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Civile Sent. Sez. U Num.

8415 Anno 2019


Presidente: MAMMONE GIOVANNI
Relatore: GRECO ANTONIO
Data pubblicazione: 26/03/2019

Corte di Cassazione - copia non ufficiale


SENTENZA

sul ricorso 21024-2013 proposto da:


BOVINO FILOMENA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE DELLE
MILIZIE 4, presso lo studio dell'avvocato SIMONA MARTINELLI,
rappresentata e difesa dall'avvocato PELLEGRINO CAVUOTO;

- ricorrente -

contro
CURATELA DEL FALLIMENTO DELLA ROMONT COSTRUZIONI S.R.L., in
persona del curatore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA,
PIAZZA MOROSINI 12, presso lo studio dell'avvocato ROSALBA
STRIANI, rappresentata e difesa dall'avvocato ERMINIO STRIANI;
COMUNE DI BENEVENTO, in persona del Sindaco pro tempore,
elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA
CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato

Corte di Cassazione - copia non ufficiale


RAFFAELE LAMPARELLI;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 2137/2012 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI,


depositata il 14/06/2012.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13/03/2018 dal Consigliere ANTONIO GRECO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore
Generale LUIGI SALVATO, che ha concluso per l'accoglimento del
primo motivo del ricorso ed assorbito il secondo;
uditi gli avvocati Pellegrino Cavuoto, Barbara Montanari per delega
dell'avvocato Erminio Striani e Raffaele Lamparelli.
FATTI DI ausA
Filomena Bovino, proprietaria di un fondo in Benevento alla
contrada Olivola, convenne in giudizio davanti al Tribunale di
Benevento il Comune di Benevento e la sas (poi srl) Romont
Costruzioni di Fiorin Luciano assumendo che il Comune aveva
adottato un piano per insediamenti produttivi (PIP) con delibera n.
339 del 22 aprile 1987, modificandolo in seguito solo formalmente,
con delibera del Consiglio comunale del 6 febbraio 1991.
Di tali aree, assoggettate a vincolo espropriativo, con delibera
di G. m. del 3 aprile 1999 erano state assegnate alla Romont, con
cessione in proprietà, due lotti del comparto O, e quindi il Comune

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aveva notificato ad essa attrice, il 10 ottobre 2000, il decreto di
espropriazione di mq. 2179 del terreno di sua proprietà.
Sosteneva la Bovino che la procedura era illegittima "per difetto
di un valido ed efficace provvedimento di dichiarazione di pubblica
utilità, in quanto il PIP - strumento urbanistico di natura attuativa
introdotto dall'art. 27 della legge n. 865 del 1971, avente efficacia
per dieci anni dalla data di approvazione - nella specie risalente al

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1987 -, era già inefficace al momento dell'espropriazione, avvenuta
nell'ottobre 2000, essendo la variante approvata nel 1991 inidonea a
prorogare i termini di efficacia, non avendo assunto i caratteri di un
autonomo ed innovativo strumento rispetto a quello originario".
Intervenuta la trasformazione irreversibile del fondo, la Bovino
aveva chiesto la condanna del Comune e della sas Romont al
risarcimento del danno.
Il giudice di primo grado, definito come variante sostanziale il
provvedimento del novembre 1991, ritenuta la piena efficacia della
dichiarazione di pubblica utilità, e l'inconfigurabilità della dedotta
carenza di potere per inosservanza dei termini di ultimazione dei
lavori, aveva affermato la giurisdizione del G.A., trattandosi di
controversia instaurata dopo il 10 agosto 2000.
La Corte d'appello, adita dalla Bovino, che deduceva l'inefficacia
del PIP, confermava la sentenza impugnata, ritenendo appartenente
la controversia alla giurisdizione del G.A.
Riteneva infatti, sulla base di elementi individuati nella disposta
c.t.u., che la delibera di variante approvata nel 1991, "anche a
seguito delle varianti al PRG, approvate il 10 settembre 1990", aveva
"inciso profondamente sull'estensione e sulle caratteristiche dell'intero
piano", e segnatamente sulla sorte dei suoli della Bovino, sì che "il
PIP aveva così assunto la sua definitiva configurazione solo a partire,
appunto, dal 18 novembre 1991, data iniziale dalla quale computare il
decennio. Non si trattò della mera riproposizione dell'originario piano

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(che avrebbe determinato una illegittima protrazione dei vincoli), ma
in definitiva di un nuovo piano, diverso dal precedente, per effetto
dell'adeguamento al nuovo PRG, delle sostanziali modifiche delle
superfici interessate, delle variazioni degli indici di fabbricabilità e
l'organizzazione delle infrastrutture".
Nei confronti della decisione Filomena Bovino propone ricorso
per cassazione sulla base di due motivi, uno dei quali attinente alla

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giurisdizione, illustrati con successiva memoria.
Resistono con distinti controricorsi il Comune di Benevento ed il
Fallimento della srl Romont Costruzioni.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Col primo motivo, denunciando "violazione e falsa applicazione
dell'art. 27 della legge 865/71 e dell'art. 13, comma 3, della legge
2359/1865. Sulla conseguente carenza di potere. Anche sulla
violazione e falsa applicazione dell'art. 34 del d.lgs. 80/98. Sulla
natura usurpativa della espropriazione de qua. Sulla giurisdizione del
giudice ordinario. Sulla sentenza della Corte di cassazione a sezioni
unite n. 15119/2013", la ricorrente assume che il decreto di esproprio
definitivo non sarebbe stato sostenuto da una ancora efficace
dichiarazione di pubblica utilità, fondamento di ogni procedura
espropriativa; l'assenza o la divenuta inefficacia della dichiarazione di
pubblica utilità, manifestatasi anteriormente alla occupazione e alla
successiva irreversibile trasformazione del fondo, sanzionerebbe la
procedura come usurpativa. Nella specie la dichiarazione di pubblica
utilità delle aree andrebbe individuata nella delibera di approvazione
del PIP del Comune di Benevento n. 339, emessa il 22 aprile 1987,
Piano avente, a decorrere dalla delibera di approvazione, a norma
dell'art. 27, comma 3, della legge n. 865 del 1971, efficacia di dieci
anni. Poiché dunque il decreto di esproprio definitivo risalirebbe
all'ottobre 2000, sarebbe evidentemente assente una valida
dichiarazione di pubblica utilità al momento della sua emissione, dopo

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la quale i convenuti si erano immessi nel possesso dei beni della
ricorrente. La sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica
utilità, per l'inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il
compimento dell'espropriazione e i lavori, senza che sia intervenuto il
decreto ablativo o si sia verificata la cd. occupazione appropriativa,
comporterebbe la natura usurpativa della espropriazione e la
conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

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Posto poi che la regola è nel senso che il PIP abbia efficacia
decennale e che il termine non possa essere oggetto di proroga,
osserva che comunque nella specie la "delibera di variante" al PIP del
novembre 1991 non prevede alcuna proroga dei termini della
dichiarazione di pubblica utilità, non evincendosi dal suo contenuto
alcun elemento che faccia intendere una volontà di far decorrere un
nuovo termine decennale dall'approvazione della "variante" stessa.
Col secondo motivo, denunciando "violazione dell'art. 112 cpc.
Violazione e falsa applicazione dell'art. 19 della legge n. 865/71", la
ricorrente si duole che il giudice d'appello non si sia pronunciata sulla
domanda, avanzata in via subordinata nell'ipotesi di rigetto della
domanda risarcitoria, di conversione di quest'ultima in domanda di
opposizione alla stima o di rideterminazione dell'indennità ai sensi
della disposizione in rubrica.
Il primo motivo è fondato, rimanendo assorbito l'esame del
secondo motivo.
Come questa Corte ha avuto modo di chiarire, "il piano per
insediamenti produttivi (P.I.P.) - strumento urbanistico di natura
attuativa introdotta dall'art. 27 della legge n. 865 del 1971, la cui
funzione è quella di incentivare le imprese, offrendo ad un prezzo
politico le aree occorrenti per il loro impianto ed espansione (Cons.
Stato, sez. V, 5 luglio 1995, n. 539) - è dotato di efficacia decennale
dalla data di approvazione ed ha valore di piano particolareggiato
d'esecuzione ai sensi della legge n. 1150 del 1942 e succ. mod.

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Trascorsi dieci anni, non è prevista, dunque, in via normativa, alcuna
proroga ed all'Amministrazione non rimane che valutare l'opportunità
di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione
della scelta pianificatoria attuativa rimasta inattuata (Cons. Stato,
sez. IV, 2 marzo 1995, n. 128)" (Cass. n. 1602 del 1999; cfr. anche
Cass., sezioni unite, n. 15119 del 2013, in motivazione).
"Il piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi, di

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cui all'art. 27 della legge 22 Ottobre 1971, n. 865, una volta
approvato dal Presidente della Giunta regionale, equivale a
dichiarazione di pubblica utilità delle opere in esso previste, ed abilita
il Sindaco, nel decennio di efficacia del medesimo, a disporre
l'occupazione d'urgenza e la espropriazione dei fondi occorrenti.
Peraltro, la dichiarazione di pubblica utilità viene meno
contestualmente alla scadenza della efficacia del piano, essendo
escluso che l'occupazione d'urgenza legittimamente in atto possa
assumere rispetto ad essa una funzione vicariante o sostitutiva. Ne
consegue la illegittimità totale della occupazione protratta, in carenza
di potere, oltre detta scadenza" (Cass. n. 1861 del 1999).
Con riguardo ad una fattispecie analoga e coeva di "variante del
PIP", queste sezioni unite hanno posto in luce come "il termine di
validità della dichiarazione di pubblica utilità è previsto dalla legge, ed
è posto a presidio del diritto di proprietà, avendo la giurisprudenza
della Corte costituzionale ripetutamente negato la possibilità di
imporre o reiterare vincoli espropriativi a tempo indeterminato. Ne
consegue che non è nel potere della pubblica amministrazione
prorogare quel vincolo, ma soltanto di predisporre un nuovo
strumento, che peraltro dovrebbe contenere nuovi termini per il
compimento dei lavori e per l'emissione dei decreti di espropriazione;
sicché l'approvazione della variante avvenuta nel 1991, che peraltro
non recava alcuna disposizione interpretabile nel senso della
decorrenza di un nuovo termine di efficacia della precedente

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dichiarazione di pubblica utilità, non ha alcuna rilevanza nella
presente controversia. La dichiarazione di pubblica utilità viene meno
contestualmente alla scadenza dell'efficacia del piano, essendo
escluso anche che l'occupazione d'urgenza legittimamente in atto
possa assumere rispetto ad essa una funzione vicariante o sostitutiva
(Cass. 5 marzo 1999 n. 1861). Da ciò discende che la detenzione e la
trasformazione del fondo di proprietà privata, dopo la cessazione di

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efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, costituiscono
comportamenti tenuti dalla pubblica amministrazione in carenza
assoluta di potere. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa
corte di legittimità, infatti, nel sistema normativo conseguente alla
legge 21 luglio 2000, n. 205, la tutela giurisdizionale risarcitoria
contro l'agire illegittimo della P.A. spetta al giudice ordinario quante
volte il diritto del privato non sopporti compressione per effetto di un
potere esercitato in modo illegittimo o, se lo sopporti, quante volte
l'azione della P.A. non trovi rispondenza in un precedente esercizio
del potere, che sia riconoscibile come tale, perché a sua volta
deliberato nei modi ed in presenza dei requisiti richiesti per valere
come atto o provvedimento e non come mera via di fatto. In
particolare, nel settore delle occupazioni illegittime, sono ascrivibili
alla giurisdizione ordinaria le forme di occupazione "usurpativa"
(giacché la trasformazione irreversibile del fondo si produce in una
situazione in cui una dichiarazione di pubblica utilità manca affatto), e
così pure i casi in cui il decreto di espropriazione è pur stato emesso,
e però in relazione ad un bene, la cui destinazione ad opera di
pubblica utilità si debba dire mai avvenuta giuridicamente od ormai
venuta meno, per mancanza iniziale o - come nella fattispecie di
causa - per sopravvenuta scadenza del suo termine di efficacia: Cass.
sez. un. 13 giugno 2006 n. 13659; v. anche Sez. un. 23 gennaio
2012 n. 832" (Cass. sezioni unite, n. 15119 del 2013, in
motivazione).

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Nella presente controversia il primo motivo del ricorso va
pertanto accolto, la sentenza impugnata va cassata e dichiarata la
giurisdizione del giudice ordinario; la causa va rinviata, anche per le
spese del presente grado di legittimità, al Tribunale di Benevento in
differente composizione.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, dichiara la

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giurisdizione del giudice ordinario e rinvia, anche per le spese del
presente giudizio, al Tribunale di Benevento in differente
composizione.
Così deciso in Roma, il 13 marzo 2018
Il consigliere estensore