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INTRODUCCIÓN
Existe un fuerte consenso entre los argentinos respecto de la importancia de la política
educativa para el desarrollo con equidad en nuestro país. Sin embargo, son mucho más
débiles los consensos respecto de qué hay que hacer en esta materia para garantizar el
acceso de todos los niños por igual a una educación de calidad.
Un aspecto clave de la política educativa es su carácter descentralizado. En ultima
instancia es cada provincia la que decide cómo va educar a sus niños. Como sostienen
los autores, tenemos 24 sistemas educativos, cada uno sujeto a los vaivenes
particulares de la economía, la política y la sociedad local. Por esta razón resulta tan
importante estudiar detenidamente el funcionamiento de los sistemas educativos
provinciales, buscando entender las condiciones y factores del gobierno de la
educación que pueden afectar en forma positiva a las prácticas políticas.
INTRODUCCIÓN
Viaje a la educación provincial
La escolarización recorre y ata los territorios, integrando, codificando, profundizando
las relaciones sociales, llenándolas del saber, verdad y moral que dan forma y hacen
cumplir el mandato estatal oficial. Las horas de clase cronometradas, los rituales, los
guardapolvos, los boletines, los castigos y las innumerables historias que se esconden
en los registros escolares han gastado a lo largo de las ciudades y pueblos un lazo, una
frontera y un dispositivo. De la homogeneidad didáctica, disciplinaria y curricular, ha
surgido el sistema, como un lazo que irriga durante horas y años a la mayoría de la
población igualándola ante la ley y ante la nación. Al mismo tiempo, ese mundo
encerrado en aulas y templos del saber, se concentra en sí mismo dado el voluminoso
poder concedido por las instituciones sociales de la modernidad, conformando muchas
veces una frontera inexpugnable para todo aquello que va quedando en el borde
externo de su intimidad. Allí se encuentran las normas del Estado y las menudas
prácticas que van dando forma a las conciencias de niños, niñas y jóvenes, codificando
y traduciendo pedagógicamente la cultura vigente en torno de un dispositivo a
gobernar: el sistema educativo.
Quizás como ningún otro país latinoamericano, la Argentina vivió desde el ultimo
cuarto del siglo XX un proceso de escolarización masiva que arrastró a lo que por
entonces era una conflictiva confederación de provincias o ciudades. La llegada de los
libros de texto, de las técnicas de enseñanza, de los pupitres, de las planillas de
inspección, fue una de las formas a través de las cuales esa confederación comenzó a
formalizar su destino hacia un federalismo centralizado en lo que Martínez Estrada
llamó “la cabeza de Goliat”: Buenos Aires. Sin embargo, ya desde el inicio de esta
configuración homogeneizante y “civilizatoria” del sistema educativo nacional, fueron
quedando fisuras y vacíos en las leyes, en las políticas y en los sentidos de la
escolarización. Los diversos contextos de las provincias dejaron su marca distintiva
tanto en quienes lograban acceder a los recintos escolares como en aquellos otros
excluidos del saber oficial. En esas disparidades – marcadas a fuego por la extrema
desigualdad económica del país – también dejaron su huella los sucesivos gobiernos y
autoridades nacionales y provinciales, al arrastrar el lento paso de la política educativa
y sus diversas traducciones a las aulas y escuelas.
CAÍTULO III
ACTORES Y PODER
Los gobernadores
Los gobernadores son, en la amplia mayoría de los casos, los verdaderos amos de los
designios provinciales, especialmente a causa de la recuperación del poder territorial
que han experimentado desde 1983. Más allá de depender de diversos factores
políticos y económicos, en muchas provincias su posición estratégica se consolida a
través de una subordinación de lealtades y formas de cooptación de las distintas
agencias clave de poder, lo que da lugar a registros concentrados y verticalistas de
dominación social. Por este motivo, puede señalarse como hipótesis inicial que la
racionalidad política de la educación que expresen los gobernadores será
generalmente la que llamaremos “dominante” o “hegemónica”. Si bien existen
diferentes posiciones y usos de la educación provincial, en términos generales esta
racionalidad política que expresan los gobernadores verá a la cartera educativa como
una carga, como un gasto enorme, inamovible y creciente en las finanzas publicas, que
trae pocos beneficios políticos concretos. Es más, en muchos casos la educación
aparecerá como una masa ininteligible del Estado que, al ser traducida a la lógica de la
administración publica, se convierte en un cúmulo de salarios docentes y en una
necesidad permanente de gestión del conflicto con los actores internos del sistema.
Existen fuertes diferencias en la nacionalidad política de la educación entre provincias
y entre gobernadores, que vale la pena describir. Un ejemplo evidente de estas
diferencias lo representa el “uso político de la educación” que parece privilegiar los
distintos gobernadores y sus circuitos de poder, generalmente determinados por su
propia presencia como lideres. Son estos usos políticos los que expresan la
racionalidad política dominante a partir de tecnologías de poder específicas, que
hemos observado en las provincias a lo largo de nuestra investigación. En este sentido,
hallamos cuatro usos políticos de la educación que, si bien se encuentran
estrechamente ligados entre sí, mantienen ciertas particularidades.
- La educación como terreno de construcción y acumulación de poder político.
El principal uso político de la educación se manifiesta en la dinámica permanente de
construcción y acumulación de poder por parte de las autoridades políticas
provinciales. Una diversidad de mecanismos, practicas, discursos y medidas
administrativas y políticas van delineando una acción capilar que tiende a favorecer las
relaciones de fuerza de las autoridades: la construcción de escuelas, el otorgamiento
discrecional de súbditos (para el sector privado, o para propias escuelas publicas, por
ejemplo, a través de comedores, materiales y otras ayudas económicas) y a cargo
(tanto en la administración central como en las escuelas, aunque en este ámbito sea
mucho más difícil imponer “amigos políticos”), los actos públicos y las maniobras
mediáticas, son algunas de las estrategias más comunes y continuas que parecen
captar la atención de los funcionarios provinciales. La propia racionalidad política
dominante hace que estas acciones se impongan muchas veces a otros problemas
educativos y tiendan un manto de “partidización” (donde predomina la lógica de la
“lealtad” y la sumisión al líder) sobre las relaciones que atraviesan el sistema educativo
en las provincias.
- La educación como generadora de votos.
En estrecha vinculación con el anterior, se observa un segundo uso político de la
educación, ligado con las campañas electorales, más acotado en el tiempo y con
características particulares que lo distinguen del primer punto. Si bien las practicas
muchas veces repiten la acción de construcción y acumulación de poder político (dado
que los gobiernos también están “siempre en campaña”), la proximidad de las
elecciones parece acentuar estas dinámicas y otorgarles un nuevo sentido.
Así, las acciones de política educativa en tiempos de comicios se destacan en las
provincias a través de distintas estrategias: desde el aumento de los subsidios, cargos y
variados apoyos económicos, hasta las avanzadas más arriesgadas de implementar
grandes reformas educativas. En el medio de estas acciones muchos políticos tienden a
obturar el conflicto con el sector docente, aumentando el gasto público y cediendo a
demandas de los sindicatos para atravesar “en paz” la contienda electoral. Incluso, en
muchas provincias las elecciones generan lo que podríamos llamar “estrategias de
invitación”, donde se evade cualquier reforma que pueda generar conflicto en el
sector.
- La educación como mecanismo de contención y control social.
Una tercera estrategia entra en un registro distinto de las anteriores. En el marco de la
creciente brecha de desigualdades sociales y con el crecimiento patente de la pobreza
y el desempleo durante la década estudiada, la educación, la educación se transformó
en un mecanismo de contención y control social. Así, muchas provincias vieron un uso
político en la educación, como terreno que permitía interiorizar institucionalmente el
conflicto latente: para muchos políticos las aulas fueron las contenedoras de posibles
problemas delictivos de los jóvenes (a través de complejas estrategias de control social
escolarizado) y medios para el otorgamiento de servicios sociales complementarias
(comedores, becas, etc.) que tiñeron al sistema educativo con el manto de la acción
social mas inmediata. Este uso político de la educación permite observar los vínculos
entre la racionalidad política y la expansión del sistema educativo atravesó la década
analizada. No se trata, en este sentido, de sugerir que los gobiernos provinciales solo
ampliaron la escolarización para apaciguar el conflicto local(como si la propia
integración de los jóvenes al sistema no fuese parte de su intencionalidad), sino de
observar la génesis compleja de las decisiones políticas que afectan a la educación en
el contexto federal.
- La educación como núcleo geopolítico estratégico para sostener y aprovechar
relaciones con la Nación.
El cuarto uso político de la educación observado en las provincias es el referido a las
diversas acciones que implicaron negociaciones con el gobierno nacional. En muchos
casos la educación aparece como una moneda de cambio frente a políticas y medidas
que afectan otras áreas del gobierno provincial. Aplicar la Ley Federal de la Educación,
por ejemplo, no solo fue lo que permitió en muchas provincias que llegasen recursos
para la cartera educativa, sino que fue parte de las negociaciones macro de cada
gobernador con el Poder Ejecutivo nacional. De esta manera, cada provincia se
posiciona en el mapa geopolítico de relaciones con la Nación utilizando a la educación
como un área central de intercambio, que puede beneficiar o perjudicar al sector,
según los intereses particulares de las autoridades provinciales.
La Ley de Financiamiento Educativo Nº26.075 del año 2005 constituyó en nuestro país
un novedoso marco normativo en la historia del sistema educativo nacional.
En sus 19 artículos definió un nuevo sistema de organización del financiamiento
educativo con participación del nivel nacional y provincial del estado. La cuestión central
referida al financiamiento fue la definición de la meta de aumento gradual de la
inversión educativa entre 2006 y 2010, hasta alcanzar el 6% del PBI.
Para ello, en el artículo 5º se establecieron las responsabilidades financieras tanto del
estado nacional como las provincias. Así, el aumento presupuestario para educación es
aportando un 60% por las provincias y un 40% por la Nación y los fondos derivan del
Presupuesto Nacional, en el caso del Estado Nacional, y en el caso del 60%
correspondiente a las provincias se obtiene del aumento en la disponibilidad de recursos
fiscales. Se define que ese incremento de los recursos, en el caso de las provincias, “se
destinará prioritariamente a mejorar las remuneraciones docentes”.
Se puede afirmar que las metas educativas tienden a garantizar la inclusión y
permanencia escolar en niños, niñas y jóvenes que viven por debajo de la línea de la
pobreza, erradicar el analfabetismo en todo el territorio nacional y fortalecer la
educación de jóvenes y adultos en todos los niveles del sistema, constituyendo un
conjunto amplio de objetivos que expresan la orientación de la política educativa
nacional.
Para ello, el estado nacional asume nuevas obligaciones financieras respecto a la
inversión presupuestaria, y educativas respecto a su lugar como articulador y
coordinador en la definición de metas para cada jurisdicción y supervisor en el
cumplimiento de las mismas. La apelación a este nuevo rol del estado nacional en
educación se destaca en el tratamiento parlamentario.
Ahora bien, la ley propone un cambio en el rol del estado nacional y metas a cumplir
pero ¿qué elementos arroja para logar los objetivos tanto financieros como educativos
propuestos?
Respecto a los financieros, se establece la asignación específica sobre las transferencias
de recursos que reciben las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a través
del sistema de Coparticipación Federal de Impuestos y la política salarial del estado
nacional para el sector docente que incluye la colaboración a través del Fondo Nacional
de Incentivo Docente (FONID) y el Programa Nacional de Compensación Salarial
Docente.
El sistema de organización de recursos al cual estarán sujetas las provincias, distribuye
la responsabilidad en educación con la obligación de la Nación de aportar un 40% y las
jurisdicciones un 60%, tendiendo a alcanzar el 6% del PBI para el año 2010.
A partir del artículo 10º se comienza a ver cómo se va ubicando al estado nacional, en
tanto autoridad de aplicación de la ley a través del Ministerio de Educación, en un actor
protagónico en el diseño, la planificación y evaluación de las políticas educativas a
implementar en las diferentes jurisdicciones. De esta manera, se establece la necesidad
de definir conjuntamente los objetivos y metas a cumplir por las provincias y las
condiciones para obtener los aportes del Presupuesto Nacional.
Es sabido que, aun realizando los esfuerzos presupuestarios que la ley establece, las
jurisdicciones más débiles o las que cuentan con ingresos fiscales más escasos, no
podrán alcanzar por sí mismas los pisos de igualdad salarial y educativa que se fijaron a
nivel nacional, recayendo en un incumplimiento de la misma.
Suasnábar (2010), sostiene que en el discurso educativo oficial aparece la idea de estado
garante que cambia su sentido original, que se erige en la ruptura de un pasado – los
`90 – y la proyección de un futuro – el reforzamiento de su carácter centralizador en la
definición política educativa: “es un Estado nuevo, distinto, que produce una censura con
el pasado reciente e inaugura una nueva etapa cuyo punto culmine se encuentra tanto
adelante, en el futuro de una educación de calidad para todos”(p.58).
De esta manera, el estado nacional se ubica como actor clave para el cumplimiento de
las metas financieras y educativas formuladas en la Ley de Financiamiento Educativo,
por un lado provee parte de los recursos financieros y por otro coordina y supervisa la
ejecución de las acciones tendientes al cumplimiento de las metas educativas a través
de los convenios bilaterales y desarrolla acciones propias y directas a través de los
programas educativos nacionales.
La Ley Nacional de Educación, sancionada un año más tarde, refuerza el rol del estado
nacional y profundiza y amplía las metas educativas proponiendo claramente la
inclusión educativa a través de políticas universales (art. 11º), el acceso a todos los
ciudadanos a la información y al conocimiento (art. 7º), la igualdad de oportunidades y
resultados educativos asegurando la provisión de textos escolares y otros recursos
pedagógicos, culturales, materiales, tecnológicos y económicos (art.80º).