
los municipios; según afirman “todo se queda en buenas intenciones” (Cúcuta, AMC).
2.4.5 Capacidad financiera y física: financiamiento del área metropolitana, distribución

de los recursos y proceso de formulación y ejecución de proyectos
En esta sección se presenta, en primer lugar, las principales fuentes de financiamiento que utilizan
las áreas metropolitanas y cuál es su importancia frente al total de ingresos recibidos por las áreas
metropolitanas. En segundo lugar, se presentan las percepciones de los funcionarios de las áreas
metropolitanas sobre el modelo de aportes e ingresos que existe actualmente y las dificultades que
este tiene. Finalmente, se describen las percepciones sobre el proceso de formulación y ejecución
de proyectos al interior de las AM.
2.4.5.1 Fuentes de financiamiento utilizadas por las áreas metropolitanas

La Ley 1625 de 2013 define en su artículo 28 los patrimonios y rentas de las áreas metropolitanas
de la siguiente manera:
• El producto de la sobretasa del dos por mil (2x12x1.000) sobre el avalúo catastral de los
inmuebles ubicados en la jurisdicción de la respectiva Área Metropolitana, de conformidad con
el artículo 317 de la Constitución Política;
• El porcentaje de los aportes de participación con destino a la financiación de las funciones de
las Áreas Metropolitanas que establezcan los acuerdos municipales, de conformidad con el
artículo 25 de la Ley 1454 de 2011;
• Las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento
de los recursos naturales renovables;
• Las sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización por la ejecución de obras
de carácter metropolitano;
153
• Los recursos provenientes de tasas, tarifas, derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio
de la autoridad de transporte, u otras autoridades que le hayan sido otorgadas o reconocidas;
• Las partidas presupuestales que se destinen para el Área Metropolitana en los presupuestos
nacionales, departamentales, distritales, municipales o de las entidades descentralizadas del
orden nacional, departamental, distrital o municipal;
• El producto del rendimiento de su patrimonio o de la enajenación de sus bienes;
• Los recursos que establezcan las leyes, ordenanzas y acuerdos;
• Las donaciones que reciban de entidades públicas o privadas;
• Las sumas que reciban por la prestación de servicios;
• Transferencias del sector eléctrico cuando a ello hubiere lugar;
• Los ingresos que reciba en desarrollo de proyectos y contratos de concesión;
• Los recursos provenientes de la participación en plusvalía que se genere por la ejecución de
obras que adelanten las Áreas Metropolitanas, según los planes integrales de desarrollo
metropolitano y de conformidad con las leyes vigentes;
• Los demás recursos que las leyes pudieran asignar.
Así mismo, el parágrafo 2º del mismo artículo define que, a iniciativa de los alcaldes, los concejos
municipales que hagan parte de las áreas metropolitanas podrán autorizarlos con el fin de efectuar
el recaudo de plusvalía o valorización con destino a la financiación de obras de impacto
metropolitano.
A partir de la información suministrada por las áreas metropolitanas, en el Cuadro 14 se presentan
las principales fuentes de recursos que están utilizando actualmente para su financiamiento.
Cuadro 14. Principales fuentes de financiamiento utilizadas por las áreas metropolitanas
Fuentes de financiación utilizadas por las Áreas
Área Metropolitana
Metropolitanas
Sobretasa ambiental
Aportes de participación de los municipios
Contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto
del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables
Ingresos marginales por recursos provenientes de tasas, tarifas,
AMB derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio de la
autoridad de transporte
Recaudo de valorización
Ingresos por prestación de servicios: arrendamiento de
parqueadero, venta de planos, conceptos de áreas de cesión tipo
C.
Recursos provenientes de tasas, tarifas, derechos, multas o
AMBQ
permisos que perciba en ejercicio de la autoridad de transporte
Ingresos marginales por transferencias del gobierno central
154
Fuentes de financiación utilizadas por las Áreas

Área Metropolitana
Metropolitanas
Ingresos marginales por dividendos de la Empresa Metropolitana
de Telecomunicaciones - Metrotel
AMC derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio de la
Sobretasa metropolitana
Sobretasa de la gasolina
AMCO Ingresos marginales por recursos provenientes de tasas, tarifas,
derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio de la
Convenios interadministrativos
AMV Ingresos marginales por recursos provenientes de tasas, tarifas,
Contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto
AMVA del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas semiestructuradas realizadas en las áreas
metropolitanas.
Se evidenció que a pesar de que la Ley 1625 de 2013 hace una lista de trece fuentes posibles de
financiamiento para las áreas metropolitanas, las fuentes utilizadas comúnmente, a partir de la
información disponible, son básicamente dos: i) los aportes realizados por los municipios y ii) los
ingresos percibidos por la autoridad de transporte, lo anterior debido a que, de acuerdo con lo
mencionado por las áreas metropolitanas, no es clara en la ley la forma en la cual se puede acceder
a las diferentes fuentes que se definen, por tanto, las que utilizan actualmente son aquellas que se
derivan de la ejecución de sus funciones (autoridad ambiental, autoridad de transporte) y los
aportes municipales. En el caso particular de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y del Valle
de Aburrá, se reciben los recursos de sobretasa ambiental y los recursos asociados al ejercicio de
autoridad ambiental urbana, que son los más representativos para esta. A pesar de que tanto el
Área Metropolitana de Bucaramanga y el Área Metropolitana de Barranquilla reciben ingresos por
prestación de servicios y otras fuentes señaladas en la tabla, afirman que estos ingresos son poco
representativos en comparación con los ingresos que reciben por otros conceptos (Cuadro 15). Lo
mismo sucede para las demás áreas metropolitanas con los ingresos recibidos por el ejercicio de la
155
autoridad de transporte que son considerados como ingresos poco representativos (AMB, AMBQ,
AMCO, AMV).
Cuadro 15. Porcentaje de participación de cada fuente utilizada en los ingresos
Fuente97 AMB AMVA AMBQ98 AMV AMCO AMC

Autoridad
82,6% 63,87% NA NA NA NA
Ambiental
Autoridad de
1,86% 0,1% 1,24% 0% 7,32% 46,58%
Transporte
Aportes de
Participación 1,93% 28% 19,19% 81,45% 4,94% 49,60%
Municipios
Otros ingresos
Sobretasa a la
Parque Convenios no tributarios:
Construcción gasolina: 73,43% Sobretasa
de las Interadministrativos: 9,96%
Otras de obras: Convenio Metropolitana:
Aguas: 54,82% Recuperaciones
9,39% Interadministrativo: 1,18%
0,71% Metrotel: 4,7% de cartera:
9,04%
8,58%
Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por las áreas metropolitanas
En cuanto a las principales fuentes de financiación, se destaca que para las dos áreas metropolitanas
que son autoridad ambiental, los recaudos provenientes del ejercicio de dichas funciones son los de
mayor valor. El Área Metropolitana de Bucaramanga recaudó en el 2017, $ 71.932 millones, lo cual
equivale al 82,6 % de sus ingresos totales; la mayor parte de dicho recaudo proviene de la sobretasa
ambiental ($ 42.693 millones). Para el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el ejercicio
de sus funciones como autoridad ambiental le permitió recaudar $ 202.966 millones, lo que equivale
al 63,87 % de sus ingresos totales, donde los recaudos por sobretasa ambiental equivalen al 61 %
de los ingresos totales ($ 193.178 millones).
En cuanto a la autoridad de transporte, sólo para el Área Metropolitana de Cúcuta los recaudos por
dichas funciones son relativamente importantes. Esta área recaudó $ 1.423 millones, lo que
equivale al 46,58 % de sus ingresos totales; de éstos, el 95,7 5% corresponde a lo recaudado en
derechos de tránsito.
97 En este cuadro se excluyen los ingresos correspondientes a los recursos de capital, con excepción a aquellos
correspondientes a los dividendos de Metrotel para AMBQ, a los rendimientos financieros y recuperaciones de cartera de
la Sobretasa a la gasolina para AMCO y de las actividades ambientales para AMVA y AMB. Esto se debe a que el objetivo
del cuadro es mostrar cómo se comparan las áreas metropolitanas en las fuentes de financiación comunes (i.e. Autoridad
de Transporte, Autoridad Ambiental y aportes municipales). La fila denominada “otros” tiene como objeto mostrar a que
otras fuentes de financiación están recurriendo cada área metropolitana. Sólo para el área metropolitana de Valledupar
se incluyó los recursos de balance puesto que es un porcentaje significativo de las finanzas de dicha AM y para así mostrar
que dicha AM realizo pocas labores ese año para obtener otras fuentes de financiación.
98 La información está para el periodo del 2016, dado que el Área Metropolitana de Barranquilla no entregó los estados
financieros del 2017.
156
Por otro lado, los aportes de participación son una fuente importante para cuatro de las seis áreas
metropolitanas. Se destacan los casos de las áreas metropolitanas de Valledupar y Cúcuta, donde
dicha fuente es la más importante. El Área Metropolitana de Valledupar recaudó $ 798 millones,
equivalente al 81,45 % de los ingresos totales, y el Área Metropolitana de Cúcuta recaudó $ 1.515
millones, equivalente al 49,6 % de los ingresos totales. Para las áreas metropolitanas de Barranquilla
y Valle de Aburrá, ésta es la segunda fuente más importante. La del Valle de Aburrá recaudó $ 88.971
millones, equivalente al 28 % de los ingresos totales, y Barranquilla recaudó $ 9.388 millones,
equivalente 19,19 % de sus ingresos totales.
Para dos de las seis áreas metropolitanas (i.e. Barranquilla y Centro Occidente), fuentes alternativas
de financiación son importantes al ser las fuentes de mayor recaudo y representar más del 50 % de
sus ingresos totales. En el caso del Área Metropolitana de Barranquilla, la fuente de ingresos más
importante son los convenios administrativos que representan el 54,82 % de sus ingresos. Para el
2016 tenían ingresos por siete convenios, uno con la gobernación del Atlántico, tres con el Distrito
de Barranquilla y tres con la nación, que sumaban un total de $ 24.260 millones. Otra fuente
adicional para este caso es el Acuerdo de Transacción que tienen con Metrotel. Dicho acuerdo fue
firmado en el 2010 y mediante este la empresa Metrotel S.A. se comprometió a reconocer de
manera anual la suma de $ 1.792 millones incrementada por el IPC hasta el año 2028; para el 2016
esta cifra fue de $ 1.866 millones. Sumándole los dividendos por las acciones que tiene el AMB en
Metrotel, los ingresos provenientes de dicha empresa equivalen a $ 2.081 millones, lo que es el
4,7 % de los ingresos totales.
En el caso del Área Metropolitana de Centro Occidente, el 73,34 % de sus ingresos provienen de la
sobretasa a la gasolina, donde el 73,74 % de esta es recaudado en Dosquebradas, dado la vocación
industrial de dicho municipio. Para el área es esencial esta fuente adicional de ingresos teniendo en
cuenta que solo uno de los municipios, Pereira, hace aportes de participación.
En lo que respecta a los aportes que realizan los municipios, se encontró que, exceptuando el Área
Metropolitana de Cúcuta, el municipio núcleo aporta más del 80 % del recaudo total de los aportes
(Cuadro 16). Se destaca el caso del Área Metropolitana de Centro Occidente, donde el municipio
núcleo es el único aportante.
Cuadro 16. Distribución de los aportes municipales por área metropolitana
Distribución de
AMB AMVA AMBQ AMV AMCO AMC
los aportes
Villa del
Municipio que Bucaramanga: Medellín: Barranquilla: Valledupar: Pereira:
Rosario:
más aporta 80,56% 82,4% 90,43% 87,66% 100%
55,33%
No se
Segundo
Floridablanca: Sabaneta: dispone de La Paz: Cúcuta:
Municipio que 0%
19,44% 5,4% información 5,07% 39,59%
más aporta
desagregada
157
No se
Tercer
Itagüí: dispone de San Diego: Los Patios:
municipio que 0% 0%
2,9% información 4,13% 4,1%
más aportA
desagregada
2 de 6
2 de 4 2 de 3
# de Municipios 1 de 5 (Puerto
(Girón y 0 0 (Dosquebradas y
que no aportan (Agustín Codazzi) Santander y El
Piedecuesta) La Virginia)
Zulia)
Fuente: Elaboración propia a partir de información suministrada por las áreas metropolitanas
Por último, vale la pena destacar los casos de las áreas metropolitanas de Barranquilla y Valle de
Aburrá, que son las únicas áreas donde todos los municipios aportaron para el 2017. A pesar de lo
anterior, los municipios no transfirieron la cifra a la cual se comprometieron o a la cual están
obligados por acuerdo municipal. Malambo, por ejemplo, sólo transfirió $ 12,5 millones de los 150
millones a los que se comprometió. Para el caso de Valle de Aburrá es importante destacar que los
diez municipios metropolitanos tienen definidos sus aportes por acuerdos de Consejo Municipal,
siendo este un factor importante que ha permitido que todos cumplan con sus transferencias. Sin
embargo, cabe destacar que dichos aportes disminuyeron para este año dado que los Consejos de
Bello e Itagüí disminuyeron su porcentaje de aporte. Itagüí aportaba el uno punto cinco por mil
(1.5x1000) del valor de los avalúos catastrales de la zona urbana y pasó a aportar el punto cinco por
mil (0.5x1000); Bello pasó a aportar el 6 % del valor total de recaudo por impuesto predial al 2 % de
dicho recaudo.
Por otra parte, tres áreas metropolitanas (AMB, AMV, AMVA) mencionaron que a pesar de que la
ley tiene un número importante de fuentes de financiamiento posibles, no es claro cómo se puede
hacer uso de ellas: procedimientos, mecanismos o instrumentos para acceder a estas fuentes. Esto,
sumado al desconocimiento que se tiene en las áreas sobre este tema, ha hecho difícil que las áreas
metropolitanas puedan acceder a las mismas.
Las áreas metropolitanas tienen claro que una fuente importante de recursos a la que podrían
acceder es el ejercicio de la autoridad ambiental. Sin embargo, debido a las restricciones que impone
la misma ley, en términos de los requisitos99 requeridos para ser autoridad ambiental, las áreas
metropolitanas de Barranquilla, Cúcuta, Centro Occidente y Valledupar no han podido acceder a
esta fuente, a pesar de que han hecho esfuerzos y gestiones para conseguirlo. En este punto, es
importante mencionar que la CDMB (Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta
99 Se hace referencia a los requisitos incluidos en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, que establece la competencia de
grandes centros urbanos: “Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a
un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las
Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano (…)”, así mismo a lo establecido
en el parágrafo del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013: “Los distritos establecidos en el artículo 328, Constitución Política,
que a la entrada en vigencia de la presente ley, ejerzan como autoridad ambiental, conservarán dicha competencia.” Este
último es el que ha impedido al AMBQ obtener la competencia de autoridad ambiental para el área metropolitana.
158
de Bucaramanga) demandó el acto administrativo que otorgó las competencias ambientales al AMB
y actualmente se encuentran a la espera del fallo que dirima esta situación.
En esta búsqueda de fuentes de financiación que les den capacidad financiera a las áreas
metropolitanas, también se han realizado esfuerzos por obtener la delegación de la administración
del catastro (AMB, AMV). En el caso del Área Metropolitana de Bucaramanga fue aprobada la
solicitud y se están preparando para asumir esta nueva función que le representará ingresos
adicionales. En el caso del Área Metropolitana de Valledupar, esta solicitud fue rechazada por falta
de capacidad financiera para asumir esta función.
2.4.5.2 Percepción sobre el proceso de definición de aportes, fuentes, gestión de otras

fuentes y distribución y uso de los recursos
En el caso específico de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y del Valle de Aburrá, que son
autoridad ambiental, los recursos correspondientes a la sobretasa ambiental son girados
oportunamente por los municipios que hacen parte del área, siguiendo lo establecido en la ley.
Según lo informado, el área realiza visitas y auditorías a los municipios para asegurarse de la correcta
transferencia de estos recursos (AMB).
En cuanto a la segunda fuente de recursos definida en la Ley 1625 de 2013, las áreas metropolitanas
consideran que, en general, el proceso de definición de aportes de los municipios a las áreas
metropolitanas es complicado y, en ocasiones, a pesar de que se llegan a acuerdos sobre los
porcentajes de aporte en las juntas metropolitanas, estos no son aprobados por los concejos
municipales; incluso en caso de ser aprobados, los municipios no cumplen con el giro periódico de
los recursos establecidos (AMB, AMBQ, AMC, AMV). En particular, el Área Metropolitana de
Bucaramanga señaló: “Se convierte en un desgaste administrativo todos los meses, enviando oficios
en los cuales se solicita que se transfieran los aportes al área metropolitana, pero ni de esta forma
se logra que los municipios realicen las transferencias”. Así mismo, el Área Metropolitana del Valle
de Aburrá señaló: “El aporte de los municipios se vuelve en ocasiones optativo y depende de la
evolución de los propios presupuestos municipales, ni la Ley 1454 ni la 1625 determinan los
parámetros sobre los cuales los municipios deben contribuir a las áreas; los aportes municipales se
producen por voluntad política”.
Por lo general, los aportes más significativos los realiza el municipio núcleo, a excepción del Área
Metropolitana de Cúcuta, en la cual el mayor aporte lo hace el municipio de Villa del Rosario (Cuadro
16). Según la percepción, la falta de reglamentación sobre los aportes que deben realizar los
municipios hace que las áreas metropolitanas tengan una inestabilidad financiera dada por la
incertidumbre del recaudo de los dineros que presupuestan. Esta situación se agrava aún más para
aquellas áreas metropolitanas que no ejercen la autoridad ambiental y dependen en gran medida
de estos aportes.
A partir de la pregunta que se realizó sobre si se estaban haciendo gestiones de consecución de
recursos con la nación y organismos multilaterales, se evidenció que en general las áreas
metropolitanas no están haciendo esfuerzos focalizados en la consecución de otras fuentes de
159
financiación que les permitan desarrollar el cumplimiento de sus funciones, más allá de hacer las
gestiones pertinentes para obtener la función de autoridad ambiental (AMBQ, AMC, AMCO, AMV)
y, en algunos casos, explorar la posibilidad de solicitar la delegación de la administración del catastro
(AMB, AMV).
En este sentido, se destaca el caso del Área Metropolitana de Cúcuta, en la que han priorizado la
gestión de recursos a nivel nacional y así, mediante la firma de convenios, han podido obtener
recursos de otras fuentes para ejecutar proyectos de inversión. Así mismo, la directora del área
obtuvo la facultad de la Junta Metropolitana para solicitar crédito y, de esta forma, acceder a
fuentes alternativas de financiamiento para el desarrollo de los proyectos del área.
Por otra parte, en cuanto a la distribución de los recursos, según lo afirmado por algunas de las áreas
metropolitanas, esta se realiza a través del proceso de programación del presupuesto, en donde se
definen los gastos necesarios para el funcionamiento del área y de esta forma se determinan los
recursos disponibles para inversión. Este presupuesto es aprobado en la Junta Metropolitana, en la
cual participan todos los alcaldes del área. Sin embargo, no existen criterios formales para la
distribución de estos recursos entre los municipios; se hace con base en las necesidades propias del
área metropolitana y en las metas que están establecidas en el PIDM. Cabe destacar en este caso
que, para las áreas metropolitanas de menor tamaño (AMC, AMV),), la mayor parte del presupuesto
de recursos con que cuenta es destinado a gastos de funcionamiento, por lo que es muy limitada la
capacidad con cuentan para desarrollar inversiones. Por ejemplo, según lo informado por el Área
Metropolitana de Valledupar, recientemente se contrató la actualización del PIDM y los estudios
iniciales para la realización del Plan Maestro de Movilidad, por un valor de $ 30 millones en dos
vigencias.
2.4.5.3 Formulación y ejecución de proyectos

Con respecto a la formulación y ejecución de proyectos se indagó con las áreas metropolitanas cómo
era este proceso, cuál era el rol de los municipios en este, los temas políticos que inciden y las
principales fortalezas y dificultades que percibían en el proceso. El análisis de este aspecto permite
establecer cómo la capacidad financiera de las áreas metropolitanas afecta el proceso de
formulación y ejecución de proyectos en el marco de las competencias y funciones de éstas, y cuál
es la capacidad de ejecución de los recursos, humanos y físicos, que tienen disponibles para
inversión las áreas metropolitanas.
Es una percepción generalizada que el pertenecer a un área metropolitana les permite a los
municipios, en particular a los de menor tamaño, ejecutar proyectos de alto impacto que de otra
forma no estarían en la capacidad financiera ni técnica de realizar. Sin embargo, los municipios
pertenecientes a las áreas metropolitanas reconocen pocos proyectos ejecutados que hayan
generado un impacto positivo en su entorno; en especial los de menor tamaño, que tienen la
percepción que los pocos proyectos que se adelantan benefician por lo general al municipio núcleo.
Dado lo anterior, en todas las áreas metropolitanas, exceptuando la del Valle de Aburrá, se
reconocieron diversos obstáculos que no han permitido a las áreas metropolitanas ejecutar dichos
160
proyectos de alto impacto y que dan una percepción de poca constancia y continuidad en los
procesos llevados a cabo por éstas. Esto resulta en que los mismos municipios subestimen las
bondades de estos esquemas. Los principales problemas identificados pertenecen a las dimensiones
económica, técnica y política.
La primera y principal dificultad es la falta de recursos, la cual no sólo obstaculiza la ejecución de los
proyectos, sino también la formulación de estos. En el área metropolitana de Barranquilla el anterior
problema surge dado que las transferencias no se dan con rapidez y tampoco se cumplen los pagos
que la ley ordena. En el área metropolitana de Cúcuta afirmaron que varios de los municipios del
área son pequeños fiscalmente y, por tanto, son pocos los aportes que pueden hacer. Reconociendo
la anterior situación, en las áreas metropolitanas de Bucaramanga, Cúcuta y Centro Occidente han
identificado la necesidad de gestionar nuevos ingresos derivados de convenios con otras entidades
de prestación de servicios, contratos plan, asociaciones públicas y privadas, entre otras.
El segundo tipo de dificultad identificada en la formulación y ejecución de proyectos son de carácter
técnico. Primero, sin recursos, las áreas metropolitanas están supeditadas a solo su planta de
personal y no tienen la capacidad de contratar personal especializado para formular proyectos que
exigen conocimientos específicos. El director técnico de Planeación del Área Metropolitana de
Cúcuta hizo especial énfasis en cómo la ausencia de un banco inmobiliario, de proyectos, un
software de seguimiento y de presupuesto de obra, y el no tener un usuario MGA ha hecho que el
proceso de formulación de proyectos sea más demorado y costoso. Los primeros tres se deben a
que las áreas no cuentan con suficiente presupuesto para implementar dichos sistemas; la última
se debe a una limitante jurídica, puesto que las áreas metropolitanas no son consideradas entidades
territoriales.
La tercera dificultad identificada fueron las tensiones políticas. Por ejemplo, en Girón se afirmó que
desde hace doce años los alcaldes de los municipios no han podido llegar a un acuerdo sobre donde
estará ubicado el terreno para la disposición de residuos sólidos. A partir de lo anterior, se manifestó
que debe ser el área metropolitana la entidad que debería liderar dicho proyecto para alcanzar algún
consenso. De manera similar, desde el municipio de Bucaramanga se reconoce dicha dificultad
política, en donde la ejecución de algunos proyectos depende tanto del liderazgo como de la
voluntad política, resaltando que los municipios están interesados más en su gestión individual que
en una conjunta a nivel metropolitano. Dado lo anterior, varios proyectos de parques lineales sólo
se pudieron ejecutar en su primera etapa puesto que, con los cambios de administración, los nuevos
alcaldes no deseaban seguir con las subsiguientes etapas.
“porque pues no tenemos los recursos para ejecutarlos de manera propia, tampoco es la idea,
pero estamos supeditados a que los municipios muestren voluntad de hacerlos, si el municipio
tiene voluntad, listo se hace el proyecto, si no, pues nosotros no podemos…” [AMB]
En lo que respecta a los procesos de formulación y ejecución de proyectos, los municipios que
participan en éstos y la frecuencia con que lo hacen varía mucho entre áreas metropolitanas. En el
Área Metropolitana de Centro Occidente los proyectos son formulados por el área metropolitana,
161
pero los municipios afirman que la participación de ellos en este proceso de formulación es muy
baja y no se tiene en cuenta lo que tienen por decir.
Por otra parte, en aquellas áreas metropolitanas, en las que no hay un Consejo Metropolitano de
Planeación activo, la mayoría de los proyectos son formulados por los subdirectores del área y su
equipo. Estos proyectos se socializan posteriormente de manera individual con los Secretarios de
Planeación y son aprobados en la Junta Metropolitana. En el Área Metropolitana de Bucaramanga,
sólo los proyectos de los parques metropolitanos han sido una iniciativa de los municipios y fueron
estos quienes diseñaron dichos parques y buscaron al área metropolitana para que los ayudara a
gestionar recursos.
Por su parte, en el Área Metropolitana de Cúcuta, según lo informado por los municipios del área,
solo se ha invitado a los secretarios de Planeación a reuniones informativas con respecto al proyecto
de la ciclorruta metropolitana. En este caso, se destaca también la poca comunicación entre los
secretarios de Planeación de los municipios y sus alcaldes. Sobre esta situación sobresale el caso de
Villa del Rosario, en que el alcalde estaba más informado sobre los proyectos que están siendo
ejecutados por el área metropolitana que la Secretaría de Planeación.
En las áreas metropolitanas en las que el Consejo Metropolitano de Planeación es relativamente
activo100, los entrevistados manifiestan haber podido definir proyectos con el área metropolitana y
manifiestan la utilidad de dicha instancia en el proceso. Sin embargo, consideran que dicho apoyo
podría ser mejor si este no se diera exclusivamente por solicitud del municipio, sino más bien, por
iniciativa propia del área. De igual manera, como se mencionó en párrafos anteriores, la efectividad
del área metropolitana en estos casos también se ve limitada por la falta de recursos.
Por último, está la situación positiva del Área Metropolitana del Valle de Aburrá. En esta existe una
sinergia entre los Consejos Metropolitanos y la Junta Metropolitana, y se discuten los proyectos
inicialmente en los consejos y finalmente se aprueban en la junta. De igual manera, existen dos vías
en la discusión y formulación de proyectos, del municipio al área (proyectos micro) y del área al
municipio (proyectos macro). Cuando son proyectos macro, el área metropolitana los elabora, pero
se busca que los resultados de dicho proyecto impacten positivamente a los municipios. Cuando son
proyectos micro, después del establecimiento de directrices por parte del área metropolitana, los
municipios formulan los proyectos y presupuestos con MGA y se envían al área metropolitana.
Durante el proceso de formulación, el área pone al servicio su equipo técnico y, así, los técnicos (del
área y del municipio) se reúnen para definir los presupuestos y especificaciones del proyecto. En
cuanto a los recursos para proyectos micro, en algunos casos es una combinación de recursos locales
y del área metropolitana y, en otros casos, es el área la que gestiona los recursos. Todos los
proyectos están articulados a los planes de desarrollo municipales y desde el área lo articulan al Plan
100 En las áreas metropolitanas de Valledupar y Barranquilla no todos los secretarios de Planeación asisten de manera
regular a los consejos metropolitanos (p. ej. en Valledupar el secretario de Planeación de Codazzi sólo ha asistido a dos de
las cuatro reuniones realizadas el año pasado; en Barranquilla, la secretaria de Planeación de Barranquilla sólo ha sido
invitada y participado en una reunión del consejo, mientras que Galapa dice participar de manera activa).
162
Integral de Desarrollo Metropolitano. Una vez se aprueba el proyecto, hay dos supervisores en el
proceso de ejecución, uno del área metropolitana y otro del municipio.
Con base en lo anterior, se pudo evidenciar que las áreas metropolitanas, a excepción del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, no cuentan con procesos estándar para la formulación y
ejecución de proyectos; estos se realizan de acuerdo con los recursos financieros disponibles, ya sea
con la contratación de asesores externos o bajo el liderazgo de los subdirectores de la dependencia
con su equipo de trabajo. Así mismo, no se evidenció un esquema definido para la participación de
los diferentes municipios en estos procesos.
2.4.5.4 Proyectos ejecutados y gestiones realizadas por parte de las Áreas

Metropolitanas
A partir de la información entregada por las áreas metropolitanas sobre los proyectos y gestiones
realizadas desde el año 2014, y a partir de la información recolectada en las entrevistas
semiestructuradas, se evidenció que en buena parte los proyectos y gestiones realizados o que se
encuentran en ejecución por parte de las áreas metropolitanas están enfocados en temas de
transporte y movilidad, y de planeación y de visión estratégica de las áreas (diseño y formulación de
planes de ámbito metropolitano). Esto es consistente con el hecho de que para la mayoría de las
áreas metropolitanas uno de los hechos metropolitanos más relevantes, y por los cuáles han
obtenido reconocimiento y posicionamiento en su región, son aquellos asociados al transporte y
movilidad.
Tabla xx. Enfoque de los proyectos y gestiones realizados por las áreas metropolitanas
Número de proyectos/gestiones reportados

Enfoques de los proyectos y Total de
gestiones reportados AMB AMBQ AMC AMCO AMVA AMV proyectos/gestiones
por enfoque
Transporte y movilidad 1 4 2 9 7 2 25
Planeación/Visión estratégica del área 6 1 2 0 2 0 11
Dimensión Económica 1 0 1 4 0 3 9
Dimensión Ambiental 0 2 0 1 6 0 9
Fortalecimiento Institucional 0 0 0 3 6 0 9
Servicios Públicos 0 1 0 1 2 2 6
Ordenamiento Territorial 1 1 0 1 1 0 4
Otros temas101 0 2 0 4 10 4 20
101
Turismo, sociales y culturales, gestión del riesgo, vivienda, infraestructura vial, seguridad, posconflicto/paz,
espacio público, gestión para la articulación con otros actores.
163
Total proyectos/gestiones reportados 9 11 5 23 34 11 93

Fuente: elaborado a partir de información reportada en la solicitud de información y de
entrevistas semiestructuradas a las áreas metropolitanas
Se observa que en el caso del enfoque de planeación y visión estratégica tanto AMCO como AMV
no reportan la formulación de planes estratégicos metropolitanos más allá de los exigidos por la
Ley. Sin embargo, el resto de las áreas metropolitanas ha realizado un esfuerzo por formular planes
que lleven al fortalecimiento de la región en diferentes aspectos: Observatorio Metropolitano, Plan
de Movilidad (AMB), Plan Metropolitano para la protección de los recursos naturales y defensa del
medio ambiente (AMBQ), Plan Básico de la Ciclorruta y Política Pública de Innovación (AMC), y
Planeación Metropolitana Integral Para La Articulación Regional (AMVA).
Por último, se destaca el caso de AMCO y de AMVA que han desarrollado gestiones y proyectos de
fortalecimiento institucional tanto para la entidad misma, como para fortalecer a los municipios que
la conforman en aspectos tales como la formulación y la gestión de proyectos.
2.4.6 Análisis fiscal de las AM
El financiamiento de las áreas metropolitanas tiene dos aristas: i) los recursos que administran como
entidades administrativas y que provienen de una serie de fuentes de ingreso, previstas en las
normas que regulan su funcionamiento, y ii) los recursos financieros de los municipios que hacen
parte de estas, y que pueden ser impactados, en determinada, medida por los proyectos y acciones
adelantadas desde la propia área metropolitana. Sobre esos dos ejes se evalúan la estructura de
ingresos de cada una de ellas y el comportamiento para el periodo 2010-2016.
En primer lugar, esta evaluación se orienta a caracterizar las fuentes de financiamiento del área
metropolitana como entidad administrativa. Si bien las normas contemplan una gama amplia de
opciones, las posibilidades de utilizarlas dependen de las condiciones económicas de la región, de
la voluntad política de los gobernantes y del desarrollo institucional, lo cual les permita formular
proyectos de alcance regional utilizando fuentes de recursos que sean factibles. Es de interés poder
determinar la estructura de financiamiento y las tendencias que se han presentado entre 2010 y
2016 en las principales fuentes de financiamiento.
En segundo lugar, se analizan las condiciones financieras de los entes territoriales que conforman
las áreas metropolitanas y sus relaciones con el municipio núcleo102, que por lo general concentra
la generación de valor agregado, la población y la mayor parte de los recursos fiscales del área
metropolitana. Se trata de analizar a partir de una serie de indicadores las cargas fiscales, el grado
de dependencia frente a los recursos transferidos por la nación, la capacidad de generar ingresos
propios y la importancia del impuesto a la propiedad inmobiliaria, que en conjunto definen las
102Se evalúan las relaciones entre los ingresos fiscales totales e ingresos tributarios con respecto al valor agregado y con
relación a la población del municipio. También se evalúa la dependencia fiscal y la capacidad de generar ingresos.
164
condiciones de los municipios para entrar a formar parte de las áreas metropolitanas. Al igual que
en el primer ejercicio, este se adelanta para el periodo 2010-2016.
Es de particular interés explorar el tema de la convergencia al interior de las áreas metropolitanas,
pues es un aspecto que permite tener elementos de juicio sobre las bondades de las áreas
metropolitanas como esquema asociativo. A un alcalde que aspire a entrar en un esquema de esta
naturaleza, le interesa saber si con el paso del tiempo su municipio puede emular las condiciones
económicas del municipio líder o, por el contrario, mantenerse rezagado.
2.4.6.1 Aspectos metodológicos

Generalmente la financiación de las áreas metropolitanas tiene un origen de naturaleza mixta:
transferencias de instituciones de gobierno de nivel superior, ingresos propios (tasas e impuestos)
y transferencias de los municipios (Tomas, 2015). Cuando la financiación proviene de entes
superiores de gobierno, como sucede con la comunidad de Madrid o Londres, originada en
impuestos y transferencias estatales, se considera que puede limitar su autonomía.
Cuando la financiación proveniente de los niveles de gobierno superiores es limitada y la mayor
parte de los ingresos se origina en los municipios que la integran, como es el caso de Barcelona y de
la venta de servicios a los municipios miembros, como sucede en Vancouver, se dice que se trata de
modelos de colaboración horizontal. Otro esquema que puede presentarse es que los municipios
contribuyan mayoritariamente a la financiación metropolitana, como el caso de Frankfurt, pero que
el área también se ayuda con los ingresos provenientes de tasas e impuestos y de las transferencias
de ámbitos superiores (Tomas, 2015). El otro extremo se presenta cuando el gobierno
metropolitano cuenta con fiscalidad propia, como es el caso de Helsinki, que se financia
mayoritariamente a través del cobro de tasas y servicios propios.
Para el caso colombiano, se busca determinar cómo se financian las seis áreas metropolitanas
existentes. Una opción es que acudan a las fuentes propias previstas en las normas o bien, que
perciban ingresos provenientes de aportes del Gobierno nacional, departamental o municipal.
Queda la opción de que se presente una combinación de fuentes de ingreso provenientes de
gobiernos superiores y rentas originadas en el cobro de servicios prestados a los municipios
integrados en dichas áreas.
Se definió un conjunto de indicadores tanto para el análisis de los municipios que integran las áreas
metropolitanas como para el análisis que se realiza con las AM como entidades administrativas
(Cuadro 17). Se tuvieron en cuenta aquellos indicadores que permiten evaluar la capacidad
financiera de las entidades territoriales, para contribuir al financiamiento de las áreas
metropolitanas.
165
Cuadro 17. Indicadores para el análisis fiscal de municipios y áreas metropolitanas

Indicadores para el análisis de los municipios que conforman
Fuente
las áreas metropolitanas
Ingreso total municipio en pesos corrientes Ejecución presupuestal - CHIP - OEC DNP
Ingresos fiscales totales municipio/valor agregado municipio Ejecución presupuestal - CHIP - OEC DNP
Ingreso fiscal total per cápita: Ingreso fiscal total
Ejecución presupuestal - CHIP - OEC DNP
municipio/población municipio
Ingreso tributario per cápita: Ingreso total tributario
municipio/población municipio
Dependencia fiscal: Transferencias nación a
municipios/Ingresos fiscales totales
Ingresos propios: Ingresos tributarios municipios/Ingresos
corrientes municipio
Capacidad de generar ingresos permanentes: Ingresos
corrientes municipios/Ingresos totales
Indicadores para el análisis de las áreas metropolitanas como

Fuente
entidades territoriales
Valor agregado del área metropolitana DANE
Población área metropolitana DANE
Ingresos totales de las áreas metropolitanas Ejecución presupuestal - CHIP
Ingresos de las áreas metropolitanas como proporción de los
Ejecución presupuestal - CHIP
ingresos de los municipios de éstas
Ingresos totales de las áreas metropolitanas per cápita Ejecución presupuestal - CHIP
Ingresos totales de origen tributario Ejecución presupuestal - CHIP
Ingresos totales provenientes de recursos de capital Ejecución presupuestal - CHIP
Aportes municipales Ejecución presupuestal - CHIP
Sobretasa ambiental Ejecución presupuestal - CHIP
Gastos totales de las áreas metropolitanas Ejecución presupuestal - CHIP
Gastos de funcionamiento de las áreas metropolitanas Ejecución presupuestal - CHIP
Gastos de inversión de las áreas metropolitanas Ejecución presupuestal - CHIP
La información utilizada para construir los indicadores y efectuar el análisis sobre las fuentes de
financiación de cada una de las áreas metropolitanas como entidades administrativas, son las
ejecuciones presupuestales e Informes de Gestión que reposan en las páginas web de las seis áreas
metropolitanas. Esta información se publica para que la ciudadanía conozca el origen y el monto de
los recursos percibidos por estas entidades, así como su destino. Se presentan dos dificultades con
esta fuente: la información histórica no está completa en todos los casos y en otros casos, no es
legible. Además, para utilizarla es necesario volverla a digitar porque está publicada en formatos
que solo permiten su lectura.
Otra fuente es la información de ejecuciones presupuestales reportada por las áreas metropolitanas
al CHIP. Tiene una estructura diferente a la presupuestal que manejan regularmente estas
166
entidades, la cual es un poco más detallada y permite identificar las fuentes de financiación, en
particular la cuenta de aportes de participación. En las cifras que reposan en el CHIP, no se pueden
discriminar algunas fuentes y en tal caso, se tienen partidas agregadas, como por ejemplo los
aportes municipales.
La clasificación utilizada por cada área metropolitana para programar y ejecutar los ingresos no es
homogénea, pues mientras que para una determinada área metropolitana una determinada fuente
puede ser un ingreso no tributario, para otra esta fuente es un recurso de capital. Por ejemplo, los
aportes municipales son considerados como ingresos tributarios en unos casos y en otros casos se
asumen como un ingreso no tributario. Ante esta situación, fue necesario reclasificar algunas
cuentas para efectos de comparación, teniendo como referente el Plan de Cuentas FUT.
La información fiscal de los municipios que integran las áreas metropolitanas se tomó de la base de
datos de operaciones efectivas de caja para el periodo 2000-2016, que administra el DNP. Las
variables de población y valor agregado municipal y departamental se tomaron del DANE. La
información del índice de precios al consumidor - IPC y del Producto Interno Bruto- PIB se tomó de
la página del Banco de la República. La información se presenta en pesos constantes de 2016,
utilizando como deflactor el IPC.
2.4.6.2 Análisis de las finanzas de las áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas son entidades administrativas dotadas de personería jurídica de derecho
público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal
especial. Desde su creación, tres normas se han ocupado de reglamentar las fuentes de
financiamiento para que aquellas puedan cumplir con sus funciones. El primero fue el Decreto 3104
de 1979 que incluyó diez fuentes que, con algunas modificaciones, se mantienen vigentes. La
segunda fue la Ley 128 de 1994, que incorporó la totalidad de fuentes previstas en el anterior
decreto y adicionó dos: la sobretasa a la gasolina y los ingresos percibidos por ejecución de obras
por concesión (Cuadro 18). La Ley 1625 de 2013 ratificó las fuentes vigentes, pero no incluyó la
sobretasa a la gasolina y desagregó los derechos o tasas por la prestación de servicios públicos
metropolitanos. Se contempla en esta norma los ingresos por contribuciones, las tasas, los
derechos, las tarifas y multas por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, al igual que
los recursos provenientes de tasas, tarifas, derechos, multas o permisos que perciba como autoridad
de transporte. Adicionalmente, se consideran posibles ingresos por transferencias del sector
eléctrico e ingresos por cobro de participación en plusvalía.
Cuadro 18. Fuentes de ingreso para las áreas metropolitanas previstas en las normas
Decreto 3104 Ley 128 de Ley 1625
Nombre de la fuente
de 1979 1994 de 2013
Contribución de valorización x x x
Los derechos o tasas por la prestación de servicios
públicos metropolitanos x x
167
Aportes presupuesto municipal x x x

Aportes presupuesto departamental x x x
Aportes presupuesto nacional x x x
Rendimiento de su patrimonio x x x
Venta de bienes x x x
Recursos de crédito x x
Ingresos por prestación de servicios x x x
Donaciones entidades públicas o privadas x x x
Sobretasa dos por mil sobre avalúo catastral x x
Sobretasa a la gasolina cobrada dentro de la
jurisdicción de cada área metropolitana (Ley 86 de x
1989)
Ingresos recibidos de la ejecución de obras por
concesión x x
Aportes de participación con destino a la

financiación de las Áreas Metropolitanas x
Las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas

por concepto del uso y aprovechamiento de los x
recursos naturales renovables
Los recursos provenientes de tasas, tarifas,
derechos, multas o permisos que perciba como
autoridad de transporte, u otras autoridades que le x
hayan sido otorgadas o reconocidas
Transferencias del sector eléctrico x
Participación en plusvalía x
Fuente: Normas citadas.
En total, las normas consideran dieciocho fuentes de financiamiento para las áreas metropolitanas,
entre las cuales se contemplan los aportes de los niveles superiores de gobierno, los aportes de los
municipios que las originan, las ventas de bienes y servicios públicos, los cobros por el desempeño
de funciones como autoridad ambiental y de transporte, así como ingresos producto de su función
como ente responsable del ordenamiento territorial (plusvalía, valorización).
En el deber ser se plantean un conjunto amplio de opciones de financiamiento. Sin embargo, sus
fuentes de ingreso dependen de los arreglos institucionales acordados entre el municipio núcleo y
los demás municipios. Igualmente, la norma les otorga a los municipios plena potestad para fijar el
monto de los aportes, que es una de las fuentes de ingreso que tendría mayor importancia en las
áreas metropolitanas. No obstante, analistas del tema, como Tomas (2015) señalan que uno de los
problemas de estos entes es la falta de autonomía financiera, pues sus recursos están condicionados
por las transferencias de otros ámbitos de gobierno.
168
En Colombia, cada una de las áreas metropolitanas definió un modelo de aportes y rentas para su
originan, de los incentivos para constituir la bolsa común del área metropolitana, de las funciones
que se le encomienden finalmente al área metropolitana y de los arreglos institucionales acordados
entre las alcaldías participantes en la asociación.
2.4.6.3 Ingresos de las áreas metropolitanas como entidades administrativas

Las áreas metropolitanas tienen dos grandes fuentes de ingresos: los ingresos corrientes y los
ingresos de capital. Se denominan ingresos corrientes a los recursos rentísticos propios de los entes
territoriales, que son percibidos de manera periódica o constante, dadas sus funciones y
competencias. De acuerdo con el Decreto 111 de 1996, los ingresos corrientes se clasifican en
tributarios y no tributarios. Teniendo en cuenta que las áreas metropolitanas no tienen la
competencia para cobrar impuestos, los ingresos pueden tener origen tributario, pero el recaudo lo
hace directamente el municipio. De igual forma, pueden cobrar tasas y derechos por los servicios
prestados; por ejemplo, cuando actúan como autoridad ambiental pueden cobrar tasas retributivas,
permisos y trámites ambientales.
La suma de los ingresos totales percibidos por las áreas metropolitanas, como entidades
administrativas, ascendió a $ 503.000 millones para el año 2016, lo cual corresponde a un
crecimiento promedio del 7,2 % con respecto al valor registrado para 2010, que fue de $ 367.000
millones. Este valor supera los ingresos totales de municipios como Bucaramanga, Valledupar o
Cúcuta. En la Gráfica 11 se incluyen la distribución de los recursos para el año 2016 entre las
diferentes áreas metropolitanas. El área metropolitana con mayores ingresos es la del Valle de
Aburra, que concentra el 71 % de estos recursos y la que menos recursos recibe es Valledupar con
el 0,1 %.
Gráfica 11. Distribución de los ingresos totales por área metropolitana
Fuente: Ejecuciones presupuestales áreas metropolitanas. Cálculos propios.
169
El total de ingresos fiscales registró tasas de crecimiento positivas entre los años 2013 y 2015, pero
en el último año caen el 23 % (Tabla 3). La dinámica de crecimiento por áreas metropolitanas es
muy irregular; por ejemplo, los ingresos del Área Metropolitana de Cúcuta aumentaron un 60 % en
2013 y el año inmediatamente siguiente caen un 66 %, lo mismo ocurre con otras áreas. Una posible
explicación de este comportamiento es la escasa autonomía financiera de las áreas metropolitanas,
que producen un esquema de aportes municipales no especificado y el incumplimiento de los
acuerdos firmados entre los municipios que conforman las áreas metropolitanas, como lo evidencia
el no pago de aportes y la consecuente cartera que se genera. Desde el punto de vista de la gestión
administrativa de los recursos, esto implica que se debe tener mucha flexibilidad y realizar un buen
seguimiento para tener control sobre el proceso, en un contexto institucional y financiero
cambiante en el tiempo.
La relación entre los ingresos totales de las áreas metropolitanas103, en su condición de entidades
administrativas, y los ingresos totales de los municipios que las conforman, en su condición de
entidades territoriales104, permiten tener una perspectiva diferente sobre la dinámica que han
tenido en estos años. Los ingresos de las tres áreas de mayor tamaño aumentan hasta el año 2015
y luego caen. En las otras tres se tiende a percibir menores ingresos a partir del tercer año, tendencia
que se mantiene en los tres restantes años (Tabla 50). Un caso notorio de descenso en los niveles
de ingresos es el Área Metropolitana de Centro Occidente, cuyos ingresos en relación con el total
de ingresos de los municipios que la conforman pasaron de 5,3 % a 3,6 %.
Tabla 50. Evolución de los Ingresos totales de las áreas metropolitanas
Millones de pesos constantes de 2016
Área Metropolitana 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Valle Aburra 277.596 252.400 236.949 339.062 432.260 433.098 357.091
Bucaramanga 20.809 15.939 24.808 62.212 58.808 82.783 65.747
Barranquilla 34.028 55.247 46.637 52.920 24.681 84.211 44.251
Centro occidente 32.604 31.985 29.492 28.004 28.745 30.685 31.705
Cúcuta 2.759 4.024 10.433 16.693 5.573 8.927 3.732
Valledupar 0 0 0 0 690 485 562
503.08
Total 367.796 359.595 348.318 498.890 550.756 640.189 9
Crecimientos anuales (%)

Área Metropolitana 2011 2012 2013 2014 2015 2016
103Incluyen todos y cada uno de los ingresos percibidos por las áreas metropolitanas: aportes, sobretasa ambiental,
ingresos no tributarios, ingresos de capital, tasas, contribuciones, entre otras.
104Corresponde al agregado de ingresos corrientes y de capital percibidos por los todos los municipios que integran las
respectivas áreas metropolitanas.
170
Valle Aburra -9,08% -6,12% 43,09% 27,49% 0,19% -17,55%

Bucaramanga -23,41% 55,65% 150,78% -5,47% 40,77% -20,58%
Barranquilla 62,36% -15,58% 13,47% -53,36% 241,20% -47,45%
Centro occidente -1,90% -7,80% -5,05% 2,65% 6,75% 3,32%
Cúcuta 45,88% 159,25% 60,01% -66,62% 60,20% -58,19%
Valledupar -29,74% 15,92%
Total -2,23% -3,14% 43,23% 10,40% 16,24% -21,42%
Participación en los ingresos municipales (%)

Valle Aburra 5,71% 5,28% 4,67% 5,83% 5,78% 7,17% 6,14%
Bucaramanga 1,09% 0,76% 1,10% 2,52% 2,25% 3,06% 2,27%
Barranquilla 3,84% 5,87% 4,78% 4,54% 1,83% 6,33% 3,41%
Centro occidente 5,27% 5,43% 4,76% 3,67% 3,37% 3,75% 3,61%
Cúcuta 0,46% 0,66% 1,44% 2,02% 0,64% 1,02% 0,37%
Valledupar 0,09% 0,07% 0,08%
Fuente: Ejecuciones presupuestales áreas metropolitanas.
Una mirada alternativa sobre la dinámica fiscal de estas entidades se logra con el indicador de
ingreso total fiscal per cápita, que corresponde a la relación entre los ingresos de cada una de las
áreas metropolitanas y su población. En la Gráfica 12 se incluye los datos del indicador para los años
2010 y 2016, evidenciando que el Área Metropolitana de Bucaramanga, con una tasa de crecimiento
de 25 % en promedio anual, fue la más dinámica, mientras que las demás crecieron en promedio
entre 7 % y 8 % en términos reales, es decir, descontando el componente inflacionario.
Gráfica 12. Ingresos totales per cápita de las áreas metropolitanas
100.000 93.433
90.000
80.000
70.000 61.777
58.063
60.000
50.000 44.976
37.945
40.000
30.000 21.587
20.000 14.143 15.272
10.000 2.736 5.294
0
Valle de Aburrá Barranquilla Bucaramanga Centro Cúcuta
Occidente
2010 2016
171
algunos periodos. Ese comportamiento irregular en las fuentes de ingreso de origen tributario y no
tributario es un denominador común a todas ellas (Tabla 51). La importancia de los ingresos
corrientes dentro de la estructura de ingresos es menos importante para las áreas metropolitanas
de mayor tamaño relativo, como se evidencia con la participación promedio anual para el periodo
considerado: Valle de Aburra (59 %), Bucaramanga (62 %) y Barranquilla (74 %). Las tres áreas
metropolitanas restantes dependen casi en su totalidad de este tipo de recursos (97--100 %).
Tabla 51. Evolución de los Ingresos corrientes de las áreas metropolitanas

Valle Aburra 143.945 144.294 136.358 236.541 236.524 242.460 244.586
Bucaramanga 18.803 15.939 13.004 24.753 32.531 39.452 32.487
Barranquilla 30.501 16.424 39.444 48.823 11.152 79.125 37.476
Centro occidente 30.727 29.414 29.010 27.438 28.507 30.207 30.918
Cúcuta 2.754 4.013 10.400 16.436 5.340 8.920 3.456
Valledupar 0 0 0 0 690 485 562
Total 226.729 210.085 228.216 353.991 314.743 400.648 349.484
Crecimiento anual (%)

Valle Aburra 0,24% -5,50% 73,47% -0,01% 2,51% 0,88%
Bucaramanga -15,23% -18,41% 90,35% 31,42% 21,28% -17,65%
Barranquilla -46,15% 140,16% 23,78% -77,16% 609,49% -52,64%
Centro occidente -4,27% -1,38% -5,42% 3,89% 5,96% 2,35%
Cúcuta 45,72% 159,15% 58,04% -67,51% 67,05% -61,26%
Valledupar -29,74% 15,92%
Total -7,34% 8,63% 55,11% -11,09% 27,29% -12,77%
Participación en los ingresos totales AM (%)

Valle Aburra 52% 57% 58% 70% 55% 56% 68%
Bucaramanga 90% 100% 52% 40% 55% 48% 49%
Barranquilla 90% 30% 85% 92% 45% 94% 85%
Centro occidente 94% 92% 98% 98% 99% 98% 98%
Cúcuta 100% 100% 100% 98% 96% 100% 93%
Valledupar 100% 100% 100%
Total 62% 58% 66% 71% 57% 63% 69%
Fuente: Ejecuciones presupuestas áreas metropolitanas. Cálculos propios.
172
Los ingresos de origen tributario de las áreas metropolitanas, a pesos constantes de 2016, alcanzan
su registro más alto en 2013 y luego empiezan a decrecer hasta el año 2016, cuando alcanzó un
valor de $ 303 millones. Dentro de este agregado se incluyen principalmente la sobretasa ambiental
y los aportes municipales (Tabla 68). El total de ingresos tributarios presentó tasas de crecimiento
negativas en los tres últimos años considerados. Los ingresos tributarios representan el 87 % del
total de ingresos corrientes para el año 2016.
El 77 % de los ingresos se originan en el Área Metropolitana de Valle de Aburra, y le siguen en
importancia las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Centro Occidente, con el 9,9 %. La dinámica
de este agregado de ingresos está determinada por el desempeño de los ingresos del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá.
Tabla 52. Ingresos de origen tributario (Millones de pesos constantes de 2016)

Valle Aburra 122,812 132,854 126,939 223,695 226,316 231,388 232,869
Bucaramanga 1,711 663 246 15,546 27,001 31,307 29,622
Barranquilla 16,826 10,921 8,835 6,690 8,226 8,782 9,388
Centro occidente 27,900 25,670 24,576 24,290 24,815 25,715 29,891
Cúcuta 2,266 829 549 13,192 1,010 993 1,033
Valledupar 0 0 0 0 690 485 562
Total 171,515 170,937 161,144 283,412 288,058 298,670 303,365

Valle Aburra 8.18% -4.45% 76.22% 1.17% 2.24% 0.64%
Bucaramanga -61.27% -62.94% 6229.62% 73.69% 15.95% -5.38%
Barranquilla -35.09% -19.10% -24.28% 22.97% 6.76% 6.90%
Centro occidente -7.99% -4.26% -1.16% 2.16% 3.63% 16.24%
Cucuta -63.42% -33.74% 2301.66% -92.34% -1.75% 4.08%
Valledupar -29.74% 15.92%
Total -0.34% -5.73% 75.88% 1.64% 3.68% 1.57%
Los ingresos de origen no tributario de las áreas metropolitanas, entre los cuales se incluyen tasas,
multas y contribuciones como autoridad de tránsito, ordenamiento territorial y ambiental, a pesos
constantes de 2016, alcanzan su máximo valor en 2015, con un registro de $ 107.000 millones y su
menor valor en 2014, de $ 30.000 millones (Tabla 53). Estos ingresos tienen una alta fluctuación:
presentaron una tasa de crecimiento negativa en el último año considerado, pero fue positiva y alta
en el año 2015. El 61 % de los ingresos no tributarios se originan en el Área Metropolitana de
Barranquilla y le siguen en importancia el Área Metropolitana de del Valle de Aburra, con el 25 %.
173
Tabla 53. Ingresos de origen No tributario

Valle Aburra 21,133 11,440 9,419 12,846 10,208 11,072 11,717
Bucaramanga 17,091 15,276 12,758 9,207 5,530 8,144 2,865
Barranquilla 13,675 5,503 30,610 42,133 2,926 70,343 28,088
Centro occidente 2,827 3,744 4,434 3,148 3,692 4,491 1,026
Cúcuta 488 3,184 9,851 3,245 4,329 7,927 2,422
Total 55,215 39,148 67,071 70,579 26,684 101,977 46,119
Crecimiento anuales (%)

Valle Aburra -45.87% -17.67% 36.38% -20.54% 8.46% 5.83%
Bucaramanga -10.62% -16.48% -27.84% -39.94% 47.28% -64.82%
Barranquilla -59.76% 456.20% 37.65% -93.06% 2304.05% -60.07%
Centro occidente 32.45% 18.42% -28.99% 17.27% 21.66% -77.15%
Cúcuta 552.69% 209.36% -67.06% 33.42% 83.11% -69.44%
Valledupar
Total -29.10% 71.33% 5.23% -62.19% 282.16% -54.78%
Los recursos de capital son recursos extraordinarios originados en operaciones contables y

presupuestales, en los rendimientos financieros de inversiones en activos financieros, en la
recuperación de recursos de vigencias anteriores, en la variación del patrimonio, en la creación de
un pasivo o en actividades no directamente relacionadas con las funciones y atribuciones del ente
territorial. Dentro de estos recursos se contabilizan los ingresos provenientes de empréstitos o
colocaciones de papeles en el mercado financiero, con vencimiento mayor a un año.
millones en promedio anual medidos en pesos constante de 2016. En los tres años restantes ese
valor ascendió a $ 209.000 millones, aunque en el último año tienden a caer (Tabla 54). Estos
recursos representan en promedio el 36% del total de recursos de las áreas metropolitanas. Los
recursos se concentran en las áreas metropolitanas del Valle de Aburra y Bucaramanga, con una
participación de 73 % y 22 %, respectivamente. Las áreas metropolitanas de menor tamaño relativo
(Centro Occidente, Cúcuta y Valledupar) prácticamente no cuentan con recursos de capital. Valga
anotar que dentro de partida se registran créditos para cuatro áreas metropolitanas: Valle de
Aburra, Barranquilla, Bucaramanga y Centro occidente (Gráfica 13). Cúcuta y Valledupar no registran
niveles de endeudamiento.
174
Tabla 54. Ingresos de capital de las áreas metropolitanas


Valle Aburra 133,651 108,106 100,592 102,521 195,736 190,638 112,505
Bucaramanga 2,008 0 11,804 37,459 26,277 43,331 33,260
Barranquilla 3,527 38,822 7,193 4,096 13,529 5,086 6,775
Centro occidente 1,878 2,571 482 566 238 478 788
Cúcuta 4 11 33 257 233 7 277
Total 141,068 149,510 120,103 144,899 236,013 239,541 153,604

Valle Aburra -19.11% -6.95% 1.92% 90.92% -2.60% -40.99%
Bucaramanga -100.00% 217.34% -29.85% 64.90% -23.24%
Barranquilla 1000.67% -81.47% -43.05% 230.25% -62.41% 33.21%
Centro occidente 36.94% -81.25% 17.35% -57.90% 100.88% 64.66%
Cúcuta 146.81% 198.55% 687.30% -9.28% -96.86% 3683.77%
Valledupar
Total 5.98% -19.67% 20.65% 62.88% 1.49% -35.88%
Estructura (%)

Valle Aburra 95% 72% 84% 71% 83% 80% 73%
Bucaramanga 1% 0% 10% 26% 11% 18% 22%
Barranquilla 3% 26% 6% 3% 6% 2% 4%
Centro occidente 1% 2% 0% 0% 0% 0% 1%
Cúcuta 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Valledupar 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
175
Gráfica 13. Ingresos de capital AM (Millones de pesos constantes de 2016)
250.000
200.000
Valle Aburra
150.000
Bucaramanga
100.000 Barranquilla
Centro occidente
50.000
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
En la se desagregan los ingresos de capital105 del área metropolitana del Valle de Aburra, que es
aquella que concentra el mayor porcentaje del total de las áreas metropolitanas. Los recursos del
balance explican el 81%, en promedio, del total de dicha fuente. Estos recursos provienen del cierre
de la vigencia presupuestal anterior, y pueden originarse en ingresos no presupuestados, ingresos
presupuestados que no se comprometieron y quedaron como saldos de caja, cancelación de
reservas o recuperación de cartera, e ingresan a la tesorería de los órganos del PGN en una vigencia
y quedan disponibles para la vigencia siguiente. Los otros conceptos son los recursos del crédito,
que se usaron en dos años puntuales, los rendimientos financieros, que resultan de los saldos
depositados en las cuentas del AM, y los ingresos por la cofinanciación y los otros recursos de capital.
Esta fuente de ingreso tuvo un comportamiento muy impredecible durante el periodo 2010-2016,
como se puede deducir de las tasas de crecimiento anuales, aunque en 2014 y 2015 alcanzaron
valores históricamente elevados.
Tabla 55. Ingresos de capital área metropolitana del Valle de Aburra


Recursos del crédito 20,282 0 0 0 33,872 0 0
Rendimientos financieros 5,279 6,235 5,515 6,627 8,077 8,604 11,870
105El Decreto 111 de 1996, en su artículo 31 establece que para la nación los recursos de capital comprenden “…. los
recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos
autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la
monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el
excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, y de las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado del orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía
que la Constitución y la Ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización
cambiaria y monetaria”.
176

Recursos del balance 107,319 90,523 76,319 90,386 144,534 164,641 91,390
Otros recursos de capital 771 11,347 15,236 1,109 1,347 0 0
Cofinanciación 87 0 3,521 4,398 7,907 17,393 9,245
Total 133,738 108,106 100,592 102,521 195,736 190,638 112,505

Recursos del crédito
Rendimientos financieros 18.1% -11.5% 20.1% 21.9% 6.5% 38.0%
Recursos del balance -15.7% -15.7% 18.4% 59.9% 13.9% -44.5%
Otros recursos de capital 1372.1% 34.3% -92.7% 21.4% -100.0%
Cofinanciación -100.0% 24.9% 79.8% 120.0% -46.8%
Total -19.2% -7.0% 1.9% 90.9% -2.6% -41.0%
2.4.6.4 Equidad en los aportes y sobretasa ambiental de las metropolitanas

Los aportes de participación de los municipios con destino a la financiación de las funciones de las
áreas metropolitanas es una de las principales fuentes de recursos de estas entidades. Estos
recursos representaron en 2010 el 14 % del total de ingresos de las áreas metropolitanas y 17 % en
2016. El 85 % en promedio del total de aportes se originan en el área metropolitana del Valle de
Aburra.
Solamente fue posible desagregar los aportes de las áreas metropolitanas del Valle de Aburra,
Bucaramanga y Valledupar. En el caso de Barranquilla, que tiene aportes significativos en 2013 y
2115, no se pudo determinar con precisión, qué nivel de gobierno lo realizó y con qué propósito
(Tabla 56). En el área metropolitana de Valledupar, los aportes representan el 100 % de sus recursos,
y por el contrario en Centro Occidente no se identificaron aportes de participación.
En el área metropolitana del Valle de Aburra, el municipio núcleo contribuye con el 85 % en
promedio, del total de los aportes, participación que baja al 79 % en 2016 con la entrada de Envigado
a esta asociación de municipios. Los demás municipios aportan de acuerdo con sus ingresos,
garantizando una participación equitativa al fondeo del área metropolitana. En el caso de
Bucaramanga, se encontró que casi la totalidad de los aportes lo realiza el municipio núcleo, aunque
Floridablanca tuvo una participación del 35 % en 2015 y luego no aparecen registros relacionados
con esta partida.
En el caso de Valledupar existe una cartera por cobrar de aportes por $ 605 millones. Al respecto,
habría que revisar con mucho detalle si existe cartera de aportes en otras áreas metropolitanas.
La sobretasa del dos por mil (2 x 1.000), o sobretasa ambiental, se cobra sobre el avalúo catastral
de los inmuebles ubicados en la jurisdicción de la respectiva área metropolitana (Artículo 317 CP).
177
El valor total de la sobretasa ascendió en 2016 a $ 192.000 millones (pesos constantes de 2016),
equivalentes al 30 % promedio, del total de recursos de las áreas metropolitanas (Tabla 56). Estos
recursos dependen menos de la voluntad política de los gobernantes de los municipios, como es el
caso aportes de participación, y más bien de la actualización catastral de los municipios que
conforman el área metropolitana.
De acuerdo con las cifras de la sobretasa en pesos constantes de 2016, cuatro áreas metropolitanas
registran ingresos por dicho concepto: Valle de Aburra, Bucaramanga, Barranquilla y Cúcuta. Los
ingresos del área metropolitana del Valle de Aburra representan el 80 % del total de esa fuente de
recursos, mientras Bucaramanga y Barranquilla, aportan el 15 % y el 56 %, respectivamente. La
distribución de los recursos por área metropolitana está discriminada en las del Valle de Aburra y
Bucaramanga como se muestra en la Tabla 56. En la primera de ellas, la sobretasa se origina en un
85 % en el municipio de Medellín. En la segunda, el 64 % de los recursos provienen del municipio de
Bucaramanga, seguido Floridablanca (22%) y Piedecuesta (7,65).
Tabla 56. Aportes de participación municipales en las áreas metropolitanas

Área metropolitana 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Barbosa 250 246 267 392 415 456 537
Girardota 802 923 838 1,010 979 1,041 901
Copacabana 436 495 560 809 771 853 841
Bello 667 2,144 - 762 340 105 46
Medellín 44,733 48,551 41,564 63,758 66,043 65,716 65,846
Valle de Itagüí 2,619 2,775 2,397 5,684 6,666 6,077 4,309
Aburra
Sabaneta 994 1,607 1,492 1,670 1,280 3,233 3,502
La Estrella 191 152 149 710 856 840 1,698
Caldas 331 325 336 305 469 881 740
Envigado - - - - - - 4,638
Subtotal 51,023 57,217 47,603 75,102 77,819 79,201 83,058
Bucaramanga - 130 - 8 1,248 1,269 700
Floridablanca - - - - - 798 -
Bucaramanga Girón - - - - - 185 -
Piedecuesta - - - - - - -
Subtotal - 130 - 8 1,248 2,252 700
Barranquilla Barranquilla - 122 - 38,914 2,158 69,586 1,867
Cúcuta Cúcuta 2,195 504 483 9,966 983 816 1,032
Valledupar - - - - 621 423 484
Codazzi - - - - - - 13
Valledupar
San Diego - - - - 4 20 11
La Paz - - - - 37 21 29
178
Manaure - - - - 28 21 25
Subtotal - - - - 690 485 562
Total 53,218 57,974 48,086 123,989 82,207 151,855 86,657
Participación en los ingresos por aportes del área metropolitana (%)

Barbosa 0.5% 0.4% 0.6% 0.5% 0.5% 0.6% 0.6%

Girardota 1.6% 1.6% 1.8% 1.3% 1.3% 1.3% 1.1%
Copacabana 0.9% 0.9% 1.2% 1.1% 1.0% 1.1% 1.0%
Bello 1.3% 3.7% 0.0% 1.0% 0.4% 0.1% 0.1%
Medellín 87.7% 84.9% 87.3% 84.9% 84.9% 83.0% 79.3%
Valle de
Itagüí 5.1% 4.9% 5.0% 7.6% 8.6% 7.7% 5.2%
Aburra
Sabaneta 1.9% 2.8% 3.1% 2.2% 1.6% 4.1% 4.2%
La Estrella 0.4% 0.3% 0.3% 0.9% 1.1% 1.1% 2.0%
Caldas 0.6% 0.6% 0.7% 0.4% 0.6% 1.1% 0.9%
Envigado 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 5.6%
Subtotal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Bucaramanga 100.0% 100.0% 100.0% 56.3% 100.0%
Floridablanca 35.4% 0.0%
Bucaramanga Girón 8.2% 0.0%
Piedecuesta 0.0% 0.0%
Subtotal 100% 100% 100% 100% 100%
Barranquilla Barranquilla 100% 100% 100% 100% 100%
Cúcuta Cúcuta 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Codazzi 0% 0% 2%
San Diego 1% 4% 2%
Valledupar
La Paz 5% 4% 5%
Manaure 4% 4% 4%
Subtotal 100% 100% 100%
Como se observó anteriormente, la sobretasa ambiental es una de las principales fuentes de

recursos de las áreas metropolitanas, no obstante, su destinación está restringida a proyectos de
naturaleza ambiental, como quiera que una buena parte de sus recursos provienen de la
responsabilidad y funciones como autoridad ambiental. En la medida en que la sobretasa ambiental
179
es un recurso con destinación específica106, se presentan restricciones respecto de la determinación

de las prioridades en materia de inversiones, toda vez que rara vez algunos de los proyectos de
inversión en los distintos sectores se pueden financiar con recursos ambientales y tasas retributivas
y compensatorias, en tanto los recursos de libre destinación resultan escasos para atender las
demandas de los municipios asociados.
En este sentido, los valores percibidos por concepto de la sobretasa ambiental que transfieren los
municipios, serán destinados por el área metropolitana a la ejecución de programas y proyectos en
los términos del citado artículo 44 de la ley 99 de 1993, mediante la planta de personal dispuesta
para el efecto o de la modalidad que se establezca, aunque en todo caso debe darse cumplimiento
a lo señalado en el parágrafo del artículo 19 de la ley 128 de 1994, según el cual “Las Aéreas
Metropolitanas no podrán destinar más del diez por ciento (10%) de su presupuesto anual a sufragar
gastos de personal”.
Tabla 40. Sobretasa ambiental para las áreas metropolitanas

Barbosa 199 192 253 382 366 381 392

Girardota 466 547 496 565 585 578 514
Copacabana 605 687 830 1,058 998 1,142 1,148
Bello 2,138 2,144 561 5,171 6,340 5,380 7,296
Medellín 60,964 65,971 69,040 129,036 125,765 128,253 124,997
Valle de
Itagüí 3,549 3,710 3,986 7,579 8,888 9,516 8,086
Aburra
Sabaneta 2,181 2,582 2,282 2,746 3,164 4,528 4,824
La Estrella 1,097 1,363 1,302 1,496 1,724 1,717 1,737
Caldas 589 584 586 562 667 692 817
Envigado - - - - - - 4,638
Subtotal 71,789 77,780 79,335 148,594 148,497 152,187 154,449
Bucaramanga - 261 114 12,924 14,421 18,474 18,297
Floridablanca - 68 47 2,118 9,022 6,004 6,311
Bucaramanga Girón - 157 56 32 991 1,821 1,775
Piedecuesta - 47 28 465 1,320 2,128 2,178
Subtotal - 532 246 15,538 25,753 28,428 28,562
Barranquilla Barranquilla 9,855 9,782 8,835 6,690 8,226 8,782 9,388
Cúcuta Cúcuta - - - 3,042 27 - 2
106El inciso sexto del artículo 44 de la ley 99 de 1993 establece lo siguiente: ARTÍCULO 44. Porcentaje ambiental de los
gravámenes a la propiedad inmueble. (…)
Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el presente artículo a la ejecución de
programas y proyectos de protección o restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones que afecten
estos recursos se seguirán las reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
180
Total 81,643 88,094 88,416 173,864 182,503 189,397 192,401
Participación en los ingresos por sobretasa ambiental del área metropolitana (%)
Barbosa 0.3% 0.2% 0.3% 0.3% 0.2% 0.3% 0.3%

Girardota 0.6% 0.7% 0.6% 0.4% 0.4% 0.4% 0.3%
Copacabana 0.8% 0.9% 1.0% 0.7% 0.7% 0.8% 0.7%
Bello 3.0% 2.8% 0.7% 3.5% 4.3% 3.5% 4.7%
Medellín 84.9% 84.8% 87.0% 86.8% 84.7% 84.3% 80.9%
Valle de
Itagüí 4.9% 4.8% 5.0% 5.1% 6.0% 6.3% 5.2%
Aburra
Sabaneta 3.0% 3.3% 2.9% 1.8% 2.1% 3.0% 3.1%
La Estrella 1.5% 1.8% 1.6% 1.0% 1.2% 1.1% 1.1%
Caldas 0.8% 0.8% 0.7% 0.4% 0.4% 0.5% 0.5%
Envigado 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 3.0%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Bucaramanga 0.0% 49.1% 46.3% 83.2% 56.0% 65.0% 64.1%
Floridablanca 0.0% 12.7% 19.3% 13.6% 35.0% 21.1% 22.1%
Bucaramanga Girón 0.0% 29.4% 22.9% 0.2% 3.8% 6.4% 6.2%
Piedecuesta 0.0% 8.8% 11.6% 3.0% 5.1% 7.5% 7.6%
Subtotal 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Barranquilla Barranquilla 0% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Cúcuta Cúcuta 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Ejecuciones presupuestales áreas metropolitanas. Cálculos propios
2.4.6.5 Análisis del gasto de las áreas metropolitanas

En la Tabla 57 se consignan las cifras de gastos de funcionamiento e inversión de las seis áreas
metropolitanas. Para el 2016, la ejecución de gastos total fue de $ 368 mil millones, que frente a los
$ 503 mil millones de ingresos, daría como resultado un excedente fiscal para el conjunto de áreas
metropolitanas de $ 135 millones. Si hace el mismo ejercicio para el periodo 2013-2016, el valor
sube a $ 350 mil millones. Esto resulta inexplicable dados los requerimientos que surgen de los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de mediano plazo. De acuerdo con la información
para 2016, el 71% de los gastos se destina a inversión, el 5% para cubrir el servicio de la deuda y el
21% para funcionamiento.
Tabla 57. Gastos de las áreas metropolitanas 2013-2016

Tipo de gasto 2013 2014 2015 2016
181
Funcionamiento 67,207 73,875 77,204 77,368

Servicio deuda 14,315 10,437 15,247 16,913
Inversión 329,785 371,993 487,064 273,980
Gasto Total 411,308 456,305 579,515 368,261
Estructura (%)
Tipo de gasto 2013 2014 2015 2016
Funcionamiento 16% 16% 13% 21%
Servicio deuda 3% 2% 3% 5%
Inversión 80% 82% 84% 74%
Gasto Total 100% 100% 100% 100%
En la Tabla 58 se presenta la estructura de gastos por área metropolitana de funcionamiento,

inversión y servicio de la deuda, correspondientes a las seis áreas metropolitanas. Llama la
atención que el área metropolitana de Centro Occidente destina más del 90 % para
funcionamiento, en tanto que Barranquilla destina en promedio el 10 % para ese concepto de
gasto. Cuatro de las seis áreas metropolitanas tienen endeudamiento. Barranquilla tiene el más
alto servicio de la deuda (11% del gasto total) y Centro Occidente es el más bajo (1,2% del gasto
total). Bucaramanga y Valle de Aburrá tienen niveles de endeudamiento intermedio: 5,9 % y 3,8%,
respectivamente.
Todo indica que las estructuras administrativas de las AM son bastante heterogéneas en tamaño y
costo. Mientras Cúcuta destina el 40 % de sus ingresos para funcionamiento, el Valle de Aburrá
destina el 13 % de sus fondos. Las áreas metropolitanas de Bucaramanga, Valle de Aburra,
Barranquilla y Cúcuta destinan en promedio anual, entre 74 % y 87 % para inversión. El área
metropolitana de Centro Occidente destina solo el 6 % para inversión, mientras Valledupar no
registra inversiones, es decir que los escasos ingresos que perciben se destinan a funcionamiento.
Las características del peso que tienen los gastos de funcionamiento en el total del presupuesto, en
algunos casos, va en contravía lo establecido la ley 128 de 1994 (Artículo 19), según el cual las Áreas
Metropolitanas tienen como techo presupuestal el diez por ciento (10%) en gastos de personal
Tabla 58. Gastos de las áreas metropolitanas 2013-2016

Participación en el total de gastos (%)
Gastos de funcionamiento
Área metropolitana
2013 2014 2015 2016
Valle de Aburrá 10% 10% 9% 13%
Bucaramanga 24% 21% 11% 18%
Barranquilla 9% 10% 6% 14%
Centro Occidente 92% 93% 91% 93%
182
Gastos de funcionamiento
Área metropolitana
2013 2014 2015 2016
Cúcuta 40% 50% 37% 74%
Servicio de la deuda
Área metropolitana
2013 2014 2015 2016
Cúcuta 0% 0% 0% 0%
Valledupar 0% 0% 0%
Gastos de inversión
Área metropolitana
2013 2014 2015 2016
Cúcuta 60% 50% 63% 26%
Valledupar 0% 0% 0%
2.4.6.6 Análisis de las finanzas de los municipios que conforman las áreas
metropolitanas
El tamaño de las áreas metropolitanas se mide por su valor agregado. En términos relativos la del
Valle de Aburra es doce veces la de Valledupar, ocho veces la de Cúcuta y Centro Occidente y tres
veces la de Barranquilla y Bucaramanga. De acuerdo con la participación del Valor Agregado de cada
una de ellas dentro de Valor Agregado Departamental, se pueden establecer dos rangos de tamaño:
cuatro áreas metropolitanas que representan más del 60% de la riqueza generada en el
departamento y dos que representan menos del 40% de ésta (Tabla 59). De acuerdo con la tasa de
crecimiento de sus economías, Valledupar presenta una tasa de crecimiento promedio anual de
13%, seguido de Bucaramanga con 10,2% en promedio anual. La de menor tasa de crecimiento
promedio es Cúcuta (8,0%).
183
Tabla 59. Valor agregado áreas metropolitanas y participación en el Valor Agregado

Departamental
Miles de millones de pesos
Valle de Centro
Año Barranquilla Bucaramanga Cúcuta Valledupar
Aburrá Occidente
2011 48,643 18,224 15,551 6,148 6,255 3,536
2012 52,450 20,227 16,584 6,569 6,562 5,001
2013 57,169 22,058 18,855 7,277 7,377 5,024
2014 62,418 24,136 21,317 7,763 7,851 5,301
2015 68,283 26,503 22,841 8,478 8,478 5,699
2016 74,505 28,709 25,191 9,194 9,187 6,279
Participación en el PIB Departamental

Valle de Centro
Aburrá Occidente
2011 60.4% 80.8% 33.5% 71.1% 62.0% 27.7%
2012 60.7% 80.7% 33.6% 71.8% 62.3% 37.2%
2013 61.7% 81.2% 35.7% 72.4% 64.3% 39.0%
2014 61.4% 80.8% 34.7% 71.5% 63.2% 39.5%
2015 62.0% 80.9% 36.2% 72.3% 64.0% 39.7%
2016 62.2% 79.0% 39.0% 70.0% 62.6% 39.4%

Valle de Centro
Aburrá Occidente
2012 7.8% 11.0% 6.6% 6.8% 4.9% 41.4%
2013 9.0% 9.0% 13.7% 10.8% 12.4% 0.4%
2014 9.2% 9.4% 13.1% 6.7% 6.4% 5.5%
2015 9.4% 9.8% 7.1% 9.2% 8.0% 7.5%
2016 9.1% 8.3% 10.3% 8.4% 8.4% 10.2%
Fuente: DANE. Cálculos propios
En la Tabla 59 se presenta la información de valor agregado para cada área metropolitana y el peso
de cada una de ellas en el valor agregado de su respectivo departamento. En cuatro casos, estas
áreas concentran la mayor parte de la generación de riqueza de los departamentos de Antioquia,
Atlántico, Norte de Santander y Risaralda, lo cual significa que buena parte de la actividad
económica y la generación de ingresos fiscales va a depender de la gestión que realicen alcaldes y
autoridades del área metropolitana.
184
Gráfica 14. Valor agregado áreas metropolitanas 2016
VA_area Peso relativo sobre el VA departamental

80.000.000 90%
70.000.000 79% 80%
60.000.000 70% 70%

62% 63% 60%
50.000.000
50%
40.000.000
39% 39% 40%
30.000.000
30%
20.000.000 20%
10.000.000 10%
0 0%
Valle de Barranquilla Bucaramanga Cúcuta Valledupar Centro
Aburrá Occidente
Las áreas metropolitanas concentran una población de 9,1 millones de personas, teniendo como
referente los datos para el año 2016. Estas aglomeraciones presentan diferentes tamaños, a partir
del tamaño de la población. El Área Metropolitana del Valle de Aburra es la de mayor tamaño
relativo y la de Valledupar de la de menor tamaño. Entre 2010 y 2016 la población de estas regiones
aumentó en 631 mil personas, de la cual un 68% se concentró en las dos áreas metropolitanas de
mayor tamaño (Gráfica 15). No obstante, la tasa de crecimiento promedio de la población más más
elevada se presentó en el área metropolitana de Valledupar (1.8%) y la más baja (0.66%) se verificó
en la de Centro Occidente.
185
Gráfica 15. Población de las áreas metropolitanas 2010 y 2016
4.500.000 2%
4.000.000 3.821.890 1,8 %
3.500.000 1,6 %
1,4 %
3.000.000
1,2 %
2.500.000
2.049.949 1%
2.000.000
0,8 %
1.500.000 1.132.339 0,6 %
1.000.000 853.042
704.944 0,4 %
564.733
500.000 0,2 %
0 0%
Valle de Aburrá Barranquilla Bucaramanga Centro Cúcuta Valledupar
Occidente
2010 2016 Tasa de crecimiento
La información financiera de los municipios que hacen parte de las seis áreas metropolitanas se
toma de la base de datos de operaciones efectivas de caja 2000-2016 del DNP. Esta información se
deflacta con el IPC, tomando como base el año 2016.
En los siguientes párrafos se presentan las cifras de ingresos municipales consolidados para cada
una de las áreas metropolitanas, utilizando los indicadores definidos en el capítulo 2. De igual
manera hace un análisis transversal al interior de cada área y entre áreas.
El total de los ingresos de los municipios que hacen parte de las áreas metropolitanas han
aumentado en pesos constantes y como proporción del PIB, durante el periodo evaluado. De $ 9,4
billones que ingresaron a las arcas de los 33 municipios asociados en las seis áreas metropolitanas
en el año 2010, se pasó a un monto de $ 12,5 billones en 2016, aunque el año más significativo fue
2014, cuando alcanzó el registro más elevado de ingresos ($ 13,8 billones). Los ingresos de los
municipios de las áreas metropolitanas fueron equivalentes al 1,2 % del PIB en el año 2010 y seis
años después alcanzaron un valor equivalente al 1,5 % del PIB de 2016. El crecimiento de estos
recursos fue positivo, excepto en 2015, cuando decreció en un 10 %, pues cuatro de las seis áreas
metropolitanas tuvieron tasas de crecimiento en sus ingresos negativas. En el 2016, se mantuvo la
caída de los ingresos en el Valle de Aburra, Bucaramanga y Valledupar.
El indicador de ingreso total fiscal per cápita permite analizar la dinámica de los ingresos de las áreas
metropolitanas y es un referente del desempeño económico de las mismas (Tabla 60). En general
se evidencian tasas positivas de crecimiento del indicador, aunque algunas áreas metropolitanas
presentaron un mayor dinamismo. Las áreas metropolitanas de Cúcuta y Valledupar tuvieron las
186
tasas de crecimiento más altas: 12 % y 11 %, respectivamente, lo cual le permitió a la primera de

ellas, pasar de $ 597.000 por personas a $ 1,1 millones, en tanto que la segunda pasó de $ 635.000
a $ 1,1 millones. Barranquilla, Bucaramanga y Centro Occidente tuvieron tasas de crecimiento
promedio de 10 %, mientras que el Valle de Aburra tuvo el menor ritmo de crecimiento en el
indicador (5,8 %).
Tabla 60. Ingresos totales municipios áreas metropolitanas

Área metropolitana 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Valle de Aburra 4,779,636 5,071,403 5,815,116 7,479,636 6,041,680 5,820,021
Barranquilla 2,102,034 2,255,794 2,472,686 2,615,373 2,702,815 2,901,513
Bucaramanga 940,741 976,057 1,166,339 1,347,410 1,330,811 1,298,311
Centro Occidente 589,183 619,559 763,699 852,860 818,150 877,379
Cúcuta 609,021 726,316 825,720 871,468 878,670 1,009,088
Valledupar 426,806 534,704 701,638 729,582 711,616 673,234
Total 9,447,421 10,183,832 11,745,198 13,896,329 12,483,741 12,579,546
Participación en el PIB

Valle de Aburra 0.6% 0.6% 0.7% 0.9% 0.7% 0.7%
Barranquilla 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
Bucaramanga 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2%
Centro occidente 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
Cúcuta 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
Valledupar 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
Total 1.2% 1.3% 1.4% 1.6% 1.5% 1.5%
Crecimientos anuales (%)
Área metropolitana 2012 2013 2014 2015 2016

Valle de Aburra 6% 15% 29% -19% -4%
Barranquilla 7% 10% 6% 3% 7%
Bucaramanga 4% 19% 16% -1% -2%
Centro occidente 5% 23% 12% -4% 7%
Cúcuta 19% 14% 6% 1% 15%
Valledupar 25% 31% 4% -2% -5%
Total 8% 15% 18% -10% 1%
Fuente: Base de Operaciones Efectivas de Caja DNP. Cálculos propios.
187
Gráfica 16. Ingreso total per cápita áreas metropolitanas (2010-2016)
2010 2016
1.522.812
1.415.407
1.244.608
1.182.929 1.192.127
1.146.574
1.081.217
795.729
719.401
651.071 635.317
597.565

Occidente
El indicador de ingreso tributario per cápita brinda una mirada más interna sobre la dinámica fiscal
de las áreas metropolitanas, en la medida que no tiene en cuenta los ingresos por transferencias
provenientes de la nación, ni los recursos de capital, que muchas veces son de carácter temporal.
Todas las áreas metropolitanas lograron incrementar su tributación per cápita, aunque a diferentes
ritmos. En el caso de Valledupar, el indicador pasó de $ 112 mil a $ 236 mil, a una tasa promedio de
13,3% en promedio anual, mientras que Bucaramanga y Centro Occidente, que tienen indicadores
per cápita muy similares, también alcanzaron similar tasa de crecimiento promedio anual (11,5%).
Aunque el AM del Valle de Aburra presenta el ingreso per cápita más elevado de las seis áreas
metropolitanas, su tasa de crecimiento de 7,2% fue la más baja para el periodo considerado (Gráfica
17).
Gráfica 17. Ingreso tributario per cápita áreas metropolitanas (2010 y 2016)
Fuente: Base de Operaciones Efectivas de Caja DNP. Cálculos propios
188
La relación entre ingresos por transferencias e ingresos totales se conoce como grado dependencia
fiscal, la cual mide la importancia que estos recursos tienen en relación con el total de fuentes de
financiación de los municipios. Tomando como referencia el Índice de Desempeño Fiscal, se
entiende que un indicador por encima de 60 % es señal de que la entidad territorial financia sus
gastos principalmente con recursos de transferencias de la Nación.
De acuerdo con este indicador, los municipios de las áreas metropolitanas de Cúcuta y Valledupar
tiene como principal fuente de financiación las transferencias de la nación. En la primera de ellas se
han hecho esfuerzos por reducir el grado de dependencia, pues los seis municipios que integran
lograron reducir su grado de dependencia. En el área metropolitana de Valledupar, solamente el
municipio de Manaure Balcón del Cesar cumplió con ese cometido. De las cuatro áreas que no
tienen como principal fuente de financiación a las transferencias, en tres de ellas se redujo el grado
de dependencia fiscal, destacando el caso de Bucaramanga, que la redujo nueve puntos
porcentuales. De este subgrupo, en la del Valle de Aburra, que tiene el menor grado de dependencia
se presentó un pequeño aumento de la dependencia fiscal (Gráfica 18).
Gráfica 18. Indicador de dependencia fiscal municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016)
80%
72% 71% 71%
70% 66%
60% 57%
55%
52% 50%
49%
50% 46%
40%
27% 29%
30%
20%
10%
0%
Valle de Aburrá Barranquilla Bucaramanga Centro Occidente Cúcuta Valledupar
2010 2016
El indicador de ingresos propios establece el peso relativo de los ingresos tributarios en el total de
ingresos corrientes, y se considera una medida del esfuerzo fiscal que hacen las administraciones
locales en la medida que compara las fuentes endógenas de ingresos, particularmente los impuestos
que genera autónomamente la entidad territorial, frente a otras fuentes externas de financiamiento
del gasto corriente. Este indicador es importante porque permite valorar explícitamente el esfuerzo
fiscal de las entidades territoriales.
En la Gráfica 19 se presentan los cálculos del indicador de ingresos propios para los años 2010 y
2016. Según este, todas las áreas metropolitanas han hecho un esfuerzo importante, unas en mayor
189
medida que otras, por fortalecer sus finanzas. No obstante, con el indicador anterior, se percibió
una alta dependencia de las transferencias en dos casos, lo cual no se refleja en el indicador de
ingresos propios, que para estos dos casos señala una menor dependencia de las fuentes externas.
Gráfica 19. Indicador de ingresos propios municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016)
95% 93%
92%
90%
90% 88%
87% 86%
84% 84%
85%
80% 79% 80%
80% 79%
75%
70%
2010 2016
95% 93%
92%
90%
90% 88%
87% 86%
84% 84%
85%
80% 79% 80%
80% 79%
75%
70%
2010 2016
El indicador de ingreso permanente relaciona los ingresos corrientes con los ingresos totales, el cual
incorpora los ingresos por transferencia en el numerador. De esta manera ofrece una idea más
ajustada del peso que tienen las transferencias en el financiamiento de los municipios, sobre todo
aquellos de menor tamaño y que tiene una base fiscal poco diversificada. De acuerdo con este
indicador, las áreas metropolitanas no han logrado hacer un esfuerzo significativo para aumentar
sus fuentes de ingreso permanente. Solamente las tres áreas metropolitanas de mayor tamaño han
hecho alguna mejora en esta dirección: la del Valle de Aburra aumentó en cuatro puntos
porcentuales, Barranquilla en un punto y Bucaramanga en dos puntos porcentuales. Las dos áreas
metropolitanas con mayor dependencia fiscal de las transferencias son: Cúcuta y Valledupar, que
registran el indicador de ingreso permanente relativamente más bajo.
190
Gráfica 20. Indicador de ingreso permanente municipios áreas metropolitanas (2010 y 2016)
60%
49%
50% 45% 43%
40% 41% 41%
38% 38%
40%
30% 27%
24% 22% 23%
20%
10%
0%
Occidente
2010 2016
60%
49%
50% 45% 43%
40% 41% 41%
38% 38%
40%
30% 27%
24% 22% 23%
20%
10%
0%
Occidente
2010 2016
Una de las principales fuentes de financiación de los municipios es el impuesto predial, el cual
adquiere una mayor importancia en los procesos de valorización de la propiedad inmobiliaria
propiciada por el fenómeno de la metropolización, que permite extender las fronteras de la ciudad
para ofrecer servicios por fuera de sus límites legales, incrementando las relaciones con centros
urbanos periféricos. El recaudo de este impuesto no tiene un peso significativo aún dentro de las
fuentes de financiamiento de los municipios en la mayor parte del país. En el caso de los municipios
que integran las áreas metropolitanas, la más alta participación se logra en las de Valle de Aburra y
Centro Occidente, con 14% y 15% del total de ingresos. En las áreas metropolitanas de Cúcuta y
Valledupar, la participación es de apenas 9% y 5%, respectivamente. La desactualización de los
catastros territoriales es una de las principales razones por la cual no se ha fortalecido este
impuesto, y por lo tanto generar mayores ingresos permanentes.
Las tasas de crecimiento del impuesto sugieren que puede haber inconvenientes con el manejo de
la información y con la gestión del impuesto, como en el caso de Bucaramanga, que después de
crecimientos positivos durante cinco años, en el 2016 se haya registrado un decrecimiento del 40%,
191
en pesos constantes de 2016. En los municipios del área metropolitana de Cúcuta se han presentado
crecimientos negativos en los ingresos del predial, en cuatro de los seis años observados.
Tabla 5. Ingresos por concepto de impuesto predial áreas metropolitanas (2010 - 2016)

Valle de Aburrá 634,110 678,421 707,799 851,105 859,634 871,099 863,333
Barranquilla 212,797 224,392 222,805 224,313 268,416 246,767 265,174
Bucaramanga 87,069 95,471 98,139 142,344 157,630 177,976 105,344
Centro Occidente 82,335 81,683 92,736 107,148 135,744 123,122 128,935
Cúcuta 52,988 52,491 84,802 79,432 88,735 82,733 82,599
Valledupar 18,419 7,740 25,522 29,675 39,177 36,356 38,737
Total 1,087,718 1,140,199 1,231,803 1,434,016 1,549,336 1,538,052 1,484,123
Participación de los ingresos totales

Valle de Aburrá 13% 14% 14% 15% 11% 14% 15%
Barranquilla 11% 11% 10% 9% 10% 9% 9%
Bucaramanga 10% 10% 10% 12% 12% 13% 8%
Centro Occidente 13% 14% 15% 14% 16% 15% 15%
Cúcuta 9% 9% 12% 10% 10% 9% 8%
Valledupar 5% 2% 5% 4% 5% 5% 6%

Valle de Aburrá 7.0% 4.3% 20.2% 1.0% 1.3% -0.9%
Barranquilla 5.4% -0.7% 0.7% 19.7% -8.1% 7.5%
Bucaramanga 9.6% 2.8% 45.0% 10.7% 12.9% -40.8%
Centro Occidente -0.8% 13.5% 15.5% 26.7% -9.3% 4.7%
Cúcuta -0.9% 61.6% -6.3% 11.7% -6.8% -0.2%
Valledupar -58.0% 229.8% 16.3% 32.0% -7.2% 6.6%
Total 4.8% 8.0% 16.4% 8.0% -0.7% -3.5%
2.4.6.7 Análisis de dispersión al interior de las áreas metropolitanas

Se realiza un análisis de dispersión con el propósito de analizar la evidencia estadística que permita
determinar la existencia de convergencia en las variables fiscales al interior de las áreas
metropolitanas, teniendo en cuenta que la integración de un grupo de municipios en las distintas
192
áreas metropolitanas puede desencadenar procesos económicos que incidan sobre estas variables.
Para este propósito se utilizó el coeficiente de variación, que es una medida estadística que informa
sobre la dispersión relativa de un conjunto de datos. El coeficiente se obtiene de dividir la desviación
estándar entre el valor absoluto de la media del conjunto de datos, el cual se expresa generalmente
en porcentaje para facilitar su comprensión. Esta medida de dispersión permite la comparación de
muestras cuya distribución sea disímil. Hay evidencia de convergencia en los datos cuando el
coeficiente disminuye de un año al otro.
Se tuvo en cuenta para el ejercicio los datos de los municipios que conforman cada una de las áreas
metropolitanas para 2010 y 2016, de las siguientes variables: i) Los ingresos totales de los
municipios, en pesos constantes de 2016, ii) Los ingresos totales per cápita, iii) Los ingresos
corrientes, en pesos constantes de 2016, iv) Los ingresos tributarios per cápita, v) Las transferencias
de la nación, en pesos constantes de 2016.
De acuerdo con los resultados del ejercicio de dispersión, se encuentra evidencia estadística de la
existencia de convergencia en la variable de Ingresos totales al interior de todas las áreas
metropolitanas. Con relación al ingreso total per cápita, solo hay evidencia de convergencia en
ciudades intermedias como Bucaramanga, Pereira y Cúcuta, donde podría estarse gestando un
crecimiento más compacto. ciudades grandes, como Medellín y Barranquilla,llevan un ritmo de
crecimiento muy distinto al de los municipios de sus áreas metropolitanas, lo cual limita la
convergencia (Gráfica 21).
Gráfica 21. Coeficiente de variación de AMVA
Transferencias
Ingresos tributarios per capita
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 50% 100% 150% 200% 250% 300%
2016 2010
193
Gráfica 22. Coeficiente de variación de AMBQ
Transferencias
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 50% 100% 150% 200% 250%
2016 2010
Con relación a las transferencias de la nación, hay convergencia al interior de todas las áreas
metropolitanas menos en las de Barranquilla y Valledupar. La mayor convergencia en transferencias
se da en el área metropolitana de Cúcuta donde el coeficiente de variación alcanzó un registro de
121% en 2010 y se redujo a 100% en 2016.
Gráfica 23. Coeficiente de variación de AMB
Transferencias
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
2016 2010
194
Gráfica 24. Coeficiente de variación de AMCO
Transferencias
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140%
2016 2010
En el caso de Valledupar es importante observar que hay divergencia en casi todos los tipos de
ingreso, lo cual puede indicar que no se están desarrollando sinergias en términos de gestión
gubernamental entre el municipio núcleo (Valledupar) con sus municipios conurbados. Esta también
puede ser la explicación para que esta área metropolitana perciba un volumen bajo de ingresos,
limitado a los aportes de los municipios que la integran.
Gráfica 25. Coeficiente de variación de AMC
Transferencias
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 50% 100% 150% 200% 250%
2016 2010
195
Gráfica 26. Coeficiente de variación AMV
Transferencias
Ingresos corrientes
Ingreso per capita
Ingresos totales
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% 140% 160% 180% 200%
2016 2010
2.4.6.8 Análisis exploratorio de convergencia al interior de las áreas metropolitanas

Un primer ejercicio exploratorio de convergencia al interior de las áreas metropolitanas se realizó a
partir del ingreso total fiscal per cápita, que es un indicador representativo de la dinámica
económica a nivel territorial. Se hizo un ejercicio de correlación de dicha variable contra su tasa de
crecimiento para el periodo 2010 – 2016. En la Gráfica 27 se presentan los casos de las áreas
metropolitanas de Centro Occidente y Valledupar. En el primero de ellos, los municipios de
Dosquebradas y la Virginia presentaron para 2010 un ingreso per cápita de $ 543 y $ 347, ambos
significativamente inferiores al municipio núcleo ($ 817). No obstante, las tasas de crecimiento en
el indicador de estos dos municipios para el periodo 2010-2016 fue mayor a la de Pereira, lo cual
sugiere que a futuro podrían llegar un nivel similar de ingreso fiscal per cápita que alcance el
municipio núcleo. El otro caso, tiene unas condiciones de inicio diferentes al primero: dos municipios
con un ingreso per cápita inferior al del núcleo, otro con un nivel superior a éste y otro con un nivel
muy similar. Pero la tasa de crecimiento del ingreso per cápita de los demás municipios integrados
a Valledupar, fue inferior a la observada para el núcleo, lo cual sugiere que a futuro no habría
convergencia en esta área metropolitana pues el núcleo seguiría creciendo a una tasa mayor que
las de sus municipios conurbados. Esto explicaría, en alguna medida por qué no hay disposición de
los alcaldes locales de esos municipios, en el cumplimiento de sus aportes al área metropolitana.
196
Gráfica 27. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita de AMCO
120%
Tasa de Crecimiento 2010-2016
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000
Ingreso per cápita 2010
Gráfica 28. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita AMV
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000
197
Los resultados del ejercicio donde pueden converger casi todos los municipios, de acuerdo con el
ingreso total per cápita, se presenta en las áreas metropolitanas de Cúcuta y el Valle de Aburra. En
la primera de ellas, todos los municipios, excepto San Cayetano, tuvieron ingresos per cápita
inferiores al municipio núcleo. Sin embargo, los que empezaron más rezagados presentaron tasas
de crecimiento en el indicador superior al núcleo, menos San Cayetano, lo cual estaría indicando
que todos convergen menos dicho municipio. En el otro caso, es decir el AM del Valle de Aburrá,
casi todos podrían converger, aunque para el año 2010 haya tenido ingresos totales per cápita
inferiores al de Medellín (Gráfica 29).
Gráfica 29. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita de AMVA
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000 1.600.000
198
Gráfica 30. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita AMC
250%
200%
150%
100%
50%
0%
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000
Los casos de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y Barranquilla tienen ciertas similitudes entre
sí. Tres municipios que inician con un ingreso per cápita muy inferior al que presenta el núcleo y
solo uno crece a tasas superiores a éste, dando lugar a una eventual convergencia de acuerdo con
este indicador. El caso de Barranquilla tiene un elemento adicional: el municipio de Puerto Colombia
inicia con un ingreso per cápita superior al de Barranquilla y durante el periodo 2010-2016 registra
tasas de crecimiento superiores al núcleo, indicando que en el futuro seguirá manteniendo ese
margen favorable sobre el municipio núcleo.
199
Gráfica 31. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita del AMB
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000
Gráfica 32. Análisis de convergencia en el ingreso per cápita AMBQ
200%
180%
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 1.400.000
200
En resumen, el análisis exploratorio de convergencia basado en la variable ingreso total fiscal per
cápita, permite concluir que no todos los municipios asociados en áreas metropolitanas convergen
a las condiciones de sus respectivos núcleos con la misma dinámica. Casi todos los municipios de las
AM del Valle de Aburra, Centro Occidente y Cúcuta tienden a alcanzar las mismas condiciones
económicas del núcleo, mientras que en los casos de Barranquilla y Bucaramanga se evidencia
convergencia débil, es decir que solo algunos podrían alcanzar a futuro las condiciones económicas
del núcleo. En el área metropolitana de Valledupar no habría convergencia de los cinco municipios
aledaños a Valledupar; aspecto que valdría la pena estudiar con mayor detenimiento.
2.4.6.9 Análisis de la relación entre el municipio núcleo y el resto de los municipios que
conforman las áreas metropolitanas
El análisis de convergencia presentado al final del capítulo anterior motiva a realizar una mirada
sintética de los indicadores que construyeron para cada área metropolitana, distinguiendo los
resultados alcanzados por el municipio núcleo y los que alcanzan en conjunto los demás municipios,
que forman parte del área metropolitana. Por brevedad, solo se mencionarán algunas referencias
destacadas, de los cuadros por área metropolitana.
En el área metropolitana del Valle de Aburra, el municipio núcleo tiene una preponderancia
económica frente a los demás municipios, lo cual se refleja en los ingresos totales y per cápita.
Evidencia una baja dependencia frente a las transferencias de la nación, que supera al conjunto a
los nueve municipios restantes del área metropolitana. En la Tabla 61, se observa que el 28% de los
ingresos de Medellín para 2016 depende de los recursos que le transfiere la nación, con una leve
tendencia a aumentar. Por el contrario, los demás municipios del AM vienen reduciendo su
participación de las transferencias de la nación y tienen a equipararse al municipio núcleo. En
términos generales, se observa que para el conjunto de municipios la dependencia de los recursos
transferidos por la nación es relativamente baja. Sin embargo, su capacidad para generar nuevos
ingresos parece haberse estancado, en tanto que los demás municipios logran una cierta ventaja,
en este desempeño, particularmente los indicadores de ingreso total per cápita e ingreso tributario
per cápita. En cuanto a la capacidad para generar ingresos permanentes, el resto de los municipios
presenta un indicador más significativo, que el municipio núcleo.
201
Tabla 61. Indicadores área metropolitana del Valle de Aburrá (2010 - 2016)
Indicador 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ing municipios AM 4,858,482 4,779,636 5,071,403 5,815,116 7,479,636 6,041,680 5,820,021
Ing fiscales municipio núcleo 3,768,134 3,725,921 3,883,255 4,406,706 6,037,513 4,414,378 4,258,811
Ing fiscales resto mun AM 1,090,348 1,053,714 1,188,148 1,408,410 1,442,123 1,627,302 1,561,211
Ing fiscales municipio núcleo 78% 78% 77% 76% 81% 73% 73%
Ing fiscales resto municipios AM 22% 22% 23% 24% 19% 27% 27%
Ing fiscales per cápita mun AM (Pesos) 1,081,217 1,088,802 1,168,180 1,348,215 1,775,366 1,512,655 1,522,812
Ing fiscales municipio núcleo (pesos) 1,268,692 1,287,355 1,360,188 1,557,623 2,190,550 1,693,957 1,712,620
Ing fiscales per cápita resto municipios (pesos) 715,715 704,559 799,374 949,016 989,893 1,172,296 1,169,300
Ing tributarios per cápita AM pesos 387,943 412,851 436,976 484,512 511,370 563,957 589,478
Ing tributarios per cap municipio núcleo
(pesos) 407,760 446,239 460,080 505,614 536,275 582,376 610,177
Ing tributarios per cápita resto municipios
(pesos) 349,309 348,238 392,600 444,284 464,253 529,379 550,926
Ing fiscales municipios AM/VA 8.0% 8.1% 8.7% 10.6% 8.4% 7.8%
Ing fiscales municipio núcleo AM /VA 6.1% 5.8% 5.7% 6.0% 7.8% 5.6%
Ing fiscales resto municipios AM /VA 1.8% 1.9% 2.1% 2.0% 2.3% 2.1%
Ing corrientes municipios AM/Ingresos totales 44.8% 47.4% 47.1% 44.8% 35.9% 47.2% 48.8%
202
Indicador 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ing corrientes municipio núcleo /Ingresos
totales 41.8% 44.7% 44.0% 41.3% 30.9% 42.8% 45.0%
Ing corrientes/Ingresos totales resto
municipios AM 55.3% 57.1% 57.4% 55.8% 56.8% 59.0% 59.2%
Dependencia transferencias municipios AM 27.4% 26.8% 27.3% 27.8% 21.9% 27.9% 29.0%
Dependencia transferencias municipio núcleo
AM 25.4% 25.0% 25.3% 25.8% 19.1% 26.8% 28.1%
Dependencia transferencias resto municipios
AM 34.1% 33.3% 33.8% 34.0% 33.8% 30.8% 31.4%
Importancia impuesto propiedad municipios

AM 13.1% 14.2% 14.0% 14.6% 11.5% 14.4% 14.8%
Importancia impuesto propiedad municipio
núcleo 12.2% 13.5% 13.0% 14.3% 10.4% 14.3% 14.4%
Importancia impuesto propiedad resto de
municipios AM 16.2% 16.7% 17.0% 15.5% 16.2% 14.6% 16.0%
203
En el área Metropolitana de Barranquilla se concentra buena parte de la generación de valor

agregado del departamento. La diferencia en los indicadores de ingreso total per cápita e ingreso
tributario per cápita entre el municipio núcleo y los demás municipios es significativa. En cuanto a
la capacidad de generar ingresos permanentes, el municipio núcleo presenta un indicador de
capacidad del 47%, en promedio anual, mientras que para los demás municipios el valor promedio
es inferior (44%). En la Tabla 62, se observa que para 2016 el 41% de los ingresos del municipio
núcleo dependen de los recursos que le transfiere la nación, reduciendo su dependencia de las
transferencias en 8 puntos porcentuales (pp). En igual sentido, los demás municipios del AM vienen
reduciendo su dependencia de las transferencias de la nación, con una mayor celeridad (10 pp).
De todas maneras, la tendencia que se observa es de convergencia al mismo nivel del municipio
núcleo. La tributación sobre la propiedad inmobiliaria es baja: Barranquilla recauda el 11%, en
promedio, de sus ingresos con el impuesto predial y los demás municipios el 6%. Pese a las
restricciones, el resto de los municipios del área metropolitana ha logrado reducir su dependencia
fiscal de las transferencias de la nación.
204
Tabla 62. Indicadores área metropolitana de Barranquilla (2010 - 2016)

Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ing municipios AM 1,914,482 2,102,034 2,255,794 2,472,686 2,615,373 2,702,815 2,901,513
Ing fiscales municipio núcleo 1,501,028 1,669,091 1,783,756 1,841,541 1,988,692 2,009,577 2,207,049
Ing fiscales resto mun AM 413,454 432,943 472,038 631,146 626,681 693,238 694,464
Ing fiscales per cápita mun AM (Pesos) 795,729 894,131 970,011 1,069,902 1,158,206 1,262,137 1,415,407
Ing fiscales municipio núcleo (pesos) 998,078 1,144,182 1,245,422 1,303,697 1,452,152 1,559,618 1,803,710
Ing fiscales per cápita resto municipios (pesos) 458,359 257,115 291,750 385,583 374,139 417,437 448,208
Ing tributarios per cap municipio núcleo (pesos) 394,441 428,816 454,955 494,172 548,469 586,636 707,817
Ing tributarios per cápita resto municipios (pesos) 73,557 82,512 89,001 118,042 146,219 163,529 187,588
Ing fiscales municipios AM/VA 0.0% 9.4% 9.3% 9.6% 9.6% 9.6% 10.1%
Ing fiscales municipio núcleo AM /VA 0.0% 7.5% 7.4% 7.1% 7.3% 7.2% 7.7%
Ing fiscales resto municipios AM /VA 0.0% 1.9% 2.0% 2.4% 2.3% 2.5% 2.4%
205
Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ing corrientes municipio núcleo/Ingresos totales 45.1% 42.6% 51.4% 48.6% 46.4% 45.3% 46.3%
Ing corrientes/Ingresos totales resto municipios AM 20.4% 20.5% 22.7% 18.2% 22.5% 21.8% 20.8%
Dependencia transferencias municipio núcleo AM 45.9% 41.1% 43.6% 46.9% 44.8% 46.3% 44.6%
Dependencia transferencias resto municipios AM 72.5% 72.6% 73.7% 71.5% 67.4% 63.7% 64.5%
Importancia impuesto propiedad municipios AM 11.1% 10.7% 9.9% 9.1% 10.3% 9.1% 9.1%
Importancia impuesto propiedad municipio núcleo 12.9% 11.8% 11.1% 10.4% 11.3% 10.3% 10.3%
Importancia impuesto propiedad resto de municipios AM 4.6% 6.3% 5.4% 5.2% 7.0% 5.8% 5.3%
206
En el área metropolitana de Bucaramanga no se evidencia una preeminencia fuerte del núcleo sobre
los demás municipios. Para 2016, los ingresos totales del municipio núcleo ascendieron al 53% del
total, mientras el resto de municipio aportó el 47 %. El ingreso total per cápita del municipio de
Bucaramanga pasó de $ 394.000 a $ 686.000, durante el periodo considerado, mientras que para
los demás municipios pasó de $ 305.000 a $ 611.000, evidenciando algún grado de convergencia en
los ingresos per cápita entre el núcleo y los demás municipios. Los demás municipios del AM
mejoran sus indicadores de ingreso fiscal per cápita e ingreso tributario per cápita, a niveles
cercanos a los del municipio núcleo, así mismo reducen su dependencia fiscal de los ingresos que
transfiere la nación.
207
Tabla 63. Indicadores área metropolitana de Bucaramanga (2010 - 2016)

Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ing municipios AM 887,140 940,741 976,057 1,166,339 1,347,410 1,330,811 1,298,311
Ing fiscales municipio núcleo 499,658 536,124 532,741 651,809 785,362 748,159 686,352
Ing fiscales per cápita mun AM (Pesos) 651,071 709,674 747,568 902,699 1,071,731 1,120,697 1,146,574
Ing fiscales municipio núcleo (pesos) 752,191 835,422 848,852 1,057,148 1,318,780 1,340,175 1,299,247
Ing fiscales per cápita resto municipios (pesos) 554,881 195,171 214,310 250,731 277,831 303,761 319,051
Ing tributarios per cap municipio núcleo (pesos) 321,178 349,077 368,866 449,485 504,702 579,675 590,992
Ing tributarios per cápita resto municipios (pesos) 162,852 191,995 208,588 262,592 295,374 349,724 350,755
Ing fiscales municipios AM/VA 0.0% 5.0% 4.9% 5.3% 5.6% 5.5% 5.2%
Ing fiscales municipio núcleo AM /VA 0.0% 2.8% 2.7% 3.0% 3.3% 3.1% 2.7%
Ing fiscales resto municipios AM /VA 0.0% 2.1% 2.2% 2.3% 2.3% 2.4% 2.4%
Ing corrientes municipio núcleo/Ingresos totales 46.1% 45.1% 46.8% 44.7% 49.5% 50.6% 47.5%
Ing corrientes/Ingresos totales resto municipios AM 43.7% 43.0% 45.4% 44.1% 41.7% 43.8% 47.1%
208
Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Dependencia transferencias municipio núcleo AM 48.8% 46.6% 47.0% 42.8% 36.3% 38.4% 40.7%
Dependencia transferencias resto municipios AM 62.3% 58.9% 57.7% 57.0% 55.8% 55.1% 52.1%
Importancia impuesto propiedad municipios AM 9.8% 10.1% 10.1% 12.2% 11.7% 13.4% 8.1%
Importancia impuesto propiedad municipio núcleo 11.6% 11.7% 11.2% 14.1% 12.1% 14.5% 15.3%
Importancia impuesto propiedad resto de municipios AM 7.5% 8.1% 8.7% 9.8% 11.1% 11.9% 0.0%
209
En la Tabla 64 se presentan los datos de ingreso fiscal per cápita para el municipio núcleo y los demás
municipios que conforman el área metropolitana de Centro Occidente. Para el municipio de Pereira
el indicador paso de $ 817 mil a $ 1.377 mil, durante el periodo considerado, esto significa un
crecimiento del 9% en promedio anual para este indicador. Para los demás municipios, el indicador
pasó de $ 515 mil a $ 947 mil. El indicador de ingreso tributario per cápita tiene una dinámica de
crecimiento muy similar para el municipio núcleo y los demás municipios. Se pone de presente, que
tanto el municipio núcleo como los demás municipios han hecho un esfuerzo por reducir la
dependencia de las transferencias de la nación: el municipio núcleo pasó del 54% al 46%, mientras
que los demás municipios 66% a 61%, es decir, que persiste una alta dependencia. Respecto de la
capacidad de generar ingresos permanentes, el municipio núcleo registró un valor promedio es de
41%, mientras que los demás municipios, la capacidad de generar ingresos permanentes es mucho
más limitada (32%).
210
Tabla 64. Indicadores área metropolitana de Centro Occidente (2010 - 2016)

Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ingresos municipios AM 618,147 589,183 619,559 763,699 852,860 818,150 877,379
Ing fiscales mun núcleo 473,940 446,647 458,763 573,029 632,652 619,786 650,373
Ing fiscales mun núcleo 77% 76% 74% 75% 74% 76% 74%
Ing fiscales resto mun AM 6% 7% 8% 7% 7% 7% 7%
Ingresos fiscales per cápita mun AM (Pesos) 719,401 706,427 755,871 943,544 1,085,186 1,104,431 1,244,608
Ingesos fiscales mun núcleo (pesos) 817,984 795,096 831,951 1,053,584 1,199,390 1,248,052 1,377,910
Ingresos fiscales per cápita resto mun (pesos) 515,296 523,491 599,466 718,132 852,090 812,349 974,507
Ing tributarios percap AM pesos 227,721 241,018 258,579 322,395 378,562 407,707 438,597
Ing tributarios percap mun núcleo (pesos) 270,973 288,059 296,608 380,348 457,224 497,240 528,112
Ing tributarios percap resto mun pesos 138,172 143,966 180,398 203,682 218,009 225,623 257,219
Ingresos fiscales munic AM/VA 0.0% 7.8% 7.9% 9.0% 9.7% 9.1% 9.5%
Ing fiscales Pereira /VA 0.0% 5.9% 5.9% 6.7% 7.2% 6.9% 7.1%
Ing fiscales Resto mun /VA 0.0% 1.9% 2.1% 2.2% 2.5% 2.2% 2.5%
Ingreso corrientes mun AM/Ingresos totales 37.6% 38.9% 38.3% 37.2% 37.6% 43.0% 38.5%
Ingreso corrientes mun núcleo/Ingresos totales 39.4% 41.2% 39.8% 38.6% 40.3% 46.5% 41.2%
Ingreso corrientes/Ingresos totales Resto municipios 31.7% 31.4% 34.2% 32.9% 29.7% 32.1% 30.7%
211
Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Dependencia transferencias mun AM 57.1% 57.7% 58.5% 56.5% 55.1% 52.0% 50.2%
Dependencia transferencias mun Núcleo 54.3% 54.9% 57.3% 54.3% 54.4% 48.1% 46.3%
Dependencia transf. Resto mun AM 66.3% 66.7% 62.0% 63.4% 56.9% 64.0% 61.3%
importancia impuesto propiedad AM 13.3% 13.9% 15.0% 14.0% 15.9% 15.0% 14.7%
importancia impuesto propiedad núcleo 14.4% 15.0% 15.6% 14.9% 17.9% 16.8% 16.5%
Imp. Im propiedad resto mun 5.1% 5.4% 8.0% 8.3% 8.7% 7.8% 9.2%
212
En la Tabla 65 se incluyen los ingresos fiscales de los seis municipios del área metropolitana de
Cúcuta, respecto del valor agregado. Es claro que el municipio núcleo concentra la mayor parte de
la actividad económica y la capacidad generar ingresos fiscales los cuales fueron en promedio 9,6%,
siendo de 8,0 % para Cúcuta, mientras que para el resto de los municipios es apenas una quinta
parte de ese valor (1,6 %). Con relación a indicador de ingreso fiscal total per cápita para el
municipio núcleo, este pasó de $ 670.000 a $ 1,259 millones, esto un crecimiento del 11 % anual,
mientras que para los demás municipios del área metropolitana el indicador creció al 18 %, lo cual
permitió pasar de $ 340.000 a $ 927.000. Se aprecia que el municipio núcleo tiene una elevada
dependencia de las transferencias de la nación y la tendencia es de mantener ese nivel. Por el
contrario, los demás municipios hicieron un esfuerzo mayor, permitiendo baja el indicador de 67 %
a 53 %.
213
Tabla 65. Indicadores área metropolitana de Cúcuta (2010 - 2016)

Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Ingresos municipios AM 602,417 609,021 726,316 825,720 871,468 878,670 1,009,088
Ing fiscales mun núcleo 525,975 525,147 619,463 688,883 728,388 717,057 826,618
Ing fiscales mun núcleo 87% 86% 85% 83% 84% 82% 82%
Ing fiscales resto mun AM 13% 14% 15% 17% 16% 18% 18%
Ingresos fiscales per cápita mun AM (Pesos) 597,565 619,268 747,654 856,348 925,976 985,346 1,182,929
Ingesos fiscales mun núcleo (pesos) 670,999 687,915 822,913 923,599 1,002,276 1,043,189 1,259,358
Ingresos fiscales per cápita resto mun (pesos) 340,876 42,964 62,284 77,247 81,538 90,731 106,009
Ing tributarios percap AM pesos 127,417 138,706 173,792 178,201 200,674 206,037 233,746
Ing tributarios percap mun núcleo (pesos) 145,919 154,001 196,071 191,502 218,521 213,216 242,964
Ing tributarios percap resto mun pesos 62,741 85,648 97,103 132,772 140,178 181,889 202,978
Ingresos fiscales munic AM/VA 0.0% 8.0% 9.3% 9.6% 9.8% 9.8% 11.0%
Ing fiscales Cúcuta/VA 0.0% 6.9% 7.9% 8.0% 8.2% 8.0% 9.0%
Ing fiscales Resto mun /VA 0.0% 1.1% 1.4% 1.6% 1.6% 1.8% 2.0%
Ingreso corrientes mun AM/Ingresos totales 26.8% 28.3% 29.6% 24.8% 25.4% 24.2% 23.5%
Ingreso corrientes mun núcleo/Ingresos totales 27.0% 28.2% 30.3% 24.6% 25.3% 23.5% 23.0%
Ingreso corrientes/Ingresos totales Resto municipios 25.8% 28.8% 25.7% 26.3% 25.7% 27.1% 25.8%
214
Indicadores 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Dependencia transferencias mun AM 71.8% 60.7% 66.8% 71.5% 69.5% 71.5% 66.4%
Dependencia transferencias mun Núcleo 71.5% 60.4% 66.3% 72.5% 70.5% 74.2% 68.2%
Dependencia transf. Resto mun AM 74.1% 62.6% 69.5% 66.1% 64.3% 59.4% 58.1%
importancia impuesto propiedad AM 8.8% 8.6% 11.7% 9.6% 10.2% 9.4% 8.2%
importancia impuesto propiedad núcleo 8.6% 8.1% 11.7% 9.7% 10.5% 9.5% 8.4%
Imp. Im propiedad resto mun 10.4% 12.2% 11.6% 9.1% 8.8% 9.0% 7.4%
215
Los ingresos fiscales de los cinco municipios respecto del valor agregado del área metropolitana
alcanzaron un valor equivalente al 11 %, en promedio para el periodo 2011-2016, siendo para
Valledupar el equivalente al 9,1 % del valor agregado, mientras que para el resto de los municipios
registró un valor de 1,8% promedio anual, esto es una cuarta parte de los ingresos del municipio
núcleo. Con relación al ingreso fiscal per cápita para el municipio núcleo el indicador paso de
$ 648.000 a $ 1,226 millones, es decir que prácticamente se duplicó en un lapso de seis años, y de
igual manera para los demás municipios se presentó un comportamiento creciente del indicador:
pasó de $ 584.000 a $ 1,036 millones. Se registra una alta dependencia de los recursos que
transfiere la nación, principalmente en el municipio de Valledupar, donde en promedio para el
periodo, la dependencia alcanza un nivel de 70 %, mientras que los demás municipios también
tienen alta dependencia (64 % en promedio). En general, los municipios del área metropolitana de
Valledupar tienen ingresos fiscales y tributarios per cápita relativamente pequeños, una alta
dependencia de las transferencias de la nación y baja capacidad para generar ingresos permanentes.
Tabla 66. Indicadores área metropolitana de Valledupar (2010-2016)
216
3 Evaluación de Resultados
Resultados en los EAT
La información de resultados que se obtuvo de la encuesta web diligenciada por los municipios que
hacen parte de algún EAT se presenta segmentada por “entorno de desarrollo” y según la condición
de “núcleo” o “no núcleo” dentro del EAT, separando los que pertenecen a EAT que no tienen núcleo
de aquellos que sí tienen núcleo (Tabla 67).
Tabla 67. Distribución de municipios por segmentos de “entorno de desarrollo” y su condición

de “núcleo” o “no núcleo” dentro del EAT - Respuesta de la encuesta web auto-diligenciada
Entorno de desarrollo Núcleo/No núcleo
Total No núcleo No núcleo

Temprano Intermedio Robusto en EAT sin en EAT con Núcleo
núcleo núcleo
Cantidad 229 63 155 11 111 92 26
% 100% 27.5% 67.7% 4.8% 48.5% 40.2% 11.4%
También se hace una segmentación por tipo de EAT y por el “nivel de actividad” del EAT al que
pertenecen, según el indicador definido con base en la percepción de las entidades territoriales, que
incluye a los departamentos que hacen parte de la RAP (Tabla 68).
Tabla 68. Distribución de municipios según tipo de EAT y Nivel de actividad de EAT - Respuesta
de la encuesta web auto-diligenciada
Tipo de EAT Nivel de actividad de EAT
Total Asociación de
RAP RPG Alto Ambiguo Bajo
Municipios
Número de EAT del inventario 57 51 3 3 36 15 6
Número de EAT representados
51 46 3 2 33 14 4
en la encuesta web
Porcentaje de EAT
representados en la encuesta 89,5 % 90,2 % 100 % 66,7 % 91,7 % 93,3 % 66,7 %
web
Número de ET que conforman
563 520 18 24 414 176 42
los EAT
Número de ET de EAT que
244 224 15 5 179 55 10
respondieron la encuesta web
Porcentaje de ET de EAT que
43,3 % 43,1 % 83,3 % 20,8 % 43,2 % 31,3 % 23,8 %
respondieron la encuesta web
217
A partir del cruce entre estas segmentaciones y el auto reconocimiento del nivel de desarrollo de la
ET (que se preguntó en la encuesta), se esperaba encontrar una correspondencia entre dicho
reconocimiento y el entorno de desarrollo: esto ocurrió en una mayor proporción para las ET con
desarrollo “intermedio” y “robusto”, y no así en las de entorno “temprano”. A pesar de lo anterior,
se observa que el 27 % de las ET clasificadas como de desarrollo intermedio, consideran que su
desarrollo es menor (débil); en las “robustas” este porcentaje asciende a 45,5 %. Se destaca el
escenario contrario para los municipios y departamentos con entorno “temprano”, en tanto el 60 %
considera que su desarrollo es superior. Estos datos exigen una reflexión sobre la capacidad de la
variable “entorno de desarrollo” para absorber la realidad socioeconómica de las ET, así como los
factores que tuvieron en cuenta los funcionarios al responder la encuesta (Tabla 63).
Tabla 69. Auto-reconocimiento del nivel de desarrollo de la ET dentro del EAT

Auto-reconocimiento
entidad territorial dentro No núcleo No núcleo en
del EAT Temprano Intermedio Robusto en EAT sin EA con Núcleo
Núcleo Núcleo
Débil 39.7% 27.7% 9.1% 31.5% 27.2% 34.6%
Promedio 52.4% 66.5% 36.4% 61.3% 67.4% 38.5%
Desarrollada 7.9% 5.8% 54.5% 7.2% 5.4% 26.9%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta web auto-diligenciada por las entidades territoriales.
3.1.1 Percepción del beneficio de los EAT sobre el principio equidad territorial y el
desarrollo
La percepción mayoritaria (63 % de los municipios) es que a través del EAT se han hecho efectivos
los principios de solidaridad y equidad territorial. Esta proporción es menor entre los municipios
definidos como núcleo (53.8 %) (Tabla 70.a) y entre los que pertenecen a EAT clasificados con menor
nivel de actividad (Tabla 70.b).
Tabla 70. ¿Considera que a través del EAT se han hecho efectivos los principios de solidaridad y
equidad territorial?
a. Segmentación por entorno de desarrollo y condición de núcleo o no núcleo
Percepción
No núcleo en No núcleo
entidad territorial Total
Temprano Intermedio Robusto EAT sin en EA con Núcleo
dentro del EAT
núcleo núcleo
Sí 62.9% 66.7% 61.3% 63.6% 63.1% 65.2% 53.8%
No 37.1% 33.3% 38.7% 36.4% 36.9% 34.8% 46.2%
b. Segmentación por tipo de EAT y nivel de actividad del EAT
218
Tipo de EAT Nivel de actividad del EAT

Percepción entidad
territorial dentro del EAT Asociación de
Municipios
Sí 62.5% 60.0% 80.0% 65.4% 56.4% 50.0%
No 37.5% 40.0% 20.0% 34.6% 43.6% 50.0%
La percepción sobre los resultados de los EAT sobre los principios de solidaridad y equidad territorial
tiene relación con el autoreconocimiento de estos sobre su nivel de desarrollo: solo el 49 % de
aquellos que se perciben “débiles” consideran que se han hecho efectivos los principios de
solidaridad y equidad territorial, mientras que lo perciben así el 66 % y el 85% de aquellos que se
consideran “promedio” o “desarrollados”, respectivamente (Tabla 71).
219
Tabla 71. Relación entre autopercepción de nivel de desarrollo de la ET dentro del EAT y
percepción sobre la solidaridad y equidad territorial en el EAT
¿Considera que a través del Esquema Asociativo se han
Autopercepción entidad hecho efectivos los principios de solidaridad y equidad
territorial dentro del EAT territorial?
Sí No
Desarrollada 85.0% 15.0%
Promedio 66.4% 33.6%
Débil 49.3% 50.7%
Total 62.9% 37.1%
Considerando que una proporción importante de municipios clasificados como robustos o definidos
aquí como “núcleos” se autoreconocen como promedio o débiles, sería pertinente que al conformar
los EAT se establecieran referentes de los niveles de desarrollo relativo de los municipios que los
conforman. Esto permitiría a las ET entender que, si bien todos se beneficiarán del esquema, se
espera un proceso de convergencia que debería reflejarse en metas sobre algunos indicadores que
representen los criterios de solidaridad y equidad territorial, con el fin de asegurar mayor
legitimidad del EAT.
La respuesta es menos positiva cuando se indaga por aspectos concretos de los beneficios del EAT.
En la encuesta se pregunta por la percepción sobre en qué medida el EAT ha permitido un acceso
más equitativo de la ET a los beneficios del desarrollo en tres dimensiones (económica, social y
ambiental), con una escala de cuatro opciones de respuesta: muy baja, baja, alta y muy alta. Se
presentan los resultados agregando las frecuencias de las dos opciones de respuesta de mejor
calificación: alta y muy alta (top-two-box) (Tabla 73).
En general, solo alrededor del 40 % de los municipios reconocen un acceso importante a dichos
beneficios gracias a su pertenencia al EAT (La percepción de beneficios también se registra en una
mayor proporción entre ET que hacen parte de RPG, mientras que dicha proporción es similar entre
las que conforman las RAP y las asociaciones de municipios (Tabla 72.b).
Tabla 72.a). Se resalta que una mayor proporción de municipios en nivel de desarrollo “robusto”
tienen una percepción positiva, sobre todo asociada al desarrollo social (54,5 % de los municipios)
y ambiental (73 % de los municipios).
Mientras tanto, la segmentación de municipios entre aquellos que son o no núcleo dentro del EAT
muestra que la menor proporción de municipios con percepción positiva se concentra en aquellos
que pertenecen a EAT que no tienen núcleo: solo el 33 % perciben que el EAT les ha permitido un
acceso más equitativo al desarrollo económico, el 34 % al desarrollo social y el 37 % al desarrollo
220
ambiental, frente a proporciones cercanas al 50 % entre municipios no núcleos que pertenecen a

EAT que sí tienen núcleos (Tabla 72.a).
La percepción de beneficios también se registra en una mayor proporción entre ET que hacen parte
de RPG, mientras que dicha proporción es similar entre las que conforman las RAP y las asociaciones
de municipios (Tabla 72.b).
Tabla 72. En qué medida considera que el EAT ha permitido un acceso más equitativo de su
entidad territorial a los beneficios del desarrollo
Proporción de entidades territoriales que responden “muy alta” o “alta”

a. Segmentación por entorno de desarrollo y condición de núcleo o no núcleo
Dimensión del No núcleo No núcleo en
Total ET
desarrollo Temprano Intermedio Robusto en EAT sin EAT con Núcleo
Núcleo Núcleo
Desarrollo económico 40.2% 44.4% 38.1% 45.5% 33.3% 47.8% 42.3%
Desarrollo social 43.2% 42.9% 42.6% 54.5% 34.2% 51.1% 53.8%
Desarrollo ambiental 42.8% 46.0% 39.4% 72.7% 36.9% 47.8% 50.0%
b. Segmentación por tipo de EAT y nivel de actividad del EAT

Tipo de EAT Nivel de actividad del EAT
Dimensión del desarrollo Asociación de
Municipios
Desarrollo económico 39.7% 40.0% 60.0% 43.0% 30.9% 40.0%
Desarrollo social 42.4% 40.0% 80.0% 45.3% 36.4% 40.0%
Desarrollo ambiental 42.4% 40.0% 60.0% 43.6% 40.0% 40.0%
3.1.2 Percepción del beneficio de los EAT sobre la gestión pública
En cuanto a los beneficios de los EAT en términos de gestión pública, la proporción de municipios
con percepción positiva es en general mayor entre los municipios con nivel de desarrollo robusto.
La percepción de los municipios con nivel de desarrollo intermedio es, a su vez, mayor que la de
municipios en desarrollo temprano. Así mismo, se registra una menor proporción con percepción
positiva entre municipios que pertenecen a EAT que no tienen núcleo, frente a aquellos que
pertenecen a EAT que sí cuentan con municipios núcleo (Tabla 73).
La “identificación de proyectos de impacto regional” es la subcategoría de gestión pública con la
que se asocia en mayor proporción los beneficios del EAT, en todos los segmentos de municipios.
También se destaca como beneficios de los EAT sobre la gestión pública la planeación integral y
ordenamiento del territorio, y los programas sociales, el apoyo al desarrollo económico y productivo
de la región, la planeación y ejecución de obras públicas, y los programas de protección y gestión
221
ambiental dentro de la categoría “eficiencia y eficacia de la gestión pública”. En contraste, el “acceso

a recursos” es la categoría que de forma generalizada tiene menor reconocimiento entre los
beneficios de pertenecer a un EAT.
Además, se resalta la baja proporción de municipios con nivel de desarrollo “temprano” que
perciben beneficios asociados a innovación y transmisión de mejores prácticas en la gestión pública
(29 %), la planeación e implementación de políticas, programas y proyectos de gestión del riesgo de
desastres (33 %), y la gestión y coordinación interinstitucional frente a entidades del orden nacional
(33 %).
Tabla 73. Percepción de los beneficios del EAT en términos de gestión pública para el municipio -
Segmentación por entorno de desarrollo y condición de núcleo o no núcleo
Proporción de municipios que responden “muy alta” o “alta”

Entorno de desarrollo Núcleos
No No
Categorías de la gestión núcleo núcleo
Temprano Intermedio Robusto en EA en EA Núcleo
sin con
núcleo núcleo
Planeación integral y
44% 54% 60% 50% 58% 43%
ordenamiento del territorio
Identificación de proyectos
56% 61% 80% 57% 65% 65%
Planeación de impacto regional
Innovación y transmisión de
mejores prácticas en la 29% 47% 50% 41% 47% 39%
gestión pública
Programas sociales 44% 52% 70% 43% 56% 65%
Apoyo al desarrollo
económico y productivo de 47% 57% 50% 47% 66% 48%
la región
Planeación y ejecución de
38% 61% 50% 56% 53% 52%
obras públicas
programas de protección y 42% 51% 70% 48% 52% 52%
Eficiencia y gestión ambiental
eficacia de la Planeación e
gestión pública implementación de políticas,
programas y proyectos de 33% 44% 50% 40% 45% 39%
gestión del riesgo de
desastres
Planeación y gestión con
visión de largo plazo (obras,
proyectos o programas que 44% 52% 60% 48% 53% 52%
trascienden períodos de
diferentes administraciones)
222
Capacidad de ejercer
conjuntamente funciones
38% 41% 50% 38% 44% 43%
administrativas en el nivel
Fortalecimiento territorial
de la Fortalecimiento de la
descentralización gobernanza, la participación
38% 41% 70% 37% 42% 57%
y la autonomía ciudadana y la rendición de
territorial cuentas
Organizar la prestación
conjunta de servicios 38% 31% 30% 33% 35% 26%
públicos
Frente al departamento 42% 52% 50% 47% 53% 48%
Gestión y Frente a autoridades
42% 48% 50% 44% 52% 43%
coordinación ambientales regionales
interinstitucional Frente a entidades del orden
33% 49% 40% 44% 47% 39%
nacional
Nivel departamental 33% 50% 50% 48% 40% 52%
Acceso a Nivel nacional 24% 35% 30% 33% 31% 35%
recursos Sector privado 18% 22% 30% 20% 21% 30%
Cooperación internacional 20% 20% 30% 19% 23% 22%
La segmentación por tipo de EAT muestra un mayor reconocimiento de los beneficios en términos
de gestión entre las ET que conforman las RPG, en todas las categorías propuestas (Tabla 74). Así
mismo, se destacan las siguientes categorías en las que es mayor la proporción de departamentos
que perciben beneficios como parte de las RAP, superando en más de diez (10) puntos porcentuales
la proporción de municipios que lo hacen dentro de las asociaciones de municipios: apoyo al
desarrollo económico y productivo de la región; planeación y ejecución de programas de protección
y gestión ambiental; planeación y gestión con visión de largo plazo; gestión y coordinación
interinstitucional frente al departamento, autoridades ambientales regionales y entidades del orden
nacional, y acceso a recursos del orden nacional.
Se resalta que la mejor percepción por parte de las ET que conforman las RPG existe tanto en los
beneficios sobre el desarrollo como sobre la gestión pública, mientras que la diferencia entre las
RAP y las asociaciones de municipios se manifiesta solo a nivel de la gestión pública.
En este mismo sentido, la diferencia en la percepción de beneficios según el “nivel de actividad del
EAT” es más evidente para las categorías de gestión pública que para los beneficios sobre el
desarrollo económico, social y ambiental. En todas las categorías, la proporción de ET que
pertenecen a EAT con nivel de actividad alto y que perciben beneficios, es significativamente mayor
que en EAT con nivel de actividad ambiguo y esta, a su vez, es mayor que en los EAT con nivel de
actividad bajo (Tabla 74).
223
territorial - Segmentación por tipo de EAT y nivel de actividad del EAT
Tipo de EAT Nivel de actividad
Categorías de la gestión Asociación
de RAP RPG Alto Ambiguo Bajo
Municipios
Planeación integral y
37.9% 46.7% 80.0% 43.0% 30.9% 20.0%
ordenamiento del territorio
Identificación de proyectos de
44.6% 53.3% 80.0% 49.2% 38.2% 30.0%
Planeación impacto regional
Innovación y transmisión de
mejores prácticas en la gestión 30.8% 33.3% 80.0% 34.1% 27.3% 20.0%
pública
Programas sociales 37.1% 33.3% 80.0% 42.5% 23.6% 30.0%
Apoyo al desarrollo económico
39.3% 53.3% 80.0% 46.9% 25.5% 20.0%
y productivo de la región
Planeación y ejecución de obras
39.7% 33.3% 80.0% 44.1% 30.9% 20.0%
públicas
programas de protección y 36.2% 53.3% 80.0% 41.3% 29.1% 30.0%
Eficiencia y gestión ambiental
eficacia de la Planeación e implementación
gestión pública de políticas, programas y
29.9% 33.3% 80.0% 33.5% 21.8% 40.0%
proyectos de gestión del riesgo
de desastres
Planeación y gestión con visión
de largo plazo (obras, proyectos
o programas que trascienden 36.6% 53.3% 80.0% 41.9% 30.9% 20.0%
períodos de diferentes
administraciones)
Capacidad de ejercer
conjuntamente funciones
29.9% 20.0% 60.0% 31.3% 27.3% 20.0%
administrativas en el nivel
Fortalecimiento territorial
de la
Fortalecimiento de la
descentralización
gobernanza, la participación
y la autonomía 29.9% 20.0% 80.0% 35.2% 16.4% 20.0%
ciudadana y la rendición de
territorial
cuentas
Organizar la prestación
23.7% 20.0% 60.0% 27.9% 14.5% 10.0%
conjunta de servicios públicos
Frente al departamento 35.7% 53.3% 80.0% 41.9% 25.5% 30.0%
Gestión y Frente a autoridades
33.9% 46.7% 80.0% 39.1% 27.3% 20.0%
coordinación ambientales regionales
interinstitucional Frente a entidades del orden
32.1% 53.3% 80.0% 36.9% 27.3% 30.0%
nacional
Nivel departamental 33.5% 40.0% 60.0% 37.4% 23.6% 40.0%
224
Nivel nacional 23.2% 46.7% 60.0% 26.8% 20.0% 30.0%

Acceso a
Sector privado 15.2% 33.3% 60.0% 19.0% 10.9% 20.0%
recursos
Cooperación internacional 14.7% 26.7% 40.0% 17.3% 12.7% 10.0%
3.1.3 Percepción del beneficio de los EAT segmentados por aglomerados (clusters) de
esquemas asociativos
Se presentan los resultados segmentados por grupos de EAT según el ejercicio de conglomerados
(clusters) presentado en el capítulo 2.2, “caracterización de los EAT”. Dentro del grupo 2,
caracterizado por la alta proporción de municipios núcleo (29 %) y de ciudades y aglomeraciones, y
municipios intermedios (75 %), así como por la alta dispersión de ingresos tributarios, se percibe un
mayor efecto del EAT sobre la equidad territorial: el 78 % de las ET que conforman estos EAT afirman
que se ha hecho efectivo dicho principio, frente a un porcentaje entre 57 % y 60 % de los otros 3
grupos (Tabla 75).
Por otra parte, la mayor proporción de ET que perciben beneficios en términos de desarrollo se
encuentran tanto en el grupo 2 como en el grupo 4, este último caracterizado principalmente por
EAT con un alto número de municipios (158 municipios en 3 EAT) y una alta brecha de ingresos
tributarios. El grupo 3, caracterizado por EAT con pocos municipios, baja proporción de núcleos (4,5
%) y homogéneos en cuanto a sus menores ingresos tributarios, tiene el nivel de reconocimiento de
los beneficios en la dimensión ambiental del desarrollo que muestran los grupos 2 y 4 (Tabla 75). El
tema ambiental es una motivación de EAT particulares bajo los que se asocian municipios de menor
nivel de desarrollo alrededor de un interés ambiental estratégico particular.
Tabla 75. Percepción de ET sobre efectividad del principio de equidad territorial y acceso a los
beneficios del desarrollo
Segmentación por aglomerados de EAT (clusters)
Grupos (clusters) 107
Características del cluster de EAT
1 2 3 4
Número de municipios por EAT - +
Porcentaje de municipios núcleo - + -
Porcentaje de ciudades y aglomeraciones - +
Brecha ingresos tributarios - +
Dispersión de ingresos tributarios + -
Percepción ET sobre efectividad del
principio de equidad territorial
Sí 58% 78% 60% 57%
No 42% 22% 40% 43%
107
Los signos “+” y “-“ hacen referencia a lo discutido en las sección 2.3.. Ver Tabla 37
225
Percepción ET sobre acceso a los

beneficios del desarrollo
Desarrollo económico 36% 49% 36% 48%
Desarrollo social 35% 58% 44% 52%
Desarrollo ambiental 37% 49% 52% 52%
En cuanto a la percepción de beneficios en términos de la gestión pública, se vuelve a destacar el

grupo 2 de EAT y se identifica un alto reconocimiento dentro del grupo 3 de las subcategorías
identificación de proyectos de impacto regional y planeación y ejecución de obras públicas (Tabla
76). En contraste con lo observado respecto a la percepción de beneficios en torno al desarrollo,
dentro del grupo 4 una muy baja proporción de municipios reconoce beneficios en temas como
planeación y ejecución de obras públicas, planeación e implementación de políticas, programas y
proyectos de gestión del riesgo de desastres y los temas de la categoría “Fortalecimiento de la
descentralización” (Tabla 76). En general, se puede afirmar que estos EAT conformados cada uno
por más de 40 municipios altamente heterogéneos en población e ingresos tributarios, no se han
traducido en beneficios tangibles en gestión pública, de acuerdo con la percepción de los municipios
que los conforman.
Se plantea entonces que los menores resultados se perciben entre municipios de EAT que no tienen
municipios más desarrollados y entre los que se conforman con demasiados municipios.
territorial - Segmentación por aglomerados de EAT (clusters)
Cluster
Categorías de la gestión
1 2 3 4
Planeación integral y ordenamiento del
38% 44% 36% 38%
territorio
Identificación de proyectos de impacto
Planeación 41% 55% 52% 43%
regional
Innovación y transmisión de mejores prácticas
29% 38% 28% 38%
en la gestión pública
Programas sociales 35% 45% 36% 38%
Apoyo al desarrollo económico y productivo
36% 47% 44% 43%
de la región
Eficiencia y Planeación y ejecución de obras públicas 34% 53% 60% 29%
eficacia de la Planeación y ejecución de programas de
gestión pública 34% 44% 40% 33%
protección y gestión ambiental
Planeación e implementación de políticas,
programas y proyectos de gestión del riesgo 27% 40% 32% 29%
de desastres
226
Cluster
1 2 3 4
Planeación y gestión con visión de largo plazo
(obras, proyectos o programas que
31% 49% 40% 43%
trascienden períodos de diferentes
administraciones)
Capacidad de ejercer conjuntamente
28% 38% 28% 29%
Fortalecimiento funciones administrativas en el nivel territorial
de la Fortalecimiento de la gobernanza, la
descentralización participación ciudadana y la rendición de 30% 42% 20% 24%
y la autonomía cuentas
territorial Organizar la prestación conjunta de servicios
25% 31% 20% 10%
públicos
Gestión y Frente al departamento 35% 44% 36% 29%
coordinación Frente a autoridades ambientales regionales 33% 38% 36% 38%
interinstitucional Frente a entidades del orden nacional 30% 38% 36% 33%
Nivel departamental 33% 44% 36% 14%
Acceso a Nivel nacional 23% 31% 24% 14%
recursos Sector privado 15% 24% 12% 10%
Cooperación internacional 14% 18% 16% 14%
Promedio 30.0% 40.1% 33.3% 28.8%
Cluster
1 2 3 4
Planeación integral y ordenamiento del territorio 38% 44% 36% 38%
Identificación de proyectos de impacto regional 41% 55% 52% 43%
Eficiencia y eficacia de la gestión pública 32% 45% 40% 36%
Fortalecimiento de la descentralización 28% 37% 23% 21%
Gestión y coordinación interinstitucional 33% 40% 36% 33%
Acceso a recursos 21% 29% 22% 13%
3.1.4 Limitantes
En la encuesta web se solicitó a las ET que reportaran las “limitantes” que ha enfrentado el esquema
y que se les asignara alguno de los siguientes seis tipos: logístico, financiero, administrativo, social,
político y normativo. La pregunta en la encuesta es abierta, así que se procedió a categorizar las
limitantes registradas dentro de cada tipo.
De los 52 EAT representados por municipios que respondieron la encuesta, 47 reportaron por lo
menos una limitante, la moda es dos (en 12 EAT) y el promedio es 3,3 limitantes. El 80 % de los EAT
registraron limitantes de tipo financiero y solo 29 % se refirieron a limitantes normativos (Gráfica
33).
227
Gráfica 33. Número de limitantes por dimensiones
Limitantes de tipo financiero

De las respuestas de las ET surgen las siguientes categorías de limitantes de tipo financiero, que se
interrelacionan:
Tabla 77. Limitantes de tipo financiero

EAT que reportaron la
Limitantes de tipo financiero existencia de la limitante
# %
Incumplimiento de aportes municipales 27 65,85
Falta de recursos (sin especificar) 20 48,78
Pocas fuentes de financiación 14 34,15
Recursos nivel departamental/nacional 10 24,4
Recursos son utilizados para funcionamiento y no para inversión 8 19,52
Total 41 100
En general, las ET relacionan el incumplimiento de aportes municipales (referido en el 66 % de los

41 EAT que reportan limitantes de tipo financiero), con que los municipios asociados son de sexta o
quinta categoría y cuentan con poco presupuesto. Aunque esto es evidente para EAT que no
cuentan con municipios núcleo, como aquellos que tienen un especial enfoque étnico, como los del
departamento de Córdoba, o la gran mayoría de los ubicados en Antioquia, algunos que cuentan
con una alta proporción de núcleos (i.e. Asociación de Municipios de Sabana Centro [MUN 18] y
Acuerdo de Integración para el Desarrollo Territorial [RPG01]) también reportan esta limitante. Lo
anterior se debe en parte a que en los estatutos de conformación de los EAT no se establecen las
fuentes de los aportes de los asociados, como sucede en el caso del G11, mientras que en otros no
228
se cumplen las reglas establecidas, tal como lo mencionó la Asociación de Municipios del Sur de La
Guajira (MUN 31). Mientras tanto, EAT compuestos por municipios robustos y débiles pueden
presentar inconformidad en algunos de los municipios frente a la equidad del esquema, como
sucede en el G11, donde el municipio de Restrepo advierte que los municipios de la Cumbre y Calima
Darién no están realizando sus aportes de manera periódica y de forma equitativa.
Por otro lado, la falta de recursos en general (reportado por el 48 % de los EAT) ocasiona que los
pocos recursos que se obtienen se vayan en su mayoría o en su totalidad al funcionamiento y poco
a inversión, que es una limitante reportada por el 19 % de los EAT. Esto desincentiva a los municipios
que sí realizan los aportes, tal como lo reportó Puerto Lleras de la Asociación de municipios del Alto
Ariari (MUN 19).
En este contexto, municipios de varios EAT citan la necesidad de recibir aportes del Gobierno
nacional para fortalecer los esquemas asociativos y poder realizar proyectos de alto impacto
regional. Se destaca que dos de los tres RAP, Caribe y Central, están dentro de los diez EAT que
consideran pertinente dichos recursos. RAP Central cita como los entes nacionales no han apoyado
los proyectos y esfuerzos que ha tramitado la asociación, tales como contratos plan y proyectos de
inversión.
Algunas ET exponen la necesidad de tener un mayor acceso a fuentes de financiación asociadas a
contratos y convenios con entidades gubernamentales y no gubernamentales, y el acceso a los
fondos de desarrollo regional y ciencia, tecnología e innovación de regalías. En cuanto a este último
fondo, el municipio de Guatapé, Antioquia perteneciente a los Municipios Asociados de la Subregión
de Embalses de los Ríos Negro y Naré (MUN 46) considera importante que haya incentivos para los
municipios más pequeños para poder acceder a los recursos de este. Aunque normativamente los
EAT tiene acceso a estas fuentes, existen algunos obstáculos para el acceso a estas: i) no existe una
normatividad explicita que favorezca el acceso a financiación de proyectos por parte de los EAT, ii)
las leyes vigentes excluyen a algunos EAT de recursos nacionales, como los son el SGP y el SGR108 y
iii) no tienen la capacidad técnica para formular proyectos que sean aptos para cofinanciación por
parte de entidades departamentales y nacionales.
Por último, es pertinente observar en qué condiciones se encuentran los cinco EAT que no reportan
ningún tipo de limitación de tipo financiera: Asociación de Municipios del Magdalena Medio
Bolivarense (AMMMB; MUN 02), la Asociación de Municipios de la Provincia de Lengupa (MUN 13),
la Asociación del Centro de Risaralda (AMCER; MUN 17), la Asociación de Municipios del Pacifico Sur
Nariñense (Asompas; MUN 28) y la Asociación de Municipios Norte Antioqueño (Amunorte; MUN
35). Lo anterior permite comprender como estos EAT han sobrepasado las limitaciones financieras,
siendo estas un denominador común de la mayoría de los EAT.
108
Con excepción a las Provincias Administrativas y de Planificación y las Regiones Administrativas y de
Planificación que no tienen acceso al “Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de
Participaciones, ni al Sistema General de Regalías”. (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, art 16)
229
Una posible explicación es que estos EAT son participes de programas nacionales e internacionales
y por tanto, han accedido a los recursos – financieros, logísticos y humanos – necesarios para
cumplir sus objetivos. En cuanto a la AMMMB, debido a la violencia que transcurrió en el Magdalena
Medio, la región recibe ayudas de organismos internacionales y, además, teniendo en cuenta que
una de las principales motivaciones de conformación de este EAT es la promoción de reconciliación
y convivencia, dicho EAT ha sido seleccionada como le ejecutora de varios programas sociales,
destacándose el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio109. Por su parte, ASOMPAS ha
estado presente en la planeación de los diferentes programas de inversión enfocados hacia el
desarrollo del Pacífico que está realizando el Gobierno nacional, en particular en el de Todos Somos
Pazcífico110. Adicionalmente, los últimos alcaldes, en particular de Tumaco, han reconocido la
importancia de fortalecer dicha asociación y han incluido dicha meta en su plan de gobierno111. Por
último, es de destacar que una de las 16 subregiones escogidas para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial tiene la misma cobertura que ASOMPAS, lo cual ha
sido una oportunidad para fortalecer dicha asociación112.
Por último, se debe tener en cuenta que la falta de recursos se relaciona con otras limitantes de tipo
logístico y administrativo reportadas: por ejemplo, no se cuenta con recursos suficientes para el
transporte entre municipios, para tener una sede propia o para contratar personal idóneo para la
formulación de proyectos.
Limitantes de tipo logístico
Las limitantes logísticas son reportadas en 35 EAT (69 %) y se clasificaron en las siguientes tres
categorías:
Tabla 78. Limitantes de tipo logístico

EAT que reportaron la existencia
Limitantes de tipo logístico de la limitante
# %
Falta de sede 20 57,14
Reuniones de los asociados 13 37,14

Territorial 15 42,86
109 Consultar: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/465015/Estudio+Asociaci%C3%B3n+Municipios.pdf

/b9b634f9-029a-408f-9408-16b9175b1009?version=1.0
110Consultar: http://diariodelsur.com.co/noticias/politica/municipios-del-pacifico-cristalizan-los-primeros-proyectos-d-
219998 y http://documents.worldbank.org/curated/en/382951504040477013/pdf/SFG3419-V2-IPP-SPANISH-P156880-
Box405298B-PUBLIC-Disclosed-8-29-2017.pdf
111 Consultar: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/tumaco%20-%20nari%C3%B1o%20-
%20pd%20-%20doc%20estrat%C3%A8gico%20-%2008%20-%2011.pdf; y https://es.scribd.com/document0/357175800/
Programa-de-Gobierno
112 Consultar: http://cdim.esap.edu.co/BancoMedios/Documentos%20PDF/franciscopizarronari%C3%B1opd2012-
2015.pdf
230
Total 35 100
La falta de sede fue reportada por 20 EAT y expresan que esta deficiencia limita los eventos
comunitarios y dificulta la planeación de proyectos. Varias asociaciones dependen de inmuebles
ajenos para llevar a cabo sus operaciones regulares, lo cual resulta en constantes tardanzas e
interrupciones de sus labores. Asimismo, dichos inmuebles a menudo carecen de las características
adecuadas y se encuentran en mal estado.
La segunda categoría más común, reportada por 15 EAT, se refiere a las difíciles condiciones
naturales del territorio, que dificulta el desplazamiento de los representantes de las ET a las
reuniones o para la realización de proyectos. A partir del análisis de cada esquema que reportó esta
dificultad, se concluye que esta se debe a tres razones: i) una geografía difícil que ha complicado la
construcción de carreteras entre los municipios, ii) estar o haber estado ubicado en zona de
conflicto113 y iii) lejanía entre los ET que conforman el EAT.
Dentro de los esquemas asociativos que aluden dificultades en el transporte, donde a su vez factores
como un territorio difícil y presencia de grupos armados, se encuentran los siguientes: la Asociación
de Municipios del Suroeste Antioqueño (MUN 03), la Asociación de Municipios del Occidente
Antioqueño (MUN 27), la Asociación de Municipios de la Subregión de Embalses de los Ríos Negro
y Nare (MUN 46), la Asociación de Municipios del Urabá Antioqueño (MUN 33), la Asociación de
Municipios del Magdalena Medio Antioqueño (MUN 01), la Asociación de Municipios de la Cuenca
del Atrato y Darién (MUN 12) , la Asociación de Municipios del Tatamá (MUN 8), la Asociación de
Municipios del Norte de Cauca (MUN 26), la Asociación de Municipios del Catatumbo, provincia de
Ocaña y sur del Cesar (MUN 23) y la RPG del sur de Bolívar (RPG 03).
Para muchos de los EAT ubicados en Antioquia hay una convergencia de una difícil geografía al
coincidir las cordilleras Occidental y Central con la presencia de bandas criminales, en particular el
Clan del Golfo. Para la Asociación de Municipios de la Cuenca del Atrato y Darién hay una situación
particular puesto que por la misma geografía el transporte por río es particularmente importante.
En Vigía del Fuerte manifestaron las “dificultades para transportarse a los encuentros de la
asociación por falta de un vehículo institucional”, en específico, por falta de una “lancha rápida con
motor fuera borda”. Los municipios de la asociación de municipios del Catatumbo, provincia de
Ocaña y sur del Cesar también viven una situación similar a la de Antioquia donde confluye la
113
Existe una correlación negativa entre la densidad vial y la incidencia del conflicto. Consultar:
https://ojsrevistaing.uniandes.edu.co/ojs/index.php/revista/article/download/918/1110. Una posible explicación a lo
anterior son los constantes atentados a la infraestructura vial por parte de grupos armados como forma de mantener el
aislamiento y la pobreza para controlar y explotar el territorio donde tienen presencia. Conociendo esta disparidad en
infraestructura vial y la importancia de estas para el desarrollo de los territorios – permite una mejor inmersión de los
territorios en la economía nacional y un mejor acceso a los servicios públicos, y por tanto, una mejora en la calidad de vida
de la población - la construcción de vías terciarias ha sido uno de las acciones priorizadas en el posconflicto. Consultar:
https://www.dnp.gov.co/Paginas/V%C3%ADas-terciarias,-claves-para-consolidar-la-paz-en-el-escenario-del-
posconflicto-.aspx;
231
geografía de la cordillera oriental y la presencia de varios grupos armados (i.e. ELN, EPL y distintas
bandas criminales) en el territorio del Catatumbo.
En cuanto a la Asociación de Municipios del Norte de Cauca, dado que gran parte de los municipios
se encuentran entre y no sobre las cordillera occidental y central, exceptuando algunos municipios
tales como Toribio, las conexiones son relativamente buenas. Sin embargo, tal como lo manifestó
el municipio núcleo de dicha asociación, Santander de Quilichao, una de sus limitantes sociales es
la “presencia de los grupos armados en la región” y como se mencionó en párrafos anteriores, dichos
grupos suelen recurrir a la obstrucción de vías como maneras de intimidación y control sobre los
territorios de su influencia.
La Asociación de Municipios del Tatamá es un caso interesante puesto que el mismo fin para el cual
se asoció –mejorar la calidad de vida de las personas que están ubicadas alrededor del Parque
Nacional Natural Tatamá, “de tal manera que ellos no tengan necesidad de intervenir las áreas
protegidas para lograr su subsistencia114”— genera lo dicho por Balboa (Risaralda): “los municipios
socios son algo dispersos”. Esto dado que, para seguir preservando dicho páramo, las carreteras que
conectan a los municipios del lado oriental del páramo, pertenecientes a Risaralda y al Valle del
Cauca, con la parte occidental, pertenecientes a Chocó, bordean el parque, lo cual hace difícil y
demorada la conexión entre los municipios. Por último, se destaca la presencia del ELN en dicha
zona.
En cuanto a la RPG del sur de Bolívar, a diferencia de los esquemas ya mencionados, su dificultad no
radica en lo escarpado de su geografía sino en una red de complejos humedales que componen la
Depresión Momposina, además de la presencia de grupos armados en el sur del Bolívar.
Al haber presencia de violencia armada en los EAT mencionados anteriormente, se vuelve
pertinente la función de la asociatividad como forma de lograr una paz territorial115. Sin embargo,
la consecución de dicha paz, junto con la de los demás propósitos de los EAT, se está viendo
aminorada por la falta de comunicación entre los municipios.
También se presentan los casos de EAT que no son afectados por la presencia de grupos armados al
margen de la ley, pero que poseen una geografía difícil como lo son la Asociación de Municipios
Agropecuarios de la Subregión de Yariguíes (MUN 09) y la Asociación de Municipios del Norte y
Gutiérrez (MUN 40). Ambos esquemas se encuentran ubicados sobre la cordillera oriental, el
primero al pie de la Serranía de los Yariguíes y el segundo al pie de la Sierra Nevada del Cocuy. En
cuanto al primero, dado que su objetivo fundamental es “propender por el desarrollo integral
114 Consultar: http://www.risaralda.gov.co/Publicaciones/continuan_los_esfuerzos_hacia_la_asociatividad_de_

municipios_alrededor_del_parque_tatama.
115El artículo 3 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial contempla la paz y convivencia como uno de los principios
rectores del ordenamiento territorial. Igualmente, la figura del Contrato Plan es una de las formas mediante la cual se
puede crear una asociación de municipios, departamentos, distritos o áreas metropolitanas y a su vez, estos contratos
plan son también “vehículos de implementación de las intervenciones para la paz y el posconflicto” (Documento CONPES
3867 del 2016).
232
preferencialmente agropecuario de la subregión116”, el hecho de presentar “dificultades por el

acceso a zonas productivas alejadas” (Aguada, Santander), disminuye el impacto que puede tener.
Por último, están aquellos EAT cuyo factor a destacar es la lejanía entre los ET, sin estar exentas de
las otras dos condiciones: la RAP Pacifico y la RAP Caribe. Dada las deficiencias en las vías y las
distancias a recorrer, las reuniones de dichas organizaciones se vuelven muy costosas, según los
funcionarios que respondieron la encuesta.
Relacionado con lo anterior es de interés analizar aquellos esquemas conformados por un gran
número de municipios, para así conocer si estos también presentan dificultades para abarcar todo
el territorio del esquema asociativo. Los EAT con mayor número de municipios son: la Asociación
Regional Municipios del Caribe (Aremca; MUN 37), la Asociación de Municipios del Paisaje Cultural
Cafetero (ASOPCCC; MUN 42) y la Federación de Municipios del Litoral Pacífico Colombiano
(Fedempacífico; MUN 45). Dado que ninguno de los municipios integrantes de AREMCA respondió
la encuesta web, se desconocen los problemas de dicha asociación. En cuanto a Fedempacífico, los
municipios que contestaron la encuesta sólo mencionaron dos problemas, uno de orden financiero
“por estar el municipio en ley de restructuración de pasivos se dificulta cumplir a tiempo la entrega
de aportes” (Bagadó, Choco) y otro de orden social “conflictos para desarrollar los proyectos en el
territorio” (Bagadó, Choco). Sin embargo, lo anterior no es concluyente puesto que la falta de
reporte de más problemas puede deberse a la poca actividad de dicho EAT. Por último, para el
ASOPCCC, dado que un número considerable de municipios contestó que dicha entidad es activa y
puesto que ninguno mencionó como limitante el transporte entre los municipios, es posible decir
que no hay limitantes logísticas relacionados con este tema.
Por último, está el caso de la Región de Planificación y Gestión conocida como el G11. Esta región
cuenta con una mejor infraestructura vial que los ya mencionados, lo particular de este EAT es que
los problemas de movilidad los presentan aquellos municipios de menor desarrollo. Es así como uno
de los encuestados manifestó que “los municipios que hacen parte del G6 [Darién, Restrepo, La
Cumbre, Dagua, Vijes y Yotoco], tienen dificultades para su traslado a fin de participar en las
reuniones”. Lo anterior lleva a repensar la efectividad que tienen los EAT en las disminuciones de
brechas entre los ET cuando los menos desarrollados tiene mayores dificultades de participación.
La limitante de la baja frecuencia de reuniones entre los asociados ha llevando a la existencia de
pocos espacios de concertación, una mala comunicación y en últimas, una baja gestión y credibilidad
del EAT. Para varios de los EAT, lo anterior radica en la falta de interés o de tiempo de los
mandatarios locales, las pocas veces que se reúnen y la baja asistencia de alcaldes. Frente a la
hipótesis de que este tipo de problemas se puede presentar en EAT conformados por un mayor
número de municipios, no hay mayor diferencia entre el promedio de municipios que conforman
116Consultar: https://www.cioh.org.co/derrotero/images/PdfResoluciones/buenaventura/RES0033BTURA_AFONDEO_
EXPLOSIVOS.pdf
233
EAT que manifestaron dicho problema (10,6 municipios), y aquellos que no lo presentan (9
municipios117).
Limitantes de tipo administrativo
Este tipo de limitantes se registra en 28 EAT y se clasificaron en las siguientes cuatro categorías:
Tabla 79. Limitantes de tipo administrativo

EAT en los cuales existe la limitante
Limitante de tipo administrativo
# %
Personal 20 71,43
Baja capacidad administrativa 9 32,14
Dificultad para formular proyectos o suscribir convenios 9 32,14
Falta de planes 3 10,71
Total 28 100
Hay nueve EAT que no tienen una estructura administrativa o que dicha estructura no es adecuada
o no está en funcionamiento. Lo anterior dificulta el correcto funcionamiento del EAT, puesto que
no le permite realizar las funciones necesarias para la sostenibilidad de su EAT, como lo es el recaudo
de los aportes de los municipios e, inclusive, el cumplimiento de las obligaciones legales adquiridas
por el EAT. Esto último suele suceder frecuentemente con los procesos de contratación donde una
mala ejecución de un contrato genera en últimas una percepción negativa de los procesos
asociativos. Aquellos esquemas que aludieron a limitantes para cumplir sus obligaciones legales
fueron la Asociación de Municipios del Occidente Antioqueño (MUN 27) y la Asociación de
Municipios del Alto Sinú y San Jorge (TVP Municipios; MUN 20). TVP Municipios, por ejemplo, fue
uno de los contratistas de las obras realizadas en Córdoba, que fueron definidas por la Contraloría
General de la Nación como de mala calidad, presentando fallas estructurales118; también fue el
ejecutor de la obra de ciclovía en Planeta Rica, lo cual tuvo demoras de más de un año119. Existen
otros EAT que, aunque no lo reportaron en la encuesta, han tenido problemas jurídicos por acciones
contractuales120. Esta baja capacidad administrativa se puede deber en gran parte a la falta de
personal que a su vez se debe a la falta de recursos económicos.
La falta de personal genera también poca capacidad de diagnóstico de las necesidades específicas
de las ET que hacen parte del EAT, tal y como sucede en la RAPE Región Central (RAP 03) y en la
117Para este cálculo sólo se tuvieron en cuenta los EAT que respondieron la encuesta y adicional, no se incluye MUN 42 y
MUN 45 por el elevado número de municipios miembros, 50 y 42 respectivamente, puesto que son casos atípicos y
representan un sesgo alto.
118 Consultar: https://www.elheraldo.co/local/regalias-un-reguero-de-obras-de-mala-calidad-247135;
119 Consultar: http://www.panoramadelsanjorge.com.co/2016/04/25/retraso-en-construccion-de-ciclo-via-en-planeta-
rica-afecta-a-comerciantes/
120 Consultar: https://www.elexpreso.co/como-le-parece/asociacion-de-municipios-del-centro-de-risaralda-pago-563-
millones-en-contratos-con-graves-inconsistencias y http://lasillavacia.com/historia/las-vias-que-conducen-los-amigos-
de-kiko-gomez-47310.
234
Asociación de Municipios del Bajo Cauca y Bajo Nechí (AMBACAN; MUN 21). Esta falta de
conocimiento, sumado con la falta de personal, genera a su vez que los proyectos que se formulen
no vayan en concordancia con las necesidades de la región o que, simplemente, no cumplan los
criterios básicos de cualquier proyecto. Así, se dificulta presentarlos ante entidades del nivel
nacional que tienen recursos suficientes para ejecutar el proyecto. Para AMBACAN es importante lo
anterior dado que facilita tener un mayor y mejor acercamiento a la sociedad, lo cual resulta
importante si se tiene en cuenta que por la falta de dicho acercamiento la sociedad desconoce la
existencia de aquel EAT. Para la Asociación de Municipios del Occidente Antioqueño (MUN 27) es
de particular interés contar con un personal para tratar temas psicosociales, lo anterior debiéndose,
probablemente, a que esta región presento grandes problemas de violencia y también a que, en una
de sus ciudades principales, Dabeiba, existen varios resguardos de la comunidad emberá katio. Por
otro lado, la Asociación de Municipios del Paisaje Cultural Cafetero (MUN 42) enfatiza la necesidad
de tener personal para la elaboración de estudios de obras civiles, esto teniendo en cuenta que
dicho EAT tiene como principal motivación el fomento del turismo, donde la existencia de una
infraestructura óptima resulta ser primordial. Los anteriores ejemplos muestran que cada EAT
necesita de personal especializado que respondan a las necesidades particulares de cada región.
Es de destacar que, como el caso de Asotama, los EAT sólo cuenten con suficientes recursos para
contratar un representante legal, relegando para después la contratación de un director. Esto hace
que de esta forma no haya alguien al mando “que le de vida a la asociación”.
Dada la falta de personal propio, los EAT deben recurrir al personal de cada municipio, como lo ha
hecho la Asociación de Municipios del Centro Del Tolima (MUN 24), generando así una sobrecarga
de las funciones a ejercer sobre estos funcionarios, y, por tanto, la prolongación de los tiempos de
consolidación de los resultados. Sin embargo, la anterior situación es solo posible cuando existe por
lo menos un municipio con alta capacidad técnica, en este caso Ibagué. En otros casos son las ET las
que esperan asesoría técnica del EAT, como lo reportó la Asociación De Municipios del Catatumbo,
Provincia de Ocaña y Sur del Cesar (Asomuncipios; MUN23). Esta asociación reportó otro problema
en donde, por la mala formulación de proyectos y el deseo de ampliar la cobertura de este, se
terminó entregando a los beneficiarios los insumos incompletos mitigando así los resultados
esperados en la actividad productiva de los beneficiarios.
El limitante menos mencionado de la dimensión administrativa es la falta de distintos tipos de planes
para que las EAT puedan cumplir su papel de planificadoras. Para la Asociación de Municipios del
Occidente Antioqueño (MUN 27) es necesario contar con planes de acción de mediano y largo plazo
para así organizar las actuaciones de la asociación. La Asociación de Municipios Corporación Agencia
para el Desarrollo de los Municipios de la Subregión de Bosques (Corpobosques; MUN 44) considera
pertinente contar con un Plan Subregional de Desarrollo. Por último, el RAP Pacífico considera
pertinente tener un plan estratégico para así poder definir claramente los objetivos y metas de la
asociación. El contar con instrumentos de planificación facilita y promueve la actividad y gestión de
los EAT: de los 9 EAT que cuentan con Plan de Desarrollo Regional, seis presentan un nivel de
actividad alto y los restantes 3, un nivel ambiguo.
235
Limitantes de tipo social

Las limitantes de tipo social se registraron en 28 EAT y se clasificaron en las siguientes cuatro
categorías:
Tabla 80. Limitantes de tipo social

EAT en los cuales existe la
Limitante de tipo social limitante
# %
Falta divulgación y socialización 18 66,67
Falta de conocimiento de las necesidades de la 7 25,93
sociedad por parte del EAT
Falta interés o compromiso por parte de la sociedad 7 25,93
Inseguridad 3 11,11
Total 27 100
Un total de 26 EAT respondieron presentar disociación con la sociedad121, la cual se manifiesta de

tres formas: i) falta de socialización del EAT con la sociedad, ii) falta de conocimiento de la sociedad
por parte del EAT y iii) falta de interés por parte de la sociedad. La primera se debe, en algunos
casos, a una ausencia de estrategia de comunicación para poder convocar de manera efectiva a los
representantes de las comunidades para socializar las políticas y beneficios del EAT. Esta falta de
proyección hacía la comunidad genera una baja apropiación y empoderamiento de la sociedad hacía
el EAT.
Lo anterior es especialmente importante para aquellos EAT que trabajan con comunidades de base,
como los son campesinos y asociaciones mineras, y en especial, en aquellos EAT conformados por
territorios donde existe o existió la violencia organizada, puesto que el EAT se convierte en un actor
relevante para ayudar a la reconstrucción del tejido social. La mayoría de los EAT que reportaron
esta debilidad se ubican en Antioquia [i.e. la Asociación de Municipios del Magdalena Medio
Antioqueño (AMMA; MUN 01), la Asociación de Municipios del Bajo Cauca y Bajo Nechí (MUN 21),
la Asociación de Municipios del Urabá Antioqueño (MUN 33) y los Municipios Asociados del
Altiplano del Oriente Antioqueño (MUN 47)], en la costa Pacífica [i.e. la Asociación de Municipios
del Pacifico Sur Nariñense (MUN 28), Fedempacífico y la Asociación de Municipios de la Costa
Pacifico (MUN 10)], el caribe [i.e. Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense
(AMMMB; MUN 02) y Asociación de Municipios del Sur de La Guajira (MUN 31)] y uno en el Meta
[i.e. la Asociación de Municipios del Alto Ariari (MUN 19)].
121Incluye todos los EAT que presentan algún limitante por falta de divulgación o socialización, falta de conocimiento de
las necesidades de la sociedad por parte del EAT o falta interés o compromiso por parte de la sociedad. No es una
sumatoria de los números presentados en la tabla puesto que varios EAT nombraron más de una de las tres limitantes ya
mencionadas. Este conteo no incluye la limitante de seguridad.
236
La Asociación Bachue (MUN 43), Corpobosques (MUN 44) y la Asociación De Municipios Del Tatamá
(MUN 08), teniendo estas asociaciones entre sus objetivos de conformación principales la
conservación de algún ecosistema estratégico, mencionaron como limitantes la falta divulgación y
socialización y la falta interés o compromiso por parte de la sociedad. Para estos EAT resulta
particularmente importante el empoderamiento de la sociedad puesto que para la preservación
efectiva de estos ecosistemas se necesita una participación activa de la sociedad.
De manera similar, debe haber también una buena relación con la sociedad en aquellos EAT con
objetivos económicos, como el desarrollo rural, agropecuario y empresarial, pudiendo los EAT
actuar como los entes articuladores de las diferentes asociaciones campesinas y secretarías de
agricultura de los distintos municipios para facilitar un encadenamiento productivo. Entre los EAT
con objetivos económicos que manifestaron limitantes sociales están: la Asociación del Centro de
Risaralda (MUN 17), la Asociación de Municipios de la Provincia de Lengupa (MUN 13) y la Asociación
de Municipios Agropecuarios de la Subregión de Yariguíes. En cuanto a este último EAT es
importante destacar que fue un territorio afectado por la violencia y, por consiguiente, cómo este
puede ser uno de los principales causantes de que este haya reportado dificultades en la realización
de proyectos de índole social dado el “fraccionamiento, parcialidad e intolerancia de la población”
(AGUDA, AMAY) producto de una posible desconfianza a raíz de la violencia.
El fomentar la participación con la sociedad permite a su vez, un mejor conocimiento de las
necesidades de la sociedad y, como se mencionó anteriormente, uno proyectos mejor formulados
y una mejor gestión. Aun cumpliéndose las dos anteriores condiciones (una buena estrategia de
convocatoria y un conocimiento de las necesidades de la sociedad), algunos EAT reportaron
dificultades en el relacionamiento con la sociedad por la falta de interés de esta y por problemas de
violencia organizada, como el caso de la Asociación de Municipios del Catatumbo, Provincia de
Ocaña y Sur del Cesar (MUN 23) y la Asociación de Municipios del Norte de Cauca (MUN 26).
Limitantes de tipo político
Tabla 81. Limitantes de tipo político

Limitantes de tipo político
# %
Apoyo gobierno local 14 70
Apoyo gobierno departamental/nacional 6 30

Coordinación entre los representantes 13 65
Continuidad política 7 35
Individualismo 5 25
Diferencias socioeconómicas 1 5
Total 20 100
237
Veinte EAT reportaron algún limitante de este tipo. Las de mayor recurrencia son la falta de apoyo
de los gobiernos locales (14 EAT) y la falta de coordinación entre los socios (13 EAT). En cuanto a la
primera, y de acuerdo a la respuesta de los EAT, esta se puede deber a diversas razones: i) existe
una baja credibilidad por parte de las ET de las capacidades del EAT, ii) los alcaldes desconocen los
beneficios, entre estos los alcances de inversión posible de los EAT y iii) las ET temen que se les
invada jurisdicciones. Esta falta de apoyo dificulta la delegación de actividades a los EAT, tales como
la elaboración de proyectos de inversión, y que no haya una confluencia de capacidades humanas y
técnicas entre los asociados, perdiéndose así la esencia y ventaja de la asociatividad. Por último, es
interesante destacar el caso del RAPE Región Central, donde Boyacá considera que la falta de
compromiso hacía el EAT viene por parte de las ET de mayor capacidad económica. La falta de apoyo
nacional y departamental también fue mencionada por varios EAT, donde se tiene la percepción de
que los representantes de las regiones en el nivel nacional no se interesan por apoyar los procesos
de la asociatividad y también de una falta de interés por compartir la visión regional que se busca
construir desde las asociaciones.
En cuanto a la falta de coordinación, esta se debe en su mayoría a la pertenencia a diferentes
partidos políticos por parte de los socios o a las diferencias en la institucionalidad bajo el cual operan
los diferentes miembros del EAT. Esta última limitante fue reportada por dos municipios que hacen
parte de asociaciones supra departamentales: Yondó, Antioquia, el cual pertenece a la Asociación
de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense, el cual abarca territorios de cuatro departamentos
y por Apia, Risaralda, el cual hace parte de la Asociación de Municipios del Tatamá (MUN 08), el cual
abarca territorios de tres departamentos. Aunque estos últimos dos EAT son solo dos de las diez
asociaciones de municipios de orden supradepartamental, se debe trabajar por encontrar una
solución a las diferencias institucionales entre los departamentos, puesto que los EAT
supradepartamentales son imprescindibles en particular cuando se trata de abarcar y solucionar
problemas comunes como: la construcción del tejido social en el Magdalena Medio; la protección
de parques naturales, como lo hace Asotatamá; para la construcción de cadenas productivas, o
aprovechar oportunidades en común como lo busca hacer la Asociación de Municipios del Paisaje
Cultural Cafetero.
Esta falta de coordinación afecta la toma de decisiones y, en ultimas, afecta el normal desarrollo del
EAT. Incluso la ASOPCCC reportó los diversos intereses políticos como uno de los principales
impedimentos para que por más de 10 años no se haya podido conformar de dicha EAT. Esta falta
de coordinación se debe también a la mentalidad individualista de las ET. Como ejemplo de lo
anterior, el municipio de Florencia, perteneciente a las Asociación de Municipios del Caquetá
manifiesta que se “presentan propuestas de proyectos, pero más a nivel individual”; “los municipios
les falta creer la única forma en la que puede alcanzar el desarrollo es uniendo sus esfuerzos en
alcanzar sus metas.” (Chalan, RPG Sucre en conformación).
Este individualismo implica que todos las ET quieren estar dirigiendo, que se presenten proyectos
que solo benefician a una ET, y, por tanto, que se gestionan pocos proyectos de impacto regional.
“Buscar proyectos de alto impacto regional y no buscar beneficiar a un solo color, municipio,
238
ideología u otro aspecto” (Municipio Firavitoba, Asociación Bachue). Como ejemplo de esto, el
municipio de Mutiscua de la Asociación de los Municipios de la Provincia de Pamplona manifiesta
como existe una “falta de competitividad de los asociados dentro de la región al no intercambiar la
prestación integral entre ellos para facilidad en los procesos de desarrollo integral de la población
de cada uno de los municipios que la conforman”.
Este individualismo, en general, afecta más a los municipios de menor tamaño, puesto que son los
municipios más desarrollados los que tienen mayor poder para gestionar recursos a nivel
departamental y nacional, contradiciendo así el principio de equidad territorial de los EAT. “Siempre
lidera el municipio capital de la provincia o el más influyente en fedemunicipios por lo que los
proyectos y programas siempre van a tender a beneficiar este municipio.” Beteitiva, Asociación
Bachue
Relacionado con lo anterior, es interesante mencionar que la RAPE Región Central mencionó como
una de sus limitantes la existencia de inmensas brechas sociales entre los municipios que conforman
la asociación. Todo lo anterior muestra que muchos ET no se visualizan como territorios
pertenecientes a una región, obviando la importancia de la cohesión territorial y el propósito de
lograr una equidad territorial a través de los EAT. Como forma de mejorar la comunicación entre los
socios y para despolitizar la asociación, uno de los EAT propone que en cada municipio haya una
oficina del EAT. También el G11 considera que debería haber una normatividad que obligue a los
nuevos alcaldes a continuar y fortalecer el proceso de asociación.
Relacionado también con las dinámicas políticas, la falta de continuidad de las administraciones es
también uno de los impedimentos reportados. Esto genera cambios en las metas de la asociación y
falta de continuidad de los proyectos de la asociación. Cuando hay cambio de administración, la
nueva administración puede no mostrar interés por la asociación, lo que genera una baja en el nivel
de actividad del EAT. Lo anterior fue mencionado por uno de los miembros del G11, donde, con el
cambio de alcaldes, “algunos [de los nuevos alcaldes] no eran de la línea política de los anteriores y
no le prestaron interés al proceso, por eso prácticamente se acabó y quedo de nombre”. Esta
discontinuidad genera por tanto que el nivel de actividad de los EAT fluctué entre administraciones,
poniendo en duda la seriedad del EAT. Por último, existe una falta de trazabilidad frente a lo
ejecutado en gobiernos anteriores. Por ejemplo, la Asociación Municipios del Norte Antioqueño
(MUN 35) presenta problemas financieros y judiciales por un embargo al EAT dada las deudas
contraídas por anteriores administraciones.
Limitantes de tipo normativo
Las limitantes de tipo normativo fueron reportadas por quince EAT y se categorizaron de la siguiente
manera:
Tabla 82. Limitantes de tipo normativo

Limitantes de tipo normativo
# %
239
Vacíos normativos 8 53,33

Restricciones u obstáculos legales 10 66,67
Falta de conocimiento de la normativa 10 66,67
Total 15 100
En cuanto a las restricciones u obstáculos que presenta la normatividad existente se mencionó

aquellos que dificultan la presentación de proyectos ante el nivel nacional, la ejecución y
contratación de obras, los inconvenientes con los calendarios contractuales, las restricciones para
contratar de manera directa, la legalización tributaria, limitantes en las decisiones de los municipios
que conforman la sociedad para desarrollar las actividades enfocadas al ordenamiento territorial y
la obtención de recursos. La Asociación de Municipios del Tatamá (MUN 08) y la Asociación de
Municipios del Paisaje Cultural Cafetero (MUN 42) mencionaron los problemas que han tenido para
la expedición del RUT en la DIAN, lo cual ha imposibilitado que lo municipios puedan hacer los
aportes acordados. La RAPE Región Central reportó como a la fecha no han recibido apoyo, a pesar
de que la ley orgánica de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo nacional plantean
incentivos para la asociatividad supramunicipal y, en particular, a pesar de que dicho EAT ha
solicitado permanente apoyo al Gobierno nacional.
Otro de los principales problemas de dicha dimensión es el mismo desconocimiento de la
normatividad por parte de los EAT, generando así demoras en los diversos trámites y gestiones del
EAT. Dado este desconocimiento, muchas EAT solicitan capacitaciones en la normatividad que
regulan los EAT.
Resultados para municipios pertenecientes a Áreas Metropolitanas
3.1.1 Consideraciones conceptuales frente a la asociatividad
Según lo observado en la encuesta de percepción, cuyos resultados indican que tanto la

identificación de proyectos de impacto regional, como la planeación integral y ordenamiento del
territorio son los beneficios que en mayor proporción se relacionan con la asociatividad, se percibe
aquel como un escenario propicio para que todos los niveles territoriales respalden la adecuada
ejecución de las actuaciones urbanas integrales contenidas en aquellos instrumentos de
planificación y que exista la adecuada articulación entre las diferentes herramientas que cuentan
los municipios para la planeación, financiación y ejecución de proyectos.
De igual manera, el estudio de las ciudades metropolitanas relativo al crecimiento armónico de las
ciudades para afianzar la articulación entre los distintos niveles de gobierno (Bahl et. al., 2014; Yusuf,
2013), como la definición de políticas de planeación metropolitana del orden nacional (DNP 2016,
Documento CONPES 3870), dan cuenta de los potenciales beneficios de la asociatividad municipal.
De acuerdo con Bahl et al. (2013), las ciudades metropolitanas tienen un papel fundamental en el
desarrollo económico. En gran parte de los miembros de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE) y en las economías emergentes, estas son responsables de una
240
proporción no despreciable del Producto Interno Bruto, los trabajos ofrecidos en estas ciudades
cuentan con una mayor productividad laboral y presentan un mayor crecimiento económico y de
ingresos en comparación al promedio nacional. Las áreas metropolitanas se benefician de una base
económica diversa, mayor capacidad de innovación y un mayor nivel de educación en sus
residentes. La aglomeración posiblemente impulsa el crecimiento en las áreas metropolitanas y
genera una ventaja comparativa en primera instancia, mediante la construcción de infraestructura
adecuada y una regulación que fomenta el ambiente amigable para los negocios y la inversión
privada. Adicionalmente, en la era de alta movilidad de trabajadores especializados, las áreas
metropolitanas también necesitan proveer un nivel de calidad de vida que atraiga la fuerza laboral
educada, así como mitigar los efectos de exclusión y pobreza que tienden a acompañar el desarrollo
urbano.
Por otro lado, y de acuerdo con McCluskey y Franzsen (2013), las áreas metropolitanas tienen
ventaja comparativa en lo referente al impuesto de propiedad de inmuebles, conocido en Colombia
como el impuesto predial, debido a varios factores. El primero de ellos es la identificación de
propiedad y ocupación, que se configura como el trabajo más dispendioso en términos económicos
y cuyo resultado se relaciona directamente con el recaudo del impuesto predial. En el caso de las
áreas metropolitanas, es más probable que cuenten con sistemas de bases de datos computarizados
y enlazados entre sí, entre los gobiernos locales y las entidades responsables dentro de ellos,
reduciendo así el costo generado por dicha tarea. Además, las áreas metropolitanas tienden a crear
planes de uso de suelo más eficientes, también relacionadas con sus mayores fuentes
interconectadas de información.
En segundo lugar, el manejo de estos inventarios de información influye positivamente en su uso.
En tanto las ciudades crecen, la cantidad de predios crece a su vez, al igual que la cantidad de
información de cada uno. Esto lleva a que, debido a la centralización de la información, sea más
sencillo actualizar los valores de los predios y, por ende, el valor del predial, al tener la información
más organizada. En tercer lugar, debido a la movilidad de personal capacitado que proveen más
fácilmente las áreas metropolitanas, es más probable que los trabajadores estén cualificados para
la recolección del impuesto. Así mismo muchas áreas metropolitanas cuentan con la suficiente
experiencia para desarrollar procedimientos estandarizados (como lo es el caso de Kingston, las
áreas más grandes de Suráfrica, Kuala Lumpur y Hong Kong). Aún si esto incluye la tercerización de
la recolección del impuesto (Kingston y Ciudad del Cabo), el resultado sigue siendo el mismo.
3.1.2 Análisis econométrico de los efectos de la asociatividad
Con base en los análisis realizados en secciones anteriores, es posible determinar que cada esquema
asociativo estará inmerso en un territorio definido con características físicas, culturales,
ambientales, sociales y económicas diversas. De cualquier forma, en el largo plazo el desarrollo
territorial y regional es influenciado por: (i) la fuerza de los actores para hacer progresiva la
integración económica; (ii) la forma en que se verá comprometida la participación de los gobiernos
241
y las comunidades locales, y (iii) la forma como se aborda el problema del desarrollo espacial (UFMG,
2006).
Se parte así del hecho de que existen disparidades regionales en materia de desarrollo, así como
desigualdades en la tenencia de recursos tanto físicos, como naturales y humanos. El objetivo de la
asociatividad radica, entonces, en la disminución de aquellas disparidades, buscando avanzar en la
planificación espacial a partir de objetivos del desarrollo económico, social y urbanístico equilibrado
y convergente, para acceder a nuevas visiones de desarrollo, en donde las estrategias y políticas
sectoriales, se complementen con los objetivos del desarrollo espacial, en los términos en los que
se concibe en la política de planificación territorial.
Bajo el entendido de que (i) se espera encontrar el impacto de la asociatividad sobre indicadores
económicos, sociales e institucionales, y (ii) no todas las entidades territoriales han participado en
la conformación de Áreas Metropolitanas, es necesario aplicar un modelo estadístico de inferencia
causal que permita conocer la evolución de aquellos indicadores sobre las entidades territoriales
que hacen parte de un esquema asociativo en comparación con aquellos indicadores de las
entidades territoriales que no hacen parte de estos. Los resultados que de este ejercicio se deriven,
permitirán identificar los posibles beneficios y logros que han tenido los municipios que conforman
este tipo de esquemas asociativos, así como la existencia de convergencia en los mismos. De otro
lado, se permitirá identificar la incidencia que tiene la conformación de áreas metropolitanas sobre
algunos indicadores de ordenamiento territorial.
Para lograr este objetivo, se requiere los siguientes pasos: (i) identificar la población que decidió
participar en la conformación (esto es, municipios asociados en esquemas asociativos territoriales),
(ii) definir cuáles unidades de observación (municipios) son más propensas que otras a participar en
la conformación de Áreas Metropolitanas, (iii) construir una variable en una base de datos que
indique si la unidad de observación participó en la política de asociatividad, (iv) identificar una serie
de características observables que permita comparar a las unidades de observación, y; (v) definir
variables de resultado que indiquen si el hecho de haber sido partícipe de la conformación de un
Área Metropolitana produjo los resultados esperados (Essama-Nssah, 2006).
Con base en lo anterior, es necesario encontrar información relevante que permita contrastar los
aspectos diferenciadores entre los municipios asociados y no asociados. Por lo anterior, la única
información posible que permitirá desarrollar el ejercicio será de carácter cuantitativo ordenada por
las distintas dimensiones (económicas, sociales, geográficas y físicas), entre las más importantes.
Para esto, el desarrollo del ejercicio prevé la construcción de una base de datos que permita
encontrar los aspectos diferenciadores entre los municipios asociados y no asociados.
3.1.3 Especificación del modelo
El análisis estadístico presentado en esta sección tiene como objetivo encontrar el posible impacto
que tiene sobre un municipio el hecho de ser parte de un área metropolitana. Para esto, es necesario
242
controlar los resultados de haber sido partícipe de la política (constituirse como área metropolitana)
por medio de una matriz de características observables que sean similares entre el grupo de
tratamiento y el grupo de control. Lo que se busca con el emparejamiento es que la matriz de
características observables entre el grupo de tratamiento y de control sea lo más parecido posible
para encontrar cuál es el impacto de pertenecer a un área metropolitana. Sobe este punto, el DNP
explica que "se busca generar un grupo de comparación lo más parecido al grupo de tratamiento en
sus características observadas." (Departamento Nacional de Planeación, 2012) Se quiere entonces
establecer una relación causal entre asociatividad y características sociales, económicas e
institucionales. Sin embargo, pertenecer a un esquema asociativo no es algo aleatorio y puede
depender de variables sobre las que se quiere medir un impacto. Para hacer frente a esto la
evaluación se va a centrar en un solo tipo de esquema asociativo: áreas metropolitanas.
Así, para el cálculo del impacto que genera el hecho de hacer parte de un área metropolitana sobre
indicadores fiscales, económicos y sociales, se construye una variable binaria que indique si un
municipio hace parte de este tipo de esquema asociativo. Sobre el particular, 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1 indica
que un municipio es constituyente de un área metropolitana, mientras que 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 0 indicaría
que el municipio no pertenece a un área metropolitana. Definida la variable de interés sobre la cual
se basa el análisis, se espera encontrar el impacto de este sobre algunas variables de resultado que
serán descritas posteriormente. Para poder hacer la comparación: (i) se requiere observar el
resultado potencial de la variable de interés para el municipio que hace parte de un área
metropolitana 𝑌(1) y (ii) el resultado potencial de la misma variable para la misma unidad de
observación en el caso de que no hubiera hecho parte de este tipo de esquema asociativo 𝑌(0). Con
base en lo anterior, el objetivo de este ejercicio es encontrar el efecto promedio del tratamiento
sobre el grupo de tratamiento; esto es:
𝜏𝑡 = 𝐸[ 𝑌(1) − 𝑌(0)| 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1]
𝐷𝑜𝑛𝑑𝑒:
- 𝜏𝑡 : 𝐸𝑓𝑒𝑐𝑡𝑜 𝑝𝑟𝑜𝑚𝑒𝑑𝑖𝑜 𝑑𝑒𝑙 𝑡𝑟𝑎𝑡𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜 𝑒𝑛 𝑒𝑙 𝑔𝑟𝑢𝑝𝑜 𝑒𝑓𝑒𝑐𝑡𝑖𝑣𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑒 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟𝑣𝑒𝑛𝑖𝑑𝑜

- 𝑌(1): r𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑑𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒 𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟é𝑠 𝑒𝑛 𝑒𝑙 𝑔𝑟𝑢𝑝𝑜 𝑑𝑒 𝑡𝑟𝑎𝑡𝑎𝑚𝑖𝑒𝑛𝑡𝑜
- 𝑌(0): 𝑟𝑒𝑠𝑢𝑙𝑡𝑎𝑑𝑜 𝑑𝑒 𝑙𝑎 𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒 𝑑𝑒 𝑖𝑛𝑡𝑒𝑟é𝑠 𝑒𝑛 𝑒𝑙 𝑔𝑟𝑢𝑝𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑜𝑙
- 𝑎𝑚𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1: 𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒 𝑞𝑢𝑒 𝑖𝑛𝑑𝑖𝑐𝑎 𝑞𝑢𝑒 𝑙𝑎 𝑢𝑛𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑑𝑒 𝑜𝑏𝑠𝑒𝑟𝑣𝑎𝑐𝑖ó𝑛 ℎ𝑎𝑐𝑒 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑒 𝑑𝑒 𝑢𝑛 𝐴𝑀
El problema en este tipo de ejercicios radica en que no es posible observar el comportamiento de

la variable resultado para los municipios que pertenecen a un área metropolitana (𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1)
en caso de no haber participado en el programa. En el caso contrario (𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 0) significa que
no es posible observar que hubiera pasado con las variables relacionadas con los beneficios
esperados de la asociatividad en caso de que hubiera conformado un área metropolitana. En este
sentido, los únicos resultados observables serán los siguientes:
𝑌(0) 𝑠𝑖 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 0
𝑌 = {
𝑌(1)𝑠𝑖 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1
243
Bajo este contexto, surge la necesidad de hacer un ejercicio de emparejamiento de manera tal que
sea posible encontrar municipios parecidos a los municipios que pertenecen o no pertenecen a un
área metropolitana que permitan ver el resultado contrafactual para estos dos casos; esto es:
𝑌(1) 𝑠𝑖 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 0
𝑌 = {
𝑌(0)𝑠𝑖 𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1
Para esto, y tomando como referencia las recomendaciones expuestas en la Guía Metodológica del
DNP (2012), la selección de estos municipios, o grupo de control, para poder hacer la comparación
entre los dos resultados, se lleva a cabo a partir de la metodología Propensity Score Matching (PSM).
Esta metodología se utiliza para casos de inferencia causal y problemas de sesgo de selección en
contextos no experimentales, en los cuales es difícil encontrar el grupo de control. Esta metodología
se puede utilizar (i) cuando, en términos relativos, el número de observaciones en el grupo de
comparación es muy superior al número de unidades que participan en un área metropolitana y (ii)
cuando la selección de un subconjunto de análisis similar al de la unidad de tratamiento es difícil,
porque la presencia de endogeneidad122 obliga a ser comparados a través de un conjunto de
características antes del tratamiento.
A partir de la información recolectada para el grupo de tratamiento y el grupo de control, es posible
utilizar la metodología de Propensity Score Matching para encontrar municipios no constituyentes
de áreas metropolitanas (AM) con características similares respecto a los municipios que hacen
parte de áreas metropolitanas, de manera que cumplan los requisitos para hacer parte del grupo de
control. De esta forma, a los municipios les serán asignadas unas probabilidades de similitud
(propensity score) con base a un grupo de covariables previamente establecidas. Por medio de
aquellas, se encontrará el grupo de municipios de control lo más parecido posible a los municipios
constituyentes de áreas metropolitanas. Este procedimiento tiene como propósito identificar el
impacto de hacer parte de un área metropolitana en los municipios del grupo de tratamiento. Lo
anterior se realizará siguiendo la metodología de Imbens (2004 y 2006) y que se ejemplifica en la
Gráfica 34.
122
Para garantizar que los coeficientes del modelo sean consistentes e insesgados, es necesario garantizar la
exogeneidad de las variables independientes utilizadas para el modelo logístico; esto es, que la constitución
de áreas metropolitanas se genera en virtud de causas externas, distintas a la variable de resultado.
244
Gráfica 34. Propensity Score Matching

D Participante i del AVC
1
Probabilidad
de participar
PSi
Observaciones de control con

probabilidad de participar
similar a la del participante i
del AVC, tomado de la GEIH.
0 Xj
Rango común
Fuente: Elaboración propia con base en Imbens (2004, 2006)
En este sentido, para encontrar unidades de observación similares entre el grupo de control
(𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 0) y el grupo de tratamiento (𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1), y con base en las especificaciones de
modelos de inferencia causal desarrolladas por Rosenbaum y Rubin (1983) y Holland (1986), se hace
el cálculo de la probabilidad condicionada a través de la estimación de un modelo de probabilidad
logístico determinado por una función 𝐹, utilizando una matriz de covariables 𝑋 que guardan
estrecha relación con la posibilidad de hacer parte de este tipo de esquema asociativo.
𝑒 𝑋𝛽
𝑃(𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1|𝑋) = 𝐹(𝑋𝛽) =
1 + 𝑒 𝑋𝛽
𝐷𝑜𝑛𝑑𝑒:
𝑃(𝑎𝑚_𝑐𝑜𝑛𝑠𝑡 = 1|𝑋): 𝑃𝑟𝑜𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑑𝑒 ℎ𝑎𝑐𝑒𝑟 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑒 𝑑𝑒 𝑢𝑛 AM 𝑑𝑎𝑑𝑜 𝑢𝑛 𝑐𝑜𝑛𝑗𝑢𝑛𝑡𝑜 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒𝑠𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒𝑠 𝑋
𝐹(𝑋𝛽): 𝐹𝑢𝑛𝑐𝑖ó𝑛 𝑑𝑒 𝑝𝑟𝑜𝑏𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑏𝑎𝑠𝑎𝑑𝑜 𝑒𝑛 𝑢𝑛𝑎 𝑚𝑎𝑡𝑟𝑖𝑧 𝑑𝑒 𝑐𝑜𝑣𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒𝑠 𝑋 𝑐𝑜𝑛 𝑐𝑜𝑒𝑓𝑖𝑐𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠 𝑑𝑒 𝑒𝑠𝑡𝑖𝑚𝑎𝑐𝑖ó𝑛
𝑒 𝑋𝛽
: 𝑀𝑜𝑑𝑒𝑙𝑜 𝑑𝑒 𝑝𝑟𝑜𝑏𝑎𝑏𝑖𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑 𝑙𝑜𝑔í𝑠𝑡𝑖𝑐𝑜 𝑐𝑜𝑛 𝑓𝑜𝑟𝑚𝑎 𝑓𝑢𝑛𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙 𝑒𝑥𝑝𝑜𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝑙
1 + 𝑒 𝑋𝛽
Bajo este contexto, se desarrolla un modelo logístico que contiene variables geográficas y
económicas que podrían incidir para que un municipio haga parte de un área metropolitana. Sobre
el particular, se evalúa: (i) el nivel de urbanismo de un municipio; (ii) la distancia lineal de un
municipio a su núcleo (definido este último como la capital de departamento, en los términos en los
que refiere la Ley 1625 de 2013); (iii) las características topográficas de la región, estableciendo una
relación entre la altura en metros sobre el nivel del mar del municipio satélite a su núcleo; (iv) el
tiempo en horas que toma un vehículo en llegar al municipio núcleo, y (v) la relación del PIB de los
245
municipios satélite respecto a su núcleo, con el propósito de determinar la similitud entre unidades
de observación que hacen parte del grupo de tratamiento y del grupo de control.
Las variables seleccionadas sirven para mostrar las razones por las cuales un municipio puede estar
asociado a una determinada AM y aquellos que, teniendo las características de municipios
metropolitanos, no hacen parte de un AM. Dichas variables se establecen bajo el supuesto de que
siendo características centrales de los municipios están altamente correlacionadas en todos los
niveles de la geografía. La forma como se concentra la población en las áreas urbanizadas
metropolitanas tiene que ver con la distancia al núcleo metropolitano, la altura de los municipios,
como una medida de esta distancia, y su tiempo de desplazamiento al núcleo.
Respecto a este punto, investigaciones adelantadas respecto a la conformación y gobernanza de
ciudades metropolitanas identifican las relaciones territoriales en el mercado laboral como la
principal interacción entre ciudades centrales (en este caso, municipios núcleo) y sus municipios
aledaños (National Research Council, 1999). En concordancia con esta visión, se entiende la ciudad
metropolitana como lugares donde prevalece la existencia de “concentración de la actividad
económica, logrando la interdependencia económica, social y geográfica entre los suburbios
cercanos a la ciudad central que se desarrollaron gracias a la proximidad que tienen sobre ella”
(National Research Council, 1999).
Fruto de esta caracterización de la ciudad metropolitana, Los indicadores permitirían valorar cómo
la densidad de población del núcleo es la consecuencia de la forma como ha evolucionado el área
urbanizada y de cómo la mayor densidad del núcleo se convierte en un polo de atracción de las
actividades económicas regionales, así como en el núcleo del cual se demandan servicios.
Con la urbanización y mayor densidad del núcleo sobrevienen aumentos en el umbral de densidad
en servicio de transporte público, es decir, en la densidad de tráfico. Así mismo, la forma como se
distribuye la población en el espacio metropolitano genera cambios en el umbral de los servicios
públicos, cambios en la demanda por los usos dotacionales y cambios en la composición del
mercado laboral, entre otros.
Si la población tiende a concentrarse en el núcleo y en menor medida en los municipios que hacen
parte del AM, se puede advertir que irregularidades en la distribución espacial podrían estar
incentivando un cierto policentrismo (ciudades dentro de la ciudad), no necesariamente contrario
a la capacidad articuladora del AM vista como sistema integrado de transporte y de planificación
del ordenamiento territorial.
En igual sentido, el crecimiento del área urbanizada y de la población de las AM puede reflejar
diferencias en las densidades marginales que harían que unas AM se mostraran más uniformes que
otras, o bien que algunas se muestren más concentradas que otras. Estas diferencias en las formas
de concentración de las AM podrían incidir en los resultados sobre los indicadores urbanos que
serán propuestos para identificar los beneficios de la existencia de una institucionalidad propia de
las áreas metropolitanas. El orden que tome la densidad puede ser visto como una característica
246
básica del AM también asociada a fuerzas económicas y de organización del territorio. (UFMG,
2006).
De ahí que las variables de población, distancia, tiempo de desplazamiento hacia el núcleo y altura
sirvan para identificar la probabilidad de participar en la constitución de un área metropolitana. En
consonancia con la definición de ciudad metropolitana, la forma como se distribuya la población en
el espacio geográfico de una AM determinará la importancia del núcleo, su grado de concentración
poblacional y su importancia para ejercer influencia en el ordenamiento territorial del AM.
Supuestos y limitaciones del modelo
Para que el modelo propuesto arroje coeficientes consistentes e insesgados y garantizar la validez
del método de emparejamiento propuesto, es necesario que se cumplan dos supuestos básicos que
se relacionan a continuación:
• Independencia condicional: Este supuesto se refiere a que, después de controlar por el grupo
de covariables definidas previamente, los resultados de las variables dependientes son
independientes del tratamiento. Este supuesto implica que las covariables escogidas contienen
toda la información de la condición de los municipios que está relacionada con los resultados
potenciales de las variables dependientes escogidas.
• Supuesto de soporte común: Implica que para cada vector X de covariables, la probabilidad de
hacer o no hacer parte de un área metropolitana es positiva. Este supuesto garantiza que hay
suficiente traslapo en las características de los municipios constituyentes y no constituyentes
de áreas metropolitanas para encontrar parejas de municipios que compartan características
en común; esto es:
0 < 𝑃(𝐷 = 1|𝑋) < 1
A pesar de que estos supuestos y su validación garantizan la obtención de estimadores robustos e
insesgados respecto a las variables de resultado a analizar, (i) la naturaleza del diseño
cuasiexperimental de este ejercicio y (ii) las razones para conformar un área metropolitana traen
consigo sesgos que pueden incidir en los resultados que puedan obtenerse por medio de la
metodología propuesta. Estos sesgos se describen a continuación:
• Sesgo de (auto)selección: Debido a la no aleatoriedad de los datos, los individuos de la

población no cuentan con la misma probabilidad de ser constituyentes de áreas metropolitanas.
Para el caso particular de esta evaluación, los municipios constituyentes de áreas
metropolitanas pueden tener intereses particulares de pertenecer a un AM, a diferencia de
aquellos que no han conformado un área metropolitana.
• Sesgo de cointervención: Los resultados que se deriven de este análisis pueden ser influidos por
otros programas y políticas que han sido puestos en marcha en municipios constituyentes de
áreas metropolitanas y que no necesariamente han sido puestos en marcha en municipios
satélite de ciudades núcleo no metropolizadas.
247
De igual manera, las características propias de las áreas metropolitanas y de la información utilizada
hacen que el modelo descrito anteriormente tenga ciertas limitaciones. Debido a la limitada
cantidad de observaciones definidas como tratamiento (esto es, municipios satélites constituidos
formalmente como áreas metropolitanas), es posible que la metodología de emparejamiento arroje
como grupo de control municipios que no contienen totalmente características metropolitanas.
Bajo la anterior aproximación metodológica, y teniendo en cuenta las limitaciones expuestas
anteriormente, se estima un modelo de regresión logística que incluye las variables anteriormente
mencionadas. Sobre el particular, se observa que todas las variables son estadísticamente
significativas.
Tabla 83. Resultados Modelo de Regresión Logístico

VARIABLES AM Constituida
Índice urbano 6.238***
2016 (1.303)
Distancia lineal al núcleo -0.0525***
2015 (0.016)
Altura del municipio frente a su 0.000323***
núcleo (0.000108)
Tiempo en vehículo al núcleo -1.672**
2015 (0.754)
-3.666***
Constante
(1.212)
Observaciones 988
Errores estándar en paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Seguido a la especificación del modelo probabilístico, se efectúa el emparejamiento entre el grupo
de tratamiento y el grupo de control por medio de la probabilidad estimada del modelo de hacer
parte de un esquema asociativo en función de las covariables descritas anteriormente. Así, se
obtiene una distribución de probabilidad que permite emparejar a cada uno de los municipios
asociados con aquellos que carecen de esta condición.
Con el propósito de identificar si el modelo logístico propuesto balancea correctamente las
covariables entre el grupo de tratamiento y de control, la Tabla 84 muestra el resultado del test de
balanceo de las variables emparejadas para obtener un soporte común. De haberse procesado
correctamente, no debe existir una diferencia significativa entre los tratamientos y los controles
respecto a su pertenencia a este tipo de esquema asociativo. En cuanto a los resultados presentados
en la Tabla 84, se observa que, a pesar de que el modelo de emparejamiento reduce
significativamente la desviación de las variables entre el grupo de tratamiento (o emparejados, E) y
de control (sin emparejar, S), no es posible afirmar que no hay diferencia entre las medias de los dos
grupos en la variable que relaciona la altura en metros sobre el nivel del mar de los municipios
satélite respecto a sus núcleos.
248
Tabla 84. Test de balanceo de covariables

Media % reducción Prueba t Ratio de
Variable S/E
Tratados Control %desv. |desv.| t p>|t| var.
Índice urbano S 0.82954 0.43598 191.3 9.57 0 0.54
2016 E 0.80506 0.82805 -11.2 94.2 -0.5 0.619 1.3
Distancia lineal al núcleo S 19.262 80.848 -150.7 -6.32 0 0.07*
2015 E 23.543 25.063 -3.7 97.5 -0.35 0.725 0.51
Altura del municipio S 141.15 -159.69 35.6 1.59 0.112 0.22*
frente a su núcleo E 172.52 -120.89 34.8 2.5 2.02 0.049 1.17
Tiempo en vehículo al S 0.52424 1.9168 -138.7 -5.9 0 0.10*
núcleo
E 0.64074 0.71111 -7 -0.72 0.476 1.33
2015 94.9
Total observaciones: 194
A pesar de que el anterior ejercicio garantizaría el balanceo entre las variables utilizadas para
estimar el propensity score, se requiere que entre cada uno de los grupos (bloques) obtenidos por
medio de la estimación del modelo logístico, la matriz de covariables también esté balanceada.
Sobre el particular, se relaciona el resultado del balanceo entre bloques en el Anexo 3. De la
estimación descrita anteriormente se obtiene que, en todos los casos, el valor t no permite rechazar
la hipótesis nula de no existencia de diferencia entre las medias de los grupos de tratamiento y de
control. De igual forma, dicho anexo presenta gráficamente el traslapo de los propensity scores de
los municipios constituyentes de áreas metropolitanas con los de aquellos no metropolizados.
Como resultado de estos análisis que complementan la estimación de los dos grupos se observa
que, debido a las características de la muestra123, el traslapo de los propensity scores y el posterior
diagnóstico respecto a las variables de impacto puede ser leído no como el impacto de la
institucionalidad asociada a la constitución de un área metropolitana sino, más bien, como el posible
beneficio de pertenecer a un esquema asociativo de esta naturaleza.
Sobre los resultados del emparejamiento, se obtiene un total de 194 municipios sobre los cuales se
analizan las variables de resultado escogidas para, de esta manera, identificar los posibles efectos
que la asociatividad ha tenido en aquellas. En este sentido, de la muestra escogida, 27 municipios
(14,0 %) considerados satélite se encuentran constituidos formalmente como áreas metropolitanas
(grupo de tratamiento), mientras que los 167 restantes (86,0 %) son los que, en función de las
variables de emparejamiento recogidas en la Tabla 83, sirven como grupo de control y se encuentran
dentro del soporte común124. El total de municipios de control no constituyentes de áreas
123
Entre estas características se encuentran: (i) la poca cantidad de municipios constituyentes de áreas
metropolitanas y (ii) la limitada cantidad de información que se tiene respecto a las características de la
totalidad de los municipios del país
124El supuesto de soporte común implica que existe similitud en las covariables de las unidades de observación
emparejadas. De esta manera, se garantiza que hay suficiente traslapo en las características del grupo de tratamiento y
de control. Este supuesto, confirmado por las pruebas de balanceo realizadas, garantiza la no existencia de sesgo de
endogeneidad, lo que asegura la consistencia de los coeficientes estimados (Rosenbaum, Rubin, 1983).
249
metropolitanas pertenece a 24 departamentos. Estos resultados se describen en la Tabla 85, donde

también se define el núcleo (capital)125 de cada departamento.
Tabla 85. Frecuencias de los municipios de soporte común, por departamento

No
Departamento Metropolizado Total Núcleo
metropolizado
Antioquia 9 16 25 Medellín
Atlántico 4 12 16 Barranquilla
Bolívar 0 8 8 Cartagena
Boyacá 0 17 17 Tunja
Caldas 0 6 6 Manizales
Caquetá 0 3 3 Florencia
Casanare 0 1 1 Yopal
Cauca 0 2 2 Popayán
Cesar 4 2 6 Valledupar
Córdoba 0 5 5 Montería
Cundinamarca 0 16 16 Bogotá
Huila 0 8 8 Neiva
La Guajira 0 3 3 Riohacha
Magdalena 0 1 1 Santa Marta
Meta 0 5 5 Villavicencio
N. de S/der 5 2 7 Cúcuta
Nariño 0 6 6 Pasto
Putumayo 0 4 4 Mocoa
Quindío 0 10 10 Armenia
Risaralda 2 2 4 Pereira
Santander 3 5 8 Bucaramanga
Sucre 0 14 14 Sincelejo
Tolima 0 9 9 Ibagué
Valle del Cauca 0 10 10 Cali
Total 27 167 194 24 capitales
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados del emparejamiento
Para efectos de identificación de las variables de resultado, se toma como base las funciones propias
de las áreas metropolitanas definidas en la Ley 1625 de 2013. Dichas funciones, aunadas a los
estudios adelantados por la Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades, sirven como
insumo para identificar qué beneficios podrían traer las aglomeraciones urbanas y, específicamente,
las áreas metropolitanas. Así, se ordenan las funciones de las áreas metropolitanas en función de
cinco categorías que, a la vez, permiten identificar las variables de resultado asociadas a cada una
de estas.
125
El artículo 4° de la Ley 1625 de 2013, que “deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y expide el Régimen para las Áreas
Metropolitanas” define como municipio núcleo a la capital del departamento.
250
Tabla 86. Categorías de desarrollo metropolitano y funciones de las Áreas Metropolitanas

Variable(s) de resultado
Función acorde a la Ley 1625 Categoría
asociada(s)
Índice de Desempeño Fiscal,
Identificar y regular los hechos Índice de Desempeño Integral,
metropolitanos, de conformidad con Institucional Cobertura en Educación
lo establecido en la presente ley Media, Estudiantes por
Computador
Formular y adoptar el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano con
perspectiva de largo plazo incluyendo
el componente de ordenamiento
físico territorial de conformidad con
las disposiciones legales vigentes, PIB, Ingreso Tributario, IPU,
Ordenamiento territorial
como una norma general de carácter ICA
obligatorio a las que deben acogerse
los municipios que la conforman al
adoptar los planes de ordenamiento
territorial en relación con las materias
referidas a los hechos metropolitanos
Formular y adoptar el Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento
Territorial, el cual será el marco al
PIB, Ingreso Tributario, IPU,
cual deberán acogerse cada uno de Ordenamiento territorial
ICA
los municipios que conforman el área,
al adoptar los planes de
ordenamiento territorial
Coordinar en su respectivo territorio
el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social y adoptar las políticas
para el desarrollo de programas
Déficit de vivienda,
metropolitanos de vivienda, de
Vivienda y suelo Necesidades Básicas
conformidad con las normas vigentes,
Insatisfechas
en concordancia con la Ley 3a de
1991 y con las políticas y programas
de la Nación en materia de vivienda
de interés social y prioritaria
Crear y/o participar de la
Déficit de vivienda,
conformación de bancos inmobiliarios
Vivienda y suelo Necesidades Básicas
para la gestión del suelo en los
Insatisfechas
municipios de su jurisdicción
251
asociada(s)
Coordinar, racionalizar y gestionar los
servicios públicos de carácter
metropolitano si a ello hubiere lugar, Cobertura de servicios
podrá participar en su prestación de públicos, Necesidades Básicas
manera subsidiaria cuando no exista Insatisfechas, Tasa de
Servicios públicos
un régimen legal que regule su Mortalidad Infantil, Índice de
prestación o cuando existiendo tal Riesgo de Calidad de Agua
regulación, se acepte que el área (IRCA)
metropolitana sea un prestador oficial
o autorizado
Cobertura de servicios
Participar en la constitución de
públicos, Necesidades Básicas
entidades públicas, mixtas o privadas
Insatisfechas, Tasa de
destinadas a la prestación de servicios Servicios públicos
Mortalidad Infantil, Índice de
públicos, cuando las necesidades de la
Riesgo de Calidad de Agua
región así lo ameriten
(IRCA)
Emprender las acciones a que haya
lugar para disponer de los predios PIB, Ingreso Tributario, IPU,
necesarios para la ejecución de obras ICA
de interés metropolitano
Ejecutar las obras de carácter
metropolitano de conformidad con lo
establecido en el Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano, el Plan PIB, Ingreso Tributario, IPU,
Estratégico Metropolitano de ICA
Ordenamiento Territorial y los planes
y programas que lo desarrollen o
complementen
Ejercer las funciones y competencias
Índice de Riesgo de Calidad de
de autoridad ambiental en el
Medio ambiente Agua (IRCA), Porcentaje de
perímetro urbano de conformidad a
Aguas Residuales Tratadas
lo dispuesto en la Ley 99 de 1993
Apoyar a los municipios que la
conforman en la ejecución de obras Índice de Riesgo de Calidad de
para la atención de situaciones de Medio ambiente Agua (IRCA), Porcentaje de
emergencia o calamidad, en el marco Aguas Residuales Tratadas
de sus competencias
Suscribir contratos o convenios plan, Índice de Desempeño Integral,
en el marco de las disposiciones Institucional Cobertura en Educación
legales vigentes Media, Estudiantes por
Computador
Formular la política de movilidad
regional, en el marco del Plan Movilidad Sobretasa a la Gasolina
Estratégico Metropolitano de
252
asociada(s)
Ordenamiento Territorial, de
conformidad con la jurisdicción de los
hechos metropolitanos
Ejercer la función de autoridad de
transporte público en el área de su
jurisdicción de acuerdo con la ley, las Movilidad Sobretasa a la Gasolina
autorizaciones y aprobaciones
otorgadas conforme a ella
Formular y adoptar instrumentos para
la planificación y desarrollo del
transporte metropolitano, en el
Movilidad Sobretasa a la Gasolina
marco del Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento
Territorial
Planificar la prestación del servicio de
transporte público urbano de
pasajeros en lo que sea de su
competencia, para la integración
física, operacional y tarifaria de los
Movilidad Sobretasa a la Gasolina
distintos modos de transporte, en
coordinación con los diferentes
Sistemas de Transporte Masivo, los
SIT y los Sistemas Estratégicos de
Transporte, donde existan
Formular, adoptar e implementar
planes para la localización,
PIB, Ingreso Tributario, IPU,
preservación y uso adecuado de Ordenamiento territorial
ICA
espacios libres para parques y zonas
verdes públicas
Las demás que le sean atribuidas por
disposición legal o delegadas por
Índice de Desempeño Integral,
parte de otras autoridades, con la
Institucional Cobertura en Educación
respectiva asignación de recursos
Media, Estudiantes por
para el adecuado cumplimiento de los
Computador
fines de la administración pública.
En este sentido, se procura estimar cuantitativamente la existencia o carencia de economías de

escala y procesos de complementariedad al interior de las áreas metropolitanas. De igual forma, se
identificará la existencia o no de beneficios y logros en materia económica, social e institucional
para los municipios satélite de pertenecer a un área metropolitana. Para ello, el ejercicio procurará,
en primer lugar, establecer la existencia de convergencia entre los municipios satélite
pertenecientes a un AM y los municipios núcleo de este tipo de esquemas asociativos. Junto con lo
anterior, se procurará establecer si, en términos absolutos, se perciben diferencias en los niveles de
253
las variables de resultado escogidas para el análisis entre los municipios que pertenecen o no
pertenecen a un área metropolitana y que conforman los grupos de tratamiento y control,
respectivamente. El ejercicio de convergencia, junto con las estimaciones de las diferencias en
aquellas variables, garantiza también identificar la existencia de procesos de complementariedad
dentro de los municipios constituyentes del área metropolitana. Adicionalmente, permitirá
identificar los beneficios que en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo podría traer la
pertenencia a un esquema asociativo territorial de esta naturaleza.
3.1.3.1 Análisis de convergencia

Para el análisis de convergencia y complementariedad que pudieran ser atribuidos a la constitución
de mecanismos de asociatividad metropolitana, se estima la evolución de las variables de interés
sobre las cuales es posible hacer una comparación en distintos periodos de tiempo. Para esto, las
variables tributarias y aquellas recogidas como parte de los censos generales de población y vivienda
de 1993 y 2005 se toman como punto de referencia para el ejercicio. Respecto de las primeras, estas
se obtienen de la estimación de las operaciones efectivas de caja realizada por el Departamento
Nacional de Planeación para el periodo 1985 y 2016. En cuanto a las segundas, la información es
suministrada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Con base en las variables definidas, se construyen índices de convergencia entre los municipios
satélite y sus respectivos núcleos. Al respecto, el artículo 4° de la Ley 1625 establece que “será
municipio núcleo la capital del departamento; en caso de que varios municipios o distritos sean
capital de departamento o ninguno de ellos cumpla dicha condición, el municipio núcleo será el que
tenga en primer término mayor categoría, de acuerdo con la Ley 617 de 2000”. Por esta razón, el
análisis de convergencia se realizará únicamente en función de la convergencia de los municipios
satélite respecto a su núcleo. Para la construcción de estas variables se construyen índices que
toman valores de 100 para los municipios núcleo y, sobre estos, se calculan los valores para los
demás municipios. El detalle sobre la construcción de las variables se encuentra en el Cuadro 19.
Cuadro 19. Acerca de la construcción de números índice para identificar los beneficios de la
asociatividad territorial metropolitana
Las variables construidas representan la variación porcentual entre las brechas de diferentes
indicadores en materia tributaria, económica y social de los municipios satélite respecto a sus
núcleos (i.e., la capital del departamento al que pertenece) entre periodos de tiempo
determinados previamente. Dichas brechas se calculan mediante un índice que toma el valor de
100 si el indicador a analizar de una unidad de observación 𝑗 (municipio satélite) es exactamente
igual al indicador reportado por el municipio núcleo 𝑖 para el año analizado.
Por ejemplo, en materia tributaria, la base de datos construida cuenta con datos para un periodo
de tiempo comprendido entre 1985 y 2016. Así, se construye un indicador que tome el valor de
100 para todos los municipios núcleo en todos los años de aquel periodo. Con este indicador, se
254
indizan los resultados en materia tributaria de los municipios satélite pertenecientes a cada uno
de los núcleos.
Ejemplo:
La ciudad de Medellín reportó un ingreso tributario nominal total de 6.651 millones de pesos
para 1985. Este valor se deflacta con base en la serie de Índice de Precios al Consumidor
calculada por el DANE a 2017, lo que arroja un recaudo tributario, en términos reales, de
270.341 millones de pesos para la ciudad. Este último valor se indiza a 100 (i.e. 270.341=100),
valor con el que se estandarizan los recaudos tributarios, en términos reales, de todos los
municipios satélite de Antioquia para 1985.
Para este ejemplo, y según la descripción de los datos presentados en la Tabla 85, veinticuatro
municipios del departamento de Antioquia, cuyo núcleo es Medellín, se encuentran en el área
de soporte común del modelo logístico propuesto (9 que pertenecen efectivamente al Área
Metropolitana del Valle de Aburrá y otros 15 que, en función de sus características, guardan
similitudes con los municipios que pertenecen a áreas metropolitanas). Para cada uno de
estos 24 municipios, al igual que para el resto de los municipios del departamento, se calcula
su recaudo tributario en relación con el valor previamente calculado para el núcleo. A
continuación, se ejemplifica la construcción del índice para Medellín, para un municipio del
AMVA y para otro que no pertenece a ella que se encuentran en el soporte común:
INGRESOS
INGRESOS
AÑO TRIBUTARIOS VALOR DEL
DIVIPOLA MUNICIPIO TRIBUTARIOS
REPORTADO DEFLACTADOS ÍNDICE
AÑO REPORTADO
(2017=100)
5001 1985 MEDELLÍN 6,651,300 270,341,803 100
5079 1985 BARBOSA 55,300 2,247,666 0.83
5318 1985 GUARNE 19,300 784,448 0.29
Fuente: Elaboración propia con base en DNP
El ejercicio presentado previamente se realiza para la totalidad de municipios satélite del soporte
común (188) y para los núcleos (24) de aquellas entidades territoriales (ver Tabla 85), para todos
los años reportados. De esta manera, es posible calcular la variación en los índices construidos y,
de igual forma, identificar la manera en que la constitución de áreas metropolitanas ha incidido
en variables que, en función de la reglamentación vigente y de los resultados de la evaluación
institucional presentados previamente, deberían ser influidas por la institucionalidad de las áreas
metropolitanas.
Ingresos tributarios
Para la vigencia fiscal de 1985, los municipios de soporte común (y, por tanto, municipios satélites)
reportaron un ingreso tributario total cercano a los 81.000 millones de pesos en términos reales.
Esto representó, en promedio, el 4,74 % de los ingresos tributarios de sus municipios núcleo. Por su
parte, los ingresos tributarios de los municipios satélite constituyentes de áreas metropolitanas
tuvieron un recaudo de cerca de 98.000 millones de pesos para aquella vigencia fiscal, lo que
255
representó el 4,84 % del recaudo tributario de los seis municipios núcleo de las áreas metropolitanas
legalmente constituidas (Gráfica 35).
Este mismo ejercicio calculado para la vigencia fiscal 2016, arroja que los municipios del soporte
común tuvieron un recaudo tributario real de 1,48 billones de pesos, lo que representó, en
promedio, el 4,37 % de sus respectivos municipios núcleo. En cuanto a los municipios satélite de
áreas metropolitanas, se observa que el indicador totalizó 7,37 % (Gráfica 35). Los anteriores
resultados implican que, mientras los veintisiete municipios satélite pertenecientes a áreas
metropolitanas se acercaron al recaudo de los municipios núcleo (capitales departamentales) a una
tasa anual promedio de 1,37 %, los municipios satélite no constituyentes de áreas metropolitanas
vieron decrecer sus ingresos tributarios relativos en 0,26 % anual frente a sus núcleos. Esto indicaría,
en primera instancia, que el hecho de pertenecer a un área metropolitana podría incidir en la
capacidad de recaudo de los municipios satélite.
Gráfica 35. Diferencia en el recaudo tributario de los municipios de soporte común en relación
con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
Impuesto Predial Unificado (IPU)

Respecto al impuesto predial, su base gravable es el avalúo catastral y, por lo tanto, está
directamente relacionado con (i) el valor de la tierra y (ii) el esfuerzo de las administraciones
municipales de realizar actualizaciones catastrales en los términos en que refiere la ley. Para esta
variable, se identifica que el comportamiento de los municipios satélite pertenecientes a áreas
metropolitanas frente a sus núcleos ha sido convergente, mientras que los municipios de soporte
común han disminuido su recaudo en términos relativos a su potencial núcleo.
Frente a este punto, la estimación del recaudo por concepto de IPU para los municipios de soporte
común no pertenecientes a áreas metropolitanas arrojaron que, para la vigencia fiscal de 1985,
256
estos ingresos totalizaron 24.208 millones de pesos, mientras que los municipios satélite
constituyentes de áreas metropolitanas tuvieron un recaudo cercano a los 26.000 millones de pesos.
Con base en estos valores, se observa que estos representaron, en promedio, el 8,9 % y el 5 % del
recaudo de los municipios núcleo en dicha vigencia fiscal, respectivamente (Gráfica 36).
En cuanto a los resultados para 2016, se observa que los municipios asociados bajo esquemas de
áreas metropolitanas incrementaron su recaudo relativo respecto a su núcleo a una tasa anual
promedio del 1,13 %, siendo su ingreso en 2016 por concepto de IPU el 7,2 % del recaudo de los
municipios núcleo. Por su parte, los municipios de soporte común vieron decrecer su recaudo
relativo a una tasa anual promedio de 3,68 %, siendo el IPU de 2,8 % del recaudo de los municipios
núcleo para la misma vigencia fiscal (Gráfica 36).
Gráfica 36. Diferencia en el recaudo del IPU de los municipios de soporte común en relación con
el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
Fuente: Elaboración propia con base en DNP-DANE
En términos per cápita, la relación del recaudo para los municipios de soporte común frente a sus
núcleos fue, en promedio, de 69,8 % para la vigencia fiscal de 1985, mientras que dicha relación
para 2016 fue de 48,8 %, lo que indica un decremento anual promedio de 1,1 % en el recaudo de
IPU para aquellos municipios. Para el caso de los municipios satélite de áreas metropolitanas
formalmente constituidas, su recaudo por concepto de IPU per cápita representó, en promedio, el
45,4 % de los ingresos que por este concepto recaudaron los municipios núcleo de aquellos
esquemas asociativos. Para 2016, el recaudo per cápita de los primeros fue equivalente a 61,6 % de
los municipios núcleo, lo que se traduce en un incremento del 1 % anual del indicador (Gráfica 37).
257
Gráfica 37. Diferencia en el recaudo del IPU per cápita de los municipios de soporte común en
relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
Estos resultados indican que el hecho de ser constituyente de un área metropolitana puede llevar a
los municipios satélite a incrementar el valor de la tierra en sus jurisdicciones debido, posiblemente,
a un aumento en la demanda de tierra por cuenta de una mejor movilidad entre los municipios
satélite y su núcleo, así como por una mejor y más eficiente prestación de servicios públicos. Tal
como se evidenció en las entrevistas realizadas en las áreas metropolitanas y los municipios
constituyentes de las mismas, los municipios núcleo son, en general, los mayores aportantes de
recursos a las áreas metropolitanas, lo que podría incidir en la valorización de los predios de sus
municipios satélite por cuenta de la construcción de obras de infraestructura que valoricen los
predios.
Impuesto de Industria y Comerc io (ICA)
La razón para analizar esta variable radica en que este tributo recae “sobre todas las actividades
industriales, comerciales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones
municipales, directa o indirectamente, por personas naturales o jurídicas o sociedades de hecho, en
forma permanente u ocasional” (Secretaría Distrital de Hacienda, 2018). Bajo este contexto, y bajo
el entendido de que durante las últimas décadas la actividad industrial y comercial de los municipios
núcleo ha sido trasladada hacia otros municipios (Londoño, 2015), la existencia de convergencia en
el ICA podría indicar, también, una mayor actividad económica y de empleabilidad en los municipios
satélite pertenecientes a áreas metropolitanas.
Al igual que para el impuesto predial, se observa que los municipios satélite pertenecientes a áreas
metropolitanas se han aproximado más al recaudo de sus respectivos núcleos que los municipios
del soporte común que no han llevado a cabo procesos de asociatividad con capitales
departamentales. Para la vigencia fiscal de 1985 los municipios del soporte común no asociados
258
recaudaron por este concepto, en términos reales, cerca de 44.000 millones de pesos, lo que
representó, en promedio, el 5,1 % del recaudo total de los núcleos asociados a aquellos. Para 2016,
esta misma relación fue de 4,4 %, lo que indica un decremento anual promedio de 0.49% en el
indicador.
A diferencia de estos municipios, los municipios asociados formalmente como área metropolitana
en torno a un núcleo vieron crecer este indicador a una tasa de 2,17 % promedio anual. De acuerdo
con esto, mientras que para 1985 los municipios satélites de áreas metropolitanas recaudaron en
promedio el 3,1 % del ICA de sus municipios núcleo, esta relación aumentó a 6,1 % para la última
vigencia fiscal analizada. Los resultados de este análisis se observan en el Gráfica 38.
Gráfica 38. Diferencia en el recaudo del ICA de los municipios de soporte común en relación con
el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
En términos per cápita, se observa un incremento similar en la relación entre el ICA de los municipios
satélites y de los municipios núcleos. Sobre el particular, mientras que en 1985 los municipios del
soporte común no pertenecientes a áreas metropolitanas recaudaron, en promedio, el 42,6 % de lo
recaudado por los núcleos asociados a aquellos satélites, los municipios satélite constituyentes de
áreas metropolitanas recaudaban el 38,8 % del monto recaudado en términos per cápita de los seis
núcleos asociados a estos. Para 2016, la situación entre municipios pertenecientes y no
pertenecientes a áreas metropolitanas ya se había revertido. Para los primeros, el recaudo por
concepto de ICA en relación con su núcleo totalizó, en promedio, 87,5 %. En contraste, el segundo
tipo de municipios vieron aumentar en menor medida la relación entre su ICA y la de su potencial
núcleo, siendo esta, en promedio, de 67,3 % (Gráfica 39).
259
Gráfica 39. Diferencia en el recaudo del ICA per cápita de los municipios de soporte común en
relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
Sobretasa a la gasolina
En términos de la sobretasa de gasolina, se encuentra que los municipios constituidos dentro de
áreas metropolitanas contaban ya con una participación considerable en los recaudos de sobretasa
a la gasolina respecto a sus núcleos. Debido a la libre circulación de los automóviles dentro de las
áreas metropolitanas, se infiere que hay un mayor flujo de vehículos dentro de los municipios
pertenecientes a una misma área metropolitana, por lo que se esperaría que los recursos
provenientes de este tributo fueran más homogéneos dentro de estos municipios.
En este sentido, se observa que tanto para 2005 como para 2016 los recaudos por concepto de este
tributo han permanecido prácticamente invariables en los grupos de municipios definidos
previamente. Sin embargo, se observa que, en promedio, los municipios pertenecientes a áreas
metropolitanas han recaudado el 9 % de los recaudos realizados por sus núcleos, cifra que difiere
en tres puntos porcentuales de lo que recaudan los municipios del soporte común que no
pertenecen a áreas metropolitanas (Gráfica 40)
260
Gráfica 40. Diferencia en el recaudo de la sobretasa a la gasolina de los municipios de soporte

común en relación con el recaudo de su núcleo, 1985 y 2016
Déficit de vivienda en el sector urbano

Para este indicador, se obtienen los datos de los censos generales de vivienda y población realizados
en el país durante el año 1993 y 2005. Para su construcción, se utiliza como variable de interés el
no-déficit en vivienda para hacer más intuitivo el resultado. En este sentido, el indicador toma un
valor superior a 100 en caso de que los municipios satélites cuenten con una mayor cobertura
cuantitativa de vivienda que sus respectivos núcleos. Sobre el particular, se esperaría que los
municipios satélite pertenecientes a áreas metropolitanas vieran una mejoría en el déficit
cuantitativo de vivienda ya que, en los términos establecidos en la Ley 128 de 1994, las áreas
metropolitanas tienen la atribución para “coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional
de vivienda de interés social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, y 17 de la Ley 3a. de
1991” (artículo 14, Ley 128 de 1994).
A pesar de lo anterior, el índice calculado para los municipios satélite de las áreas metropolitanas
se mantiene constante entre 1993 y 2005, contrario a lo observado en los municipios de soporte
común no pertenecientes a este tipo de esquemas asociativos, que disminuyeron su ventaja
respecto a sus respectivos núcleos en 7,6 puntos porcentuales en estos años (Gráfica 41). A partir
de lo anterior, se identifica que los núcleos metropolitanos han hecho mayores esfuerzos para
reducir el déficit de vivienda que los municipios satélite pertenecientes a las áreas metropolitanas.
De igual manera, estos resultados permiten inferir que, para el periodo de análisis, las ciudades
capitales hicieron mayores esfuerzos que otros municipios para la reducción del déficit de vivienda
en sus jurisdicciones.
261
Gráfica 41. Diferencia en la cobertura del Déficit de Vivienda de los municipios de soporte
común en relación con la cobertura de su núcleo, 1993 y 2005
Cobertura de servicios públicos en el sector urbano

Para este indicador, que se toma igualmente de los censos generales de población y vivienda
realizados en 1993 y 2005, se observa un incremento considerable en cobertura de servicios
públicos tanto en municipios satélite pertenecientes a áreas metropolitanas como en municipios
satélite no pertenecientes. A pesar de lo anterior, se puede observar que el mayor incremento se
encuentra dentro de los municipios constituidos dentro de áreas metropolitanas, posiblemente
porque se adhirieron a este tipo de esquemas asociativos. Sobre el particular, el artículo 14 de la
Ley 128 de 1994 le da atribuciones a las áreas metropolitanas para que determine “cuáles servicios
son de carácter metropolitano” y las exhorta a “adoptar las medidas necesarias para su adecuada
prestación”. Adicionalmente la citada ley autoriza la participación de las áreas metropolitanas en la
constitución de entidades públicas o privadas destinadas para tal fin. La institucionalidad asociada
a las áreas metropolitanas pudo haber incidido en la mejoría en la cobertura de servicios públicos
de los municipios satélite pertenecientes a esquemas asociativos de carácter metropolitano.
En este sentido, al observar los resultados en materia de cobertura, se evidencia que durante el
periodo 1993-2005 la cobertura promedio de servicios públicos de los municipios satélite de áreas
metropolitanas se incrementó a una tasa promedio anual de 1 %, totalizando 99.72 para el año
2005. Esto significa que, si la cobertura de un municipio núcleo fuera de 100 %, la cobertura de los
municipios satélite sería, en promedio, de 99,72 %, cifra superior en 11,4 puntos porcentuales a la
observada para aquellos municipios en 1993 (Gráfica 42).
A pesar de que se observan avances en el indicador analizado para los municipios del soporte común
no pertenecientes a áreas metropolitanas, su progreso fue menor que el de los municipios
examinados previamente. Al respecto, se observa que, en 1993, el indicador promedio de estos fue
262
de 88,63 %, incrementándose a una tasa anual de 0,5 % hasta 2005, totalizando 93,58 % para aquel
año (Gráfica 42). Del anterior análisis, aunado a la normativa que le da atribuciones para la
prestación de servicios públicos a las áreas metropolitanas, es posible inferir que este tipo de
esquemas asociativos podría incidir en una mayor cobertura en la prestación de servicios públicos.
(Gráfica 42). Diferencia en la cobertura de servicios públicos de los municipios de soporte común
en relación con la cobertura de su núcleo, 1993 y 2005
3.1.3.2 Estimación de las diferencias en los posibles beneficios de la asociatividad

Como resultado de los hechos presentados previamente, la bibliografía revisada y el desarrollo
normativo respecto a la asociatividad en Colombia durante la última década, a continuación, se
procede a identificar los posibles beneficios que sobre los municipios metropolizados ha traído la
constitución de un área metropolitana en comparación de aquellos municipios satélite identificados
que no pertenecen a un esquema asociativo de esta naturaleza. Para esto, se realizan
comparaciones entre los municipios de soporte común en ciertas variables que resultan de interés
para efectos de la evaluación. Estas variables se indican en la Tabla 87, donde también se presentan
las estadísticas descriptivas.
Tabla 87. Estadística descriptiva, variables de resultado

Desviación
Concepto Media Obs. Mediana Mínimo Máximo
estándar
Logaritmo natural PIB
5.516347 1.281281 194 5.32569504 2.821848 8.86541
2015
Logaritmo natural ingresos
15.27651 1.534496 194 15.1388659 11.58587 19.0948
tributarios 2016
13.4441 2.040239 194 13.3850946 7.873609 18.29505
predial 2016
13.75516 1.801205 192 13.7353973 9.602856 18.15972
ICA 2016
263

6.21135 1.666473 184 6.28950906 -2.079442 9.386106
sobretasa gasolina 2016
Logaritmo natural PIB per
-4.489889 0.6243024 194 -4.54746628 -5.627786 -1.245106
cápita 2015
5.262255 0.8666658 194 5.23448062 3.186583 8.058506
tributarios per cápita 2016
3.429851 1.311017 194 3.36524975 -0.2556319 7.152519
predial per cápita 2016
3.742051 1.172444 192 3.96993017 0.2819815 6.714383
ICA per cápita 2016
Índice Desempeño Fiscal
70.75562 7.503818 194 71.5349998 48.08 86.5
2016
Índice Desempeño Integral
73.44975 10.38047 194 75.7038155 37.69619 93.12729
2016
No-déficit cuantitativo
0.8888005 0.0712477 194 0.89934999 0.5741 0.994
vivienda 2005
No-déficit servicios públicos
0.8568139 0.2067996 194 0.9524 0.1263 0.9943
2005
Tasa mortalidad infantil
15.67639 4.977005 194 15.0462737 6.238626 34.74664
2015
Necesidades básicas
28.32602 18.03905 194 22.7716951 4.835771 100
insatisfechas 2005
Porcentaje aguas residuales
0.1884021 0.4193407 194 0 0 2.54
tratadas 2015
Índice riesgo calidad del
0.0864433 0.1539 194 0.02 0 0.87
agua 2015
Porcentaje educación
0.4386598 0.1464158 194 0.41999999 0.14 1.47
media 2015
Estudiantes por
6 4.459373 194 5 2 34
computador 2015
Con fundamento en las variables de resultado seleccionadas y analizadas, se procede a estimar para
cada una de estas variables el efecto promedio de ser un municipio satélite constituyente de un AM
(ATET) mediante el algoritmo de vecinos más cercanos. Este es un método de clasificación no
paramétrico que empareja elementos de acuerdo con la estimación de probabilidad de que estos
pertenezcan a una clasificación específica a partir de la información suministrada. En este caso, se
refiere a que un municipio haga parte de un área metropolitana acorde al modelo presentado
anteriormente, con el fin de encontrar una relación, en caso de que exista, con las variables por
analizar. Para lo anterior, se tomó un algoritmo que compara cada observación que encuentra uno,
dos y tres vecinos más próximos en función del propensity score estimado.
Previo a este ejercicio, y debido a las limitaciones propias del modelo descritas en secciones
anteriores, se analiza inicialmente la existencia de diferencia entre las medias en los niveles de las
variables de resultado para los municipios constituyentes de áreas metropolitanas y aquellos
carentes de esta condición. Sobre el particular, se espera que existan diferencias significativas en
los resultados de estas pruebas, lo que indicaría los posibles beneficios de pertenecer a un área
metropolitana. La Tabla 88 presenta los resultados del análisis y, posteriormente, se explican los
resultados de este.
264
Tabla 88. Pruebas de medias para las variables de resultado
Variable de Error Desviación Intervalo de

Grupo Obs. Media Resultados prueba de medias
Resultado estándar estándar confianza 95 %
S. No
167 5.325 0.089 1.156 5.148 5.502 t = -5.5603
Metro
Diferencia = media(0) - media(1)
Logaritmo Grados de libertad =
S. Metro 27 6.700 0.270 1.404 6.145 7.255
natural del PIB 192
Combinado 194 5.516 0.092 1.281 5.335 5.698 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
Diferencia - 1.375 0.247 - 1.863 - 0.887 Pr(T < t) = 0.0000 Pr(|T| > |t|) = 0.0000 Pr(T > t) = 1.0000
S. No
167 15.044 0.107 1.385 14.832 15.256 t = -5.6508
Logaritmo Metro
natural del Grados de libertad =
S. Metro 27 16.714 0.318 1.653 16.060 17.368
Ingreso 192
Tributario Combinado 194 15.277 0.110 1.534 15.059 15.494 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
S. No
167 13.125 0.145 1.875 12.838 13.411 t = -5.8754
Metro
Logaritmo Diferencia = media(0) - media(1)
Grados de libertad =
natural del S. Metro 27 15.420 0.372 1.934 14.655 16.185
192
IPU Combinado 194 13.444 0.146 2.040 13.155 13.733 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
S. No
165 13.515 0.128 1.639 13.263 13.767 t = -4.8166
Metro
190
ICA Combinado 192 13.755 0.130 1.801 13.499 14.012 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
S. No
160 6.028 0.129 1.633 5.773 6.283 t = -4.0119
Logaritmo Metro
natural de la Grados de libertad =
S. Metro 24 7.435 0.279 1.366 6.858 8.011
sobretasa 182
265

S. No
167 - 4.507 0.049 0.639 - 4.604 - 4.409 t = -0.9297
Metro
natural del S. Metro 27 - 4.386 0.101 0.524 - 4.593 - 4.179
192
PIB per cápita Combinado 194 - 4.490 0.045 0.624 - 4.578 - 4.401 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
Diferencia - 0.120 0.130 - 0.376 0.135 Pr(T < t) = 0.1768 Pr(|T| > |t|) = 0.3537 Pr(T > t) = 0.8232
S. No
Logaritmo 167 5.205 0.066 0.850 5.076 5.335 t = -2.2968
Metro
natural del Diferencia = media(0) - media(1)
ingreso S. Metro 27 5.614 0.174 0.904 5.256 5.972
192
tributario per Combinado 194 5.262 0.062 0.867 5.140 5.385 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
cápita
S. No
167 3.286 0.098 1.267 3.092 3.480 t = -3.9420
Metro
192
IPU per cápita Combinado 194 3.430 0.094 1.311 3.244 3.615 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
S. No
165 3.680 0.090 1.156 3.503 3.858 t = -1.8182
Metro
190
ICA per cápita Combinado 192 3.742 0.085 1.172 3.575 3.909 Ha: diferencia < 0 Ha: diferencia != 0 Ha: diferencia > 0
S. No
167 69.951 0.576 7.442 68.814 71.088 t = -3.8468
Metro
IDF Grados de libertad =
S. Metro 27 75.735 1.130 5.869 73.413 78.057
192
266

S. No
167 72.835 0.811 10.477 71.235 74.436 t = -2.0678
Metro
IDI S. Metro 27 77.250 1.739 9.036 73.676 80.825
192
S. No
167 0.886 0.006 0.071 0.875 0.897 t = -1.2554
Metro
Vivienda S. Metro 27 0.905 0.014 0.071 0.877 0.933
192
S. No
167 0.847 0.017 0.215 0.814 0.880 t = -1.6368
Metro
Servicios S. Metro 27 0.917 0.025 0.131 0.865 0.969
192
S. No
167 16.244 0.374 4.830 15.506 16.982 t = 4.1090
Metro
TMI S. Metro 27 12.166 0.862 4.482 10.394 13.939
192
Diferencia 4.077 0.992 2.120 6.035 Pr(T < t) = 1.0000 Pr(|T| > |t|) = 0.0001 Pr(T > t) = 0.0000
S. No
167 29.499 1.425 18.409 26.686 32.311 t = 2.2759
Metro
NBI Grados de libertad =
S. Metro 27 21.073 2.641 13.725 15.644 26.503
192
267

S. No
167 0.161 0.029 0.371 0.105 0.218 t = -2.2662
Metro
Aguas Grados de libertad =
S. Metro 27 0.356 0.121 0.627 0.108 0.604
residuales 192
S. No
167 0.099 0.013 0.162 0.074 0.124 t = 2.8462
Metro
IRCA S. Metro 27 0.010 0.003 0.014 0.004 0.015
192
S. No
167 0.437 0.010 0.130 0.417 0.457 t = -0.4187
Metro
Educación Grados de libertad =
S. Metro 27 0.450 0.043 0.225 0.361 0.539
media 192
S. No
167 5.820 0.344 4.450 5.141 6.500 t = -1.3989
Metro
Computadores S. Metro 27 7.111 0.855 4.440 5.355 8.868
192
268
Con base en la tabla anterior se concluye que los municipios satélite constituyentes de áreas
metropolitanas presentan mayores niveles de desarrollo en las variables de resultado escogidas.
Sobre este punto se encuentra que, en términos generales, todas las pruebas de medias rechazan
la hipótesis nula de igualdad de medias, lo que indica que si existen diferencias entre los municipios
pertenecientes a áreas metropolitanas y los municipios carentes de esa condición.
En términos económicos, a diferencia de los municipios satélite no constituyentes de AM, los
municipios satélites de AM tienen, en términos absolutos, (i) un mayor producto interno bruto, (ii)
mayores recaudos tributarios y (iii) mayor recaudo por concepto de IPU, ICA y sobretasa a la
gasolina. En términos per cápita, los resultados respecto al Producto Interno Bruto no permiten
rechazar la hipótesis nula de igualdad de medias entre los dos grupos. En contraste, las variables de
carácter tributario per cápita indican que existen diferencias estadísticamente significativas entre el
grupo de municipios constituidos como áreas metropolitanas y aquellos no constituyentes de este
tipo de esquemas asociativos. Esto es particularmente cierto para el recaudo por concepto de
Impuesto Predial, donde se acepta la hipótesis alternativa relativa a que la media de los municipios
constituidos como áreas metropolitanas es mayor que la de aquellos no metropolizados (Tabla 89).
En términos institucionales, medidos estos a través del Índice de Desempeño Fiscal y el Índice de
Desempeño Integral, se observan diferencias significativas al 1 % y al 5 %, respectivamente, respecto
de los resultados en aquellos índices. Sobre el particular, se observa que los municipios satélite
pertenecientes a un área metropolitana tienen, en promedio, 5,78 puntos más en la medición del
IDF y 4,42 puntos más en la medición del IDI para el último año disponible (2016).
Respecto a las variables de resultado relacionadas con la provisión de bienes y servicios públicos126
se encuentran resultados mixtos. En materia de vivienda, no es posible concluir que los municipios
satélite constituyentes de áreas metropolitanas tengan un menor déficit cuantitativo que aquellos
que no hacen parte de áreas metropolitanas. De otro lado, no es posible concluir si las diferencias
en cobertura de educación media entre los dos grupos de municipios son estadísticamente
significativas. Respecto a las demás variables, se observan diferencias estadísticamente
significativas entre los municipios metropolizados y aquellos del grupo de control. En cuanto a la
cobertura de servicios públicos las diferencias son significativas al 10 %, mientras que para la
medición de la calidad del agua (IRCA), se observan diferencias significativas al 1%.
Después de identificar diferencias entre los municipios constituyentes de áreas metropolitanas y los
satélites no pertenecientes a las mismas en los promedios de las variables de resultado escogidas,
los ejercicios de impacto elaborados y la explicación que sobre cada uno de ellos se presente deben
entenderse a partir de las conclusiones derivadas de este componente de la evaluación de
resultados y un posible resultado de pertenecer a un área metropolitana, ya que como se ha
126
Déficit cuantitativo de vivienda, acceso a servicios públicos domiciliarios, tasa de mortalidad infantil (TMI),
índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), porcentaje de aguas residuales tratadas, Índice de Riesco
de Calidad de Agua (IRCA), cobertura en educación media y número de estudiantes de colegios oficiales por
computador disponible en colegios oficiales.
269
explicado anteriormente el modelo presenta algunas limitaciones. Teniendo en cuenta lo anterior,

la Tabla 89 presenta los resultados del modelo con estimaciones no paramétricas. Posteriormente,
se describen los resultados obtenidos.
Tabla 89. Resultados efecto promedio de pertenecer a un AM

1 vecino cercano 2 vecinos cercanos 3 vecinos cercanos Observaciones
Logaritmo natural PIB 0.597* 0.726** 0.718**
2015 194
(0.338) (0.31) (0.319)
Logaritmo natural ingresos 0.721* 0.896*** 0.920***
tributarios 2016 194
(0.41) (0.34) (0.337)
Logaritmo natural ingresos 1.120* 1.405*** 1.391***
predial 2016 194
(0.616) (0.487) (0.471)
Logaritmo natural ingresos 0.792** 1.015*** 0.958***
ICA 2016 192
(0.371) (0.301) (0.327)
Logaritmo natural ingresos 0.435 0.423 0.567**
sobretasa gasolina 2016 184
(0.328) (0.277) (0.28)
Logaritmo natural PIB per 0.228 0.362* 0.315*
cápita 2015 194
(0.234) (0.188) (0.189)
Logaritmo natural ingresos 0.228 0.362* 0.315*
tributarios per cápita 2016 194
(0.234) (0.188) (0.189)
Logaritmo natural ingresos 0.627 0.871*** 0.785**
predial per cápita 2016 194
(0.432) (0.328) (0.313)
Logaritmo natural ingresos 0.215 0.382* 0.207
ICA per cápita 2016 192
(0.275) (0.217) (0.239)
Índice Desempeño Fiscal 1.801 3.144*** 3.440***
2016 194
(1.736) (1.213) (1.18)
Índice Desempeño Integral 6.095 3.911 2.544
2016 194
(5.449) (3.155) (2.441)
No-déficit cuantitativo 0.0225* 0.0172 0.0166
vivienda 2005 194
(0.0136) (0.0141) (0.0142)
No-déficit servicios 0.19 0.0955 0.0798
públicos 2005 194
(0.123) (0.0692) (0.0525)
Tasa mortalidad infantil -5.571** -3.559*** -3.335***
2015 194
(2.307) (1.342) (1.079)
Necesidades básicas -11.41* -6.416* -6.378*
insatisfechas 2005 194
(5.9) (3.851) (3.257)
Porcentaje aguas 0.261** 0.304** 0.303**
residuales tratadas 2015 194
(0.123) (0.124) (0.126)
Índice riesgo calidad del -0.0737** -0.0585*** -0.0521***
agua 2015 194
(0.0348) (0.0214) (0.0165)
Porcentaje educación 0.0181 0.0189 0.00901
media 2015 194
(0.0522) (0.0465) (0.0458)
Estudiantes por -1.704 0.648 0.84
computador 2015 194
(2.85) (1.594) (1.338)
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
270
Fuente: Elaboración y estimaciones propias con base en DANE-DNP
Como se puede observar, el PIB, los ingresos tributarios, los ingresos por predial y los ingresos por
ICA son significativos para uno, dos y tres vecinos cercanos. Lo anterior va de acuerdo con la
literatura respecto a los beneficios de pertenencia a un AM. Por otro lado, los ingresos por concepto
de sobretasa de gasolina solo presentan significancia al 5 % mediante el algoritmo de tres vecinos
cercanos. De la misma manera, todas las variables fiscales per cápita presentan algún grado de
significancia, la mayoría de ellos al 10 %, salvo por el ingreso predial, que tiene significancia al 1 %
para dos vecinos cercanos y al 5 % para tres vecinos cercanos. Lo anterior da cuenta de un posible
efecto positivo sobre estas variables de pertenecer a un área metropolitana en términos fiscales,
dado que para todos estos resultados se tiene un coeficiente mayor a cero.
En cuanto al Índice de Desempeño Fiscal, de la mano con las variables tributarias, este también
presenta un resultado positivo y altamente significativo para dos y tres vecinos cercanos. Sin
embargo, no ocurre los mismo con el Índice de Desempeño Integral, que, si bien cuenta con un
coeficiente positivo para los tres resultados del indicador, no existe evidencia estadística que
demuestre el posible efecto que podría traer la asociatividad sobre aquel índice.
Por otro lado, al evaluar la cobertura cuantitativa de vivienda, se esperaría que los municipios
vivienda ya que, en los términos establecidos en la Ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas tienen
la atribución para “coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de interés
social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, y 17 de la Ley 3a. de 1991” (artículo. 14,
Ley 128 de 1994). En concordancia con lo anterior, los coeficientes de efecto de esta variable son
todos positivos, lo que implica que, en promedio, los municipios pertenecientes a un área
metropolitana cuentan con un menor déficit cuantitativo de vivienda que sus pares no
metropolizados. Sin embargo, debido a la carencia de significancia estadística en este resultado, no
es posible llegar a resultados concluyentes relacionados con el esfuerzo que en materia de
disminución del déficit de vivienda realizan las áreas metropolitanas.
De forma similar, la cobertura en servicios públicos no arroja resultados concluyentes. Si bien el
coeficiente sobre esta variable también es positivo, no es significativo y por ende no existe evidencia
estadística sobre el efecto del esquema asociativo sobre la variable. A pesar de ello, es de resaltar
que el artículo 14 de la Ley 128 de 1994 le da atribuciones a las áreas metropolitanas para que
determine “cuáles servicios son de carácter metropolitano” y las exhorta a “adoptar las medidas
necesarias para su adecuada prestación”. Adicionalmente la citada ley autoriza la participación de
las áreas metropolitanas en la constitución de entidades públicas o privadas destinadas para tal fin,
razón por la cual se esperaría que la institucionalidad asociada a las AM tuviera un impacto positivo
y significativamente estadístico sobre la cobertura de servicios públicos.
Por su parte, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas
muestran una significancia acorde a su signo negativo, en tanto pertenecer a un área metropolitana
posiblemente ha contribuido a la disminución de ambos indicadores. Es decir, existe evidencia que
271
da a entender que el hacer parte de un área metropolitana reduce la tasa de mortalidad infantil de
los municipios satélite, al igual que reduce el porcentaje de hogares con necesidades básicas
insatisfechas.
Las variables relacionadas con la calidad del agua (porcentaje aguas tratadas e IRCA) también
presentan coeficientes significativos al 5 % y 1 %, respectivamente, y además los signos esperados.
El pertenecer a un área metropolitana puede tener un efecto positivo en el aumento el porcentaje
de tratamiento de aguas residuales del municipio, mientras que disminuye su riesgo de la calidad
de agua.
Sin embargo, este no es el caso con respecto a las variables de educación. A pesar de lo observado
en el trabajo de campo realizado en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá donde, según lo
expuesto por los municipios y los funcionarios de las AM, se realiza una inversión en infraestructura
educativa, no existe evidencia que soporte que la pertenencia a un área metropolitana influya de
ninguna manera en el porcentaje de cobertura de educación media de los municipios satélite. De la
misma manera, tampoco se observa un resultado estadísticamente significativo en relación con la
cantidad de estudiantes por computador en los colegios oficiales.
Para verificar la robustez del modelo, y siguiendo la metodología propuesta por Imbens (2014) para
establecer la robustez de modelo propuesto previamente, se procede a replicarlo agregando dos
interacciones nuevas: la distancia lineal al núcleo al cuadrado y la diferencia de altura del municipio
frente a su núcleo al cuadrado. Así, la especificación del nuevo modelo arroja los siguientes
resultados:
Tabla 90. Resultados Modelo de Regresión Logístico con interacciones
VARIABLES AM Constituida
Índice urbano 6.237***
2016 (1.398)
Distancia lineal al núcleo -0.0176
2015 (0.0683)
Altura del municipio frente a su 0.00187***
núcleo (0.00066)
Tiempo en vehículo al núcleo -1.829**
2015 (0.806)
Distancia lineal al cuadrado -0.000575
2015 (0.000957)
-0.0000000735*
Diferencia altura al cuadrado
(0.0000000384)
-4.016**
Constante
(1.575)
Observaciones 988
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: Elaboración y estimaciones propias con base en DANE-DNP
272
A continuación, se presenta la estimación no paramétrica del efecto promedio de ser un municipio

satélite constituido en un área metropolitana mediante el algoritmo de vecinos más cercanos
(ATET).
Tabla 91. Resultados efecto promedio de pertenecer a un AM

1 vecino cercano 2 vecinos cercanos 3 vecinos cercanos Observaciones
Logaritmo natural PIB 0.736* 0.666** 0.714**
2015 173
(0.4) (0.325) (0.306)
Logaritmo natural ingresos 0.819* 0.867** 0.956***
tributarios 2016 173
(0.469) (0.385) (0.351)
Logaritmo natural ingresos 1.317* 1.315** 1.385***
predial 2016 173
(0.705) (0.53) (0.491)
Logaritmo natural ingresos 0.552 0.754* 0.847**
ICA 2016 171
(0.455) (0.431) (0.39)
Logaritmo natural ingresos 0.413 0.493** 0.522**
sobretasa gasolina 2016 160
(0.253) (0.218) (0.237)
Logaritmo natural PIB per 0.216 0.309 0.378**
cápita 2015 173
(0.284) (0.222) (0.191)
Logaritmo natural ingresos 0.216 0.309 0.378**
tributarios per cápita 2016 173
(0.284) (0.222) (0.191)
Logaritmo natural ingresos 0.714 0.757** 0.807**
predial per cápita 2016 173
(0.508) (0.359) (0.322)
Logaritmo natural ingresos -0.0415 0.131 0.257
ICA per cápita 2016 171
(0.335) (0.293) (0.251)
Índice Desempeño Fiscal 2.096 2.486 2.853**
2016 173
(2.141) (1.611) (1.426)
Índice Desempeño Integral 11.08* 4.1 2.603
2016 173
(6.493) (3.386) (2.657)
No-déficit cuantitativo 0.0066 0.0216 0.0179
vivienda 2005 173
(0.0144) (0.0141) (0.0149)
No-déficit servicios 0.218 0.0977 0.0745
públicos 2005 173
(0.154) (0.0819) (0.0586)
Tasa mortalidad infantil -6.157** -4.278** -3.813***
2015 173
(2.995) (1.67) (1.262)
Necesidades básicas -15.93* -10.03** -8.665**
insatisfechas 2005 173
(8.218) (4.97) (3.965)
Porcentaje aguas 0.262* 0.240* 0.233*
residuales tratadas 2015 173
(0.143) (0.137) (0.138)
Índice riesgo calidad del -0.0626*** -0.0496** -0.0526***
agua 2015 173
(0.0207) (0.0193) (0.0192)
Porcentaje educación 0.00963 0.0139 0.0107
media 2015 173
(0.0569) (0.0481) (0.0474)
Estudiantes por -1.111 0.87 1.086
computador 2015 173
(3.487) (1.843) (1.399)
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
273
Al comparar los resultados del modelo con interacciones descrito en la Tabla 90 con aquellos
obtenidos por medio de la estimación del modelo presentado en la Tabla 83, se observa que el PIB,
los ingresos tributarios y por concepto de predial e ICA mantienen la significancia presentada con
anterioridad, sin embargo, en el último modelo, los ingresos referentes a la sobretasa a la gasolina
se vuelven estadísticamente significativos con dos vecinos cercanos. Adicionalmente, estas cinco
variables mantienen también su signo positivo, lo que indica un posible impacto sobre las finanzas
municipales pertenecer a un área metropolitana. De la misma forma, las variables per cápita
mantienen su significancia en algunos casos, exceptuando los ingresos por ICA. No obstante, se sigue
presentando el signo positivo esperado del coeficiente.
Al agregar las interacciones al modelo, el Índice de Desempeño Integral resulta estadísticamente
significativo mediante el algoritmo de un vecino cercano, mientras que el Índice de Desempeño
Fiscal pierde significancia estadística, pero ésta se mantiene dentro del 10 % de error para tres
vecinos cercanos. Por tanto, también es posible que pertenecer a este tipo de esquema asociativo
influya positivamente en dichos índices.
Por el contrario, la cobertura del déficit cuantitativo de vivienda, si bien mantiene el coeficiente
positivo, resulta no ser significativa para ninguno de los algoritmos presentados. Lo mismo sucede
con la cobertura de servicios públicos, que se mantiene en resultados similares al modelo
presentado anteriormente. Por otro lado, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje de
necesidades básicas insatisfechas conservan su nivel de significancia y su signo esperado.
Nuevamente, es posible observar que pertenecer a un área metropolitana parece influir en menos
muertes infantiles en los municipios constituidos y en un menor porcentaje de población con
falencias en su calidad de vida. Esto mismo ocurre para las variables de calidad de agua, dado que
el coeficiente sobre el porcentaje de aguas residuales tratadas es significativo al 10 % y da cuenta
de un mayor caudal tratado en los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas, posiblemente
como consecuencia de ello. En términos de riesgo de calidad del agua, el signo de su coeficiente se
mantiene negativo y es estadísticamente significativo a su vez.
Por último, agregando al modelo logístico de emparejamiento las interacciones descritas
previamente, no se encuentra evidencia de ningún impacto en la cobertura de educación media, o
en la cantidad de estudiantes por computador en los colegios oficiales de los municipios analizados.
274
4 Conclusiones
Acerca de los EAT
1. En la construcción del inventario se estableció que 527 municipios (cerca del 50 % del total del
país) y 18 departamentos hacen parte de un EAT127. El 85 % de esos municipios pertenecen a un
solo EAT, mientras que 73 y solo 7 hacen parte de 2 y 3 EAT, respectivamente. Se identificaron
57 EAT vigentes (51 asociaciones de municipios, 3 RAP y 3 RPG) y 10 en proceso de conformación
(6 asociaciones de municipios, 1 RAP, 2 RPG, 1 indefinido), al tiempo que se registró la
desaparición de 8 asociaciones de municipios.
2. En el proceso de recolección de información para la conformación del inventario, se evidenció
la falta de información precisa por parte de un número importante de municipios, concluidos
dos años del período de gobierno, acerca de su pertenencia a EAT. En particular, 249 municipios
que reportaron pertenecer a algún EAT involucraron a otros 254 municipios como parte de
dichos esquemas, de los cuales 144 (el 57 %) respondió no pertenecer ni haber pertenecido a
un EAT. Esta desinformación puede deberse a la irrelevancia del EAT en determinados
municipios, ya sea porque el EAT se encuentra inactivo o poco activo, o porque algunos de esos
municipios se han excluido de la dinámica de gestión del EAT128. Además, se pone de manifiesto
la ausencia de un registro único de EAT a nivel nacional que sirva para realizar seguimiento y
apoyo a los EAT.
3. Para caracterizar los EAT se definieron municipios “núcleo” de los EAT con base en la población
y el nivel de entorno de desarrollo definido por el DNP. Así, se estableció que 26 EAT (46 %) no
cuentan con núcleo, es decir, son EAT conformados por municipios bastante homogéneos, de
menor tamaño o bajo nivel de desarrollo, mientras que 25 EAT (25 %) cuentan con un solo
núcleo. Los restantes 17 EAT (31 %) tienen entre 2 y 11 núcleos.
4. La percepción mayoritaria (63 % de los municipios) es que a través del EAT se ha hecho efectivo
el principio de equidad territorial, pero solo alrededor del 40 % reconocen beneficios en
términos de desarrollo económico, social o ambiental.
5. Una proporción importante de municipios clasificados como robustos, se auto-reconocen como
promedio o débiles (45 %), al tiempo que son este tipo de municipios los que en menor
proporción perciben que a través de los EAT se ha hecho efectivo el principio de equidad
territorial: El 85 % de los municipios que se auto-reconocen como “desarrollados” perciben
mayor equidad territorial, frente al 66 % y 49 % de aquellos que se reconocen como “promedio”
y “débiles”, respectivamente.
127 Al sumar los 33 municipios que pertenecen a Áreas Metropolitanas, se obtiene un total de 560 municipios asociados.
128Se registró la percepción de cada entidad territorial sobre el “nivel de actividad” del EAT al que indicó pertenecer. A
partir de estas respuestas se definió un indicador de nivel de actividad que arrojó que 36 EAT (63%) tienen un nivel de
actividad “alto”, mientras que los otros 21 (37%) tienen un nivel de actividad “ambiguo” o “bajo”.
275
6. Con el fin de asegurar mayor legitimidad del EAT Sería pertinente que al conformar los EAT y de
la mano de un registro único de EAT, se establecieran referentes de los niveles de desarrollo
relativo de los municipios que los conforman. Con esto se podría hacer explícito que, si bien
todos se beneficiarán del esquema, se espera un proceso de convergencia que debería reflejarse
en metas sobre algunos indicadores que representen los criterios de solidaridad y equidad
territorial.
7. En cuanto a los beneficios de los EAT en términos de la gestión pública, la proporción de
municipios con percepción positiva es en general mayor entre los municipios con nivel de
desarrollo robusto y la percepción de los municipios con nivel de desarrollo intermedio es, a su
vez, mayor que la de municipios en desarrollo temprano.
8. Solo alrededor del 34 % de municipios en EAT que no tienen núcleo perciben que el EAT ha
permitido un acceso más equitativo al desarrollo, frente a proporciones cercanas al 50 % entre
aquellos que tampoco son núcleo pero que pertenecen a EAT que sí tienen núcleos. En este
sentido, la existencia de núcleos dentro de los EAT puede ser relevante para que los municipios
que no son núcleo perciban mayores beneficios en su desarrollo económico, social y ambiental,
así como en la gestión pública. La peor percepción en EAT sin núcleo podría relacionarse con la
menor capacidad que tienen estos esquemas y los mismos municipios que los conforman, en la
medida en que las limitantes reportadas para su adecuado funcionamiento son en su mayoría
de tipo financiero (el 80% de los EAT reportan este tipo de limitantes), con énfasis en el
incumplimiento de aportes municipales por parte de los municipios de menor categoría. La
posibilidad de materializar el principio de equidad territorial se ve limitada en este tipo de EAT.
La “identificación de proyectos de impacto regional” es la subcategoría de gestión pública con
la que se asocia en mayor proporción los beneficios del EAT, en todos los segmentos de
municipios. También se destaca la “planeación integral y ordenamiento del territorio”, y las
subcategorías “programas sociales”, “apoyo al desarrollo económico y productivo de la región”,
“planeación y ejecución de obras públicas” y “programas de protección y gestión ambiental”
dentro de la categoría “eficiencia y eficacia de la gestión pública”. En contraste, el “acceso a
recursos” es la categoría que de forma generalizada tiene menor reconocimiento entre los
beneficios de pertenecer a un EAT, así como la subcategoría “organizar la prestación conjunta
de servicios públicos”, que debe considerarse, junto con un alto reconocimiento de los Planes
Departamentales de Agua y Saneamiento, como instancia alternativa de gestión
interinstitucional.
9. Se resalta la baja proporción de municipios en nivel de desarrollo “temprano” que perciben
beneficios asociados a la “innovación y transmisión de mejores prácticas en la gestión pública”
(29 %), a la planeación e implementación de políticas, programas y proyectos de gestión del
riesgo de desastres, (33 %) y a la “gestión y coordinación interinstitucional frente a entidades
del orden nacional” (33 %).
276
10. Hay una mejor percepción por parte de las ET que conforman las RPG respecto a los beneficios
de los EAT sobre el desarrollo y sobre la gestión pública. Una mayor proporción de ET
pertenecientes a las RAP perciben beneficios a nivel de la gestión pública, en relación con
aquellas pertenecientes a asociaciones de municipios.
11. El reconocimiento de un mayor “nivel de actividad del EAT” se refleja en la percepción de
beneficios en gestión pública. En todas las categorías, la proporción de ET que perciben
beneficios pertenecientes a EAT con nivel de actividad alto, es significativamente mayor que en
EAT con nivel de actividad ambiguo y esta, a su vez, es mayor que la percepción de los beneficios
en EAT con nivel de actividad bajo.
12. Se establecieron cuatro grupos de EAT a partir de un ejercicio de definición de conglomerados
(clusters). El grupo caracterizado por la alta proporción de municipios núcleo (29 %) y de
ciudades y aglomeraciones e intermedios (75 %) según el indicador de ruralidad (el grupo de
más baja ruralidad), así como por la alta dispersión de ingresos tributarios, percibe un mayor
efecto del EAT sobre la equidad territorial: el 78 % de las ET que los conforman afirman que se
ha hecho efectivo dicho principio, frente al 57 % y 60 % de los otros tres grupos. Por otra parte,
la mayor proporción de ET que perciben beneficios en términos de desarrollo se encuentran
tanto en ese grupo, como en otro caracterizado principalmente por EAT con un alto número de
municipios (158 municipios en 3 EAT) y por una alta brecha de ingresos tributarios.
13. El grupo de caracterizado por EAT de pocos municipios, baja proporción de núcleos (4,5 %) y
homogéneos en cuanto a sus menores ingresos tributarios, alcanza altos niveles de
reconocimiento de beneficios (52 % de las ET) en la dimensión ambiental del desarrollo. El tema
ambiental es una motivación de EAT bajo los que se asocian municipios de menor nivel de
desarrollo alrededor de un interés ambiental estratégico particular.
14. La menor percepción de beneficios se concentra entre municipios de EAT que carecen de
municipios más desarrollados y entre los que se conforman con “demasiados municipios” (EAT
conformados cada uno por más de cuarenta municipios altamente heterogéneos en población
e ingresos tributarios).
Acerca de aspectos institucionales de las AM
Proceso de conformación y evolución de las áreas metropolitanas

A partir de la expedición de la Ley 1625 de 2013129 no se han creado nuevas áreas metropolitanas.
A pesar de que las áreas urbanas funcionales (FUA) reconocen los potenciales beneficios de este
tipo de esquema asociativo, algunas afirmaron que no les interesaba su conformación y las otras,
aunque no descartaron está posibilidad, no están realizando actualmente gestiones para su
conformación130. Se pudo determinar que una de las principales razones argumentadas por la FUA
129 Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas.
130 A excepción de Bogotá que está realizando las gestiones para conformar de una “región metropolitana”.
277
que ha desincentivado la conformación de áreas metropolitanas son los requisitos definidos para su
conformación. Entre estas están:
• La consulta popular como una de las principales barreras en el proceso de conformación, debido
a los requisitos legales (alcanzar el umbral electoral), las implicaciones de tipo político en la
implementación de este mecanismo (tensiones políticas que se puedan generar en los
diferentes municipios, realización de campañas, entre otras), así como los costos asociados a la
realización de la consulta.
• Falta de conocimiento que se tiene en los entes territoriales sobre las competencias y funciones
de las áreas metropolitanas, su alcance y la complementariedad de éstas con las competencias
de éstos y otras entidades de nivel regional y nacional. Este desconocimiento genera igualmente
dificultades de tipo político en el momento en que los alcaldes de diferentes municipios deban
ponerse de acuerdo para iniciar el proceso de conformación.
Con respecto a los hechos metropolitanos y a la evolución de las áreas metropolitanas en el tiempo,
se evidenció que los hechos metropolitanos asociados a la movilidad y el transporte son aquellos
por los cuales la mayor parte de las áreas metropolitanas han obtenido reconocimiento y
posicionamiento en su territorio. Lo anterior se debe a que estos temas están asociados a la
delegación de funciones como autoridad de transporte y a tener una fuente de ingresos fija
asociada, lo que ha permitido que las áreas metropolitanas cumplan esta función de manera
adecuada, dado que cuentan con los recursos financieros y humanos necesarios. Sin embargo, se
evidenció que los recursos que genera esta actividad son marginales, comparados con las
necesidades que tienen las áreas metropolitanas.
Por su parte, las dos áreas metropolitanas que tienen autorización para cumplir con las funciones
de autoridad ambiental tienen un reconocimiento más amplio no sólo asociado a esta función en
particular. Contrario a lo que se evidencia en el caso de los recursos generados como autoridad de
transporte, los recursos que se generan de esta actividad les han permitido además fortalecer su
capacidad financiera e institucional, lo que las ha llevado a desarrollar sus funciones de manera más
integral. Se puede concluir entonces que la ejecución de funciones que tienen asociados ingresos
fijos ha permitido a las áreas metropolitanas desarrollar capacidades institucionales y técnicas para
el cumplimiento de sus funciones de una manera integral y, adicionalmente, les ha permitido de
cierta forma convertirse en entidades autosostenibles en el tiempo, en especial en el cumplimiento
de la función de autoridad ambiental.
Estructura organizacional y funciones
Las variaciones que se presentan en las estructuras organizacionales de las áreas metropolitanas
corresponden básicamente al nivel de especialización que se refleja en la estructura,
correspondiente, a su vez, con el tamaño de la planta de personal aprobada para cada área
278
gestión asociada. Por otra parte, las áreas metropolitanas que ejercen la función de autoridad
ambiental son aquellas con una planta de personal más grande y con una estructura más
especializada; esto es consistente con el hecho de que un mayor flujo de ingresos ha permitido a
estas fortalecerse.
También se evidenció que la mayor parte de las áreas metropolitanas no cuentan con una estructura
organizacional que les permita asumir todas las funciones asignadas por la ley, en parte debido a las
restricciones o limitaciones presupuestales que tienen actualmente. Sin embargo, las áreas
metropolitanas han venido fortaleciéndose a medida que la definición de nuevos hechos
metropolitanos y la competencia para asumir las funciones tanto de autoridad ambiental como de
transporte se los ha exigido. En este sentido, en tanto la capacidad financiera para implementar los
cambios requeridos se los ha permitido, algunas de las áreas metropolitanas reportaron haber
realizado restructuraciones organizacionales para responder a estos cambios o tienen programado
hacerlo en el corto plazo. De lo anterior, se considera que el principal problema que enfrentan las
áreas metropolitanas con respecto al fortalecimiento de su estructura organizacional son las
restricciones financieras que tienen actualmente, al no tener fuentes de ingresos suficientes o
acordes a sus necesidades.
Las dificultades que se encontraron en cuanto al tamaño de la planta de personal están muy
relacionadas con los problemas que se describen en el párrafo anterior. En este aspecto, es
relevante mencionar la tendencia a un mayor porcentaje de contratistas en las plantas de cada una
de las áreas metropolitanas; en todos los casos, este porcentaje es superior al 50 %. Esto supone
una debilidad importante en la capacidad de las áreas dado los riesgos que se corren por la pérdida
de conocimiento institucional y experiencia debidas a la rotación del personal contratista, máxime
si estos en una buena parte desarrollan actividades misionales.
Por otra parte, se evidenció una alta rotación de los directores de las áreas metropolitanas: en la
mayor parte de estas ha habido tres directores en los últimos seis años; esto es un promedio de dos
años por director. Esta alta rotación puede no ser conveniente si se considera que las áreas
metropolitanas son entidades creadas con una visión de largo plazo y son las llamadas a hacer
efectiva la coordinación y planeamiento en las dimensiones del desarrollo social y económico en su
territorio de influencia.
Con respecto a las juntas metropolitanas, se evidenció que en general éstas se llevan a cabo sin
inconvenientes, con participación de los alcaldes o a través de los delegados que éste envíe. Así
mismo, los alcaldes reconocen la importancia de las decisiones que se toman en esta instancia y por
lo general están comprometidos con el área metropolitana en ese sentido. De tal forma, se
considera que las juntas metropolitanas funcionan de manera adecuada, logrando la articulación
requerida con los alcaldes de los diferentes municipios para lograr ejecutar las acciones necesarias
en el cumplimiento de funciones del área metropolitana. Así mismo, se encontró que el hecho de
que la Ley 1625 de 2013 haya excluido al gobernador como miembro de la junta metropolitana es
una debilidad que le ha quitado de cierta manera fuerza al área metropolitana en el nivel regional,
279
debido a la importancia que puede tener en la gestión de estas, como por ejemplo en el
acompañamiento y financiación de proyectos de interés metropolitano y departamental, entre
otros aspectos.
Por otra parte, sobre los consejos metropolitanos definidos en la Ley 1625 de 2013, se encontró
que, por lo general, solo se encuentra formalmente constituido el Consejo Metropolitano de
Planificación que es requisito de ley (en 4 de 6 áreas metropolitanas); sólo dos áreas metropolitanas
(el Área Metropolitana de Barranquilla [AMBQ] y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá [AMVA])
cuentan con otros consejos metropolitanos conformados.
Se evidenció que en algunos casos los consejos metropolitanos de planeación se reúnen
periódicamente (3 de 6) y funcionan como escenarios de articulación con los municipios, aunque
según lo expresado por algunos de los municipios de estas áreas, no lo consideran suficiente; en
este aspecto se encontraron inconsistencias entre lo informado por los funcionarios del área y los
municipios. Estas inconsistencias pueden ser reflejo de la rotación de personal en las secretarías de
planeación de los municipios, así mismo del hecho de que no siempre delegan a los mismos
funcionarios para atender la relación con el área metropolitana y de que la información no fluye
adecuadamente. Por otra parte, las otras tres áreas metropolitanas manifestaron que los consejos
metropolitanos no funcionan periódicamente, por lo general se reúnen solo para discutir temas
puntuales.
Por lo anterior, se puede concluir que los consejos metropolitanos no son utilizados de manera
generalizada por las áreas metropolitanas como instancias de articulación formal con sus
municipios. Asimismo, no se cuentan con los mecanismos que permitan definir enlaces formales
con los municipios para asistir a estos consejos, lo que trae como consecuencia que no haya un flujo
de información directo que permita que, en particular, en las secretarías de planeación de los
municipios se conozcan los temas que se trabajan con el área metropolitana.
Con respecto a la función de autoridad de transporte, se manifiestan limitaciones para el desarrollo
de la regulación y el control de la prestación del servicio en cuanto a la competencia entre rutas
metropolitanas y locales. Se considera que se trata de un solo mercado que debe abordarse de
forma integral para optimizar el sistema: estudios de tránsito, determinación de tarifas, rutas, tipo
de vehículos de transporte colectivo para rutas tanto locales como metropolitanas. Además, la
integralidad de la regulación en el territorio es relevante para desarrollar un esquema adecuado de
incentivos al uso del transporte público colectivo frente al transporte en automóvil particular. Por
esto, lo anterior es conveniente desarrollarlo en el marco de una política metropolitana de
movilidad adecuada en términos de correspondencia entre el flujo de personas y la planeación de
las rutas, y de la integración de los diferentes sistemas.
En cuanto a la función de autoridad ambiental, las áreas metropolitanas expresaron que la dinámica
de la expansión urbana, la incidencia de obras de infraestructura en zonas rurales y la relación entre
servicios ambientales generados en zona rural y su uso en zona urbana (como el caso del acceso a
280
fuentes hídricas y la disposición de aguas residuales), pueden gestionarse de forma integral y con
mayor consistencia bajo la figura de una sola autoridad ambiental.
Se presentaron expresiones que revelan un limitado reconocimiento de las AM por parte de
diferentes entidades del orden nacional. Estas percepciones están asociadas a casos como: (i) la
menor relevancia del área metropolitana como autoridad de transporte en el proceso de
implantación del SITM en los casos del EMB y del AMV, llevados a cabo entre el Gobierno Nacional
y los gestores; (ii) la ubicación y desarrollo de megaproyectos de alto impacto regional, como la sede
de la Universidad Nacional en territorio del AMV o la construcción de una vía nacional que atraviesa
territorio del AMB, o (iii) la ausencia de mecanismos explícitos e institucionalizados para el apoyo
presupuestal de la nación o acceso a fondos departamentales o regionales para la consolidación de
las AM con menor capacidad, lo cual se manifiesta en la necesidad de gestión dispersa de recursos
frente a entidades del orden nacional. En este sentido, consideran que estas relaciones e
interacciones no se hacen en el marco de una estrategia nacional de consolidación de esta
institución como mecanismo de gestión eficiente del desarrollo en zonas que son estratégicas para
el país, considerando la cantidad de población que concentran y las relaciones funcionales y
complejas de las que dependen los municipios que las conforman.
Instrumentos de planificación
Metropolitano. Sin embargo, a partir de la revisión documental que se realizó de estos documentos,
se considera que a excepción del PIDM del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, y en un menor
grado de los PIDM de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y de Cúcuta, los planes integrales
de desarrollo son documentos indicativos que dan a la entidad un marco de actuación en el cual
desarrollar su gestión. No son un curso de acción definido en el horizonte de tiempo del plan y una
proyección de los recursos necesarios para implementarlo. Lo anterior adquiere mayor relevancia
si se tiene en cuenta que se puede convertir en una debilidad dado el nivel de rotación de directores
que presentan las áreas metropolitanas actualmente y, por consiguiente, la posibilidad de cambiar
el enfoque o la priorización de aspectos que se venían trabajando.
En lo que respecta al Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PEMOT), se
encontró que solo un área metropolitana tiene este instrumento formulado y aprobado. Algunas de
las áreas metropolitanas mencionaron no haber iniciado antes la formulación del PEMOT debido a
la falta de recursos tanto financieros como humanos (AMB, AMC, AMCO), por tal motivo hasta ahora
se están iniciando los procesos de formulación.
Percepción de los actores sobre la gestión del área metropolitana y los beneficios
que perciben de hacer parte de ésta
Se evidenció que del total de municipios que conforman áreas metropolitanas el 48 % (15) perciben
que han recibido beneficios asociados a pertenecer a un área metropolitana, el restante 52 % (16)
perciben que no han recibido beneficios. Es importante destacar que este resultado se debe en una
buena parte a los resultados del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, que es la que mayor
281
número de municipios la conforman y en la que todos sus municipios consideran que han recibido
beneficios por pertenecer a ésta. Si del resultado global se saca el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, se encuentra que solo el 24 % (5) de los municipios que hacen parte de un área
metropolitana perciben que pertenecer a estos esquemas les ha traído beneficios, mientras que el
76 % (16) de estos perciben que no han recibido beneficios. Lo anterior permite concluir que
actualmente las áreas metropolitanas, a excepción de la del Valle de Aburrá, no están consolidadas
en su región y no han logrado proyectarse como las entidades llamadas a impulsar el desarrollo de
los territorios; el principal beneficio que se espera alcanzar con su conformación. Esto en parte se
debe a la falta de ejecución de proyectos de impacto que supongan un mejoramiento en la calidad
de vida y condiciones de los municipios que las conforman, lo que a su vez es consecuencia de las
limitadas capacidades tanto institucionales como financieras reconocidas por los mismos
municipios.
Capacidad financiera y física
Se evidenció que, a pesar de que la Ley 1625 de 2013 hace una lista de trece fuentes posibles de
financiamiento para las áreas metropolitanas, las fuentes utilizadas comúnmente son básicamente
dos: (i) los aportes realizados por los municipios y (ii) los ingresos percibidos por la autoridad de
transporte. En el caso particular de las áreas metropolitanas de Bucaramanga y del Valle de Aburrá,
se reciben adicionalmente los recursos de sobretasa ambiental y los recursos asociados al ejercicio
de autoridad ambiental urbana, que son los más representativos para estas.
Para las áreas metropolitanas que no son autoridad ambiental, los aportes que realizan los
municipios cobran gran relevancia y, al no existir actualmente una regla para el cálculo de estos
aportes, las áreas metropolitanas quedan a expensas de las voluntades políticas en cuanto son los
concejos municipales y, en última instancia, el alcalde del municipio respectivo los que deciden si se
paga o no y cuando se hace. Lo anterior produce una inestabilidad financiera en las áreas
metropolitanas debida a la incertidumbre del recaudo de los dineros que presupuestan para sus
gastos de funcionamiento e inversión, lo cual afecta en mayor proporción a las áreas metropolitanas
más pequeñas.
Con lo anterior, se pudo evidenciar que las áreas metropolitanas no cuentan actualmente con
fuentes de financiación suficientes que les permitan cumplir con las funciones que tienen asignadas.
Aquellas funciones que con su ejercicio permiten obtener ingresos para las áreas y generar una
sostenibilidad de largo plazo requieren que las áreas metropolitanas tengan unas capacidades
instaladas, tanto financieras como de personal; por lo que estas, en principio, no podrán ser
ejercidas sin un apoyo externo adicional. Esto se convierte en un círculo vicioso que termina dejando
a estas áreas en una situación crítica en cuanto a la posibilidad de incrementar su nivel de ingresos.
Aspectos fiscales de las AM
Las normas han asignado a las áreas metropolitanas una serie de funciones y competencias,
manteniendo la autonomía de los municipios. Tienen un papel preponderante en la planeación
282
económica y territorial de carácter regional y pueden ofrecer servicios públicos y desarrollar

proyectos de inversión de alcance supramunicipal. Estas competencias exigen contar con fuentes
de financiamiento permanentes, con perspectiva de mediano y largo plazo.
En Colombia, entre las normas que han regulado - Ley 128 de 1994 y el Decreto-ley 3104 de 1979 –
y la que regula - Ley 1625 de 2013 - el funcionamiento de las áreas metropolitanas se consideran
dieciocho fuentes de financiamiento, entre las cuales se contemplan los aportes de los niveles
superiores de gobierno, los aportes de los municipios que las originan, ventas de bienes y servicios
públicos, cobros por el desempeño de funciones como autoridad ambiental y de transporte, así
como ingresos producto de su función como ente responsable del ordenamiento territorial
(plusvalía, valorización).
Cada una de las áreas metropolitanas definió su propio modelo de aportes y rentas para su
conforman, de los incentivos para constituir la bolsa común del área metropolitana y de las
funciones que asuman finalmente. De acuerdo con los ingresos fiscales de todas las áreas
metropolitanas para 2016, el área metropolitana más representativa es la del Valle de Aburra, que
concentra el 71 %, seguida de Bucaramanga con 13 %, Barranquilla (9 %), Centro Occidente (6 %),
Cúcuta (1 %), y es Valledupar solo el (0,1 %).
Financiamiento de las áreas metropolitanas como entidades administrativas
algunos periodos. La importancia de los ingresos corrientes dentro de la estructura de ingresos es
menos importante para las áreas metropolitanas de mayor tamaño relativo, de acuerdo con el
promedio de participación: Valle de Aburra (59 %), Bucaramanga (62 %) y Barranquilla (74 %). Las
otras tres dependen casi en su totalidad de este tipo de recursos (97 %-100 %).
millones, promedio anual medido en pesos constante de 2016. En los tres años restantes ese
promedio anual ascendió a $ 209.000 millones. Estos recursos representan en promedio el 36 % del
total de recursos de las áreas metropolitanas y se concentran en las áreas metropolitanas del Valle
de Aburra y Bucaramanga, con una participación del 73 % y 22 %, respectivamente. El Área
Metropolitana de Barranquilla tiene una participación del 4% y la de Centro occidente de 1% Las
áreas metropolitanas de menor tamaño relativo: Cúcuta y Valledupar, prácticamente no cuentan
con recursos de capital.
De acuerdo con las cifras de la sobretasa, en pesos constantes de 2016, únicamente tres áreas
metropolitanas registran ingresos por dicho concepto. Los ingresos del Área Metropolitana del Valle
de Aburra representan el 80 % del total de esa fuente de recursos, mientras Bucaramanga y
Barranquilla, aportan el 15% y el 56%, respectivamente.
283
La estructura de fuentes de financiamiento cambia sustancialmente de un año a otro en cada una

de las áreas metropolitanas. Por ejemplo, en el Área Metropolitana del Valle de Aburra la sobretasa
ambiental pasa de representar el 8 % al 43 % en un periodo de seis años; los ingresos tributarios del
Área Metropolitana de Barranquilla pasan de 49 % a 21 %, y los aportes municipales del Área
Metropolitana Centro Occidente pasan de 35 % a cero. Hay restricciones institucionales para
establecer fuentes de financiamiento estables en el tiempo.
El total de los ingresos de los municipios que hacen parte de las áreas metropolitanas ha aumentado
en pesos constantes y como proporción del PIB durante el periodo 2010-2016. De $ 9,4 billones que
ingresaron a las arcas de los 33 municipios asociados en las seis áreas metropolitanas en el año
2010, se pasó a un monto de $ 12,5 billones en 2016. La Tasa de crecimiento promedio de esos
ingresos fue de 5.64%, siendo más elevadas en las Áreas Metropolitanas de Cúcuta y Valledupar
con 9.6% y 9.2%, respectivamente y la menos dinámica la del Valle de Aburra con 4.16%..
Financiamiento municipios que conforman las áreas metropolitanas
De acuerdo con el indicador de ingreso permanente131, el esfuerzo de las áreas metropolitanas para
aumentar sus fuentes de ingreso permanentes aún es débil. Solamente las tres áreas metropolitanas
de mayor tamaño han hecho alguna mejora en esta dirección. Las dos áreas metropolitanas con
mayor dependencia fiscal de las transferencias: Cúcuta y Valledupar, registran el indicador de
ingreso permanente relativamente más bajo.
Se realizó un ejercicio de dispersión a partir del coeficiente de variación y se encontró evidencia
estadística de la existencia de convergencia en la variable de Ingresos totales al interior de todas las
áreas metropolitanas. Con relación al ingreso total per cápita, solo hay evidencia de convergencia
en áreas metropolitanas de ciudades intermedias como Bucaramanga, Pereira y Cúcuta, donde
podría estarse gestando un crecimiento más compacto.
Para el Área Metropolitana de Valledupar se evidencia divergencia en casi todos los tipos de ingreso,
lo cual puede indicar que no se están desarrollando sinergias en términos de gestión gubernamental
entre el municipio núcleo (Valledupar) y los demás municipios. Esta también puede ser la explicación
para que esta área metropolitana perciba un volumen bajo de ingresos, limitado a los aportes de
los municipios que la integran
Acerca de los resultados de las AM
En función de los resultados obtenidos por medio de los modelos econométricos desarrollados, se
puede afirmar que la conformación de las Áreas Metropolitanas ha traído beneficios a los municipios
satélite que las constituyen. Sobre el particular, se identifican resultados positivos en materia
económica, institucional y de cobertura en servicios públicos que han permitido la convergencia
entre los municipios satélite que conforman las áreas metropolitanas y sus respectivos núcleos.
131
Se definen como la relación entre los ingresos corrientes y el total de ingresos de las AM
284
De otro lado, y en los términos en los que refiere la ley, no se encuentran resultados estadísticos
significativos en lo referente a lo contenido en el numeral (d) del artículo 7° de la Ley 1625 de 2013
(Régimen de Áreas Metropolitanas). Sobre el particular, la norma indica que una de las funciones
de las áreas metropolitanas se centra en “coordinar en su respectivo territorio el Sistema Nacional
de Vivienda de Interés Social y adoptar las políticas para el desarrollo de programas metropolitanos
de vivienda, de conformidad con las normas vigentes, en concordancia con la Ley 3a de 1991 y con
las políticas y programas de la Nación en materia de vivienda de interés social y prioritaria”. Por lo
que los resultados en este sentido son de particular interés para las recomendaciones que se
expondrán posteriormente. A la luz de que las áreas metropolitanas fueron constituidas
inicialmente en la década de los 80, se requiere de la articulación de estas con otros niveles de
gobierno para paliar el déficit cuantitativo de vivienda para lograr este objetivo.
De otro lado, existe una clara intención por parte de las áreas metropolitanas de ser delegatarias de
las funciones catastrales en los términos en los que refiere el artículo 180 de la Ley 1753 de 2015.
En este sentido, la articulación entre los distintos niveles de gobierno permitirá una adecuada
delegación de competencias catastrales, lo que podría incidir positivamente en el ordenamiento del
territorio metropolitano y en el incremento de los ingresos propios de los municipios pertenecientes
a las AM.
Resultados en materia de convergencia
1. Los resultados obtenidos en materia de recaudo tributario indican que, mientras los veintisiete
municipios satélite pertenecientes a áreas metropolitanas se acercaron al recaudo de los
municipios núcleo (capitales departamentales) a una tasa anual promedio de 1,37 %, los
municipios satélite no constituyentes de áreas metropolitanas vieron decrecer sus ingresos
tributarios relativos en 0,26 % anual frente a sus núcleos. Esto indicaría, en primera instancia,
que el hecho de pertenecer a un área metropolitana podría incidir en la capacidad de recaudo
de los municipios satélite.
2. Respecto al recaudo de impuesto predial para 2016, se observa que los municipios asociados
bajo esquemas de áreas metropolitanas incrementaron su recaudo relativo respecto a su
núcleo a una tasa anual promedio del 1,13 %, siendo su ingreso en 2016 por concepto de IPU
el 7,2 % del recaudo de los municipios núcleo. Por su parte, los municipios de soporte común
vieron decrecer su recaudo relativo a una tasa anual promedio de 3,68 %, siendo el IPU de 2,8
% del recaudo de los municipios núcleo para la misma vigencia fiscal.
Los resultados obtenidos indican que el hecho de ser constituyente de un área metropolitana puede
llevar a los municipios satélite a incrementar el valor de la tierra en sus jurisdicciones debido,
posiblemente, a un aumento en la demanda de tierra por cuenta de una mejor movilidad entre
los municipios satélite y su núcleo, así como por una mejor y más eficiente prestación de
servicios públicos. Tal como se evidenció en las entrevistas realizadas a funcionarios de las
áreas metropolitanas y los municipios constituyentes de las mismas, los municipios núcleo son,
en general, los mayores aportantes de recursos a las áreas metropolitanas, lo que podría incidir
285
en la valorización de los predios de sus municipios satélite por cuenta de la construcción de

obras de infraestructura que valoricen los predios.
3. En materia de recaudación por concepto de ICA, se observa que los municipios satélite
pertenecientes a áreas metropolitanas se han aproximado más al recaudo de sus respectivos
núcleos que los municipios del soporte común que no han llevado a cabo procesos de
asociatividad con capitales departamentales. Sobre el particular, mientras que en 1985 los
municipios del soporte común no pertenecientes a áreas metropolitanas recaudaron, en
promedio, el 42,6 % de lo recaudado por los núcleos asociados a aquellos satélites, los
municipios satélite constituyentes de áreas metropolitanas recaudaban el 38,8 % del monto
recaudado en términos per cápita de los seis núcleos asociados a estos. Para 2016, la situación
entre municipios pertenecientes y no pertenecientes a áreas metropolitanas ya se había
revertido. Para los primeros, el recaudo por concepto de ICA en relación con su núcleo totalizó,
en promedio, 87,5 %. En contraste, el segundo tipo de municipios vieron aumentar en menor
medida la relación entre su ICA y la de su potencial núcleo, siendo esta, en promedio, de 67,3
%.
4. En materia de sobretasa a la gasolina, y en función de (i) los resultados obtenidos en materia
de convergencia entre satélites y núcleo, y; (ii) debido a la libre circulación de los automóviles
dentro de las áreas metropolitanas, se esperaría un mayor flujo de vehículos dentro de los
municipios pertenecientes a una misma área metropolitana, por lo que se infiere que los
recursos provenientes de este tributo son más homogéneos dentro de estos municipios.
5. Los resultados en materia de cobertura de servicios públicos indican que durante el periodo
1993-2005 la cobertura promedio de servicios públicos de los municipios satélite de áreas
metropolitanas se incrementó a una tasa promedio anual de 1 %, totalizando 99.72 para el año
2005. Al analizar el indicador descrito previamente para los municipios del soporte común no
pertenecientes a áreas metropolitanas, su progreso fue menor. Al respecto, se observa que, en
1993, el indicador promedio de estos fue de 88,63 %, incrementándose a una tasa anual de 0,5
% hasta 2005, totalizando 93,58% para aquel año.
Del anterior análisis, aunado a la normativa que le da atribuciones para la prestación de servicios
públicos a las áreas metropolitanas, es posible inferir que este tipo de esquemas asociativos
podría incidir en el logro de una mayor cobertura en la provisión de servicios públicos
domiciliarios.
Resultados respecto a la estimación del modelo econométrico
1. En términos generales, se concluye que los municipios satélite constituyentes de áreas
metropolitanas presentan mayores niveles de desarrollo en las variables de resultado
escogidas. Sobre este punto se encuentra que las pruebas de medias rechazan la hipótesis nula
de igualdad de medias, lo que indica que si existen diferencias estadísticamente significativas
en variables de resultado entre los municipios pertenecientes a áreas metropolitanas y los
municipios carentes de esa condición.
286
2. En términos económicos, a diferencia de los municipios satélite no constituyentes de AM, los

municipios satélites de AM tienen, en términos absolutos, (i) un mayor producto interno bruto,
(ii) mayores recaudos tributarios y (iii) mayor recaudo por concepto de IPU, ICA y sobretasa a
la gasolina. En términos per cápita, los resultados respecto al Producto Interno Bruto no
permiten rechazar la hipótesis nula de igualdad de medias entre los dos grupos. En contraste,
las variables de carácter tributario per cápita indican que existen diferencias estadísticamente
significativas entre el grupo de municipios constituidos como áreas metropolitanas y aquellos
no constituyentes de este tipo de esquemas asociativos. Esto es particularmente cierto para el
recaudo por concepto de Impuesto Predial, donde se acepta la hipótesis alternativa relativa a
que la media de los municipios constituidos como áreas metropolitanas es mayor que la de
aquellos no metropolizados.
3. En términos institucionales, medidos estos a través del Índice de Desempeño Fiscal y el Índice
de Desempeño Integral, se observan diferencias significativas al 1 % y al 5 %, respectivamente,
respecto de los resultados en aquellos índices. Sobre el particular, se observa que los
municipios satélite pertenecientes a un área metropolitana tienen, en promedio, 5,78 puntos
más en la medición del IDF y 4,42 puntos más en la medición del IDI para el último año
disponible (2016).
4. Por otro lado, al evaluar la cobertura cuantitativa de vivienda, se esperaría que los municipios
vivienda ya que, en los términos establecidos en la Ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas
tienen la atribución para “coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda
de interés social, de conformidad con lo previsto en los artículos 4, y 17 de la Ley 3a. de 1991”
(artículo. 14, Ley 128 de 1994). En concordancia con lo anterior, los coeficientes de efecto de
esta variable son todos positivos, lo que implica que, en promedio, los municipios
pertenecientes a un área metropolitana cuentan con un menor déficit cuantitativo de vivienda
que sus pares no metropolizados. Sin embargo, debido a la carencia de significancia estadística
en este resultado, no es posible llegar a resultados concluyentes relacionados con el esfuerzo
que en materia de disminución del déficit de vivienda realizan las áreas metropolitanas.
5. Por su parte, la tasa de mortalidad infantil y el porcentaje de necesidades básicas insatisfechas
muestran una significancia acorde a su signo negativo, en tanto pertenecer a un área
metropolitana posiblemente ha contribuido a la disminución de ambos indicadores. Es decir,
existe evidencia que da a entender que el hacer parte de un área metropolitana reduce la tasa
de mortalidad infantil de los municipios satélite, al igual que reduce el porcentaje de hogares
con necesidades básicas insatisfechas.
6. Las variables relacionadas con la calidad del agua (porcentaje aguas tratadas e IRCA) también
presentan coeficientes significativos al 5 % y 1 %, respectivamente, y además los signos
esperados. El pertenecer a un área metropolitana puede tener un efecto positivo en el
aumento del porcentaje de tratamiento de aguas residuales del municipio, mientras que
disminuye su riesgo de la calidad de agua
287
5 Bibliografía
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Tomas, M. (2015). La gobernanza metropolitana en Europa: modelos y retos. Conference paper.
289
6 Anexos
Anexo 1: Mapas de Colombia y de las seis regiones, con la representación de los EAT
Anexo 2: Funciones de los Consejos Metropolitanos
Anexo 3: Posestimación
290

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CM-006-17

Evaluación institucional y de resultados de las Áreas Metropolitanas y otros

Unión Temporal Economía Urbana – SEI

1 Breve descripción del alcance y resultados de la evaluación .................................. 11

Áreas Metropolitanas y FUA .................................................................................. 12

2 Evaluación institucional ........................................................................................ 31

Marco general de los EAT ...................................................................................... 31

3 Evaluación de Resultados.................................................................................... 217

Resultados en los EAT .......................................................................................... 217

Resultados para municipios pertenecientes a Áreas Metropolitanas................. 240

4 Conclusiones ...................................................................................................... 275

Acerca de los EAT ................................................................................................. 275

5 Bibliografía ......................................................................................................... 288

6 Anexos ............................................................................................................... 290

Tabla 1. ET que respondieron la encuesta de identificación de EAT (telefónica) y la realizada a ET

Cuadro 1. Objetivos y alcance de la Evaluación ................................................................................ 11

Gráfica 1. EAT a los que pertenece cada ET vs ET pertenecientes .................................................... 40

Mapa 1. EAT por municipios – Región Caribe ................................................................................... 52

Cuadro 1. Objetivos y alcance de la Evaluación

Para el desarrollo de la evaluación se aplicaron los instrumentos de recolección de información

Áreas Metropolitanas y FUA

Fuente: Elaboración propia con base en el Producto 3: Informe de Campo

Otros esquemas asociativos territoriales

La información para realizar el inventario de otros esquemas asociativos territoriales (EAT) (

Cuadro 3. Otros tipos de EAT

Cuadro 4. Contenido general de las encuestas a entidades territoriales

Fuente: Elaboración propia con base en las encuestas telefónica y web

La encuesta telefónica de identificación de EAT la respondieron 28 departamentos y 857 municipios

Tabla 1. ET que respondieron la encuesta de identificación de EAT (telefónica) y la realizada a ET

Total 1100 885 80 522 47 338 186 524 48

Fuente: Elaboración propia

Cuadro 5. Indicadores utilizados para la clasificación de las ET

Cuatro componentes: eficacia, eficiencia, Sobresaliente,

Gestión ajustada por resultados (cuatro

Índice sintético compuesto por seis

Identificación de las características propias de

Población en cabecera (y segmentación de Ciudades y

Fuente: Elaboración propia.

1.3.1 Acerca de los EAT

• En el proceso de recolección de información para la conformación del inventario, se evidenció

• La identificación de proyectos de impacto regional es la subcategoría de gestión pública con la

• El reconocimiento de un mayor nivel de actividad del EAT se refleja en la percepción de

• La menor percepción de beneficios se concentra entre municipios de EAT que carecen de

1.3.2 Acerca de aspectos institucionales de las AM

Proceso de conformación y evolución de las áreas metropolitanas

1.3.3 Aspectos fiscales de las AM

1.3.4 Acerca de los resultados de las AM

Resultados en materia de convergencia

Marco general de los EAT

Tabla 2. Marco normativo de la asociatividad territorial

La Política Nacional de Ordenamiento Territorial tiene su sustento, en primera instancia, en la Ley

Asociaciones de municipios, Asociación de Entidades Territoriales (ET) mediante convenios o contratos

Establece que el Art. Regiones de Planeación y de

Fuente: Elaboración propia con base en (DNP, 2013).

Esquema Asociativo Norma regulatoria Objetivo

La construcción del inventario de esquemas asociativos exigió la depuración de las salidas de la

Tabla 4. Respuesta de ET sobre pertenencia a EAT en encuesta telefónica

De la misma forma, se aplicó un proceso de decisión para la definición de las ET pertenecientes a

Tabla 6. Número de EAT identificados en la evaluación según modo de asociación y estado

Gráfica 1. EAT a los que pertenece cada ET vs ET pertenecientes

Fuente: Elaboración propia a partir del proceso de definición de integrantes a EAT

Encuestas web que debieron

EAT reportados en la evaluación (2018) 34 41 75

Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, agosto.