REEMBARQUE DE LA MERCANCIA - Certificación del transportador que

acredite la salida de la mercancía; documentos de transporte que la

acreditan / CERTIFICACION DEL TRANSPORTADOR EN REEMBARQUE -
Cambio de regulación; prueba de llegada a país extranjero y certificación de
salida

El artículo 307 del Decreto 2685 de 1999 ciertamente establece la obligación de

acreditar la salida del territorio nacional aduanero de la mercancía, importada bajo
la modalidad reembarque, en el término de 15 días, y la forma señalada en ese
artículo, visto literalmente, consiste en allegar una certificación del transportador,
tal como se puede leer en dicho artículo, a saber: “La Solicitud de Autorización de
Embarque deberá presentarse a la Aduana a través del sistema informático
aduanero, previa la constitución de una garantía bancaria o de compañía de
seguros que asegure la entrega, dentro de los quince (15) días siguientes a la
fecha de embarque, de una certificación expedida por el transportador donde
acredite la salida de la mercancía del territorio aduanero nacional.” En ese sentido
pareciera que se estuviera consagrando un alcance preciso y una forma solemne
de cumplirse tal obligación aduanera, de donde no serían válidos ningún sentido ni
forma o medio distintos de la acreditación en comento, luego los aludidos
documentos no serían idóneos frente a una interpretación exegética de la citada
norma, toda vez que ninguno de ellos es nominalmente la certificación anotada ni
indican expresamente que la mercancía salió de territorio aduanero nacional. Esa
es la interpretación que ha hecho la Administración en el acto acusado, y de la
cual en cierto modo se ha apartado el a quo en la sentencia apelada. Por lo
anterior ha deducido que “las normas aduaneras le dan un tratamiento similar al
manifiesto de carga a la guía aérea y al conocimiento de embarque o carta de
porte, en cuanto son los documentos que amparan la mercancía transportada.”
(sentencia de 12 de febrero de 2004, expediente núm. 7792, consejero ponente
doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) Lo anterior significa que en este caso la
guía aérea, con el manifiesto de carga al cual está anexo, en tanto se equipara al
conocimiento de embarque, hacen las veces o implican por mandato legal una
certificación del transportador, de modo que respecto de esa connotación, es
jurídicamente válido acoger la guía aérea como certificación emanada del
transportador cuando el interesado la entregue en tiempo por no poder aportar
dentro del señalado término un documento con la forma expresa de certificación.
En la medida en que la ley, al definirlos, dice que se expiden como “certificación de
que ( el transportador) ha tomado a su cargo la mercancía para entregarla, contra
la presentación del mismo en el punto de destino”, es viable entender también que
se está certificando por el transportador que la mercancía ya salió de territorio
aduanero nacional, pues ya quedó a cargo del transportador y frente a él sólo
queda la aduana de destino. Para una mejor valoración de esa inferencia, es muy
ilustrativo el cambio que tuvo la regulación de este punto entre el Decreto 2666 de
1984 y el Decreto 2685 de 1999, de lo cual sirve destacar que la normativa
anterior exigía prueba de la llegada de la mercancía a país extranjero, mientras
que la actual se refiere a certificación de la salida de la mercancía de territorio
aduanero nacional; situaciones que son totalmente distintas, de las cuales la
última se cumple con la entrega formal de la mercancía al transportador.
Igualmente se ha destacar la drástica disminución del término, como quiera que en
la primera era de cinco ( 5 ) meses y en la segunda y actualmente vigentes es de
15 días, diferencias que se explican por las implicaciones de cada una de esas
situaciones anotadas.

REEMBARQUE DE MERCANCIAS - Incumplimiento al no entregar guía aérea

dentro de los 15 días siguientes al embarque / GARANTIA EN REEMBARQUE
- Incumplimiento en entrega de certificación de salida a través de
Documentos de Transporte

Demostrado, entonces, que los documentos aducidos por la actora como

contentivos de la certificación del transportador (la guía aérea con el manifiesto de
carga) ciertamente tienen ese alcance, la cuestión se viene a concretar en si la
actora hizo entrega de ellos dentro del término de 15 días contados a partir del
embarque, que establece el transcrito artículo 307. 7ª. En ese orden, se evidencia
que la División de Comercio Exterior, Grupo de Control Pólizas, es la dependencia
ante la cual la actora gestionó todo lo relacionado con la póliza, esto es, desde su
presentación para su revisión a fin de viabilizar el reembarque, hasta la solicitud
de su cancelación, luego de suyo era a esa dependencia que debía entregar la
certificación de salida de la mercancía dentro del citado término. Todo indica que
ni siquiera al momento de solicitar la cancelación de póliza entregó la guía aérea
pues, como atrás se anotó, anexó el manifiesto de carga sin aquélla, amén de que
esa solicitud fue muy posterior al vencimiento de los 15 días señalados en el
artículo 307, pues el reembarque se hizo el 25 de mayo de 2001, mientras que la
solicitud la presentó el 29 de junio siguiente, es decir, un mes y 4 días después del
embarque, de modo que si en el mejor de los casos se asumiera que el solo
manifiesto de carga sin su guía aérea o conocimiento de embarque fuere
suficiente como certificación de la salida de la mercancía, de todas formas, su
entrega se hizo mucho después de vencido el término. Al respecto, conviene
aclarar que una es la diligencia de presentación por el transportador de los
documentos de embarque ante la aduana, como control para la salida de la
mercancía del territorio nacional, que es lo que tuvo lugar el 25 de mayo, y otra es
la que le corresponde al interesado en la reexportación de la mercancía para
culminar o finalizar el régimen, la cual se concreta en cumplir la obligación de
entregar la certificación de esa salida dada por el transportador, a quien tiene la
vigilancia de la garantía de esa obligación. Se trata de una obligación suya, y no
del transportador, a quien lo que le corresponde es extender al interesado dicha
certificación o, por lo menos, copia auténtica de los documentos de transporte
(guía aérea o conocimiento de embarque y su manifiesto de carga). De allí que el
objeto de la póliza en cuestión es el que se ha mencionado, esto es,
“GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO- DISP. LEGALES, REFERENTES A
GARANTIZAR LA ENTREGA DEL CERTIFICADO EXPEDIDO POR EL
TRANSPORTADOR DONDE ACREDITE LA SALIDA DE LA MERCANCÍA DE
TERRITORIO ADUANERO NACIONAL, DENTRO DE LOS QUINCE (15) DIAS
SIGUIENTES A LA FECHA DE EMBARQUE, SEGÚN ARTICULO 307 DEL
DECRETO 2685 DE 1999 Y ARTICULO 516 DE LA RESOLUCIÓN 4240 DEL
2000”, tal como se lee en su texto (folio 2, cuaderno anexo). La obligación y, por
ende, el objeto de la póliza, consiste entonces en presentar dentro de los quince
(15) días siguientes a la fecha de embarque de la mercancía la certificación de
este evento dada por el transportador; de modo que no es un asunto puramente
formal, como lo pretende hacer ver la accionante, argumento con el cual
simplemente está pretendiendo pasar por alto o desconocer los términos de la
póliza que ella misma tomó y, por lo tanto, los del correspondiente contrato de
seguro celebrado entre ella y la aseguradora. A lo anterior se agrega que, según
consta en el plenario, la actora vino a solicitar la aludida certificación a la empresa
transportadora sólo cuando la DIAN la requirió para que la aportara al observar
que no lo había presentado con la solicitud de cancelación de la póliza. Lo anterior
permite inferir que hasta ese momento no había hecho gestión alguna para su
consecución, y no hay prueba en el plenario de lo contrario y ni siquiera hace
mención sobre el particular, de suerte que no aparece demostrado el hecho del
tercero que la pusiera en imposibilidad de cumplir esa obligación, es decir, de
haber estado afectada por una situación de fuerza mayor o caso fortuito, única
circunstancia que la puede eximir de la consecuencia del incumplimiento aquí
evidenciado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., primero (1º) de noviembre de dos mil siete (2007)

EXTRACTO JURISPRUDENCIAL – NUEVA LEGISLACION.

El artículo 307 del Decreto 2685 de 1999 ciertamente establece la obligación de acreditar la salida
del territorio nacional aduanero de la mercancía, importada bajo la modalidad reembarque, en el
término de 15 días, y la forma señalada en ese artículo, visto literalmente, consiste en allegar una
certificación del transportador, tal como se puede leer en dicho artículo, a saber:

“La Solicitud de Autorización de Embarque deberá presentarse a la Aduana a través del sistema
informático aduanero, previa la constitución de una garantía bancaria o de compañía de seguros
que asegure la entrega, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de embarque, de una
certificación expedida por el transportador donde acredite la salida de la mercancía del territorio
aduanero nacional.”

En ese sentido pareciera que se estuviera consagrando un alcance preciso y una forma solemne de
cumplirse tal obligación aduanera, de donde no serían válidos ningún sentido ni forma o medio
distintos de la acreditación en comento, luego los aludidos documentos no serían idóneos frente a
una interpretación exegética de la citada norma, toda vez que ninguno de ellos es nominalmente la
certificación anotada ni indican expresamente que la mercancía salió de territorio aduanero
nacional. Esa es la interpretación que ha hecho la Administración en el acto acusado, y de la cual en
cierto modo se ha apartado el a quo en la sentencia apelada.

La obligación y, por ende, el objeto de la póliza, consiste entonces en presentar dentro de los quince
(15) días siguientes a la fecha de embarque de la mercancía la certificación de este evento dada por
el transportador; de modo que no es un asunto puramente formal, como lo pretende hacer ver la
accionante, argumento con el cual simplemente está pretendiendo pasar por alto o desconocer los
términos de la póliza que ella misma tomó y, por lo tanto, los del correspondiente contrato de
seguro celebrado entre ella y la aseguradora.

Como quiera entonces que la demandante no dio oportuno cumplimiento a la obligación prevista en el
artículo 307 del Decreto 2685 de 1999, aún bajo la interpretación amplia que de éste hace la
Sala en cuanto a las posibilidades de instrumentalizar la certificación que prevé, es claro que
aconteció el siniestro objeto de la garantía, surgiendo así para la aseguradora la obligación de
cancelar la suma amparada en la correspondiente póliza, como se ordenó en los actos
acusados, de allí que el recurso tenga vocación de prosperar, ya que el acto administrativo
acusado se encuentra ajustado a las normas en que se fundamenta, las cuales, por cierto, no
aparecen invocadas en la demanda como violadas, amén de que las invocadas no aparecen
vulneradas por la expedición del acto enjuiciado ni lo decidido en ese acto.

Radicación número: 25000-23-27-000-2002-01458-01

Actor: KODAK AMERICAS LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la
sentencia proferida el 18 de febrero de 2004 por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, mediante la cual accede a las súplicas de la demanda, en el proceso
de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA
1. 1. Pretensiones

La sociedad KODAK AMERICAS LTDA., mediante apoderado y en ejercicio de la

acción instituida en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca:

Primero: Declarar la nulidad de las siguientes resoluciones:

- 03-064-216-670-5000-00-0170 de 22 de enero de 2002, originaria de la División de

Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la
cual, con base en el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, declaró el
incumplimiento de una obligación aduanera de reembarque que le fue autorizado y
ordenó la efectividad de la correspondiente póliza de cumplimiento;

- 036-064-656-5000-01-730 de 5 de marzo de 2002, de la misma División,

confirmatoria de la resolución anterior en virtud del recurso de reposición, y,
- 03-072-193-607-0545 de 7 de junio de 2002, expedida por la División Jurídica
Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, por la cual confirma
en segunda instancia la primera resolución mencionada en virtud del recurso de
apelación.

Segunda: declarar que la Compañía Liberty Seguros S.A. como aseguradora, no

está obligada a pagar la suma de OCHO MILLONES SEISCIENTOS SEIS
CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ( $8.606.457.oo.), valor de la
póliza constituida como garantía para el proceso de reembarque de la mercancía.

1. 2. Los hechos
Se dice en la demanda que el 25 de mayo de 2001, con la garantía dada en la
póliza antes mencionada, por valor de $ 8.606.457.oo, se realizó el reembarque de
una mercancía previamente importada por la actora, consistente en un scanner cut
neg. Referencia 8805103, operación que le fue autorizada por la DIAN con destino
final Miami (EE.UU.) a solicitud de la actora el 21 de mayo de 2001 con la
presentación de la Declaración de Exportación 0282200.

El mismo 25 de mayo de 2001 radicó ante la DIAN, Administración Especial

Servicio Aduanero Aeropuerto El Dorado, División Exportaciones, certificación
(manifiesto de carga) expedida por el Transportador - ACES-, donde da fe que en
la aeronave con matrícula VP BVC A320, viaje –VX 500 de esa fecha, punto de
embarque Santafe de Bogotá, con puerto de carga Miami U.S.A., se embarcó y
efectivamente salió del territorio aduanero nacional, la referida mercancía. A la
certificación o manifiesto de carga se anexó la guía aérea.

El 12 de septiembre de 2002 se le asigna al documento de exportación (DEX)

presentado por la actora el número 0315001007043, con el cual se determina el
cierre de la exportación definitiva y en él aparece asentado el manifiesto de carga
007395 de 2001, con la firma del funcionario de la DIAN que cierra el DEX, así
como la constancia de que la mercancía había sido inspeccionada físicamente y
encontrada correcta, con los documentos de soportes.

El 29 de junio de 2001, mediante memorial, la sociedad de intermediación

aduanera CARLOS E. CAMPUZANO R. SIA Y CIA. Solicitó a la División de
Comercio Exterior Grupo Control de Pólizas, cancelación de la póliza 99043 que
garantizaba la salida de la mercancía del territorio nacional, al cual le anexó
fotocopia de la declaración de exportación y del manifiesto de carga.

El 9 de agosto de 2001 la DIAN solicitó a la actora allegar certificación de la

Aerolínea en original y fotocopia de la guía de salida, ya que los documentos
soportes allegados con la anterior solicitud no eran suficientes, respecto de lo cual
la actora solicitó prórroga del término que le fue dado para ello.

El 21 de noviembre de 2001 fue requerida nuevamente por la DIAN para que

hiciera entrega del certificado expedido por el transportador que acredite la salida
de la mercancía del territorio aduanero nacional dentro de los 15 días siguientes a
la fecha del embarque, es decir, ya no pedía el original de la certificación sino el
número o la fotocopia de la constancia de la radicación de dicho documento.

El 30 de noviembre de 2001, después de la confusión creada, la actora aportó una

fotocopia de la certificación que expidió ACES LTDA, dirigida a la DIAN y
destinada a la cancelación de la póliza de garantía, pese a que esa certificación
nunca fue exigida por la DIAN.

Posteriormente fue expedida la Resolución 03-064-216-670-5000-00-0170 de 22 de

enero de 2002, de la División de Liquidación de la Administración Especial de
Aduanas de Bogotá, por medio de la cual declaró el incumplimiento de una
obligación aduanera y ordenó la efectividad de la póliza de cumplimiento bajo la
consideración de que no se acreditó en debida forma la llegada de la mercancía a
país extranjero del reembarque autorizado; causal que no se encuentra en la
normatividad aduanera vigente al momento de la autorización del reembarque, lo
que conlleva un vicio de esa resolución debido a que está solicitando una prueba
que ya está derogada.

La interesada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los

cuales fueron decididos en la forma atrás anotada.

1. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Se indican como normas violadas los artículos 209 de la Constitución Política, en

cuanto hace a la eficacia de la Administración Pública, debido a que los actos
acusados son ineficaces por no surtir efecto alguno al haber nacido viciados a la
vida jurídica, pues el resuelve no guarda relación con el considerando 4 ibídem,
por dar aplicación estricta al artículo 307, pese a ser un aspecto de forma; y 3º del
C.C.A. por haber sido proferido un acto a todas luces inepto e impreciso,
solicitarse un requisito ya derogado, y estar amparado en una póliza que no
cumple las especificaciones exigidos por las normas aduaneras.

Al punto cita la Resolución 0175 de 29 de octubre de 2001 del Director General de

Impuestos y Aduanas Nacionales-Asuntos Seguridad Jurídica.

2. Contestación de la demanda
La DIAN, en representación de la Nación, manifiesta que se opone a las
pretensiones de la demanda, que los actos acusados fueron proferidos legalmente,
ya que obedecen a los artículos 306 y 307 del Decreto 2685 de1999, donde se prevé
como requisito para autorizar el reembarque constituir póliza que garantice la
entrega de una certificación expedida por el transportador donde acredite la salida de
la mercancía del territorio aduanero nacional, y en este caso la actora tenía como
plazo para presentar ese certificado hasta el 19 de junio de 2001, pero sólo el 29 de
junio de 2001 solicitó la cancelación de la póliza, sin que hubiera allegado nunca ese
certificado. Por lo tanto considera que los cargos son infundados, y solicita que se
nieguen las pretensiones de la demanda (folios 103 a 116).

II.- LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo reseñó la actuación procesal y concluye que no es cierto

que la decisión acusada carezca de objeto, pues si bien en el artículo 1º de la
resolución que puso fin a la actuación administrativa se hace mención de los
documentos de importación de la mercancía, en el numeral 2º se alude a la póliza de
seguros y no puede desmembrarse la parte considerativa con la resolutiva,
pudiéndose observar que se refiere al reembarque referido, de modo que el yerro en
comento no implica violación de las normas constitucionales o legales y menos que
el acto administrativo carezca de objeto.

Señala que el meollo del asunto radica en que no se anexó la certificación de que
trata el artículo 307 en cita, y en la consecuente declaración de incumplimiento de la
obligación aduanera respectiva y la orden de hacer efectiva la póliza, sobre lo cual
encuentra que si bien la certificación fue allegada el 30 de noviembre de 2001, esa
omisión no obedeció a actuación que dependiera de la parte demandante, sino de un
tercero, esto es, la aerolínea, que no se la había expedido pese a que la actora se la
solicitara en virtud de requerimiento de la DIAN; y de los otros documentos
aportados por ella se evidencia que la mercancía salió del territorio nacional el 25 de
mayo de 2001.

Por ende, en aras del principio de eficiencia y justicia, consagrado en el artículo 2 del
estatuto Aduanero, procedió a la anulación del acto demandado, y dispuso el
restablecimiento del derecho en el sentido de declarar que no existe incumplimiento
de la obligación aduanera de reembarque por parte de la actora ni a hacer efectiva la
póliza de marras.
 III.- EL RECURSO DE APELACIÓN

La entidad demandada interpuso en tiempo recurso de apelación, en cuya

sustentación alega, en síntesis, que la actora tenía plazo hasta 19 de junio de
2001 para allegar la certificación de que trata el artículo 307 en mención, pero tan
solo hasta el 29 de junio de ese año, es decir, en forma extemporánea, solicitó la
cancelación de la póliza y, peor aún, no allegó tal certificación. Por ello y estando
demostrado el incumplimiento de la obligación garantizada mediante la póliza, no
quedó camino distinto al de que declarar ese incumplimiento y ordenar la
efectividad de la póliza, como finalmente se hizo en las resoluciones acusadas,
atendiendo el debido proceso y el derecho de defensa de la actora. Los únicos
eximentes de responsabilidad son la fuerza mayor y el caso fortuito, y en este
caso no se dio ninguno de ellos, pues la falta de diligencia de la actora fue la que
determinó que no presentara dicha certificación.

IV.- TRAMITE

En la presente instancia se manifestó la entidad apelante, en cuyo memorial

reitera los motivos de inconformidad consignados en la sustentación del recurso,
los alcances de las normas aduaneras comentadas y su argumento de que no
existe culpa de tercero sino de la misma actora, por su negligencia en obtener la
aludida certificación, y trae a colación el objeto de la póliza, en el sentido de que
es para garantizar la entrega de ese certificado en el término de señalado en el
artículo 307 del Decreto 2685 de1999. En consecuencia, solicita que se revoque la
sentencia impugnada y se nieguen las pretensiones de la demanda.

V. - CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

VI.- DECISION

Saneada como fue la causal de nulidad advertida en el proceso, por el silencio de la

Sociedad Compañía de Seguros Liberty Seguros S.A. - tercera interesada en el
asunto que no había sido vinculada al mismo - ante el traslado que se le dio de esa
situación mediante la notificación del auto de 4 de abril de 2006 que ordenó ponerla
en su conocimiento, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las
siguientes

CONSIDERACIONES

1ª. El acto acusado está conformado por las Resoluciones Núms. - 03-064-216-
670-5000-00-0170 de 22 de enero de 2002, de la División de Liquidación de la
Administración Especial de Aduanas de Bogotá, 036-064-656-5000-01-730 de 5
de marzo de 2002, de la misma División, confirmatoria de la anterior en recurso de
reposición, y 03-072-193-607-0545 de 7 de junio de 2002, de la División Jurídica
Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, que igualmente la
confirmó en virtud del recurso de apelación.

En la primera, tomado fielmente de su texto, se resolvió:

“ARTICULO PRIMERO: DECLARAR el incumplimiento de la

obligación aduanera autorizada a la Compañía KODAK AMERICAS
LTD. Mediante la Guía Aérea No. No. MIA 976738 del 10 de abril
del 2001, con manifiesto de carga o registro No.
472001100007544 del 11 de abril del mismo año, por las razones
expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
“ARTICULO SEGUNDO: ORDENAR la efectividad de la póliza de
Seguro de Cumplimiento de Disposiciones Legales No. 99043 del 9
de mayo de 2001, expedida por la compañía LIBERTY SEGUROS
S.A. NIT 86º.039.988-0, con una vigencia desde el 10 de mayo del
2001, hasta el 11 de julio del 2001, por una valor asegurado de
OCHO MILLONES SEISCIENTOS MIL CUATROCIENTOS
CINCUENTA Y SIETE PESOS ($8.606.457.00).”

Las razones aludidas son, en síntesis, las que atrás se han expuesto, es decir, que
la actora no allegó la certificación de que habla el artículo 307 del Decreto 2685 de
1999 dentro del término que éste señala: 15 días siguientes a la fecha de
embarque, y que esa obligación estaba justamente amparado con la aludida póliza
de cumplimiento de disposiciones legales.

2ª. La nulidad de esa decisión que viene decretada por el a quo descansa en que
ese incumplimiento se debió a un tercero y no a la actora.

3ª. La actora, en los hechos de la demanda, afirma que el reembarque de la

mercancía se realizó el 25 de mayo de 2001 y que ese mismo día radicó ante la
DIAN, Administración Especial Servicio Aduanero Aeropuerto El Dorado, División
Exportaciones, certificación (manifiesto de carga) expedida por el Transportador -
ACES-, donde da fe que en la aeronave con matrícula VP BVC A320, viaje –VX
500 de esa fecha, punto de embarque Santafe de Bogotá, con puerto de carga
Miami U.S.A., se embarcó y efectivamente salió del territorio aduanero nacional, la
referida mercancía; y que esa certificación o manifiesto de carga se anexó guía
aérea.

Sólo del manifiesto de carga se anexó copia a la solicitud de cancelación de la

póliza que la intermediaria aduanera hizo a la DIAN, y en el expediente obran
copias del mismo y de la guía aérea, incluso haciendo parte del expediente
administrativo o antecedentes administrativos del acto acusado, pudiéndose
apreciar en el manifiesto de carga los respectivos sellos de control de la DIAN.

4ª.- Por lo tanto, no hay discusión sobre la veracidad de los hechos, de allí que la
cuestión a despejar consiste en establecer si ellos determinan o no el
incumplimiento de la referida obligación por parte de la actora y, en caso de
respuesta positiva, si éste es o no atribuible a la actora o a un tercero.

5ª.- Siguiendo la normatividad pertinente, la Sala encuentra que ésta le da a esos

documentos alcance de certificación de la salida de la mercancía de territorio
aduanero nacional y que ante la falta de indicación en el artículo 307 en comento
de una forma específica de certificación, es válido utilizarlos para efectos de dicho
artículo, tal como se precisa a continuación:

5.1. El artículo 307 del Decreto 2685 de 1999 ciertamente establece la obligación
de acreditar la salida del territorio nacional aduanero de la mercancía, importada
bajo la modalidad reembarque, en el término de 15 días, y la forma señalada en
ese artículo, visto literalmente, consiste en allegar una certificación del
transportador, tal como se puede leer en dicho artículo, a saber:

“La Solicitud de Autorización de Embarque deberá

presentarse a la Aduana a través del sistema informático
aduanero, previa la constitución de una garantía bancaria o
de compañía de seguros que asegure la entrega, dentro de
los quince (15) días siguientes a la fecha de embarque, de
una certificación expedida por el transportador donde
 acredite la salida de la mercancía del territorio aduanero
nacional.”

5.2.- En ese sentido pareciera que se estuviera consagrando un alcance preciso y

una forma solemne de cumplirse tal obligación aduanera, de donde no serían
válidos ningún sentido ni forma o medio distintos de la acreditación en comento,
luego los aludidos documentos no serían idóneos frente a una interpretación
exegética de la citada norma, toda vez que ninguno de ellos es nominalmente la
certificación anotada ni indican expresamente que la mercancía salió de territorio
aduanero nacional. Esa es la interpretación que ha hecho la Administración en el
acto acusado, y de la cual en cierto modo se ha apartado el a quo en la sentencia
apelada.

5.3.- Sin embargo, en cuanto hace a la guía aérea, la Sala, desde la sentencia de
11 de diciembre de 1997, expediente núm. 4487, consejero ponente doctor
Ernesto Rafael Ariza, y basada en la publicación denominada “GUIA PARA LA
CONTRATACION DEL TRANSPORTE INTERNACIONAL DE MERCANCIAS”, de
la Oficina de Apoyo y Facilitación al Usuario, del Instituto Colombiano de Comercio
Exterior INCOMEX, ha venido señalando de manera sostenida y uniforme que la
guía aérea “es un documento que contiene información semejante al conocimiento
de embarque, expedido en 3 originales y 9 copias por la aerolínea o el agente que
la representa”. En dicha providencia se dice que la guía aérea Ampara el traslado
de las mercancías del aeropuerto de origen al aeropuerto de destino y en ella se
relaciona la información de la carga que se transporta, previa verificación física del
peso, volumen e inspección física de la misma.

Por lo anterior ha deducido que “las normas aduaneras le dan un tratamiento

similar al manifiesto de carga a la guía aérea y al conocimiento de embarque o
carta de porte, en cuanto son los documentos que amparan la mercancía
transportada.” (sentencia de 12 de febrero de 2004, expediente núm. 7792,
consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)

A su turno, el CONOCIMIENTO DE EMBARQUE es definido en el Estatuto

Aduanero (Decreto 2685 de 1999) como “el documento que el transportador
marítimo expide como certificación de que ha tomado a su cargo la mercancía
para entregarla, contra la presentación del mismo en el punto de destino, a quien
figure como consignatario de ésta o a quien la haya adquirido por endoso total o
parcial, como constancia del flete convenido y como representativo del contrato de
fletamento en ciertos casos.” (subrayas de la Sala).

5.3.- Además, el MANIFIESTO DE CARGA lo describe como “el documento que

contiene la relación de todos los bultos que comprenden la carga, incluida la
mercancía a granel, a bordo del medio de transporte y que van a ser cargados o
descargados en un puerto o aeropuerto, excepto los efectos correspondientes a
pasajeros y tripulantes y que el capitán o conductor de dicho medio debe entregar
con su firma a la autoridad aduanera.”

5.4.- Lo anterior significa que en este caso la guía aérea, con el manifiesto de
carga al cual está anexo, en tanto se equipara al conocimiento de embarque,
hacen las veces o implican por mandato legal una certificación del transportador,
de modo que respecto de esa connotación, es jurídicamente válido acoger la guía
aérea como certificación emanada del transportador cuando el interesado la
entregue en tiempo por no poder aportar dentro del señalado término un
documento con la forma expresa de certificación.

En la medida en que la ley, al definirlos, dice que se expiden como “certificación

de que ( el transportador) ha tomado a su cargo la mercancía para entregarla,
contra la presentación del mismo en el punto de destino”, es viable entender
también que se está certificando por el transportador que la mercancía ya salió de
territorio aduanero nacional, pues ya quedó a cargo del transportador y frente a él
sólo queda la aduana de destino.

Para una mejor valoración de esa inferencia, es muy ilustrativo el cambio que tuvo
la regulación de este punto entre el Decreto 2666 de 1984 y el Decreto 2685 de
1999, de lo cual sirve destacar que la normativa anterior exigía prueba de la
llegada de la mercancía a país extranjero, mientras que la actual se refiere a
certificación de la salida de la mercancía de territorio aduanero nacional;
situaciones que son totalmente distintas, de las cuales la última se cumple con la
entrega formal de la mercancía al transportador. Igualmente se ha destacar la
drástica disminución del término, como quiera que en la primera era de cinco ( 5 )
meses y en la segunda y actualmente vigentes es de 15 días, diferencias que se
explican por las implicaciones de cada una de esas situaciones anotadas.
En efecto, el artículo 281 del Decreto 2666 de 1984, que regulaba el punto,
prescribía:
“Requisitos (del reembarque). Los Administradores de Aduana
podrán autorizar reembarque de mercancías importadas antes de la
presentación de la declaración o antes de la expiración del término
legal de abandono, pero siempre que el declarante preste una fianza
por el doble de los derechos de aduana correspondientes para
garantizar la presentación de la prueba de la llegada de esa
mercancía a país extranjero, la cual deberá acreditarse dentro de
los cinco (5) meses siguientes a la autorización de reembarque...”
(Resalta la Sala).

Como atrás se consignó, la regulación actual está dada en el transcrito artículo

307 del Decreto 2685 de 1999, en la forma ya comentada.

6ª.- Demostrado, entonces, que los documentos aducidos por la actora como
contentivos de la certificación del transportador (la guía aérea con el manifiesto de
carga) ciertamente tienen ese alcance, la cuestión se viene a concretar en si la
actora hizo entrega de ellos dentro del término de 15 días contados a partir del
embarque, que establece el transcrito artículo 307.

7ª. En ese orden, se evidencia que la División de Comercio Exterior, Grupo de

Control Pólizas, es la dependencia ante la cual la actora gestionó todo lo
relacionado con la póliza, esto es, desde su presentación para su revisión a fin de
viabilizar el reembarque (folio 3 cuaderno anexo), hasta la solicitud de su
cancelación (folio 24, ibídem), luego de suyo era a esa dependencia que debía
entregar la certificación de salida de la mercancía dentro del citado término.

Todo indica que ni siquiera al momento de solicitar la cancelación de póliza

entregó la guía aérea pues, como atrás se anotó, anexó el manifiesto de carga sin
aquélla, amén de que esa solicitud fue muy posterior al vencimiento de los 15 días
señalados en el artículo 307, pues el reembarque se hizo el 25 de mayo de 2001,
mientras que la solicitud la presentó el 29 de junio siguiente, es decir, un mes y 4
días después del embarque, de modo que si en el mejor de los casos se asumiera
que el solo manifiesto de carga sin su guía aérea o conocimiento de embarque
fuere suficiente como certificación de la salida de la mercancía, de todas formas,
su entrega se hizo mucho después de vencido el término.

Al respecto, conviene aclarar que una es la diligencia de presentación por el

transportador de los documentos de embarque ante la aduana, como control para
la salida de la mercancía del territorio nacional, que es lo que tuvo lugar el 25 de
mayo, y otra es la que le corresponde al interesado en la reexportación de la
mercancía para culminar o finalizar el régimen, la cual se concreta en cumplir la
obligación de entregar la certificación de esa salida dada por el transportador, a
quien tiene la vigilancia de la garantía de esa obligación. Se trata de una
obligación suya, y no del transportador, a quien lo que le corresponde es extender
al interesado dicha certificación o, por lo menos, copia auténtica de los
documentos de transporte (guía aérea o conocimiento de embarque y su
manifiesto de carga).

De allí que el objeto de la póliza en cuestión es el que se ha mencionado, esto es,

“GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO- DISP. LEGALES, REFERENTES A
GARANTIZAR LA ENTREGA DEL CERTIFICADO EXPEDIDO POR EL
TRANSPORTADOR DONDE ACREDITE LA SALIDA DE LA MERCANCÍA DE
TERRITORIO ADUANERO NACIONAL, DENTRO DE LOS QUINCE (15) DIAS
SIGUIENTES A LA FECHA DE EMBARQUE, SEGÚN ARTICULO 307 DEL
DECRETO 2685 DE 1999 Y ARTICULO 516 DE LA RESOLUCIÓN 4240 DEL
2000”, tal como se lee en su texto (folio 2, cuaderno anexo).

La obligación y, por ende, el objeto de la póliza, consiste entonces en presentar

dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de embarque de la mercancía
la certificación de este evento dada por el transportador; de modo que no es un
asunto puramente formal, como lo pretende hacer ver la accionante, argumento
con el cual simplemente está pretendiendo pasar por alto o desconocer los
términos de la póliza que ella misma tomó y, por lo tanto, los del correspondiente
contrato de seguro celebrado entre ella y la aseguradora.

A lo anterior se agrega que, según consta en el plenario, la actora vino a solicitar

la aludida certificación a la empresa transportadora sólo cuando la DIAN la requirió
para que la aportara al observar que no lo había presentado con la solicitud de
cancelación de la póliza. Lo anterior permite inferir que hasta ese momento no
había hecho gestión alguna para su consecución, y no hay prueba en el plenario
de lo contrario y ni siquiera hace mención sobre el particular, de suerte que no
aparece demostrado el hecho del tercero que la pusiera en imposibilidad de
cumplir esa obligación, es decir, de haber estado afectada por una situación de
fuerza mayor o caso fortuito, única circunstancia que la puede eximir de la
consecuencia del incumplimiento aquí evidenciado.
Tal situación es justamente contraria a la examinada por la Sala en sentencia de
13 de septiembre de 20071, pues en ese caso el importador sí allegó dentro del
término, a la autoridad competente, los documentos donde constaba de manera
inequívoca el embarque y despacho de la mercancía, tales como el DEX con su
respectiva aceptación, fotocopia del Manifiesto de Carga y de la Guía Aérea, que
según se ha precisado puede tener el efecto de certificación del embarque. Por
esa razón se encontró que el importador había cumplido su obligación del
reembarque de la mercancía importada.

Por consiguiente, al estar demostrado en el sub lite que se incumplió el término

para allegar la referida certificación, lo cual constituye el siniestro o riesgo
amparado por la póliza2, esta jurisdicción no puede más que dejar incólume el acto
administrativo acusado, cuyo fundamento, por demás, es un contrato comercial
entre particulares y la obligación que mediante el mismo asumió la actora, y es
sabido que el contrato es ley para las partes.

Lo anterior lo concluye la Sala a pesar de la imprecisión del artículo primero de la

Resolución 03-064-216-670-5000-00-0170, en el sentido de referirse a los
documentos de importación de la mercancía, en lugar de señalar la declaración de
exportación o el acto mediante el cual se le autorizó la reexportación, toda vez que
en la parte considerativa se identifica claramente la obligación que se declara
incumplida y en el artículo segundo se identifica correctamente la póliza que la
ampara y que se ordena hacer efectiva. De modo que en ese contexto es fácilmente
comprensible la parte resolutiva de la misma, luego tal inexactitud no pasa de ser
una irregularidad no sustancial dentro del acto, que por lo mismo no alcanza afectar
su validez en lo que a la claridad y precisión de su objeto se refiere.

1
Sentencia de 13 de septiembre de 2007, expediente No. 200201514 01, consejero ponente Dr. RaFael E.
Ostau de Lafont Pianeta.
2
En la sentencia precitada, la Sala dejó en claro que “el siniestro que hace exigible la póliza, o mejor, el riesgo
amparado por ella, es ni más ni menos que la no presentación, dentro de los cinco meses que tenía la actora,
de la prueba que demuestre o acredite el cumplimiento de la mentada obligación”. En otro caso igual al del
presente proceso, la Sala advirtió: “Obsérvese que la garantía constituida, en los términos del artículo 281 del
decreto 2666 de 1984 no fue para garantizar el reembarque y su efectiva llegada a un país extranjero, lo cual,
a juicio de la actora, sería su ‘obligación sustancial’, sino para ‘garantizar la presentación de la prueba de la
llegada a país extranjero’, que son objetos y riesgos asegurados muy diferentes. Y esa ‘presentación de la
prueba’ no queda al arbitrio de los interesados, ni siquiera de la autoridad aduanera, pues es la ley la que
señala un término preclusivo para ello” (Sentencia de 6 de septiembre de 1999, Expediente núm. 5362,
Consejero Ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa).
Como quiera entonces que la demandante no dio oportuno cumplimiento a la
obligación prevista en el artículo 307 del Decreto 2685 de 1999, aún bajo la
interpretación amplia que de éste hace la Sala en cuanto a las posibilidades de
instrumentalizar la certificación que prevé, es claro que aconteció el siniestro
objeto de la garantía, surgiendo así para la aseguradora la obligación de cancelar
la suma amparada en la correspondiente póliza, como se ordenó en los actos
acusados, de allí que el recurso tenga vocación de prosperar, ya que el acto
administrativo acusado se encuentra ajustado a las normas en que se
fundamenta, las cuales, por cierto, no aparecen invocadas en la demanda como
violadas, amén de que las invocadas no aparecen vulneradas por la expedición
del acto enjuiciado ni lo decidido en ese acto.

Por consiguiente, la sentencia impugnada se revocará y, en su lugar, se negarán

las pretensiones de la demanda, como se hará en la parte resolutiva de esta
providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,

FALLA:

Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, de 18 de febrero de 2004, del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual había accedido a las pretensiones
de la demanda y, en su lugar, NIEGANSE tales pretensiones.

Segundo.- RECONÓCESE al abogado HECTOR JULIO

CASTEBLANCO PARRA, como apoderado judicial de la Nación - UAE -
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, en los términos y para
los fines del poder conferido que obra a folio 9 de este cuaderno.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 1º

de noviembre de 2007.
MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente Aclara voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.

ACLARACION DE VOTO

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero Ponente: Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA

EXPEDIENTE N°: 25000 2327 000 2002 01458 01

ACTORA: Kodak Americas Ltda.

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Compartiendo la decisión, discrepo de la tesis con que se sostiene que la sola

guía aérea equivale a certificación del transportador sobre la salida de la
mercancía del territorio aduanero nacional.

El artículo 307 del Decreto 2685 de 1999 exige una certificación sobre el hecho de
que la mercancía salió del territorio aduanero nacional, y no apenas una prueba de
que el transportador se ha obligado a conducirla fuera del país:

«DECRETO 2685 DE 1999

Artículo 307. Requisitos.
La Solicitud de Autorización de Embarque deberá presentarse a la
Aduana a través del sistema informático aduanero, previa la constitución
de una garantía bancaria o de compañía de seguros que asegure la
entrega, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de embarque,
de una certificación expedida por el transportador donde acredite la
salida de la mercancía del territorio aduanero nacional.
 La garantía se constituirá por el cien por ciento (100%) del valor de los
tributos aduaneros que se causarían si la mercancía se sometiera a
importación ordinaria, teniendo en cuenta para el efecto su valor CIF. Si la
mercancía no estuviere sometida al pago de tributos aduaneros, la
garantía se constituirá por el 10% del valor CIF de la misma. (Resaltado
fuera del texto).»

La carta de porte, el conocimiento de embarque y la guía aérea, como

documentos de transporte, sólo prueban que el transportador ha tomado a su
cargo la conducción de la mercancía, es decir, que se ha obligado a transportarla,
mas no que efectivamente la haya conducido fuera del país. Según los artículos
768 del Código de Comercio y 1° del Decreto 2685 de 1999, estos documentos no
tienen otro alcance probatorio que demostrar el recibo de la mercancía por el
transportador:

«CÓDIGO DE COMERCIO
ART. 768. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Libro V de este código
sobre transporte marítimo y aéreo, la carta de porte o el conocimiento
de embarque, además de los requisitos establecidos en el artículo 621,
contendrá:
1. La mención de ser «carta de porte» o «conocimiento de embarque»;
2. El nombre y el domicilio del transportador;
3. El nombre y el domicilio del remitente;
4. El nombre y el domicilio de la persona a quien o a cuya orden se
expide, o la mención de ser al portador;
5. El número de orden que corresponda al título;
6. La descripción pormenorizada de las mercancías objeto del
transporte y la estimación de su valor;
7. La indicación de los fletes y demás gastos del transporte, de las
tarifas aplicables, y la de haber sido o no pagados los fletes;
8. La mención de los lugares de salida y de destino;
9. La indicación del medio de transporte; y
10. Si el transporte fuere por vehículo determinado, los datos
necesarios para su identificación.
PAR. Si no se indicare la fecha de recibo de las cosas por el
transportador, se presumirá que éste las recibió en la fecha de
emisión de dichos documentos.»
«DECRETO 2685 DE 1999
Art. 1°
…
DOCUMENTO DE TRANSPORTE
Es un término genérico que comprende el documento marítimo, aéreo,
terrestre o ferroviario que el transportador respectivo o el agente de
carga internacional, entrega como certificación del contrato de
 transporte y recibo de la mercancía que será entregada al
consignatario en el lugar de destino y puede ser objeto de endoso.

No puede perderse de vista que el régimen de exportación regula, precisamente,

la salida de mercancías del territorio aduanero nacional.

Exigir que el transportador no simplemente certifique haber recibido la mercancía

sino haberla conducido efectivamente fuera del territorio nacional no es
interpretación «exegética» sino entendimiento cabal de la ley, tanto más de la ley
aduanera, que rige una función pública de interés general.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE