Los estudios de políticas públicas generalmente se centran en los procesos que tienen lugar en un solo

nivel de organización social, la mayoría de las veces a nivel nacional, y la atención directa a las
elecciones únicas (por ejemplo, si el gobierno federal de los EE. UU. Debería abrir partes del Refugio
Nacional de Vida Silvestre del Ártico) al desarrollo de petróleo y gas) o a decisiones genéricas
aplicable a una clase de situaciones relativamente bien definidas (por ejemplo, si los EE. UU. deberían
prohibir o prohibir la captura de mamíferos marinos independientemente de las circunstancias). Hay
mucho que decir para participar en análisis de este tipo. Han dado lugar a una corriente influyente de
investigación; aún queda mucho por hacer para ampliar y profundizar nuestra comprensión de los
procesos de política pública abordados de esta manera.
Sin embargo, en la discusión que sigue, considero que hay un argumento convincente para agregar a
la corriente principal de la investigación en este campo una segunda corriente de trabajo que dirige la
atención a una clase diferente de opciones públicas y resalta el valor de comparar y contrastar
procesos de políticas que ocurren en diferentes niveles de organización social. Específicamente, me
concentro en las elecciones públicas que ofrecen la creación de sistemas de gobernanza o arreglos
institucionales (por ejemplo, el sistema de permisos negociables para emisiones de azufre
establecidos bajo las Enmiendas de la Ley de Aire Limpio de EE. UU. De 1990), y enfatizo el valor
agregado que se derivará de complementar el enfoque normal en el nivel nacional con estudios
comparativos de la formación, implementación y adaptación de estos regímenes a nivel local e
internacional.
Al desarrollar este argumento, procedo de la siguiente manera. La primera sección sustantiva
proporciona un mapa del panorama conceptual relevante. La siguiente sección explora las ideas sobre
el proceso de políticas derivadas de este enfoque de la elección pública. La sección sustantiva final
plantea preguntas sobre las implicaciones prácticas de estas ideas y más específicamente sobre
cuestiones de escala e interacción institucional (Young 2002). Para ilustrar mi argumento, recurro a
ejemplos relacionados con los recursos naturales y el medio ambiente. Pero el tema es genérico; surge
en todas las áreas problemáticas
2. Mapeando el terreno
Existe una tendencia natural a equiparar las políticas públicas con las acciones de los gobiernos
interpretadas como organizaciones que poseen la autoridad para tomar decisiones en nombre de las
sociedades o, en otras palabras, las elecciones públicas que abordan conjuntos de temas o temas más
o menos bien definidos. Esta forma de pensar es comprensible y, a menudo, útil. Pero oscurece varios
puntos importantes. El dominio o rango de asuntos sobre los cuales los gobiernos pueden ejercer
autoridad es una variable. Los gobiernos reales difieren ampliamente en estos términos, que van desde
arreglos minimalistas en los que el gobierno se limita a mantener la ley y el orden internamente y
proporcionar la defensa común contra amenazas externas, hasta arreglos maximalistas en los que el
gobierno posee los medios de producción y posee autoridad para intervenir profundamente en la vida
de los ciudadanos individuales. En la mayoría de los lugares y durante la mayoría de las épocas, los
límites de la autoridad de los gobiernos se disputan, y algunos grupos piden una expansión de la
autoridad del gobierno y otros que abogan por mayores restricciones a la autoridad del gobierno. Bajo
estas circunstancias, equiparar la política pública con las acciones de los gobiernos define un tema
cuyos límites son a menudo difíciles de especificar y cuyo alcance varía no solo de una sociedad a
otra sino también con el tiempo dentro de la misma sociedad.
Aún más fundamental es la observación de que realizar la función social de la gobernanza en el
sentido de llegar a elecciones públicas autorizadas y consideradas legítimas por los miembros de la
sociedad relevante no requiere la existencia de un gobierno en el sentido ordinario del término.
Muchas sociedades de pequeña escala y especialmente tradicionales, por ejemplo, dependen del
surgimiento y la evolución de las convenciones sociales para manejar la función de gobernanza
(Ostrom 1990). Producen, como Hayek y otros han observado, órdenes públicas que son espontáneas
o de autogeneración (Hayek 1973). Observaciones similares se aplican a la gobernanza en la sociedad
internacional, un sistema social ampliamente interpretado como una sociedad de estados (y cada vez
más, actores no estatales) que es de carácter anárquico debido a la falta de algo parecido a un gobierno
a nivel internacional (Young 1999) . Naturalmente, existe una variación considerable en los métodos
utilizados para abordar las funciones de gobernanza en sociedades de pequeña escala, así como en
distintos sectores de la sociedad internacional. Las generalizaciones válidas en este ámbito son
difíciles de construir. El punto importante, sin embargo, es que las sociedades que carecen de
gobiernos en el sentido ordinario o, en otras palabras, las sociedades apátridas todavía necesitan
encontrar formas de llegar a elecciones públicas, un hecho que las hace interesantes para aquellos que
buscan comprender los procesos de políticas públicas. Mi punto de partida a este respecto es que se
puede ganar mucho al comparar y contrastar los procesos de política pública característicos de las
sociedades sin estado con los procesos más familiares centrados en las actividades de los gobiernos a
nivel nacional.
Más allá de esto, es útil establecer distinciones claras entre los principales tipos o clases de opciones
públicas que surgen de los procesos de políticas. En una cuenta, las políticas son (o deberían ser)
decisiones genéricas que se pueden aplicar para determinar el curso de acción adecuado para tratar
con cualquier miembro de una clase de problemas bien justificada. Una política que exige el
estacionamiento de observadores a bordo de todos los barcos de Wshing, por ejemplo, puede aplicarse
a buques individuales sin tener en cuenta los detalles de casos específicos. Del mismo modo, una
política que exige que todos los petroleros se construyan con tanques de lastre segregados se puede
aplicar a casos individuales sin realizar ninguna evaluación de las circunstancias que rodean
situaciones específicas.
Pero esto no agota el rango de situaciones que abordan los procesos de políticas públicas. Hay muchas
situaciones en las que los problemas se enmarcan como elecciones únicas y se espera que el proceso
político relevante llegue a una decisión aplicable a una situación singular o única. Las cuestiones
relacionadas con tierras públicas, por ejemplo, a menudo se expresan en estos términos. Aunque es
perfectamente posible tomar decisiones genéricas relacionadas con asuntos como el establecimiento
de parques nacionales o la creación de refugios de vida silvestre, los encargados de formular políticas
se enfrentan regularmente a la necesidad de tomar decisiones sobre la gestión de lugares, como el
Refugio Nacional de Vida Silvestre del Ártico : Interpretado como situaciones únicas y no como
asuntos que deben manejarse mediante la aplicación de decisiones genéricas.
Sin embargo, otra clase de problemas posiblemente más importantes que surgen en los procesos de
políticas públicas abarca aquellos en los que el desafío es crear un régimen de gestión o sistema de
gobierno que aborde un área problemática particular y que se espera que guíe las acciones (inter)
humanas relacionadas con eso área por un período de tiempo indefinido. Dichos regímenes pueden
variar ampliamente desde arreglos espacialmente limitados como el Pacto del Río Colorado hasta
arreglos globales como el régimen de ozono y desde regímenes que involucran a un pequeño número
de actores como el régimen establecido bajo las disposiciones de los Acuerdos de Calidad del Agua
de los Grandes Lagos hasta arreglos que involucran grandes cantidades de actores como el régimen
climático.
Durante el curso de la formación de la agenda, a veces es posible tomar decisiones conscientes con
respecto a la formulación de un tema como una opción de un solo ov, una decisión genérica o una
cuestión de formación del régimen. Pero no se puede negar que muchos problemas ahora requieren
decisiones que impliquen la creación de regímenes o sistemas de gobernanza especializados y que las
elecciones de este tipo pueden y con frecuencia producirán productos, resultados e impactos cuyos
efectos se sienten a lo largo y ancho y durante largos períodos de tiempo. Mi súplica en este breve
capítulo es para un esfuerzo electrónico más concertado para examinar opciones de este tipo y
comparar y contrastar los procesos de política involucrados en la toma de decisiones a nivel local,
nacional e internacional.
3. Comparación de procesos de políticas
Pase ahora a una comparación de los procesos de políticas que involucran eVorts para crear arreglos
institucionales en tres niveles de organización social: sociedades a pequeña escala, en gran parte
tradicionales, sociedades nacionales y sociedad internacional. Es evidente de inmediato que Las
sociedades tradicionales a pequeña escala y la sociedad internacional comparten una característica
fundamental que las distingue de las sociedades nacionales. Son sociedades apátridas en el sentido de
que no tienen gobiernos bien desarrollados que posean la autoridad para tomar decisiones públicas
con respecto a una gama de asuntos importantes y la capacidad de hacer que se mantengan (Young
2005). Sin embargo, la necesidad de crear sistemas o regímenes de gobernanza capaces de abordar la
demanda de gobernanza es tan apremiante en estos entornos como lo es en las sociedades nacionales.
Se necesita una investigación sistemática para comprender las implicaciones de esta diferencia, junto
con una serie de diferencias menores, para los esfuerzos por establecer e implementar regímenes en
una variedad de dominios de problemas. Al abordar este tema aquí, hago distinciones relativamente
claras entre los tres niveles de organización social. Sin duda, algunas sociedades actuales constituyen
casos límite o exhiben complejidades que los hacen difíciles de ubicar en una u otra de las categorías
que empleo. Aun así, un análisis de los procesos de políticas públicas en tres entornos sociales
distintos puede generar ideas que ayuden a iluminar las características fundamentales de los procesos
involucrados en la toma de decisiones públicas sobre las disposiciones de los arreglos o regímenes
institucionales. Discutiré las ideas más significativas en esta sección y las resumiré en la Tabla 41.2.
3.1 Productos de política
Las disposiciones de los arreglos institucionales toman formas distintas según el nivel de organización
social en el que operan. Todos estamos familiarizados con los actos legislativos o estatutos (por
ejemplo, la Ley de Conservación y Manejo de la Pesca de los Estados Unidos de 1976 o la Ley de
Tierras de la Plataforma Continental Exterior de 1978) que establecen los elementos principales de
los regímenes y proporcionan los arreglos administrativos necesarios para operarlos en el nivel
nacional. En contraste, muchas sociedades tradicionales de pequeña escala no hacen uso de actos
legislativos o estatutos; sus arreglos institucionales se desarrollan espontáneamente y evolucionan a
convenciones sociales informales pero a menudo bien entendidas y generalmente efectivas. Por su
parte, los regímenes internacionales generalmente se expresan en convenciones o tratados (por
ejemplo, la Convención Internacional de 1946 sobre la regulación de la caza de ballenas, la
Convención de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica de 1992). En algunos aspectos,
estos productos difieren considerablemente. Mientras que la legislación se convierte en la ley del país
tras su promulgación, por ejemplo, las convenciones internacionales no entran en vigencia hasta que
son ratificadas por un número específico de signatarios. La Convención de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar, por ejemplo, se abrió a la firma en 1982, pero no entró en vigor hasta 1994;
Estados Unidos todavía tiene que ratificar la convención.
Aun así, sería un error exagerar estas diferencias. Las reglas en uso a nivel nacional y en la sociedad
internacional a menudo difieren sustancialmente de la letra de la ley (Ostrom 1990); Las convenciones
sociales pueden volverse bastante claras con el paso del tiempo y el crecimiento de los precedentes.
Aunque sus componentes básicos son bastante distintos, los arreglos institucionales tienen éxito en
los tres niveles de organización social cuando dan lugar a reglas del juego o prácticas sociales que los
sujetos siguen de manera rutinaria o por costumbre.
3.2 Formación de la agenda
Estudios recientes de procesos de políticas han documentado la importancia de las vías a través de
las cuales se enmarcan los problemas, se abren paso en las agendas de políticas y alcanzan la
notoriedad suficiente para atraer la atención de los actores influyentes (Kingdon 1995). En sociedades
de pequeña escala, los individuos son aptos para defender temas específicos y desempeñar roles
esenciales para impulsar estos temas hacia la parte superior de la agenda política. Sorprendentemente,
tal vez, los grupos de interés y varios actores no estatales son importantes en los procesos de
formación de la agenda a nivel nacional e internacional. Naturalmente, los directores ejecutivos a
nivel nacional y los estados poderosos a nivel internacional pueden ejercer una influencia
considerable sobre los procesos de formación de la agenda. Sin embargo, es poco común que un tema
avance hacia la parte superior de la agenda política en estos entornos en ausencia de uno o más grupos
que brinden el capital intelectual necesario para emitir los temas relevantes de una manera atractiva
e invertir el tiempo, la energía, y el capital político necesario para garantizar que el tema no se vea
desplazado o eclipsado por temas de interés para otros grupos. En otros tres niveles, en otras palabras,
el liderazgo es esencial para enmarcar y promover los problemas que surgen en los procesos de
políticas. Pero se puede esperar que las formas que adopta el liderazgo difieran sustancialmente de
un nivel de organización social a otro.
3.3 Conocimiento relevante
Quienes se centran en los procesos de política a nivel nacional se han acostumbrado a centrarse en la
interfaz ciencia / política. Pero, ¿qué tipos de conocimiento son más relevantes para la formulación
de políticas en otros niveles de organización social (Jasanoff y Martello 2004)? En su mayor parte,
las sociedades tradicionales de pequeña escala no dependen del conocimiento científico en el sentido
de la ciencia occidental dominante; basan sus decisiones en el conocimiento ecológico tradicional
(Berkes 1999) y modos de pensamiento análogos aplicables a otras áreas temáticas (Usher 1987;
Riordan 1990).
Los defensores de la ciencia a menudo sostienen que el método científico es de carácter internacional
o global, por lo que la ciencia debería desempeñar el mismo papel a nivel internacional que a nivel
nacional. En muchos casos, sin embargo, este no es el caso. Los actores no estatales en la sociedad
internacional no solo tienen sus propios establos de científicos listos para elegir los sistemas de
gobernanza para dar testimonio del tipo deseado, sino que tampoco existe una academia internacional
o global de ciencias u organismo similar para evaluar y agregar los puntos de vista de comunidad
científica en materia de políticas que surgen a nivel internacional. El problema resultante ha dado
lugar a la creación de paneles de cinta azul (por ejemplo, el Panel Intergubernamental sobre Cambio
Climático, la Evaluación de Ecosistemas del Milenio) diseñados para proporcionar evaluaciones
científicas que buscan destilar y codificar los juicios actuales de la comunidad científica global
(Andresen et al. 2000). Pero, como sugieren estos ejemplos, la tarea de desarrollar un consenso sobre
el estado del conocimiento relacionado con las preocupaciones mundiales, como el cambio climático
o la pérdida de diversidad biológica, no es fácil. Como resultado, los procesos de políticas que tienen
lugar a nivel internacional son particularmente susceptibles de disensión con respecto a las
afirmaciones de conocimiento que los defensores de diferentes planes de acción aportan a dichos
procesos.
3.4 Procesos de decisión
Las decisiones reales sobre la creación de arreglos o regímenes institucionales surgen de diferentes
procesos en los tres niveles de organización social. Quizás lo más familiar es el proceso de
negociación legislativa que produce resultados con respecto a la (re) formación de regímenes a nivel
nacional. Debido a que está claro quiénes son los jugadores en la negociación legislativa y se supone
que es probable que los sujetos cumplan con los resultados, los análisis de este proceso generalmente
se centran en asuntos como el desarrollo de coaliciones ganadoras mínimas y las oportunidades para
iniciar sesión o intercambiar votos entre dos o cuestiones más distintas (Riker 1962).
El proceso de decisión en las sociedades apátridas difiere fundamentalmente del proceso de
negociación legislativa. En las sociedades tradicionales de pequeña escala, se hace todo lo posible
para crear arreglos institucionales capaces de generar consenso entre los propios interesados (en
contraste con sus representantes elegidos). En la sociedad internacional, la debilidad de los
mecanismos de cumplimiento generalmente conduce a un proceso de negociación institucional en el
que el objetivo es reunir coaliciones ganadoras máximas en contraste con las coaliciones ganadoras
mínimas (Young 1994). Si bien los actores formales en estos procesos normalmente son estados en
contraste con los propios interesados, vale la pena enfatizar que el resultado es un proceso en el que
aquellos involucrados en la negociación hacen un esfuerzo concertado para llegar a resultados
consensuales de la misma manera que lo hacen los interesados en el diseño de los términos de los
arreglos institucionales a nivel de sociedades de pequeña escala.
3.5 Implementación
¿Cómo se implementan las disposiciones de los regímenes que emanan de estos procesos?
Nuevamente, estamos más familiarizados con el proceso a nivel nacional en el que las disposiciones
legislativas asignan una agencia pública (por ejemplo, el Servicio Forestal de los EE. UU., El Servicio
de Parques Nacionales, el Servicio Nacional de Pesca Marina) para liderar el proceso de
implementación, la agencia líder prepara y promulga regulaciones, y el personal de la agencia sirve
como lo que a veces se llaman "burócratas a nivel de la calle" en la administración de las disposiciones
de los regímenes en el terreno.
Aquí nuevamente, los procesos que ocurren en las sociedades de pequeña escala y en la sociedad
internacional son bastante distintos. En entornos tradicionales a pequeña escala, las partes interesadas
que participan en el proceso de desarrollo de las reglas del juego a menudo también juegan un papel
clave en la implementación de las disposiciones de los regímenes. Ya sea que el régimen se centre en
la apropiación del agua para uso agrícola o la asignación de sitios de pesca y líneas de trampa, los
propios interesados monitorean la implementación y son los primeros en detectar desviaciones de los
términos de los derechos y las reglas basadas en el consenso. Debido al subdesarrollo de los arreglos
administrativos a nivel internacional, por el contrario, se hacen esfuerzos para incorporar las
disposiciones de convenciones o tratados en los sistemas legales y administrativos de los Estados
miembros. Lo que sigue es un proceso de dos pasos en el que los estados miembros ratifican
convenios o tratados, (típicamente) aprueban la legislación de implementación y asignan la tarea de
administrar la implementación a agencias específicas. En el día a día, por lo tanto, la implementación
de regímenes internacionales puede parecerse a la implementación de regímenes a nivel nacional. Sin
embargo, como discuto a continuación, esta similitud puede resultar ilusoria cuando se trata de la
resolución de desacuerdos con respecto al cumplimiento o la producción de interpretaciones
autorizadas sobre el significado de disposiciones específicas incluidas en los regímenes.
3.6 Fuentes de cumplimiento
Al final del día, los arreglos institucionales funcionan en todos los niveles de la organización social
cuando evolucionan hacia prácticas sociales cuyos participantes se adhieren a los derechos y las reglas
que se les imponen como una costumbre o, en otras palabras, sin hacer cálculos con respecto a los
beneficios y costos de cumplimiento caso por caso (Hart 1961). Más allá de esto, sin embargo, los
procedimientos empleados para desalentar a los posibles infractores difieren sustancialmente de un
nivel de organización social a otro. En las sociedades tradicionales de pequeña escala, el mecanismo
esencial implica la aplicación de la presión social. En casos extremos, las comunidades tradicionales
pueden recurrir al ostracismo, un resultado que generalmente es costoso para el infractor y que puede
equivaler a una sentencia de muerte bajo ciertas condiciones. Al carecer de la capacidad de imponer
sanciones graves, la sociedad internacional tiende a utilizar lo que se conoce como mecanismos de
gestión en contraste con los mecanismos de aplicación (Chayes y Chayes 1995). En esencia, esto
significa desarrollar la capacidad de cumplimiento en los casos en que los miembros de los regímenes
están dispuestos a cumplir una vez que se les permite hacerlo y cultivar el crecimiento de lo que a
menudo se llama la lógica de adecuación en contraste con la lógica de las consecuencias como
determinante del comportamiento de los miembros de los regímenes relevantes (marzo y Olsen 1998).
Una vez más, existe una clara distinción entre estos procesos y los procesos paralelos que ocurren a
nivel nacional en los que las agencias gubernamentales tienen la capacidad de monitorear el
comportamiento de los sujetos, y las autoridades públicas (por ejemplo, el Departamento de Justicia
de los Estados Unidos) pueden iniciar acciones legales contra infractores y, en última instancia,
imponerles sanciones graves. Sin embargo, sería un error exagerar estas diferencias, especialmente
en términos de prácticas cotidianas en contraste con los procedimientos previstos en los documentos
constitutivos. Las presiones sociales y los enfoques de gestión a menudo no solo son bastante
eficientes, sino que también aquellos que violan las disposiciones de los acuerdos a nivel nacional
pueden salirse con la suya sin ser atrapados y, a menudo, no reciben más que castigos simbólicos,
incluso cuando son atrapados.
3.7 Interpretación
Una de las diferencias más notables en los procesos de política que ocurren en los tres niveles
involucra los mecanismos disponibles para producir interpretaciones autorizadas cuando surgen
desacuerdos con respecto a la aplicación de las disposiciones de los arreglos institucionales a
situaciones específicas. Incluso la promulgación de regulaciones detalladas no puede evitar la
aparición de desacuerdos más o menos agudos con respecto a la aplicación de regulaciones a casos
concretos. A nivel nacional, aquí es donde los tribunales entran en escena. En la mayoría (pero no en
todos) los sistemas, las partes interesadas pueden demandar al gobierno afirmando que la agencia
responsable no ha implementado los términos de un régimen de acuerdo con la intención de la
legislatura. Por el contrario, el gobierno puede demandar a las personas, incluidas las corporaciones
tratadas como personas jurídicas, alegando que los demandados no cumplen con los derechos y
normas pertinentes. Las sociedades en las que dichos procedimientos funcionan bien tienen una gran
ventaja donde sea necesario implementar las disposiciones de los arreglos institucionales en una
amplia gama de circunstancias.
Por el contrario, las sociedades de pequeña escala dependen en su mayor parte de tribunales ad hoc,
y la sociedad internacional recurre a los sistemas nacionales de miembros individuales para
interpretaciones autorizadas o acepta (o tolera) procedimientos de autoayuda en el sentido de las
interpretaciones a las que llegan Estados miembros individuales, a menudo en su propio nombre.
Sería un error exagerar estas diferencias. Algunas sociedades nacionales no tienen un poder judicial
totalmente independiente. Los tribunales ad hoc pueden producir resultados satisfactorios sin incurrir
en el costo para la sociedad de crear un poder judicial permanente, y la sociedad internacional está
realizando experimentos importantes con tribunales diseñados para abordar la necesidad de llegar a
interpretaciones autorizadas en áreas temáticas específicas (por ejemplo, el Tribunal Internacional
sobre La Ley del Mar). Aún así, las diferencias con respecto a la producción de interpretaciones
autorizadas constituyen uno de los contrastes más agudos entre los procesos de políticas que ocurren
a nivel nacional y sus contrapartes que ocurren en sociedades tradicionales a pequeña escala y en la
sociedad internacional.
4. Explorando las implicaciones
¿Cuáles son las implicaciones de las diferencias en los procesos de política pública discutidos en la
sección anterior? ¿Las diferencias analíticas suelen desaparecer en entornos concretos o se amplían
los efectos de estas diferencias a medida que cambiamos nuestra atención de los regímenes en papel
a los regímenes en la práctica? Quienes consideran que las instituciones importan pueden contar con
el argumento de que los contrastes descritos en la sección anterior tendrán un impacto marcado en los
productos que surgen de los procesos de políticas públicas (Weaver y Rockman 1993). Los analistas
que afirman que otras fuerzas impulsoras, como la población, los patrones de consumo o la tecnología
explican la mayor parte de la variación en los asuntos humanos, considerarán que las diferencias que
he descrito probablemente no expliquen una porción significativa de la variación en el carácter:
mucho menos los impactos de las elecciones públicas. No puedo abordar este problema
sistemáticamente en estas reXecciones. Pero sí quiero identificar y comentar dos aspectos importantes
de este tema; Los describo como el problema de la escala y el problema de la interacción (Young et
al. 1999).
4.1 El problema de la escala
Con respecto a los procesos de políticas públicas, el problema de la escala es una cuestión de la
medida en que las proposiciones desarrolladas en el curso de los análisis realizados en un nivel de
organización social también se mantienen en otros niveles. ¿Son generalizaciones derivadas de la
investigación sobre procesos de políticas a nivel nacional, por ejemplo, aplicables a procesos
paralelos que ocurren en sociedades tradicionales de pequeña escala o en la sociedad internacional?
¿Podemos aplicar generalizaciones sobre procesos de políticas que ocurren en la sociedad
internacional a procesos análogos en sociedades de pequeña escala y viceversa (Ostrom et al. 1999;
Young 2002)? La discusión anterior sugiere que es importante evitar tanto el optimismo excesivo
como el pesimismo indebido a este respecto. Hay diferencias obvias entre los tres niveles que
conducen al escepticismo sobre las perspectivas de ampliación y reducción en esta Soldadura de
estudio. Los actores involucrados en los procesos de políticas en los tres niveles (partes interesadas
individuales, representantes elegidos, representantes designados de los gobiernos) son
suficientemente diferentes para plantear preguntas sobre la aplicabilidad de los modelos basados en
los mismos supuestos de comportamiento en los tres niveles. Del mismo modo, tanto las reglas de
decisión empleadas como los tipos de conocimiento aplicados a cuestiones específicas difieren, a
menudo de manera dramática, en todo el nivel de la organización social. Sin embargo, sería
inapropiado descartar las perspectivas de aumentar y disminuir por estas razones. Los procesos de
políticas que ocurren en los tres niveles abordan la misma necesidad funcional básica: cómo llegar a
elecciones públicas o colectivas en entornos que involucran interacciones entre una serie de actores
cuyos intereses se superponen pero de ninguna manera son idénticos.
Una respuesta atractiva a esta preocupación presenta la selección de un elemento particularmente
importante de los procesos de políticas para una investigación más exhaustiva. Tomemos el caso del
proceso de decisión, por ejemplo, donde las diferencias que he notado entre la creación de consenso,
la negociación legislativa y la negociación internacional parecen ser profundas, al menos a primera
vista. La creación de coaliciones ganadoras a través del intercambio de votos o el registro a través de
distintos temas ciertamente parece diferir fundamentalmente de la negociación sobre los términos de
una sola convención o tratado. Y ambos procesos parecen diferir de los procesos de construcción de
consenso que ocurren en sociedades de pequeña escala. En la reflexión, sin embargo, estas diferencias
no son tan agudas o dramáticas. Los actores involucrados en negociaciones legislativas con frecuencia
se esfuerzan por formar coaliciones bipartidistas e incluso ganadoras máximas en lugar de coaliciones
ganadoras mínimas. Quienes participan en la negociación de los términos de los tratados son
conscientes de la importancia de la creación de consenso, especialmente en entornos en los que
fomentar un sentido de propiedad por parte de los principales grupos constituye la mejor perspectiva
para garantizar el cumplimiento una vez que un tratado específico ha entrado en vigor. En términos
más generales, hay mucho que decir sobre la proposición de que una seria preocupación por la
creación de consenso es muy importante, de hecho, si no en papel, en los procesos de políticas en los
tres niveles. De ello se deduce que la investigación futura sobre los procesos de políticas puede
generar beneficios significativos al comparar y contrastar estrategias y estilos de creación de consenso
en las circunstancias específicas que prevalecen en los diferentes niveles de organización social.
4.2 El problema de la interacción
El problema de la interacción se centra en una preocupación fundamentalmente diferente. A medida
que aumenta la densidad de los arreglos institucionales operativos en un espacio social dado, aumenta
la probabilidad de que los regímenes individuales se afecten entre sí de manera significativa (Young
et al. 1999). En muchos casos, estas interacciones, que pueden ser involuntarias e imprevistas, son de
naturaleza horizontal en el sentido de que involucran dos o más arreglos institucionales que operan
en el mismo nivel de organización social. Sin embargo, a medida que aumentan los niveles de
interdependencia entre las actividades humanas, las interacciones verticales, aquellas que involucran
regímenes que operan en dos o más niveles de organización social, se vuelven más comunes. Los
desarrollos recientes que presentan tanto la globalización como la transferencia de autoridad de los
gobiernos centrales a los gobiernos locales han intensificado esta tendencia. Cada vez más, las
acciones que ocurren a nivel internacional y global afectan los resultados que fluyen de las elecciones
públicas o colectivas hechas a nivel local. Lejos de reducir las interacciones verticales, los esfuerzos
para reasignar políticas. La autoridad entre los niveles nacional y local intensifica regularmente la
interacción, ya que el crecimiento de las interacciones funcionales continúa a buen ritmo sin tener en
cuenta las decisiones jurídicas sobre la asignación de la autoridad. Como resultado, la necesidad de
estructurar los procesos de políticas en diferentes niveles de organización social de tal manera que se
maximice la sinergia y se minimice el conflicto se ha convertido en una preocupación central en el
campo de las políticas públicas.
Sin embargo, abordar esta necesidad es más fácil decirlo que hacerlo. Un caso particularmente notable
en el ámbito de los regímenes ambientales o de recursos se centra en la creación de sistemas de
cogestión (Singleton 1998). La característica principal de la cogestión es compartir el poder de toma
de decisiones (aunque no necesariamente la autoridad) con respecto al uso de recursos naturales o
servicios ambientales entre usuarios y gerentes ubicados en diferentes niveles de organización social.
Ejemplos típicos en los Estados Unidos implican el establecimiento de juntas cuyos miembros
incluyen representantes de agencias federales (por ejemplo, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de
EE. UU.) Y representantes de comunidades de usuarios locales (por ejemplo, recolectores de aves
migratorias en el oeste de Alaska) (Osherenko 1988). Cuando tienen éxito, tales acuerdos pueden
generar un sentido de legitimidad que alienta a todos los interesados a cumplir con sus disposiciones
sobre la base de la idoneidad en lugar de algún cálculo utilitario de los beneficios y costos relevantes.
Pero, ¿qué posibilidades hay de que iniciativas de este tipo tengan éxito? Una consideración de las
distinciones discutidas en la sección anterior debería dejar en claro que lograr el éxito en este ámbito
es un desafío importante. Los miembros de grupos de usuarios locales a menudo confían en diferentes
tipos de conocimiento (por ejemplo, conocimiento ecológico tradicional) de representantes de
agencias federales para llegar a conclusiones sobre la cosecha de recursos renovables (Berkes 1999).
Además, los enfoques tradicionales de implementación y cumplimiento tienen poca semejanza con
los característicos de los sistemas burocráticos modernos. Nada de esto es para argumentar que la
cogestión no puede funcionar. Varios arreglos interesantes que parecen estar produciendo resultados
positivos se han establecido en los últimos años. Pero el argumento que presento en estas reflexiones
apunta a varias cuestiones clave que deben abordarse de manera reflexiva y sensible para que la
cogestión sea capaz de superar las divergencias en los procesos de políticas que ocurren en diferentes
niveles de organización social.
5. Una observación final
El enfoque comparativo para el estudio de los procesos de políticas públicas que recomiendo en estas
reflexiones no solo agudizará nuestra comprensión de la producción de elecciones públicas en
entornos específicos, sino que también puede contribuir a la transición de los estudios de gobierno a
los estudios de gobernanza que ahora se producen en un número de subcampos de Ciencias Políticas.
Como deja claro el debate en las secciones anteriores, es un grave error suponer que el dominio de la
elección pública está relacionado con los productos de los gobiernos y que los procesos de políticas
públicas no ocurren en las sociedades apátridas. No hace falta decir que esto no significa que la
investigación sobre procesos de política centrados en las acciones de las legislaturas o agencias
gubernamentales (por ejemplo, estudios de negociación legislativa) ya no sea relevante. Pero expandir
el análisis de los procesos de políticas para abarcar los sistemas sin estado, incluidas las sociedades
tradicionales a pequeña escala y la sociedad internacional, hace posible tanto contrastar los procesos
de llegar a elecciones públicas con y sin la participación de un gobierno en el sentido normal como
para Identificar características fundamentales en contraste con los detalles idiosincrásicos de los
procesos de políticas que ocurren a nivel nacional.
Para tomar un solo ejemplo, queremos saber cuánto afecta el funcionamiento de los atributos
específicos de las reglas de decisión al carácter sustantivo de los regímenes o sistemas de gestión
elegidos en diferentes entornos. Una forma de abordar esta preocupación es comparar y contrastar las
sociedades nacionales que difieren entre sí con respecto a estos atributos. Pero un procedimiento
alternativo, e igualmente atractivo, es comparar y contrastar procesos de creación de consenso y
negociación institucional que ocurren en sociedades de pequeña escala y sociedad internacional con
la negociación legislativa característica de las sociedades nacionales. No es fácil pronosticar los
resultados que probablemente surjan de comparaciones de este tipo. Pero bien pueden implicar la
identificación de ciertas similitudes subyacentes en los mecanismos que conducen a la selección de
elecciones públicas que no se ven afectadas por atributos específicos de procesos de políticas
particulares.