No son asentamientos informales,

son barrios y ciudades hechos por la gente

Lorena Zárate1

Según las Naciones Unidas, al menos un tercio de la población urbana global sufre de
condiciones de vida inadecuadas.   Las principales características normalmente incluidas en la
definición de los llamados asentamientos informales son la falta de acceso a servicios básicos
(agua potable, saneamiento, energía, recolección de residuos y transporte), la mala calidad
estructural de la vivienda, el hacinamiento, la ubicación en lugares peligrosos y la tenencia
insegura (ONU-Hábitat 2003, 2016).
Pocos países pueden afirmar que no tienen asentamientos informales;   así, aunque el
número de personas que viven en ellos varía en gran medida dependiendo de la región, son
reconocidos como un fenómeno global.   Las condiciones difíciles mencionadas anteriormente
ahora afectan hasta el 60 por ciento de la población urbana del Sur Global, y aún más en algunas
ciudades del África al sur del Sahara y del sudeste asiático. Se espera que el número de personas
afectadas en estos lugares se duplique en las próximas dos décadas. También se observan altos
porcentajes en varios países árabes y al menos el 25 por ciento de la población urbana de América
Latina vive en zonas informales. Viviendas precarias, condiciones de vida inadecuadas y
crecimiento de la población en situación de calle también se pueden encontrar en Europa,
América del Norte, Australia y Nueva Zelanda, afectando en promedio a una de cada diez
personas (ONU-Hábitat 2016).
Asentamientos informales, barrios de tugurios, favelas, villas miseria, bidonvilles, slums y
muchos otros nombres se usan generalmente para referirse a estos barrios en muchos sentidos
pobres y precarios. En términos generales, todas estas denominaciones resaltan sus características
negativas y claramente llevan implícitas connotaciones peyorativas. Por extensión, las palabras
usadas para describir las condiciones físicas de los asentamientos también tienden a aplicarse
injustamente a sus habitantes. A pesar de lo que los marcos normativos puedan decir respecto a
que todas las personas son iguales ante la ley y el estado, las y los habitantes de zonas
‘informales’ son generalmente tratados como ciudadanas y ciudadanos de segunda clase.
En documentos académicos y gubernamentales, la etiqueta de “asentamiento informal” se
aplica típicamente a estas áreas. La razón principal para designarlas como "informales" es que no
cumplen con las normas de construcción, los códigos de propiedad y/o la normativa
urbanística.   También definidas como “marginales” e “irregulares”, en muchos casos son
consideradas casi automáticamente "ilegales", y sus habitantes sufren a menudo criminalización,
desplazamiento y persecución.
El Objetivo de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas de reducir la población
viviendo en barrios marginales para 2020 se tradujo trágicamente en la presión para destruir las
viviendas de construcción propia de miles de personas e incluso para encarcelar a las y los líderes
sociales de movimientos urbanos en varios países (para un análisis crítico de la iniciativa

1Presidenta de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC) e integrante del equipo de apoyo de la Plataforma Global por el
Derecho a la Ciudad. La versión original de este texto (en inglés) fue incluida en el libro Urban Latin America. Inequalities and
Neoliberal Reforms, editado por Tom Angotti y publicado por Rowman & Littlefield, Maryland, USA, 2017. Una versión anterior
de este capítulo apareció en el blog The Nature of Cities en abril 2016 https://www.thenatureofcities.com/2016/04/26/they-are-
not-informal-settlements-they-are-habitats-made-by-people/ (consultada el 24 de julio de 2019). Esta versión en español estuvo a
cargo de la autora.

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“ciudades sin tugurios” y por qué el lenguaje importa, ver Gilbert 2007).   Desde la India a
Sudáfrica a Ecuador, en las últimas décadas se han realizado cambios legales y administrativos
para otorgar poderes de inspección y demolición especiales a gobiernos locales, provinciales y
nacionales para hacer frente a estos barrios y, en teoría, para evitar que crezcan. En muchos
casos, las leyes y regulaciones ambientales y/o los proyectos urbanos se utilizan como excusas
para destruirlos.
Al mismo tiempo, estas áreas se presentan con frecuencia como “vacías", coloreadas
como grises o verdes en los mapas2. No tener una dirección oficial (nombre de calle y número de
casa) es un gran obstáculo para poder satisfacer otras necesidades y derechos: solicitar un
empleo, enviar a las y los hijos a la escuela, ser admitida en los sistemas de salud, o votar en las
elecciones, entre muchos otros. La invisibilidad y la estigmatización de las y los ciudadanos que
viven en ciertos barrios va de la mano con la pobreza, la exclusión y la discriminación, que así se
perpetúan a sí mismas. La exclusión social a menudo significa segregación espacial, y viceversa.
Siguiendo una tradición que muy probablemente comenzó antes de mediados del siglo
XIX en algunas ciudades inglesas en proceso de industrialización y alta migración rural, nuestros
medios de comunicación contemporáneos todavía representan a menudo a las y los habitantes de
asentamientos informales como"perturbadores, ladrones, perezosos". Es difícil encontrar historias
positivas sobre sus luchas diarias por mejores condiciones de vida, sus derechos y su dignidad.
Necesitamos urgentemente comenzar a utilizar otro enfoque para comprender y apoyar la
ciudad producida por la gente; o, en otras palabras, el sector social que ha producido más
viviendas que los sectores público y privado juntos.

Cuestionando la dicotomía formal/informal

La etiqueta de "asentamientos informales" no refleja ni considera las muchas variaciones y

características que presentan estos asentamientos populares en diversas partes del mundo. Utilizar
los términos “tugurios” o “asentamientos informales” para describir a Kibera en Nairobi y
Rocinha en Río de Janeiro no parece apropiado cuando, con sólo mirar algunas fotos, cualquiera
puede decir que presentan muchas diferencias en cuanto a calidad y durabilidad de la vivienda,
materiales empleados y acceso a servicios básicos e infraestructura, por mencionar algunos de los
contrastes más visibles. Podemos luego consultar las estadísticas y darnos cuenta de que mientras
las y los cariocas de Río tienen baños privados en cada vivienda, sus contrapartes al otro lado del
océano sólo tienen mil baños públicos por cada 180.000 personas.
Asimismo, la clasificación general de tales áreas como “asentamientos informales” no
indica su importancia ni sus contribuciones económicas y culturales a las ciudades en las que se
ubican.   No reconoce que muchos de estos barrios se han convertido en comunidades
consolidadas con viviendas sustancialmente sólidas. Ignora la segregación espacial en la ciudad,
la falta de acceso a servicios asequibles y transporte público, así como a lugares de empleo,
escuelas, hospitales y otros servicios e instalaciones básicas. Se pasa por alto el acceso limitado a
recursos financieros como créditos y subsidios, o la falta de asistencia técnica y los materiales
adecuados necesarios para la consolidación de viviendas, edificios comunitarios e infraestructura.
Las dificultades para definir un fenómeno tan variado y dinámico como los
“asentamientos informales” se invocan a menudo para justificar el uso continuado de un término
genérico que se enfoca más en lo que no son que en lo que son (Connolly 2007). Las y los
académicos han estado discutiendo la falsa dicotomía formal/informal como un tipo de

2 Ver artículo de Francisca Rojas en el blog del Banco Interamericano de Desarrollo, “Los barrios en invisibles que la tecnología
digital nos ayuda a revelar”, 13 de marzo de 2014, disponible en https://blogs.iadb.org/ciudades-sostenibles/es/tecnologia-digital-
al-rescate-de-los-barrios-invisibles/ (consultado el 24 de julio de 2019).

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 Izquierda: Rocinha significa “pequeña granja”, debido a su vocación agrícola hasta mediados del siglo XX. Está localizada al sur
de Rio de Janeiro y es considerada una de las favelas más pobladas de Brasil. La mayoría de sus 70,000 habitantes tiene
casas hechas de concreto y ladrillo, y acceso a agua, saneamiento y electricidad. Esta ‘ciudad dentro de la ciudad’ tiene
una economía vibrante. Fuente: alamy.com

Derecha: originada como asentamiento en las afueras de Nairobi para los soldados nubios que regresaban de servir bajo la
armada colonial británica desde hacía un siglo, Kibera (que significa bosque o selva) es conocida como el tugurio más
grande de África. Antes de la independencia de Kenia, la ley segregaba espacialmente y discriminaba a todos los grupos no
europeos de sus derechos políticos, económicos y sociales. Foto: Mathare Valley. Fuente: alamy.com

"diferenciación discursiva" que da forma y promulga prácticas y relaciones de poder en

determinadas regiones. Muchas de ellas y ellos argumentan que las clasificaciones binarias son
claramente insuficientes para reflejar la complejidad de los procesos de
poblamiento; simultáneamente, estas clasificaciones ocultan la responsabilidad de los organismos
para producir informalidad (Roy 2009; Yiftachel 2009; Wigle 2014).
Definir lo que es formal y regular, y cambiar estas definiciones a lo largo del tiempo de
acuerdo con los intereses políticos, permite a los gobiernos mantener estos asentamientos en una
zona “gris” de negociación permanente que hace a sus habitantes más vulnerables a las prácticas
clientelares (intercambios de bienes y servicios a cambio de apoyo político), que son
particularmente intensas durante los períodos electorales.
Evaluaciones académicas de los programas de regularización implementados en América
Latina han demostrado las restricciones y limitaciones de los dos principales paradigmas que se
han aplicado durante las últimas décadas (Fernandes 2011). Por un lado, está el enfoque estrecho
que se enfoca en la legalización de la tenencia de la tierra/vivienda mediante titulación,
inicialmente adoptada en el Perú; por otra parte, existe el ejemplo brasileño que también incluye
la mejora de los servicios y la infraestructura comunitaria. Varios estudios han demostrado que la
formalización de la tenencia vía títulos legales ha tenido un impacto limitado en el acceso al
crédito y la mejora de las condiciones materiales en el barrio. En el ejemplo brasileño, parece
haber una mejora de las condiciones de vida en las favelas, pero esto ha llevado al aumento de los
precios de la tierra y los alquileres, haciendo la vivienda menos asequible para las personas que
más la necesitan3 .
Algunas autoras a la vez discuten cómo la falsa dicotomía formal/informal “también
conlleva una visión a-crítica de las áreas de asentamiento [consideradas] regulares” (Wigle
2014). Las irregularidades en el acceso a los servicios urbanos, las zonificaciones de uso del suelo

3 Según medios de comunicación, el valor de una casa en una favela de Río con vistas a una de sus muchas bahías maravillosas
podría llegar a costar medio millón de dólares estadounidenses; los rumores dicen que estrellas de Hollywood y del fútbol las
están comprando. Para noticias relacionadas con este fenómeno ver ‘The Rio favela transformed into prime real state’, Jonathan
Watts, 23 de enero de 2013, disponible en https://www.theguardian.com/world/2013/jan/23/rio-favela-real-estate; o ‘'David
Beckham ruined my favela!' Slum-dwellers attack star after Rio shanty-town turns into luxury enclave because of rumours he had
bought a 'trendy shack', Matt Roper, 27 de enero de 2015, disponible en https://www.dailymail.co.uk/news/article-2927065/
David-Beckham-ruined-favela-Slum-dwellers-attack-star-shanty-town-turns-luxury-enclave-rumours-bought-trendy-shack.html
(ambas consultadas el 24 de julio de 2019).

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y otras normas de planificación en barrios ricos generalmente no son castigadas, y en muchos
casos son incluso celebradas como “inversiones” positivas.
En base a tales consideraciones, es posible afirmar que formal/informal y regular/irregular
son categorías siempre cambiantes y que se definen mutuamente, o, dicho de otro modo entidades
no fijas y constrastantes. Aún más, mientras que muchos asentamientos ‘informales’ pueden
llegar a ser formalizados con el correr del tiempo, algunos proyectos de vivienda y programas de
mejoramiento de barrios en origen ‘formales’ pueden terminar mostrando cualidades informales.
En ese sentido, es crucial siempre tener en mente cuestiones fundamentales como quién tiene el
poder de asignar esas etiquetas, a quién, o bajo qué condiciones, por cuánto tiempo y por qué/en
qué circunstancias se pueden cambiar.
En definitiva y sobre todo, estas clasificaciones no nos permiten analizar algunas de las
causas profundas, estructurales, que explican la creación de asentamientos precarios e
inadecuados. Entre muchas otras, se podrían mencionar la expulsión de campesinas/os y pueblos
indígenas de áreas rurales debido a la falta de apoyo gubernamental para la pequeña y mediana
agricultura y sus medios de vida; la falta de mecanismos para controlar el acaparamiento de
tierras y la especulación; los desalojos y desplazamientos vinculados a conflictos sociales por
tierras y recursos naturales o desastres causados por la actividad humana;   proyectos
problemáticos y altamente disputados de renovación urbana y “desarrollo”;   la falta de
instalaciones y servicios comunitarios; la falta de políticas de tierra y vivienda asequible4, y la
privatización de la vivienda pública; el crecimiento de la desigualdad5; la vulnerabilidad social y
los trabajos mal pagados y desprotegidos; la falta de oportunidades para la juventud;   y la
discriminación y marginación que sufren determinados grupos. Sin considerar estas causas,
¿cómo podemos revertir estas tendencias y encontrar las soluciones necesarias?

La ciudad producida por la gente: cómo entenderla y apoyarla

Las académicas y académicos no son los únicos que han estado cuestionando este negativo y
limitado enfoque. Desde hace más de cincuenta años, movimientos sociales, organizaciones de la
sociedad civil, profesionales comprometidos/as y activistas por los derechos humanos han estado
analizando y apoyando estos procesos desde un punto de vista diferente y crítico.
Estas iniciativas se aglutinan en torno a lo que se ha denominado producción y gestión
social de hábitat. Se pretende así destacar las características positivas y transformadoras de los
habitualmente etiquetados como “asentamientos informales”, enfatizando los procesos
impulsados por y centrados en las personas que producen y gestionan viviendas, aldeas, barrios, e
incluso gran parte de las ciudades. Puede encontrarse en entornos rurales y urbanos, en iniciativas
que van desde espacios habitables individuales/familiares, de auto-construcción, a producción y
manejo colectivo de equipamientos y servicios que involucran altos niveles de organización y
articulación, amplia participación, alianzas y capacidad de negociación e incidencia frente a
actores e instancias públicas y privadas. Este desarrollo ocurre en general con muy poco o ningún
apoyo externo y, a menudo, a pesar de una gran cantidad de obstáculos económicos e
institucionales (Ortiz y Zárate 2002).
En las últimas décadas, la Coalición Internacional del Hábitat (HIC, por sus siglas en
inglés) y otras redes internacionales han estado documentando algunas de estas iniciativas

4 En su informe, ONU-Hábitat afirma que “desde mediados de la década de 1990, la vivienda para la mayoría pobre ha tenido
poca prioridad en la mayor parte de los países en desarrollo, ya que éstos han reducido su actividad habitacional. El
involucramiento de los gobiernos se ha centrado en ayudar a la clase media a lograr la propiedad de la vivienda en un sector
formal que sólo ella se puede permitir ”(ONU-Hábitat 2016, p.52).
5 Según ONU-Hábitat y la Corporación Andina de Fomento, 2016.

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colectivas en varias partes del mundo6 .   Diferentes tipos de grupos sociales organizados
(movimientos sociales, cooperativas, federaciones de inquilinos, organizaciones de mujeres,
colectivos indígenas, grupos de jóvenes, etc.) llevan décadas impulsando experiencias
innovadoras que cubren una amplia gama de actividades: acceso a suelo, construcción de
viviendas e infraestructura básica, producción de alimentos, gestión responsable de los bienes
comunes (agua, bosques y áreas verdes, espacios públicos e infraestructura
comunitaria); emprendimientos para la generación de ingresos; capacitación y promoción de la
equidad de género, los derechos humanos y la identidad cultural.

Imágenes de proyectos cooperativos y de producción social del hábitat en Brasil, Centroamérica, México y Uruguay. La amplia
variedad de iniciativas incluye tanto vivienda nueva como renovación y rehabilitación en centros históricos, construcción y mejora
de equipamientos comunitarios, actividades culturales y agricultura urbana, entre muchas otras. El protagonismo de las mujeres
es una constante, aunque no siempre visibilizado ni reconocido. Para más detalles consultar https://
produccionsocialhabitat.wordpress.com/galeria-de-casos/ y la bibliografía de referencia. Fuente: archivo de HIC-AL.

El factor subyacente y esencial es que estas iniciativas y proyectos consideran la

producción de vivienda y hábitat humano como un proceso social, no sólo ni simplemente como
un producto material. El esfuerzo colectivo por construir y producir un lugar para vivir no es un
mero objeto de intercambio; es una combinación de diferentes tipos de conocimientos,
experiencia, materiales y otras contribuciones en especie de una amplia gama de actores e
instituciones, y no es algo que uno pueda comprar. Es una relación social y no una mera
mercancía.
Es por todo ello que en lugar de "asentamientos informales" preferimos entenderlos y
describirlos como prácticas y luchas sociales que no sólo construyen casas y barrios como

6 Para más información ver https://hic-al.org/informate/publicaciones-articulos-noticias-y-libros-de-nuestra-coalicion/libros-hic-

al/ y http://www.hic-gs.org/habitatthemes.php (consultadas el 24 de julio de 2019).

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elementos físicos sino también, y quizás aún más importante, construyen una ciudadanía activa y
responsable, luchan contra la marginación y la segregación social y urbana, ejercen la democracia
directa y mejoran los medios de vida individuales y comunitarios, así como la convivencia social
y autoestima de las y los participantes (Ortiz y Zárate 2004).   En pocas palabras: la ciudad
producida por la gente, que cambia el entorno a la vez que nos cambia como personas.
A su vez, cuando están organizados, reconocidos y apoyados por el Estado con los
mecanismos legales, administrativos, financieros y técnicos apropiados, estos procesos tienen un
impacto positivo tanto a nivel micro como macroeconómico. Dado que las estadísticas oficiales
no suelen medir estos esfuerzos colectivos, las y los miembros de HIC han promovido proyectos
de investigación y difusión con diferentes instituciones académicas para hacerlo. Los hallazgos
muestran que en lugares tales como Brasil o México la producción social del hábitat representa
una constante contribución de alrededor del 1 por ciento del PIB, incluso en tiempos de graves
crisis económicas cuando los actores públicos y privados reducen considerablemente sus
inversiones. También explican las múltiples formas en que estas iniciativas sociales activan y
fortalecen varios circuitos de la economía local, tanto a pequeña como a mediana escala,
utilizando materiales de construcción, mano de obra y servicios profesionales (Torres 2006).
Al mismo tiempo, y gracias a sus propuestas innovadoras y resultados concretos, diversas
personas y organizaciones comprometidas con la producción social del hábitat han influido en la
re-orientación de las políticas de vivienda y desarrollo urbano, así como contribuido a cambios en
instrumentos legales, financieros y administrativos relevantes para la vivienda social, los procesos
auto-gestionados, la seguridad de tenencia, la atención a sectores de bajos ingresos y el cuidado
ambiental, entre muchas otras cuestiones.
Aunque todavía son limitados en alcance y recursos disponibles, los casos de Uruguay,
Brasil, México y algunos países centroamericanos deben ser destacados en este sentido. Con
diferentes énfasis y características, las propuestas de movimientos sociales, cooperativas de
vivienda, organizaciones no gubernamentales, profesionales y sectores académicos en esos países
han creado, con el tiempo, un sistema de apoyo a la producción social del hábitat que incluye
leyes nacionales, programas y presupuestos públicos, y acceso a la tierra y la asesoría técnica7.

La producción social del hábitat como realización de derechos humanos

Reconocer y apoyar la capacidad de la gente para transformar su hábitat no significa pasar por
alto y olvidar las obligaciones y compromisos de los gobiernos hacia sus ciudadanas/os y
habitantes (Schechla 2004). Los movimientos y proyectos para la producción social del hábitat
llenan los vacíos que quedan de la falla del Estado en cuanto a respetar, proteger y realizar los
derechos humanos, en particular el derecho a una vivienda adecuada y otros derechos conexos: a
la propiedad, el agua y el saneamiento, la participación, la no discriminación y la
autodeterminación, por mencionar unos pocos. Además, el derecho a producir y gestionar
asentamientos humanos es uno de los componentes estratégicos del derecho a la ciudad (Zárate
2016), ahora incluido como elemento relevante dentro de la Nueva Agenda Urbana.
De acuerdo con los compromisos internacionales que han suscrito, los gobiernos (tanto a
nivel nacional como subnacional, incluyendo autoridades regionales, provinciales y locales) están
obligados a abstenerse de los desalojos forzosos, la confiscación y represión de las y los

7 Para Uruguay, ver en particular el trabajo impulsado desde hace medio siglo por la Federación Uruguaya de Cooperativas de
Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM). En el caso de Brasil se puede consultar el trabajo de la Uniao Nacional por Moradia.
Popular y otras organizaciones bajo el programa Minha Casa Minha Vida, financiado por el gobierno brasileño. En México,
la Red Nacional de Productores Sociales del Hábitat se aglutinó hace varios años con un enfoque en la promoción y proyectos
específicos que todavía están en marcha, mientras que la Coordinadora Centroamericana Autogestionaria de la Vivienda
Solidaria (COCEAVIS) avanza en el fortalecimiento de un movimiento cooperativo en la región.

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defensores de los derechos humanos, la discriminación, la corrupción, la retención de servicios y
otras violaciones similares. Las instituciones y funcionarios deben evitar acciones que obstruyan
la producción social de vivienda, en particular a través de la demolición y el
desplazamiento. Cuando el reasentamiento es la única opción disponible (debido a una ubicación
propensa a desastres o un problema similar), la participación de la comunidad y las familias
afectadas es obligatoria para acordar los detalles del proceso y la negociación del reasentamiento
adecuado (incluido el suministro de refugio en un lugar cercano para no afectar los medios de
vida y las redes sociales/de cuidado y apoyo), así como justas medidas de remuneración y
compensación 8. Los Estados deben proporcionar salvaguardias y garantías de que no se hará uso
innecesario ni desproporcionado de la fuerza. Adicionalmente, el Estado debe procesar a los
infractores y garantizar alivio y remedio efectivo para las víctimas. Las medidas que impiden,
niegan o reprimen los derechos de asociación, participación y libre expresión de las y los
habitantes también se consideran violaciones vinculadas al derecho a la vivienda adecuada.

Tabla - Derecho a la vivienda y formas de producción

Nivel de satisfacción de los elementos del derecho a la vivienda adecuada (según la ONU) a través de las diversas formas de
producción y gestión del hábitat (social organizada, público-privada y social espontánea). Referencias: rojo = bajo/no cumple;
amarillo = medio; verde = alto/cumple. Fuente: elaboración propia.

8 Al respecto se recomienda revisar los Principios básicos y directrices del Relator Especial de la ONU sobre la vivienda
adecuada, Miloon Kothari, incluidos en la publicación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en México y HIC-AL.

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El Estado posee capacidades únicas para asegurar, reconocer y apoyar los esfuerzos individuales
y comunitarios.   En ese sentido, son fundamentales las políticas, programas, instituciones y
presupuestos que permiten la producción social del hábitat, incluyendo aquellos que garantizan
acceso a:
• tierra/suelo en buenas localizaciones;
• seguridad de tenencia, priorizando las necesidades y derechos de las mujeres en el
acceso a servicios e infraestructura;
• recursos y esquemas financieros adecuados (créditos, subsidios y ahorros, reconociendo
las contribuciones en especie hechas por las y los participantes);
• asistencia técnica profesional;
• información, materiales y tecnología; y
• formación multisectorial e intercambio de experiencias.

Una Nueva Agenda Urbana 2016-2036: ¿cambio de paradigma?

La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible
(conocida como Hábitat III) tuvo lugar en Quito, Ecuador, en octubre de 20169 . Durante casi tres
años, múltiples actores e instituciones, incluyendo gobiernos nacionales y locales, movimientos
sociales y redes de la sociedad civil, organizaciones de jóvenes y de mujeres, académicos,
profesionales, periodistas, así como organismos de las Naciones Unidas y otras instituciones
internacionales participaron en debates, declaraciones y documentos que proporcionaron insumos
para el resultado principal de la conferencia: la llamada Nueva Agenda Urbana.
Un conjunto inicial de materiales escritos, los textos temáticos (o Issue Papers en inglés)
se produjo durante el primer semestre de 2015 y se ocupó de veintidós temas relevantes. Uno de
esos estuvo dedicado a los ‘asentamientos informales’, e intentó proporcionar definiciones de
palabras clave (aunque sin mencionar ninguna crítica o limitaciones), algunas cifras y datos
globales actualizados, así como recomendaciones relevantes. En ese marco, y en sus propios
términos, esos "impulsores clave para la acción" incluyeron los siguientes temas:
• el reconocimiento de los asentamientos informales, los desafíos de los tugurios y la
transversalización de los derechos humanos;
• el liderazgo de los gobiernos (centralidad de la actuación pública) a la hora de afrontar
estos desafíos;
• el enfoque sistémico y a escala urbana-territorial;
• la vivienda ‘en el centro’ de la estrategia urbana y territorial;
• la inversión financiera adecuada a largo plazo y opciones de financiación inclusivas;
• el desarrollo de procesos participativos, robustos, estandarizados e informatizados de
recolección de datos;
• la creación de plataformas de aprendizaje.

Aunque podrían no ser suficientes, cada uno de estos asuntos es fundamental y las áreas de acción
previstas reflejan ciertamente muchas de las preocupaciones y propuestas que la sociedad civil y
las organizaciones sociales han defendido. Sin embargo, estos importantes análisis y
recomendaciones no lograron llegar a la segunda ronda de documentos oficiales, los llamados
documentos de política (o Policy Papers) producidos en febrero de 2016. Ninguno de esos diez
documentos trata exclusivamente el tema de los asentamientos informales y, en términos

9Para obtener más información y acceso a todos los materiales relacionados ver http://habitat3.org/ (consultada el 24 de julio de
2019).

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generales, su contenido no parece tener en cuenta los conceptos ni los ‘impulsores clave’
discutidos en los documentos anteriores.
A la vez, y como resultado directo de los esfuerzos de promoción y las propuestas
concretas hechas por una amplia gama de organizaciones de la sociedad civil y movimientos
sociales, la Declaración del evento temático preparatorio sobre Financiamiento para el Desarrollo
Urbano desarrollado en la Ciudad de México en marzo de 2016 incluyó una definición y análisis
más precisos, así como un conjunto de recomendaciones de política pública para apoyar la
producción social del hábitat. Un mes más tarde, se celebró en Sudáfrica una reunión oficial sobre
“asentamientos informales” de la cual surgieron recomendaciones claras y sólidas sobre
elementos relevantes tales como política de suelo (desarrollo equilibrado y planificación urbana),
protección contra los desalojos, participación y programas de mejora de barrios in situ, entre
otros. Sin embargo, una vez más, en la Declaración de Pretoria no se incluyó una revisión crítica
del concepto ni se propusieron definiciones alternativas.
Finalmente, el texto de la Nueva Agenda Urbana adoptado por los gobiernos nacionales
en la Conferencia de Hábitat III incluye numerosas recomendaciones y compromisos “para
asegurar que los barrios marginales y los asentamientos informales están integrados en las
dimensiones sociales, económicas, culturales y políticas de ciudades ”(véanse los párrafos 3, 20,
25, 27, 77, 97, 107, 109 y 110 para detalles específicos), pero sólo hay dos referencias muy
limitadas a la producción social del hábitat (apartados 31 y 46).
El mejoramiento de los barrios precarios (slum upgrading en inglés) es también uno de
los compromisos explícitos incluidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030)
aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 201510. El llamado
objetivo urbano (número 11) busca “hacer que las ciudades y los asentamientos humanos sean
inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Dentro de ese marco, y considerando el 2030 como
fecha límite, para lograr esos objetivos las autoridades nacionales y los gobiernos locales deben:
• Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y
asequibles, y mejorar los barrios marginales (11.1);
• Proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para
todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público,
prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad,
mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas mayores (11.2);
• Mejorar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión
participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países (11.3);
• Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo
(11.4);
• Reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los
relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las
pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto
interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas
en situaciones de vulnerabilidad (11.5);
• Reducir el impacto ambiental negativo per capita de las ciudades, incluso prestando especial
atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo (11.6);
• Proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y
accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas mayores y las personas con
discapacidad (11.7);

10 Para más información ver https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/ (consultada el 24 de julio de 2019).

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 • Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, peri-
urbanas y rurales, fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional (11.a);
• Aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e
implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los
recursos, la mitigación del cambio climático y la resiliencia ante desastres, y desarrollar y poner
en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres
2015–2030, la gestión integral del riesgo de desastres a todos los niveles (11.b);
• Apoyar a los países menos desarrollados, incluso a través de asistencia financiera y técnica, en
la construcción de edificios sostenibles y resistentes utilizando materiales locales (11.c).

Ciertamente estamos ansiosas por ver todos esos objetivos cumplidos y sabemos que para ser
capaces de avanzar en esa dirección será necesario reconocer y apoyar las luchas y esfuerzos de
miles de comunidades alrededor del mundo.
Está claro que no vamos a resolver los problemas y desafíos existentes aplicando los
mismos paradigmas que los crearon. Cambiar las palabras significa cambiar los
conceptos;   cambiar los conceptos significa cambiar la forma en que comprendemos (o no)
fenómenos complejos y somos (o no) capaces de transformarlos de forma progresiva. Llevar las
voces de las comunidades a los debates y la toma de decisiones para mostrar sus logros y desafíos
seguirá siendo una de nuestras principales tareas.
Ni informales ni irregulares;   estos son, antes que nada y sobre todo, asentamientos
humanos. O incluso mejor, son los barrios y las ciudades producidas por la gente —por mujeres,
hombres, de todas las condiciones, edades y opciones, que reclaman sus derechos a vivir,
construir y transformar la ciudad y los territorios que habitan.

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Referencias bibliográficas

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Cooperativo Sueco y Ediciones Trilce, Montevideo.
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publicado, presentado en el Segundo Congreso Nacional de Uso del Suelo. Chihuahua, México, 17 al
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Emanuelli, M.S. y O. Gómez (2009). Derechos Humanos, proyectos de desarrollo y desalojos. Una guía
práctica. Publicación basada en los Principios básicos y directrices elaboradas por el Relator Especial
de la ONU para el derecho a la vivienda adecuada, Miloon Kothari. Oficina del Alto Comisionado de
las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México y Oficina de Coordinación Regional
para América Latina de la Coalición Internacional para el Hábitat (HIC-AL), Ciudad de México.
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