Peru en El Umbral de Una Nueva Era - Banco Mundial

61783 v3
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OT. 11580 / BANCO MUNDIAL-Perú en el umbral de una nueva era Volumen 2 / Lomo OK: 4,3 cm-papel couche Bond - 716 pp /
medida: 37.8 cm. x 25.5 cm. TIRA Edith
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Perú en el umbral de una nueva era I
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Primera edición: enero 2012
Tiraje: 1 500 ejemplares
Concepto y diseño de carátula

Ideo Comunicadores
Diseño y diagramación interior

Ediciones Nova Print S.A.C
Impresión y encuadernación
Tarea Asociación Gráfica Educativa.
Pasaje Maria Auxiliadora 156, Breña
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2012-04162

ISBN: 978-9972-2739-8-8
Perú
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafíos
para consolidar el
crecimiento económico
y un desarrollo más
incluyente
Notas de política
Volumen II
Susan G. Goldmark,
C. Felipe Jaramillo,
Carlos Silva-Jáuregui
editores
Contenido
Prefacio ............................................................................................................. xvii
Reconocimientos.......................................................................................... xviii
Acrónimos y siglas ..................................................................................... xx
Introducción ..................................................................................................... xxxi
Parte I
Crecimiento y competitividad (1-8)
Capítulo 1.
La importancia del crecimiento sostenido para el desarrollo y la reducción
de la pobreza .............................................................................................................. 3
I. Introducción .................................................................................................... 3
II. Contexto .......................................................................................................... 5
III. Desafíos .......................................................................................................... 10
IV. Opciones de política ....................................................................................... 14
V. Conclusiones ................................................................................................... 17
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 18
Capítulo 2.
Reglas fiscales y estabilidad macroeconómica ........................................................... 19
I. Introducción .................................................................................................... 19
II. Implementación de las reglas fiscales ............................................................. 24
III. Alternativas ..................................................................................................... 34
IV. Ejercicio de simulación .................................................................................. 36
V. Recomendaciones ........................................................................................... 37
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 39
Capítulo 3.
Sugerencias para la mejora de la política tributaria .................................................... 40
I. Introducción .................................................................................................... 40
II. Coyuntura y temas tributarios recientes ......................................................... 45
III. Recomendaciones ........................................................................................... 63
IV. Conclusiones ................................................................................................... 65
V. Bibliografía ..................................................................................................... 66
Capítulo 4.
Agenda para un sólido desarrollo del sector financiero .............................................. 67
I. Introducción .................................................................................................... 67
II. Contexto ......................................................................................................... 71
III. Desafíos .......................................................................................................... 73
IV. Recomendaciones de políticas ........................................................................ 74
V. Bibliografía ..................................................................................................... 83
Anexo ................................................................................................................... 84
Contenido V
Capítulo 5.
Desarrollo del mercado de capitales: una oportunidad para sostener el
crecimiento productivo ............................................................................................... 90
I. Situación actual del mercado ............................................................................. 90
II. Cambios recientes en las normas ..................................................................... 101
III. Reforma del mercado de capitales .................................................................. 102
IV. Bibliografía ..................................................................................................... 106
Capítulo 6.
Diagnóstico del mercado de remesas sobre la base de los Principios
Generales para la Provisión de Servicios de Remesas Internacionales ...................... 107
I. Introducción ...................................................................................................... 108
II. Contexto ........................................................................................................... 109
III. Desafíos .......................................................................................................... 111
V. Conclusiones .................................................................................................... 117
Capítulo 7.
La agenda pendiente en política de comercio exterior................................................ 118
I. Introducción ...................................................................................................... 118
II. Contexto ........................................................................................................... 119
III. Desafíos .......................................................................................................... 130
V. Conclusiones .................................................................................................... 134
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 134
Capítulo 8.
Innovación y conocimiento ......................................................................................... 136
I. Contexto ............................................................................................................ 136
II. Innovación y transferencia de conocimiento ................................................... 138
III. Soluciones para promover la innovación y la transferencia de conocimiento 144
IV. Sistemas de calidad ......................................................................................... 152
V. Soluciones para sistemas de calidad ................................................................ 154
VI. Integrar a las PyME en la cadena productiva y de exportación y aumentar su
productividad .................................................................................................. 156
VII. Soluciones para integrar a las PyME en la cadena productiva y
de exportación .............................................................................................. 157
VIII. Bibliografía .................................................................................................. 158
Equidad e inclusión
Capítulo 9.
Más allá del crecimiento: abordar los cuellos de botella del mercado laboral ........... 161
I. Introducción .................................................................................................... 161
II. Contexto .......................................................................................................... 162
VI Perú en el umbral de una nueva era

III. Desafíos .......................................................................................................... 168
IV. Opciones de Políticas ...................................................................................... 172
V. Conclusiones ................................................................................................... 176
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 177
Capítulo 10.
Hacia una economía más formal ¿Qué nos enseñan los micro y pequeños
empresarios peruanos? ................................................................................................ 178
I. Introducción .................................................................................................... 179
II. Contexto .......................................................................................................... 179
III. Desafío ............................................................................................................ 183
V. Conclusión ...................................................................................................... 191
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 192
Capítulo 11.
Una década de reducción de la pobreza y de ampliación de oportunidades ............... 193
I. Introducción .................................................................................................... 193
II. Entendiendo las tendencias ............................................................................. 196
III. Los retos del futuro ......................................................................................... 202
IV. Reforma de las políticas públicas ................................................................... 205
V. Conclusiones ................................................................................................... 209
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 210
Capítulo 12.
La administración de justicia en el Perú ..................................................................... 211
I. Introducción .................................................................................................... 212
II. Contexto .......................................................................................................... 214
III. Desafíos .......................................................................................................... 216
IV. Propuestas de políticas para el sector justicia ................................................. 223
V. Conclusiones ................................................................................................... 225
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 226
Anexo .................................................................................................................. 228
Capítulo 13.
Más allá de la formalización: del catastro registral a la gestión territorial ................. 230
I. Introducción .................................................................................................... 230
II. Contexto: proliferación de iniciativas sobre catastro e
información territorial ..................................................................................... 232
III. Desafíos: integración de las diversas iniciativas sobre catastro e
información territorial en un sistema coherente .............................................. 237
IV. Opciones de política: transformación gradual del sistema catastral en
un sistema de gestión territorial ...................................................................... 239
V. Conclusiones ................................................................................................... 248
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 250
Anexo ................................................................................................................... 251
Contenido VII
Capítulo 14.
El proceso de descentralización .................................................................................. 255
I. Introducción ...................................................................................................... 255
II. Contexto ........................................................................................................... 256
III. Desafíos .......................................................................................................... 260
IV. Opciones de política y conclusiones ............................................................... 266
V. Bibliografía ...................................................................................................... 267
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas
Capítulo 15.
Inversión pública......................................................................................................... 269
I. Introducción .................................................................................................... 269
II. Contexto .......................................................................................................... 271
III. Desafíos ........................................................................................................... 273
V. Conclusiones ................................................................................................... 283
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 283
Capítulo 16.
Gestión por resultados................................................................................................. 285
I. Introducción .................................................................................................... 285
II. Contexto .......................................................................................................... 286
III. Desafíos .......................................................................................................... 290
V. Conclusiones ................................................................................................... 296
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 297
Capítulo 17.
Políticas salariales y de gestión de recursos humanos ................................................ 298
I. Introducción .................................................................................................... 298
II. Contexto .......................................................................................................... 299
III. Desafíos .......................................................................................................... 300
V. Conclusión ...................................................................................................... 309
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 309
VII.Anexos ........................................................................................................... 310
Capítulo 18.
Gestión de las finanzas públicas ................................................................................. 314
I. Introducción .................................................................................................... 314
II. Contexto .......................................................................................................... 315
III. Desafíos .......................................................................................................... 317
VIII Perú en el umbral de una nueva era

IV. Alternativas de política y conclusiones .......................................................... 319
V. Conclusiones ................................................................................................... 320
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 320
Capítulo 19.
Adquisiciones.............................................................................................................. 322
I. Introducción .................................................................................................... 322
II. Contexto .......................................................................................................... 323
III. Opciones de política ....................................................................................... 332
IV. Conclusión ...................................................................................................... 334
V. Bibliografía ..................................................................................................... 334
Capítulo 20.
Voz y participación en el proceso de descentralización .............................................. 336
I. Introducción .................................................................................................... 336
II. Contexto .......................................................................................................... 337
III. Principales desafíos que enfrentan los canales de voz en el Perú .................. 343
IV. Principales conclusiones ................................................................................. 351
V. Opciones de política ....................................................................................... 352
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 354
Parte III
Desarrollo humano
Capítulo 21.
Estándares y rendición de cuentas para resultados en los sectores sociales ............... 357
I. Introducción ...................................................................................................... 360
II. Antecedentes .................................................................................................... 360
III. Desafíos .......................................................................................................... 362
V. Conclusión ....................................................................................................... 380
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 381
Capítulo 22.
Avanzando hacia la educación que queremos para todos los niños
y niñas del Perú ........................................................................................................... 382
I. Introducción ...................................................................................................... 382
II. Avances y desafíos para el logro de los objetivos educativos ......................... 383
III. Recomendaciones de política educativa nacional .......................................... 394
IV. Conclusiones ................................................................................................... 405
Bibliografía ........................................................................................................... 406
Anexos ................................................................................................................. 411
Perú en el umbral de una nueva era IX

Capítulo 23.
Hacia una educación superior para la competitividad ................................................ 414
I. Introducción ...................................................................................................... 414
II. Diagnóstico ...................................................................................................... 417
III. Recomendaciones ........................................................................................... 428
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 432
Capítulo 24.
Hacia un Perú más saludable: desafíos y oportunidades del sistema de salud ........... 434
I. Introducción ...................................................................................................... 436
II. Contexto: ¿mejoró en este período la salud de los peruanos? ......................... 437
III. Desafios .......................................................................................................... 445
IV. Conclusiones ................................................................................................... 452
V. Recomendaciones ............................................................................................ 460
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 464
Capítulo 25.
Hacia una red de protección social más efectiva y coherente en el Perú .................... 466
I. Introducción ...................................................................................................... 467
II. Contexto ........................................................................................................... 469
III. Retos .............................................................................................................. 476
IV. Conclusiones ................................................................................................... 483
V. Bibliografía ...................................................................................................... 486
Parte IV
Infraestructura
Capítulo 26.
Banda ancha: plataforma para el crecimiento inclusivo ............................................. 489
I. Introducción ...................................................................................................... 489
II. Contexto: la oportunidad que brinda la banda ancha
y la situación en el Perú .................................................................................. 490
III. Retos para una mayor adopción de banda ancha ............................................ 498
V. Conclusiones .................................................................................................... 504
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 505
Capítulo 27.
El desarrollo hidroeléctrico ......................................................................................... 507
I. Introducción ...................................................................................................... 507
II. Contexto ........................................................................................................... 508
III. Desafíos para el desarrollo de proyectos hidroeléctricos ............................... 509
IV. Opciones de política para apoyar el desarrollo hidroeléctrico ....................... 511
V. Conclusiones ................................................................................................... 516
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 517
X Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 28.
Riego ........................................................................................................................ 519
I. Introducción ...................................................................................................... 519
II. La situación del riego en el Perú .................................................................... 520
III. Gestión del riego ............................................................................................. 521
IV. Marco institucional ......................................................................................... 522
V. Opciones de política ....................................................................................... 524
VI. Conclusión ...................................................................................................... 527
VII. Bibliografía ................................................................................................... 528
Capítulo 29.
Una visión integral del transporte multimodal............................................................ 529
I. Introducción ...................................................................................................... 529
II. Contexto ........................................................................................................... 531
III. Desafíos .......................................................................................................... 536
IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 539
V. Conclusiones .................................................................................................... 542
VI. Bibliografía .................................................................................................... 543
Capítulo 30.
El sector de agua y saneamiento ................................................................................. 545
I. Introducción y contexto .................................................................................... 545
II. Desafíos ........................................................................................................... 547
III. Enfoques estratégicos ..................................................................................... 552
IV. Conclusiones ................................................................................................... 553
V. Bibliografía ...................................................................................................... 554
Capítulo 31.
Transporte urbano ....................................................................................................... 555
I. Introducción ...................................................................................................... 555
II. Contexto ........................................................................................................... 556
III. Aspectos institucionales ................................................................................. 564
IV. Retos .............................................................................................................. 565
V. Opciones de política ......................................................................................... 566
VI. El papel del gobierno central ......................................................................... 569
VII. Conclusiones ................................................................................................. 573
IX. Anexos ............................................................................................................ 576
Capítulo 32.
Descentralización del sector público agrario .............................................................. 579
I. Introducción ...................................................................................................... 579
II. Contexto ........................................................................................................... 580
III. Desafíos de la descentralización en el sector público agrario ........................ 582
V. Conclusiones .................................................................................................... 592
VI. Bibliografía .................................................................................................... 593
Anexos .................................................................................................................. 595
Perú en el umbral de una nueva era XI

Capítulo 33.
Gestión del riesgo de desastres ................................................................................... 597
I. Introducción: perfil de riesgo del país ............................................................... 597
II. Conclusiones .................................................................................................... 609
III. Bibliografía ..................................................................................................... 610
Recursos naturales
Capítulo 34.
El sector del gas natural .............................................................................................. 613
I. Introducción .................................................................................................... 613
II. Desafíos .......................................................................................................... 617
III. Opciones de política ....................................................................................... 619
IV. Conclusiones ................................................................................................... 620
V. Bibliografía ..................................................................................................... 623
Capítulo 35.
Sostenibilidad ambiental para el crecimiento económico
y el bienestar social ..................................................................................................... 625
I. Introducción ...................................................................................................... 625
II. Contexto ........................................................................................................... 626
III. Desafíos .......................................................................................................... 630
IV. Opciones de políticas ...................................................................................... 637
V. Conclusiones .................................................................................................... 642
VI. Bibliografía ..................................................................................................... 642
Anexo .................................................................................................................. 644
Capítulo 36.
Recursos hídricos ........................................................................................................ 645
I. Introducción ...................................................................................................... 646
II. Situación de los recursos hídricos ................................................................... 646
III. Gestión de los recursos hídricos ..................................................................... 649
IV. Marco legal e institucional ............................................................................. 649
V. Desafíos de la GRH ......................................................................................... 651
VI. Opciones de política ....................................................................................... 651
VII. Conclusiones ................................................................................................. 654
Capítulo 37.
Hacia una minería más sostenible ............................................................................... 656
I. Introducción ...................................................................................................... 656
II. Contexto ........................................................................................................... 658
III. Desafíos, opciones políticas y recomendaciones ........................................... 666
IV. Conclusiones ................................................................................................... 671
V. Bibliografía ...................................................................................................... 672
XII Perú en el umbral de una nueva era

Lista de gráficos
Capítulo 1.
Gráfico 1 Crecimiento del PBI per cápita 1960-2000 .......................................... 6
Gráfico 2 Inversión privada 1980-2010 ............................................................... 8
Gráfico 3 PBI real per cápita 1960-2010.............................................................. 8
Gráfico 4 Índice del PBI per cápita 1980-2009 .................................................... 9
Gráfico 5 Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos crecimiento
promedio en la OCDE (1960-2009) ..................................................... 10
Gráfico 6 Escenarios de crecimiento del PBI per cápita 2010-50 ........................ 14
Capítulo 2.
Gráfico 1 Volatilidad y crecimiento en el Perú..................................................... 23
Gráfico 2 Resultado económico del SPNF ........................................................... 25
Gráfico 3 Deuda bruta del SPNF .......................................................................... 25
Gráfico 4 Política fiscal en los últimos años ........................................................ 34
Gráfico 5 Política fiscal 2005-2010 ...................................................................... 34
Gráfico 6 Incremento de los precios de los minerales.......................................... 38
Capítulo 3.
Gráfico 1 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 41
Gráfico 2 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 41
Gráfico 3 Presión tributaria vs. precios minerales................................................ 42
Gráfico 4 Ingresos totales Gobierno Central ........................................................ 42
Gráfico 5 Ingresos tributarios Gobierno Central .................................................. 43
Gráfico 6 Evolución de los ingresos tributarios del Gobierno Central y precios
de los minerales: (1979-2010) ............................................................. 43
Gráfico 7 Tasa del impuesto a la renta empresarial ............................................. 44
Gráfico 8 Tasa del Impuesto al Valor Agregado / Impuesto General a las Ventas 44
Gráfico 9 Ingresos tributarios 2000-2005-2010 ................................................... 45
Gráfico 10 Tasa IVA (%) y productividad por países ............................................. 48
Gráfico 11 IGV y sistemas de pago adelantado ..................................................... 49
Gráfico 12 ISC combustibles.................................................................................. 54
Gráfico 13 Estructura de precios de la gasolina regular ......................................... 56
Gráfico 14 Estructura de precios del diesel ............................................................ 56
Gráfico 15 Tasa arancelaria (%) ............................................................................. 60
Capítulo 4.
Gráfico 1 Desarrollo del sistema financiero poscrisis.......................................... 68
Capítulo 5.
Gráfico 1 Curva de referencia de bonos del Tesoro Público ................................ 91
Gráfico 2 Plazo de vencimiento máximo de bonos soberanos en moneda local
en América Latina ................................................................................ 92
Gráfico 3 Coeficiente fondo de pensiones/PBI y número de afiliados ................. 93
Gráfico 4 Composición de la cartera de los fondos de pensiones ........................ 93
Perú en el umbral de una nueva era XIII

Gráfico 5 Emisiones corporativas y crédito del sistema financiero ..................... 94
Gráfico 6 Saldo de emisiones del sector privado, 2009-2010 .............................. 94
Gráfico 7 Negociación de acciones en mercados domésticos, 2009-2010 ........... 95
Gráfico 8 Concentración en el mercado de acciones............................................ 96
Capítulo 7.
Gráfico 1 Coeficiente de apertura en bienes y servicios 1990-2008 .................... 120
Gráfico 2 Exportaciones de bienes y servicios, 1990-2009 ................................. 121
Gráfico 3 Composición de las exportaciones totales............................................ 122
Gráfico 4 Índices de precio y volumen de exportaciones de bienes, 1993-2010 . 122
Gráfico 5 Exportaciones no tradicionales, 1990-2010 ......................................... 123
Gráfico 6 Exportaciones de servicios, 2010 ......................................................... 124
Gráfico 7 Países y bloques de exportaciones de bienes, 1990 y 2010 ................. 124
Gráfico 8 Arancel nominal y efectivo, 1980-2011 ............................................... 126
Gráfico 9 Estructura arancelaria, 2011 ................................................................. 126
Gráfico 10 Tiempos de despacho de importaciones en canal rojo sin incidencia
2000-2010............................................................................................. 129
Capítulo 8.
Gráfico 1 Gasto en I&D como porcentaje del PBI-2008 ..................................... 142
Gráfico 2 I&D proyectado y observado sobre la base del PBI per cápita ............ 142
Gráfico 3 Investigadores en I&D por millón de personas-2008........................... 143
Gráfico 4 Certificaciones ISO 9001:2000 por cada mil millones de dólares
estadounidenses de valor sagregado, 2006........................................... 153
Capítulo 9.
Gráfico 1 Crecimiento del PBI y crecimiento del empleo urbano ....................... 164
Gráfico 2 Productividad laboral y empleo por sector........................................... 168
Gráfico 3 Informalidad y crecimiento económico................................................ 169
Gráfico 4 Requisitos de empleo proyectados para mantener una tasa de
desempleo sin cambios ......................................................................... 170
Gráfico 5 Productividad laboral e ingreso real 1997-2009 .................................. 171
Gráfico 6 Distribuciones Kernel para trabajadores asalariados privados
Lima Metropolitana .............................................................................. 173
Capítulo 10.
Gráfico 1 Informalidad en el Perú y en otros países de América Latina y
el Caribe ............................................................................................... 180
Gráfico 2 Informalidad y crecimiento económico en el Perú............................... 182
Gráfico 3 Evolución del número y porcentaje de contribuyentes según
régimen tributario ................................................................................. 187
Capítulo 11.
Gráfico 1 Tasa de crecimiento anual del PBI entre el 2000 y el 2010 ................. 194
Gráfico 2 Evolución de la pobreza moderada y extrema ..................................... 194
Gráfico 3 Evolución de la desigualdad................................................................. 195
XIV Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 4 Índice de Oportunidades Humanas en el Perú ..................................... 196
Gráfico 5 Curvas de incidencia del crecimiento................................................... 197
Gráfico 6 Crecimiento anual del PBI por sector entre el 2000 y el 2009 ............. 198
Gráfico 7 Crecimiento anual del PBI por componente entre el 2000 y el 2009 ... 199
Gráfico 8 Evolución del gasto social en el Perú entre 1998 y el 2008 ................. 200
Gráfico 9 Crecimiento anual del IOH y el programa Juntos en el Perú ............... 201
Gráfico 10 Cambios en el IOH en materia de acceso a electricidad, 2004-2009 ... 202
Gráfico 11 Crecimiento del consumo per cápita .................................................... 203
Gráfico 12 El crecimiento no es suficiente. La elasticidad pobreza-crecimiento
por regiones entre el 2004 y el 2009 .................................................... 204
Gráfico 13 Focalización de programas sociales. Índice de concentración, 2009 ... 206
Capítulo 12.
Gráfico 1 Población penitenciaria sin condena .................................................... 219
Gráfico 2 Percepción de la corrupción en entidades del Estado, mayo 2010....... 222
Capítulo 14.
Gráfico 1 Gasto público per cápita y pobreza en todos los departamentos .......... 263
Gráfico 2 Inversión pública de los tres niveles de gobierno ................................ 265
Capítulo 15.
Gráfico 1 Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009 ............................... 271
Gráfico 2. Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres
niveles de gobierno, 2005-2009 ........................................................... 272
Gráfico 3 Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010 ........................... 275
Gráfico 4 Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009 .. 278
Gráfico 5 Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010 . 279
Gráfico 6 Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008................ 280
Gráfico 7 Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública .................. 281
Gráfico 8 Capacidades desiguales en un contexto descentralizado...................... 282
Capítulo 16.
Gráfico 1 Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición ................ 289
Gráfico 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 296
Capítulo 17.
Gráfico 1 Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos ..................... 308
Capítulo 19.
Gráfico 1 Estándares de duración de los procesos ............................................... 324
Gráfico 2 Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008 ........................................................... 325
Gráfico 3 Número de versiones de los planes anuales de contrataciones
(PAC), 2009 .......................................................................................... 326
Gráfico 4 Evolución de las exoneraciones 2006-2009 ......................................... 327
Gráfico 5 Baja participación de postores en las licitaciones ................................ 328
Gráfico 6 Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad.............. 329
Perú en el umbral de una nueva era XV

Capítulo 20.
Gráfico 1 Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos
regionales y gobiernos provinciales, 2do. semestre 2010 .................... 340
Gráfico 3 Voz y eficacia de la acción pública....................................................... 342
Gráfico 4 Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz
y rendición de cuentas .......................................................................... 342
Gráfico 5 Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010 ........... 347
Gráfico 6 Número de conflictos sociales por el manejo de recursos
en los gobiernos locales por regiones, 2004 y 2008............................. 348
Gráfico 7 Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a
infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007 .......... 350
Gráfico 8 Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades
en el acceso a infraestructura básica (agua, electricidad
y saneamiento), 2007............................................................................ 350
Gráfico 9 Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo
de comparación .................................................................................... 351
Capítulo 21.
Gráfico 1 El triángulo de rendición de cuentas .................................................... 362
Capítulo 22.
Gráfico 1 Pirámide de objetivos estratégicos ....................................................... 384
Gráfico 2 Logros de aprendizaje: indicadores de avance y porcentaje pendiente .. 385
Gráfico 3 Oportunidades educativas según lengua materna y discapacidad:
indicadores de avance y porcentaje pendiente ..................................... 387
Gráfico 4 Gasto público por alumno y contexto educativo, por provincia .......... 392
Gráfico 5 Desempeño del sector público en educación y contexto educativo
por provincia según nivel de gasto por alumno.................................... 392
Gráfico 6 Organización de programas estratégicos prioritarios por
nivel educativo ..................................................................................... 397
Capítulo 23.
Gráfico 1 Acceso a educación terciaria (CINDA 2007) ....................................... 416
Gráfico 2 Inversiones en educación superior ....................................................... 418
Gráfico 3 Distribución por ingresos de los matriculados en educación superior . 420
Gráfico 4 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 426
Gráfico 5 Tasa de graduación (1994-2003) .......................................................... 428
Capítulo 24.
Gráfico 1 Evolución de la mortalidad infantil en América Latina y el Perú ........ 437
Gráfico 2 Evolución de la mortalidad materna en el Perú.................................... 438
Gráfico 3 Cambio en la mortalidad infantil en el Perú por quintil
de riqueza (1996-2009) ........................................................................ 439
Gráfico 4 Partos en el Perú según establecimiento de salud y quintil
de riqueza (2009).................................................................................. 439
Gráfico 5 Partos institucionales según el idioma con el que aprendió a hablar ...... 440
XVI Perú en el umbral de una nueva era

Gráfico 6 Población que no cuenta con ningún seguro de salud,
según el idioma con el que aprendió a hablar ...................................... 441
Gráfico 7 La carga de muerte y enfermedad (AVISA) en el Perú ........................ 443
Gráfico 8 Prevalencia de consumo de alcohol y tabaco en el Perú ...................... 444
Gráfico 9 Forma en que la población desarrolla su trabajo u ocupación (2006) .... 444
Gráfico 10 Nivel de descentralización en regiones del Perú .................................. 450
Gráfico 11 Nivel de ejercicio por área funcional, según el grado de desempeño ..... 450
Gráfico 12 Evolución del gasto en salud como proporción del PBI (1995-2008) .... 451
Gráfico 13 Gasto en salud comparado con el promedio en Latinoamérica (2007)... 452
Gráfico 14 Médicos por 10 000 habitantes............................................................. 454
Gráfico 15 Brecha de recursos humanos en el sector salud, 2009 ......................... 455
Gráfico 16 Indicadores institucionales en el Perú (en 3D) ..................................... 457
Gráfico 17 Indicadores nutricionales en el Perú (en 3D) ....................................... 457
Gráfico 18 Población que buscó atención en salud ................................................ 459
Gráfico 19 Población que buscó atención en salud ................................................ 459
Capítulo 25.
Gráfico 1 Juntos es el programa mejor focalizado hacia los pobres en el Perú ... 475
Gráfico 2 Perú: Gasto en protección social como % del PBI,
con comparadores regionales y globales, al año más reciente ............. 476
Gráfico 3 Impacto de programas de transferencias condicionadas
sobre brechas de pobreza (%)............................................................... 479
Gráfico 4 Participación en Juntos y mejor utilización de servicios de salud
(niños menores de 5 años) .................................................................... 479
Capítulo 26.
Gráfico 1 Impacto de las tecnologías de información y comunicación (TIC)
en la tasa de crecimiento económico .................................................... 491
Gráfico 2 Brecha de acceso a banda ancha: el Perú en comparación
con Latinoamérica ................................................................................ 492
Gráfico 3 Penetración de banda ancha por departamento .................................... 492
Gráfico 4 Cadena de producción de servicios de banda ancha ............................ 493
Gráfico 5 Tendido de fibra óptica a nivel nacional............................................... 495
Gráfico 6 Patrón de consumo y opciones de política ........................................... 497
Capítulo 29.
Gráfico 1 Evolución de la demanda de transporte................................................ 531
Gráfico 2 Inversión Público y Privada en Transporte en porcentaje del PBI ....... 534
Gráfico 3 Ejecución del gasto público en caminos en porcentaje del PBI ........... 535
Grafico 4 Evolución de las inversiones privadas en transporte ............................ 535
Capítulo 31.
Gráfico 1 Accidentes fatales por cada 10 000 vehículos en ciudades
latinoamericanas (2007) ....................................................................... 557
Gráfico 2 Automóviles por kilómetro de vía urbana y por 1000 habitantes
para ciudades latinoamericanas (2007) ................................................ 558
Perú en el umbral de una nueva era XVII

Gráfico 3 Evolución de la flota de transporte público para Trujillo (1990-2001) 562
Gráfico 4 Carros nuevos en Lima y el Perú, evolución y proyección .................. 563
Gráfico 5 Flota de vehículos y emisiones por día por vehículo para transporte
privado y público en ciudades latinoamericanas (2007) ...................... 564
Capítulo 32.
Gráfico 1 Función agropecuaria por fuentes de financiamiento (2009) ............... 585
Gráfico 2 Porcentaje de variación entre el costo de proyectos declarados
viables y los costos en el expediente técnico, en la etapa de adjudicación
y en el presupuesto vigente en Cajamarca y Junín ............................... 587
Gráfico 3 Implementación de las inversiones del gobierno de Cajamarca
(2007-2010) (S/.) .................................................................................. 589
Capítulo 34.
Gráfico 1 Evolución de la matriz energética del Perú .......................................... 614
Gráfico 2 Comparación de precios del gas natural............................................... 615
Gráfico 3 Proyección de demanda del gas natural de Camisea en millones
de pies cúbicos por día ......................................................................... 623
Capítulo 35.
Gráfico 1 Ahorro bruto, ahorro neto y ahorro neto ajustado en el Perú ............... 632
Capítulo 37.
Gráfico 1 Participación de las regalías mineras y el impuesto a la renta (IR)
minero en los tributos recaudados en le última década en el Perú ....... 657
Gráfico 2 Evolución de la participación del sector extractivo en el PBI.............. 658
Gráfico 3 Evolución de la participación del sector extractivo en las
exportaciones........................................................................................ 659
Gráfico 4 Evolución del valor de las exportaciones de los productos mineros
más importantes en los últimos 20 años ............................................... 659
Gráfico 5 Transferencias canon minero per cápita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Gráfico 6 Transferencias regalías mineras per cápita a varios departamentos
(millones S/.) ........................................................................................ 663
Gráfico 7 Evolución de los conflictos socioambientales en el Perú 2006-2010
(porcentaje de conflictos socioambientales entre todos los conflictos
identificados por la Defensoría del Pueblo) ......................................... 665
Lista de cuadros
Capítulo 1.
Cuadro 1 Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada .................. 11
Cuadro 2 Efecto de la capitalización sobre el PBI per cápita 1960-2010 ............ 12
Capítulo 2.
Cuadro 1 Reglas fiscales que deben cumplir los gobiernos regionales y locales 22
Cuadro 2 Condiciones económicas ...................................................................... 26
XVIII Perú en el umbral de una nueva era

Cuadro 3 Saldo de la deuda pública ..................................................................... 27
Cuadro 4 Reglas macrofiscales de la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal ............................................................................. 29
Cuadro 5 Cumplimiento de las reglas fiscales por los gobiernos locales ............ 31
Capítulo 3.
Cuadro 1 Tasa IVA (%) y Productividad por países ............................................. 47
Cuadro 2 Tasas de evasión (o incumplimiento) en el IVA ................................... 50
Cuadro 3 Causas de la informalidad en el Perú .................................................. 50
Cuadro 4 Impuesto a la renta tercera categoría .................................................... 51
Cuadro 5 Impuesto a la renta personas naturales ................................................. 52
Cuadro 6 Estructura del Impuesto a la Renta de personas naturales 2009 .......... 53
Cuadro 7 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 54
Cuadro 8 ISC Combustibles................................................................................. 55
Cuadro 9 Impuesto selectivo al consumo ............................................................ 57
Cuadro 10 Perú: Tasas de carga tributaria sobre utilidad ....................................... 58
Cuadro 11 Estructura arancelaria (2011) ............................................................... 60
Cuadro 12 Gastos tributarios por sectores beneficiarios ........................................ 61
Capítulo 5.
Cuadro 1 Tenencia de bonos soberanos de tasa fija según plazo de vencimiento
al 31 de diciembre del 2010 ................................................................. 92
Cuadro 2 Problemática del mercado de capitales peruano .................................. 96
Cuadro 3 Matriz de reformas en el mercado de capitales .................................... 103
Capítulo 6.
Cuadro 1 Envío de U$200 al Perú desde varios países ........................................ 110
Capítulo 7.
Cuadro 1 Tratados de libre comercio ................................................................... 127
Capítulo 8.
Cuadro 1 Instituciones que componen el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnología del Perú ........................................................................... 140
Cuadro 2 Recomendaciones para un Sistema de Calidad Integrado .................... 155
Capítulo 9.
Cuadro 1 Indicadores claves sobre el mercado laboral en el Perú ....................... 165
Capítulo 10.
Cuadro 1 Las diferentes dimensiones de la informalidad en las MyPE............... 184
Cuadro 2 Resumen de los costos y los beneficios de la formalización
según los conductores de MyPE........................................................... 186
Cuadro 3 El uso de los diferentes regímenes tributarios por las MyPE ............... 188
Cuadro 4 Comparación entre los salarios que perciben los trabajadores
de MyPE y la remune- ración mínima vital, según estimados
de los conductores de la MyPE ............................................................ 189
Perú en el umbral de una nueva era XIX

Capítulo 11.
Cuadro 1 Descomposición de los cambios en la pobreza por sector laboral ....... 198
Cuadro 2 Movilidad del bienestar: entrar a y salir de la pobreza moderada
entre el 2004 y el 2009 ......................................................................... 204
Cuadro 3 Gasto público en sectores sociales, 2000-2007 .................................... 205
Capítulo 12.
Cuadro 1 Presupuesto institucional modificado 2005-2010 ................................ 213
Cuadro 2 Personal jurisdiccional 2005-2010 ....................................................... 213
Cuadro 3 Dependencias judiciales 2005-2010 ..................................................... 213
Cuadro 4 Procesos y agentes del Sistema de Administración de Justicia ............ 216
Cuadro 5 Calendario de implementación del nuevo Código Procesal Penal ....... 217
Cuadro 6 Principales indicadores de desempeño en el Portal de Transparencia
del Poder Judicial ................................................................................. 222
Cuadro 7 Tiempo promedio bajo el nuevo Código Procesal Penal ..................... 224
Capítulo 14.
Cuadro 1 Marco normativo de la descentralización desde el 2002...................... 258
Cuadro 2 Gasto público por nivel de gobierno, 2004-2010 ................................. 259
Capítulo 16.
Cuadro 1 Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados ................... 287
Cuadro 2 Plan gradual de implementación de programas estratégicos ................ 288
Cuadro 3 Número de indicadores del Presupuesto por Resultados
(programas estratégicos) ...................................................................... 293
Capítulo 17.
Cuadro 1 Pago básico como porcentaje del pago total en la administración
pública de una selección de países de la OCDE................................... 301
Capítulo 19.
Cuadro 1 Comparación de las propuestas económicas de postores que
participaron en procesos que se rigen por ambos regímenes,
2007-2008............................................................................................. 331
Capítulo 20.
Cuadro 1 Principales canales subnacionales de voz ............................................ 338
Capítulo 21.
Cuadro 1 Programas estratégicos de presupuestos por resultados ....................... 365
Capítulo 23.
Cuadro 1 Datos institucionales sobre la educación superior en el Perú, 2003..... 417
Cuadro 2 Situación laboral un año después de haber terminado la educación
superior ................................................................................................. 423
XX Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 24.
Cuadro 1 Ritmo de progreso en la tasa de mortalidad en menores
de 5 años por períodos.......................................................................... 438
Capítulo 25.
Cuadro 1 Perú: Evolución de la pobreza (2004-2009)......................................... 468
Cuadro 2 Perú: Coeficiente de Gini del ingreso y proporción de ingreso
del quintil más pobre (1987-2009) ....................................................... 468
Cuadro 3 Tendencias recientes en desnutrición crónica infantil en el Perú ......... 469
Cuadro 4 Gasto de la RPS (2007-2009) ............................................................... 471
Cuadro 5 Tendencia temporal en gasto en protección social (% PBI) ................. 477
Cuadro 6 Beneficios entregados por los programas de protección social ............ 478
Cuadro 7 Simulaciones sobre expansión del programa Gratitud
(miles de Nuevos Soles) ....................................................................... 481
Capítulo 26.
Cuadro 1 Brecha de servicios de banda ancha por centro poblado a
nivel nacional (2009)............................................................................ 496
Cuadro 2 Costo de atender las localidades sin servicio de banda ancha.............. 503
Capítulo 28.
Cuadro 1 Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa ................. 523
Capítulo 29.
Cuadro 1 Distribución de la red de caminos por tipo y condición ....................... 532
Cuadro 2 Longitud y densidad de caminos .......................................................... 532
Cuadro 3 Percepción sobre la calidad de los servicios de infraestructura ........... 533
Cuadro 4 Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos en
América Latina y el Caribe .................................................................. 537
Cuadro 5 Algunas recomendaciones en materia de PPPs .................................... 542
Capítulo 30.
Cuadro 1 Acceso a servicios de infraestructura en el Perú y países vecinos ....... 546
Cuadro 2 Modelos de intervención y de financiamiento de los programas
de agua.................................................................................................. 551
Capítulo 31.
Cuadro 1 Distribución de la flota de transporte público por tipo de vehículo
para Lima, Arequipa, Trujillo y Chiclayo ............................................ 562
Cuadro 2 Concentración de contaminantes en Lima y límites
máximos permitidos ............................................................................. 564
Cuadro 3 Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos
de transporte urbano ............................................................................. 572
Capítulo 32.
Cuadro 1 Asignación y ejecución presupuestal 2009 de los tres niveles de
gobierno por genérica de gasto para función agropecuaria .................. 586
Perú en el umbral de una nueva era XXI

Capítulo 35.
Cuadro 1 La importancia de reducir el azufre en los combustibles ..................... 640
Capítulo 37.
Cuadro 1 Tributos del sector minero al nivel nacional ........................................ 660
Cuadro 2 Redistribución del impuesto a la renta al nivel subnacional
por el Canon Minero ............................................................................ 662
Cuadro 3 Redistribución las regalías mineras al nivel subnacional ..................... 662
Lista de recuadros
Capítulo 2.
Recuadro 1 Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ..................... 20
Capítulo 12.
Recuadro 1 Percepciones de la Justicia de Paz........................................................ 220
Capítulo 15.
Recuadro 1 Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales ...................... 279
Capítulo 17.
Recuadro 1 Diferentes modelos institucionales para la gestión de
recursos humanos ................................................................................. 306
Recuadro 2 Experiencia internacional en reformas de recursos
humanos y lecciones para el Perú ........................................................ 308
Capítulo 20.
Recuadro 1 Costos de la participación en el Presupuesto Participativo .................. 346
Capítulo 23.
Recuadro 1 El financiamiento basado en el desempeño en
América Latina ..................................................................................... 419
Recuadro 2 Asistencia financiera a estudiantes en Colombia, México y Chile ...... 421
Recuadro 3 Aseguramiento de la calidad en América Latina .................................. 422
Recuadro 4 Recopilación de información sobre los resultados del mercado
laboral de graduados de educación superior ........................................ 424
Recuadro 5 El sistema de transferencia de créditos académicos de la
Comunidad Europea y el Proceso de Bolonia ...................................... 427
Capítulo 25.
Recuadro 1 ¿Cuál es el impacto potencial de los programas alimentarios
en la lucha contra la pobreza y la desnutrición?................................... 472
Recuadro 2 Hitos del proceso de reforma del programa Juntos .............................. 475
Capítulo 26.
Recuadro 1 Experiencia internacional ..................................................................... 501
XXII Perú en el umbral de una nueva era

Capítulo 31.
Recuadro 1 El Metropolitano de Lima .................................................................... 570
Capítulo 32.
Recuadro 1 Experiencia del gobierno regional de Pasco con las
direcciones regionales .......................................................................... 582
Mapas
Capítulo 10.
Mapa 1 Mapa de la informalidad por departamento ......................................... 181
Capítulo 33.
Mapa 1 Peligro sísmico en el Perú .................................................................... 598
Mapa 2 Mapa preliminar de peligro volcánico en el sur del Perú ..................... 599
Mapa 3 Peligro potencial de inundación en el Perú .......................................... 601
Perú en el umbral de una nueva era XXIII

XXIV Perú en el umbral de una nueva era
Prefacio
El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de

buenas políticas macroeconómicas y un entorno internacional favorable de altos precios
para los productos mineros. Los avances se evidencian tanto en las estadísticas como en
mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad de vida de los peruanos.
El auge económico registrado desde principios de la década del 2000, que tuvo mayor
ímpetu en los últimos años, fue interrumpido por la grave crisis financiera internacional.
Esta se reflejó en una desaceleración marcada de la actividad económica desde fines del
2008 hasta el segundo semestre del 2009, cuando se dio inicio a una recuperación vertigi-
nosa. Hacia el 2010, la economía peruana ya había reconquistado las elevadas tasas de cre-
cimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento contrasta con el de las
crisis de las décadas de 1970, 1980 y 1990, de muy prolongados impactos negativos sobre
la economía peruana. Todo parece indicar que el Perú vulnerable y de políticas inestables de
épocas pasadas ha quedado atrás y ha nacido un nuevo Perú más sólido, más próspero y de
notorio dinamismo. No obstante lo logrado, este nuevo Perú todavía enfrenta serios desafíos
en lo que respecta a la reducción de la pobreza, la desigualdad y la sostenibilidad ambiental.
Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el creci-
miento económico y un desarrollo más incluyente constituye una nueva entrega de notas
de política preparadas por funcionarios del Banco Mundial y consultores externos. En esta
oportunidad, las notas han sido agrupadas en dos volúmenes: un volumen I compuesto
de cuatro capítulos que examinan los avances y desafíos del Perú en cuatro grandes áreas
clave para el desarrollo económico y social, y este volumen II que incluye 37 notas breves
de política que abordan en profundidad diagnósticos sectoriales y reformas de políticas en
una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado de un aprendizaje construido en un
intenso diálogo entre las autoridades peruanas y los equipos técnicos del Banco Mundial
durante los pasados cinco años, enriquecido con lecciones de la experiencia internacional.
Al igual que con las notas de política preparadas en el año 2006, esperamos que sean de
interés para el lector peruano y extranjero, y que contribuyan a una discusión abierta y pro-
ductiva entre los diversos sectores que conforman la sociedad peruana. El Perú se encuentra
en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene la oportunidad histórica
de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. Está en
manos del nuevo gobierno y la sociedad peruana en general el aprovechar esta oportunidad
para que el Perú avance a paso ligero con estabilidad, inclusión y desarrollo para todos.
Susan G. Goldmark
Directora del Banco Mundial para Bolivia, Chile, Ecuador,
Perú y Venezuela, Región de América Latina y el Caribe
C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro América
Ex Director del Banco Mundial para la Región Andina
Prefacio XXV
Reconocimientos
El reporte Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar
el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente es el resultado del trabajo en
equipo de un gran número de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Perú y otros países, bajo la dirección de Carlos Silva-Jáuregui y la guía de Carlos
Felipe Jaramillo.
Los volúmenes I y II han contado con múltiples contribuciones valiosas. Queremos
agradecer en primer lugar a los autores principales de los cuatro capítulos que compo-
nen el volumen I: Omar Arias, Daniel Alberto Benítez, Óscar Calvo-González, Ousmane
Dione, Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos
Silva-Jáuregui y Emmy Yokoyama.
En segundo lugar, a los autores de las notas breves de política que forman este
volumen II, que enriquecen y complementan los capítulos del volumen I: Arturo Ardila,
Cinthya Arguedas, Corina Arteche, Mark Austin, Daniel Barco, Bruno Barletti, Juan Car-
los Belausteguigoitia, Daniel A. Benítez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, Óscar Calvo-
González, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Guillermo Ferrei-
ros, Jonas Frank, José L. Guasch, Gustavo Gutiérrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibérico, Javier
Illescas, Óscar Ishizawa, Lizmara Kirchner, Mirco Kreibich, Inés Kudó, Marie Laure
Lajaunie, Fernando Lavadenz, Rubén Lema, Alejandra Leytón, Lourdes C. Linares, Leo
Lucchetti, Alessandra Marini, Iris Marmanillo, Andrés Medina, Lars Christian Moller,
Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami, Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fer-
nando Pizarro, Miguel Prialé, Fernando Ramírez Cortés, Rekha Reddy, David Reins-
tein, William Reuben, José Carlos Rodríguez, Julie Ruel Bergeron, Elisa Seguín, Carlos
Silva-Jáuregui, Kristian Thorn, Raúl Tolmos, Joaquín Toro, Mayen Ugarte, Renos Vakis,
David F. Varela, Miguel Vargas-Ramírez, David Vera Tudela, Jean-Jacques Verdeaux, Ian
Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.
Agradecemos también la colaboración del Banco Central de Reserva del Perú en la
preparación de algunas de las notas de política económica del volumen II. La participa-
ción de sus funcionarios fue esencial en la elaboración de estas.
Igualmente, damos las gracias a Ulrich Lacher, José Humberto López y Jaime Saave-
dra, quienes comentaron las notas de política y enriquecieron su contenido; y a Verónica
Zavala Lombardi y José L. Guasch por sus comentarios y aportes en los capítulos dos y
cuatro, respectivamente, del volumen I.
Agradecemos asimismo a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones
que con sus contribuciones, opiniones, comentarios, sugerencias y críticas han mejorado
esta entrega. Entre ellos destacan los siguientes: Javier Aguilar, Craig B. Andrews, Fede-
rico Arnillas Gómez, María Dolores Arribas Baños, Óscar Avalle, Eduardo Ballón, Livia
Benavides, José Luis Bonifaz, Myriam Caro Cátedra, Juan Francisco Castro, Juan M.
XXVI Perú en el umbral de una nueva era

Cayo, Lorenzo Chang, Louise J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan Car-
los Dextre, Augusta Dianderas, Juan José Díaz, Alexis Dueñas, Javier Escobal, Enrique
Fanta Ivanovic, Patricia Fernández-Dávila, Pedro Ferradas, Elsa Galarza, César Gamboa,
Carlos García, Carlos Giesecke, María González de Asís, Félix Grández, Eva M. Gutié-
rrez, Todd M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytón, Javier Luque, Iris Marmanillo,
Eleodoro O. Mayorga Alba, Celia Mejía, Eduardo Morón, Sergi Pérez Serrano, María
Remy, Eddie Rosazza, Fernando Ruiz Mier, Carlos Salazar, Roger Salhuana, Rodrigo
Serrano-Berthet, César Tapia, Juan Tapia, Cornelia M. Tesliuc, Alfonso Tolmos, Raúl
Torres, Samuel Torres, Carolina Trivelli, Milton Von Hesse, Henry Zaira y Jorge Zúñiga.
De igual manera, agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la
región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Elizabeth Otu-
bea Adu, Augusto de la Torre, Laura Frigenti, Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, y Laura
Tuck; y de los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Rodrigo Chaves, Guang Z. Chen,
Lily L. Chu, Louise J. Cord, Maninder S. Gill, Joana Godinho, Karin E. Kemper, Enzo
de Laurentiis, Chingboon Lee, Aurelio Menéndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel
Sennhauser y Verónica Zavala Lombardi.
También expresamos nuestra gratitud al equipo de comunicaciones de la oficina del
Banco Mundial en el Perú, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofía Nalda, responsa-
bles de la edición de este volumen, así como el valioso apoyo de Myriam Caro Cátedra,
Ana Karina Rozas, Sergi Pérez Serrano y Emmy Yokoyama para mejorar esta edición, y
la apreciable colaboración de la oficina del Banco Mundial en Washington D. C., espe-
cialmente de José Francisco Irías y Rosalía Rushton, quienes acompañaron la producción
de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos asimismo el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial
en el Perú, en particular de Sara Burga, Milagro Mayurí, Mara La Rosa, Lucía Silva
Aranguri y Carol Yagui, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido producido en el tiempo
requerido; así como de Sofie Van Renterghem por las traducciones de algunos capítulos
del volumen I y varias notas breves del volumen II; a Rosario Rey de Castro y Fortunata
Barrios, quienes editaron este volumen; y la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que
ayudó coordinando las traducciones.
Finalmente, manifestamos nuestro reconocimiento especial a los funcionarios del
Gobierno del Perú que han interactuado con el Banco Mundial durante todos estos años
y aportado su valioso tiempo, información y conocimientos, sin los cuales estas notas
no hubiesen podido ser escritas. Resulta imposible nombrarlos a todos, pero les estamos
enormemente agradecidos por su ayuda y su amistad.
Banco Mundial
Reconocimientos XXVII
Acrónimos
y siglas
3D Tres Dimensiones
AAA Actividades Analíticas y de Asesoría del Banco Mundial
AFP Administradora de Fondos de Pensiones
A/H1N1 Virus de Influenza A, Subtipo H1N1
ALC América Latina y el Caribe
ALEGRA Asistencia Legal Gratuita
AMAG Academia de la Magistratura
ANA Autoridad Nacional del Agua
ANGR Asociación Nacional de Gobiernos Regionales
ANP Administración Nacional de Puertos
ANP Área Natural Protegida
APAFA Asociación de Padres de Familia
APC Acuerdo de Promoción Comercial
APP Asociación Público-Privada
APQ Accordo di Programma Quadro
APS Agua potable y saneamiento
ASBANC Asociación de Bancos del Perú
ATDR Administrador Técnico del Distrito de Riego
AUS Aseguramiento Universal en Salud
AVD Años Perdidos por Discapacidad
AVISA Años de Vida Saludable
AVP Años Perdidos por Muerte Prematura
BCG Vacuna de Bacillus Calmette-Guérin
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BDC Base de Datos Catastrales
BHC Bono Hipotecario Cubierto
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIS Bank for International Settlements / Banco de Pagos Internacionales
BT British Telecom
BVL Bolsa de Valores de Lima
CAD Ciudadanos al Día
CAF Corporación Andina de Fomento
CAM Comisión Ambiental Municipal
CAP Cuadro para Asignación de Personal
CAPRA Central American Probabilistic Risk Assessment
CAR Comisión Ambiental Regional
CAR Convenio de Administración de Resultados
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CAT Coordinación de Asistencia Técnica
CATT Customs Assessment Trade Toolkit
XXVIII Perú en el umbral de una nueva era

CCE Cámara de Compensación Electrónica
CCI Cámara de Comercio Internacional
CCIDEP Comité Coordinador de la Infraestructura de Datos Espaciales del Perú
CCR Consejo de Coordinación Regional
CDL Comités de Desarrollo Local
CDR Comité de Desarrollo Regional
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Américas
CELADE Centro Latinoamericano de Demografía
CEMLA Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos
CENAN Centro Nacional de Alimentación y Nutrición
CEPEJ Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CEPLAR Centro de Planeamiento Estratégico Regional
CFAA Country Financial Accountability Assessment
CGR Contraloría General de la República
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CIAT Centro Interamericano de Administraciones Tributarias
CIDE-PUCP Centro de Innovación y Desarrollo de la Pontificia Universidad Católica del
Perú
CISMID Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de
Desastres
CITE Centro de Innovación Tecnológica
CLAS Comité Local de Administración de Salud
CMAC Caja Municipal de Ahorro y Crédito
CME Carga de Muerte y Enfermedad
CMRRD Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos en el Desarrollo
CNC Consejo Nacional de Catastro
CNM Consejo Nacional de la Magistratura
CNR Centro Nacional de Registros
CNSV Comisión Nacional de Seguridad Vial
CNUDMI Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional
COE Condiciones Obstétricas Esenciales
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo
COFOPRI Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, hoy Organismo de
Formalización de la Propiedad Informal
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CONASEV Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores del Perú
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica
CONEACES Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de
Educación Superior no Universitaria
CONEAU Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
CONEI Consejo Educativo Institucional
CONID Consejo Consultivo Nacional de Investigación y Desarrollo para la Ciencia,
Tecnología e Innovación Tecnológica
CONIDA Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial
CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
COPANT Comisión Panamericana de Normas Técnicas
Acrónimos y siglas XXIX

COSAC Corredor Segregado de Alta Capacidad
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
CPER Contrats de Plan Etat-Région
CPP Código Procesal Penal
CPSS Committee on Payment and Settlement Systems / Comité de Sistemas de
Pago y Liquidación
CRAC Caja Rural de Ahorro y Crédito
CRECER Estrategia Nacional de Nutrición
CRED Programa de Crecimiento y Desarrollo
CREMA Contrato de Rehabilitación y Mantenimiento
CST Comparador del Sector Público
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CTS Compensación por tiempo de Servicios
CUC Código Único Catastral
CUI Código Único de Identificación
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGIH Dirección General de Infraestructura Hidráulica
DGPM Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
DGPP Dirección General de Presupuesto Público
DGTT Dirección General de Transporte Terrestre
DHN Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú
DIGESA Dirección General de Salud Ambiental
DIRESA Dirección Regional de Salud
DNCP Dirección Nacional de Contabilidad Pública
DNI Documento Nacional de Identidad
DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público
DNS Dirección Nacional de Saneamiento
DOT Directly Observed Therapy / Protocolo de Tratamiento Supervisado
DPI Derechos de Propiedad Intelectual
DRA Dirección Regional Agraria
EAE Evaluación Ambiental Estratégica
EAT Equipo de Asistencia Técnica
EBI Educación Intercultural Bilingüe
ECA Estándar de Calidad Ambiental
EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas
EDPYME Entidad de Desarrollo de la Pequeña y Microempresa
EFTA European Free Trade Association / Asociación Europea de Libre Comercio
EI Evaluación de Impacto
EIA Evaluación de Impacto Ambiental
EIU Economist Intelligence Unit
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ENAA Engineering Advancement Association of Japan
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
EPS Empresa Prestadora de Servicios de Saneamiento
EsSalud Seguro Social del Perú
ETE Entidad de Tratamiento Empresarial
ETF Empresa de Transferencia de Fondos
XXX Perú en el umbral de una nueva era

FEF Fondo de Estabilización Fiscal
FEM Foro Económico Mundial
FGD Fondo de Garantía de Depósitos
FIDE Fondo Intergubernamental para la Descentralización
FIDECOM Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad
FIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils
FINCyT Financiamiento para la Innovación, la Ciencia y la Tecnología / Programa
de Ciencia y Tecnología
FISSAL Fondo Intangible Solidario de Salud
FITEL Fondo de Inversión en Telecomunicaciones
FMI Fondo Monetario Internacional
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social, antes Fondo Nacional de
Cooperación para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
FONCOR Fondo de Compensación Regional
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo de la Ciencia, Tecnología e Innovación
Tecnológica
FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
FORSUR Fondo de Reconstrucción del Sur
FOSE Fondo de Compensación Social Eléctrica
FR Factores de Riesgo
FSAP Financial Sector Assessment Program / Programa de Evaluación del Sector
Financiero
GAP Good Agricultural Practices / Buenas Prácticas Agrícolas
GLP Gas Licuado de Petróleo
GMP Good Manufacturing Practices / Buenas Prácticas Manufactureras
GoP Gobierno del Perú
HFA Hyogo Framework for Action / Marco de Acción de Hyogo
IAAC InterAmerican Accreditation Cooperation / Cooperación Interamericana de
Acreditación
IDEP Infraestructura de Datos Espaciales del Perú
IDF Institutional Development Fund
IDH Índice de Desarrollo Humano
IDL Instituto de Defensa Legal
IDM Indicadores del Desarrollo Mundial
IEA International Energy Agency / Agencia Internacional de Energía
IES Impuesto Extraordinario de Solidaridad
IFC International Finance Corporation
IFI Institución Financiera Internacional
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
IGN Instituto Geográfico Nacional
IGP Instituto Geofísico del Perú
IGV Impuesto General a las Ventas
IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana
IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
ILD Instituto Libertad y Democracia
Acrónimos y siglas XXXI

IMARPE Instituto del Mar del Perú
INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar
INACC Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
INB Ingreso Nacional Bruto
INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
INGEMMET Instituto Geológico Minero y Metalúrgico
INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria
INPE Instituto Nacional Penitenciario
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales
INS Instituto Nacional de Salud
INTERCyT Red Internacional de Ciencia y Tecnología
IOH Índice de Oportunidades Humanas
IPC Índice de Precios al Consumidor
IPE Instituto Peruano de Economía
IPEA Instituto de Pesquisa Económica Aplicada
IPEBA Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
de la Educación Básica
IPEN Instituto Peruano de Energía Nuclear
IPPN Instituto Peruano de Productos Naturales
IR Impuesto a la Renta
IRAP International Road Assessment Programme / Programa Internacional de
Valoración de Carreteras
IRCN Inscripción Registral con Competencia Nacional
ISC Impuesto Selectivo al Consumo
ISO International Organization for Standarization
ITAN Impuesto Temporal a los Activos Netos
ITF Impuesto a las Transacciones Financieras
ITP Instituto Tecnológico Pesquero
IVA Impuesto al Valor Agregado
IVP Instituto Vial Provincial
I&D Investigación y Desarrollo
JASS Junta Administradora de Servicios de Saneamiento
JICA Agencia Japonesa para la Cooperación Internacional
JU Junta de Usuarios
LBTR Liquidación Bruta en Tiempo Real
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LMP Límite Máximo Permisible
LPI Logistics Performance Index / Índice de Desempeño Logístico
LPIS Listado Priorizado de Intervenciones Sanitarias
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MDM/ODM Metas de Desarrollo del Milenio / Objetivos de Desarrollo del Milenio
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MEM Ministerio de Energía y Minas
MI Mortalidad Infantil
XXXII Perú en el umbral de una nueva era

MILA Mercado Integrado Latinoamericano
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINAG Ministerio de Agricultura
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educación
MININTER Ministerio del Interior
MINJUS Ministerio de Justicia
MINSA Ministerio de Salud
MIPRE Ministerio de la Presidencia
MM5 Mortalidad de Menores de 5 años/de la Niñez
MML Municipalidad Metropolitana de Lima
MMM Marco Macroeconómico Multianual
MOF Manual de Organización y Funciones
MONIN Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales
MP Ministerio Público
MP Monitoreo Participativo
MPyME Micro, Pequeña y Mediana Empresa
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTO Money Transfer Operator
MVCS Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento
M&E Monitoreo y Evaluación
MyPE Micro y Pequeña Empresa
NAFIN Nacional Financiera
NV Nacido Vivo
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCMA Oficina de Control de la Magistratura
ODEL Oficina de Desarrollo Económico Local
ODICMA Oficina Distrital de Control de la Magistratura
OEFA Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización no Gubernamental
ONGEI Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática
OPD Organismo Público Descentralizado
OPI Oficina de Programación de Inversiones
OR Organización de Regantes
OREC Oficina de Registro del Estado Civil
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
OSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre
OSIPTEL Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de
Uso Público
OTT Oficina de Transferencia Tecnológica
PAC Plan Anual de Contrataciones
PACFO Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo
PAMA Programa de Adecuación y Manejo Ambiental
PAN Programa Articulado Nutricional
Acrónimos y siglas XXXIII

PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo
PANTBC Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis y Familia
PAP Presupuesto Analítico de Personal
PARSALUD Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Salud
PART Program Assessment Rating Tool
PBI Producto Bruto Interno
PC Personal Computer / Computadora Personal
PCDPI Proyecto de Consolidación de Derechos de Propiedad Inmueble
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDPU Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana
PE Programa Estratégico
PEAS Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PELA Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje
PERCAN Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
PERSA Plan Estratégico Regional del Sector Agrario
PES Pequeña Empresa de Saneamiento
PETT Programa Especial de Titulación de Tierras
PEU Prueba Estandarizada Universal
PGT Programa de Gestión Territorial
PI Parto Institucional
PI Programa de Incentivos
PI Propiedad Intelectual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIEP Plan de Infraestructura Económica Provincial
PIM Plan de Incentivos Municipales
PIM Presupuesto Inicial Modificado
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIMUS Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable
PIN Programa Integral de Nutrición
PISA Programme for International Student Assessment / Programa para la
Evaluación Internacional de Alumnos
PJ Poder Judicial
PLANAA Plan Nacional de Acción Ambiental
PMIP Plan Multianual de Inversión Pública
PMM Programa de Modernización Municipal
PMO Plan Maestro Optimizado
PMP Programa de Mantenimiento Preventivo
PMRI Programa de Medidas de Rápido Impacto
PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PP Presupuesto Participativo
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPA Power Purchase Agreement / Acuerdos de Compra de Energía
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo de Asesoría para
Infraestructura Público-Privada
ppm Partes por millón
XXXIV Perú en el umbral de una nueva era

PPP Participación Pública Privada / Public Private Partnership – Asociación
Público-Privada
PpR Presupuesto por Resultados
PRAES Programa de Apoyo a la Reforma de Salud
PRICO Principales Contribuyentes
PROAPA Proyecto de Apoyo a la Planificación Agraria
PROCOES Programa de Cooperación Española
PRODUCE Ministerio de la Producción
ProInversión Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PROMPYME Centro de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAMA Programa Nacional de Movilización para la Alfabetización
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de
Suelos
PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Básico Rural
PRONELIS Programa Nacional de Educación Legal para la Inclusión Social
PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales
PROTRAM Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo
PSI Proyecto Subsectorial de Irrigación
PTF Productividad Total de los Factores
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
PVL Programa Vaso de Leche
PyME Pequeñas y Medianas Empresas
REACT Resultados y Rendición de Cuentas
RECURSO Rendición de Cuentas para la Reforma Social
REDD Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación de Bosques
Red-ID Red de Investigación, Desarrollo e Innovación
RENAT Registro Nacional de Antecedentes de Tránsito
RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
REPIP Registro de Especialistas en Proyectos de Inversión Pública
RER Régimen Especial del Impuesto a la Renta
RLCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RNP Registro Nacional de Proveedores
ROF Reglamento de Organización y Funciones
RP Registro de Predios
RPS Red de Protección Social
RPU Registro Predial Urbano
RSP Remittance Service Provider / Proveedor de Servicio de Remesas
RUB Registro Único de Beneficiarios
RUC Registro Único de Contribuyentes
RUS Régimen Único Simplificado
SA Sociedad Anónima
SAC Sociedad Anónima Cerrada
SAFI Sociedad Administradora de Fondos de Inversión
SAJ Sistema de Administración de Justicia
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
SEACE Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
Acrónimos y siglas XXXV

SEDLAC Socio-Economic Database for Latin America and the Caribbean / Base de
Datos Socio-económicos para América Latina y el Caribe
SEG Seguro Escolar Gratuito
SEIA Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
SENAMHI Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SEPR Sección Especial de Predios Urbanos
SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SERUMS Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIAF-SP Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público
SIC Sistema de Información Catastral
SIEN Sistema de Información del Estado Nutricional
SIG Sistema de Información Geográfica
SIG Sistema de Información Gerencial
SIGA Sistema Integrado de Gestión Administrativa
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
SINADECI Sistema Nacional de Defensa Civil
SINAGERD Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
SINAMOS Sistema Nacional de Movilización Social
SINANPE Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas
SINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
Educativa
SINPAD Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de
Desastres
SIP-PpR Sistema de Gestión de Insumos y Productos – Presupuesto por Resultados
SIREDECI Sistema Regional de Defensa Civil
SIS Seguro Integral de Salud
SISFOH Sistema de Focalización de Hogares
SISOL Sistema Metropolitano de la Solidaridad
SITP Sistema Integrado de Transporte Público
SMI Seguro Materno Infantil
SMV Superintendencia del Mercado de Valores
SNCP Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNP Servicios No Personales
SOSEM Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo
SPA Sector Público Agrario
SPNF Sector Público No Financiero
SPOT Sistema de Pago de Obligaciones Tributarias
SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada
SUNARP Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
SUNASA Superintendencia Nacional de Aseguramiento en Salud
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
SUTRAN Superintendencia de Transporte Terrestre de Personas, Carga y Mercancías
TAP Technical Assistance Program / Proyecto de Asistencia Técnica
TBC Tuberculosis
TC Tribunal Constitucional
XXXVI Perú en el umbral de una nueva era

TCE Transferencia Condicionada en Efectivo
Tcf Trillion cubic feet / Trillones de pies cúbicos
TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación
TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
UE Unidad Ejecutora
UF Unidad Formuladora
UGEL Unidad de Gestión Educativa Local
UIT Unidad Impositiva Tributaria
UMC Unidad de Medición de la Calidad Educativa
UNI Universidad Nacional de Ingeniería
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNSGAB United Nations Secretary General Advisory Board
USAID United States Agency for International Development / Agencia de los
Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional
VAC Valor Adquisitivo Constante
VIH/SIDA Virus de Inmunodeficiencia Humana/ Síndrome de Inmuno Deficiencia
Adquirido
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
WDI World Development Indicators / Indicadores del Desarrollo Mundial
WDR World Development Report / Informe sobre el Desarrollo Mundial
ZEE Zonificación Ecológica Económica
Acrónimos y siglas XXXVII

Introducción
Hace unos años, el Banco Mundial decidió preparar notas de políticas para ser discu-
tidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los ganadores de
las elecciones presidenciales en América Latina y el Caribe, así como con la sociedad
en general. Así ha ocurrido en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y República
Dominicana, entre otros países. Las notas han resultado de probada utilidad, a la vez
que han enriquecido el diálogo sobre políticas entre distintos miembros de la sociedad
en cada país. También han servido para el diagnóstico general de los desafíos y opor-
tunidades de desarrollo en esos países.
En octubre del 2006 el Perú vio la primera edición de las notas —bajo el título
Perú. La oportunidad de un país diferente. Próspero, equitativo y gobernable—,
las cuales fueron entregadas al equipo del presidente Alan García y sirvieron para
ampliar y profundizar la discusión sobre políticas de desarrollo de los últimos años.
Un lustro más tarde, el Banco Mundial entrega un nuevo paquete de notas de políticas
para el Perú.
Durante los últimos cinco años, el Perú ha logrado grandes avances en su desa-
rrollo, con tasas de crecimiento altas, baja inflación, estabilidad macroeconómica,
gran acumulación de reservas internacionales, reducción de la deuda externa, obten-
ción del grado de inversión, superávits fiscales, reducción de la pobreza, avances
importantes en indicadores sociales y de desarrollo, por mencionar algunos de los
logros obtenidos. Esta etapa de auge económico solo fue frenada temporalmente por
la crisis económica global que afectó al Perú al igual que a prácticamente todas las
economías del mundo. Sin embargo, la recuperación del Perú ha sido sobresaliente y
la economía creció en el 2010 a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desace-
leración global.
A pesar de estos logros, quedan muchos desafíos por delante, sobre todo la
necesidad de que los grandes avances sean compartidos de manera más equitativa
con todos los miembros de la sociedad. En otras palabras: que el desarrollo sea más
incluyente.
El libro producido en el 2006 contenía 36 notas breves de políticas en temas
puntuales. Esta vez, las notas se presentan en dos volúmenes: un primer volumen
enfocado en identificar e integrar las grandes áreas de reforma a futuro, y el presente
segundo volumen, más tradicional, con notas de política más breves en torno a un
gran número de temas concretos. Bajo el título Perú en el umbral de una nueva era:
lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento económico y un desarrollo más
incluyente, el primer volumen presenta en cuatro capítulos más extensos un análisis
XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era

económico sobre la evolución del país en los últimos cincuenta años e identifica los
grandes desafíos que el equipo del Banco Mundial visualiza para el Perú en materia
de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.
El volumen II está compuesto de 37 notas breves de política que abarcan múlti-
ples temas, organizadas en los cuatro grandes rubros que formaron la columna verte-
bral de los capítulos que integran el volumen I:
Parte I
Crecimiento y competitividad (capítulos 1-8)
Equidad e inclusión (capítulos 9-14)
Parte II
Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas (capítulos 15-20)
Parte III
Desarrollo humano (capítulos 21-25)
Parte IV
Infraestructura (capítulos 26-33)
Recursos naturales (capítulos 34-37)
Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos

que forman el volumen I (para ello véase la síntesis del volumen I) o de las 37 notas
que componen el volumen II, sino solo busca abrir el apetito del lector y que este se
sumerja de lleno tanto en las páginas que desarrollan los grandes desafíos como en
aquellas que tratan los temas específicos.
Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorización van a ser herramientas
fundamentales para la administración del presidente Ollanta Humala que tomó las
riendas del Perú a mediados del 2011. La gran diferencia hoy es que el Perú está en el
umbral de una nueva era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecían
imposibles hace apenas unos cuantos años, mostrando que sí se puede. El Perú tiene la
oportunidad histórica de consolidar su crecimiento económico y lograr que los frutos
de este crecimiento beneficien a todos los peruanos. El futuro del país se ve alentador
si todos seguimos empujando hacia adelante.
Perú en el umbral de una nueva era XXXIX

El Perú todavía debe enfrentar muchos desafíos en su camino hacia un mayor
desarrollo y bienestar de todos. Algunos desafíos son de carácter interno, otros serán
externos. Está en manos de todos los peruanos alcanzar las metas que se propongan
y superar los desafíos que se enfrenten. Como dice el clamor popular, y el Perú lo ha
demostrado recientemente, sí se puede.
Carlos silva-Jáuregui
Líder Sectorial PREM y Economista en Jefe del Banco Mundial
para Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela
XL Perú en el umbral de una nueva era

Parte II
Gobernabilidad, transparencia
y rendición de cuentas
268 Perú en el umbral de una nueva era / Parte II: Gobernabilidad, transparencia y rendición de cuentas
15. Inversión pública
Jonas Frank
Resumen
El Perú, como otros países de la región, está evaluando la eficiencia de su sistema de

inversión pública y privada. Los crecientes ingresos actuales y el aumento asociado del
gasto en inversión pública han evidenciado los límites de los sistemas vigentes. No basta
con tener un sistema de control; se requiere un sistema de resultados susceptibles de ser
controlados y evaluados, conocidos por la población y sostenibles en su mantenimiento
y operación. El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) tiene en general un buen
diseño, pero el sistema centralizado de control de la inversión es solo una segunda mejor
opción temporal: fue concebido para países/gobiernos con baja capacidad de gestión
de la inversión y con escasos o marginales recursos públicos para la inversión. No es el
sistema de los países más desarrollados, ni guarda armonía con la calidad y capacidad
de inversión privada que tiene hoy el Perú. Poniendo en perspectiva las propias aspira-
ciones del Perú de crecer como país de ingreso mediano, probablemente es el momento
oportuno de considerar una reconceptualización completa del SNIP y su enfoque, tomando
en cuenta cinco elementos: (i) mejorar la eficiencia —en cuanto que es necesario alcanzar
un balance de estándares de calidad en controles ex ante— en la implementación y ejecu-
ción de proyectos, y en la evaluación ex post; (ii) fortalecer los vínculos de la inversión
público-privada; (iii) integración de sistemas; (iv) tratamiento diferenciado de capacidades
desiguales, y (v) rendición de cuentas, coordinación y gestión por resultados.
I. Introducción
El Perú, como otros países de la región, está evaluando la eficiencia de su sistema de
inversión pública y privada. Si bien el país mantiene altas tasas de crecimiento y su presu-
puesto público ha crecido considerablemente dentro de un marco de sostenibilidad fiscal,
las demandas de inversionistas y ciudadanos llevan a revisar la capacidad de absorción del
nuevo gasto por el aparato público, el ritmo de ejecución del presupuesto y los resultados
en términos de volúmenes y calidad de la inversión.
Los servicios de infraestructura son un factor crítico para la producción de bienes y
servicios y afectan de manera muy significativa la competitividad de las economías. La
calidad de las carreteras, los puertos y los sistemas de telecomunicaciones es un determinante
Nota 15. Inversión pública 269

clave de los costos logísticos. En América Latina, estos oscilan entre 15% en Chile y 30%
en el Perú, mientras que el promedio se sitúa en aproximadamente 9% en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Por otro lado,
comparado con otros países de ingreso similar, el Perú tiene bajos niveles de cobertura
en sectores importantes de infraestructura: por ejemplo, la cobertura en electricidad es de
80%, lo que quiere decir que seis millones de personas no tienen acceso a este servicio. De
hecho, diversos estudios publicados en el país documentan la existencia de significativas
brechas de inversión que podrían requerir considerables gastos adicionales en los próximos
años.1 Mejorar los procesos de inversión es crucial para mejorar los servicios, y de esta
manera contribuir a mantener y expandir los ritmos de crecimiento que ha experimentado
el Perú en años pasados.
El Perú cuenta con un sistema de inversión pública (SNIP) que está formalmente sepa-
rado de uno de inversión público-privada (gestionado principalmente por ProInversión). En
una primera fase —durante la década de 1990 para la pública y a inicios de la década de los
2000 para la público-privada—, se establecieron un marco regulatorio, diferentes sistemas
de gestión y procesos asociados. Hoy se discute en el país la validez y el rendimiento de
tales sistemas. No es exagerado manifestar que el Perú está entrando en una segunda fase
en la gestión de la inversión. El sistema centralizado de control previo de la calidad de
la inversión ha sido útil para reducir proyectos infundados o riesgosos y para formar una
cultura de “proyecto” y responsabilidad en épocas en que los recursos de inversión eran
prácticamente residuales y eran casi los únicos, cuando las políticas de gobierno prevalecían
sobre la inercia presupuestaria. Las circunstancias actuales, sumadas al avance del Perú
hacia una gestión focalizada en productos e impactos, hacen de la eficiencia (mejor uso de
los recursos) y la eficacia (resultados) los desafíos primordiales a enfrentar. Los crecientes
ingresos actuales y el asociado aumento del gasto en inversión pública han evidenciado
los límites de los sistemas vigentes. No basta con tener un sistema de control; se requiere
un sistema de resultados susceptibles de ser controlados y evaluados, conocidos por la
población y sostenibles en su mantenimiento y operación.
De hecho, el SNIP tiene en general un buen diseño; sin embargo, como sistema cen-
tralizado de control de la inversión es solo una segunda mejor opción temporal, al haber
sido concebido para países/gobiernos con baja capacidad de gestión de la inversión y con
escasos o marginales recursos públicos para la inversión. No es el sistema de los países
más desarrollados, ni guarda relación con la calidad y capacidad de inversión privada que
tiene hoy el Perú. Por otro lado, aunque los sistemas público-privados son clasificados
de alta calidad en rankings publicados recientemente (EIU 2010), el país aún parece no
aprovechar del todo sus capacidades, sobre todo en lo que respecta a la interacción y
complementariedad de los dos sistemas.
La nueva administración debe necesariamente enfrentar estos desafíos. En el año
2008, las inversiones privadas y públicas alcanzaron el 25,6% del producto bruto interno
(PBI) e incluso en el 2009, durante la crisis económica, fueron el 22,9% del PBI. Estas
cifras están por encima de las que muestran otros países latinoamericanos, que en el 2008
1
Estos estudios han sido publicados, entre otros, por ProInversión (2007). Si bien los resultados varían
dependiendo de los supuestos de la demanda, el IPE (2009) estima que la brecha total de infraestructura
al 2008 asciende a US$37 760 millones, lo que representa aproximadamente 30% del PBI.
invirtieron en promedio 20,9% del PBI.2 Como se discute más adelante, son notables los
recientes aumentos de la inversión pública en particular, y por tanto, el país tiene un interés
natural en que estas sean manejadas de manera ágil, transparente y eficiente. Constituyen
una herramienta esencial para aplicar las prioridades de gobierno y para evaluar la gestión
de los responsables de la inversión.
Esta nota describe primero el contexto de las tendencias y arreglos institucionales
relativos a las inversiones públicas y privadas. Luego discute los desafíos, propone opciones
de política y presenta una conclusión final. Aunque la nota se centra en las inversiones
públicas, también hace referencia a la inversión privada.
II. Contexto
Como reflejo del crecimiento económico, la inversión privada ha aumentado significati-
vamente desde el año 2005 (véase el gráfico 1). Asimismo, es notable el aumento de la
inversión pública en particular: mientras que en los años 2003-05 se mantuvo en alrededor
de 2,7% del PBI, para el 2009 esta proporción se había duplicado y alcanzaba 5,3% del PBI.
Gráfico 1
Inversión bruta fija pública y privada, 2000-2009
(En porcentaje del PBI)
30
25
3,8
3,1
20 5,3
4,8 2,8
4,1 2,9
3,2 2,8 2,9 2,8
15
10 19,9 21,8
16,8 16 15,7 17,8 17,7
15,1 14,5 15 15,2
5
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Inversión Privada Inversión Pública
Fuente: Data del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).
En porcentajes crecientes, esta inversión pública es ejecutada por los gobiernos subna-
cionales (véase el gráfico 2). De manera similar a países vecinos de tipo unitario —Bolivia,
Ecuador, Colombia—, son importantes los aumentos de ejecución descentralizada en años
recientes.
2
Según datos del Banco Mundial (World Development Indicators - WDI), en el 2008 los países europeos
y de Asia central invirtieron en promedio 23% del PBI. Ese mismo año, Brasil invirtió 18,3% y México
22,1% del PBI.

Gráfico 2.
Distribución del presupuesto público de inversión entre los tres niveles
de gobierno, 2005-2009
25000
20000
15000 9224
10000 7122
4038
4127
3727
5000 2156 2741
994 1424 2093 6736
3141 2883 3079 3396
0
2005 2006 2007 2008 2009
Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales
Fuente: SIAF.
En el Perú, en el período 2005-09 el presupuesto modificado de inversión se ha incre-

mentado en 502% para los gobiernos regionales3 y en 438% para los gobiernos locales.
Estos aumentos de los recursos de los gobiernos subnacionales están asociados principal-
mente al crecimiento de los recursos provenientes del canon (50% del impuesto a la renta
pagado por las industrias extractivas) generado por la explotación de recursos naturales
(en especial minerales, petróleo y gasíferos). Por tanto, los aumentos no necesariamente
reflejan una decisión deliberada sobre las prioridades nacionales o sobre la capacidad de
ejecución de los gobiernos subnacionales.
En cuanto a la distribución sectorial del gasto entre los tres niveles de gobierno,
durante el período 2001-08 las funciones salud y saneamiento (34,4%), transporte (27,4%)
y energía y recursos minerales (18,1%) son las de mayor relevancia; le siguen las funciones
agraria (5,2%), educación (4,8%) e industria, comercio y servicios (4,8%). Con respecto a
las inversiones en asociaciones público-privadas (APP) cofinanciadas o autosostenibles,
entre los años 2007-08 se han dado mayormente en proyectos de agua y saneamiento, así
como carreteras y puertos; en el caso de las sostenibles, se han dado sobre todo en teleco-
municaciones e hidrocarburos (ProInversión 2007).
El SNIP, creado en el año 2000, es un sistema encabezado por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas (MEF). Funciona en forma descentralizada en alrededor de setecientas
Oficinas de Inversión Pública (OPI) que forman parte de la estructura de los gobiernos
locales. Los municipios y las regiones seleccionan, aprueban, gestionan e implementan los
proyectos de inversión bajo reglas nacionales. También forman parte del SNIP empresas
públicas (con pocas excepciones como Petroperú) y universidades.
3
Información del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Se compara Presupuesto De-
vengado versus Presupuesto Inicial Modificado (PIM).
En lo que respecta al marco institucional de las inversiones público-privadas, desde
1996 se ha venido promoviendo las concesiones, pero es desde el año 2007 que se afina
y expande el marco legal. Primero con el Decreto Supremo 104 de julio de 2007, que
estableció un marco regulatorio para concesiones cofinanciadas, y luego con el Decreto
Legislativo 1012 en el 2008, que reguló la participación privada en infraestructura pública
y servicios mediante APP, estableciendo principios de riesgo compartido. Las APP también
se promueven a nivel regional y local, aunque, a diferencia de países federales como por
ejemplo el Brasil, el marco regulatorio es uniforme para todos los niveles de gobierno (Ley
29230 que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector
Privado). En una evaluación reciente a nivel de América Latina liderada por el Economist
Intelligence Unit (EIU 2010), el Perú ocupa el tercer puesto en la calidad de las inversiones
público-privadas; sin embargo, como se discute más adelante, quedan importantes desafíos
por resolver.
III. Desafíos
A pesar de su desarrollo a lo largo de varias décadas, la inversión pública y privada enfrenta
una serie de desafíos: (i) elevar los bajos niveles de eficiencia; (ii) conjugar inversiones con
el fin de solucionar problemas concretos; (iii) mejorar los sistemas de gestión actuales para
que no provoquen decisiones fragmentadas, carentes de visión estratégica, sea sectorial,
intersectorial o territorial; (iv) mejorar las desiguales capacidades de los diferentes entes
y abordar el problema del tratamiento homogéneo y uniforme, y (v) elevar la rendición
de cuentas.
Niveles de eficiencia
Aun cuando el Perú invierte en proporciones crecientes, se evidencian diferentes problemas

de eficiencia. Estos se manifiestan en demoras y costos excesivos; incentivos a la renego-
ciación y ajuste ex post durante el período de ejecución de los contratos; pocos incentivos
para una preinversión con calidad; y fragmentación y bajos niveles de escala de muchos
proyectos de inversión pública.
• Demoras y costos excesivos. El SNIP reporta que el tiempo promedio para la ejecu-
ción de los proyectos de inversión en la fase de preinversión se estima en dos años
y medio. Sin embargo, el tiempo promedio que finalmente toma el proyecto para ser
completado en la fase de ejecución es de cuatro años y medio. Esto es resultado de
varios factores combinados que se analizan más abajo.
• Incrementos de costos e incentivos a la negociación ex post. El fenómeno de las
demoras viene asociado con el de los costos incrementados. De hecho, uno de los
problemas más significativos son los drásticos cambios en la estimación del valor
de inversión a lo largo del ciclo del proyecto. En una muestra realizada para proyec-
tos en ejecución en los gobiernos regionales de Cajamarca y Junín, el promedio de
variación entre los estudios de preinversión y los estudios definitivos está entre 30 y
40%, dependiendo del sector. Cuando se contrata, generalmente los postores ofertan
al 90% del precio referencial pero posteriormente, en el transcurso de la ejecución

de las obras, surgen demandas de aprobación de adicionales y ampliaciones de plazo
que incrementan el costo del proyecto hasta más allá del 40% en promedio. Esto es
resultado de varias causas, entre ellas, costos estándar en las metodologías sectoriales
que no se ajustan a la realidad local; el proceso de compras que no crea incentivos a
un costeo más realista; y pocos incentivos a la preinversión con calidad.
• Pocos incentivos para una preinversión con calidad. Si bien en el nivel nacional
la calidad de los estudios de preinversión es considerada adecuada en el 50% de los
casos, de acuerdo con los “estudios de evaluación de delegación de la facultad de
viabilidades”4 este indicador se reduce a 30% en el nivel regional y se estima que
debe ser inferior en el nivel local. Diversos estudios han demostrado que, a pesar de
la eliminación de las restricciones presupuestarias para la preinversión, en el nivel
subnacional se gasta menos del 0,5% de la inversión en este análisis previo. Una
explicación del bajo nivel de la calidad de los proyectos está relacionada con que se
gasta un tercio de lo que se debiera en preinversión. Quienes formulan proyectos en el
Perú cumplen las formalidades exigidas por el SNIP, pero no están en capacidad —ni
tienen los incentivos— de realizar adecuadamente el análisis de las alternativas. En
este contexto, es útil analizar si los arreglos de APP podrían —en ciertos sectores y
servicios— ser un instrumento más útil ya que esta modalidad internaliza, por parte
de la empresa privada, el incentivo a mejores estudios de factibilidad y análisis de
alternativas.
• Fragmentación y bajos niveles de escala. Entre el 2004 y el 2008, el número de
proyectos viables creció sustantivmente en todos los niveles de gobierno (véase el
gráfico 3). En el 2004, cuatro años después del inicio del funcionamiento del SNIP,
se registraron solo 3789 proyectos. En el 2009, cinco años después, se registraron 24
883 proyectos. Estos crecimientos se registran sobre todo en niveles subnacionales,
lo que, en algunos casos y sectores, resulta siendo ineficiente dado que se pueden
perder economías de escala (hospitales, proyectos de agua).
Estas manifestaciones de ineficiencia tienen varias causas. Más allá de las señaladas,
las secciones siguientes discuten otros factores explicativos con mayor detalle.
Sinergias entre la inversión pública y privada
Los criterios para la diferenciación entre proyectos públicos y privados se apoyan, princi-
palmente, en su autosustentabilidad financiera. Los proyectos bancables financieramente
autosustentables no requieren pasar por el SNIP. No obstante, las obras parcialmente
cofinanciadas o con garantías del Estado sí deben ser revisadas por el SNIP. Para decidir
si la inversión se deja enteramente al sector privado, o si será financiada, cofinanciada o
garantizada por el sector público (y, en este último caso, sujetarla al SNIP), el MEF adoptó
la metodología del comparador del sector público.5 La instancia de decisión para incor-
porar un proyecto concesionable en los planes de promoción es la agencia especializada
4
Véase http://www.congreso.gob.pe/historico/cip/temas/descentralizacion/pdf/06A05.pdf
5
El Comparador del Sector Público (CSP) tiene cuatro componentes: (i) comparador del sector público
básico; (ii) neutralidad competitiva; (iii) riesgo transferible, y (iv) riesgo retenido.
Gráfico 3
Proyectos declarados viables por sector, 2004-2010
19 798 18 891
13 299
7186 11 026
1332
2816 3190 2837 3072
1022 2035
1505 1328
1183 2142 1885 2319 2321 2409
918
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Elaboración propia con base en información del MEF. Datos al 24/8/2010.
(ProInversión), que tiene un directorio con los principales ministros de los sectores que
pueden tener proyectos concesionables, incluyendo al MEF.
Estos arreglos, si bien están fundamentados en criterios económicos sólidos, generan
una triple problemática y varios dilemas:
• En primer lugar, a pesar de que el Perú cuenta con un reglamento aprobado en el 2009
que regula la relación del SNIP con la toma de decisiones en la agenda de promoción
de la inversión privada, los procesos reales son en la práctica muy independientes.
Proyectos clasificados como autosostenibles podrían resultar no serlo durante la eje-
cución cuando los supuestos no se cumplen. Por otra parte, si una APP es prioritaria
en el nivel político más alto, es muy probable que sea exonerada del SNIP aunque
requiera cofinanciamiento público y garantías importantes. De hecho, dos decretos de
urgencia han eximido del Decreto Legislativo 1012 una lista de proyectos que debe-
rían ser clasificados como APP. Por otro lado, hay inversiones público-privadas que
durante su ejecución terminan siendo financiadas totalmente con recursos públicos;
por tanto, la clasificacion no es exacta y no se ajusta a las realidades. Es cuestionable
la unión forzada que se estableció para que estos proyectos tengan necesariamente
que pasar por el SNIP; a largo plazo, ello socava la credibilidad de ambos procesos
y sistemas.
• Segundo, no se aprovecha la suma de capacidades existente en el país ni las posibles
sinergias para fortalecer la aptitud del sector público con base en la capacidad privada
de inversión. Se mantiene una administración pública considerablemente inferior a
la privada, conviviendo una al lado de la otra, con bajísima interacción.
• Tercero, al estar principalmente apoyada en criterios económicos en su mayoría de
tipo sectorial, la clasificacion no permite encontrar siempre soluciones a problemá-
ticas específicas de servicios o de otra índole. Por ejemplo, se cierran oportunidades

para tener, como en Chile, un Fondo de Innovación (que no pasa por su SNIP) que
responde a desafíos particulares y que compromete al sector privado en la producción
de bienes y servicios mixtos.
Sistema de gestión de recursos
El SNIP fue constituido como un sistema aislado de otros sistemas o formas de gestión
de recursos, como son la gestión financiera y la gestión por resultados. Por otra parte, la
ausencia de un sistema de planeamiento limita la efectividad de la inversión pública.
Baja integración del SNIP con la gestión financiera. El SNIP fue creado en una época,
contemporánea a muchos países de la región, en la que se establecieron diferentes sistemas
de gestión para las diversas áreas de la gestión de recursos. Ello permitió formalizar muchos
procesos, pero estos fueron tratados en forma aislada de otros sistemas clave, sobre todo
los de gestión financiera y programación presupuestaria integradas. Otros países, como
Colombia y Chile, captaron lo limitado de tal procedimiento y ahora gradualmente desa-
rrollan sistemas integrados que reportan el gasto público independientemente de cómo y
en qué forma ha sido realizado.
El SNIP aún tiene que mejorar esta situación. Si bien a partir del 2007 se inició
un proceso de mayor integración entre los sistemas de presupuesto y de inversión, con
registros uniformes en el Sistema de Administración Financiera (SIAF), este está lejos
de haber terminado. Comenzaron los esfuerzos para articular los códigos SNIP con los
códigos presupuestales, pero aún la coincidencia entre ambos es baja, lo que genera la
existencia de proyectos con varias denominaciones y no permite identificar correctamente
los proyectos incluidos en el Banco de Proyectos con los que figuran en el presupuesto
público. Habría correspondencia solo en aproximadamente el 35% de los proyectos. En el
resto, los proyectos tienen denominaciones diferentes en cada sistema, hecho que impide
a la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público (DGPM) conocer
su ejecución presupuestaria.
Asimismo, está pendiente la integración de los sistemas de información del Banco
de Proyectos con el Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) y el Plan
Multianual de Inversión Pública (PMIP) y de bloque con los sistemas de tesoro público,
endeudamiento público, contrataciones públicas (Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado - SEACE) y el sistema nacional de control.
Poca integración con sistemas de gestión por resultados. El MEF ha desarrollado una
serie de nuevas herramientas de gestión con visión multianual y que apoyan una gestión
por resultados. Se destacan el denominado Presupuesto por Resultados (PpR) y el Marco
Multianual para la Inversión. Sin embargo, la toma de decisiones a nivel de las OPI u
otras agencias sectoriales no funciona todavía en forma integrada. En consecuencia,
la programacion de la inversión se realiza en su mayor parte sin considerar las metas
o resultados de mediano plazo. Por otro lado, el marco multianual es, en esencia, una
sumatoria de diferentes planes individuales; no tiene función orientadora para la gestion
de los diferentes entes. Este dilema viene asociado con otro que resulta ser crítico y se
plantea a continuación.
Orientación exclusiva de tipo “de abajo hacia arriba” sin criterios “de arriba hacia
abajo”. La ausencia de un sistema de planeamiento efectivo que impulse la formulación
de políticas estratégicas y planes es una limitación sustantiva para el SNIP. En la práctica,
el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) no es un ente rector con
capacidad de emitir directivas vinculantes o con facultades para orientar las decisiones
de inversión. Asimismo, otros instrumentos aplicados a nivel local, como el Presupuesto
Participativo, revelan que la planificación es sobre todo de tipo “de abajo hacia arriba”, sin
que esté complementada con criterios nacionales de tipo “de arriba hacia abajo”.
Por ello, en realidad el planeamiento ocurre mediante la inversión pública, es decir,
en el nivel de proyectos. En muchas entidades e instancias los procesos de presupuesto
—en particular el gasto en inversión— predominan sobre los enfoques de planeamiento.
Sin embargo, el presupuestal no es un planeamiento completo e integrado que cubra todo
el gasto público, y que esté basado en una visión compartida de desarrollo entre sectores
público y privado en las distintas localidades (departamental, local). A largo plazo, esto
limitar la eficiencia en la asignación de recursos públicos.
Capacidades y tratamiento homogéneo de los proyectos
Capacidades institucionales desiguales. Se reconoce la existencia de una brecha entre

las demandas (requisitos técnicos) del SNIP y las capacidades que tienen los ministerios,
los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Estas brechas son desiguales: en el nivel
nacional, las OPI de los sectores en donde se concentra la inversión están mucho mejor
acondicionadas que aquellas de sectores con bajos niveles de inversión, lo que se refleja
en las capacidades de las unidades formuladoras (UF) y las unidades ejecutoras (UE). En
las regiones y municipios, la debilidad de las OPI está directamente relacionada con el
escaso personal técnico disponible, la alta rotación del personal, los limitados recursos
corrientes de los gobiernos subnacionales y las relativamente bajas escalas remunerativas.
Para enfrentar esta brecha, la DGPM ha llevado adelante actividades de formación
y asistencia mediante los Equipos de Asistencia Técnica (EAT), que han realizado nume-
rosas tareas de identificación, formulación y evaluación de proyectos. Actualmente, la
DGPM ha establecido Coordinaciones de Asistencia Técnica (CAT) en todos los depar-
tamentos. El objetivo de las CAT es identificar talentos en los gobiernos subnacionales
que puedan continuar difundiendo la cultura de la evaluación mediante actividades de
capacitación.
Cabe señalar la existencia de fuertes incentivos que pueden contrarrestar estos esfuer-
zos de capacitación. La importante brecha entre los salarios del sector público y del sector
privado explica parcialmente el déficit de recursos humanos en las tareas de revisión y
formulación de proyectos. Los casos más graves se concentran en los gobiernos subnacio-
nales. Las bajas escalas remunerativas y los muy escasos recursos corrientes dan lugar a un
exceso de tercerización y dificultan el control de la calidad de los estudios. La combinación
de alta rotación de funcionarios con la debilidad en la supervisión y la alta recurrencia a
consultores externos para los estudios técnicos hace que muchos gobiernos regionales y
locales enfrenten riesgos fiscales importantes por errores en decisiones de asignación. Esta
situación constituye una restricción considerable para poder avanzar en la preparación de
los profesionales mediante capacitaciones y actividades de entrenamiento.

Capacidades financieras e inequidades. En promedio, los ingresos municipales por recur-
sos naturales constituyen algo más de la tercera parte de sus ingresos totales. Para un poco
más de 330 gobiernos locales, los ingresos por recursos naturales constituyen alrededor
del 70% de sus ingresos totales. Esta concentración implica que los gastos totales —y
también los gastos de inversión— sean desiguales en términos per cápita y no tengan
ninguna relación con los niveles de pobreza (véase el gráfico 4).
Gráfico 4
Inequidades en el gasto subnacional en inversión (per cápita), 2009
Municipio Lima
Callao
Lima
Ucayali
Tumbes
Tacna
San Martín
Puno
Piura
Pasco
Moquegua
Madre de Dios
Loreto
Lambayeque
La Libertad
Junín
Ica
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
Ayacucho
Arequipa
Apurímac
Áncash
Amazonas
0 200 400 600 800 1000 1200
Nota: Basado en SIAF ( gasto girado para la genérica de adquisición de activos no financieros).
Fuente: SIAF.
Por otro lado, la abundancia de recursos en años recientes, en parte por transferencias
del canon, ha implicado un problema para su gestión. Al respecto, el gráfico 5 muestra
que entre los años 2005 a 2009 existen crecientes saldos de recursos no ejecutados en los
gobiernos locales y regionales, lo que también ocurre en el gobierno nacional. Al respecto,
el presupuesto del gobierno nacional aumentó en menor proporción que en el nivel des-
centralizado, sin embargo ejecutó solo el 76% de su presupuesto (53% en el 2008). Esto
evidencia que aunque los tres niveles de gobierno han aumentado su grado de ejecución,
dada la magnitud de los recursos existentes, no todos los recursos han podido ser utilizados.
El recuadro 1 presenta casos de diferentes niveles de recursos y, por otra parte, diferentes
niveles de capacidad en el uso.
Procesos uniformes. A pesar de la desigual capacidad financiera e institucional de muchas

entidades, los sistemas de gestión, sobre todo del SNIP, se aplican en forma uniforme: por
ejemplo, no se diferencian metodologías de evaluación de proyectos por tipo de capacidad;
o las reglas del sistema de compras, que resulta ser muy rígido para muchos gobiernos
locales con capacidades desiguales.
Gráfico 5
Evolución del presupuesto y la ejecución de inversiones, 2005-2010
Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

8000 15 000 13 982
6963 12 900
6000 5626
10 000 8932
4192
7145
4000
2818 5324 4738
2591 2093 2217 4127
5000 2676 3593 3727
2000 1046 1442994 1424 2456
759 1793
0 0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PIM Ejec. PIM Ejec.
Fuente: SIAF.
Recuadro 1
Recursos no ejecutados en los gobiernos subnacionales
El Gobierno Regional del departamento de Áncash, que cuenta con el mayor presupues-
to para inversiones (S/.870 millones), sustentado principalmente con las transferencias de
recursos del canon, tuvo la ejecución más baja de todos (16%) en el 2008. Asimismo, los
gobiernos regionales de Tacna y Moquegua, a pesar de contar con elevados presupuestos
de inversión, solo han logrado ejecutar 25% y 29% de sus presupuestos, respectivamente.
En cambio, el Gobierno Regional de Lambayeque, pese a no contar con recursos de canon y
con un presupuesto de S/.200 millones, sustentados básicamente con recursos de endeuda-
miento externo, transferencias de recursos ordinarios y recursos propios, ha logrado ejecutar
el 92% de su presupuesto en el mismo año. También está el caso del Gobierno Regional de
San Martín, que, sin contar con recursos del canon y solo con sus fideicomisos, ha logrado
un presupuesto de S/.280 millones y una ejecución del 88%. Por otro lado, los gobiernos re-
gionales de La Libertad y Arequipa tienen ejecuciones que alcanzan el 74% y el 70% de sus
presupuestos, respectivamente. Lo mismo ocurre en los gobiernos locales, donde se puede
encontrar municipalidades distritales y provinciales de departamentos que en conjunto no
superan el 55% de avance de la ejecución. Ni siquiera los gobiernos locales de departamen-
tos con menos recursos alcanzan a ejecutar el 100% de sus recursos.
Fuente: Banco Mundial (Reporte para MEF sobre transferencias por resultados a municipios).
Rendición de cuentas
Se han hecho importantes esfuerzos para tener un marco de evaluación y de controles ex

ante. Entre otras iniciativas, desde el inicio de la implementación del SNIP se prepararon
dieciséis manuales metodológicos, los que se han ido perfeccionando y ampliando. Si
bien son perfectibles, la existencia de las guías y manuales ha permitido una importante
convergencia en los procesos de identificación, formulación y evaluación de proyectos.
Pero este énfasis ex ante no está complementado por procesos sistemáticos y creíbles de
evaluación ex post, lo que ha llevado a bajos niveles de rendición de cuentas. Tampoco

se realizan, en las fases de evaluación, revisiones independientes como las que aplican en
diferentes países de la OCDE (Corea).
Una limitante para la rendición de cuentas son las aprobaciones de proyectos con
insuficiente control de calidad. Aunque no existe un indicador para medir óptimos niveles de
aprobación, en el Perú parecen muy desiguales entre niveles de gobierno. Esto refleja, por un
lado, las diferentes capacidades institucionales ya descritas antes y, por otro lado, también es
un indicador del arreglo institucional en los diferentes municipios donde existen pocos incen-
tivos para rechazar proyectos aunque sean de baja calidad. Al respecto, el gráfico 6 muestra
que el porcentaje de las aprobaciones en el ámbito municipal es sustancialmente superior a
los ámbitos regionales y nacional. Una futura agenda de investigación debería ser el desci-
frar las consecuencias de los diferentes arreglos específicos de las OPI en los municipios.
Gráfico 6
Proyectos aprobados, rechazados y observados, 2001-2008
(En porcentajes del monto total)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Gobierno Gobierno Gobiernos Total
local Nacional regionales
Observ. Viables Rech.
Nota: Incluye empresas públicas.

Fuente: Base en datos del Banco de Proyectos del SNIP.
IV. Opciones de política

Los problemas discutidos en esta nota socavan, en su conjunto, la eficiencia requerida de
la inversión pública y privada. Los diferentes incentivos se refuerzan mutuamente y llevan
a un equilibrio subóptimo. Es tarea de la nueva administración analizar cómo y en qué
forma romperlo para obtener los beneficios esperados.
Cada desafío mencionado podría ser resuelto con acciones particulares. Pero también
es momento de reflexionar en qué medida el SNIP y sus procesos actuales pueden servir a
estos propósitos. De hecho, es una oportunidad para considerar una reconceptualización
completa del SNIP y su enfoque. Esta pasaría necesariamente por las cinco áreas tratadas
a continuación.
(i) Mejorar la eficiencia. Para elevar los niveles de eficiencia, la inversión pública requiere
de un balance de estándares de calidad en tres grandes áreas: (i) control ex ante: evitar
que proyectos que no están bien justificados formen parte de la inversión pública y, a su
vez, garantizar que proyectos efectivos sean realizados; (ii) implementación y ejecución
de proyectos; (iii) y evaluación ex post (véase el gráfico 7). Sería recomendable poner el
acento sobre todo en los procesos de implementación, para entender mejor los diferentes
ajustes que se producen durante la ejecución, y tener puntos decisorios formales. La gran
cantidad de recursos que el Perú invierte mediante el SNIP —por lo menos 90% de la
inversión total— está relacionada con esta fase. Un mejor monitoreo de las ejecuciones
debería también permitir diseñar e implementar mejores procesos de evaluación ex post
que resultarían útiles para la rendición de cuentas.
Gráfico 7
Estrategias para el fortalecimiento de la inversión pública
Preparación de Implementación de Evaluación ex post

proyecto proyecto
Mejor capacidad La mayoría del gasto es

puede frenar Exigir rendición de
muchas veces en
proyectos no bien cuentas a políticos
proyectos en cursos
justificados
Financiamiento más Utilizar lecciones de la

Ganancias rápidas en la
fácil con proyectos evaluación al ciclo de
implementación
preevaluados proyecto
Fuente: Banco Mundial.
(ii) Fortalecer los vínculos de la inversión público-privada. No es eficiente para el Perú

continuar asumiendo que los aumentos considerables e inesperados en los últimos años se
pueden manejar bajo reglas rígidas de separación público-privada que sirvieron para otras
épocas de escasez y de bajo desarrollo del sector privado.6
Una acción importante es constituir fondos o bolsones especiales, separados y suple-
mentarios al SNIP, que puedan ser manejados con nuevas reglas de inversión, y que atacan
una problemática particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India, etc. y lo que buscan
hacer hoy Chile con su fondo de innovación (cuyo manejo no pasa por su buen sistema
SNIP) o Colombia con la reforma constitucional en curso. Es también la forma como se
manejan los fondos estructurales de la Unión Europea. En realidad, son mecanismos que
someten la inversión pública a criterios más severos de beneficio e impacto que los del
SNIP y que de una manera u otra comprometen al sector privado en la producción de bienes
y servicios mixtos.7 Esto debe ser realizado con un análisis profundo de las lecciones de
esfuerzos previos del Perú en proceder por esta vía.
6
Esto es justamente lo que ha hecho Chile y lo que busca hacer ahora Colombia con su regla fiscal. Otros
países de acelerado crecimiento económico, incluidos los leones y los tigres asiáticos, lo hicieron en su
momento.
7
El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) ya es un ejemplo de
solución de problemas específicos en el Perú —en este caso de capacidades institucionales bajas—, sin
embargo, tiene que necesariamente funcionar dentro de los procesos actuales que resultan ser limitantes.

A largo plazo, y cuando exista un mayor nivel de confianza en la acción de gobierno,
cuando menos una parte del SNIP debería cambiar su perfil, liberando reglas de presenta-
ción de propuestas, adoptando visiones estratégicas del desarrollo sectorial, regional, local
e incorporando actores del sector privado en la toma de decisiones.
(iii) Integración de sistemas. El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integración
por lo menos con el sistema de presupuesto; además, debe integrarse con la gestión por
resultados y las diferentes herramientas que se diseñen con este objetivo. Lo mismo
para los controles de calidad ex ante, a fin de asegurar la coherencia y la calidad de las
políticas públicas.
(iv) Tratamiento diferenciado de capacidades desiguales. Es importante tener un trata-

miento diferenciado para las diferentes capacidades subnacionales. Como muestra gráfico
8, la discusión que se debería tener en el Perú es sobre las alternativas de (i) invertir más
recursos en gobiernos locales ya eficientes para tener aun mayores niveles de retorno
económico y social (Región B en el gráfico); (ii) o más bien invertir mayores recursos (y
asistencia técnica) en los de bajos niveles de eficiencia y calidad de servicio (Región C).
También es importante aclarar el tratamiento para las regiones de tipo A y D que muestran
avances o en calidad de servicio o en su nivel de eficiencia. De todas maneras, una política
de inversión no debería tratar a todos los gobiernos locales en forma uniforme cuando las
capacidades son heterogéneas.
Gráfico 8
Capacidades desiguales en un contexto descentralizado
Niveles en Región A Región B

calidad de
servicio
Región C Región D
Niveles de eficiencia
Adicionalmente a lo planteado, se podría adaptar una gestión del riesgo. El Perú ya

tiene un marco regulatorio para la inversión privada que aboga por compartir el riesgo (de
demanda o de otro tipo) con el Estado. Partiendo de este principio, sería recomendable
ampliar el concepto e incluir formas de gestión del riesgo institucional. Así, para los pro-
yectos que están en riesgo de no cumplir su cronograma, se diseñarían arreglos especiales
dirigidos a suplir las bajas capacidades. Esto se desarrollaría siempre bajo modalidades
de asociación o en competencia con el sector privado. Países como Corea aplican estos
mecanismos, que permiten una gestión proactiva frente a las deficiencias institucionales.
(v) Rendición de cuentas, coordinación y gestión por resultados. La rendición de cuentas
tiene que ser fortalecida mediante la coordinación entre los niveles de gobierno. Partiendo
del hecho de que los gobiernos regionales son, en cuanto a su estructura de financiamiento,
en gran medida agentes del gobierno central mientras que los municipios son más autó-
nomos, sería conveniente establecer un marco de financiación que cree incentivos a la
coordinación de la inversión pública con diferentes grados de autonomía. Respetando la
autonomía constitucional, los esquemas de cofinanciación podrían resultar ser útiles para
movilizar recursos nacionales hacia metas nacionales, lo que fortalece la coordinación y
la rendición de cuentas sobre la base de resultados deseados.
V. Conclusiones
El Perú ha mejorado considerablemente sus procesos de inversión. Sin embargo, lo avan-
zado resulta insuficiente en la medida en que espera mantener y expandir su crecimiento
económico en los próximos años. Una mejor inversión en infraestructura y en servicios
en general contribuye a cumplir este objetivo.
Las tareas urgentes para elevar la calidad de la inversión pública se centran en: (i)
mejorar la eficiencia, en cuanto es necesario alcanzar un balance de estándares de calidad
en controles ex ante, implementación y ejecución de proyectos; y evaluación ex post; (ii)
fortalecer los vínculos de la inversión público-privada; (iii) integración de sistemas; (iv)
tratamiento diferenciado de capacidades desiguales, y (v) rendición de cuentas, coordina-
ción y gestión por resultados.
Es discutible que todos estos cambios puedan ser realizados dentro de la actual estruc-
tura del SNIP. Los principios orientadores planteados en esta nota exigen un cambio sus-
tancial en la forma tradicional de operar la inversión. A luz de experiencias de países de
la OCDE, los procesos y estructuras actuales del SNIP así como su línea divisoria rígida
entre lo público-privado, parecen ser obsoletos. Sin duda, es una tarea exigente que requiere
de un esfuerzo sostenido de mediano a largo plazo. Sin embargo, seguir operando bajo
sistemas limitados que han cumplido su ciclo tampoco resulta ser efectivo.
VI. Bibliografía
Apoyo Consultoría (2009). Modernización institucional del Gobierno Regional de
Cajamarca. Estudio de preinversión a nivel de factibilidad del Programa de Inversión
del Gobierno Regional de Cajamarca. Lima: Apoyo Consultoría.
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Inversión Pública regional y local. Lima: Ediciones Caballero Bustamante S.A.C.
ProInversión (2007). Asociaciones público-privadas. Situación actual. Lima: ProInversión.
16. Gestión por resultados
Jonas Frank
Resumen
El Perú ha avanzado en la instalación parcial de herramientas de gestión pública infor-

mada por resultados, siguiendo el camino de los países de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económico (OCDE) y otros países latinoamericanos. Pero estos
desarrollos han sido aplicados en forma fragmentada, abarcando apenas una parte del
conjunto de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar las
fases más básicas de la gestión por resultados. De seguir así, los costos de instalación
de una gestión pública moderna serán innecesariamente elevados, los tiempos resultarán
excesivamente prolongados y la fatiga y frustración podrían desacreditar la gestión por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es hora de revisar el
camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner en
marcha una estrategia coherente, suficiente y eficiente. Las prioridades deberían ser: (i)
aclarar el objetivo de la gestión por resultados así como consolidar el marco institucional;
(ii) fortalecer componentes de la descentralización; (iii) propiciar una mayor autonomía
en la gestión interna de programas; (iv) evitar una aplicación rígida del instrumento
presupuestario y diseñar instrumentos de apoyo al desarrollo institucional; (v) explicitar
sanciones al no cumplimiento. El próximo gobierno puede obtener beneficios de la ges-
tión por resultados si logra rápidamente consenso sobre la orientación y estrategia para
alcanzar los objetivos principales. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede
cambiar la relación ciudadano-Estado así como al interior del aparato público. De lo
contrario, puede exacerbar problemas de gobernabilidad que se han puesto de manifiesto.
I. Introducción
El proceso de los países hacia una mejor gestión por resultados parece ser irreversible. Los
primeros ensayos tuvieron lugar durante finales de la década de 1990 en países anglosajones
como Gran Bretaña y Nueva Zelanda. Apenas una década más tarde, casi todos los países
de la OCDE contrajeron la “fiebre” por adoptar mecanismos similares, y en años recientes
los países latinoamericanos también se han sumado a este proceso. Se trata de un enfoque
que fortalece la relación ciudadano-Estado y que centra la mirada de la gestión pública
en una visión estratégica coherente, compuesta por un paquete explícito de prioridades de
Nota 16. Gestión por resultados 285

gobierno sujetas a un continuo análisis de costos (insumos) y beneficios (resultados). Si
bien existen diferentes modalidades y mecanismos para aplicar la gestión por resultados, y
sin que haya concluido el proceso de innovaciones, la experiencia demuestra que cualquier
gobierno que quiera un mejor desempeño del sector público debe tener una sólida rendición
de cuentas, información confiable y consecuencias ex post creíbles.
El Perú también ha avanzado en la instalación parcial de herramientas de gestión
pública informada por resultados. Destacan, entre otros, el Presupuesto por Resultados
(PpR) como mecanismo principal; herramientas de tipo multianual (Marco Macroeconó-
mico Multianual y la programación de la inversión multianual); instrumentos financieros
como las transferencias a los gobiernos locales, el Programa de Incentivos (PI) y el Pro-
grama de Modernización Municipal (PMM); mecanismos de monitoreo y participación
ciudadana como el Presupuesto Participativo aplicado en los gobiernos locales; y nuevas
formas de gestión que abogan por la gestión del desempeño como el Programa de Gerentes
Públicos manejado por SERVIR.
Pero estos desarrollos han sido aplicados en forma fragmentaria, y abarcan apenas una
parte de la serie de instrumentos y de regulaciones que es necesario conjugar para alcanzar
las fases más básicas de la gestión por resultados. De seguir así, los costos de instalación
de una gestión pública moderna serán innecesariamente elevados, los tiempos resultarán
excesivamente prolongados y la fatiga y frustración podrían desacreditar la gestión por
resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos. Es momento de revisar
el camino recorrido, de aplicar los correctivos y complementos indispensables y de poner
en marcha una estrategia coherente, suficiente y eficiente. Este es el desafío del nuevo
gobierno en lo que respecta a la modernización de la gestión.
Esta nota intenta leer los avances del Perú a la luz de la experiencia internacional, sobre
todo de los países más avanzados de la OCDE, para poder alertar sobre posibles riesgos en la
aplicación de las herramientas, y lo hace sin prescribir o recomendar un modelo en particular.
En primer lugar, describe el contexto en lo que respecta a los arreglos institucionales y
las reformas en curso. Luego discute los desafíos, propone opciones de política y presenta
una conclusión final.
II. Contexto
El Perú realizó sus primeros ensayos de gestión por resultados con los Convenios de Admi-
nistración de Resultados (CAR) iniciados en el 2003, cuya aplicación ha tenido efectos
mixtos. Pero no es sino hasta después del 2005, en un contexto de abundancia de recursos y
una holgada situación macroeconómica y fiscal, que el país adopta la gestión por resultados
a mayor escala. Sin embargo, los mayores gastos de aquellos años no han sido eficaces
en la solución de las problemáticas y no han contribuido aún lograr mejores servicios, lo
que constituye hoy una preocupación de fondo. Ante esta importante motivación, es una
consecuencia lógica que la orientación de las herramientas utilizadas sea sobre todo de tipo
presupuestal liderados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Hasta la fecha
son cinco los avances alcanzados.
(i) Se ha iniciado el desarrollo de un marco institucional con base en la lógica pre-

supuestal. El Presupuesto por Resultados es la herramienta principal. Se cuenta con tres
instrumentos básicos: (i) la programación presupuestaria estratégica; (ii) el seguimiento
(monitoreo), y (iii) los estímulos a la gestión. El cuadro 1 da cuenta de los avances de los
diferentes instrumentos.
Cuadro 1
Principales instrumentos del Presupuesto por Resultados
Instrumentos PpR 2008-09 2009-10 2010-11
i) Programación Presupuestal Estratégica

Programas estratégicos 9 15 36
% presupuestado NFP 10% 30% 60%
ii) Seguimiento (monitoreo)
Indicadores RF con base datos publicados 5 10 30
Indicadores RF 15 20 40
iii) Evaluaciones independientes
Número EDEP 4 10 15
Número de evaluaciones de impacto – 1 2
% presupuesto NFP 5% 15% 30%
Sistemas en PpRm uso de TICs (SIGA, SIGA-PpR, Data Ware House, módulos logísticos)
Incentivos a la gestión
Monitoreo participativo
Generación de capacidades
NFP: Presupuesto Público No-Financiero; RF: Indicador de Resultado Final; EDEP: Evaluaciones Independientes
de Diseño y Ejecución de Presupuestos Públicos.
Fuente: MEF.
El enfoque en los resultados se expresa en diferentes programas que pretenden salirse

de una lógica netamente institucional y sectorial de presupuesto y gestión. Se cuenta con
dos niveles de programas: los “programas estratégicos”, que definen los grandes objetivos
de política nacional (véase el cuadro 2); y los “programas institucionales”,1 que tienen su
ancla más cercanamente en los prestadores de servicios. Ambos cuentan con marcos lógicos
que tratan de establecer los vínculos de los objetivos estratégicos (como, por ejemplo, la
reducción de la mortalidad infantil y materna, o la mejora de resultados de aprendizaje de
los niños) con los diferentes productos de los programas.
El MEF es el ente rector del PpR en la aplicación de metodologías presupuestarias;
los contenidos temáticos, en cambio, son dominio de los sectores. En el año 2010 se llevó
a cabo la reestructuración de la Dirección General de Planeación y Programación (DGPP)
del MEF, creándose las Direcciones de Presupuesto Temático y la Territorial, las cuales
coordinan la formulación presupuestal para responder a una lógica nacional y territorial
en las asignaciones.
1
Dependiendo de la lógica entre insumo-producto que se encuentre, pueden ser de tipo multisectorial,
sectorial o institucional.

Cuadro 2
Plan gradual de implementación de programas estratégicos
2008 2009 2010 2011
1. Programa 6. Acceso a 10. Segurida 16. Enfermedades no

articulado agua potable ciudadana transmisibles
nutricional y disposición
sanitaria de 11. Accidentes de 17. Tuberculosis y VIH/SIDA
2. Salud materno excretas para tránsito
neonatal poblaciones rurales 18. Enfermedades Metaxénicas
12. Vigencia de y Zoonosis
3. Logros de 7. Acceso y uso de los derechos
aprendizaje servicios públicos humanos y 19. Logros de aprendizaje en
al finalizar el esenciales de fundamentales Educación primaria
III ciclo de la telecomunicaciones
Educación 13. Mejora de la 20. Educación Básica
en poblaciones
Básica Regular sanidad agraria Alternativa
rurales
4. Acceso de la 14. Incremento de 21. Trabajo infantil

8. Acceso a energía
población a la en localidades la productividad
rural de los 22. Violencia familiar y sexual
identidad rurales
pequeños
23. Seguridad alimentaria
5. Acceso a 9 Gestión ambiental productores
servicios prioritaria agrarios 24. Sostenibilidad del medio
sociales ambiente
básicos y a 15. Incremento de
oportunidades la productivada 25. Ampliación de la base
de mercado de las MYPES tributaria
26.Mejora en el clima de
negocios-competividad
Fuente: MEF.
El MEF no es la única institución que promueve la gestión por resultados. La Presi-

dencia del Consejo de Ministros (PCM), debido a asuntos de modernización del Estado
y una preocupación particular por una mejor coordinación de la inversión pública; y la
Contraloría General de la República, motivada por evaluar el uso de los recursos públicos,
han iniciado o están en proceso de reflexión de las herramientas de rendición de cuentas
que utilizaría cada institución.
(ii) Se han establecido vínculos con el presupuesto mediante la programación en

función de metas. La aplicación del PpR ha avanzado progresivamente mediante la dele-
gación de la programación a los prestadores de servicios; esta tradicionalmente se realizaba
a partir de las unidades ejecutoras a un nivel jerárquico superior. Así, ahora las agencias
de prestación de servicio más cercanas a la población —por ejemplo los propios estable-
cimientos de salud— asumen un rol protagónico. La tarea de programación se centra en:
(i) la determinación de poblaciones beneficiarias, y (ii) metas deseables en un horizonte
multianual, las que se asocian con las líneas presupuestarias y con resultados de jerarquía
mayor (a nivel de programas institucionales o estratégicos).
Esta programación luego se ajusta a las disponibilidades presupuestarias. Las deci-
siones relativas a las asignaciones también se realizan en función de resultados y produc-
tos, así como de las brechas nacionales y regionales, propiciando la equidad. El gráfico
1 muestra un ejemplo del Programa de Nutrición. Este vínculo presupuestario aún no es
Gráfico 1
Redistribución presupuestaria en el Programa de Nutrición
23 Tacna
Prevalencia Presupuesto
07 Callao
24 Tumbes Desnutrición por niño menor
18 Moquegua Crónica (%) de 36 meses
04 Arequipa
07 Madre de Dios
15 Lima
11 Ica
14 Lambayeque
22 San Martín
25 Ucayali
20 Piura Hay un incremento
16 Loreto focalizado del
13 La Libertad presupuesto
12 Junín
01 Amazonas
21 Puno
19 Pasco
02 Áncash
08 Cusco
03 Apurimac
05 Ayacucho
06 Cajamarca
10 Huánuco
09 Huancavelica
PIA 2009: 1052 M PIA 2010: 1535 M incremento 50%
Fuente: MEF.
plenamente sistemático (no todos los sectores lo realizan con los nuevos procesos) ni causal
(el monto de las asignaciones no es uniformemente mayor o menor por problemática que
se encuentre).
Por otro lado, se cuenta con un Sistema de Gestión de Insumos y Productos (SIP-
PpR) que permite registrar los insumos requeridos definidos en funciones de producción,
y asociarlos con los servicios (productos) a ser provistos a la población. Facilitaría la
planificación operativa de los servicios en los puntos de atención.
(iii) Se ha extendido la gestión por resultados a los gobiernos subnacionales. Para

ello se han desarrollado diversos instrumentos. Las transferencias a los gobiernos locales
introducidas en el 2010 —el Programa de Incentivos (PI) y el Programa de Moderniza-
ción Municipal (PMM)— tienen el objetivo de atar los desembolsos al logro de metas en
las siguientes áreas: recaudación predial; gestión financiera; salud y nutrición; seguridad
y limpieza; infraestructura básica, y desarrollo empresarial. Si bien estas transferencias
no implican sumas importantes de recursos,2 su aceptación es creciente en los gobiernos
locales. Por otro lado, se ha promovido el Presupuesto Participativo como herramienta para
orientar las inversiones hacia prioridades de la población, con monitoreo ciudadano. Sin
embargo, como se discute más adelante, estas herramientas no son plenamente comple-
mentarias en la medida en que no propician decisiones unificadas sobre el uso de recursos.
2
Estas transferencias fueron creadas para compensar una caída de ingresos del Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN) asociada al cambio en el cálculo del impuesto general a las ventas (IGV) de
bruto a neto.

(iv) Se ha iniciado un proceso de evaluaciones independientes con estímulos a una
mejor gestión. Inspirados en las evaluaciones de diferentes países —Estados Unidos
(Program Assessment Rating Tool - PART3), Gran Bretaña, o Chile4—, como parte del
PpR se inició un proceso de evaluaciones de diferentes programas.5 A finales del 2010
se había evaluado diez programas. Hay dos tipos de evaluaciones independientes: (i) las
Evaluaciones de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas (EDEP), cuyo objetivo es
evaluar el proceso de producción (eficacia, eficiencia, calidad); y (ii) las Evaluaciones de
Impacto (EI), que ponen el énfasis en la responsabilidad de los logros alcanzados (costo-
efectividad). Como parte de este proceso, se obtiene una “matriz de compromiso” que
detalla las acciones de seguimiento y mejoramiento de los diferentes programas, como un
acuerdo entre el MEF y la entidad, dentro de un cronograma anual.
(v) Se ha fortalecido un proceso de discusión de prioridades de política. Quizá el

avance de mayor trascendencia es que las diferentes herramientas aplicadas han permitido
estimular un debate sostenido sobre las prioridades en la acción del sector público. Esta
discusión va más allá de un solo nivel de gobierno y el período de una administración. Es
un logro que muchos países de la región aún no han alcanzado.
III. Desafíos
El Perú ya ha trazado un camino en la gestión por resultados. Se trata de un proceso gradual
y que aún no ha concluido. Asimismo, está pendiente que este tipo de gestión se formule
como modelo. Por otro lado, la gestión por resultados trae consigo riesgos, particularmente
en el arranque, y que en conjunto con el entorno institucional de cada país podrían debilitar
esfuerzos importantes que se vienen haciendo. Esta sección toma en cuenta ambas condi-
ciones e intenta alertar sobre algunos riesgos que pueden socavar los esfuerzos en marcha.
Primero, el objetivo de la gestión por resultados tiene que ser aclarado, en particular
la herramienta presupuestaria. Genera dudas la validez de fijar primero metas agregadas
para luego proceder a separarlas y atribuirlas a los diferentes ministerios o programas y
prestadores de servicios, donde se convierten en metas asociadas al presupuesto. Este
método de “arriba abajo” termina siendo un ejercicio de los planificadores que buscan
resultados para todo aquello en lo que un gobierno gaste recursos. Esto, justamente, revierte
la causalidad intencionada entre resultados y presupuestos, llevando a confusiones con-
ceptuales y prácticas.
En gran parte, el camino seguido en el Perú muestra estos problemas. Los ejercicios
de marcos lógicos han sido realizados consultando con los diferentes sectores, que expre-
samente han sido declarados “dueños del contenido” de las metas. Por otra parte, no todos
los sectores han iniciado el debate identificando los resultados o servicios a ser producidos,
para luego reflexionar si estos servicios pueden ser prestados en forma menos costosa y
más efectiva o preguntarse si estos son los que el país necesita para lograr determinados
3
Véase http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/partquestions.html
4
Véase http://www.dipres.cl/572/propertyvalue-15697.html
5
Véase http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/evaluacion.php
objetivos de política. En otras palabras, la tarea que no se ha realizado en todos los casos
es preguntarse por el sentido del presupuesto existente, antes de imaginarse uno nuevo y
más perfecto.
La reflexión en los países de la OCDE sobre la conveniencia de los instrumentos de
gestión por resultados, en particular del presupuesto, converge en que sean principalmente
herramientas que estimulan y profundizan el debate sobre políticas públicas, pero partiendo
de la utilidad de prestar determinado servicio para alcanzar determinado objetivo de polí-
tica. Este no es, por cierto, un consenso único, pero los objetivos de mayor eficiencia en
el uso de recursos, si bien siguen siendo válidos e importantes, tienden a ser relevantes en
la perspectiva y en función de la preocupación antes mencionada.
Segundo, los diferentes instrumentos de gestión están fragmentados y no permiten

integrar las decisiones sobre el uso de recursos. Una gestión que es primordialmente de
“arriba abajo” necesita ser compatible con las herramientas de “abajo arriba”. Sin embargo,
las herramientas aplicadas aún requieren ser refinadas y se debe introducir elementos
complementarios que faciliten la toma de decisiones integrada sobre el uso de recursos.
• Los instrumentos “de arriba abajo”. El PpR trata de incorporar las necesidades de
las entidades prestadoras de servicios, pero en la práctica lo determinante es el límite
sectorial presupuestario.6 La asignación línea por línea en la operación del presupuesto
aún no ha sido modificada, si bien se ha iniciado la reagrupación en función de pro-
gramas. Por otro lado, el marco plurianual de inversión pretende ser un instrumento de
arriba abajo, pero en la práctica es una sumatoria de diferentes planes de las entidades
que no son modificados en función de criterios nacionales. También existen diversos
convenios de gestión entre ministerios sectoriales y gobiernos regionales para nuevas
funciones transferidas y que fijan metas de calidad de servicio.7
• Los instrumentos “de abajo arriba”. Las transferencias de los PI y PMM, si bien
por naturaleza son instrumentos del gobierno central, tienen la virtud de apalancar
recursos locales en función de las metas que son, en teoría, de responsabilidad muni-
cipal. Sin embargo, no todas las metas son de plena responsabilidad de los gobiernos
locales (Banco Mundial 2010). Por otra parte, el presupuesto participativo aplicado a
nivel local establece otros criterios de priorización de recursos, reflejando prioridades
de los ciudadanos, pero no sobre servicios públicos en general.
Resulta claro que las decisiones sobre el uso de recursos no se rigen por incentivos
que orienten a los gestores de una forma integrada. Esto plantea una pregunta importante y
legítima: Si el sistema de planificación ha sido desmantelado, ¿quién planifica en el Perú y
cómo? Por los incentivos financieros y presupuestarios, la planificación, en los hechos, ocurre
en gran parte mediante el sistema de inversión pública. Esta ha crecido en importancia en
6
El MEF ha aplicado firmemente los techos presupuestarios sectoriales, lo que en la práctica no ha dejado
espacio para acomodar gastos adicionales estratégicos. Si bien la programación demostró la necesidad de
recursos adicionales, el presupuesto no los pudo asumir.
7
Estos son: ministerios de la Mujer y Desarrollo Social; Agricultura; Educación; Trabajo y Promoción del
Empleo; Salud; Energía y Minas. Están en proceso los de los ministerios de Comercio Exterior y Turismo;
Producción; Transportes y Comunicaciones; Vivienda, Construcción y Saneamiento, y la Presidencia del
Consejo de Ministros.

años recientes, sin embargo, se trata de una planificación que no abarca en forma sistemática
los gastos corrientes. Por otro lado, el PpR crea otra capa de planificación de recursos que
no está vinculada con las demás herramientas y formas de planificación.
Tercero, el sector público no cumple todas las condiciones para llevar adelante una
gestión por resultados. Estas condiciones están particularmente relacionadas con contar
con una mayor autonomía en la gestión, para que las entidades puedan luego utilizar y
combinar insumos en forma flexible, bajo un esquema transparente y que permita contratar
resultados.
• La gestión presupuestaria es rígida. En la mayoría de los casos, el presupuesto
reproduce el del año anterior y se ajusta por inflación. Esto no es compatible con
la asunción de una metodología de costos combinada con resultados. Tampoco se
permite fácilmente la readecuación de recursos entre líneas presupuestarias o entre
sectores para estimular la eficiencia en la asignación; o, como lo hacen ciertos países
de la OCDE (Suecia, por ejemplo) la aplicación de saldos de balance de recursos no
utilizados a años siguientes.
• Una parte de los recursos son preasignados o no pueden ser utilizados en forma
flexible. Esto es particularmente relevante para los gobiernos departamentales y loca-
les, en los que una parte de sus recursos o son determinados por el gobierno central
(por ejemplo, el pago a los maestros) sin que puedan alterarlos, o han sido previamente
asignados a objetivos específicos bajo criterios de prioridades nacionales.
• La gestión de recursos humanos no permite encontrar un equilibrio entre rigidez
y flexibilidad. El régimen de contrataciones del Decreto Legislativo 276 es rígido
y deja poco margen a los agentes para realizar contrataciones adecuadas, mientras
que el régimen del Decreto Legislativo 1057 (CAS) es extremadamente flexible y su
finalidad —los contratos de corto plazo— no ha sido respetada, ya que muchas per-
sonas son contratadas en forma permanente con este instrumento. En muchos casos,
esto no permite establecer el perfil de capacidades adecuadas para la prestación de
servicios.
• Las regulaciones de la contratación pública son rígidas en materia de requisitos,
plazos y son un impedimento para el mejor uso de los recursos.
Cuarto, existe el riesgo de reportes paralelos y de información que no está vinculada a

los niveles de decisión. Todos los países, incluso los más avanzados de la OCDE, han tenido
que lidiar con el fenómeno del enorme crecimiento de indicadores de gestión. en el caso de
Gran Bretaña un gran número de indicadores tuvieron que ser reducidos y reformulados.
El sistema de monitoreo SINERGIA, en Colombia, tuvo en su fase de inicio cerca de mil
indicadores. En Chile, uno de los países más avanzados en materia de gestión por resulta-
dos en la región, también existe una dinámica de crecientes recursos humanos dedicados
a reportar rendimientos, corriendo el riesgo de crear una segunda capa de administración.
Esto acarrea otro problema: la información puede no estar asociada a los niveles
decisorios. Por tanto, las diferentes instancias de gobierno que impulsan la gestión por
resultados en el Perú deberían analizar si sus instrumentos están lo suficientemente inte-
grados. El cuadro 3 muestra el desarrollo de más que cuatrocientos indicadores de gestión
para los programas estratégicos, los cuales tienen que ser monitoreados, actualizados y
mantenidos. A estos se suman los de los programas institucionales, además de los otros
instrumentos que se vienen aplicando. Existe el riesgo de que esta información termine
siendo paralela a la información y los flujos de reportes de los que disponen los diferentes
sectores.
Cuadro 3
Número de indicadores del Presupuesto por Resultados (programas estratégicos)
Indicadores
Programa estratégico Resultado Resultado Resultado
Producto
inmediato intermedio final
Articulado nutricional 34 8 5 1
Salud materno neonatal 24 12 6 2
Identidad 11 0 2 1
Acceso a servicios sociales y

22 0 5 3
oportunidad de mercado
Logros de aprendizaje 29 9 3 3
Acceso a agua y dispo. excretas 12 2 2 2
Acceso telecomunicación rural 6 3 3 2
Acceso energía rural 6 1 1 1
Gestión ambiental prioritaria 11 0 0 0
Seguridad ciudadana* 6 6 4 1
Accidentes de tránsito* 7 2 2 1
Productividad MYPEs* 21 18 9 1
Productividad agriaria rural* 23 30 15 1
Sanidad agraria* 32 8 8 12
* Disponible en el I Semestre 2010 (encuesta a PyME, comisarías y hogares con propósitos múltiples – ENDEPROM-
INEI).
Fuente: MEF.
Quinto, no se ha definido la forma de la rendición de cuentas. Esto se debe, en parte,

a que el modelo de gestión intergubernamental del Perú no separa claramente las respon-
sabilidades. No es fácil atribuir un resultado a un determinado nivel de gobierno, sea este
nacional, regional, provincial o distrital. La descentralización no ha podido determinar los
roles y competencias de cada nivel.
La gestión por resultados no se adecua a este modelo de organización. En gran parte,
el monitoreo de las metas, y por tanto la rendición de cuentas, se dirige hacia el MEF. Si
bien se empieza a separar más claramente las metas sectoriales y de los programas, aquellas
aún no están alineadas con los niveles decisorios en todas las instancias, y tampoco está
definido cómo se diseñan las diferentes metas de gestión en los programas estratégicos e
institucionales ni por cuál nivel de gobierno, de manera que los logros puedan ser legí-
timamente asumidos, por un lado, por los líderes electos y, por otro lado, por el aparato
gubernamental del nivel central.

Además, aún no existe una idea clara de cómo debe participar el Poder Legislativo,
con herramientas compartidas pero diferenciadas, en la gestión por resultados. Los legis-
ladores requieren de información principalmente de evaluación de resultados y no sobre
detalles organizativos de los programas.
Por otro lado, las diferentes evaluaciones independientes ponen de relieve el desafío
del cumplimiento de las metas. Su motivación principal es comprobar las contribuciones
de los entes a un determinado objetivo, dentro de los marcos lógicos que se han diseñado.
Sin embargo, en una primera fase, sería más importante tener evaluaciones explícitas de
capacidades institucionales y organizativas, sin forzosamente buscar una causalidad entre
capacidades y metas.

Para salvar la aceptación y credibilidad de la gestión por resultados, es esencial que las
nuevas autoridades fortalezcan los arreglos institucionales. Es importante hacer una lectura
fina de las acciones que ya están en marcha, comprender sus exigencias y condiciones de
éxito, y emprender otras que logren, en el nuevo período de gobierno, avances y beneficios
tangibles.
Primero, es fundamental aclarar el objetivo de la gestión por resultados así como

consolidar el marco institucional. Es importante que la gestión por resultados, y en
particular el PpR, sea una herramienta de cuestionamiento del presupuesto existente, en
vez de imaginar uno nuevo y más perfecto. Los sectores deberían primero identificar más
explícitamente los resultados o servicios a ser producidos, para luego preguntarse si estos
son los que el país requiere para lograr determinados objetivos de política.
Luego, es primordial definir qué tipo de compromiso formal es posible y recomen-
dable entre el MEF y los sectores y programas, como al interior de estos. En el entorno
internacional, la gestión por resultados ha sido promovida por ministerios de Planifica-
ción, Presidencias, oficinas de primeros ministros, ministerios de Economía, oficinas
centrales de la administración pública, entre otros. Obsérvese que los países líderes en
la gestión por resultados —Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia, Chile— han tenido
poderosos ministros de Finanzas liderando ministerios efectivos. Los que no contaron
con estos, diseñaron otras iniciativas para lograr sus objetivos, como compromisos de
gestión, transparencia y acceso a la información, y modernización de la administración.
Por tanto, el modelo peruano, asentado sobre el rol protagonista del MEF, está plenamente
respaldado por la experiencia internacional, pero requiere un marco institucional sólido
y efectivo.
Es esencial que los flujos de información y la información disponible sean adecuados
para cada nivel decisorio dentro del Poder Ejecutivo, para que, por ejemplo, las decisiones
sobre la asignación intersectorial de recursos sean de responsabilidad de gabinete ministerial
cuando se discute el presupuesto. También es importante suministrar al Congreso de la
República esta información y proveerle datos selectivos útiles para evaluar presupuestos,
fiscalizar la gestión gubernamental y aprobar futuras asignaciones.
El fortalecimiento del marco institucional tiene que ir de la mano con la consolidación
de la información de resultados en el Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF), evitando el diseño de modelos paralelos. La información debe ser confiable, opor-
tuna en el tiempo e integrada al ciclo presupuestal.
Segundo, es necesario fortalecer elementos de descentralización. El país ha optado por

la descentralización y, de hecho, una parte creciente del gasto ya está siendo ejecutada en
los niveles subnacionales. Esto requiere que, cada vez más, los alcaldes y gobernadores
respondan frente a sus electores. Una condición importante para fortalecer la rendición
de cuentas es poder separar los aportes de cada nivel de gobierno a las metas globales, y
diferenciarlos para cada región o gobierno local.
A corto y mediano plazo, los modelos de coordinación, planificación y contratación
entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales aplicados en países de Europa
pueden dar luces sobre cómo fortalecer la gestión por resultados entre niveles de gobierno
(OCDE 2007). Es el caso, en España, de los llamados Convenios de Colaboración; en Fran-
cia, de los Contrats de Plan Etat-Région (CPER); en Italia, de los Accordo di Programma
Quadro (APQ); en Alemania, de las denominadas Tareas Conjuntas; y en Canadá, de los
diferentes acuerdos intergubernamentales. Cada uno tiene modalidades y fines diferentes,
pero muestran cómo estimular la rendición de cuentas entre niveles de gobierno justamente
cuando no todos los factores están controlados por uno solo de ellos. Su implementación en
el Perú tendría que llevarse a cabo en un marco institucional dinámico, ya que el proceso
de transferencias de competencias no ha concluido.8
Si bien se requiere fortalecer la coordinación a largo plazo, es importante no perder
de vista la necesidad de separar los insumos de la función de producción —recursos
financieros, humanos, etc.— para lograr más autonomía en cada nivel de gobierno, así
como adecuar los diferentes condicionamientos de unas (PI, PMM) y otras transferencias
(FONCOMUN, etc.) para que sean compatibles.
Tercero, fortalecer la gestión interna de los programas con una mayor autonomía.
Más autonomía en la gestión no significa eliminar las reglas de uso de los recursos, sino
delegar su aplicación a los gestores directos y responsables de prestar determinado servicio;
a su vez, es también monitorear su cumplimiento. La delegación de la programación a los
prestadores de servicios, como ya ocurrió en el caso de los sectores sociales, es justamente
un avance en esta dirección.
Es importante también profundizar la reforma del Estado en las áreas clave de la
administración:
• En la gestión de recursos humanos se requiere unificar las escalas remunerativas,
separando más claramente las funciones del régimen del 276 (para funcionarios de
carrera) del régimen del 1057 (el actual CAS; originalmente para contrataciones
temporales)).
• El propio presupuesto necesita ser más flexible. A mediano plazo, el presupuesto por
insumos requiere ser modificado por tener metodologías de costo implementado, que
demandan flexibilidad en la asignación. Por otra parte, la flexibilización permitiría
trasladar y reasignar recursos entre sectores y, entre años, siempre y cuando los están-
dares de monitoreo y transparencia estén dados.
8
Véase http://www.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2010/DS-090-2010-PCM.pdf

Cuarto, evitar una aplicación rígida del instrumento presupuestario y diseña run
instrumento de apoyo al desarrollo institucional. Como muestra el gráfico 2, existen
varias posibilidades para la gestión por resultados en lo que respecta a su grado de insti-
tucionalización y a su relación con la toma de decisiones. Es recomendable tener como
visión un “presupuesto basado en la información de desempeño” como un sistema insti-
tucionalizado y con una relación flexible en cuanto a la toma decisiones. El riesgo está en
utilizarlo en forma rígida ya que no todos los sectores están en capacidad de ser sometidos
a tal forma de gestión.
Gráfico 2
Plan gradual de implementación de programas estratégicos
Relación con la toma de decisiones
Rígido Flexible
Presupuesto basado
Método en la información de
Grado de Institucionalizado desempeño (PID)
directo/fórmula
institucionalización
Ad hoc Uso
----
presentacional
Fuente: MEF.
Por otra parte, es importante no perder de vista que la gestión por resultados es una
herramienta que permite descubrir a las agencias que tienen dificultades en la gestión, y
diseñar acciones de apoyo al fortalecimiento institucional. Los países que aplican en forma
más rigurosa los elementos presupuestarios —como por ejemplo Chile— subrayan que la
información de desempeño es una fuente de información extremadamente útil para estos
fines. Es necesario fortalecer estos elementos en el Perú, tratando de llevar a las institu-
ciones más débiles a un nivel de rendimiento superior.
Quinto, explicitar sanciones al no cumplimiento. A luz de las experiencias de los paí-

ses más avanzados de la OCDE, es importante adoptar consecuencias ex post creíbles: el
vínculo presupuestario no será aplicable en muchos casos, por tanto, requieren atención
explicita también los incentivos no monetarios. Las evaluaciones independientes, aun en
una forma mejorada en lo que respecta a sus objetivos individuales, no deben ser la única
herramienta a ser aplicada.
V. Conclusiones
El Perú ha iniciado el largo camino de la gestión por resultados, pero la ha aplicado en forma
fragmentaria. Los riesgos principales son: (i) crear una segunda capa de administración que
no cambia realmente los incentivos del sector público; (ii) que los flujos de información no
se dirijan hacia las instancias de decisión; (iii) que las metas creen incentivos perversos;
(iv) falta de claridad en las responsabilidades, provocando una situación de bajos niveles
de rendición de cuentas. De seguir así, los costos de instalación de una gestión pública
moderna serán innecesariamente elevados, y la fatiga y frustración podrían desacreditar la
gestión por resultados entre ciudadanos, legisladores y funcionarios peruanos.
El próximo gobierno puede obtener beneficios de la gestión por resultados si logra
rápidamente consenso sobre la orientación y estrategia para alcanzar los objetivos principa-
les. Bien aplicada, es una herramienta poderosa que puede cambiar la relación ciudadano-
Estado, así como al interior del aparato público. De lo contrario, puede exacerbar los
problemas de gobernabilidad que ya se han puesto de manifiesto.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2010). Transferencias por resultados en el Perú (PI y PMM). Informe
para el Ministerio de Economía y Finanzas, Washington, D. C.: Banco Mundial.
OCDE (2007). Linking Regions and Central Governments: Contracts for Regional Deve-
lopment. París: OCDE.
OCDE (2008). “Promoting Performance: Using Indicators to Enhance the Effectiveness

of Subcentral Spending”. COM/CTPA/ECO/GOV/WP, Working Paper n.º 5. París:
OCDE.
Ministerio de Economía y Finanzas – MEF (2010). “Presupuesto por resultados y su aplica-

ción a la gestión del riesgo”. Lima: MEF- Dirección General del Presupuesto Público.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). La Descentralización en el Perú.

Una revolución en democracia. Lineamientos para un modelo de articulación de sus
dimensiones generales. Lima: PCM - Secretaría de Descentralización.
Presidencia del Consejo de Ministros - PCM (2010). Decreto Supremo 090-2010-PCM.

Consolidado de los Avances en Reforma del Estado y la Estrategia de Modernización
de la Gestión del Estado.

17. Políticas salariales y de gestión
de recursos humanos
Jonas Frank
Resumen
Desde principios de la década de 1990, el sistema de gestión de recursos humanos del

Perú ha experimentado una serie de cambios que han incrementado progresivamente su
complejidad. Tal complejidad no parece haber mejorado el desempeño del sector público,
pues la brecha entre la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y el
desempeño en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos
de una economía en rápida expansión. Sobre todo, resulta problemático el conjunto frag-
mentado y sumamente complejo de sistemas salariales que genera desigualdad, socava
la eficiencia y la transparencia, y tiene un impacto negativo en la motivación y la moral
del personal. También existen preocupaciones respecto de los inadecuados planes de
pensiones. En vista de que ninguno de los sistemas salariales existentes satisface todas
las necesidades actuales, la próxima administración debería analizar la posibilidad de
reemplazarlos por uno simplificado y que guarde relación con los niveles de responsabi-
lidad de los servidores públicos. Un sector recomendable para iniciar esta reforma es el
Poder Ejecutivo. En todas las etapas, se deberá asegurar que las acciones a emprender
guarden la responsabilidad y sostenibilidad fiscal.
I. Introducción
Los problemas relacionados con la gestión de los recursos humanos en el sector público
peruano se han ido acumulando a lo largo de muchos años. Desde principios de la década
de 1990 se realizaron una serie de cambios progresivos que resultaron en un sistema de
gestión de recursos humanos más complejo, complejidad que no parece haber mejorado
el desempeño del sector público. Hay una percepción generalizada de que la brecha entre
la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y que el desempeño en
algunos sectores gubernamentales claves no está de acuerdo con los requerimientos de
una economía peruana en rápida expansión. Por ende, la magnitud de los cambios que hoy
requiere el Perú es este campo es considerable y representa un desafío enorme para el país.
En el Perú, los encargados de elaborar políticas han prestando atención a la problemá�
tica de los recursos humanos. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la autoridad
rectora en recursos humanos, SERVIR, de reciente creación, son las principales entidades
en la gestión de recursos humanos. Ambas han realizado esfuerzos para recopilar datos y
sistematizar información sobre el empleo público. Se ha adoptado un Programa de Gerentes
Públicos con el fin de introducir elementos de la gestión del desempeño en un área crítica de
dirección y toma de decisiones. Más recientemente, varios grupos de empleados, como los
militares y la policía, han presionado pidiendo la unificación de los diferentes componentes
del salario y los beneficios, un proceso que se conoce como homologación. El MEF ha
insistido en que estos ajustes se hagan en el marco del principio de responsabilidad fiscal,
pero, como se discutirá más adelante, esta tarea se torna cada vez más difícil y no se está
considerando todos los costos .
La gestión de recursos humanos es un asunto crítico para la nueva administración. A
corto plazo, su importancia está relacionada con una posible presión fiscal como uno de los
aspectos más destacados. A mediano plazo, una mejor gestión de los recursos humanos es
clave para mejorar la rendición de cuentas de la administración, sostener y mejorar la capa�
cidad institucional, fortalecer la capacidad y elevar la motivación y la productividad de los
empleados públicos y, en consecuencia, para mejorar los servicios públicos. Y no es menos
importante, es un factor crucial para implementar las políticas prioritarias del nuevo gobierno.
En primer lugar, esta nota describe los elementos básicos de la gestión de recursos
humanos en el Perú, para luego discutir los problemas y los desafíos que resultan de los
regímenes de recursos humanos vigentes. En la sección final incluye una visión realista
de los regímenes alternativos, con acciones posibles de lograr por la nueva administración
gubernamental.
II. Contexto
Existen tres regímenes de contratación en la administración pública central (excluyendo
a los militares, la policía, el Poder Judicial, el servicio diplomático, etc.): (i) el Decreto
Legislativo 276 (la Ley 24029 es una variante de aplicación solo para el magisterio); (ii) el
Decreto Legislativo 1057, y (iii) el Decreto Legislativo 728. Cada uno de estos regímenes,
en combinación con las disposiciones sobre recursos humanos generales para el sector
público, contiene los elementos básicos de la gestión de recursos humanos en el Perú.
• Decreto Legislativo 276. Este régimen fue aplicado en la administración pública

hasta 1995, pero desde ese año ya no se usó para la contratación de empleados. Define
salarios y beneficios sobre la base del sistema de carrera, en el que el personal es
remunerado de acuerdo con sus antecedentes académicos y su antigüedad. O sea, solo
los empleados públicos mayores se rigen por lo dispuesto en este decreto. En general,
su salario es más bajo y los términos de su empleo son mucho menos flexibles en
comparación con los empleados contratados bajo otras leyes, lo que ha originado un
sistema de empleo en dos niveles. El Decreto Legislativo 276 se aplica universal�
mente a grupos ocupacionales muy diferentes: en particular, parece que el personal
administrativo/profesional es contratado en términos similares que los empleados no
calificados. Estos grupos tienen requisitos de carrera distintos y, por lo tanto, deberían
estar sujetos a sistemas de pago y de gestión diferentes. El Decreto Legislativo 24029,
a su vez, solo se aplica a los profesores y es una variante del Decreto Legislativo 276.
• Decreto Legislativo 1057. Este régimen se conoce como CAS (Contrato Adminis�
trativo de Servicios) y permite a los ministerios contratar empleados a plazo fijo.
Nota 17. Políticas salariales y de gestión de recursos humanos 299

Este sistema se usa ampliamente desde que fue introducido en el 2008. Reemplaza
al régimen de los Servicios No Personales (SNP), vigente en la década de 1990, que
no cubría ningún beneficio. Los empleados contratados bajo este decreto no son
permanentes, incluso a pesar de haber trabajando para el gobierno por muchos años.
No existen procesos de reclutamiento abiertos y transparentes, y por lo tanto las
designaciones no siempre se han basado en el mérito.
• Decreto Legislativo 728. Esta ley general funciona bajo los principios del sector
privado y ha sido usada para contratar algunos empleados públicos desde el 2001,
sobre todo en organismos no ministeriales como el Banco Central de Reserva del
Perú. Es un decreto sumamente flexible que permite a cada institución contratante
elaborar sus propios programas de remuneración y de clasificación.
Existen variantes para algunos de estos regímenes de contratación; las principales

características de cada decreto legislativo se resumen en el anexo 1. A su vez, el gráfico
del anexo 2 muestra la distribución de los empleados por ocupación. Cabe señalar que en
este momento se aplican las mismas leyes para emplear personal a los niveles de gobierno
nacional, regional y local.
Entre los años 1999 y 2008 el gasto total en planillas ha fluctuado. Empezó con el
8% del producto bruto interno (PBI) en 1999, luego creció al 11% del PBI en el 2001 y el
2002, para luego bajar gradualmente otra vez al 8% en el 2008.1 Esto muestra que cualquier
reforma que implique un ajuste hacia arriba en las remuneraciones en el sector público
generará mucha presión en el resultado fiscal. Por ello, es importante que tales reformas
se realicen en el marco de responsabilidad fiscal, evitando presiones indebidas por gastos
adicionales. Cualquier gasto adicional se debe traducir en mejoras en los servicios y la
rendición de cuentas.
III. Desafíos
Sin duda, la gestión de recursos humanos será uno de los principales obstáculos que habrán
de enfrentar los gobernantes peruanos de los niveles nacional y subnacionales para una
implementación más efectiva de los programas. Los desafíos más importantes para la
aplicación efectiva de políticas públicas son: (i) baja productividad y eficiencia; (ii) bajas
capacidades institucionales, y (iii) baja rendición de cuentas. Estos problemas se refuerzan
uno al otro. Por ello, es adecuado denominar la situación de la gestión de recursos humanos
como un equilibrio ineficiente.
Baja productividad y eficiencia
Las grandes disparidades salariales generan inequidad. Por lo general, no se recompensa a

los empleados de acuerdo con su responsabilidad, además de que se infringe el principio
1
Estos datos incluyen gastos registrados bajo los rubros “gasto corriente” y “bienes y servicios” (donde se
registran los contratos CAS). Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).
de “a trabajo igual, salario igual”.2 El hecho de que los funcionarios públicos sean contra�
tados bajo diferentes leyes, cada una con su propio sistema de pago y de gestión, significa
que hay importantes diferencias en los salarios y los demás beneficios de empleados con
iguales responsabilidades.
Por ejemplo, desde el 2008 se contrata a los empleados bajo el Decreto 1057 (conocido
como CAS), con contratos con un plazo fijo máximo de un año y con salarios negociados
individualmente —por lo general más altos que los salarios que establece el Decreto
Legislativo 276—, en los cuales los beneficios complementarios constituyen una gran
proporción del pago. Esto contradice prácticas básicas razonables. De hecho, en muchos
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) el
pago básico representa la mayor parte del salario (cuadro 1).3 Las inequidades en el pago
también tienen un impacto adverso en la moral y la motivación del personal, que a su vez
socava la productividad y genera un desempeño bajo.
Cuadro 1
Pago básico como porcentaje del pago total en la administración pública de una
selección de países de la OCDE
País Salario base como porcentaje del pago total

Australia 100% en la mayoría de los casos
Austria 80-90%
Canadá 100%
Dinamarca Más del 99%
Finlandia 65-90%
Francia 75-95%
Alemania 70-90%
Grecia 20%
Islandia 100%
Irlanda 100% en la mayoría de los casos
Italia 35-65%
Luxemburgo 80-100%
Países Bajos 93-100%
Portugal 100%, excepto un grupo
España 30-100%
Suecia 100%
Suiza 100%
Reino Unido 100%, excepto la policía
Estados Unidos de Norteamérica 100%
Fuente: adaptado de Ketelaar, Manning y Turkisch 2007.
2
El Ministerio del Interior, por ejemplo, tiene 36 niveles salariales; y el Ministerio de Salud, 39. Además, pa�
rece que el Ministerio de Salud efectúa dos pagos fijos de 1118 y 150 soles por mes a todos los empleados.
3
En muchos casos, la jubilación es inadecuada o no existe. Esto incentiva la permanencia en el sector pú�
blico hasta bastante después de haber alcanzado la edad de jubilación.

La fragmentación de regímenes tiene otro efecto no deseado. Se contrata personal
nuevo con contratos de duración fija que trabaja junto con el personal de mayor antigüedad
que ha sido contratado bajo el rígido sistema del Decreto Legislativo 276. Esto impide a
los gerentes de unidad asignar recursos de manera óptima para la prestación de servicios,
debido a la existencia, juntos, de un sistema muy rígido (D. L. 276) y otro muy abierto
(D. L. 1076). En un sistema hay inestabilidad, mientras que el otro es rígido; en uno hay
inestabilidad y paga mejor, en el otro todo lo contrario.
Esto también socava la eficiencia en la asignación, sobre todo en el ámbito subnacional.
Y es justo en este nivel donde, en teoría, se podría producir una mezcla de recursos ideal
para la producción de servicios.
Mientras tanto, los esfuerzos por nivelar y unificar salarios en diferentes grupos de
empleados han contribuido a mayores gastos fiscales. Los niveles salariales de la policía
y los militares se han ajustado y unificado. El costo adicional en salarios se distribuirá a lo
largo de un período de cinco años. Los nuevos arreglos contribuirán al creciente déficit en
el sistema de pensiones de los militares y de la policía. Esto crea un precedente delicado,
ya que otros grupos de funcionarios públicos también podrían ejercer presión para obtener
salarios más altos, creando así una espiral de salarios crecientes y que podría llegar a ser
insostenible en términos fiscales.4
Bajas capacidades institucionales
La inestabilidad de los empleados socava la capacidad institucional debido a la alta rota�

ción. Este es un problema tanto a nivel nacional como subnacional, donde los esfuerzos
de fortalecimiento municipal muchas veces son insostenibles.
Los dos rubros de empleo más grandes en los municipios son el Régimen 276 y el
Régimen CAS. Este último permite mucha flexibilidad y es una fuente de alta rotación de
personal, lo que torna vanos los intentos de fortalecimiento institucional. En un contexto de
alta politización de la administración local, estos regímenes tan flexibles permiten la con�
tratación de un alto porcentaje de personal nuevo. Si bien podría ser una herramienta para
seleccionar personal capacitado para determinadas áreas de servicios, el CAS es en la práctica
un régimen demasiado flexible que se presta al clientelismo y las políticas clientelistas.
Débil rendición de cuentas
Quizá el ejemplo más emblemático de la débil rendición de cuentas se da en los gobiernos

regionales. Como ya se mencionó, los dos mayores rubros de empleo de los gobiernos
regionales son el Régimen 276 y el régimen basado en el Decreto 24029 (que es un régimen
especial del D.L 276) para profesores. Los gobiernos departamentales únicamente reciben
4
Al mismo tiempo, como parte del plan de estímulo fiscal diseñado para enfrentar el impacto económico
negativo de la crisis financiera internacional, todos los funcionarios públicos recibieron dos asignaciones
extraordinarias, una en el mes de julio (Fiestas Patrias) y otra en el mes de diciembre (Navidad). Ambas
asignaciones se pagaron por una sola vez y no tenían impacto en el sueldo básico, por lo tanto no generarán
compromisos futuros.
los fondos del gobierno central y actúan como ventanilla de pago para los maestros. Este
arreglo no contribuye a establecer responsabilidades, ya que la gestión de la educación
está fragmentada entre los diferentes niveles de gobierno. En el arreglo actual, no solo se
presenta un problema de falta de claridad en materia de responsabilidades, sino el sistema
tampoco aprovecha las capacidades del nivel regional para una gestión descentralizada,
sobre todo su capacidad de planeamiento estratégico.5
Otro factor que socava la rendición de cuentas son los débiles controles fiscales de
los gastos en planillas. Los cálculos de pagos son preparados localmente y luego enviados
al MEF para su aprobación. Sin embargo, el MEF no tiene medios ni criterios claros para
determinar la validez de tales cálculos. Asimismo, no cuenta con un sistema debidamente
automatizado6 que facilite la aprobación de todos los cálculos salariales.7 No hay ninguna
estructura que fije cierta cantidad de puestos (o posiciones) aprobados a cada ministerio,
que sería una forma de asegurar que el presupuesto para personal y el salario máximo
estén en proporción con las responsabilidades ministeriales. Por ello, la principal forma
de control financiero es el techo salarial individual, que hace casi imposible establecer
controles presupuestarios coherentes, y mucho menos aún vincular la compensación con
perfiles o con el desempeño.8
Por otro lado, a pesar de que el MEF forma parte de la directiva de SERVIR, las res�
ponsabilidades de las dos entidades no establecen, en todos los campos, un sistema efectivo
de sinergias y complementariedad de los principales mandatos de cada institución.9 Para
comenzar, la información que ambas manejan no es compatible y no puede ser conciliada.
No existe un conjunto único de datos confiables sobre los funcionarios públicos.
Además, los roles de estas dos entidades no son plenamente complementarios. El MEF
entiende que su mandato es velar por la responsabilidad fiscal. Pero debería desempeñar este
papel en la asignación agregada de recursos, que implica decisiones a nivel del presupuesto
y que típicamente se centraría en el nivel del gabinete, a fin de administrar concesiones entre
5
En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir profesores dentro del ter�
ritorio, guardando estándares entre profesores y alumnos que son monitoreados por el Ministerio de Edu�
cación. En parte, esto tiene el objetivo de mantener la calidad del servicio, y por otra parte, garantizar la
responsabilidad fiscal.
6
Después de la aprobación, los ministerios efectúan los pagos al personal usando un proceso semiautoma�
tizado para emitir cheques (en la mayoría de los casos), que también debe ser mejorado con la adopción
de transferencias directas a las cuentas bancarias de los empleados.
7
El MEF ha desarrollado una base de datos de sus empleados y está archivando detalles sobre los pagos real�
mente efectuados. Así contará con un registro histórico y, mientras sigan relativamente congeladas las tasas
de pago, tendrá un indicador razonable del probable gasto futuro en salarios. No obstante, no queda claro si
se ha previsto un sistema para asegurar que los datos se actualicen y se verifiquen en forma rutinaria.
8
Además, en vista del método sumamente complicado para calcular el pago, no queda claro si el MEF
podrá pronosticar razonablemente cuál será el gasto en salarios en caso de un cambio en las tasas de pago.
Esta no es una situación deseable ni para la gestión de los regímenes de empleo actuales ni para los ajustes
futuros que vienen considerando.
9
El objetivo de SERVIR es: “contribuir a la mejora de la administración del Estado mediante el fortaleci�
miento del servicio civil. También establece, desarrolla y ejecuta la política nacional del servicio civil, así
como tiene la misión de resolver las controversias al interior del sistema” (SERVIR 2010: 19). La Direc�
ción Nacional de Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de Hacienda, de acuerdo con la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley 28411), “tiene competencia sobre temas relacionados a
remuneraciones, bonificaciones y demás beneficios del Sector Público. Tiene a su cargo la aprobación de
las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, los reajustes de las remuneraciones y bonificaciones
que sean otorgadas a las entidades del sector público, así como la clasificación de niveles remunerativos y
el presupuesto analítico de personal de las instituciones del Estado” (SERVIR 2010: 20).

diferentes sectores. Sin embargo, el MEF ejerce este rol frente a agencias implementadoras o
sectoriales individuales y, por lo tanto, a menudo se ve confrontado con estas entidades que per�
ciben que tales decisiones limitan su autonomía. Esto no contribuye a establecer una clara línea
divisoria cuando se trata de tomar decisiones en asuntos relacionados con recursos humanos.

La nueva administración solo tendrá una pequeña ventana de oportunidad para hacer
cambios en el que ha sido reconocido como un sistema disfuncional. Idealmente, ese tipo
de cambios complejos se abordan en un proceso de negociación con el Congreso. Este
proceso debería comenzar lo más pronto para que la actual gestión gubernamental pueda
lograr la mayor cantidad posible de avances. Las prioridades futuras son cuatro.
Compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales

Para elevar la productividad del personal, es importante establecer un correlato entre niveles
de pago y niveles de responsabilidad. Todos los puestos se clasificarían de acuerdo con el
contenido del trabajo, y la clasificación misma respondería a los requisitos organizativos,
usando técnicas de evaluación del empleo estándares. Los empleados del sector público se
contratarían bajo un sistema salarial unificado. Y se establecería una escala salarial única.10
En la medida de lo posible, el salario base sería igual al 100% de la remuneración. La
jubilación sería reformada para asegurar que sea asequible. Es importante que cualquier
reforma salarial se realice dentro de un marco de responsabilidad fiscal, o sea, evitando
presiones indebidas por gastos adicionales.
El personal se reclasificaría según los siguientes principios:

• El personal administrativo/profesional probablemente sería empleado bajo el régimen
del sector privado.
• El personal temporal sería contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
temporal), pero reformando sustancialmente el régimen en lo que respecta al proceso
de designación a fin de promover la transparencia y la rendición de cuentas, y para
evitar recontrataciones en serie de la misma persona.
• El personal de las agencias públicas sería contratado según lo dispuesto en la ley
para el sector privado, para asegurar la flexibilidad necesaria en las prestaciones de
servicios. Los marcos de políticas/financieros que rigen a esas organizaciones deben
especificar los principios que se deben seguir en la definición del salario.
Según el arreglo actual, todos los salarios son definidos por el MEF, en coordina�
ción con SERVIR. Asimismo, en los niveles subnacionales se debe evitar el desarrollo
de diferentes escalas salariales para trabajos similares. Al mismo tiempo de asegurar la
10
Usada correctamente, esta escala salarial única es un buen dispositivo para facilitar la implementación
de nuevos arreglos de recursos humanos que pueden equilibrar los objetivos a menudo conflictivos de
mejorar la equidad interna, ubicar los niveles de pago en relación con los del sector privado, y colocar las
negociaciones salariales del sector público dentro de un marco de viabilidad fiscal.
movilidad horizontal, se tiene que asegurar también la movilidad vertical. A fin de permitir
cierta flexibilidad habría que considerar una banda salarial, pero los ajustes deberían ser
muy pequeños y controlados e impuestos por el gobierno central. Sería necesario diseñar
reglas adicionales de responsabilidad fiscal a nivel subnacional para asegurar que los
pagos salariales rígidos no excedan ciertos niveles de ingresos actuales; en este cálculo se
tendrían que excluir los recursos provenientes de cánones, que son volátiles.
Incentivos para un mejor desempeño laboral y para avanzar en la carrera:

el papel crítico de los incentivos no monetarios
El Perú tiene mucho interés en adoptar elementos de desempeño en la gestión del sector
público. Al respecto, recientemente se han presentado propuestas sobre salarios vincu�
lados al desempeño. No obstante, en este momento eso no es aconsejable. Hay poca o
ninguna evidencia en el mundo de que los salarios relacionados con el desempeño en el
sector público han resultado en un mejor desempeño (Governance and Social Development
Resource Centre � GSDRC 2010). La experiencia reciente de Chile es un ejemplo de que
los incentivos monetarios tienen poco impacto a más largo plazo.
Además, la administración pública peruana no cuenta con los sistemas que se requieren
para introducir salarios basados en el desempeño (un sistema de gestión del desempeño fuerte
y bien establecido, registros de buena calidad sobre los empleados, etc.). Más bien, en el
contexto peruano es importante desarrollar incentivos no monetarios para el desempeño y el
avance en la carrera, combinados con esfuerzos por una mayor transparencia. Por lo tanto,
lo que se necesita en primer lugar es abordar los arreglos de recursos humanos básicos.
Ajustes para fortalecer la rendición de cuentas

El MEF debería tratar de establecer una planilla automatizada única que abarque a todos los
empleados. Mientras que la base de datos sobre los empleados se mantendría centralmente,
los derechos de acceso se distribuirían para que cada ministerio tenga acceso a los datos
que necesita, incluida la actualización de registros de empleados para fines salariales. Esto
mejoraría considerablemente las posibilidades del MEF de planificar y controlar los gastos
en salarios, modelar las posibles implicaciones en costos de políticas de pago alternativas,
y asegurar que el salario se calcule y se pague correctamente, con auditorías apropiadas.
Otro cambio que habría que considerar es la introducción de “registros de puestos” (tam�
bién conocidos como “registros de establecimientos”), es decir, un directorio de todos los pues�
tos aprobados, con detalles sobre la clasificación de cada uno. Solo se podría contratar personal
para puestos vacantes en el registro aprobado. Estos registros sirven como base para controlar
el número y el nivel de todo el personal designado, y de ahí, el costo de todos los empleados.
Una medida adicional que probablemente será necesaria es asegurar que cualquier
legislación nueva incluya la prohibición de que los ministros cambien los montos de pago
del personal de sus ministerios. Las propuestas de pago solo deben proceder del MEF
en conjunto con SERVIR, sobre la base de una división clara de las responsabilidades
de ambas instituciones. Sería útil tomar en cuenta algunos aspectos de la experiencia
internacional en materia de arreglos institucionales para la gestión de recursos humanos
que se describen en el recuadro 1. A la luz de estas experiencias, se debería considerar un

Recuadro 1
Diferentes modelos institucionales para la gestión de recursos humanos
En los casos de estudio seleccionados —Chile, Colombia, Brasil, España, Uruguay— son
visibles dos modelos de diseño institucional. En el primero, la agencia adopta la forma de un
departamento de gobierno sin independencia legal del ministro sectorial o la autoridad jerár-
quica superior (p. ej. Presidencia). Es el caso de la Dirección Nacional del Servicio Civil de
Chile (DNCS), la Dirección General de la Función Pública de España (DGFP), la Secretaría
de Recursos Humanos de Brasil (SCRH) y la Oficina Nacional del Servicio Civil de Uruguay
(ONSC). En el segundo modelo, la agencia adopta la forma de un ente separado legalmente
de la autoridad superior. Es el caso de Colombia, donde las funciones de diseño e implemen-
tación de las políticas de recursos humanos están encabezadas por el Departamento Adminis-
trativo de la Función Pública, mientras que la regulación y fiscalización de dicha política está
a cargo de una agencia independiente: la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). Esta
última actúa como una especie de “reguladora” del régimen del empleo público. También es
factible distinguir entre las agencias ubicadas dentro de un ministerio sectorial (Secretaría de
Recursos Humanos de Brasil, Dirección General de la Función Pública de España y Dirección
General del Servicio Civil de Chile) y aquellas que fueron creadas en el ámbito de la Presi-
dencia (Oficina Nacional del Servicio Civil de Uruguay). Pese a que se podría suponer que las
agencias cercanas a la Presidencia tienen mayores competencias y alcances que aquellas
vinculadas a un ministerio, la lectura de los distintos textos legales y las entrevistas sostenidas
con diversos actores no permite ver grandes diferencias en la extensión de sus competencias.
Donde sí es más notoria la distribución de competencias, en términos de la autonomía de
la política de recursos humanos, es en el caso colombiano, donde el control del principio de
mérito se encuentra liderado por una agencia independiente. La creación de la CNSC en Co-
lombia se relaciona con el sistema utilizado en los países de la Commonwealth con las Public
Service Commissions, y sigue la tendencia de crear agencias de regulación separadas de la
autoridad que formula las políticas. La conformación de las agencias de recursos humanos del
sector público ha seguido distintos criterios. En algunas se privilegió la especialidad técnica de
sus miembros. Asimismo, muchas de ellas se encuentran compuestas no solo por el órgano
de dirección sino también por distintos cuerpos colegiados de asesoramiento y gestión. Así,
la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile se encuentra a cargo de un director desig-
nado por el Presidente de la República. Dentro de esta, el control de la calidad técnica y la
coherencia intersectorial de las políticas de la DNSC se encuentran a cargo de un Consejo
Triministerial (ministros de Hacienda, Trabajo y el Secretario General de la Presidencia) y un
Comité Consultivo integrado por expertos en gestión de recursos humanos del sector público,
representantes de la administración y de las asociaciones de funcionarios de la administración
del Estado. Una instancia crítica de la gestión de recursos humanos en Chile es el Consejo
de la Alta Dirección Pública, cuya principal función es conducir y regular los procesos de
selección de candidatos a cargos de jefes superiores de servicio de dicho sistema. Tiene
también competencia en la fijación del porcentaje de la asignación de Alta Dirección Pública y
en la formulación de políticas destinadas a su mejoramiento. Está conformada por el Director
Nacional del Servicio Civil y cuatro consejeros designados por el Presidente de la República,
ratificados por el Senado.
La CNSC de Colombia está integrada por tres miembros, los cuales deben tener título uni-
versitario en áreas afines a las funciones de la Comisión, posgrado y experiencia profesional
acreditada en el campo de la función pública o recursos humanos y relaciones laborales de
más de siete años. Sus miembros son designados por un período de cuatro años, con dedica-
ción exclusiva, no pudiendo ser removidos o retirados sin causa. La designación es efectuada
mediante concurso público y abierto convocado por el gobierno nacional y realizado en forma
alterna por la Universidad Nacional y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
Sus miembros tienen estatus, para efectos salariales, de ministros sectoriales. La ONSC de
Uruguay es presidida por un funcionario de confianza del Presidente de la República. Su acti-
vidad de órgano rector es complementada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual
está integrada por cuatro miembros titulares, y sus suplentes, de reconocida competencia en
la gestión de recursos humanos del sector público. Esta tiene como principal función dictami-
nar y asesorar a la ONSC en las materias de su competencia. También se le asignó la tarea
de redactar el nuevo Estatuto del Funcionario de Uruguay.
Fuente: Banco Mundial 2010a.
modelo de coordinación al estilo de los muchos “subgabinetes laborales” que reúnen a
varios ministerios para una política conjunta.
Para mejorar la rendición de cuentas, es crítico considerar el tema de los empleados
subnacionales y preparar arreglos que alineen mejor las responsabilidades de provisión
de servicios de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra
a nivel local. Esto sobre todo es relevante para el magisterio que es pagado por el nivel
central, pero que es empleado por el nivel departamental. Mientras se define el modelo
de provisión de servicios en el sector educación, tendría sentido actuar con coherencia y
transferir estas responsabilidades otra vez al gobierno central. Así habría una separación
más clara de los niveles de responsabilidades.
Por último, el gobierno debería establecer procesos de monitoreo y evaluación bajo
la dirección de SERVIR, para saber si las capacidades necesarias se están reclutando y
reteniendo.
Esquema de transición para la implementación gradual
La complejidad de los sistemas de recursos humanos del Perú es tan grande que se deberá
poner especial cuidado en la preparación de arreglos de transición para avanzar hacia un
sistema nuevo. La experiencia internacional muestra claramente la importancia de proceder
gradualmente (recuadro 2). Las tres condiciones de éxito claves son:
• El sistema nuevo es creíble, fiscalmente sostenible y ofrece mejoras claras a las per�
sonas en comparación con el sistema vigente. Las mejoras no se pueden plasmar al
mismo tiempo para todos los empleados públicos, pero el escenario futuro y objetivo
es mejor para todos.
• Todos los grupos de funcionarios públicos tienen que cambiar su forma de empleo.
Como se explica en el gráfico 1, se distinguiría entre empleados que por su caracterís�
ticas deberían ser contratados o bajo el futuro Régimen 276 o bajo el futuro Régimen
CAS. Cada uno ofrece opciones (limitadas) a los individuos para seleccionar su régi�
men de pago preferido o un arreglo alternativo (opciones de salida, como jubilación
temprana y voluntaria).
• Es vital asegurar que los controles laborales impidan una ‘puerta giratoria’, o sea que
haya empleados que salen y son recontratados en una rápida sucesión.
De no satisfacer estas condiciones, es poco probable que la transición sea efectiva y

que se obtengan los beneficios esperados. Si no se logra la transición, el sistema de recursos
humanos y el presupuesto nacional podrían empeorar.
No es necesario que todo el personal pase de golpe a un nuevo régimen de pago.
De hecho, esto no es ni factible ni deseable. Lo aconsejable sería aplicar un enfoque de
fases. Un régimen de pago para la administración pública nacional podría cubrir a todos
los empleados administrativos/profesionales del Poder Ejecutivo, pero excluyendo a la
policía, los militares y los jueces.11
11 En general, esto cubre al personal administrativo, a los trabajadores del sector salud y el magisterio. En to�
tal, se trataría de alrededor de 275 000 empleados de un universo de más o menos un millón (excluyendo

Gráfico 1
Transición hacia un nuevo arreglo de recursos humanos
Continuar en el Régimen 276 con

nivel de pagos y beneficios
congelados
Empleados
con
Régimen Jubilación temprana y voluntaria
276
pueden
Ministerios preparan elegir
una revisión de los Proceso abierto Nombramiento en nuevas
requerimientos y transparente posiciones con nuevo sistema de
organizativos y definen de contratación contratos
los tipos de perfiles que para llenar los
se requieren para la puestos
futura prestación de vacantes Nombramiento en nuevas
servicios posiciones con nuevo sistema de
contratos
Empleados
CAS
No se renueva contrato CAS
Recuadro 2
Experiencia internacional en reformas de recursos humanos y lecciones para el Perú
La magnitud de los cambios que el Perú requiere es considerable, y pocos países han estado
en esta situación. Es inevitable, por ello, que la implementación plena tome tiempo. Quizá uno
de los ejemplos más importantes de gobiernos que han llegado a la conclusión de que necesitan
cambios a gran escala han sido los antiguos sistemas soviéticos en los países de Europa del
Este, donde en algunos casos se han hecho cambios dramáticos y completos en sus sistemas
de remuneraciones. En Rumania, el gobierno está comprometido con el reemplazo total de su
sistema salarial por una estructura nueva de clasificación basada en el trabajo, que necesitará
varios años para ser implementada. En Polonia, se adoptó un enfoque de transición en el que
se ofreció un contrato laboral nuevo paralelamente al sistema antiguo, que se fue cerrando
paulatinamente.
En este sentido, es importante enfocarse en intervenciones para el fortalecimiento de la
gestión de manera de ir incorporando los incrementos de costos a lo largo de un período de
tiempo suficientemente largo para que el gobierno pueda asumir los costos fiscales más altos.
Parte importante de una estrategia de este tipo será un plan de acción para aumentar los
recursos de fuente propia en forma coherente con el programa fiscal general, para asegurar la
estabilidad macroeconómica. Sin duda, esto requerirá que las agencias públicas —sobre todo
las seleccionadas en el Poder Ejecutivo— sean incorporadas en un programa de modernización
por un período sostenido, a fin de asegurar que las intervenciones en cualquier agencia dada
sean lo suficientemente significativas como para lograr mejoras notables en el desempeño,
mientras al mismo tiempo se asegura la sostenibilidad fiscal.
pensionistas). Se debería elaborar un nuevo régimen de pago y un contrato laboral más exigente para este
grupo; y cualquier tipo de trabajo técnico adicional también debería centrarse en este grupo de empleados.
V. Conclusión
En el Perú, la complejidad en la gestión de los recursos humanos dificulta y muchas veces
impide el buen desempeño del sector público. Se ha generalizado la percepción de que la
brecha entre la capacidad de los sectores privado y público se está ahondando y el des�
empeño en algunos sectores gubernamentales claves no responde a los requerimientos de
una economía peruana en rápida expansión.
De hecho, hay una gran preocupación por el impacto de los sistemas vigentes en la
motivación, eficiencia, productividad y la moral del personal. También por la falta de trans�
parencia, los débiles arreglos para la rendición de cuentas y los inadecuados sistemas de
pensiones. Por ende, la magnitud de los cambios requeridos hoy en el Perú es considerable.
En vista de que ninguno de los regímenes de pago actuales satisface todas las nece�
sidades, el gobierno enfrenta el reto de reemplazar el sistema salarial para un número
significativo de sus empleados. Esto implica un desafío enorme para cualquier país o ins�
titución. La alternativa de reemplazar los sistemas en forma fragmentaria no solucionaría
los problemas antes tratados. Por lo tanto, el gobierno debería considerar el reemplazo
completo basado en principios únicos así como un procedimiento gradual. El Poder Eje�
cutivo podría ser un punto de partida adecuado. En todas las etapas, el gobierno deberá
asegurar que sus acciones sigan guardando la responsabilidad y la sostenibilidad fiscal.
VI. Bibliografía
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Public Sector Pay Policy for Sustainability and Performance. Washington, D. C.:
Banco Mundial.
VII. Anexos
Anexo 1
Principales características de los cuatro regímenes de pago más importantes usados
en el Poder Ejecutivo (excluyendo los militares y la policía)
Ley 276 728 1057 24029
Fecha de 1984 2001 2008 1984

introducción
Se conoce como Carrera Régimen CAS (Contratos El magisterio
Administrativa – Privado Administrativos de está bajo
Régimen Público Servicios) un Régimen
de Carrera
Especial
Se aplica a Solo funcionarios Un grupo de Funcionarios públicos Magisterio
públicos funcionarios con contratos
públicos; temporales (duración
sector privado de hasta un año, con
posibles extensiones
indefinidas)
Número de
empleados:
- Administradores 22 028 40 911 38 500
Gob. central
- Sector 21 791 71 7797

educación (no el
magisterio)
- Magisterio 0 0 0 75 806
- Gob. 200 000 (?) 30 000 (?) 50 000 (?) 200 000 (?)
subregional
Estado Cerrado desde Usado por Generalmente Fue
1995; en general, instancias usado para todos los reemplazado
ya no se usa para públicas reclutamientos en la por la Ley
los nuevos reclutas. fuera de los administración pública 29062
ministerios desde 1995
Plazo Permanente Específico A veces contratos de Permanente
para cada doce meses, pero
institución generalmente de tres
meses, renovables.
Nunca más de un año
fiscal
Ley 276 728 1057 24029
Sistema de Régimen de carrera Específico Ninguno Régimen de

clasificación para cada carrera
institución
Pago Vinculado a Determinado Determinación Vinculado a

grupos/niveles por cada individual grupos/niveles
ocupacionales institución, o ocupacionales
su ministerio
matriz
Jubilación Antes de 1995, 10% de Elección individual Antes de 1995,

en el sistema no deducción del entre el sistema en el sistema
público. Después pago bruto público y privado no público.
de 1995, 13% que se paga Después de
(+2-3% comisión a un plan de 1995, deducción
administrativa) pensiones del 10% pagado
como deducción privado en un plan
para pago en el privado. En
sistema privado. ambos casos,
En ambos casos, el el salario de
salario de jubilación jubilación es
es insignificante insignificante
Pago básico Muy bajo 100% básico 100% básico Muy bajo. Se
(generalmente complementa
solo unos cuantos con
centavos al mes). prestaciones
Se complementa similares a
con prestaciones, CAFAE, libre de
sobre todo CAFAE, impuestos
libre de impuestos
Promoción Promoción Varía por No hay promoción El nivel puede

dentro del grupo institución cambiar con la
ocupacional. antigüedad sin
El nivel puede que se cambie
cambiar con la de trabajo
antigüedad sin
que se cambie de
trabajo
Derechos 30 días de 30 días de 15 días de vacaciones 30 días de

vacaciones vacaciones pagados vacaciones
pagados. Las pagados. pagados. Las
vacaciones se Opción de vacaciones
pueden acumular vender los días se pueden
a lo largo de dos de vacaciones. acumular a
años. La prestación Las lo largo de
CAFAE no se vacaciones dos años. La
paga durante las se pueden prestación libre
vacaciones acumular a lo de impuestos no
largo de cuatro se paga durante
años las vacaciones
Pagos Salario pagado Salario Por contrato. Salario pagado

en doce cuotas pagado en en doce cuotas
mensuales catorce cuotas mensuales
mensuales
Pagos S/.150 para Ninguno Ninguno S/.150 para

adicionales Navidad y Fiestas Navidad y
Patrias Fiestas Patrias

Ley 276 728 1057 24029
CAFAE Principal Data no Data no disponible Suplemento

(prestación libre suplemento para disponible similar a CAFAE
de impuestos) salarios básicos en caso de un
muy bajos. No salario básico
sujeto a jubilación muy bajo.
y libre de impuestos No sujeto a
jubilación y libre
de impuestos
Otras Familiar (variable); Familiar Ninguna Familiar
prestaciones escolarización; (variable); (variable);
bono quinquenal; escolarización escolarización;
bono por tiempo de bono
servicio quinquenal;
bono por tiempo
de servicio
Estabilidad Garantizada Previo aviso Ninguna Garantizada
laboral de 30 días
Compensación 50% del Un salario Data no disponible 50% del salario
por terminación salario básico anual por básico (en
de contrato (prácticamente cada año de realidad no es
nada, en la medida servicios nada)
de que el salario
base es tan bajo)
por cada año
de servicios si
el empleado ha
trabajado menos
de veinte años
para el gobierno.
En caso de haber
trabajado más de
veinte años, la
compensación es
del 100% por cada
año de servicios
Despido Data no disponible Pago de seis Data no disponible Data no
obligatorio semanas por disponible
cada año de
servicios
Reclutamiento La designación es Específico No es un proceso
al primer nivel del para cada transparente; todas
grupo ocupacional, institución las designaciones
sobre la base de un mediante contratos
perfil negociados
individualmente
Aumentos Sobre la base de la En caso de Solo en caso de
salariales antigüedad. No hay promoción renegociación del
promociones desde contrato
1995
Otros Los pagos no
financiados del
salario del 15º
mes a cuentas
de pensiones
privadas ahora
son iguales a
400 millones
de dólares por
año x 17 años
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Anexo 2
Distribución de grupos profesionales y tipos de contratos
Obreros
Funcionarios
Magistrados
Auxiliares
Profesionales
Técnicos
Empleados bajo CAS
0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
Carreras Especiales Régimen Privado (D.L. 728)

CAS (D.L. 1057) Régimen Público (D.L. 276)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

18. Gestión de las finanzas públicas
Lourdes C. Linares
Resumen
Reconociendo la importancia de un sistema adecuado de gestión de las finanzas públicas

para apoyar políticas y lograr objetivos de desarrollo que guarden la disciplina fiscal, la
asignación estratégica de recursos y la eficiente prestación de servicios, durante los últimos
años el Perú ha llevado adelante una serie de reformas orientadas al fortalecimiento de la
gestión de las finanzas públicas en el marco de la modernización del sector público. Los
logros al respecto incluyen la aprobación de las leyes de presupuesto y de tesorería, que
permitieron a la vez la adopción de clasificadores presupuestarios acordes con estándares
internacionales y la implementación de la Cuenta Única del Tesoro, entre otros. Estos
avances han posibilitado el funcionamiento adecuado de aspectos básicos del sistema de
gestión de las finanzas públicas, facilitando y fortaleciendo el control fiduciario y la ren-
dición de cuentas, pero en particular han favorecido la disciplina fiscal por medio de un
proceso presupuestario confiable y disciplinado. Sin embargo, los esfuerzos emprendidos
para mejorar la calidad y el impacto del gasto público, dándole al presupuesto un enfoque
basado en resultados, exige e impone retos y desafíos importantes para los sistemas de
gestión de las finanzas públicas, que sin dejar de lado el objetivo de la disciplina fiscal,
requieren una mirada más estratégica que ponga el acento en la calidad de las asigna-
ciones y la eficiencia operativa.
I. Introducción
La reforma del sector público en el Perú fue dispuesta por la Ley Marco de Modernización
de la Gestión del Estado (Ley 27658 de 29 de enero del 2002), cuyo objetivo general es “la
construcción de un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano”. Para
tal efecto, propone priorizar, entre otras acciones, la institucionalización de la evaluación
de la gestión por resultados, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia
en las acciones del Estado. En ese contexto, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) han llevado adelante diversas reformas en
el sistema de gestión de las finanzas públicas.
El informe Perú: Country Financial Accountability Assessment (CFAA) del Banco
Mundial (2001) identificó un conjunto de debilidades y la necesidad de realizar mejoras en
áreas significativas de las finanzas públicas del país. Entre las debilidades más importantes
se señalaron: (i) la aplicación no uniforme de instrumentos, procesos y sistemas existentes
y (ii) la falta de financiamiento adecuado de la Contraloría General de la República (CGR).
Y entre las necesidades: (i) la de fortalecer el rol de fiscalización y vigilancia del Congreso,
y (ii) la de contar con reportes financieros más eficientes. A partir de ello, se avanzó en el
fortalecimiento de la función de supervisión del Congreso sobre los recursos públicos, se
dio mayor independencia a la CGR a la par de fortalecer el marco legal y regulatorio para
el ejercicio de su función, y se expandió la cobertura del Sistema Integrado de Adminis-
tración Financiera (SIAF).
Los resultados de esos avances se vieron reflejados en el Informe de la gestión de las
finanzas públicas basado en la metodología PEFA (Public Expenditure and Financial Accoun-
tability), que concluye que desde la perspectiva de las seis dimensiones presupuestarias
evaluadas: (i) credibilidad del presupuesto, (ii) universalidad y transparencia del presupuesto;
(iii) proceso presupuestario basado en políticas; (iv) certeza y control de la ejecución del
presupuesto; (v) contabilidad, registro e información; y (vi) escrutinio y auditoría externa, los
sistemas de administración financiera del Perú, en general, funcionan de manera adecuada.
Sin embargo, es preciso considerar que esa mirada no toma en cuenta aspectos relevantes
para un enfoque más estratégico orientado al desempeño, hacia donde avanza el país.
II. Contexto
De acuerdo con la evaluación basada en los indicadores PEFA, la gestión de las finanzas
públicas en el Perú se caracteriza por lo siguiente:
Credibilidad del presupuesto
El presupuesto del gobierno central es confiable y constituye un instrumento finan-

ciero creíble; sin embargo, persisten las discrepancias entre el presupuesto inicial y
el ejecutado. La formulación del presupuesto adopta prácticas internacionales y sigue un
proceso ordenado e institucionalizado que permite el acceso público a información clave,
asegurando a la vez la provisión oportuna de recursos. La ejecución del presupuesto se
realiza a través del Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público
(SIAF-SP), que requiere que el presupuesto aprobado se distribuya en forma trimestral y
luego se reparta mensualmente en función de la programación mensual de ingresos dispo-
nibles, no permitiendo comprometer gastos que previamente no cuenten con asignaciones
presupuestarias autorizadas o para los cuales no existe disponibilidad de recursos.
Universalidad y transparencia del presupuesto
El proceso presupuestario en el Perú es, en general, ordenado y transparente, y el

presupuesto tiene una cobertura amplia. El público tiene acceso oportuno a información
clave que brinda un cuadro completo de las previsiones fiscales, las proyecciones de presu-
puesto y las desviaciones de ejercicios anteriores, lo que permite y facilita la fiscalización.
Nota 18. Gestión de las finanzas públicas 315

Un paso importante durante los últimos años ha sido la implementación de un nuevo
clasificador presupuestario armonizado con el Manual de Estadísticas de Finanzas Públi-
cas 2001del Fondo Monetario Internacional, que a partir del 2009 se ha incorporado en el
SIAF-SP.
Proceso presupuestario basado en políticas
La formulación del presupuesto es un proceso ordenado e institucionalizado, con

límites presupuestarios (techos) aprobados por el Consejo de Ministros y un proyecto
de ley de presupuesto que es presentado y aprobado por las instancias competentes
en los plazos establecidos por la Constitución. Respecto de la perspectiva plurianual,
el gobierno central analiza regularmente la sostenibilidad de la deuda, existe un marco
macroeconómico multianual que incluye previsiones fiscales a tres años, y en el año 2010
se ha comenzado a trabajar en un marco multianual de inversión pública.
Un aspecto crítico es la aplicación gradual de una programación basada en resulta-
dos y la introducción de las evaluaciones y monitoreos correspondientes. Esto comienza
formalmente en el año fiscal 2007 con la intención de cambiar el proceso de formulación
presupuestaria de una simple asignación incremental para financiar el gasto en bienes y
servicios y personal, a un ejercicio que permita enfocar el presupuesto en resultados. Hasta
el presupuesto del año 2010 se han incorporado más de veinte programas estratégicos y
llevado adelante cuatro evaluaciones independientes sobre el diseño y evaluación de tales
programas, lo que requirió también el desarrollo de lineamientos y metodologías para una
programación presupuestaria estratégica.
Sin embargo, el paso hacia la implantación y funcionamiento efectivo de un presu-
puesto basado en resultados (Presupuesto por Resultados - PpR) requiere aún de una serie
de definiciones —conceptuales y de política— a partir de las cuales se puedan precisar
también los ajustes requeridos en diversos componentes de los sistemas de finanzas públi-
cas, incluyendo, entre otros, la existencia de un sistema robusto de información.
Certeza y control de la ejecución del presupuesto
En general el presupuesto, como es formulado en la actualidad, se aplica en forma

ordenada y previsible, y los mecanismos de control y custodia de la utilización de los
fondos públicos funcionan adecuadamente. Existe una buena previsión del flujo de caja
para el ejercicio corriente que es actualizada regularmente, lo que permite a las instituciones
programar sus gastos con al menos un trimestre de anticipación. Sin embargo, los ajustes
presupuestarios dentro del ejercicio son frecuentes, y aunque estos se realizan con relativa
transparencia, revelan ciertas debilidades en el proceso de programación.
Una de las reformas más críticas de los últimos años para mejorar la gestión y efi-
ciencia de las finanzas públicas ha sido la implementación progresiva de la Cuenta Única
del Tesoro (CUT), medida que buscaba una mayor seguridad de los fondos públicos, la
concentración del efectivo para un uso más eficiente durante la ejecución presupuestaria y la
posibilidad de contar con información financiera sobre la posición de caja de manera íntegra
y actualizada, además de la consecuente reducción en el número de cuentas bancarias. Si
bien hoy la CUT recibe diariamente los ingresos ordinarios, todavía queda pendiente la
incorporación de los recursos directamente recaudados por los ministerios, los departa-
mentos y otras agencias y fuentes de financiamiento. Más aún, el funcionamiento efectivo
de la CUT depende significativamente de la puesta en marcha de un sistema robusto de
información, que aún no está disponible.
Contabilidad, registro e información
La ejecución presupuestaria está bien documentada y es posible hacer un seguimiento

cercano por medio de los informes trimestrales elaborados por el MEF, los que se
envían al Congreso y la CGR, así como de la información difundida en el portal de
transparencia económica. Un avance importante del ejercicio 2009 fue la adopción de
un nuevo plan contable gubernamental armonizado con las normas internacionales y con
los nuevos clasificadores presupuestarios, lo que ha permitido mejorar la automaticidad
de la tabla de operaciones del SIAF-SP y ampliar a mayores niveles de desagregación la
información que proporciona.
Escrutinio y auditoría externa
La revisión de la propuesta de presupuesto por parte del Congreso se realiza siguiendo

procedimientos bien establecidos, los que también se aplican en el examen de la
Cuenta General de la República. Esta revisión por parte del Poder Legislativo, además
de la auditoría externa, posibilita que el gobierno sea llamado a rendir cuentas por el
contenido y la aplicación de la política fiscal y la política de gasto público. Sin embargo,
todavía existen limitaciones para el ejercicio pleno de ese rol, peor aún cuando se pretende
cambiar al presupuesto basado en resultados, que requiere un involucramiento distinto por
parte del Poder Legislativo, hasta ahora más enfocado en el control del gasto público por
líneas presupuestarias.
En general, la gestión de las finanzas públicas en el Perú se caracteriza por un alto
grado de regulación y control que favorece la disciplina fiscal. Los sistemas fortalecen
el control y un proceso presupuestario confiable y disciplinado, componentes básicos y
críticos de la gestión financiera, aunque solo se han dado pasos iniciales para atender
aspectos como la calidad y eficiencia del gasto. Existe un énfasis en los controles ex ante,
con reglas detalladas desde el comienzo del proceso presupuestario, y un alto nivel de
cumplimiento por parte de los gerentes públicos. Bajo estas características, el funciona-
miento de los sistemas de gestión de las finanzas públicas es adecuado para cumplir con
los objetivos básicos, pero no es suficiente para responder a las necesidades del nuevo
enfoque en resultados, que no solo se concentra en estos últimos sino que permite ver en
qué y cuán eficientemente se han gastado los recursos.
III. Desafíos
El cambio hacia un enfoque centrado en la eficiencia, el desempeño y los resultados que
persigue el Perú requiere de una mirada más estratégica del funcionamiento de los sistemas

de gestión de las finanzas públicas, no solo en lo que respecta a los elementos que lo
conforman, sino la calidad de estos, pero más importante, la relación entre esos elementos
y la interacción de los múltiples actores. Teniendo en cuenta estas consideraciones, los
principales desafíos identificados son:
Sistema robusto de información
La aplicación informática del SIAF-SP muestra un alto grado de obsolescencia funcio-

nal y tecnológica. Esto no solo frena el avance de otras reformas, sino que en el corto o
mediano plazo podría afectar la eficiencia de la gestión de las finanzas públicas. El marco
conceptual para el diseño e implantación del SIAF II fue aprobado en marzo del 2010 y
el módulo de programación presupuestaria será utilizado como piloto para la preparación
del presupuesto 2012. Sin embargo, la implantación efectiva de todas las funciones del
sistema para acompañar el resto de las reformas está atrasada y, mientras tanto, se necesita
asegurar el funcionamiento del sistema actual.
La transición al SIAF II conlleva una serie de retos logísticos que es preciso tomar
en cuenta para facilitar un proceso ordenado, lo que puede requerir una depuración y
saneamiento contable de información, además de una homologación que permita contar
con saldos iniciales acordes con los requerimientos de la nueva aplicación.
No existe interconexión entre el SIAF-SP y otros sistemas de información auxiliares
que utilizan las entidades como, por ejemplo, el SIGA (gestión administrativa) y el SEACE
(compras y contrataciones), lo que permitiría mejorar el registro oportuno de la ejecución
del gasto, así como de la etapa de compromiso y devengado.
Funcionamiento efectivo de la Cuenta Única del Tesoro
Está pendiente la incorporación de los recursos directamente recaudados y la inclusión

progresiva de las otras fuentes de financiamiento y rubros, lo que permitiría universalizar
el uso de la CUT.
La efectiva implementación de la CUT, incluyendo la universalización del pago elec-
trónico de las obligaciones, depende en gran medida de la puesta en marcha de un sistema
robusto de información (SIAF II) que sea capaz de incorporar todos los controles que se
requieran para consolidar la confianza en su utilización y operación.
Control interno, auditoría interna y mecanismos de monitoreo
Los sistemas de control interno y auditoría interna están diseñados para un presupuesto
enfocado en los insumos y que pone el acento en el control ex ante: cuánto dinero se ha
gastado por línea presupuestaria y cómo se ha gastado (documentación y proceso), más
que en qué se ha gastado o si se ha gastado eficientemente. Aunque este enfoque sirve
muy bien a los propósitos de la disciplina fiscal, se constituye en un impedimento para
promover una planificación y administración pública efectiva y eficiente, así como para
impulsar una rendición de cuentas en torno a resultados.
Auditoría y escrutinio externo
De manera similar, la función de auditoría externa —fortalecida en los últimos años— está
muy concentrada en el cumplimiento, en promover altos niveles de disciplina, en la aplica-
ción de las reglas y los procesos detallados, pero pone poca atención en la calidad del gasto.
IV. Alternativas de política y conclusiones

El desempeño de los sistemas de gestión de las finanzas públicas puede favorecer o
dificultar el logro de los resultados presupuestarios globales, y que estos guarden la dis-
ciplina fiscal agregada, la asignación estratégica de recursos y la prestación de servicios
eficiente y efectiva. Por lo tanto, el diseño y el nivel de desarrollo de tales sistemas y
procesos de finanzas públicas dependerá del objetivo que se quiera alcanzar en los dis-
tintos niveles y en diferentes circunstancias, de acuerdo con los desafíos que se plantee
un determinado gobierno.
En un primer momento, al aplicar un enfoque basado en la regulación y el control,
los sistemas de gestión de las finanzas públicas en el Perú han favorecido y fortalecido
la disciplina fiscal. Sin embargo, la introducción de información de desempeño del gasto
público en el proceso presupuestario (midiendo resultados e introduciendo evaluaciones
de desempeño en la prestación de servicios) a través de los presupuestos por resulta-
dos impone la necesidad de revisar, fortalecer y ajustar los diferentes elementos de los
sistemas de las finanzas públicas, para adoptar gradualmente un modelo enfocado en
resultados y orientado al desempeño que permita ciertos niveles de flexibilidad a los
gerentes públicos, pero que a la vez incorpore altos niveles de responsabilidad por la
obtención de resultados.
Algunas de las características que se sugieren para este sistema son:
• Definir el propósito de la gestión por resultados: si esta se refiere a un proceso presu-

puestario que si bien considera el desempeño de los programas, utiliza esa información
solo como un factor secundario en la toma de decisiones; o si se pretende, más bien,
que la información sobre el desempeño juegue un rol importante en la asignación de
recursos, junto con otros factores, aunque no determina necesariamente el monto de
los recursos asignados.
• Permitir mayor flexibilidad en el uso de los recursos públicos, cambiando de un
enfoque de insumos a uno de resultados, y otorgar a los gerentes públicos la posibi-
lidad de ejercer su juicio, evaluar opciones y tomar decisiones, pero manteniendo su
responsabilidad por los resultados que alcancen en la prestación de los servicios.
• Elaborar presupuestos multianuales que reflejen predominantemente los planes estra-
tégicos —clasificados como programas— con sus respectivos indicadores de desem-
peño, pero fortaleciendo el rol de los ejecutores del presupuesto, mientras el MEF
asiste y analiza, y el Congreso evalúa el contenido estratégico del presupuesto.
• Establecer mecanismos de control interno y auditoría altamente descentralizados
hacia las entidades ejecutoras, que sirvan a los gerentes públicos y ejecutores del
presupuesto. Esto implica básicamente cambiar de un enfoque de control ex ante a
uno de control ex post.

• Fortalecer la función de auditoría externa, para que además de las auditorías
financieras y de cumplimiento puedan también realizarse auditorías de desem-
peño, proporcionando reportes anuales al Congreso, con un enfoque en controles
y reportes ex post, haciendo a los encargados del presupuesto responsables por su
desempeño.
• Cambiar el enfoque tradicional de la rendición de cuentas, basado en el cumplimiento
de reglas y procedimientos, por otro basado en resultados, haciendo que los gerentes
públicos sean responsables por los resultados y no únicamente por cómo los alcanzan
en términos de procesos y documentos.
• Discutir y definir el rol del Congreso en un sistema de finanzas públicas que pretende
enfocarse en la calidad y eficiencia del gasto público, involucrándolo, por ejemplo,
en el establecimiento de los objetivos e indicadores de desempeño, en el monitoreo
del proceso de desempeño y en la evaluación de los resultados.
• Un aspecto fundamental relacionado con los anteriores es la implantación efectiva
de un sistema robusto de información que, como herramienta administrativa, permita
gestionar en todas las entidades públicas tres aspectos básicos: la programación del
uso de los recursos, la ejecución de esa programación y la rendición de cuentas, todo
ello basado en un enfoque de resultados.
• Lo planteado requerirá no solo el diseño de marcos conceptuales y regulatorios, sino
la creación de capacidades institucionales, así como la capacitación y formación de
funcionarios públicos tanto al interior de las entidades ejecutoras —niveles central y
subnacional— como en las instancias encargadas de ejercer el escrutinio externo.
V. Conclusiones
Durante los últimos años, el Perú ha dado pasos importantes en el fortalecimiento de los
sistemas de gestión de las finanzas públicas en aspectos básicos de control fiduciario y
rendición de cuenta, lo que ha favorecido predominantemente la disciplina fiscal. El fun-
cionamiento adecuado de estos aspectos básicos le ha permitido a la vez avanzar hacia una
mirada más estratégica en la calidad de las asignaciones y la eficiencia operativa, a través
de la introducción gradual del presupuesto por resultados. Esto impone al país nuevos retos
en lo que se refiere al diseño y funcionamiento de los sistemas de gestión de las finanzas
públicas, y requiere cambios que van más allá de procesos y sistemas e incluye también
cambios de orden cultural y conceptual sobre la administración de los recursos públicos,
sin dejar de lado el proceso político de asignación de recursos en un contexto complejo
de múltiples demandas.
VI. Bibliografía
Banco Mundial (2001). Perú: Country Financial Accountability Assessment. Reporte n.º
25729. Washington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2007). Public Sector Governance and Accountability Series: Budgeting
and Budgetary Institutions. Washington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2009). Accountability in Public Expenditures in Latin America and the
Caribbean – Revitalizing Reforms in Financial Management and Procurement. Wash-
ington, D. C.: Banco Mundial.
Banco Mundial (2010). Program Document for a Proposed Fourth Programmatic Fiscal
Management and Competitiveness Development Policy Loan. Washington, D. C.:
Banco Mundial.
Unión Europea, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo (2009). Perú: Informe
de la gestión de las finanzas públicas. Basado en el marco de referencia para la
medición del desempeño PEFA. Lima: Banco Mundial.

19. Adquisiciones
Jean-Jacques Verdeaux
Resumen
El sistema nacional de adquisiciones del Perú ha logrado significativos avances en los

últimos años, particularmente en el acceso a la información y la adopción de documentos de
licitación estándar. Sin embargo, aún adolece de serios problemas que afectan la eficiencia
y transparencia de las compras gubernamentales. Entre ellos: la evidencia de prácticas no
competitivas generadas por el uso del valor referencial y la permanente preocupación por
el cumplimiento literal de los requisitos establecidos en la normativa nacional, así como
la falta de capacidad de contratación en algunos sectores, especialmente en el nivel local.
I. Introducción
Esta nota describe la situación de las adquisiciones en el Perú desde las elecciones nacionales
del 2006, reconociendo los logros positivos que el país ha alcanzado en este campo durante
los últimos años. Al mismo tiempo, identifica los grandes retos y políticas necesarias para
lograr un sistema nacional de adquisiciones moderno, sólido, eficiente y transparente, parti-
cularmente en el contexto de la inmensa necesidad de ampliar la infraestructura en el país.
La nota se ocupa de las adquisiciones regidas por la Ley de Contrataciones del Estado
(LCE) aprobada por Decreto Legislativo 1017 y el Reglamento de la Ley de Contrataciones
del Estado (RLCE) adoptado por Decreto Supremo 184-2008-EF. No cubre las compras
menores1 ni la selección de concesionarios para obras civiles o recursos naturales,2 las que
están expresamente excluidas de la aplicación de la Ley.
El análisis se basa en los resultados de diversos estudios realizados por las autorida-
des nacionales y por el Banco Mundial.3 Las secciones sobre retos y recomendaciones de
políticas se apoyan en estos estudios y también en la experiencia del Banco en la conduc-
ción de reformas en la materia a nivel mundial, así como en estándares internacionales de
adquisiciones.
1
Contratos por un valor igual o menor a 3 UIT (Unidad Impositiva Tributaria), según el art. 3.3 h) de la
LCE. Año 2010: 1 UIT = S/. 3600.
2
Según el art. 3.3 ñ) de la LCE.
3
Véase la bibliografía.
II. Contexto
En el año 2009 en el Perú se realizaron alrededor de 110 000 procesos de adquisiciones.
El valor total de estas adjudicaciones fue de 25 697 millones de nuevos soles4 y representó
aproximadamente el 6,7% del producto bruto interno (PBI)5 del país. Esta proporción de
contratos gubernamentales es relativamente baja en comparación con otros países,6 lo que
reflejaría el déficit de inversión pública, particularmente en infraestructura.
La poca cantidad de contratos gubernamentales en el Perú también puede indicar la
limitada actividad de adquisiciones a nivel local. En los países de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las adquisiciones efectuadas por los
gobiernos y entidades descentralizadas son, a menudo, mayores que las adquisiciones del
gobierno central (OCDE 2000) y pueden representar cerca del 65% del total de las adqui-
siciones gubernamentales. En el Perú, esta proporción es de alrededor del 40% y sugiere
que el bajo nivel de contrataciones gubernamentales proviene fundamentalmente de los
gobiernos subnacionales y sus respectivas entidades.
A partir del 2006, año en el que se realizaron las últimas elecciones nacionales, las
adquisiciones en el Perú han mostrado grandes avances, particularmente en el uso de la tec-
nología de la información con un efecto directo en la transparencia. El Sistema Electrónico
de Contrataciones del Estado (SEACE), portal de adquisiciones, en funcionamiento desde
finales del 2004, es en la actualidad un instrumento completo de información que incluye
datos actualizados sobre oportunidades de negocios, planes de adquisiciones, estadísticas,
legislación aplicable e información sobre regulación. Se le ha introducido recientemente
la posibilidad de la subasta inversa electrónica y su nueva versión permitirá el uso del
manejo electrónico de procesos y contratos de adquisiciones.
El Perú dispone de un marco institucional que define claramente las responsabilida-
des de las diversas instituciones que participan en las adquisiciones. En primer lugar, el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es la autoridad reguladora
de las adquisiciones y tiene a su cargo,7 entre otras funciones, promover la modernización
del sistema de adquisiciones en su conjunto, operar y mantener el portal electrónico de
adquisiciones (SEACE), y, por último, manejar el Registro Nacional de Proveedores (RNP).
Como parte de la estructura administrativa del OSCE, el Tribunal de Contrataciones del
4
Incluyendo los procesos que se conducen de conformidad con los acuerdos financieros internacionales
(1381 procesos por S/.1490,8 millones) y también aquellos conducidos en el contexto de los decretos de
urgencia 020-2009, 041-2009 y 078-2009 (2734 procesos por S/.1681,4 millones).
5
Esta cifra representa el valor de los contratos adjudicados con respecto al PBI. Si nos basamos en los
procesos de adquisiciones planificados y/o iniciados, el valor de adquisiciones con respecto al PBI será
mucho mayor, pero no relevante al final, ya que existe una importante proporción de contratos planifica-
dos y convocados en el Perú que no se adjudican.
6
De acuerdo con la OCDE, se estima que la ratio total de adquisiciones para todos los niveles de gobierno
en los países de la Organización es de 19,96%; para países que no forman parte de la OCDE es de 14,48%.
Aunque estas cifras están ligeramente infladas porque incluyen la compensación de los empleados y la
transferencia de dinero para programas del fondo de salud, estas no incluyen las adquisiciones realizadas
por entidades públicas dependientes de los gobiernos. Otra fuente de información proviene de la Unión
Europea (UE); se calcula que el promedio total de gasto en obras, bienes y servicios para el 2008 en la UE
(27 países miembros) fue del 17% del PBI, oscilando entre el 8,95% del PBI para Grecia al 25,51% para
los Países Bajos.
7
Art. 58 de la LCE (D. L. 1017).
Nota 19. Adquisiciones 323

Gráfico 1
Estándares de duración de los procesos
(Número promedio de días)
70
60
50
40
30
20
10
0
LP CP ADP ADS AMC
LP: Licitación Pública ADP: Adjudicación Directa Pública
CP: Concurso Público ADS: Adjudicación Directa Selectiva AMC: Adjudicación de Menor Cuantía
Fuente: OSCE.
Estado es responsable de la revisión de las protestas para los contratos más grandes y
decide las sanciones de exclusión de postores, contratistas y proveedores. En el 2008, se
estableció el OSCE en reemplazo del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (CONSUCODE), entidad que tenía un rol de control más tradicional. Este fue
un paso importante hacia la modernización del sistema de adquisiciones en el Perú, imple-
mentando un marco institucional que responde mejor a la necesidad de independencia,
profesionalismo y equidad del sistema de adquisiciones.
Por otro lado, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)8 tiene un rol determinante en
las adquisiciones, pues es la institución encargada de diseñar la política de las contrataciones
del Estado. Aunque el MEF comparte con el OSCE la posibilidad de proponer modificaciones
al marco legal de las adquisiciones, el MEF es, en última instancia, la entidad encargada de
remitir la legislación y regulación para la aprobación del Ejecutivo y Legislativo.
Por último, la Contraloría General de la República asume la función del control externo.
Este control se centra fundamentalmente en el cumplimiento formal del marco legal de las
entidades del gobierno antes que en la ejecución efectiva de los contratos, responsabilidad
que pertenece a las entidades gubernamentales que realizan las contrataciones.
Durante los últimos años, estas instituciones han demostrado que se encuentran listas
para impulsar la reforma del sistema nacional de adquisiciones y para mejorarlo. Hay
algunos signos alentadores, como la reducción del promedio de tiempo en todos los tipos
de adquisiciones (véase el gráfico 1) desde el momento de la convocatoria hasta el otorga-
miento de la buena pro. Estas instituciones también han ejercido un rol crucial en adaptar la
legislación de adquisiciones a los diversos acuerdos comerciales bilaterales recientemente
adoptados, reconociendo, por ejemplo, la validez de los documentos oficiales remitidos por
8
A través de su Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia e Inversión Privada.
Gráfico 2
Relación entre los planes anuales de contrataciones y los contratos
adjudicados durante 2006-2008
70% 66%
60% 63% 63%
60% 58% 57%
54% 52% 53% 52%
50%
50% 47% 44% 49% 46% 46%
41% 41% 38%40%
40% 37%
30%
20%
10%
0%
Arrendamiento
bienes
bienes
Consultoría
obras
obras
Consultoría
Servicios
Total
2006 2007 2008
* No incluye: Perupetro, Petróleos del Perú S.A., Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas,
Ejercito Peruano, Fuerza Aérea del Perú, Marina de Guerra del Perú, Ministerio de Defensa.
Fuente: datos del 2008 obtenidos del SEACE.
postores extranjeros toda vez que se estima su equivalencia con los documentos requeridos
por los operadores nacionales.9
El relativamente bien estructurado marco institucional de las adquisiciones en el Perú
no debe dejar pasar por alto la débil capacidad de las entidades gubernamentales, especial-
mente a nivel local. Tampoco se debe olvidar que aún no está operativa, como lo establece la
legislación,10 la agencia central de adquisiciones (Perú Compras), institución que brindaría
un importante apoyo a las entidades encargadas de las adquisiciones no solo en la función
de compras sino también en el planeamiento, provisión, logística y calidad de estas.
Retos
El sistema de adquisiciones en el Perú afronta serios problemas que actualmente impiden

el desarrollo en infraestructura y equipamiento, tan necesarios para sostener el crecimiento
del país. Esto es resultado de un sistema de adquisiciones enfocado en ejercer la función
de compras gubernamentales a través de procesos normativos excesivamente estrictos, sin
mayor consideración de los resultados, la competencia abierta, la eficiencia y, sobre todo,
el principio básico de las contrataciones gubernamentales: “maximizar el valor del dinero”.
El actual sistema de adquisiciones, lejos de proteger la función de adquisiciones de los
riesgos inherentes a las contrataciones gubernamentales, incrementa la ineficiencia y ali-
menta la percepción negativa del público en general sobre los procesos de adquisiciones
(Proética 2010).
9
Decreto Supremo 140-2009-EF que modifica los artículos 255, 259 y 259 del RLCE.
10
Siguiendo al art. 82 del RLCE

Deficiencias en el planeamiento de las adquisiciones. El sistema de adquisiciones en el Perú
muestra una sorprendente diferencia entre el número de adquisiciones planificadas y las
que efectivamente llegan a la adjudicación de la buena pro. Por ejemplo, de los S/.58 709
millones de compras gubernamentales planificadas para el 2009, solo S/.25 697 millones
fueron adjudicados, lo que representa apenas un 43,5% de las contrataciones adjudicadas
en comparación con las originalmente planificadas. Esta situación se ha dado en el Perú
a lo largo del tiempo e indica un serio problema en la función de planificación conducida
por las entidades responsables de las adquisiciones.
Esta deficiencia en la planificación de las adquisiciones se agudiza particularmente
en sectores con una vasta proporción de proyectos de infraestructura con componentes
importantes en construcción y renovación. Por ejemplo, en el 2008 el sector Salud alcanzó
una tasa de ejecución de apenas 33% de las adquisiciones planificadas y el sector Vivienda y
Saneamiento una tasa de 35%.. Al otro extremo encontramos sectores que tienen en común
una proporción más baja en proyectos de obras civiles como Agricultura (en el 2008 se
adjudicó el 75% de los contratos planificados), Economía y Finanzas (69%) o Justicia y
Gobernabilidad (58%).
Las razones más importantes que pueden explicar esta situación son: (i) el enfoque
equivocado durante la etapa de planificación, (ii) la falta de consideraciones técnicas en
esta etapa, (iii) y la desconexión que algunas veces existe entre planificación y ejecución
del presupuesto. La planificación es vista normalmente como un requisito legal y no como
una herramienta útil para el logro de las metas de la inversión pública. Las continuas
actualizaciones de los planes anuales de contrataciones (PAC) en el Perú11 muestran que
las primeras versiones a menudo se establecen artificialmente, para luego actualizarlas
una vez que los procesos de adquisiciones han efectivamente concluido. Además, el
Gráfico 3
Número de versiones de los planes anuales de contrataciones (PAC), 2009
250
Media: 11 versiones
200
N° de entidades
150
100
754 entidades tuvieron versiones de PAC por encima de la media
50
0
1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 66 71 77 90 117 139 757
Versiones de PAC
Fuente: SEACE
Elaboración: OSCE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
11
En el 2009, la mitad de las entidades que utilizaban el SEACE generaban más de once versiones de sus
PAC y algunas tenían más PAC que el número de semanas en un año.
Gráfico 4
Evolución de las exoneraciones
(2006-2009)
600
500
400
300
200
100
0
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
Fuente: SEACE
Elaboracion: OSCE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
planeamiento adolece de falta de técnicos que elaboren planes de adquisiciones realistas

basados en consideraciones técnicas. Al mismo tiempo, la asignación del presupuesto se
basa, en gran medida, en precios “ideales” que no reflejan el verdadero precio del mercado
de las contrataciones, afectando la conclusión efectiva de los contratos. Finalmente, a
pesar de que el marco legislativo estipula que los procesos de adquisiciones no se pueden
iniciar sin la correspondiente autorización presupuestaria, el sistema carece de una interfaz
apropiada entre el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el SEACE.12
Marco regulador innecesariamente complejo y rígido. El Perú cuenta con un marco legal
de adquisiciones bastante complejo y rígido para mantener el control sobre las adquisicio-
nes. La sobrecarga de reglas13 y la estricta búsqueda de conformidad con la norma afectan
seriamente la eficiencia del sistema de adquisiciones, reduciendo de manera dramática
cualquier posible expresión de juicio. Estas circunstancias han justificado la creación de
regímenes específicos14 para sectores completos del gobierno y el amplio uso de métodos
excepcionales, como el de emergencia, con el propósito de evadir el rigor de los métodos
de adquisiciones estándares dispuestos por la ley. Esto es particularmente evidente al final
12
A menudo, las cuestiones políticas también pueden jugar un rol importante en la planificación de las ad-
quisiciones. Algunas entidades encargadas de las adquisiciones, particularmente en el ámbito local, son
bastante propensas a seguir direcciones de las comunidades locales y de políticos para producir planes de
compras según las expectativas de la gente y quienes toman decisiones, pero que en realidad son difíciles de
implementar. Al respecto, véase las conclusiones del estudio conducido por Proyecta Corporation (2009.).
13
El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del OSCE identifica 99 procesos diferentes
con sus respectivos requerimientos cada uno.
14
La Ley 28840 de Fortalecimiento y Modernización de Petroperú de julio del 2006 y la Resolución
456-2006-CONSUCODE/PRE de octubre del mismo año establecieron los procesos de selección espe-
ciales para Petroperú.

Gráfico 5
Baja participación de postores en las licitaciones
Bienes Servicios
2 2
postores postores
25,5% 1 postor 13,3% 3
1 postor postores
76,7%
54,3% 5,0%
3
Más de Más de
postores
3 postores 3 postores
7,6%
12,6% 5,0%
Obras
2
postores
8,9%
3
Año 2009
postores
2,9%
1 Postor
81,3% Más de
3 postores
6,9%
Fuente: OSCE, Dirección de Supervisión, Fiscalización y Estudios, Subdirección de Estudios Económicos

y de Mercado.
del año fiscal, cuando la necesidad de ejecutar más de lo presupuestado no permite la

aplicación de procedimientos como lo establece la ley (véase el gráfico 4).
Baja participación de postores. Este ambiente complejo y rígido es ciertamente una de las
muchas razones que explican por qué el Perú sufre de una increíble baja participación de
postores para todos los tipos de contratos. Mientras que un proceso de licitación estándar
debería atraer de tres a cinco postores, en el Perú la mayoría atrae menos de tres postores.
En realidad, la mayoría de los procesos de licitación atraen solo a un postor; en el 2009 se
presentó solamente un postor para el 81,3% de los contratos de obra civil. Sin embargo,
no está claro si esta cifra representa al número de postores que respondieron al llamado de
licitación o a los postores que fueron considerados para la evaluación final. En cualquiera
de los casos, esto constituye un problema importante que mina todo el sistema de adqui-
siciones y revela lo cerrado que está el mercado gubernamental en el Perú.
Alta incidencia de licitaciones desiertas. Existe una gran proporción de procesos de lici-
tación desiertos, especialmente en los casos que se requiere un mínimo de dos postores
para considerar la licitación como “exitosa”. En el gráfico 6 se aprecia el incremento del
número de licitaciones desiertas en el 2009. Esto es efecto directo del requerimiento de
contar con un mínimo de dos postores en procesos de subasta inversa,15 sean realizados de
15
Subasta inversa (art. 15 de la LCE y art. 90 del RLCE) es la modalidad de selección por la cual una
entidad realiza la contratación de bienes y servicios comunes a través de una convocatoria pública, y en la
cual el postor ganador será aquel que oferte el menor precio por los bienes o servicios objeto de la convo-
catoria. Esta modalidad de selección puede realizarse de manera presencial o electrónica.
Gráfico 6
Evolución de procesos de licitación desiertos por modalidad*
(2006-2009)
45
40,8% 39,8%
40
35 32,3%
31,6%
30
Porcentajes
25 23,2%
19,7% 18,7% 18,9%
20 18,3% 17,2% 17,8%
15
10
5
0
Procedimiento Clásico Subasta Inversa Electrónica Subasta Inversa Presencial
Año 2006 Año 2007 Año 2008 Año 2009
* Tipo de proceso (AMC, ADS, ADP, concurso público, licitación pública); valor referencial del
proceso mayor a 3 UIT, según valor de cada año.
manera electrónica o no. Por otro lado, el gráfico muestra que tal requerimiento origina un
efecto similar si se aplica a otros métodos de adquisiciones, como los de licitación pública,
concurso público,16 adjudicación directa,17 con un porcentaje de licitaciones desiertas de
cerca de 40% cuando el rango normal es de cerca del 10%.
Definitivamente, el sector de contrataciones del gobierno no constituye un mercado
atractivo para los negocios privados. Se han identificado tres factores que podrían explicar
esta situación: (i) las rigurosas condiciones de participación, particularmente con relación
al registro preliminar en el Registro Nacional de Proveedores (RNP); (ii) el uso de un valor
referencial para la evaluación, y (iii) la carga financiera ligada a los contratos guberna-
mentales. Todos estos factores constituyen un costo disuasivo para los postores.
Acceso limitado a adquisiciones. En el Perú, toda compañía o individuo interesado

en licitar en contratos gubernamentales debe primero registrarse en el RNP. Si bien la
preocupación por identificar a las firmas antes del proceso de licitación es comprensible,
los requisitos para el registro son particularmente engorrosos y a menudo redundantes,
pues se solicita información disponible en otras dependencias públicas. Adicionalmente,
esto tiene un costo para los postores,18 quienes deben realizar un pago para la mayoría
de los procedimientos exigidos por la regulación. Por ejemplo, los postores deben pagar
16
La licitación pública y el concurso público (art.16 de la LCE) son procedimientos de adquisiciones simi-
lares. En ambas figuras, cualquier proveedor de bienes y servicios interesado puede remitir su propuesta.
17
Adjudicación directa (art. 17 de la LCE) es un procedimiento de adquisición similar a la licitación pública
y el concurso público, pero con plazos recortados.
18
De acuerdo con el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) publicado por el OSCE, el
pago por registrarse por primera vez en el 2009 fue de S/.781.

una cuota para la renovación anual y actualización de su registro en el caso de existir
modificaciones importantes.19
Valor referencial. La LCE dispone que las entidades que conducen los procesos de adqui-
siciones deben fijar un valor referencial para cada contrato (art. 27) que ayude a determinar
el método de adquisiciones aplicable al caso, la que es una práctica estándar. Sin embargo,
en el Perú el valor referencial sirve también para establecer un techo y un piso en las lici-
taciones. Para los contratos de obras civiles y servicios de consultorías relacionadas con
obras civiles, cualquier propuesta que esté por encima del 110% o debajo del 90% del valor
referencial es automáticamente rechazada (art. 39 del RLCE). Lo mismo ocurre en todos
los otros tipos de contratos, donde las ofertas por encima del valor referencial son rechaza-
das. Este uso del valor referencial limita drásticamente los beneficios de una competencia
abierta al someter a los postores a un precio fijo, el cual, además, raras veces refleja una
verdadera evaluación técnica y más bien es el resultado de cuestiones presupuestarias.
Este sistema crea varios efectos adversos: fomenta que los postores presenten un
precio al 90% del valor referencial para obras civiles o, en el caso de los demás tipos de
contratos, al mismo precio del valor referencial sin considerar el valor real en el mercado
de los bienes, obras y servicios en cuestión y sin promover la competencia real entre los
postores. Si el valor referencial está sobrevaluado, las licitaciones presentarán un precio
mucho más elevado que el valor real del mercado; y si el valor referencial está subvaluado,
la mayoría de los postores elegibles decidirán no participar. Como resultado, el concurso se
reduce a unos pocos postores, con frecuencia a uno solo. El único postor tratará de recuperar
sus costos, sea solicitando un incremento del valor del contrato durante su ejecución, o
cumpliéndolo hasta llegar al valor referencial, dejando algunas veces el contrato parcial o
insatisfactoriamente ejecutado.
Una verdadera competencia, sin un valor referencial como rango de precios obligatorio
para los postores, trae consigo recortes significativos en los precios de licitación, como
resultado de una competencia más amplia sin un valor fijo. En el cuadro 1 se presenta una
comparación entre el régimen común, donde el precio referencial es un punto de referencia
obligatorio, y el régimen aplicable a Petroperú, donde el valor referencial se usa solamente
como un estimado. Esta comparación demuestra que el precio fijo referencial induce a los
postores a presentar precios de licitación más altos que en el régimen sin este factor.
Riesgos de fraude y corrupción. El excesivo número de pasos administrativos que enfren-

tan los postores crea las condiciones para que algún empleado público oportunista solicite
sobornos, y también estimula la producción de documentos fraudulentos para evadir los
innumerables requisitos formales. Además, el uso del valor referencial que limita e incluso
suprime la competencia, alienta la colusión, que consiste en arreglos preestablecidos para
fijar precios a niveles artificiales y no competitivos.20 Con relación al fraude y la corrup-
ción, se debe tener cuidado para que el remedio no sea peor que la enfermedad. Una forma
efectiva de reducir los riesgos consiste en suprimir las condiciones que favorecen estas
incidencias, como los obstáculos en la participación o el valor referencial.
19
Los pagos se realizan en el OSCE, encargado del RNP.
20
Sección 3.6, “Mayor Competencia y Precios Referenciales”, del Plan Estratégico de Contrataciones Pú-
blicas del Estado Peruano (abril 2009).
Cuadro 1
Comparación de las propuestas económicas de postores que participaron en
procesos que se rigen por ambos regímenes, 2007-08
(Porcentaje de diferencia respecto del valor referencial)
Petroperú Procedimiento clásico
Postor RUC Nº items Nº items

% respecto al % respecto al
en que en que
valor referencial valor referencial
participó participó
Postor 1… …………… S.R.L. 2041 … (0,0% • 49,2%) 3 (0,0% • 2,1%) 3
Postor 2… …………… E.I.R.L. 2052 … (23,6% • 50,8%) 2 10,0% 1
Postor 3… …………… S.A.C. 2052 … (21,5% • 31,7%) 2 0,0% 1
Postor 4… …………… S.R.L. 2044 … (5,3% • 25,0%) 4 -8,5% 1
Postor 5… …………… S.A.C. 2011 … (9,0% • 18,7%) 3 -8,0% 1
Postor 6… …………… S.A. 2042 … (11,2% • 29,9%) 2 (-10,0% • 1,8%) 3
Postor 7… …………… S.R.L. 2035 … (5,3% • 31,4%) 10 10,0% 2
Postor 8… …………… S.A.C. 2050 … (8,2% • 18,6%) 7 (5,6% • 10,0%) 3
Postor 9… …………… S.R.L. 2039 … (10,0% • 38,2%) 7 10,0% 2
Postor 10… ………….. E.I.R.L. 2052 … (32,0% • 33,3%) 3 10,0% 1
Postor 11… ………….. E.I.R.L. 2048 … (13,1% • 15,7%) 4 10,0% 1
Nota: Los porcentajes entre paréntesis corresponden a la diferencia por debajo del valor referencial.
Fuente: SEACE, Subdirección de Estudios Económicos y de Mercado.
Costos financieros de las licitaciones para los contratos gubernamentales. Realizar nego-
cios con el Estado genera costos muy elevados para los postores y contratistas, incluso
en los contratos de bajo valor. Como se mencionó antes, la carga reguladora tiene costos
y genera obstáculos para la mayoría de compañías privadas, particularmente para las
micro y pequeñas empresas (MyPE). Una vez que los contratos son adjudicados, el costo
financiero no se acaba para los contratistas y proveedores que obtuvieron la buena pro.
En primer lugar, afrontan la demora de la firma final y fecha de inicio de ejecución del
contrato. También se encuentran con una serie de inesperados y largos procesos internos
administrativos y financieros que generan no solo incertidumbre al ganador sino también
costos adicionales para empezar a movilizar, ordenar o iniciar su trabajo, teniendo que
esperar semanas o, a veces, meses. A esto se suma que en el momento de la ejecución, los
pagos para los contratistas sufren demoras, con un promedio de 54 días calendarios entre
la entrega del servicio o bienes y el pago.21
Capacidad de las entidades responsables de las adquisiciones. En muchos de los problemas

que afronta el sistema de adquisiciones surge la pregunta sobre la capacidad y profesiona-
lización de la función de adquisiciones. Cada vez que se le vincula con la preparación de
las operaciones, la rigidez del marco legal y los procedimientos, las demoras innecesarias
en el momento de la firma o durante la ejecución, se trata a menudo de un problema de
capacidad de las entidades para conducir la licitación. Esta situación es particularmente
21
Existe una demora promedio de 13 días calendarios entre la entrega de bienes y servicios y la emisión de
la conformidad, y luego 41 días entre la conformidad y el pago (CONSUCODE 2008).

preocupante en las entidades descentralizadas, las cuales, de acuerdo con la política de
descentralización del Perú, han tenido y seguirán teniendo a su cargo cada vez más procesos
de adquisiciones. Se han iniciado algunas acciones importantes para tratar este asunto, en
particular con universidades locales, pero tal vez el enfoque no debería ser el de capacitar
a los oficiales de adquisiciones como simples agentes para el cumplimiento de la norma.
III. Opciones de política

El eje de toda política que busque reformar las adquisiciones en el Perú debería consistir
en la simplificación, con el objetivo de implementar un sistema de adquisiciones moderno
que reduzca drásticamente la burocracia y sea capaz de maximizar el valor del dinero en
los contratos del Estado.
Simplificación de la norma. El marco legal y regulador establecido por la Ley de Adqui-

siciones del 2008, la regulación del 2009 y diversas normas específicas necesita ser sim-
plificado. Se requiere crear un marco legal único que comprenda y sea aplicado por todos,
pero esencialmente que se base en los principios y procedimientos básicos de un sistema
de adquisiciones sólido, moderno y transparente. La actual regulación contiene diversas
disposiciones que podrían trasladarse a los documentos de licitación estándar y ser ajusta-
dos según el tipo de contrato (grandes obras civiles, construcciones, compra de medicinas,
servicios de consultoría, etc.). Las autoridades podrían remitirse a los documentos inter-
nacionales tanto para el caso de la legislación de adquisiciones como para los documentos
de licitación estándar. 22
Simplificación de procedimientos. En el contexto de simplificación de la norma, los proce-

dimientos también tienen que simplificarse, particularmente aquellos que constituyen un
cuello de botella burocrático cuyo efecto principal es limitar la participación de postores.
Se debe revisar la larga lista de documentos requeridos antes de participar y limitarla
estrictamente a la identidad legal de la firma o el individuo. Los demás documentos nece-
sarios para establecer la calidad y elegibilidad de las compañías deberían ser solicitados
en el momento de la adjudicación al postor que finalmente resulte seleccionado luego de
la evaluación de la licitación. De esta manera, la evaluación de la calificación podría ser
mucho más efectiva ya que se centraría en un único postor.
Reforma del rol del RNP. El RNP debería ser la base de datos donde las entidades de
adquisiciones encuentren la información relacionada con la habilitación de la firma (para
firmas sancionadas por el OSCE), pero no debe ser un sustituto para la calificación de los
22
Uno de estos modelos es el adoptado por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil
Internacional (CNUDMI) en 1994, así como el modelo de ley de adquisiciones aplicable a países de de-
recho administrativo, preparada por el Banco Mundial (Françoise Bentchikou, LEGPR, en 2002). ¿es una
referencia?
Los documentos de licitación estándar han sido desarrollados por diversas organizaciones internaciona-
les como FIDIC (Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils), ENAA (Engineering Advancement
Association of Japan), CCI (Cámera de Comercio Internacional) o bancos de desarrollo internacionales,
como el Banco Mundial.
postores. En realidad, la calificación no debería ser una determinación general realizada
anual o trimestralmente sino para cada contrato individual, considerando la naturaleza, el
valor y los requerimientos de cada operación específica de adquisiciones. La calificación
debe realizarse para el postor que ganó la buena pro. De esta manera se evita generar una
carga para los otros postores y para las propias entidades de adquisiciones.
Cambio por una cultura basada en resultados. Los oficiales de adquisiciones están capa-
citados para ejercer un control sobre el cumplimiento estricto de la norma, La simplifica-
ción de la norma ayudaría a cambiar esta cultura, pero no será suficiente. También será
necesario fortalecer una cultura de control basada en los principios de procesos de adqui-
siciones sólidos, modernos, transparentes y justos, la competencia abierta y la búsqueda
de maximización del valor del dinero. Esta cultura también debe ser compartida por las
instituciones, las que deben ser fortalecidas en materia de recursos y capacidad a fin de
que realicen una supervisión más eficiente de las adquisiciones. En el mismo sentido,
la administración del contrato debería someterse menos a la norma (arts. 137 al 234 del
RLCE) y más a disposiciones contractuales desarrolladas en los documentos de licitación
estándar, y adaptarse a la naturaleza y características propias de los contratos. La super-
visión de los contratos debe ser una prioridad con auditorías de adquisiciones basadas no
solo en la conformidad de la norma, sino sobre todo en la ejecución efectiva del contrato
de acuerdo con las especificaciones.
Eliminación del valor referencial. Se debe eliminar el uso del valor referencial para evitar
la distorsión del precio y de la competencia generada por este mecanismo. Este debe ser
reemplazado por un precio estimado que pueda ser público, pero no debe ser la base para
rechazar o aceptar ofertas, sino, más bien, un factor que permita determinar el método
correcto de adquisición. El precio estimado será el resultado de consideraciones técnicas
y debe servir como base para ajustar el presupuesto.
Fortalecimiento de las capacidades técnicas de los equipos de adquisiciones. La capacidad

técnica de las entidades de adquisiciones debería ampliarse significativamente con el fin de
reforzar a sus equipos humanos en los pasos críticos del proceso: planificación, presupuesto
(precio estimado), evaluación y administración del contrato. En estos dos últimos pasos, el
actual sistema promueve la estricta conformidad con la norma; sin embargo, las conside-
raciones técnicas deberían ser la principal preocupación de los oficiales de adquisiciones.
En este mismo sentido, las decisiones sobre el desarrollo del contrato no deberían basarse
en el estricto cumplimiento de los detalles de las disposiciones legales sino, más bien,
en aspectos técnicos, con el fin de asegurar que el contrato se ejecute de acuerdo con sus
especificaciones técnicas. Este enfoque evitaría que los contratos se sometan a arbitrajes
innecesarios cuyas decisiones finales son muchas veces desfavorables para el Estado y los
contratos ni siquiera llegan a completarse.
Un ambicioso programa de capacitación en adquisiciones. La solución común de muchos

gobiernos para fortalecer la capacidad de adquisiciones consiste en organizar sesiones de
capacitación que duran algunas horas o días. Actualmente, el OSCE está realizando este
tipo de sesiones en respuesta a un reciente requisito legal que dispone 80 horas de capaci-
tación obligatorias para todo empleado público involucrado en adquisiciones. Sin embargo,

esta medida no es suficiente en países como el Perú, donde existe una gran necesidad de
infraestructura. Este esfuerzo debería complementarse con un programa orientado a preparar
oficiales de adquisiciones con capacidad para planificar, adquirir y administrar los contratos
más complejos y desafiantes que puedan existir. Se requiere del apoyo de universidades e
instituciones profesionales para obtener especialistas de carrera en el campo de las adqui-
siciones. En el Perú ya existen varias iniciativas apoyadas por el OSCE. Tales iniciativas
deben ser apoyadas y desarrolladas por el gobierno y enfocarse no solo en la legislación de
adquisiciones sino también en todos los campos relacionados con las adquisiciones, como la
negociación, la búsqueda de mercados, el análisis de costo o la administración del contrato.
Además, para lograr un sistema de adquisiciones sólido y moderno, corregir la falsa
percepción que a veces se tiene sobre las adquisiciones, y despertar conciencia sobre
los temas de adquisiciones, es también de suma importancia “educar” a la gente (del
sector privado o sociedad civil) en la materia. Esto podría realizarse con la inclusión de
representantes del sector privado y la sociedad civil en los programas de capacitación de
adquisiciones para profesionales y, más específicamente, a través de la organización de
seminarios y conferencias, de manera particular a nivel local y regional.
IV. Conclusión
El Perú ha demostrado en los últimos años voluntad para modernizar su sistema de adquisi-
ciones. Prueba de ello es el uso y la continua mejora del SEACE, así como la modificación
de la legislación para simplificar el acceso a postores extranjeros y el vasto uso del arbitraje
en los contratos gubernamentales. El Perú se encuentra en buen camino para lograr un
sistema de adquisiciones moderno y sólido.
Sin embargo, el sistema nacional de adquisiciones aún mantiene una excesiva buro-
cracia que, lejos de modernizar la función de compras del gobierno, incrementa la falta de
competencia y, subsecuentemente, el riesgo de colusión, ineficiencia y justificación para
agregar más control.
Esta nota ha identificado las acciones de política necesarias, que en realidad son
bastantes simples, para el sistema de adquisiciones en el Perú. Sin embargo, sugiere un
acercamiento diferente, basado en la convicción de que un sistema de adquisiciones efi-
ciente, transparente y justo no solo consiste en controlar procesos sino, más bien, en obtener
lo máximo al mejor precio para el bien público, reduciendo los riesgos que a menudo se
asocian a la función de compras gubernamentales.
V. Bibliografía
Audet, Denis y Anthony Klein (2001). “The Size of Government Procurement Markets”.
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Lima: OSCE.

20. Voz y participación en el
proceso de descentralización
William Reuben y Melissa Zumaeta-Aurazo
Resumen
Esta nota analiza el estado actual y los desafíos en el funcionamiento de los principales
canales de voz y sistemas de información pública en el Perú. Asimismo, examina los mar-
cos legales y el contexto político que permitieron, desde el año 2002, el establecimiento
de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito descentralizado. Estas mejoras
en la institucionalización de la voz y la participación en el país resultan evidentes en las
clasificaciones internacionales, en las que el país se sitúa entre los más avanzados en la
apertura de información presupuestaria y entre aquellos que muestran mejoras significa-
tivas en el índice de percepción sobre la gobernabilidad. A pesar de estos progresos, en
comparación con sus pares de América Latina, aún su posición es débil en la percepción
sobre la eficacia del gobierno y la rendición de cuentas.
Esta percepción pesimista puede explicarse por factores como fallas en el diseño
de los mecanismos de participación, sistemas de información poco amigables y poco
oportunos, voz no asociada a resultados y, como consecuencia, fatiga en la participación.
Ello no obstante, de la evaluación de impacto del Presupuesto Participativo, una de las
herramientas más importantes que institucionaliza la voz y la participación, se despren-
den resultados prometedores. Sobre la base de este análisis, la nota presenta tres líneas
de recomendaciones de política: (i) reforzar y realinear los principales canales de voz;
(ii) fortalecer los sistemas de información para mejorar la calidad de los procesos parti-
cipativos, y (iii) aprovechar las oportunidades de nuevas iniciativas de política pública,
como el Presupuesto por Resultados y el Plan de Incentivos, para conferir a los canales
de voz y participación una orientación más enfocada en resultados.
I. Introducción
La presente nota de política describe el desarrollo de los canales de voz y participación
en el proceso de descentralización en el Perú en los últimos años, y analiza su efectividad
en el establecimiento de un sistema de rendición de cuentas que contribuya a mejorar la
gobernabilidad, la calidad del gasto público y la reducción de la pobreza.
La existencia de canales efectivos e incluyentes de voz y participación de la ciudadanía
en el diseño y seguimiento de la política pública es un factor importante para que el gasto y
los servicios públicos respondan a las necesidades del conjunto de la población, y específi-
camente de los grupos y sectores más vulnerables. Por eso, el Perú ha apostado fuertemente
a la creación de este tipo de canales en el marco de su estrategia de descentralización, en el
entendido de que la participación funciona mejor cuando hay mayor cercanía entre gober-
nantes y ciudadanos, entre tomadores de decisiones y usuarios de los servicios públicos.
No obstante, los resultados que se pueden esperar del funcionamiento de los canales
de voz están ligados al papel efectivo que se les confiera dentro del sistema de goberna-
bilidad y rendición de cuentas, y la capacidad que estos tengan para canalizar la voz del
conjunto de la ciudadanía y particularmente de aquellos que suelen quedar excluidos del
sistema dominante de representación e influencia de intereses. En esa perspectiva, la nota
da una mirada al funcionamiento de los principales canales de voz creados en el marco
de la descentralización, con el fin de identificar su potencial para influir en la toma de
decisiones en favor de quienes menos tienen. Asimismo, analiza qué desafíos enfrentan y
cuáles son las oportunidades que se abren para participar efectivamente en el sistema de
rendición de cuentas. Los canales estudiados son los Comités de Desarrollo Regional y
los Comités de Desarrollo Local (CCR y CCL), las Mesas de Concertación para la Lucha
Contra la Pobreza (MCLCP), los Planes de Desarrollo Concertado (PDC) y el Presu-
puesto Participativo (PP). Igualmente, se discute el sistema de información pública que
es determinante para una participación informada, y las oportunidades y desafíos que abre
para la participación ciudadana la introducción de dos mecanismos de especial importan-
cia en la descentralización de la política pública en el Perú: el Presupuesto por Resultados
(PpR) y el Monitoreo Participativo (MP). El análisis se apoya en estudios realizados por
entidades y especialistas peruanos, en entrevistas sostenidas con actores claves y en una
investigación llevada a cabo recientemente por el Banco Mundial.
II. Contexto
Breve reseña de la evolución de los modelos de participación en el Perú
En la década pasada, el Perú introdujo un conjunto importante de novedosos mecanismos

de participación sustancialmente diferentes del esquema que predominó en el decenio
de 1990, caracterizado por el apoyo del gobierno a espacios de participación en la pro-
ducción y entrega de servicios, como las Asociaciones de Padres de Familia (APAFA),
los clubes de madres, los comités de comedores escolares y las unidades ejecutoras del
Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES). Los mecanismos
creados por el gobierno de transición en el 2002 se caracterizan por ser canales institucio-
nalizados de participación ciudadana, para canalizar la voz de la ciudadanía en las deci-
siones de política pública en el contexto de la descentralización. Dentro de un sistema de
rendición de cuentas, el esquema vigente en la década de 1990 se ubica dentro de lo que
se conoce como mecanismos de empoderamiento del usuario, porque este tiene partici-
pación directa en la entrega del servicio. Los actuales mecanismos corresponden a lo que
se conoce como canales de voz. Estos últimos, junto a la participación de la ciudadanía
en los procesos electorales propios de la democracia representativa, son espacios perma-
nentes y regulados de diálogo que permiten a los ciudadanos incidir en las decisiones de
política pública y darles seguimiento.
Nota 20. Voz y participación en el proceso de descentralización 337

La creación de los principales canales subnacionales de voz
Durante ese período, a la par de la creación de espacios nacionales de diálogo como el

Acuerdo Nacional y el fortalecimiento de foros sectoriales como el Foro Salud y el Foro
Educativo, se institucionalizaron los principales canales de voz en el ámbito subnacional.
Entre estos últimos cabe destacar las MCLCP, los CCR y CCL y el PP.
En todos estos canales de voz en el nivel subnacional se institucionalizan espacios de
diálogo entre actores de la sociedad civil y actores gubernamentales, y se definen reglas
del juego sobre quiénes participan y los objetivos específicos de la participación.
El cuadro 1 muestra estos canales según el año y ley de su creación, y describe bre-
vemente su estructura y funciones.
Cuadro 1
Principales canales subnacionales de voz
Nombre de la
institución / Año /
Funciones Estructura/ Composición
Proceso Ley de creación
participativo
Mesa de 2001 / Llegar a consensos en torno Estructura: mesas formadas

Concertación Decreto Supremo a la política social, con eje en y vinculadas en los ámbitos
para la Lucha 001-2001- las perspectivas de género y la nacional, regional y municipal.
Contra la PROMUDEH equidad; incrementar la eficiencia Composición (nacional): 8
Pobreza en la ejecución de los programas representantes del gobierno,
de reducción de la pobreza e 3 representantes municipales,
institucionalizar la participación 12 representantes de la
ciudadana en el diseño, la toma sociedad civil.
de decisiones y la rendición de
cuentas de las entidades públicas.
Consejo de 2003 / Opinar sobre el Plan Anual, el Composición: 60%
Coordinación Ley de Bases Presupuesto Participativo y el Plan alcaldes provinciales y
Regional de la de Desarrollo Regional (incluso los 40% representantes de la
Descentralización objetivos y programas estratégicos). sociedad civil (del cual
y Ley 28013 30% está constituido por
organizaciones empresariales
y de productores).
Consejo de 2003 / Coordinar e implementar Igual composición que
Coordina Ley Orgánica de los planes de desarrollo y los CCR.
ción Local Municipalidades el Presupuesto Participativo
(Ley 27972) municipales, identificar las
prioridades en las inversiones
de infraestructura y servicios
públicos, proponer proyectos
de infraestructura y de servicios
del sector público para su
cofinanciamiento, promover la
inversión privada local.
Presupuesto 2003 / Fortalecer la relación entre el Ciclo de seis fases
Participativo Ley Marco del Estado y la sociedad, mejorar especificado en el
Presupuesto la asignación y la ejecución del Reglamento de la Ley 28056
Participativo gasto público, comprometer a (D.S. 171-2003-EF). Los
(Ley 28056) la sociedad civil con acciones talleres del PP incluyen a
necesarias para un gasto efectivo, representantes de la sociedad
fortalecer el monitoreo y control del civil y el gobierno, asistidos
manejo del presupuesto. por un comité técnico.
Elaboración propia a partir de MCLCP/ProDescentralización 2009.
Sistemas de información y transparencia para la participación
Junto a la institucionalización de los canales de voz en los ámbitos regional y local,

se establecieron y desarrollaron importantes sistemas de información pública y marcos
legales para favorecer el acceso a la información, los cuales han contribuido a crear un
ambiente propicio para el fortalecimiento de la transparencia y la rendición de cuentas.
Al respecto, cabe destacar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y el
Portal de Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), conocido como Consulta Amigable.
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,1 publicada en agosto
del 2002 y modificada en el 2003 por el Congreso de la República,2 fue resultado del
trabajo conjunto de instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Consejo de la Prensa
Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad. Esta ley, a su vez, creó el marco legal para que
la Defensoría cumpla con su mandato de velar y promover el derecho de acceso a la infor-
mación pública de los ciudadanos. En cumplimiento de este mandato, esta institución
reporta anualmente las actividades realizadas y los problemas identificados en la imple-
mentación de la ley, y publica trimestralmente informes de supervisión de los portales de
transparencia de los gobiernos regionales y provinciales.
En el 2009, la Defensoría identificó, basada en quejas ciudadanas y acciones de ofi-
cio, cuatro principales problemas que limitan el acceso de la ciudadanía a la información
pública: (i) cobros excesivos para acceder a la información; (ii) incumplimiento del plazo
legal para la entrega de información pública; (iii) exigencia de requisitos no previstos en la
norma, e (iv) interpretación inadecuada de las excepciones o invocación de excepciones no
previstas en la normatividad (Defensoría del Pueblo 2010a: 288-290). Asimismo, haciendo
seguimiento a la norma que dispone que todas las entidades públicas cuenten con portales
de transparencia en internet, esta institución reportó, en el segundo trimestre del 2010, que
los portales de los gobiernos regionales cumplieron el 62% de los requisitos exigidos por
la ley, y los provinciales el 34%. Los rubros3 más difundidos por los gobiernos regionales
fueron los referidos a los documentos normativos y de gestión y las actividades oficiales,
alcanzando un 74% de cumplimiento; y entre los provinciales, el de documentos normati-
vos y de gestión, alcanzando 56% de cumplimiento (véase el gráfico 1).
En el marco de esta ley, el MEF también publicó en su portal un enlace de Consulta
Amigable con información fiscal de todos los niveles de gobierno (nacional, regional y
local).4 Esta información incluye datos actualizados diariamente del PIA y la ejecución
1
Ley 27806.
2
Por Ley 27927.
3
Los rubros supervisados son: (i) documentos normativos y de gestión (que incluye organigrama, Regla-
mento de Organización y Funciones, Texto Único de Procedimientos Administrativos, Plan de Desarrollo
Concertado, entre otros); (ii) información presupuestal actualizada (incluyendo Presupuesto Institucional
de Apertura - PIA), Presupuesto Institucional Modificado (PIM), presupuesto ejecutado, proyectos de
inversión ejecutados, remuneraciones, beneficios de autoridades, etc.); (iii) adquisiciones y contratacio-
nes (incluyendo plan anual de contrataciones, convocatorias y resultados de procesos de adquisiciones
y contrataciones); (iv) actividades oficiales, funcionario a cargo del portal y enlace de comunicación
(incluyendo información de eventos pasados y plan de actividades de la autoridad electa, nombre del
funcionario a cargo del portal y enlace que permita comunicación con usuarios); y, (v) prácticas de buen
gobierno (incluyendo información relevante del proceso presupuestario, reporte de audiencias de rendi-
ción de cuentas y actas de sesiones del CCR o CCL).
4
Véase http://transparencia-economica.mef.gob.pe/amigable/default.php.

Gráfico 1
Nivel de cumplimiento, información de portales de gobiernos regionales
y gobiernos provinciales, 2º semestre 2010
80%
70% 74% 74%
56%
60% 51%
50% 45% 45%
39%
40%
30% 24%
20% 13%
7%
10%
0%
Documentos Información Adquisiciones y Actividades oficiales, Prácticas
normativos y presupuestal contrataciones funcionario a cargo de buen
de gestión actualizada del portal y enlace gobierno
de comunicación
Gob. regionales Gob. provinciales
Fuente: Defensoría del Pueblo, Decimotercer Informe Anual de la Defensoría del Pueblo, Enero – Diciembre
2009, Lima, Mayo 2010. Elaboración propia.
del gasto desde 1999, del PIM desde el 2004, y de ingresos e información financiera de
los programas estratégicos del PpR desde el 2009. Este portal constituye una de las expe-
riencias más desarrolladas de su género en América Latina.
Recientemente, para el ejercicio fiscal del 2011, el MEF revisó el instructivo del
Presupuesto Participativo para que este mecanismo priorice proyectos cuya viabilidad
haya sido evaluada, en vez de que los agentes participantes propongan y prioricen ideas
de proyecto. Si bien esta medida, en opinión de diversas organizaciones de la sociedad
civil, procura reducir el número de propuestas priorizadas que no llegan a ser financiadas,
limita la discrecionalidad de los agentes participantes para priorizar (para su financia-
miento) aquellas propuestas orientadas a atender las necesidades consideradas como más
apremiantes. Las organizaciones de la sociedad civil perciben esta y otras medidas, dentro
de las cuales cabe mencionar la reducción del presupuesto de operación de instancias
claves de participación como las MCLCP, como una disminución del apoyo que adminis-
traciones anteriores han prestado a la participación ciudadana en la toma de decisiones y
en la demanda de cuentas.
Avances en la gobernabilidad y la transparencia
El actual ambiente propicio para la rendición de cuentas ha hecho que el Perú, después
de calificar como un país asociado a índices de transparencia y gobernabilidad bajos, se
coloque hoy entre los países de América Latina que gozan de índices más favorables en
lo que se refiere a la transparencia en los procesos presupuestarios e información sobre el
gasto público. Específicamente, el Perú muestra una posición muy favorable en el Open
Budget Index,5 donde se ubica entre los quince países en el mundo con mayor nivel de
transparencia presupuestaria y en tercer lugar en América Latina después de Chile y Bra-
sil. Igualmente, la trayectoria del indicador de voz y transparencia, que forma parte del
índice compuesto de gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial, muestra una sen-
sible mejoría en el Perú en relación con el conjunto de países de América Latina a partir
del año 2002, cuando se introducen e institucionalizan los principales canales de voz en
el sistema de rendición de cuentas del país (véase el gráfico ).
Gráfico 2
Voz y transparencia, 1996-2009
0,20
0,10
0,00
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2007
2008
2009
2003
2005
-0,10
-0,20
-0,30
-0,40
-0,50
-0,60
-0,70
América Latina Perú
Fuente: Instituto del Banco Mundial.

Elaboración propia
En general, es posible afirmar que todo proceso de fortalecimiento de la participación

de la ciudadanía en el diseño y seguimiento de las políticas públicas conduce a estándares
más elevados de rendición de cuentas y de legitimidad en la gestión pública. Sin embargo,
no se puede decir lo mismo sobre la capacidad de entrega y la calidad de los servicios. No
siempre la ampliación de medidas de control y rendición de cuentas y el incremento de cana-
les de voz conducen a una eficaz acción del gobierno. Es más, dependiendo del diseño de
la rendición de cuentas públicas, es posible que el efecto sea el contrario, ya que se pueden
introducir nuevos pasos en la cadena de toma de decisiones y en la entrega del servicio que
podrían elevar los costos de transacción. Si se observan los indicadores de percepción sobre
la gobernabilidad, el Perú podría estar transitando de un sistema de bajo nivel de rendición
de cuentas y de alta eficacia del gobierno en la segunda mitad de la década de 1990, a uno
de un más alto nivel de rendición de cuentas y de baja eficacia del gobierno a partir del año
2000. No obstante, esta tendencia empieza a cambiar a partir del 2005, período en el que
se mantiene el curso positivo de la voz y la rendición de cuentas, y empieza a experimen-
tarse una recuperación en la percepción sobre la eficacia del gobierno (véase el gráfico 3).
5
Este índice es elaborado por una red de ONG agrupadas en el International Budget Project Partnership
que se dedican a monitorear la transparencia y la participación ciudadana en los procesos de presupuesto
público. Véase http://www.internationalbudget.org/.

Gráfico 3
Voz y eficacia de la acción pública
0,20
0,10
0,00
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-0,10
-0,20
-0,30
-0,40
-0,50
-0,60
-0,70
Voz y rendición de cuentas Eficacia de Gobierno

Elaboración propia.
A pesar de esa mejora, si se observa el gráfico 4, que compara la ubicación de un

conjunto de países de América Latina respecto de las variables percepción sobre la ren-
dición de cuentas y percepción sobre la eficacia de la acción del gobierno, el Perú aún se
mantiene en una posición baja, tanto en lo que respecta a la rendición de cuentas como
a la efectividad: solo supera a Colombia en la percepción favorable sobre la voz y rendi-
ción de cuentas, y únicamente a la Argentina en la percepción favorable sobre la eficacia
Gráfico 4
Comparación entre las variables eficacia del gobierno y voz y rendición
de cuentas
0,80
0,60 Uruguay
0,40
Eficacia de gobierno
Costa Rica
0,20 México
Colombia Brasil
0,00
-0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
-0,20
Perú
-0,40 Argentina
-0,60
Voz y rendición de cuentas
de la acción del gobierno. El Perú pasó de ubicarse en el cuadrante izquierdo inferior
en el 2000, a situarse actualmente en el derecho inferior. La situación más cercana a la
óptima es la de Uruguay, que se coloca en el extremo del cuadrante superior derecho. De
esta manera, el perfeccionamiento de los canales de voz para que respondan mejor a las
necesidades de la participación ciudadana, sin que se conviertan en obstáculos en la toma
de decisiones y en la acción efectiva del gobierno, sigue siendo uno de los principales
desafíos que enfrenta el proceso de descentralización del país.
III. Principales desafíos que enfrentan los canales

de voz en el Perú
Una estructura institucional sobrepuesta, desarticulada y focalizada
en la planificación
Un factor importante en la creación de un ambiente propicio para la participación ciuda-

dana en la rendición de cuentas públicas es la existencia de marcos institucionales que
definan las reglas de juego y los alcances de los ámbitos de participación y los canales
de voz. El Perú ha optado por la institucionalización de estos canales a partir de un con-
junto amplio de marcos legales. Esta institucionalización define con bastante detalle los
derechos de los entes participantes y el carácter vinculante o no de los acuerdos que en
estos se adopten.
A pesar del avance indiscutible logrado por el Perú en la creación de canales de voz
para influir en la toma de decisiones locales y regionales, estos tienen una serie de carac-
terísticas que afectan la calidad de la voz para influir sobre la toma de decisiones y vigilar
la efectividad de la acción pública. En la nota de política que preparó el Banco Mundial
sobre este tema en el 2006 (Giugale y otros 2006), se identifica los desafíos que enfrenta
el diseño institucional de los canales de voz en el marco de la descentralización. En lo
fundamental, tales desafíos se mantienen vigentes:
• Hay una relación débil —o no la hay— entre los organismos verticales de rendi-
ción de cuentas y los organismos horizontales.6 Los mecanismos participativos no
están relacionados directamente con instituciones democráticas como el Congreso de
la República, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo. Su
vinculación con los concejos municipales es también débil y más bien ambigua.
• Tienen objetivos sobrepuestos. La ausencia de un diseño integrado entre los
mecanismos participativos y la institucionalidad creada por la descentralización ha
llevado a la definición de objetivos y funciones superpuestos: todos los espacios
recién instaurados están relacionados con la planificación del desarrollo, pero el
6
Los organismos “horizontales” de rendición de cuentas son aquellos que forman parte de la estructura
formal del Estado y que tienen la responsabilidad y la competencia de controlar las acciones del Poder
Ejecutivo. Se consideran, en cambio, instancias “verticales” de rendición de cuentas a aquellas que per-
miten a los ciudadanos exigir cuentas sobre el uso del poder que la ciudadanía delega en el Estado, como
los procesos electorales o los espacios a partir de los cuales los ciudadanos, ya sea directamente, como en
el caso de los cabildos, o por medio de organizaciones de la sociedad civil, ejercitan su voz y monitorean
la labor pública (O’Donnell 1998).

papel asignado a cada uno no está especificado con claridad, con la excepción del
Presupuesto Participativo (PP). Una evaluación elaborada conjuntamente por la
MCLCP y ProDescentralización (2009) da cuenta de este problema, y concluye que
existe una comprensión y visión no compartidas sobre los roles y alcances de los
canales de voz existentes entre las autoridades regionales y locales y los actores de
la sociedad civil. Esta discrepancia lleva a permanentes roces entre funcionarios y
dirigentes de la sociedad civil que en muchos casos generan frustración o conflictos.
• El eje de la participación es la planificación del desarrollo, mientras el monitoreo
es débil o no existe. Ninguno de los nuevos mecanismos participativos (excepto los
comités de vigilancia del PP) cuenta con objetivos y procedimientos claramente deli-
neados para monitorear la ejecución y la calidad del gasto público. Las MCLCP han
jugado un rol importante en el desarrollo del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y
los CCR y CCL también intervienen en el PDC y en el PP. Los comités del PP obvia-
mente se enfocan sobre la priorización del gasto de inversión local.
• Tienen una débil integración vertical y territorial. Fuera de las MCLCP, los
mecanismos no cuentan con conexiones institucionales firmes que les permitan esta-
blecer perspectivas agregadas y compartidas en los diversos niveles de gobierno.
Por esa ausencia de articulación, la voz de la ciudadanía no se enriquece conforme
pasa del nivel local al regional. Una reciente evaluación sobre el PP (Banco Mundial
2010) identificó este problema en el proceso participativo de priorización del gasto
de inversión, el cual se realiza en forma separada para cada uno de los niveles sin que
se dé la adecuada integración y articulación entre las prioridades de gasto regional,
provincial y distrital.
• La vinculación entre descentralización y participación es débil. La participación
de la sociedad civil en los mecanismos participativos se rige por cuotas orientadas a
preservar equilibrios entre representantes del Estado y de las organizaciones socia-
les. Fuera de la elaboración del PP, los nuevos mecanismos de participación fijan
una participación minoritaria a los representantes de la sociedad civil. Estas cuotas
contribuyen a reducir la representación de la sociedad civil en los nuevos organis-
mos regionales y locales de voz. Las autoridades regionales y locales tienden a cum-
plir formalmente con los mínimos exigido por la ley, pues dentro de su percepción
no hay una relación clara entre la descentralización y la participación, y entre esta
última y la efectividad del gobierno. Las autoridades regionales y locales perciben la
descentralización como un proceso de transferencia de funciones y competencias, y
no como un proceso orientado a acercar la toma de decisiones locales con la voz de
la ciudadanía (MCLCP y ProDescentalización 2009).
Información aún poco amigable y confiable
El acceso oportuno a información confiable sobre la gestión pública es un factor clave

en la consolidación de procesos participativos de calidad en la rendición de cuentas.
Como se mencionó anteriormente, por mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, todas las entidades públicas de los niveles nacional, regional y
local están obligadas a contar con portales de transparencia en línea en los cuales difun-
dan información sobre su organización, presupuesto, compras y contratos. La Consulta
Amigable del MEF es uno de los pocos portales de transparencia fiscal en la región que
permite un seguimiento de la asignación y ejecución presupuestaria con actualización
permanente y desagregada hasta el nivel de unidad ejecutora. Si bien el país ha avanzado
enormemente en el desarrollo de un ambiente informativo e institucional propicio para la
participación de la ciudadanía, diversas evaluaciones y estudios realizados en los últimos
años señalan algunas deficiencias importantes que es conveniente resaltar.
En primer lugar, existen dificultades para el acceso y compresión de la información
disponible. En el caso de los portales de los gobiernos regionales y provinciales, la Defen-
soría del Pueblo reporta que la mayoría pone a disposición la información exigida por la
ley en distintos espacios del portal, lo que dificulta su acceso. Asimismo, en el 2007 la
ONG Ciudadanos al Día (CAD) concluyó que los usuarios nuevos del portal de Consulta
Amigable, con pocas habilidades para la investigación económica y desconocimiento
del presupuesto público, encuentran muchas dificultades en la navegación, comprensión
e interpretación de la información. Sobre la base de estos hallazgos, CAD recomendó
incluir más información que atienda la demanda de los usuarios, nuevos prototipos de
pantalla, un manual de uso y un glosario de términos con lenguaje cercano al ciudadano,
una mejor estrategia de mercadeo del portal y un sistema eficaz de atención de consultas.
En respuesta a esta evaluación, el MEF puso a disposición más información, entre la que
se encuentra la desagregada por niveles de gobierno y PIM, pero aún faltan modificacio-
nes adicionales que faciliten la compresión de los contenidos.
En segundo lugar, existen tareas pendientes de sistematización de información para
poder informar oportunamente a los espacios de participación. En particular, con el fin de
apoyar los presupuestos participativos locales, el MEF ha identificado como tareas prio-
ritarias la sistematización de información socio-económica relevante en el nivel local, la
creación de una base de datos de perfiles de “proyectos tipo” y la generación de indicado-
res de seguimiento de resultados (Kilimani y otros 2009: 71-76). En el mediano plazo, el
MEF planea adecuar las cadenas de resultados preparadas en el marco del PpR para que
sean relevantes en el nivel local y, en el largo plazo, generar modelos lógicos para nuevas
prioridades identificadas localmente.
Voz no asociada a resultados
Pero quizá la principal limitación en el diseño del sistema participativo de rendición de

cuentas en el Perú es su desvinculación de los resultados de las políticas y la acción
públicas. Como se señaló anteriormente, todos los canales de voz creados en el marco de
la descentralización se encuentran asociados de una u otra forma a objetivos de planifica-
ción y asignación del gasto. Aun en el caso de los comités de vigilancia del PP, su labor de
seguimiento es sobre la ejecución de los proyectos priorizados participativamente, pero
dentro de sus objetivos no se encuentra el monitoreo de los resultados de la ejecución de
estos proyectos. Lo mismo sucede con los sistemas de información, pues la información
publicada en los portales de los gobiernos subnacionales y en Consulta Amigable se cen-
tra en los servicios ofrecidos y el gasto programado y ejecutado. En el mejor de los casos,
la información del gasto se ofrece asociada a metas físicas, pero no así a resultados.
Una participación que busca exclusivamente reivindicar la posición de la ciuda-
danía (o de sectores de esta) en la priorización y asignación del gasto distorsiona el

objetivo último de la participación ciudadana dentro del sistema de rendición de cuen-
tas, que consiste en velar por que la acción del Estado tenga impactos positivos en el
bienestar de la población, y especialmente de los grupos más pobres de la población,
que son los que más dependen de la calidad de los servicios públicos para mejorar sus
condiciones de vida.
Fatiga de la participación, exclusión y conflictividad social
Un importante desafío de los canales de voz reportado en diversos diagnósticos cuali-

tativos es la aparente fatiga que experimentan los actores ante la ausencia de resultados
tangibles asociados a un esfuerzo sostenido que les demanda recursos. Por su naturaleza,
la participación ciudadana implica costos, principalmente en términos de tiempo y trans-
porte, que deben ser asumidos por los ciudadanos participantes (véase el recuadro 1). En
consecuencia, la decisión de participar se sustenta, en buena medida, en la percepción del
costo/beneficio. Solo continuarán participando aquellos que perciban que el haber hecho
oír su voz influyó positivamente en las decisiones que les afectan.
Recuadro 1
Costos de la participación en el Presupuesto Participativo
Participar en el ciclo completo del PP le demanda a un actor rural lo siguiente:
• Tiempo: 4 días de talleres y 4 días mínimo de capacitaciones. A esto se debe agregar,

debido a las distancias, la necesidad de viajar el día antes de cada evento y regresar a
sus localidades un día después. Es decir, un mínimo de 16 días sin trabajar y sin percibir
ingresos. Actualmente, el salario mínimo en el Perú es de S/.600, lo que significa que los
ingresos no percibidos serían aproximadamente la mitad, es decir, S/.300.
• Transporte: el desplazamiento de ida y vuelta de sus localidades para cada evento
requiere en muchos casos utilizar más de un medio de transporte y/o hacer cambios,
trasbordos, etc. Una estimación gruesa del costo es de S/.15 por pasaje, dando un total
de S/.30 para el viaje completo.
• Viáticos: sobre la base de lo reportado por agentes participantes rurales en un estudio
de caso realizado para evaluar el PP, el gasto diario en alimentación y hospedaje es de
aproximadamente S/.15, y de S/.240 para el proceso completo.
En total, el costo promedio para un agente sería de S/.570 (aprox. US$190), es decir, el 95%
de un salario mínimo mensual.
En palabras de algunos participantes:
“…hay que utilizar muchos días útiles de trabajo. Para personas que trabajan en el sector
público o que tienen sus actividades privadas, les resulta difícil concentrar en un mes tantos
días de ausencia de su trabajo para participar”. (Representante de la sociedad civil en el
Comité Técnico Regional).
“… para una señora humilde significa sacrificar sus hijos, su casa. El trabajo es importante,
pero no hay ni para el pasaje y venir de allá, ni para el almuerzo. En ese sentido, no encuen-
tran facilidades como, por ejemplo, un carro municipal que les recoja o que les den un viá-
tico.” (Participante de distrito rural)
El incumplimiento de las expectativas conduce fácilmente a la fatiga de los ciuda-
danos y, por lo tanto, a una disminución de su participación. Esta situación se evidencia
en la reducción de mesas de concertación locales activas en el período que va del 2007 al
2009, como lo muestra el gráfico 5, según el cual estas pasaron de 718 en el 2007 a 587
en octubre de 2010.
Gráfico 5
Número de mesas de concertación locales activas, 2007-2010
718 722
579 587
2007 2008 2009 2010
Fuente: Base de datos MCLCP 2010.

Pero las dificultades para la participación asociadas a elevados costos de oportunidad

tienen también repercusiones en términos de quiénes participan. Diversos estudios
cualitativos dan cuenta de las complicaciones que enfrentan los grupos más pobres,
las mujeres y las comunidades rurales para participar en las actividades organizadas
por los mecanismos de participación. La mayoría de estas actividades se realizan
en las capitales distritales y provinciales, lo que obliga a los participantes a recorrer
grandes distancias cuando estos viven en zonas rurales lejanas. Tales desplazamientos
involucran tiempo y gastos de transporte que muchas veces no están al alcance de estas
personas. La persistencia de esta situación conduce a problemas de exclusión de los
más pobres de la participación en los canales de voz, y en consecuencia, a reducir su
representación.
Algunos observadores de la realidad social peruana sostienen que la creación de
canales de voz ha contribuido a aumentar la conflictividad social en el Perú. No obstante,
no existe evidencia de que la implementación de los mecanismos de voz y participación
diseñados en el 2002 haya incrementado la conflictividad social. Como se observa en
el gráfico 6, el número de conflictos sociales7 locales relacionados con el manejo de los
recursos públicos en el país ha disminuido de 58 en el 2004, año en el que un importante
7
“En general, los conflictos se manifiestan como disputas entre actores y grupos sociales. Solo cuando es-
tos actores tienen un grado de organicidad y se preparan para la confrontación es que se habla de conflicto
social.” (Caballero 2010: 32)

Gráfico 6
Número de conflictos sociales por el manejo de recursos en los gobiernos
locales por regiones, 2004 y 2008
12
10
10
8
8
6
6
5 5 5 5
44 44
4
2 2 2 2 2 22 2 2 2
2 1 1 1 1 1 1 1 1
0 0 0 0 0 0 0
0
Amazonas
Áncash
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Huánuco
Ica
La Libertad
Lambayeque
Lima
Loreto
Pasco
Puno
San Martín
Tacna
Ucayali
2004 2008
Fuente: Caballero 2010: 37.
número de mecanismos comenzaron a implementarse, a 30 en el 2008. Esta disminución

ha sido evidente en todas las regiones excepto en Cajamarca, donde aumentó, y en Huá-
nuco y San Martín, donde se mantuvo. Más bien, es de esperar que una creciente fatiga y
frustración por la falta de resultados perceptibles asociados a la participación en los cana-
les institucionalizados de voz pueda llevar a que se tomen acciones, al margen de estos
canales, que eventualmente lleven a conflictos sociales. En estos casos, la conflictividad
social estaría entonces asociada a la erosión de la credibilidad de tales canales y no a su
constitución.
En suma, las limitaciones que aún enfrentan los principales canales de voz y parti-
cipación en el Perú han contribuido a que se instale en importantes círculos de creadores
de opinión la percepción de que estos tienen un impacto muy limitado y hasta negativo
en la promoción del desarrollo y la reducción de pobreza en el país. Los resultados de la
“Evaluación del Presupuesto Participativo y su relación con el Presupuesto por Resulta-
dos” preparada por el Banco Mundial en 2010 que se presentan a continuación, ofrecen
evidencia de que esa percepción no es del todo cierta y brindan elementos para repensar y
ajustar el diseño de los canales de voz para que estos contribuyan de manera más efectiva
al desarrollo equitativo del país.
¿Contribuye la voz a la eficacia y equidad del gasto? El caso del PP
En el año 2008, el MEF solicitó el apoyo del Banco Mundial para evaluar los resultados
del proceso del PP en el marco de la nueva perspectiva del presupuesto por resultados
adoptada en el 2007. Tomando en cuenta este pedido y los antecedentes del proceso
en el país, la evaluación respondió a dos grupos de preguntas principales: (i) ¿Está
produciendo el PP los impactos esperados? y (ii) ¿Cuáles son los factores que limitan o
impulsan los impactos del PP? El estudio utilizó información cuantitativa y cualitativa.
La información cualitativa se recolectó en un trabajo de campo en los tres niveles de
gobierno subnacional.8 La cuantitativa incluye información documental,9 presupuestal
y estadísticas socio-económicas. Para la realización de esta evaluación se integró, por
primera vez, las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y el Sistema Inte-
grado de Administración Pública (SIAF).10 Tal integración permitió realizar un análisis
contrafactual de impacto haciendo uso de correlaciones y regresiones econométricas,11
así como estimar por vez primera que el gasto asignado a través del PP representa el
36% del presupuesto total de inversión en el nivel distrital, es decir, cerca o US$391
millones.12
En relación con la eficiencia del gasto asignado participativamente, el estudio
muestra que la priorización mantiene una clara consistencia necesidad-asignación. Los
agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversión en infraestructura
social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la población más pobre.
Como muestra el gráfico 7, existe una estrecha correlación entre las necesidades obser-
vadas en agua y saneamiento y la prioridad definida por el PP para la inversión en este
tipo de proyectos.
No obstante, el estudio determinó que la ejecución de los proyectos priorizados es
baja y la orientación del gasto asignado se modifica sustancialmente en la ejecución.
Como se observa en el gráfico 8, el gasto del PP en agua y electricidad se reduce significa-
tivamente en los municipios del primer quintil, y en el caso del saneamiento la tendencia
llega incluso a invertirse.
Asimismo, la evidencia contrafactual muestra que existe un porcentaje de ejecución
de inversión en infraestructura básica significativamente superior en el grupo que tiene un
nivel alto de ejecución del PP respecto del grupo de comparación (véase el gráfico 9).
8 El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de “representatividad promedio”, definida consi-
derando el número de proyectos priorizados, la mediana del número de agentes participantes entre los
años 2007 y 2009 y el Índice de Desarrollo Humano (IDH). El estudio de caso se realizó en la región La
Libertad, provincia de Trujillo, distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural).
9 La información documental sistematiza los datos contenidos en documentos del PP 2009 enviados a la
Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) por ochenta municipalidades distritales elegidas alea-
toriamente.
10 La integración se realizó para todos los municipios que contaban con información registrada en el apli-
cativo del PP en el 2007 y/o el 2008. Esto significó la inclusión de información de 16 960 proyectos de
inversión.
11 Para la estimación del impacto se definieron dos grupos: el grupo de tratamiento y el grupo de compa-
ración. Para la definición de estos dos grupos, se utilizaron diferentes grados de implementación del PP
(medidos como el porcentaje del total del gasto de inversión asignado a través del PP). Para comparar
ambos grupos, se aplicó la técnica econométrica estándar de pareo, que permite la definición de un grupo
de comparación que no difiera significativamente del grupo de tratamiento en términos de variables de-
mográficas, socio-económicas y políticas.
12 Estimaciones para 2007. Existe, sin embargo, una variación muy grande entre municipalidades. El 20%
de las municipalidades ejecutan una proporción significativa de sus gastos de capital (99,6%) a partir
de proyectos priorizados por el PP. En el otro extremo, hay más de un 20% de municipalidades que no
ejecutaron ningún proyecto priorizado por el PP.

Gráfico 7
Relación entre priorización del PP y necesidades de acceso a infraestructura
básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
90% 0,06 70% 0,03
Importancia proyectos electricidad

Importancia proyectos agua
Población sin electricidad

80% 60%
0,05 0,03
70%
Población sin agua
50%
60% 0,04 0,02
50% 40%
0,03 0,02
40% 30%
30% 0,02 0,01
20%
20%
0,01 10% 0,01
10%
0% 0,00 0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia Quintil de carencia
Nec agua Prior agua Nec elect Prior elect
Importancia proyectos saneamiento

70% 0,08
Población sin saneamiento
60% 0,07
50% 0,06
0,05
40%
0,04
30%
0,03
20% 0,02
10% 0,01
0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia
Nec saneam Prior saneam
Fuentes: Aplicativo del PP 2007 y base de datos FONCODES 2007.

Gráfico 8
Relación entre ejecución de proyectos del PP y necesidades en el acceso a
infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento), 2007
90% 0,08 70% 0,09

Población sin electricidad
80% 0,07 60% 0,08

Porcentaje ejecutado
proyectos electricidad
Población sin agua
70% 0,06 0,07

proyectos agua
50%
60% 0,06
0,05
50% 40% 0,05
0,04
40% 30% 0,04
0,03 0,03
30% 20%
20% 0,02 0,02
10% 0,01 10% 0,01
0% 0,00 0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia Quintil de carencia
Nec agua Ejec agua Nec elect Ejec elect
70% 0,18
Población sin saneamiento
proyectos saneamiento
60% 0,16
0,14
50%
0,12
40% 0,10
30% 0,08
20% 0,06
0,04
10%
0,02
0% 0,00
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Quintil de carencia
Nec saneam Ejec saneam
Fuentes: Aplicativo del PP y base de datos FONCODES 2007.

Gráfico 9
Estructura de gasto ejecutado, grupo de tratamiento y grupo de comparación
Grupo de comparación Grupo de tratamiento
Acceso a Acceso a
servicios servicios
básicos básicos
27% 60%
Otros Otros
73% 40%
Fuentes: SIAF y Aplicativo del PP 2007.

IV. Principales conclusiones

Si bien desde el año 2002 se han registrado sustanciales avances en la institucionalización
de mecanismos de voz y participación, aún persisten importantes desafíos para su imple-
mentación. Entre los principales desafíos destacan:
• Prevalece la falta de claridad y superposición de objetivos entre los distintos y múlti-

ples canales de voz. Estos adolecen de una limitada integración vertical y territorial,
y no tienen un vínculo directo y explícito con las oportunidades que abre el proceso
de descentralización.
• La complejidad de los diseños de los procesos participativos contribuye a incremen-
tar los costos de participación y, por lo tanto, la exclusión de los grupos vulnerables
y más pobres.
• La información clave para generar procesos de participación más efectivos, basados
en la evidencia, es aún poco confiable, inoportuna y poco accesible.
• Los canales de voz carecen de relación con los resultados y persiste la debilidad en
su integración a procesos de seguimiento.
En conjunto, estas limitaciones alimentan la percepción de que la institucionaliza-

ción de los mecanismos de democracia participativa no contribuye a alcanzar el desarro-
llo. Percepción que puede llevar a las autoridades a reducir su apoyo al mantenimiento
y profundización de los canales de voz y los procesos participativos. No obstante, los
resultados de la evaluación de impacto del PP confirman el potencial del mecanismo
de voz para promover un gasto público con una orientación pro pobre, pero igualmente
indican que un ambiente no propicio para la ejecución de los proyectos priorizados parti-
cipativamente distorsiona esa orientación. Ese ambiente favorable o desfavorable para la

ejecución de proyectos priorizados por el PP está definido por condiciones instituciona-
les, técnicas y políticas.
Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo
del PP y el del presupuesto institucional. Entre las condiciones técnicas, el estudio de
caso muestra que muchos de los proyectos priorizados en el PP no cumplen con los
requisitos para convertirse en proyectos de inversión ejecutables. Entre las condicio-
nes de economía política destacan los intereses político-electorales del alcalde y la
debilidad de los mecanismos de rendición de cuentas. Finalmente, el estudio no halló
evidencias estadísticamente significativas que muestren que el PP fragmente el gasto de
inversión subnacional ni tampoco que tenga efectos sobre la recaudación de impuestos
en el ámbito local.
V. Opciones de política
Desde el año 2002, el curso que ha tomado la promoción de canales de voz y procesos
participativos en el ámbito de la descentralización en el Perú es, sin duda, positivo. No
obstante, como se indica arriba, persisten importantes desafíos cuya superación requiere
de decisiones y acciones de política, y hacer de la participación un proceso efectivo que
coadyuve al desarrollo equitativo del país.
Del análisis realizado se desprende un conjunto de opciones de política para hacer
frente a los desafíos identificados y aprovechar las oportunidades que abren las nuevas
iniciativas en el proceso de descentralización. Estas opciones se dividen en tres grupos:
• Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz en el marco de la

descentralización
• Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad de los proce-
sos participativos
• Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de política pública para
conferir a los canales de voz y participación una orientación más enfocada en resul-
tados
Reforzamiento y alineamiento de los principales canales de voz

en el marco de la descentralización
Aclarar los objetivos y funciones de los canales creados y definir formas

de articulación de los distintos niveles de participación
Definir con mayor precisión los objetivos y roles de cada uno de los canales creados
a partir de un diálogo con los distintos actores involucrados en estos. Una vez esta-
blecidas sus respectivas funciones, sería conveniente realizar una labor de difusión y
desarrollar guías prácticas de trabajo para cada uno de ellos. Es importante que esa
definición sea amplia, de manera que permita la discrecionalidad necesaria para que
su funcionamiento responda a las especificidades regionales y locales. Recoger las
mejores prácticas de articulación entre niveles con el fin de favorecer su integración
dentro de un sistema descentralizado de rendición de cuentas. Es importante recono-
cer las especificidades de cada nivel en materia de objetivos, actores participantes,
funciones y procesos. Así, por ejemplo, es conveniente asumir esa diferenciación por
niveles en el instructivo del PP. Finalmente, es recomendable abrir un diálogo con las
instituciones del sistema horizontal de rendición de cuentas (Congreso, Contraloría,
Defensoría del Pueblo, concejos municipales) para identificar mecanismos prácticos
que vinculen su función contralora con el quehacer de los canales de voz, para dotar-
los de mayor fuerza, y evitar que en el país opere una suerte de sistema paralelo de
rendición de cuentas.
Simplificar procesos, abaratar los costos de la participación y nivelar el campo de

juego para una participación más incluyente
Es conveniente reducir el número de reuniones y promover procesos que incluyan

—cuando la tecnología lo permita— formas de participación a distancia, mediante el uso
de teléfonos celulares, cabinas públicas de internet y programas participativos de opinión
de radioemisoras comunitarias. Los procesos también se pueden simplificar alargando
los períodos de los ciclos participativos, haciéndolos menos intensivos. Por ejemplo, el
PP podría adoptar un sistema de programación plurianual. Al mismo tiempo, será nece-
sario generar incentivos y condiciones para mejorar la capacidad de los grupos pobres y
socialmente excluidos. Las campañas de comunicación y de capacitación sistemáticas
en lenguas nativas usando los medios escritos locales y las radios comunitarias, pueden
incrementar la participación de las comunidades indígenas. El costo de la participación
puede ser alto para el Estado, pero es inmenso para los pobres. Recientes experiencias en
el Perú muestran que organizar las consultas por zonas en vez de restringirlas a las capi-
tales puede acercar la participación a las comunidades, ahorrándoles así tiempo y costos
de transporte a los participantes. Sin duda, el principal incentivo para la participación es
hacer evidente que esta genera resultados tangibles para la gente.
Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la calidad

de los procesos participativos
Es recomendable mejorar la calidad de la información que alimenta los procesos de parti-

cipación. Una participación efectiva es necesariamente una participación bien informada.
Los gobiernos locales tienen serias limitaciones para generar y hacer accesible informa-
ción relevante y oportuna. Superar estas limitaciones requiere de asistencia técnica y un
sistema de incentivos que los lleve a incorporar prácticas transparentes en sus sistemas
de información. El Plan de Incentivos y el Programa de Modernización Municipal recién
lanzados en el Perú podrían incluir dentro de sus metas indicadores de la calidad de la
información producida y entregada por los gobiernos locales sobre sus presupuestos, la
ejecución de gastos, la oferta de servicios y los resultados en materia de desarrollo. Esto
incentivaría la transparencia de los sistemas de información a la ciudadanía y también
permitiría comparar los avances logrados por cada uno de los municipios, lo cual no es
factible actualmente.

Aprovechamiento de oportunidades de las nuevas iniciativas de política
pública para conferir a los canales de voz y participación una orienta-
ción más enfocada en resultados
El desafío de conferir a los canales de voz una orientación más enfocada en resultados
es sin duda relevante para el fortalecimiento del desarrollo local. Pero es también una
condición para dar a la participación ciudadana sentido de responsabilidad y sosteni-
bilidad. Dos orientaciones complementarias pueden contribuir significativamente a que
los canales de voz tengan un enfoque en resultados: (i) realizar planes participativos de
desarrollo local a partir de un diagnóstico de brechas y la utilización de herramientas de
programación con marcos lógicos y el desarrollo de cadenas de gasto-producto-resultado
que permitan al PP la programación multianual del gasto de inversión y la elaboración
del PpR, y (ii) poner en marcha procesos de monitoreo concertado —entre los gobiernos
locales y la sociedad civil— de las metas de desarrollo local y de los resultados de la
acción pública —tanto local como regional y nacional— en la circunscripción distrital y
provincial.
El reciente impulso a la gestión local por resultados en el marco de PpR y para
conferir al PP un enfoque en resultados, pueden apoyar ambas orientaciones. Al
mismo tiempo, el recién lanzado Plan de Incentivos genera condiciones para interesar
a los gobiernos locales y a la sociedad civil en el monitoreo del cumplimiento de las
metas de desarrollo en su circunscripción territorial asociado al acceso a incentivos
fiscales.
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Introducción ..................................................................................................... xxxi

VI Perú en el umbral de una nueva era

VIII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era IX

X Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XI

XII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XIII

XIV Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XV

XVI Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XVII

XVIII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XIX

XX Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XXI

XXII Perú en el umbral de una nueva era

Perú en el umbral de una nueva era XXIII

El Perú se ha desarrollado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de

XXVI Perú en el umbral de una nueva era

XXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXIX

XXX Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXI

XXXII Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXIII

XXXIV Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXV

XXXVI Perú en el umbral de una nueva era

Acrónimos y siglas XXXVII

XXXVIII Perú en el umbral de una nueva era

Esta introducción no va a profundizar en el contenido de los cuatro capítulos

Perú en el umbral de una nueva era XXXIX

XL Perú en el umbral de una nueva era

El Perú, como otros países de la región, está evaluando la eficiencia de su sistema de

Nota 15. Inversión pública 269

Inversión Privada Inversión Pública

Fuente: Data del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

Nota 15. Inversión pública 271

Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

En el Perú, en el período 2005-09 el presupuesto modificado de inversión se ha incre-

Aun cuando el Perú invierte en proporciones crecientes, se evidencian diferentes problemas

Nota 15. Inversión pública 273

Sinergias entre la inversión pública y privada

Elaboración propia con base en información del MEF. Datos al 24/8/2010.

Nota 15. Inversión pública 275

Sistema de gestión de recursos

Capacidades y tratamiento homogéneo de los proyectos

Capacidades institucionales desiguales. Se reconoce la existencia de una brecha entre

Nota 15. Inversión pública 277

Procesos uniformes. A pesar de la desigual capacidad financiera e institucional de muchas

Gobiernos Regionales Gobiernos Locales

Se han hecho importantes esfuerzos para tener un marco de evaluación y de controles ex

Nota 15. Inversión pública 279

Observ. Viables Rech.

Nota: Incluye empresas públicas.

IV. Opciones de política

Preparación de Implementación de Evaluación ex post