Documento

Conpes
Consejo Nacional de Política Económica y Social
3188
República de Colombia
Departamento Nacional de Planeación

EVALUACION DE IMPACTO DE PROGRAMAS SOCIALES

DAPRE - FIP
DNP: PE-DEGR

Versión aprobada

Bogotá D.C., 31 de julio de 2002

 ÍNDICE DEL DOCUMENTO

I. INTRODUCCIÓN 2

II. ANTECEDENTES 2

A. La inversión gubernamental en el sector social 2

B. La evaluación de impacto como instrumento de política social 4

III. EXPERIENCIAS DE APLICACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 6

A. Lecciones a nivel internacional 6

B. Experiencia reciente en Colombia 7

i. Evaluación de Impacto de la Red de Apoyo Social 8

IV. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 10

A. Programas a ser evaluados durante la primera fase 10

i. El ICBF 11
ii. El SENA 12

B. Esquema operativo 13
i. Coordinación de la evaluación de impacto 13
ii. Implementación 15
iii. Difusión y participación 15

V. RECOMENDACIONES 17

1
I. INTRODUCCIÓN

El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y

Social una propuesta de institucionalización de la evaluación de impacto como instrumento de apoyo en
la toma de decisiones de programación y asignación del gasto social, así como en la orientación, diseño
y formulación de políticas y programas de inversión social.

II. ANTECEDENTES

A. La inversión gubernamental en el sector social

En Colombia, el gasto público social como porcentaje del gasto total se ha incrementado a lo
largo de la década de los años noventa, pasando de 25% en 1990 a 29% en 20021. Como porcentaje del
PIB, durante este período el gasto social ha crecido de niveles cercanos al 5% a 8.5% (ver Gráfica 1).
En el período 1998-2002 esta tendencia se mantuvo, logrando niveles históricamente altos de gasto
social, aun en condiciones ajuste estructural conjugadas con la más grave recesión económica de los
últimos 70 años. Esto demuestra un compromiso del gobierno con la inversión social, priorizándola
además sobre otros tipos de gasto.

1 DNP-DEE, 2002

2
 Gráfica 1. GASTO SOCIAL 1990 - 2002
(% PIB)
9,0

8,0

% del PIB 7,0

6,0

5,0

4,0

3,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
Fuente: DNP - DEE

En términos de su composición, la salud y la educación han tenido el mayor peso dentro del gasto
público social total. Con relación al PIB, estos dos rubros pasaron de un 3,8% en 1995 a un 6,1% en
el año 2002. Los demás componentes han mantenido su nivel porcentual estable con relación al PIB
(ver Tabla 1).

Tabla 1
GASTO SOCIAL A CARGO DEL SECTOR PUBLICO
1990 - 2002 (PIB %)

CONCEPTO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total Gasto Social 6,0 7,2 7,3 7,4 8,3 7,7 8,5 8,5

Salud 1,4 1,6 1,7 1,8 2,1 2,0 2,3 2,0

Educacion 2,4 3,2 3,2 3,6 3,9 3,7 4,1 4,1
ICBF 0,6 0,7 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6
SENA 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3
Red de Apoyo Social - - - - - - 0,2 0,3
Otros Programas Sociales 1/ 1,19 1,37 1,40 1,11 1,33 1,07 1,12 1,13
1/ Fondo de Solidaridad Pensional, Pensión ancianos indigentes, Programa de reinserción, Fond Prog Espec PAZ (Ley 368/97),
Desarrollo Comunitario, Trabajo y Seguridad, Vivienda, Agua y saneamiento. Incluye inversiones y tranferencias para programas
a cargo del Gobierno central para atender población de zonas rurales, afectadas por la violencia
y provisión de infraestructura en vivienda y agua potable en muncipios pequeños y medianos.

El esfuerzo fiscal por mantener el nivel de gasto social ha estado acompañado por un énfasis
complementario hacia una orientación racional de su asignación, con el objetivo de maximizar los
beneficios sociales generados. Los avances del gobierno nacional en este sentido han sido importantes,

3
destacándose la expedición de la Ley 715 de 2001, la cual viene fortaleciendo la inversión social y las
entidades territoriales, para hacer de estas últimas un soporte eficiente de la actuación institucional del
Estado. Esta Ley distribuye con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversión social con
el fin de cubrir las necesidades básicas de la población pobre. Un ejemplo de esto es la nueva fórmula
de asignación de recursos en educación en función de los alumnos a ser atendidos, reemplazando la
fórmula previa que orientaba los recursos con base en el tamaño de la planta docente en cada
departamento.

Igualmente, las inversiones sociales recientes, como la Red de Apoyo Social –RAS-, dirigida a
mitigar los impactos de la crisis económica, han incorporado un componente de evaluación de impacto
que busca, entre otros aspectos, identificar los impactos más importantes de los programas, realizar
comparaciones de efectividad con otros programas de inversión social y establecer el nivel de
focalización de los mismos hacia las poblaciones más pobres y vulnerables del país.

El resto de la inversión social está distribuida en programas dirigidos a atender necesidades

básicas como nutrición y educación, formación para el trabajo, vivienda, agua potable y asistencia a las
poblaciones víctimas del conflicto. Para mejorar su eficiencia es pertinente incluir la evaluación de
impacto como instrumento de apoyo en la toma de decisiones de política.

B. La evaluación de impacto como instrumento de política social

Una evaluación de impacto identifica de manera sistemática los efectos (positivos o negativos,
esperados o no) sobre los hogares e instituciones, generados por un programa de desarrollo social. Se
distingue de las evaluaciones de procesos, gestión y resultados, al determinar la causalidad entre la
intervención y sus efectos observados. Así, permite entender la magnitud de los cambios generados por
dicha acción sobre el bienestar y, en especial, sobre la reducción de la pobreza. Concretamente, apunta
a retroalimentar y a mejorar la efectividad de los programas sociales, comparándolos con intervenciones
alternativas. Sus resultados proveen información para la toma de decisiones relacionadas con mantener,
ampliar, reorientar o eliminar un programa existente, o diseñar una nueva política pública.
Adicionalmente, sus resultados hacen posible la rendición de cuentas al público.

4
 Existen diversas metodologías para evaluar el impacto de programas sociales2. Estas se basan en
la construcción de grupos de comparación o control. Los grupos de comparación son grupos de
individuos, núcleos familiares o comunidades que ostentan las mismas características socioeconómicas,
demográficas y de ubicación geográfica de los beneficiarios pero que no hacen parte de los programas.
Los grupos sirven para aislar los efectos sobre los beneficiarios (grupo tratamiento), atribuibles
exclusivamente a los programas a ser evaluados. Como parte de esta estrategia de comparación, en las
evaluaciones de impacto se realizan mediciones de línea de base (antes del inicio de los programas) y
otras posteriores con los grupos mencionados de tal forma que se pueden medir las variaciones de los
efectos generados por los programas en el tiempo.

La evaluación de impacto incluye el uso de encuestas directas aplicadas a los distintos actores
involucrados en la ejecución de los programas y de información secundaria. Igualmente incluye
métodos cualitativos como las entrevistas a profundidad, los grupos focales, la observación no
participante y la revisión documental, los cuales proveen de información a profundidad que permite
entender los procesos y condiciones detrás de los impactos observados, así como la percepción y
prioridades de los individuos acerca de su bienestar.

Debido a lo anterior, las evaluaciones de impacto demandan un esfuerzo considerable de

levantamiento y/o manejo de información, destinación de tiempo y recursos. Sus resultados se obtienen
en el mediano y largo plazo. Por tal motivo la decisión sobre los programas a evaluar debe tener en
cuenta su valor estratégico dentro de la política social.

Dada su riqueza en términos de información y resultados, las evaluaciones de impacto proveen

elementos conceptuales y analíticos que apoyan la toma de decisiones relacionada con los programas
evaluados. Por lo tanto, son en herramientas de gran utilidad para el gobierno en materia de política
social, en la optimización de la inversión y reducción de la pobreza.

2 Baker, 2000; “Evaluación de impacto de los proyectos de desarrollo en la pobreza”. Banco Mundial

5
III. EXPERIENCIAS DE APLICACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

A. Lecciones a nivel internacional

En el ámbito internacional la aplicación y difusión de las evaluaciones de impacto ha estado en

cabeza de instituciones multilaterales como el Fondo Monetario Internacional –FMI-, el Banco
Internacional para la Reconstrucción y Fomento –BIRF- y el Banco Interamericano de Desarrollo –BID-
. Estas instituciones han venido impulsando su aplicación durante la última década y sus resultados han
sido incorporados en el diseño de las políticas sectoriales, las estrategias de asistencia de país, el diseño
de programas y proyectos de desarrollo y, en general, de todas las operaciones de crédito que
financian3.

Los programas de choque, concebidos para mitigar los efectos sociales negativos de las políticas
de ajuste estructural y de las crisis económicas, han incorporado este instrumento como componente
integral. Los hallazgos y resultados de las evaluaciones de impacto han orientado una aplicación
posterior en otros países y contribuido a la formulación y orientación de políticas en los países
respectivos.

Ejemplo de lo anterior es el caso de la evaluación de impacto del “Programa de Educación, Salud

y Alimentación” – Progresa - en México. Este se concibió con el propósito de mejorar los niveles de
salud, nutrición y escolaridad de los niños y jóvenes en edad escolar, pertenecientes a los estratos
económicos más pobres. Su evaluación de impacto contribuyó a entender los principales aciertos y
errores en la implementación del programa y aportó elementos analíticos que sirvieron a los tomadores
de decisiones para diseñar una segunda fase, con mayor cobertura y duración, potenciando las
experiencias exitosas. Al respecto, se debe anotar que la formulación e implementación en Colombia
del programa “Familias en Acción” de la RAS se ha nutrido en buena medida de la experiencia de
Progresa, asimilando sus principales lecciones.

Otro ejemplo cercano es el programa “Chile Joven”. Su evaluación de impacto arrojó

conclusiones importantes, no sólo en términos de los efectos directos sobre la población beneficiaria,

3 Choksi, 1995. “Evaluation in the Bank: taking stock of 50 years of development work”. En: “Evaluation and Development,

Proceedings of the 1994 World Bank Conference”; Ver también www.worldbank.org/oed/

6
sino también de los procesos y la implementación del mismo. Esta experiencia ha servido como
ejemplo para el diseño y la puesta en marcha del programa “Jóvenes en Acción” de la RAS en
Colombia.

B. Experiencia reciente en Colombia

Desde principios de la década de los noventa, la evaluación de programas y proyectos de

inversión pública en Colombia ha avanzado significativamente. La Ley 38 de 1989 y su decreto
reglamentario 841, que dio origen al Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional – BPIN -,
dio paso a procesos sistemáticos de evaluación de programas y proyectos de inversión pública.
Posteriormente la Constitución Nacional de 1991, otorgó al Plan Nacional de Desarrollo carácter de
Ley, estableciendo la obligación al gobierno de reflejar las prioridades programáticas del plan en la
asignación presupuestal. Mediante el Artículo 343 de la Constitución se asignó expresamente al DNP
la obligación de llevar a cabo la evaluación de al inversión pública.

En cumplimiento de las funciones que la constitución le asigna al DNP, se desarrolló el Sistema

Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública – SINERGIA-. Los objetivos de
SINERGIA son evaluar los resultados del Plan Nacional de Desarrollo, sus políticas y proyectos
estratégicos y hacer de la evaluación de la gestión pública un proceso que incremente la eficiencia en el
cumplimiento de resultados. En desarrollo de SINERGIA se ha avanzado en evaluación de la gestión
pública en términos de procesos y resultados, sin incluir la evaluación de impacto como parte de sus
herramientas.

En el campo de la evaluación de impacto en Colombia se han realizado distintos esfuerzos como

son la evaluación del Proyecto de Atención y Nutrición Comunitaria Infantil del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar –ICBF- realizada en 19974, la evaluación de impacto del Programa de
Mejoramiento de la Cobertura y la Calidad de la Educación Secundaria – Paces-5 y las evaluaciones del
Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, entre ellas la de la Provisión Pública de Capacitación

4 Esta evaluación estudio principalmente el efecto del programa “Hogares Comunitarios” sobre el bienestar de los niños de

0 a 6 años. Además, analizó la incidencia del desempeño del programa y de factores exógenos (eg. ambiente familiar) sobre dicho
efecto. Como resultado se desarrollaron indicadores integrales de bienestar y de desempeño.
5 La evaluación del PACES estudió aspectos de focalización, calidad y cobertura de la educación, y capacidad institucional

en el sector educativo. Sus resultados apoyaron el diseño de una estrategia de financiación y desarrollo institucional de las
entidades sectoriales del orden territorial, departamental y local.

7
Laboral en Colombia6. Sin embargo, la experiencia reciente más importante la constituye la evaluación
de la RAS. La forma como se estructuraron las evaluaciones de la RAS y las metodologías que
utilizarán representan una novedad en el país para la estimación de impactos de programas sociales. Se
trata de la evaluación de una estrategia de intervención integral en la cual, la ejecución de las
evaluaciones ha acompañado la de los programas, haciendo énfasis en la visión estratégica de la RAS.
Es además, la primera experiencia en la que el diseño de un programa se realiza paralelamente con el
diseño de su evaluación. Las evaluaciones de la RAS generarán información de calidad para una mejor
concepción de éstos programas, y servirán como base para el montaje de una institucionalidad
permanente para la gestión del riesgo en la población vulnerable.

i. Evaluación de Impacto de la Red de Apoyo Social

La creación de la Red de Apoyo Social (RAS) respondió a la necesidad de mitigar en el corto

plazo los efectos de la recesión económica por la que atravesó el país en el período 1996-2001. Bajo
esta nueva forma de intervención social se buscó aliviar los efectos de la crisis como la reducción de los
ingresos, el aumento de los niveles de pobreza y la pérdida de capital humano que afectaron
directamente a los estratos más bajos de la población.

La RAS es una forma de intervención social focalizada hacia los más pobres. Los programas de
la RAS suponen inversiones por más de 500 millones de dólares, constituyéndose así en un nuevo
instrumento del Gobierno para combatir los niveles de pobreza. Con este objetivo se formularon tres
subprogramas: “Empleo en Acción”, encaminado a brindar ocupación transitoria a la población más
pobre; “Familias en Acción”, destinado a mejorar mediante subsidios monetarios las condiciones de
nutrición de las familias más necesitadas y garantizar la asistencia al colegio de los niños en edad
escolar; “Jóvenes en Acción”, destinado a mejorar las condiciones de acceso e inserción al mercado
laboral de jóvenes desempleados de bajos recursos a través de acciones de capacitación en un oficio y
con una experiencia laboral efectiva en un puesto de trabajo en el sector formal.

Como parte de los programas, se diseñó un esquema de evaluación de impacto, cuyo objetivo ha
sido: i) permitir una reorientación de recursos y acciones hacia un mayor logro de resultados; ii)

6 Este estudio evaluó el impacto de la provisión pública de capacitación laboral pública y privada sobre los ingresos y

empleabilidad de los beneficiarios, con énfasis en el SENA. Para su desarrollo se empleó principalmente la sección de capacitación
laboral de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV).

8
asegurar la transparencia en la ejecución de recursos; iii) producir información para mejorar la
implementación del programa sobre la marcha; iv) medir el impacto de cada uno de los programas y de
la estrategia en su conjunto, sobre la pobreza, el capital humano y social, de tal forma que permita
cuantificar el beneficio directo del esquema de intervención sobre la población vulnerable.

Con las evaluaciones se obtendrá información pertinente sobre la gestión y las operaciones de los
tres programas. Igualmente, se obtendrá un análisis de la eficiencia en la focalización de los mismos.
Otro componente de las evaluaciones es el análisis costo/beneficio. Además de comparar los costos
con los beneficios de los programas, se realizarán comparaciones con otras alternativas de intervención
desarrolladas en Colombia y en otros países. Adquieren así gran importancia, los resultados que
arrojen las evaluaciones sobre los efectos a nivel de formación y/o protección del capital humano y
social, y reducción de la pobreza.

Adicional a lo arriba expuesto, se analizarán impactos específicos de cada subprograma sobre la

población beneficiaria. Para “Empleo en Acción”, por ejemplo, se evaluarán los beneficios en
términos de los empleos generados, el ingreso laboral como remuneración al trabajo y las obras de
infraestructura construidas por éstos. En “Familias en Acción” se medirán los impactos en los
beneficiarios en las áreas de educación, salud y nutrición. En “Jóvenes en Acción” se cuantificará el
efecto del programa sobre las condiciones de formación laboral, empleabilidad e ingresos de los
beneficiarios. Se contemplan también impactos sobre el sector empresarial y la oferta privada de
servicios de capacitación.

Las evaluaciones de impacto de la RAS utilizarán un enfoque integrado, apoyándose en

metodologías cuantitativas e incluyendo el análisis de información cualitativa, las cuales serán aplicadas
a los grupos de tratamiento y a grupos de comparación.

El proceso institucional llevado a cabo para el desarrollo del componente de Evaluación de

Impacto ha sido igualmente novedoso. Mediante un convenio interinstitucional de cooperación técnica
entre el Fondo de Inversiones para la Paz y el Departamento Nacional de Planeación se responsabilizó a
esta última institución de la definición del esquema de evaluación, la realización del proceso de
licitación y las contrataciones necesarias para este fin. Por su parte el FIP se encarga de todos los
aspectos presupuestales, financieros y logísticos necesarios y hace seguimiento al proceso.

9
 Las evaluaciones las realizan firmas externas y la interventoría técnica es igualmente
responsabilidad del DNP. Para este fin cuenta con el apoyo de un Comité Asesor, conformado por tres
(3) expertos internacionales en temas de evaluación de impacto, redes de protección social y
focalización de programas, entre otros. Al interior del DNP se institucionalizó un Comité Técnico -
instancia decisoria- la cual se apoya en un Equipo Técnico, que actuará dentro del DNP como enlace
con el Comité Asesor, las firmas evaluadoras y los operadores del Programa.

Para garantizar la incorporación de los resultados al desarrollo de los programas existe

igualmente un Comité entre el FIP y el DNP que periódicamente determina el estado de avance de la
evaluación y toma las decisiones de ajuste necesarias, en cada uno de los programas.

IV. INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

La institucionalización de la evaluación de impacto como instrumento de apoyo a la toma de

decisiones de política social es deseable en la medida en que permite el logro de dos fines asociados: el
aprendizaje institucional y el uso racional de recursos escasos. De esta forma, servirá para generar
recomendaciones estratégicas de política, orientar y ajustar los programas sociales.

La institucionalización de este instrumento implica, tanto la definición del esquema operativo

básico, como del desarrollo de elementos de difusión de sus resultados, con base en el arreglo operativo
definido para la Red de Apoyo Social –RAS- . Adicionalmente, contempla la identificación de
programas estratégicos a ser evaluados durante su primera fase.

A. Programas a ser evaluados durante la primera fase

Los argumentos presentados indican la pertinencia de utilizar la evaluación de impacto como

instrumento clave en el proceso de toma de decisiones de la asignación del gasto social. Su utilización
contribuirá en la armonización de la oferta programática, en su eficiencia y efectividad, y en la
orientación de recursos del presupuesto nacional hacia aquellos programas que generen los mejores
resultados en términos de reducción de la pobreza.

10
 La primera fase de evaluación de programas sociales debe iniciarse con aquellos considerados
estratégicos, tanto al interior de la oferta de programas sociales, como del Sistema Social de Riesgo,
debido a su relevancia en la política social, recursos destinados, cobertura, y tiempo de consolidación
de sus operaciones. Los programas más sobresalientes según estas características son los manejados
por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF- y los del Servicio Nacional de Aprendizaje –
SENA-.

i. El ICBF

El objetivo del ICBF es fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger

al menor de edad y garantizarle sus derechos. Su principal fuente de financiamiento lo constituye el
aporte del 3% de nómina de las empresas7, equivalente al 0,6% del PIB8. En cumplimiento de su
objeto, el ICBF lidera el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en el cual además participan el
Ministerio de Salud, los departamentos, distritos y municipios, las comunidades organizadas y demás
instituciones con similar propósito. El ICBF ha llevado a cabo un proceso de descentralización durante
los últimos años.

Este instituto ejecuta programas dirigidos a la atención de las familias más pobres y vulnerables,
tales como “Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar”. Así mismo, lleva a cabo programas para
mejorar la nutrición de los menores como: “Restaurantes Escolares”, “Asistencia Nutricional al Escolar
y al Adolescente” -ANEA-, y “Adquisición y Distribución de Alimentos de Alto Valor Biológico”
Bienestarina-.

Para el año 2001 hubo 80.019 unidades de servicio de “Hogares Comunitarios”, llegando a
atender más de un millón doscientos mil usuarios a lo largo del país. Esto implicó una ejecución
presupuestal superior al 40% de presupuesto total del ICBF en ese año. De otro lado, el programa de
“Restaurantes Escolares” ha venido ganando espacio dentro de la institución, pues pasó de atender
menos de ochocientos mil beneficiarios en 1998 a atender cerca de dos millones doscientos setenta mil

7 Las contribuciones parafiscales son asumidas completamente por el empleador y suman 9% del salario base del trabajador.

Los recursos son distribuidos así: 2% SENA, 3% ICBF, 4% Cajas de Compensación Familiar.
8 DNP-DEE, 2002

11
en el 2001. En términos de la ejecución del ICBF, pasó de representar el 8% en 1995 al 12% en el
20019.

Estos programas no han estado exentos de dificultades en su diseño e implementación. Entre

ellas se puede citar limitaciones de cobertura, focalización y posible duplicidad y atomización de
proyectos. A esto hay que añadir consideraciones sobre su capacidad de respuesta a los riesgos a los
que están expuestas las poblaciones vulnerables como consecuencia de las crisis económicas y los
procesos de ajuste estructural.

Como parte de su gestión, el ICBF ha adelantado evaluaciones orientadas a ajustar sus

programas. Actualmente, como recomendación del documento CONPES 3144 se ha incluido en el
crédito “Programa Sectorial de Reforma Social”10, un componente de apoyo para la evaluación de
impacto de los programas y políticas sociales; definiéndose inicialmente la evaluación de los programas
Bienestarina y Anea. Sin embargo, dada su importancia en materia de política social y la necesidad de
normalizar la oferta programática se considera fundamental ampliar dicha evaluación a otros programas
del ICBF. Estas evaluaciones deberían incluir, entre otros aspectos, la articulación de sus programas y
proyectos, su eficiencia y eficacia en el gasto, su impacto sobre el capital humano y social y su
contribución al desarrollo institucional y a la descentralización.

La evaluación actual del programa “Familias en Acción” incluye una comparación a nivel
nacional sobre nutrición infantil entre los beneficiarios de dicho programa y los beneficiarios SISBEN 1
del programa “Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar”. Por ende, sus resultados y avances se
constituyen en insumos centrales para la realización de una evaluación de impacto complementaria de
éste último programa. La evaluación tendría un carácter integral, e incluiría diferentes beneficios
asociados, tales como el cuidado y desarrollo del menor.

ii. El SENA

El SENA, es la institución pública más importante en el país en la formación para el trabajo. Sus
componentes principales son: 1) la formación reglada de trabajadores calificados, técnicos y tecnólogos

9 ICBF, 2002
10 Crédito de Préstamo de Cooperación Técnica No. 1382 / OC-CO suscrito entre el Gobierno de Colombia y el BID.

12
(cursos largos) y 2) la formación continua (cursos cortos). En el año de 1999, los cursos largos
contaron con casi cien mil participantes y los cursos cortos con cerca de novecientos mil. Así, puede
concebirse como dos instituciones en una. Por un lado, es una universidad pública. Por otro, un centro
de capacitación financiado por los empleadores.

El presupuesto del SENA se ha ubicado durante la última década en 0,3 puntos del PIB11. Su
financiación no ha sufrido las consecuencias del ajuste fiscal dado que proviene de contribuciones
parafiscales.

Dada la importancia del SENA y la necesidad de acompañar el proceso de modernización que la

institución misma adelanta, una evaluación de impacto debería abordar aspectos como: a) la medición
del impacto de los servicios ofrecidos sobre el empleo y los ingresos de los egresados; b) la adecuación
de la oferta a la demanda con el fin de que se traduzca en mayores niveles de empleabilidad de los
beneficiarios; c) la relación beneficio-costo a nivel social del programa; d) la eficiencia en la
focalización de su gestión; d) su grado de competitividad dentro del sistema de formación para el
trabajo y; e) su contribución al desarrollo institucional y empresarial.

Aunque se han realizado esfuerzos en términos de evaluar la institución, los resultados de las
mismas no se han incorporado suficientemente en su operación, ni han generado reorientaciones
importantes de recursos. Adicionalmente, en la evaluación de impacto de Jóvenes en Acción, se
realizará un análisis comparativo de los programas del SENA con similares objetivos. Al igual que en
el caso de “Familias en Acción”, la evaluación de “Jóvenes en Acción” será un buen punto de partida
para llevar a cabo una evaluación más profunda y extensa del SENA, en la cual se asegure la
incorporación de resultados en la operación del mismo.

B. Esquema operativo

i. Coordinación de la evaluación de impacto

En cumplimiento de sus funciones de planeación, coordinación y evaluación de políticas públicas,

el DNP será la entidad responsable de coordinar los procesos de evaluación de impacto.

11 DNP-DEE, 2002

13
 El DNP identificará, de manera concertada con las instituciones del sector, los programas objeto
de evaluación, y someterá a consideración del CONPES aquellos priorizados para su implementación.
Como una primera fase se han priorizado los programas en cabeza del ICBF y el SENA.

Con respecto a la financiación de las evaluaciones de impacto, el DNP se encargará de

presupuestar los recursos requeridos para su implementación, identificar las fuentes, y gestionar su
consecución. Así mismo, las instituciones gubernamentales ejecutoras de los programas a ser evaluados
contribuirán con recursos financieros, y proveerán los recursos humanos y técnicos de apoyo requeridos
para su realización.

Una vez definidos los programas objeto de evaluación, el DNP adelantará los procesos de
licitación; incluyendo el diseño de los términos de referencia, convocatoria, evaluación técnica de
propuestas, selección y negociación de la contratación. La entidad ejecutora del programa objeto de
evaluación, acompañará estos procesos.

La interventoría técnica de las evaluaciones será adelantada por el DNP. Los reportes, informes
y recomendaciones que surjan en desarrollo de esta responsabilidad, serán presentados y discutidos con
la entidad ejecutora. Para ello se conformará un Comité de Seguimiento, el cual acompañará el
desarrollo de la evaluación de impacto, garantizando el flujo oportuno de la información, la reflexión,
difusión y apropiación institucional de los resultados generados. El Comité estará integrado por
representantes del nivel directivo del Departamento Nacional de Planeación, por representantes de la
Junta Directiva y el Director de la entidad ejecutora del programa evaluado.

Esta instancia será el espacio de revisión y discusión de los diferentes reportes e informes
generados; asesorará a la entidad ejecutora en la toma de decisiones gerenciales, relacionadas con la
ejecución del programa evaluado y sus planes estratégicos. Adicionalmente, revisará y tomará medidas
relacionadas con el buen desempeño operativo de la evaluación y el cumplimiento de las
responsabilidades y compromisos institucionales de las partes.

Por último, el DNP generará, de manera concertada con la entidad ejecutora del programa,
recomendaciones estratégicas a nivel programático y de política. En el primer caso contribuirán en la

14
orientación, adaptación y/o revisión de los programas evaluados. En materia de política social,
contribuirán en la formulación y orientación de políticas y planes de gobierno que asimilen las lecciones
y aprendizajes alcanzados. Tales recomendaciones serán sometidas al CONPES para su aprobación e
implementación.

ii. Implementación

Las evaluaciones de impacto podrán ser realizadas por firmas nacionales y/o internacionales, y
contarán con el apoyo de equipos técnicos especializados en el DNP. Las firmas serán seleccionadas
bajo procedimientos de licitación abierta por mérito, a cargo del DNP.

Las evaluaciones observarán los siguientes principios orientadores:

1. Se promoverá una oferta competitiva de firmas nacionales evaluadoras, con el fin de
generar una experticia diversificada.
2. Las firmas evaluadoras deberán desarrollar acciones específicas para transferir las
capacidades, mecanismos analíticos y resultados de las evaluaciones a las instituciones
ejecutoras de los programas objeto de evaluación.
3. Las firmas deberán transferir la información generada de manera sistemática al DNP.

iii. Difusión y participación

El DNP será el responsable de difundir, generar espacios participativos de discusión y reflexión

con las diferentes instituciones públicas y privadas, la población beneficiaria de los programas
evaluados, y la ciudadanía en general.

Para el efecto, en el marco de las acciones adelantadas por SINERGIA, se contempla la

publicación y difusión periódica de avances y resultados de las evaluaciones a través de diferentes
medios, tales como programas radiales, televisivos, y publicaciones escritas12. Adicionalmente, se
incluye la realización de seminarios, foros y encuentros de discusión, dirigidos a la ciudadanía, el
sector público y el privado.

12 SINERGIA, 2002. “Divulgación y participación ciudadana”

15
 Adicionalmente, SINERGIA desarrollará el Sistema de Participación Ciudadana, el cual permitirá
a la sociedad ejercer una acción efectiva en la evaluación de resultados de la gestión pública, en la
definición de prioridades de evaluación, el monitoreo y seguimiento a la ejecución de planes, programas
y proyectos, y en este sentido, de las evaluaciones de impacto adelantadas. El sistema garantizará el
acceso y apropiación de la información generada en las evaluaciones por parte de la población
beneficiaria, e incluirá mecanismos de retroalimentación que permitan su participación en los procesos
de toma de decisiones relacionados.

16
V. RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeación recomienda al CONPES:

1. Adoptar la presente propuesta de institucionalización de la evaluación de impacto como

instrumento de política social.
2. Solicitar al DNP, al ICBF y a la Consejería Presidencial para la Política Social, en
desarrollo de la primera fase de institucionalización:
• Autorizar la evaluación de impacto del programa Hogares Comunitarios del ICBF,
como complemento de la evaluación de Familias en Acción, y continuar con el
proceso de evaluación de impacto iniciado en los programas de ANEA y
Bienestarina.
3. Solicitar al DNP y al SENA:
• Realizar un diagnóstico que priorice los programas, centros y/o cursos del SENA.
• Definirlos criterios para seleccionar los programas del SENA a ser evaluados.
• Decidir cuáles programas serán evaluados dentro de la primera fase de
institucionalización.
• Adelantar las acciones necesarias para realizar la consiguiente evaluación de
impacto.
4. Solicitar al DNP, Ministerio de Hacienda, SENA e ICBF:
• Hacer las gestiones pertinentes para incorporar los recursos de presupuesto
necesarios para el desarrollo de las evaluaciones de impacto de Hogares
Comunitarios del ICBF y de los programas seleccionados del SENA.
5. Solicitar al DNP:
• Adoptar las medidas necesarias para la reglamentación y puesta en marcha del
esquema operativo, cumpliendo las funciones de coordinación, implementación y
difusión y participación, consignadas en el presente documento.
• Definir los criterios para la selección de los programas a ser evaluados en fases
posteriores.
• En el caso de nuevos programas sociales, realizar el diseño de las evaluaciones al
tiempo que se realiza el diseño de los programas mismos.
6. Solicitar al ICBF y al SENA:

17
• Apoyar y participar en los procesos de evaluación de los programas que se
identifiquen como parte de la primera fase de institucionalización de la evaluación
de impacto.
• Cumplir con las funciones consignadas en el esquema operativo a ser reglamentado
por el DNP.

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