Contrato No.

059-410312-2010

DISEÑO CONCEPTUAL DEL MODELO

DE SEGUIMIENTO AL NEGOCIO
MINERO

ÁLVARO PONCE MURIEL

GEÓLOGO – MAT. PROF. 137 CPG

Bogotá D.C., Noviembre de 2010

1
 CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

1. MARCO DE REFERENCIA
1.1 La apuesta al desarrollo minero
1.2 Se activa el interés exploratorio
1.3 Una minería responsable para un desarrollo sostenible

2. INTERESES Y DECISIONES
2.1 Decisiones bajo incertidumbre
2.2 El juego de intereses en la toma de decisiones
2.3 Minería próspera en un ambiente de mutua confianza

3. EL MODELO “TODOS GANAN”

3.1 La función de equilibrio de intereses
3.2 Factores de interés de los actores
3.2.1 Intereses de las empresas mineras
3.2.2 Intereses del Estado
3.2.3 Intereses de la sociedad
3.3 Valoración y calificación de intereses
3.3.1 Valoración de los factores de interés
3.3.2 Medida de la satisfacción de intereses
3.3.3 Elementos utilizables para la calificación

4. APLICACIONES DEL MODELO

2
 4.1 Conceptos básicos del modelo
4.2 Índice de prosperidad minera, Ipm
4.3 Determinación y monitoreo de desequilibrios
4.4 Aplicación para el diseño de estrategias del el PNDM

FIGURAS:
Figura 1. Representación de las relaciones entre actores en el negocio
minero
Figura 2. Condiciones de armonía de intereses para que los diferentes
actores se beneficien con el desarrollo de una minería próspera
Figura 3. Paralelepípedo que delimita las condiciones de equilibrio
Figura 4. Espacio donde todos los actores pueden ganar

TABLAS:
Tabla 1. Ejemplo de ponderación de los factores de interés de cada actor
Tabla 2. Resumen de propuestas de clasificación o segmentación de
empresas mineras en Colombia
Tabla 3. Relación de dependencias entre los factores de interés
Tabla 4. Factores de interés cuya baja satisfacción puede incidir sobre el
nivel de satisfacción de otros

3
 INTRODUCCIÓN

Las expectativas que en el país y en el Gobierno ha generado la posibilidad de

tener un desarrollo creciente de la industria minera, hace necesario estructurar un
modelo matemático econométrico que les permita a los tomadores de decisiones
tener una visión sistémica del negocio minero, de su la marcha presente y de sus
tendencias.
De acuerdo a la actual política minera del país, el Estado otorga temporalmente a
empresarios privados el derecho a explorar por su cuenta y riesgo un área
determinada y a explotar los recursos mineros que en ella llegaren a encontrar, al
tiempo que los empresarios se comprometen a pagar un canon superficiario, unas
regalías y otras contraprestaciones. Sin embargo, el negocio minero no sólo
depende de este esquema de contratación sino que está sujeto a varios factores
que pueden tornar en altamente riesgosa la inversión del empresario. Esos
factores determinan en buena parte que un empresario decida quedarse en un
país o buscar otro donde sienta que sus inversiones corren menos riesgos.
Recientemente se menciona con mucha insistencia la proximidad de un auge
minero en el país, al cual muchos analistas de temas económicos le atribuyen
grandes dimensiones. Esta afirmación, por lo menos en el corto plazo, puede
catalogarse como muy optimista, pues en el inventario de nuevos proyectos
mineros sólo aparecen dos que podrían iniciar su etapa de explotación en los
próximos cuatro años (uno de carbón en La Guajira y uno de oro en Santander).
La posibilidad de un crecimiento del sector en el corto plazo está determinada por
las expansiones de la producción en minas que actualmente se encuentran en
operación. Lo único real es que en los últimos años Colombia ha sido percibida
por los empresarios mineros como un país atractivo para explorar y son muchas
las empresas que han venido en búsqueda de oportunidades. Sin embargo, la
exploración es apenas la primera etapa del negocio y cualquier modificación en los
factores que motivaron la inversión inicial puede truncar la continuidad de su flujo
a etapas más avanzadas del proceso minero.
El modelo que se esboza en este documento concibe el negocio minero como un
sistema en el que interactúan las empresas mineras, el Estado y la sociedad. Su
desarrollo se basa en el reconocimiento de los intereses, expectativas y

4
condiciones con que cada uno de estos actores le apuesta a este negocio, puesto
que es el grado de satisfacción de estos intereses, expectativas y condiciones el
factor que determina sus decisiones y actitudes frente al mismo. En tal sentido,
cabe aclarar, que este sistema funciona únicamente en la medida en que las
determinaciones del Estado y la actitud de la sociedad, permitan que las empresas
mantengan en producción las actuales minas y exploren otras áreas en búsqueda
de nuevos yacimientos.
Con el desarrollo de este modelo se busca disponer de una herramienta que
permita hacerle un seguimiento sistemático al desempeño de la actividad minera a
fin de determinar cuándo es necesario introducir algún ajuste para asegurar que
se mantenga un equilibrio constructivo entre los intereses de todos los actores
involucrados. Esta condición de equilibrio es la que genera un ambiente de
confianza en la relación de las empresas mineras con el Estado y con la sociedad,
en el cual aquellas tendrán un desempeño próspero tanto en sus actividades
productivas como en las labores de exploración que emprendan para encontrar
nuevos yacimientos. Consecuentemente, este modelo nos lleva finalmente a la
definición de un índice que permitirá la medición periódica del éxito o prosperidad
del desarrollo minero.
Los conceptos básicos del modelo fueron analizados inicialmente con el equipo
sectorial (UPME, Ingeominas y Dirección de Minas del MME) que trabaja en la
formulación del PNDM 2011 – 2014. Luego de presentarlos y escuchar las
opiniones de un grupo de empresarios afiliados a la Cámara Asomineros de la
Andi y a la Cámara Colombiana de Minería - CCM, se ajustaron en talleres
realizados con delegados del DNP, del MME, de Ingeominas, de la Andi y de la
CCM.

5
 1. MARCO DE REFERENCIA

En el presente capítulo se reseñan algunos de los aspectos que caracterizan el

entorno en el cual se desarrolla actualmente la industria minera colombiana y que
constituyen la base de los conceptos integrados en el modelo que se describe en
los capítulos posteriores.

1.1 La apuesta al desarrollo minero

Con la expedición de la Ley 685 de 2001, culmina el proceso que llevó al estado
colombiano a dejar atrás la pretensión de ser empresario minero, actividad que
intentó sin mayor éxito a través de la creación de empresas como Econiquel,
Ecominas y Carbocol, entre otras. Como dueño del recurso, el Estado optó por el
modelo de ceder a empresarios privados, mediante la figura del contrato de
concesión, el derecho a explorar determinada área y explotar los recursos mineros
que allí encontrare. A manera de contraprestación, este modelo le permitiría recibir
del concesionario el pago de un canon superficiario durante el periodo de
exploración, montaje y construcción, y de una regalía por el material explotado.
Definida en dicha Ley la nueva política del Estado frente a la minería, los
gobiernos sucesivos desarrollaron para el sector una gestión enfocada
principalmente a atraer inversionistas mineros hacia el país. Inicialmente se
abordó este tema como un problema de alcanzar niveles de competitividad
similares a los de los países latinoamericanos que tenían una industria minera de
buen desempeño. En esa dirección se procedió a realizar un benchmarking entre
Colombia y los países mineros de la región (Argentina, Chile, México y Perú) en
los siguientes aspectos: potencial geológico, marco legislativo, marco fiscal, marco
socio-político, marco institucional, marco ambiental, marco económico e
infraestructura.1 Estos aspectos eran, a juicio de los analistas, los parámetros que
evaluaban las grandes empresas mineras para establecer sus criterios de
inversión en relación con un concepto de riesgo-país. Las conclusiones de esta
comparación orientaron buena parte de la reforma de la institucionalidad minera y

1
Unidad de Planeación Minero Energética, UPME - Germán del Corral & Asociados,
Competitividad del sector minero colombiano, Edición UPME, Bogotá, 2001

6
del desarrollo de la normatividad minera, así como el impulso a programas de
exploración por cuenta del Estado.
Posteriormente, a raíz de los análisis y ejercicios de prospectiva realizados para la
formulación de una visión de largo plazo para el sector minero, 2 se llegó a una
comprensión más amplia de la realidad al entender que son casi todos los países
del mundo los que compiten entre sí para atraer capital de riesgo para la
exploración minera y que los empresarios mineros escogen para trabajar el lugar
donde mejores condiciones encuentran. “Los países son tan competitivos como
los inversionistas perciben que lo son, no como ellos aducen serlo y eso se puede
corroborar mediante un análisis integral de las condiciones de competitividad que
de ninguna manera puede limitarse a su potencial minero y al ambiente
macroeconómico”, se señalaba en una nueva evaluación de la competitividad del
sector minero colombiano.3
Considerando que la mejor manera de asumir el reto de la competencia era que el
país le apostara a una estrategia basada en reglas claras y estables, así como en
procedimientos ágiles y transparentes, tanto en el Plan Nacional para el Desarrollo
Minero, Visión al 2019, como en el PNDM 2007 – 2010, se enfatizaron las líneas
de acción enfocadas a brindar una óptima atención al empresario minero. Se
trataba de asimilar la lección de una experiencia que se vivió en la década de los
ochenta, cuando los colombianos fueron testigos de la llegada al país de las más
importantes empresas mineras de la época y también de su retiro al cabo de poco
tiempo.4

1.2 Se activa el interés exploratorio

En los últimos años la exploración minera ha tomado mucho vigor en todo el

mundo, en razón al buen comportamiento de los precios de los commodities
mineros y a la ausencia de proyectos que garanticen una producción mundial
suficiente más allá de los próximos 20 ó 30 años.

2
Unidad de Planeación Minero Energética, UPME, Visión 2019, Edición UPME, Bogotá, 2006
3
Econometría, Actualización de la evaluación de competitividad del sector minero colombiano y
análisis de percepción empresarial, Unidad de Planeación Minero Energética UPME, Bogotá, 2006
4
Ver sobre este tema la nota editorial: Colombia: ¿País minero o puerta giratoria?, Revista
Litósfera, Edición 3, Bogotá, 2010

7
Con esta reactivación mundial de la exploración minera, desde el año 2003
empezaron a llegar a Colombia empresas mineras transnacionales interesadas
principalmente en carbón, oro y metales básicos. Posteriormente, a raíz de que la
empresa Greystar confirmara a principios de 2005 la existencia de un importante
yacimiento de oro y plata en California (Santander) y la empresa AngloGold
anunciara al año siguiente el descubrimiento de un yacimiento de oro de talla
mundial en Cajamarca (Tolima), así como también a consecuencia del crecimiento
que por esos años empezó a registrar el precio del carbón, la llegada de empresas
mineras al país se incrementó aún más.
Infortunadamente, la llegada de estas empresas mineras a explorar diferentes
zonas del territorio nacional ha sido malinterpretada por algunos comunicadores y
el mensaje que han difundido es que el territorio nacional se va a llenar de minas,
situación que ha prendido las alarmas en las entidades responsables de los temas
ambientales y en diversas organizaciones antimineras que por convicción o por
oficio promueven un mundo sin actividad extractiva.
Considerando que Colombia es un país relativamente nuevo en los negocios
mineros, es conveniente que el Estado muestre a los inversionistas tanto su
disposición a mantener la estabilidad de las reglas de juego en los temas minero y
ambiental, como su voluntad de facilitarles las operaciones necesarias para que
cumplan de manera exitosa su propósito de explorar territorios a fin de encontrar y
explotar nuevos yacimientos. Esta es la mejor manera de hacer competitivo al país
en la atracción de capital de riesgo para la actividad minera.
Es dentro de este propósito que surge la idea de desarrollar un modelo que
permita hacerle un seguimiento sistemático al desempeño de la actividad minera
considerando los intereses específicos de cada uno de los actores relacionados
con ella. La realidad es que mientras el Gobierno y la sociedad le aseguren un
buen ambiente de trabajo a las empresas mineras, éstas invertirán los recursos
necesarios para cumplir con las condiciones que en materia ambiental y social han
pactado con el Estado.

1.3 Una minería responsable para un desarrollo sostenible

Los yacimientos minerales se pueden encontrar en territorios pobres o ricos en

biodiversidad, habitados por comunidades marginales o por sociedades prósperas.
Ellos se encuentran en lugares donde coincidieron muchas leyes naturales para

8
que se formaran y donde las técnicas de prospección aplicadas por los geólogos
permiten descubrirlos. Al igual que casi todas las actividades humanas, la
explotación de un yacimiento mineral implica necesariamente impactos sobre el
medio ambiente y en algunos lugares de gran valor en biodiversidad la minería se
considera inviable. Por eso, la mayoría de empresas ejecutan labores técnicas
tendientes a minimizar esos impactos, mitigar sus efectos o encontrar mecanismos
para compensarlos (rehabilitando otros ecosistemas, por ejemplo). Esta es una de
las características de la llamada minería responsable.
De igual manera, todo proyecto minero conlleva impactos negativos y positivos
sobre las comunidades del entorno territorial. Por lo general, la actividad minera
induce elevación de precios por las presiones inflacionarias que producen en la
región y también tensión social por las sobrecargas poblacionales y los conflictos
surgidos de los cambios que la presencia de trabajadores de las minas induce en
las formas de vida y de la cultura tradicional. La dimensión social del desarrollo
sostenible supone un mejoramiento en la calidad de vida de esas comunidades y
por tal motivo es preocupación de la mayoría de las empresas mineras contribuir a
su consolidación y progreso, propiciando en ellas el desarrollo de capacidades y
actividades económicas que puedan ser sostenibles más allá de la vida de la
mina.
Son muchos los esfuerzos que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
Minas y Energía y de sus entidades adscritas y vinculadas, ha hecho para atraer
inversión e incrementar la producción minera nacional, buscando así ampliar los
ingresos del gobierno central y los de los entes territoriales, dinamizar otros
sectores de la economía y estimular la creación de nuevas fuentes de empleo.
Sin embargo, para que estos esfuerzos fructifiquen es necesario que las empresas
mineras encuentren yacimientos acordes con sus expectativas. El conocimiento
que actualmente se tiene de las características geológicas del país indica la
existencia de varias zonas que ameritan ser exploradas con los recursos técnicos
de que disponen estas empresas, pero si ellas no encuentran nuevos yacimientos
de valor económico significativo la curva del desarrollo minero del país tampoco
será creciente.
Si la actual actividad exploratoria resulta exitosa es necesario que el gobierno y los
empresarios asuman de manera coordinada acciones tendientes a garantizar una
relación armónica entre las empresas y las comunidades. Hay varias experiencias
en otros países, como Perú y Ecuador, ilustrativas de cómo los malentendidos

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entre estos actores han llevado a que las empresas mineras tengan que cancelar
proyectos identificados como prometedores, a que las comunidades pierdan una
oportunidad para mejorar su calidad de vida y a que los Estados no puedan
aprovechar un nuevo foco de desarrollo.
Por los anteriores motivos, el modelo con el que se busca hacerle un seguimiento
al desempeño de la actividad minera tiene como propósito asegurar un equilibrio
constructivo entre los intereses y expectativas de todos los actores involucrados
directa e indirectamente en ella.

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 2. INTERESES Y DECISIONES

Son muchos los intereses que se mueven en torno al negocio minero y la mayoría
de ellos están fundamentados en expectativas que pueden tener entre bajo y alto
grado de incertidumbre. Por tal motivo, la toma de decisiones por parte de los
actores directos de este negocio está condicionada siempre por la valoración que
ellos hacen de estas incertidumbres. Varios de estos intereses son exclusivos de
uno u otro actor, pero algunos son transversales y los comparten todos desde
ópticas diferentes. Para conceptualizar las relaciones entre estos intereses y
entender la lógica de las decisiones en este negocio, es acertado utilizar un
modelo de conjuntos que ilustra el que se podría interpretar como un juego de
intereses en la toma de decisiones.

2.1 Decisiones bajo incertidumbre

Las condiciones de incertidumbre en el negocio minero están determinadas por un

conjunto de información compleja, integrado por datos ciertos (regulaciones) que
eventualmente pueden sufrir modificaciones, así como por otros (características
del recurso) que pueden ser ciertos, relativamente predecibles o de carácter
aleatorio.
Las decisiones de inversión, por ejemplo, siempre se toman en condiciones de
incertidumbre, muy alta en las primeras etapas y más baja en las finales. La
posibilidad de obtener algún retorno de las inversiones en exploración para un
proyecto, dependen del tipo de mineral y del tipo de yacimiento al que se le
apunta, aunque en general tiende a ser baja.
Pese a que desde el año 2001 el Estado renunció a ser empresario minero y
prescindir de los riesgos que implica esa labor, las decisiones que tiene que tomar
en materia minera tampoco están libres de incertidumbre. En efecto, cuando
suscribe un contrato de concesión con un particular, lo que hace es cederle
derechos sobre una expectativa de yacimiento y esta condición de incertidumbre
es la que justifica que este tipo de contratos tengan un formato estandarizado. Si
el Estado tuviera certeza sobre la existencia del recurso que está concesionando,
podría seguramente asegurarse una mayor participación en el negocio y el

11
concesionario aceptaría con gusto esa condición porque el riesgo que va a correr
será menor.
Además de la contratación minera, son varios los niveles y dependencias del
Estado donde se toman algunas decisiones relacionadas directa o indirectamente
con las actividades de exploración y explotación. Estas decisiones también son
tomadas en unas condiciones en las que prevalecen ciertos elementos de
incertidumbre, por lo cual suele imponerse la tendencia a aplazarlas o eludirlas.
También la sociedad, cuando en ella prevalecen expresiones individuales o de
grupos que propician decisiones colectivas de rechazo a la minería, actúa bajo las
peores condiciones de incertidumbre, como son las que se derivan del
desconocimiento involuntario de las realidades de la actividad minera. Salvo el
caso de Chile, país de gran tradición minera, en las naciones latinoamericanas
aún predominan muchas falsas creencias sobre la minería.

2.2 El juego de intereses en la toma de decisiones

El sector real de la minería está constituido por todos los segmentos y gamas de
empresas mineras. Ellas juegan como actores directos, pero para poder hacerlo
dependen de las decisiones de un actor indirecto, pero fundamental, que es el
Estado, dueño del recurso y regulador, tanto del negocio minero como de varias
áreas conexas como la ambiental, la tributaria, la laboral y otras. Se tiene también
otro actor indirecto que es la sociedad, cuya actitud frente a la minería puede
llegar a ser determinante para su desarrollo. Los intereses de estos tres actores
frente a esta actividad son complejos y no siempre están relacionados de manera
lineal, por lo cual su incidencia en el negocio minero obedece a una lógica
igualmente compleja.
En términos generales, el interés de las empresas es tener proyectos mineros y
poder desarrollarlos de manera exitosa. Los factores que determinan el éxito de
sus proyectos son diversos y para el presente análisis se pueden clasificar en
internos y externos. Los primeros están asociados con las actividades operativas
propias de las empresas y se refieren al hallazgo de nuevos yacimientos y a la
expansión de producción, entre otros. Los externos están relacionados con el
ambiente que los otros actores le generan al negocio minero, como son, entre
otros, el marco normativo minero - ambiental, la claridad y transparencia de los
trámites, el marco tributario, la disponibilidad de áreas susceptibles de explorar y

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explotar, la oferta y calificación de la fuerza laboral, la aceptación social en los
ámbitos locales y en algunos casos la disponibilidad de adecuada infraestructura
de transporte. No se incluye entre estos factores el precio del producto, por cuanto
se trata de un factor que en general lo determina el mercado y no la relación entre
los tres actores mencionados. Es más, para la mayoría de productos mineros
colombianos el precio se forma en el mercado internacional.
El Estado tiene varios intereses en el negocio minero. Uno de ellos es que su
desarrollo contribuya al incremento de los recursos fiscales, tanto del gobierno
central como de las entidades territoriales. En este sentido le interesa que la
actividad minera sea creciente, no sólo por la vía de expansión de la producción
de las minas en operación y que en algún plazo se agotarán, sino por la
incorporación sucesiva de nuevos proyectos de explotación. El Estado, como
responsable de las políticas para el desarrollo económico y social del país,
también tiene interés en que los recursos derivados de la actividad minera
dinamicen otros sectores de la economía, contribuyan al desarrollo de la ciencia y
la tecnología e incrementen el empleo. A la vez, debe garantizar que el desarrollo
minero no afecte la oferta de servicios ambientales que el desarrollo de la
sociedad requiere, ni las culturas locales, ni la identidad y tradiciones de las
minorías étnicas.
A nivel general, el interés de la sociedad es constatar que la minería contribuye al
progreso del país y que no atenta ni contra su derecho a disfrutar de un medio
ambiente sano, ni contra el patrimonio que en materia de biodiversidad posee el
territorio nacional. Sin embargo, a nivel específico se presentan intereses
encontrados. Por una parte, muchas comunidades esperan de los proyectos
mineros nuevas oportunidades de trabajo y varios sectores económicos los miran
con la expectativa de encontrar en ellos nuevas oportunidades para sus negocios,
ya sea como proveedores de servicios y suministros o como transformadores del
producto minero en bienes de consumo. Pero por otra, algunos sectores sociales
que valoran sin medida el medio ambiente y no tienen mayor información sobre las
operaciones mineras modernas, desearían no correr riesgos y por eso
permanecen atentos a la ocurrencia de cualquier error minero que les sirva para
desarrollar campañas orientadas a que el Estado cambie su apuesta.
Para entender cómo juegan estos tres actores en el negocio minero en Colombia
no sólo se deben tener en cuenta sus intereses específicos, sino algunos
elementos que marcan la lógica de sus apuestas, como pueden ser los siguientes:

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- Respecto a las empresas mineras debe ponerse de presente que ellas siempre
están dispuestas a jugar en cualquier lugar del mundo donde haya un buen
yacimiento5 y tengan condiciones estables para trabajar. Esto quiere decir que
su apuesta siempre tiene límites.
- El Estado, a través de su rama legislativa, ya hizo la apuesta grande de optar
por contratar con el sector privado la exploración y explotación de sus recursos
mineros, pero debe tenerse presente que son varios los niveles y dependencias
donde se interpretan y aplican las reglas de esa apuesta.
- En cuanto a la sociedad debe considerarse que ella actúa en general como un
actor pasivo que ha delegado sus intereses en los órganos ejecutivo y
legislativo del Estado, pero no debe perderse de vista que a nombre de ella se
expresan múltiples grupos de interés y organizaciones ciudadanas de base que
no siempre comparten las decisiones de gobierno.
Otro hecho a tener en cuenta es la complejidad de los mecanismos a través de los
cuales se relacionan estos tres actores con el negocio minero, que no son
necesariamente los de una interacción mutua. En realidad corresponden a
mecanismos de interrelación entre uno y otro actor, construidos sobre intereses
comunes basados en condicionamientos legales, en necesidades mutuas o en
decisiones voluntarias de entendimiento. Este triple juego de interrelaciones
confluye en una sumatoria de intereses cuya complementación posibilita el
escenario adecuado para el negocio minero.
Estos mecanismos de relacionamiento se representan en el gráfico de la Figura 1
en términos de algebra de conjuntos, en donde:
Los conjuntos A, B y C representan respectivamente los intereses que tienen en la
minería el Estado, las empresas mineras y la sociedad.
Los subconjuntos que resultan de la intersección de los conjuntos A, B y C
corresponden a los espacios de relacionamiento entre los mismos, así:
- AB, representa las relaciones Estado – empresas mineras, las cuales se basan
principalmente en los términos contractuales suscritos entre las dos partes y en
actos de orden regulatorio o procedimental que emite el Estado.

5
La definición de buen yacimiento no sólo se basa en el concepto de volumen de reservas, sino
en el valor derivado de ventajas competitivas que pueden incidir en los costos de operación y en
las facilidades de acceso a infraestructura de servicios y de transporte, entre otros.

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- BC, representa las relaciones Estado – sociedad, las cuales se basan en los
deberes que en el marco de las normas constitucionales y legales tiene el
Estado con la sociedad.
- CA, representa las relaciones empresas mineras – sociedad, las cuales se
basan en la ejecución de una minería responsable y en la adopción de prácticas
que hacen posible la licencia social de operación, como son las que contribuyen
al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
A su vez, el área de intersección de los tres conjuntos, que correspondería a un
subconjunto ABC, es mejor interpretarla como resultante de la intersección de los
subconjuntos AB, BC y CA y en tal sentido puede considerarse como el espacio
donde pueden armonizarse, implícita o explícitamente, los intereses de estos tres
actores.

Figura 1. Representación de las relaciones entre actores en el negocio minero

2.3 Minería próspera en un ambiente de mutua confianza

El término prosperidad expresa éxito en los emprendimientos. Por esto se puede

decir que en un ambiente donde impere la confianza en la relación con el Estado y
con la sociedad, las empresas tendrán un desempeño próspero, tanto en sus

15
actividades productivas como en las labores de exploración que emprendan para
encontrar nuevos yacimientos.
En consecuencia, el juego de intereses que tiene lugar en torno al negocio minero
debe manejarse como un juego en el que la máxima recompensa de los jugadores
se alcance con la construcción de hábitos de confianza y de cooperación mutua.
La disposición de los mineros y del Estado para avanzar en esta construcción se
encuentra en términos aceptables, tal como se esboza a continuación.
Por el lado de las empresas mineras, casi todas las transnacionales y las de
origen nacional que operan internacionalmente, se impusieron desde hace varios
años la obligación de desarrollar una minería responsable con la protección del
medio ambiente y con el futuro de las comunidades de las regiones mineras.
Igualmente, la mayoría se han adherido a pactos mundiales como el Global
Compact, un acuerdo entre empresas y estados encaminado a propiciar el
cumplimiento de normas internacionales sobre derechos humanos y laborales,
protección medioambiental y prácticas anticorrupción.6 También son varias las
medianas y pequeñas empresas mineras locales que han optado por operar sus
proyectos con una actitud de consideración a los valores ambientales y culturales
de los pobladores del entorno.
Por el lado del Estado, se registra la voluntad expresa del nuevo gobierno de
convertir a la minería en uno de los motores de desarrollo del país. En palabras
del actual Presidente de la República “El desarrollo minero debe realizarse dentro
de un marco de desarrollo sostenible, por lo que debe ser compatible con el
cuidado del medio ambiente. En la actualidad existen muchos ejemplos a nivel
mundial de minería responsable, ese es el tipo de minería deseable para nuestro
país.”7
En el país se está imponiendo la conciencia de que el recurso minero constituye
un importante medio para su progreso económico y en esta circunstancia las
probabilidades de que los sectores de la sociedad relacionados directa e
indirectamente con las actividades mineras formen parte de un esquema de
confianza y cooperación son muy altas, situación que resulta totalmente favorable
para alcanzar el objetivo de desarrollar en el país una minería próspera (Figura 2).

6
Una información más amplia al respecto puede encontrarse en el capítulo 3.4 Minería y sociedad
del PNDM 2007 – 2010 Gestión pública para propiciar la actividad minera, publicación UPME,
Bogotá, 2007
7
Revista Ambiental Catorce6, Corporación Bioparque, Edición 16, abril de 2010

16
 Figura 2. Condiciones de armonía de intereses para que los diferentes actores
se beneficien con el desarrollo de una minería próspera

Los conceptos del juego de la máxima recompensa se han llevado a un modelo de

aplicación práctica denominado Todos Ganan, el cual se expone en el siguiente
capítulo.

17
 3. EL MODELO “TODOS GANAN”

El modelo Todos Ganan está basado en el llamado juego de la confianza, en el

cual todos los jugadores se colaboran para obtener una ganancia.8 Su propósito
es constituirse en una herramienta que permita analizar el negocio minero como
una estructura sistémica, de tal manera que se pueda llegar a identificar,
caracterizar y dimensionar el impacto que tendría sobre la misma cualquier
modificación en el comportamiento de alguno de sus componentes.

3.1 La función de equilibrio de intereses

Suponiendo que en una situación de mutua confianza los tres actores del negocio
minero logran satisfacer todas sus expectativas en un nivel que consideran
aceptable, podemos considerar que se encuentran en una condición de equilibrio,
la cual se puede representar en un espacio cartesiano como un punto E que sería
función de los valores de satisfacción considerados como mínimos por las
empresas mineras, por el Estado y por la sociedad.
De esta manera, sí el punto E de la Figura 3 se considera como el punto de
equilibrio de los intereses de estos actores, se tendría que:

E = fe (xe, ye, ze)

en donde fe es la función de equilibrio y

xe, ye, ze corresponden a los valores mínimos de satisfacción para las
empresas mineras, para el Estado y para la sociedad,
respectivamente.

En consecuencia, si E ≥ f (xp, yp y zp) todos los actores están ganando y

si E < f (xp, yp y zp) todos, o al menos uno, están perdiendo.

8
El “juego de la confianza” es una variante del conocido “dilema del prisionero”, derivada del caso
en cada uno de los dos acusados opta por confiar en que el otro guardará silencio. En el juego de
la confianza un jugador decide dejar ganar a otro para ganar su confianza y lograr que el otro
también lo ayude a ganar, decisiones que al encadenarse de manera sucesiva resultan benéficas
para los dos.

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En forma gráfica, la función de equilibrio nos determina un paralelepípedo en el
cual el punto E corresponde al vértice opuesto al origen. El volumen interno de
este paralelepípedo se puede denominar como el espacio del desequilibrio, o sea
el espacio donde uno o todos los actores están perdiendo. A su vez, el espacio
que se generaría cuando:

x > xp, y > yp, o z > zp

representaría uno de mayores ganancias para alguno de los actores.

Figura 3. Paralelepípedo que delimita las condiciones de equilibrio

En términos generales se puede decir que, bajo las reglas del sistema, el principal
interés de las empresas en el negocio minero es obtener éxito en sus proyectos, el
del Estado incrementar las finanzas públicas para atender sus obligaciones con la
sociedad y el de ésta contar con nuevas oportunidades para su progreso. Bajo
este postulado, y sin perder de vista que los proyectos mineros son el elemento
que jalona al sistema, pues sin ellos no hay negocio minero, se puede afirmar que
cuando el valor del éxito de los mismos crece por encima del presupuestado para
el punto de equilibrio (x > xp), el valor de los intereses de los otros dos actores

19
también crecerá en alguna proporción (y > yp, z > zp), generándose así un espacio
ilimitado donde todos ganan (Figura 4).

Figura 4. Espacio donde todos los actores pueden ganar

3.2 Factores de interés de los actores

Encontrar los factores que permitan cuantificar o calificar la satisfacción de los

intereses que cada uno de los tres actores tiene en el negocio minero y definirlos
con la categoría de variables de la relación matemática aquí propuesta, es una
labor compleja y no exenta de cierta dosis de subjetividad. Bajo estas
circunstancias, en el presente ejercicio se ha considerado trabajar únicamente con
aquellos factores de interés susceptibles de ser medidos, ya sea en escalas
cuantitativas o cualitativas.
Es importante poner de presente que varios de los temas de interés seleccionados
son comunes o transversales a los tres actores, como es el caso de las regalías,
medio ambiente, empleo y otros. Obviamente en cada caso ese interés tiene un
matiz diferente y por eso su grado de satisfacción es diferente para cada uno de
los actores. El tema de las regalías, por ejemplo, interesa a los tres actores, pero

20
el interés específico del empresario –que es quien las paga– es que la sociedad
las perciba como un beneficio de la minería, mientras que el del Estado –que es
quien las administra– es tener recursos para invertir en los proyectos que requiere
la sociedad y el de ésta es que esos recursos se inviertan de manera transparente
en obras que le signifiquen un mayor bienestar.
Cabe anotar que los factores de interés aquí propuestos deben ser revisados y
ajustados periódicamente en cuanto a su definición y método de valorar su grado
de satisfacción, con el fin de que su nivel de certeza sea cada vez más aceptable.
Como es obvio, cada uno de estos factores tiene un valor diferente en el agregado
de intereses de cada actor y en consecuencia es necesario aplicarles un factor de
ponderación, de manera tal que:

xe = ax1 + bx2 + cx3 …. + mxn

ye = ay1 + by2 + cy3 …. + myn
ze = az1 + bz2 + cz3 …. + mzn

en donde x1, x2, cx3… xn son los n factores del agregado y a, b, c… m los factores
de ponderación asignados a cada uno de ellos.
A continuación se presentan los factores que se pueden definir como expresiones
de los intereses y expectativas de cada actor y más adelante se indican los
factores de ponderación asignados a cada uno de ellos:

3.2.1 Intereses de las empresas mineras

Buena parte de los intereses de las empresas mineras los satisfacen ellas con sus
recursos técnicos y financieros, pero algunos dependen de la actitud de las
entidades del Estado frente a ciertos temas de la actividad minera. Dichos
intereses son los siguientes:
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo.
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo.
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos.
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque.
5. Contar con protección en zonas de trabajo con problemas de seguridad.

21
 6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera,
ambiental y fiscal.
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación
minera, licenciamiento ambiental y de consulta a comunidades.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de
operación.
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las
localidades mineras.
10. Tener un buen nivel de aceptación social.
11. Transparencia en la utilización de las regalías.
12. Contar con adecuado capital humano.

3.2.2 Intereses del Estado

Con excepción de la eliminación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo,
los intereses del Estado se satisfacen en la medida que las empresas mineras
tengan éxito en sus actividades exploratorias, produzcan eficientemente en sus
minas y operen con criterios de minería responsable y se sujeten a la ley y a los
términos contractuales. Dichos intereses son los siguientes:
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos
nacionales, departamentales y municipales
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por
concepto del incremento de la producción.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la
exploración y explotación minera
4. Asegurar la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de
expansión de la producción.
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros.
6. Lograr que la minería dinamice otros sectores de la economía, genere
empresas y empleo.
7. Lograr que la minería contribuya al desarrollo de la ciencia y la
tecnología.

22
 8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en
materia de seguridad minera y manejo ambiental.
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo.

3.2.3 Intereses de la sociedad

La satisfacción de los intereses de la sociedad depende en buena parte de la
actuación de las empresas mineras, pero también de la gestión de las entidades
del Estado responsables de las áreas fiscal, minera, ambiental, entre otras. Dichos
intereses son los siguientes:
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas
mineras.
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación
de valor a productos mineros.
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía.
4. Disponer de adecuada oferta materiales de construcción.
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones
mineras.
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las
localidades y regiones mineras.
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos,
licencias ambientales otorgadas y utilización de las regalías.
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y
las actividades que adelantan las empresas mineras.

3.3 Valoración y calificación de intereses

La valoración y calificación de los intereses o expectativas de cada uno de los

actores, son los puntos críticos para la credibilidad del modelo y por lo tanto para
los resultados de sus aplicaciones prácticas.

23
3.3.1 Valoración de los factores de interés
El valor que cada uno de los actores le da a sus diferentes intereses en el negocio
minero no es el mismo, hay intereses que les resultan más relevantes que otros.
Inclusive algunos intereses que son compartidos por los tres actores –como los
referidos a temas regalías o medio ambiente– no son igualmente valorados.
La valoración asignada a cada interés puede diferir entre los varios segmentos o
entidades que representan a cada actor y en tal sentido es necesario utilizar un
factor de ponderación promedio. No obstante, sería interesante analizar las
diferencias en los resultados de aplicar el modelo considerando, por ejemplo, al
actor minero como un todo y también segmentándolo por tipo y tamaño de
empresa.
Para expresar la valoración de cada tema de interés se ha adoptado un esquema
de ponderación que le da un valor de 100 al conjunto de intereses de cada actor,
de tal manera que tomando los factores de ponderación indicados en la Tabla 1,
se tendría que:

xe = 10x1 + 15x2 + 10x3 + 5x4 + 5x5 + 10x6 + 10x7 + 5x8 + 5x9 + 15x10 + 5x11 + 5x12

ye = 10y1 + 15y2 + 10y3 + 10y4 + 5y5 + 15y6 + 10y7 + 15 y8 + 10 y9

ze = 15z1 + 15z2 + 5z3 + 10z4 + 20z5 + 20z6 + 5z7 + 10z8

Tabla 1. Factores de ponderación de los intereses de cada actor

INTERESES %
I. EMPRESAS MINERAS
1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo. 10
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo. 15
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos. 10
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque. 5
5. Contar con protección en zonas de trabajo con problemas de seguridad. 5
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y fiscal. 10
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera, licenciamiento 10
ambiental y de consulta a comunidades.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación. 5
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades mineras. 5
10. Tener un buen nivel de aceptación social. 15
11. Transparencia en la utilización de las regalías. 5
12. Contar con adecuado capital humano. 5

24
 II. ESTADO
1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos nacionales, 10
departamentales y municipales.
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por concepto del incremento 15
de la producción.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la exploración y 10
explotación minera.
4. Asegurar entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o expansión de producción. 10
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros 5
6. Lograr que recursos derivados de la minería dinamicen otros sectores de la economía 15
7. Lograr que la minería contribuya el desarrollo de la ciencia y la tecnología 10
8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en materia de seguridad 15
minera y manejo ambiental.
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo. 10
III. SOCIEDAD
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas mineras. 15
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación de valor a productos 15
mineros.
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía 5
4. Disponer de adecuada oferta de materiales de construcción. 10
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones mineras. 20
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las localidades y regiones mineras. 20
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos, licencias ambientales 5
otorgadas y utilización de las regalías.
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y las actividades que 10
adelantan las empresas mineras.

Si consideramos que el valor aceptable como punto de equilibrio del sistema es

aquel donde las abscisas del punto E corresponden, por ejemplo, al 60% de la
valoración máxima total de los intereses de cada actor, se tiene que la sumatoria
de la calificación asignada a cada uno esos intereses debidamente ponderada,
debe ser igual o mayor a 300 en todas las abscisas para considerar que el negocio
minero marcha de manera aceptable.
Al igual que la definición de los intereses de cada actor, las matrices de valoración
y calificación de la satisfacción de intereses, que alimentan las funciones xe, ye y
ze, deben ser consultadas periódicamente con expertos que representen el
pensamiento de cada uno de los actores.

3.3.2 Medida de la satisfacción de intereses

25
Como se detalla a continuación, son varios los problemas que deben enfrentarse
para llegar al diseño óptimo de unos criterios que permitan establecer el grado en
que se encuentran satisfechos los intereses en el negocio minero que tienen los
diferentes actores. Estos problemas están relacionados principalmente con la
determinación de puntos de referencia, subjetividad de los factores a valorar y la
existencia de diferentes visiones y contextos al interior de un mismo actor.
Puesto que la calificación que se asigne al grado de satisfacción de cada factor de
interés debe ser aceptada por todos los actores, lo deseable es que se haga a
partir de puntos de referencia lo más objetivos posible. Adicionalmente, se tienen
casos para los cuales no resulta fácil encontrar puntos de referencia. A manera de
ejemplo, ¿cuál podría ser el nivel aceptable de recaudo de impuestos o de
regalías?, ¿cuál podría ser el término o plazo considerado ágil en el trámite de una
licencia ambiental? o ¿cuál podría ser el nivel aceptable de empleos generados?
Hay casos muy particulares, como es el de darle una calificación a la lista de
proyectos de producción minera que se encuentran en fila para entrar a operar en
una línea de tiempo definido. Esta calificación –que involucra los factores tiempo,
unidades productivas y volúmenes de reserva y producción– puede tener como
nivel referencia unas metas de crecimiento de la producción de los principales
productos mineros para diferentes horizontes de tiempo, o podría tener como
referencia el sostenimiento del volumen de la producción histórica de los mismos.
Como se trata de desarrollar unas funciones numéricas (xe, ye, ze), lo deseable
sería que todos los factores fueran calificables en unidades absolutas, pero
muchos de ellos –dadas sus características de subjetividad– sólo pueden ser
valorados en términos estrictamente cualitativos. Tal es el caso de calificar el nivel
de aceptación social que tiene una empresa o el nivel de contribución de una
empresa al desarrollo económico y social de las localidades mineras.
En otros casos la calificación no sólo se basa en un criterio subjetivo sino que
depende del enfoque del observador. Se tiene, por ejemplo, que la calificación
dada a la disponibilidad de infraestructura por un productor de oro no va a ser la
misma que le daría un productor de carbón o de otro producto que se transporte a
granel. La misma situación se presenta con el interés de contar con áreas para
explorar, pues la exploración es la base del negocio de un segmento de empresas,
mientras que para las de otro segmento este factor resulta secundario.
Ante los problemas anotados y considerando que se trata de un primer intento de
modelar el negocio minero como una estructura sistémica y que para ello se

26
dispone de información sectorial muy limitada, se propone recurrir a un esquema
de calificación basado en un rango de valores asignables tanto a categorías
numéricas como a cualitativas. Este esquema se podrá refinar en un futuro
próximo hasta llegar a manejar todo el modelo con un sistema de medición que
elimine al máximo la calificación a partir de percepciones.
La aplicación de un esquema de calificación a los 29 factores de interés
seleccionados para los tres actores tiene ciertas particularidades dependiendo de
la categoría de los datos de sustento y de algunas características propias de cada
factor. El rango de calificación aplicable en todos los casos está entre 0 y 5, pero
algunos factores de interés sólo podrían admitir una valoración de sí o no (0 o 5),
al tiempo que a otros sólo se les puede aplicar una calificación gradual de baja,
intermedia o alta.
A continuación se reseñan cinco criterios de calificación del grado de satisfacción
de los factores de interés que pueden tomarse como casos tipo y que para el
efecto se ilustran con los ejemplos más representativos:

a) Casos en los que se utilizarían datos en valores absolutos

Se incluyen en este grupo todos los factores de interés cuyo grado de satisfacción
puede calificarse mediante indicadores, directos o indirectos, que se expresan en
valores absolutos. Un ejemplo representativo de este caso es el de la calificación
del comportamiento de la suma recaudada por concepto de impuestos nacionales
(renta, patrimonio, IVA, ITB) pagados por la industria minera. Para el efecto se
puede comparar la cifra del año respectivo con la del anterior, para establecer si
se presentó una reducción, un crecimiento cercano al del IPP (índice de precios
del productor) para minería del año anterior o un crecimiento por encima de este
índice. En este caso se aplicaría una calificación de 0) cuando el crecimiento sea
negativo, una de 2,5) cuando sea cercano al IPP y de 5) cuando sea mayor.
El IPP es también el indicador directo para calificar la satisfacción del interés de
las empresas de tener estabilidad en los factores externos que afectan sus costos
de operación. La calificación sería de 5 cuando el IPP sea menor que del año
anterior, 4 cuando sea igual, 3 cuando sea ligeramente mayor, 2 cuando sea
moderadamente mayor y 1 cuando sea mucho más alto.
Otro ejemplo representativo es el de calificar cuánto se han dinamizado otros
sectores de la economía con recursos derivados de la minería. Para el efecto es

27
necesario obtener los datos de las ventas de productos y servicios a las empresas
mineras por parte de las ramas metalmecánica, de construcción de infraestructura,
de servicios públicos, de consultoría y de servicios financieros, entre otras. El
agregado de estos datos se puede expresar como un porcentaje del PIB minero
anual y calificarse en relación con el del año anterior así: 1) si decrece, 3) si
mantiene en el mismo rango y 5) si registra un crecimiento significativo.

b) Casos en los que se utilizarían datos numéricos de expectativas

De varios factores de interés sólo es posible calificar su grado de satisfacción
tomando como referencia unos parámetros fijados como metas y que por tanto
sólo llegan a ser expectativas. El mejor ejemplo de este tipo de casos es la
calificación de la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de
expansión de la producción. Para calificar este factor se requiere disponer de una
fila de proyectos nuevos o de expansión, con una posible fecha de entrada y un
probable volumen de producción, datos disponibles en los reportes de las
empresas sobre el estado de sus proyectos. Sin embargo, en razón a que todo
proyecto minero tiene un grado de riesgo que sólo tiende a desaparecer cuando
pasa a la etapa de producción, los datos de los proyectos en fila son sometidos
por diferentes causas a ajustes constantes en sentido positivo o negativo. En este
caso, la valoración se haría estableciendo las siguientes categorías de calificación:
0 cuando no hay proyectos en fila para los próximos cuatro años, 1) cuando los
que van a entrar sólo permiten mantener el actual volumen de producción, 2)
cuando van a permitir alcanzar el 25% de la meta, 3) cuando van a permitir
alcanzar el 50% de la meta, 4) cuando van a permitir alcanzar el 75% de la meta y
5) cuando van a permitir alcanzar la meta.
Entre los casos incluidos en esta categoría está el de la calificación a la
erradicación de la minería ilegal, actividad que afecta tanto los intereses del
Estado, como los de las empresas mineras y la sociedad. Puesto que los datos
que se tienen sobre el número de minas ilegales son sólo estimativos, la
calificación habría que hacerla sobre el cumplimiento de las metas de erradicación
que se ponga el MME. También se incluye el referente al desarrollo de la ciencia y
la tecnología, que se podría calificar mediante un indicador que combine el monto
de los recursos asignados a los fondos de financiamiento de estas actividades y el
número de proyectos presentados para acceder a esa financiación.

28
c) Casos en los que se utilizarían datos numéricos de medición de
percepciones
El grado de satisfacción de algunos factores de interés es conveniente medirlo o
calificarlo mediante encuestas entre los interesados que permitan establecer
percepciones cualitativas y cuantitativas de un proceso o de una gestión. Uno de
los ejemplos representativos de este caso es el de la disponibilidad oportuna de la
licencia ambiental. Los directamente afectados con la demora de licencia son los
empresarios mineros, pero también se afectan los intereses del Estado y algunos
de la sociedad. Por lo tanto es conveniente establecer como parámetros de
calificación unos indicadores que determinen tiempos de evaluación en el MAVDT
o en las corporaciones ambientales regionales, tiempo de respuesta a
inconsistencias de los PMA y tiempos de trámite en las consultas y objeciones de
la comunidad. Combinados adecuadamente todos estos parámetros se puede
llegar a un punto en que se pueda calificar el promedio ponderado del tiempo de
trámite comparándolo con los que registraron el menor y el mayor tiempo, así: 0)
cuando el promedio esté más cerca del de mayor tiempo, 2,5) cuando se ubique
alrededor del promedio aritmético de los dos tiempos extremos y 5) cuando esté
más cerca del de menor tiempo.

d) Casos en los que sólo es posible utilizar estimativos basados en

percepciones
De algunos factores de interés no es posible obtener actualmente datos numéricos
para calificar su grado de satisfacción y en tal sentido es necesario hacerlo a partir
de las percepciones u opiniones de los interesados. Un ejemplo representativo de
este caso es el de la claridad, estabilidad y coherencia de las reglas que frente a la
minería se aplican en las entidades del orden nacional y territorial, aspectos que
sólo pueden calificarse a partir de las opiniones que sobre ellos expresen los
voceros del gremio minero. Como este ejemplo implica la evaluación del
comportamiento de varias entidades frente a estos dos aspectos, se puede aplicar
un sistema de calificación promedio utilizando una escala de 1 a 5.

e) Casos en los que se deben combinar estimativos basados en

percepciones con datos cuantitativos

29
El grado de satisfacción de algunos factores se podrían calificar con sólo
percepciones de los interesados, sin embargo, cuando son de especial
importancia para alguno de los actores e involucran resultados de la gestión de
alguna entidad estatal, es conveniente confrontar esas percepciones con datos
cuantitativos, como se hace actualmente, por ejemplo, con los trámites mineros,
sobre los cuales se tiene una encuesta de percepción de la atención y una
medición del tiempo de respuesta. Otro ejemplo es el de calificación de la
disponibilidad pública de información sobre contratos mineros suscritos, licencias
ambientales otorgadas y utilización de las regalías, exigencia social basada en las
prescripciones de la Iniciativa para la Transparencia de la Industria Extractiva a la
cual se adhirió el gobierno de Colombia. Para calificar el grado de satisfacción de
este factor se debe tener como primer referente la percepción de los interesados,
pero también debe constatarse el grado en que las entidades que manejan dicha
información están divulgándola, tanto en términos de cantidad y calidad de los
datos cómo de accesibilidad. Como este ejemplo implica la evaluación de la
gestión de varias entidades, se puede aplicar un sistema de calificación promedio
utilizando una escala de 1 a 5.

3.3.3 Elementos utilizables para la calificación

De acuerdo a los anteriores criterios, se reseñan a continuación los elementos que
son factibles de utilizar, por lo menos inicialmente, para calificar el grado de
satisfacción de los temas de interés que cada uno de los tres actores tiene en el
negocio minero:

a) Intereses de las empresas mineras

1. Disponer de áreas para explorar en zonas con buen nivel prospectivo.- Este
interés expresa el interés de las empresas por explorar áreas con un buen nivel
prospectivo. Para satisfacer este interés se requiere el suministro público de
información geológica básica de buena calidad por parte de Ingeominas, así como
de la disponibilidad de áreas libres en zonas prospectivas que se puedan solicitar
o negociar. En consecuencia, la satisfacción de este factor se debe calificar a
partir de la percepción de las empresas exploradoras, sin descartar la posibilidad
de apoyar esa calificación con datos sobre el número de áreas devueltas antes de
concluir el periodo de exploración.

30
2. Encontrar yacimientos de valor económico significativo.- La calificación de la
satisfacción de este interés está directamente relacionada con un dato numérico
referido a las expectativas que generan los procesos de exploración a que dan
lugar los contratos de concesión suscritos. En consecuencia, la manera de
calificarlo es relacionando el número de áreas concesionadas con el de
yacimientos encontrados (contratos que llegan a presentar PTO), en un
determinado periodo de tiempo. Para efecto de un análisis detallado, esta
calificación se puede aplicar segmentando las áreas contratadas por producto
minero, por región o por distrito.
3. Poder producir buenos volúmenes de material e incrementarlos.- Este interés se
refiere a la favorabilidad de las condiciones internas (capacidad instalada) y
externas (infraestructura, mercados, etc.) que le permiten a las empresas
mantener su volumen de producción e incrementarlo. La calificación de su grado
de satisfacción puede realizarse considerando los porcentajes de incremento en la
producción registrados en las diferentes minas (tomando las más representativas
en materia de aporte al volumen total de la producción) y expresarse como un
porcentaje promedio. Para efecto de un análisis detallado se puede hacer la
calificación segmentando las minas por producto minero, escala de producción y
región o distrito.
4. Disponer de adecuada infraestructura de transporte y embarque.- Este tema
interesa únicamente a las empresas que manejan productos de gran volumen,
básicamente carbón, cemento, clinker y materiales de construcción. Su calificación
real debería basarse en el cálculo del volumen dejado de producir por falta de
infraestructura, pero ese cálculo puede resultar tan subjetivo como la calificación
hecha a partir de las percepciones de las empresas interesadas.
5. Contar con apoyo en las zonas de trabajo con problemas de seguridad.- Este es
un interés que resulta crítico para las empresas exploradoras que requieren
movilizar permanentemente personal y equipos, pues las explotadoras –por operar
en sitios fijos– pueden manejar esquemas de seguridad propios o con apoyo de la
fuerza pública. Por lo tanto, la calificación del grado de satisfacción de este factor
debe basarse principalmente en la percepción de las empresas exploradoras, pero
sin descartar la posibilidad de apoyarla con algunos indicadores cuantitativos
sobre seguridad en el campo.
6. Contar con reglas claras, estables y coherentes en materia minera, ambiental y
fiscal.- En este tema de interés se involucran tres variables que deben ser

31
calificadas de manera independiente, respecto a las características que presenten
en materia de claridad, estabilidad y coherencia. Además, como implica la
valoración de la gestión y actitud de entidades de diferentes sectores
gubernamentales, tanto del orden nacional como territorial, se puede aplicar un
sistema de ponderación y de calificación promedio, basado en la percepción de las
empresas.
7. Contar con atención ágil y transparente en los trámites de contratación minera,
licencia ambiental y de consulta a comunidades.- El tema de este interés involucra
tres procesos y la gestión de varias entidades del orden nacional y territorial. En el
de contratación minera interviene Ingeominas o una de las 6 gobernaciones
delegadas. En el de licenciamiento ambiental interviene el MAVDT o una de las 27
corporaciones autónomas regionales. En el de consulta a las comunidades
interviene el Ministerio del Interior y Justicia. En consecuencia, el mecanismo más
expedito para calificar la agilidad y transparencia en estos trámites es la
percepción que al respecto tengan los empresarios mineros, pero es conveniente
desarrollar unos mecanismos que permitan determinar los tiempos de respuesta
de las entidades en estos trámites y la transparencia en los procesos respectivos,
de tal manera que se pueda evaluar anualmente su tendencia a empeorar, a
continuar igual o a mejorar.
8. Tener estabilidad en los factores externos que afectan los costos de operación.-
Para calificar la satisfacción de este factor se puede utilizar la variación del IPP
(índice de precios del productor) para la minería, que calcula anualmente el Banco
de la República. Dicha variación se puede calificar de acuerdo a la dimensión que
presente la variación entre el periodo a evaluar y el anterior.
9. Hacer visible su contribución al desarrollo económico y social de las localidades
mineras.- Este es un interés que incluye dos aspectos: uno que puede calificarse
por medio del conjunto de indicadores de desarrollo que suministra el DANE y otro
que implica establecer que parte de ese desarrollo se deriva de la minería. Por lo
tanto, resulta más efectivo calificar la satisfacción de este factor de interés a partir
de las percepciones que se obtengan en una consulta directa a personas
representativas de la localidad.
10. Tener un buen nivel de aceptación social.- Para calificar la satisfacción de
interés hay que recurrir a las percepciones que sobre esta situación tengan las
empresas y los actores sociales. No obstante, la utilización de indicadores sobre

32
conflictividad en las zonas mineras permitirá confrontar dichas percepciones y
hacer más objetiva la calificación.
11. Transparencia en la utilización de las regalías.- Varias empresas mineras
hacen públicos sus pagos de regalías a través de sus páginas web, porque
consideran que esta es una información clave para construir aceptación social.
Consideran igualmente que los casos de corrupción en la utilización de estos
recursos afectan negativamente la imagen de la minería. En consecuencia la
calificación de este interés puede basarse en la efectividad a nivel local de los
canales de divulgación de los datos de recaudo de regalías y de la lista de
municipios y departamentos que tienen retenida la transferencia de estos
recursos.
12. Contar con adecuado capital humano.- Para las empresas mineras es de
mucha importancia contar con profesionales locales (geólogos, ingenieros de
minas y ambientales) bien capacitados para desarrollar las labores propias de esta
actividad. La calificación inicial de la satisfacción de este interés puede basarse en
la opinión de las empresas, pero es necesario desarrollar un indicador basado,
entre otros, en el contenido de los currículos de las carreras existentes y en el
número de estudiantes cuyos trabajos de grado se orientan hacia las aplicaciones
en minería.

b) Intereses del Estado

1. Obtener del crecimiento de la minería una mayor suma en impuestos
nacionales, departamentales y municipales.- La satisfacción de este interés puede
calificarse analizando la variación del monto recaudado por concepto de
impuestos nacionales (renta, patrimonio, IVA, ITF) pagados por la industria minera
con respecto a la del año anterior y comparándola con la variación del IPP para
minería en el mismo lapso. Para calificar la variación del monto del recaudo se
puede establecer una escala de porcentajes de reducción o crecimiento en los
mismos términos del comportamiento de dicho índice.
2. Obtener una mayor suma en regalías y contraprestaciones mineras por
concepto del incremento de la producción.- La satisfacción de este interés puede
calificarse directamente mediante los datos de recaudo de regalías y
contraprestaciones, calificando su porcentaje de reducción o crecimiento frente al
recaudo del año anterior o a las metas que establezca el Gobierno, pero

33
estableciendo una corrección con base en la variación de precios de los
commodities.
3. Tener un flujo creciente de inversiones, nacionales o extranjeras, para la
exploración y explotación minera.- En la actualidad la satisfacción de este interés
sólo puede calificarse en forma directa mediante los datos de IED, pero es de
esperar que en el futuro próximo se puedan contar con datos de la inversión de
origen nacional. La escala de calificación puede establecerse tomando como
referencia la variación frente al año inmediatamente anterior o las metas que
establezca el Gobierno.
4. Asegurar la entrada oportuna de nuevos proyectos de producción o de
expansión de la producción.- La calificación de este interés debe realizarse sobre
la fila de proyectos nuevos o de expansión que tengan definida una posible fecha
de entrada en operación y un probable volumen de producción. En la actualidad
sólo se dispone de la información suministrada públicamente por las empresas
que disponen de página web y no se dispone de información de la mayoría de
pequeñas empresas. Considerando que el aporte de estas últimas al total de la
producción minera es muy bajo, es válido calificar este factor con los datos de las
empresas con posibilidad de producir a mayor escala. Para la calificación de este
interés puede establecerse una escala de calificación basada en las metas de
crecimiento fijadas por el Gobierno para los principales productos mineros en un
horizonte de 10 años. Esta calificación se puede segmentar por producto minero y
ponderar adecuadamente para calificar la totalidad del factor.
5. Lograr la satisfacción de la demanda interna de productos mineros.- La
satisfacción de este interés puede calificarse a partir del comportamiento del
volumen de las importaciones de productos mineros que se produzcan o puedan
producirse en el país. Para el efecto se puede establecer una escala de
calificación basada en la variación del volumen de esas importaciones con
respecto a las del año inmediatamente anterior.
6. Lograr que la minería dinamice otros sectores de la economía, genere
empresas y empleo.- Este interés incluye dos temas, el de la demanda de
servicios y suministros y el de los encadenamientos productivos, cuyo nivel de
satisfacción debe calificarse por separado. La calificación del primer tema debe
efectuarse a partir de los datos de ventas de productos y servicios a las empresas
mineras por parte de las ramas metalmecánica, de construcción de infraestructura,
de servicios públicos, de consultoría y de servicios financieros, entre otras.

34
Actualmente no se dispone de estos datos, pero una parte se puede inferir a partir
de los consolidados de pagos de IVA efectuados por las empresas mineras. El
agregado de estos datos puede expresarse como un porcentaje del PIB minero
anual y calificarse en relación con el del año anterior. Para la calificación del
segundo tema debe investigarse la información que al respecto puedan tener las
Cámaras de Comercio, pues ese dato se requiere también para calificar la
satisfacción del interés número 2 de la sociedad.
7. Lograr que la minería contribuya el desarrollo de la ciencia y la tecnología.- La
satisfacción de este interés se puede calificar a través de la variación que registren
anualmente el monto de los recursos asignados a los fondos de financiamiento de
investigaciones relacionadas con temas geológico-mineros y el número de
proyectos presentados para acceder a dichos fondos. Los fondos de
financiamiento a evaluar son los constituidos con recursos provenientes de
regalías y/o de aportes voluntarios de empresas mineras.
8. Lograr que todas las empresas mineras operen con altos estándares en
seguridad minera y manejo ambiental.- La satisfacción de este interés puede
calificarse a partir de los datos que se generen en las visitas anuales de
fiscalización minera, utilizando una relación de minas con altos estándares sobre
número total de minas fiscalizadas. Considerando que este factor expresa una
expectativa, su escala de calificación debe estar referida a la meta que frente a
este objetivo se fije el Gobierno.
9. Lograr la erradicación de la extracción ilegal de recursos del subsuelo.- El tema
de este interés se refiere a un propósito o expectativa, pero como los datos que se
tienen sobre el número de minas ilegales corresponden a estimativos, no es fácil
fijar metas medibles. No obstante, para poder calificar su grado de satisfacción
podría acogerse como meta anual un porcentaje del estimativo más confiable y
establecer una escala de calificación sobre el cumplimiento de la misma.

c) Intereses de la sociedad
1. Satisfacer la demanda de servicios y suministros de las empresas mineras.- El
grado de satisfacción de este interés se puede calificar inicialmente a partir de las
opiniones de las empresas, pero se debe establecer una fuente de datos
cuantitativos que permitan determinar el crecimiento anual de las operaciones de
las empresas proveedoras de servicios y equipos, así como de su número. Así, la

35
escala de calificación podría establecerse con base en el crecimiento anual
registrado en comparación con el del año inmediatamente anterior.
2. Encontrar oportunidades de negocios en la transformación y agregación de
valor a productos mineros.- La calificación de la satisfacción de este interés debe
efectuarse con base en el registro de nuevas empresas que demanden productos
mineros para la fabricación de insumos industriales o productos de uso final,
incluyendo únicamente aquellos productos mineros que se negocian como
commodities. La escala de calificación puede establecerse con base en el
crecimiento registrado frente al año inmediatamente anterior.
3. Disponer de adecuada oferta de carbón para la generación de energía.- Este
interés se refiere actualmente al cubrimiento de la demanda de Termopaipa,
Termoguajira, Termozipa y Termotasajero, pero en el corto plazo esta cobertura
se amplía con la entrada en operación del proyecto Gecelca, prevista para finales
de 2012. En el mediano y largo plazo debe entrar a cubrirse la demanda de los
proyectos que resulten de la recomendación del Plan Energético Nacional - PEN
2020–2030 de ubicar plantas de generación eléctrica en áreas próximas a las
minas de carbón. En este orden de ideas, la calificación de este factor debe
basarse en los reportes que sobre este tema presenten las empresas
generadoras.
4. Disponer de adecuada oferta de materiales de construcción.- Este inetrés es de
mucha trascendencia para la sociedad en la medida que afecta el costo de
edificaciones y de obras de infraestructura. Uno de los elementos para su
calificación puede ser la variación de sus precios de mercado en relación con la
variación del IPP para la minería. Otro elemento pueden ser las apreciaciones de
la Cámara Colombiana de la Construcción y de la Cámara Colombiana de la
Infraestructura.
5. Contar con mayor oferta de empleo en las localidades y regiones mineras.- Este
es uno de los temas de mayor interés para la sociedad, pero –lamentablemente–
se carece de la información adecuada para su calificación. El DANE, a través de la
Encuesta Continua de Hogares, suministra semestralmente datos del número de
personas ocupadas por ramas de actividad y por departamento, con base en una
muestra que incluye las 13 grandes ciudades con sus áreas metropolitanas y 11
ciudades intermedias. Los datos de esta encuesta se refieren a la rama
denominada Explotación de minas y canteras, en la cual está incluida la
producción de petróleo y gas. Por lo tanto, es necesario buscar otras fuentes de

36
información, como pueden ser los datos que se reportan anualmente en los
formatos básicos mineros.
6. Lograr que la minería contribuya al desarrollo sostenible de las localidades y
regiones mineras.- Para calificar la medida en que se satisface este interés hay
que recurrir al análisis de diversos indicadores, puesto que el desarrollo sostenible
implica tres dimensiones, la social, la económica y la ambiental. En la dimensión
social hay que calificar básicamente indicadores de calidad de vida (cobertura de
servicios básicos, déficit de vivienda, necesidades básicas insatisfechas, etc.). En
la dimensión económica hay que calificar indicadores de empleo, nivel de
ingresos, emprendimientos de negocios, recursos fiscales, etc. En la dimensión
ambiental se deben calificar los impactos sobre el medio natural y los efectos de
las medidas compensatorias.
7. Disponer de información pública sobre contratos mineros suscritos, licencias
ambientales otorgadas y utilización de las regalías.- La calificación del grado en
que se satisface este interés debe tener como base unos indicadores que reflejen
de manera real el grado en que las entidades que manejan dicha información
están divulgándola, tanto en términos de cantidad y calidad de los datos, cómo de
accesibilidad. No obstante, mientras se desarrollan e implementan estos
indicadores se puede tener como referente una medida de la percepción de los
interesados, tanto del ámbito académico como de las comunidades de las zonas
mineras.
8. Contar con fuentes de información verídica y directa sobre la minería y las
actividades que adelantan las empresas mineras.- La calificación de la medida en
que se satisface este interés puede efectuarse de manera indirecta, o sea, en
lugar de calificar las características de las fuentes de información, se valorarán los
efectos o resultados de la información que difunden. Por lo tanto, la calificación de
este factor debe tener como referente principal una medida de la manera como se
perciben entre la sociedad los temas mineros. Para el efecto, se pueden realizar
un seguimiento a los comentarios que envían los lectores de las noticias mineras
publicadas por los medios de comunicación del país en sus páginas web o una
encuesta periódica.

37
 4. APLICACIONES DEL MODELO

A partir de un repaso a los conceptos básicos del modelo, cuya comprensión

resulta definitiva para dimensionar el alcance y limitaciones de sus aplicaciones
prácticas, en este capítulo se expone la posibilidad de definir, como una primera
aplicación del mismo, un índice numérico que exprese el nivel de éxito del negocio
minero en el país. También se trata sobre algunas de las maneras de aplicar este
modelo a la formulación del Plan Nacional de Desarrollo Minero.

4.1 Conceptos básicos del modelo

En el modelo Todos Ganan se concibe el negocio minero como un sistema en el
que interactúan las empresas mineras, el Estado y la sociedad, y en el que los
intereses de cada unos estos tres actores debe ser satisfecho en una proporción
tal que le signifique ganancias netas. No obstante, cabe aclarar que ese sistema
funciona únicamente en la medida que las empresas operen produciendo recursos
mineros y explorando otras áreas en búsqueda de nuevos yacimientos.
En tal sentido, el propósito del modelo es permitir la identificación de los
momentos en que la evolución del negocio minero, visto como un sistema, se
encuentra en condiciones que pueden tornarse críticas y conducir a su
estancamiento o retroceso. Dicho en otras palabras, con el modelo se busca
determinar los eventos que pueden constituir una situación adversa para que el
empresario minero opere de manera exitosa.
El modelo está planteado con un diseño que integra en un solo conjunto los
intereses de las empresas mineras, pero como la realidad es que existen
diferentes segmentos empresariales con enfoques particulares del negocio y por
tanto con intereses muy específicos, se incluyen algunos indicadores exclusivos
para cada segmento. Por lo tanto, al desarrollar el modelo es válido diseñar
aplicaciones que consideren los intereses empresariales en relación con sus
perfiles y áreas de negocio específicos. No sobra anotar que este ejercicio
requeriría de la información necesaria para clasificar a las diferentes empresas
según alguno de los esquemas de segmentación que se han propuesto en el país,
los cuales se resumen en la Tabla 2.

38
 Tabla 2. Resumen de propuestas de clasificación o segmentación de empresas
mineras en Colombia

Segmento Tipo de minería Producto Producción anual

Metales, piedras preciosas < 250.000 m3
Carbón < 180.000 m3 o 24.000 t
A cielo abierto
Materiales de construcción < 10.000 m3
PEQUEÑA
Otros < 100.000 t
Código de Minas - Decreto 2655 de 1988

MINERÍA
Metales, piedras preciosas < 8.000 t
Subterránea Carbón < 30.000 t
Otros < 30.000 t
Metales, piedras preciosas 250.000 a 1.500.000 m3
180.000 a 6’000.000 m3 o
Carbón
A cielo abierto 24.000 a 800.000 t
MEDIANA Materiales de construcción 10.000 a 150.000 m3
MINERÍA Otros 100.000 a 1’000.000 t
Metales, piedras preciosas 8.000 a 200.000 t
Subterránea Carbón 30.000 a 500.000 t
Otros 30.000 a 500.000 t
Metales, piedras preciosas > 1’500.000 m3
Carbón > 6’000.000 m3 o > 800.000 t
A cielo abierto
Materiales de construcción > 150.000 m3
GRAN MINERÍA Otros > 1’000.000 t
Metales, piedras preciosas > 200.000 t
Subterránea Carbón > 500.000 t
Otros > 500.000 t

Segmento Composición Capacidad técnica Otras características

Plan Nacional de Desarrollo Minero

Individuos o familias que Carecen de recursos y de tecnología. Dudoso aporte socioeconómico.

GRUPO G1 buscan la supervivencia Inutilizan y desperdician el recurso.
Ocasionan deterioro ambiental.
Empresarios con Realizan una minería con alto grado Se caracterizan por su
1997

operaciones mineras de deterioro ambiental, descremando marginalidad legal e impositiva.

GRUPO G2
que pueden alcanzar o dilapidando el recurso.
magnitudes importantes
Grandes empresas Usan tecnologías eficientes. Cumplen la ley y evidencian
mineras y empresas Son o buscan ser sostenibles en responsabilidad social.
GRUPO G3
medianas o aún términos ambientales. El valor agregado socioeconómico
pequeñas que generan es importante.
Segmento Composición Características
Plan Nacional para el Desarrollo Minero -

Mineros de tradición con No consideran la minería como un negocio sino como una actividad de
SEGMENTO operaciones sustento.
UNO circunscritas a ámbitos Sus niveles de productividad son bajos.
locales o regionales. El impacto de su labor es más social que económico.
Visión al 2019

Empresas mineras Están estructuradas para crecer.

SEGMENTO
emergentes. Se encuentran encadenadas o integradas verticalmente con procesos de
DOS
transformación y de agregación de valor al producto minero.
Empresas con alta No suelen manejar procesos de explotación y beneficio minero, los cuales
SEGMENTO capacidad de inversión y los transfieren total o parcialmente a empresas especializadas en esas
TRES excelente conocimiento actividades.
del riesgo exploratorio. Se pueden calificar como agentes aceleradores del desarrollo minero.
Grandes empresas que Poseen porciones significativas del mercado de uno o varios productos
SEGMENTO
operan las mayores mineros.
CUATRO
minas del mundo.

39
 Cumplimiento de de criterios de titularidad, emprendimiento, nivel
Segmento Producción
tecnológico, estructura financiera y capacidad industrial
Empresarios que cumplen con criterio de:
SEGMENTO A
Titularidad minera: Poseen título minero vigente inscrito en el RMN
Informe International Resources Investment Corporation – MME, 2009

Empresarios que cumplen con criterios de:

- Titularidad minera.
- Emprendimiento: Capacidad del empresario (persona natural o jurídica)
para desarrollar empresa minera, no sólo por su nivel educativo sino
SEGMENTO B también por su capacidad de liderazgo y visión de futuro
- Nivel Tecnológico: Entendida no sólo como la presencia de maquinaria,
equipo y tecnología en la empresa minera, sino también el conocimiento del
empresario acerca de todos los procesos técnicos mineros, y su capacidad
de absorber el conocimiento tecnológico.
Empresarios que cumplen con criterios de:
- Titularidad minera.
- Emprendimiento.
Pequeña y mediana
- Nivel tecnológico.
escala
SEGMENTO C - Estructura financiera: Entendida como contar con un sano manejo
contable, y con los requisitos mínimos para entrar a cualquier proceso de
interacción con el medio financiero, esto es: poseer un presupuesto
estructurado, flujos de caja y análisis de rentabilidad, balances y estados
financieros actualizados, etc.
Empresarios que cumplen con criterios de:
- Titularidad minera.
- Emprendimiento.
- Nivel Tecnológico.
SEGMENTO D - Estructura financiera.
- Capacidad industrial: Conocimiento de los mercados mineros, los
mercados de capitales, y la industria minera en general, que es la clave
para lograr el acercamiento final entre las expectativas de los inversionistas
o poseedores del capital y los empresarios mineros.

De igual manera en el modelo se considera al Estado como un solo cuerpo y a la

sociedad como un todo. Evidentemente el Estado actúa como tal en la medida que
sus actuaciones se rigen por unas normas constitucionales y legales únicas y en
tal sentido se conciben sus intereses. Es función del Estado, por ejemplo, la
dirección general de la economía9 y en tal sentido uno de sus intereses es que los
recursos derivados de la minería dinamicen otros sectores de la economía.10 No
obstante, algunos índices de resultados incluidos en el modelo separan los
intereses del nivel central de los correspondientes a los niveles territoriales. A su
vez, algunos de los indicadores de la gestión del Estado frente a las empresas

9
Artículo 334 de la Constitución Política de Colombia.
10
Se trata, entre otros, de los sectores de construcción, de electricidad, gas y agua, y de
establecimientos financieros, seguros, inmuebles y servicios a las empresas, así como las ramas
de actividad correspondientes a maquinaria y equipos, a equipos de transporte, a productos de la
refinación del petróleo, a sustancias y productos químicos, a productos minerales no metálicos, a
comercio y a servicios de transporte aéreo.

40
mineras presumen que existen diferencias en los términos en que actúan algunas
de las entidades estatales responsables del manejo de trámites con estas
empresas y en tal sentido el modelo prevé el análisis separado de las gestiones de
carácter minero y de las referentes a temas ambientales.
En el caso de los intereses de la sociedad el modelo considera tanto los de
aquellos sectores cuyas actividades económicas se benefician o pueden llegar a
beneficiarse directamente de las operaciones mineras, como los de la población
que habita las localidades y regiones mineras y los de los grupos de interés
promotores de buenas prácticas en lo ambiental y en lo público. En el primer caso
se consideran indicadores de la evolución del crecimiento de dichos sectores, en
el segundo caso índices de desarrollo económico y social de las localidades y
regiones mineras, y en el tercer caso indicadores basados en ejercicios de
monitoreo y medición de percepción.

4.2 Índice de prosperidad minera, Ipm

En la actualidad, el comportamiento económico del sector minero es monitoreado
principalmente a través de 6 indicadores que registran el PIB minero, la IED en el
sector, los volúmenes de producción y pago de regalías de los principales
commodities, el valor de las exportaciones de productos mineros y el número de
títulos mineros inscritos en el RMN.
Sin embargo, en un momento como el actual, en que muchos sectores de la
sociedad ven a la minería como una actividad de saqueo que sólo beneficia a una
minoría y ocasiona grandes pérdidas ambientales para el territorio nacional, es
necesario contar con unos indicadores que muestren de manera integral cómo el
desarrollo minero está contribuyendo al progreso económico y social del país y
también las condiciones de sostenibilidad en que lo hace.
En este sentido, el modelo Todos Ganan, por representar una visión sistémica del
negocio minero y por integrar un conjunto de variables que expresan los intereses,
condiciones y expectativas tanto del actor directo (las empresas mineras) como de
los indirectos (el Estado y la sociedad), proporcionará tres índices que mostrarán
el efecto de las ganancias o pérdidas derivadas de la actividad minera en un
período de tiempo, cuya comparación con los de períodos anteriores revelará el
grado de sostenibilidad de la misma.

41
Dichos índices corresponden a los valores de xe, ye y ze, expresados como
fracción de 1, o sea xe/100, ye/100 y ze/100. Su denominación podría ser índice de
prosperidad minera (Ipm) para el empresario, para el Estado y para la sociedad,
respectivamente.
- El índice de prosperidad minera para el empresario (Ipmm) reflejaría el
comportamiento del negocio minero desde la perspectiva de las empresas
mineras, pues integra datos de producción, de resultados de la exploración
y de costos de operación, así como indicadores de percepción sobre la
claridad y estabilidad de las regulaciones, eficiencia en los trámites,
condiciones de seguridad física, aceptación social y disponibilidad de
infraestructura.
- El índice de prosperidad minera para el Estado (Ipme) reflejaría el
comportamiento del negocio minero desde la perspectiva del Estado, pues
integra datos de recaudo de impuestos, regalías y otros gravámenes, de los
montos de inversión privada, de la incidencia en el crecimiento de otras
ramas de la economía y en el desarrollo de ciencia y tecnología, de oferta
de productos mineros, de eficiencia en el manejo ambiental, de seguridad
minera y de erradicación de la minería ilegal.
- El índice de prosperidad minera para la sociedad (Ipms) reflejaría el
comportamiento del negocio minero desde la perspectiva de la sociedad,
pues integra datos de empleo, de demanda de servicios, de la cadena de
transformación y agregación de valor, de la oferta de carbón y materiales de
construcción, de desarrollo social y de infraestructura básica de las zonas
mineras, así como indicadores de percepción sobre disponibilidad, calidad,
oportunidad y transparencia de la información sobre los proyectos mineros
de interés y minería en general.
Complementariamente se tendría un índice de prosperidad minera general (Ipm)
que sería un promedio de los anteriores y reflejaría el comportamiento en conjunto
del negocio minero y su contribución al progreso del país.
De acuerdo al valor del punto de equilibrio propuesto como aceptable en el
numeral 3.3.1, el mínimo valor aceptable para el Ipm sería de 0,6 y ante cualquier
valor que esté por debajo se deben encender las alarmas.

4.3 Determinación y monitoreo de desequilibrios

42
Una característica del negocio minero es que hay una mutua dependencia entre
los intereses de los actores, de tal manera que para alcanzar el nivel de
satisfacción a que todos aspiran es necesario que todos cumplan con su parte.
Esta característica, además de ser la que le da sentido al modelo, es la que
permite aplicarlo para determinar situaciones en que el deficiente cumplimiento de
una regla, de un compromiso o de un procedimiento, por parte de un actor, afecta
los intereses de los otros y perturba la condición de equilibrio en la que todos
pueden alcanzar la satisfacción de sus intereses.
Pero, el aspecto más crítico de estas perturbaciones es que, tratándose de un
sistema dinámico con muchas variables de comportamiento complejo, pueden
llegar a generar efectos colaterales y encadenados que terminen desequilibrando
varias de las condiciones y expectativas iniciales del negocio minero. En este
sentido, el modelo es una herramienta adecuada para detectar las tendencias
hacia la perturbación que se pueden derivar de la insatisfacción de uno o varios de
los factores de interés.
De igual manera, la identificación de estas tendencias resulta útil para prever los
cambios que se requieren para reversarlas y restaurar las condiciones de
equilibrio. En efecto, a partir de las relaciones de dependencia y de las incidencia
que existen entre los diferentes factores de interés (Tablas 3 y 4) es posible
construir escenarios futuros que ilustren los efectos que producirían esos
desequilibrios, tanto en la circunstancia pesimista de imposibilidad de cambiar la
tendencia perturbadora como en la optimista que confía en el efecto positivo de las
acciones remediales que se puedan inducir desde el Gobierno.

Tabla 3. Relaciones de dependencia entre los factores de interés

(Factores numerados en el mismo orden de la Tabla 1)

INTERÉS DEPENDE DE LOS INTERESES:

EM = Empresas mineras
E = Estado S = Sociedad En alto grado En mediano grado En bajo grado
1 EM 7 EM 10 EM 5 EM
2 EM 1 EM 10 EM 5 EM
3 EM 2 EM, 10 EM, 1 S 4EM, 5 EM, 8 EM
4 EM 1E
5 EM 1 E, 10 EM
6 EM 8 E, 6 S
7 EM 6E
8 EM 6 EM

43
 9 EM 11 EM 1S,2 S
10 EM 8 E, 8 S 11 EM, 7 S
11 EM 7S
12 EM 7E
1 E 3 EM
2 E 3 EM 11 EM, 7S
3 E 1 EM, 2 EM, 6 EM 8 EM
4 E 2 EM, 10EM 1 EM, 7 EM
5 E 3 EM 2 EM
6 E 3 EM, 1 S, 2 S
7 E 2E 3 EM 2 EM
8 E 6 EM 7 S, 8 S
9 E 6 EM
1 S 1 EM, 3 EM, 12 EM 6E
2 S 3 EM 6E
3 S 3 EM, 4 E 2 EM
4 S 3 EM, 4 E 2 EM
5 S 3 EM, 4 E 2 EM 1 EM
6 S 3 EM, 2 E, 9 EM, 6 EM, 8 E, 5 S
7 S 7EM, 11 EM,
8 S 10 EM 6 EM

Tabla 4. Factores de interés cuya baja satisfacción puede incidir sobre el nivel de
satisfacción de otros
(Factores numerados en el mismo orden de la Tabla 1)

INTERÉS INCIDE SOBRE LOS INTERESES:

EM = Empresas mineras
E = Estado S = Sociedad Directamente Eventualmente
1 EM 2 EM
2 EM 3 EM, 4 E, 5 S, 6 S
3 EM 1 E, 2 E, 5 E, 6 E, 7 E, 5 S, 6 S 3 S, 4 S
4 EM 3 EM
5 EM 2 EM 3 EM
6 EM 3 EM, 3 E 2 EM
7 EM 2 EM, 3 E, 4 E
8 EM 3 EM
9 EM 10 EM, 6 S
10 EM 3 EM, 5 EM
11 EM 10 EM
12 EM 1S 5S
1 E
2 E 7E, 6S

44
 3 E 2EM, 3EM 1E, 6E
4 E 1E, 2E, 5E
5 E 2S, 3S, 4S 10EM
6 E 1 S, 2 S 6S
7 E 6E 2 EM, 8 E, 6 S
8 E 10 EM, 6 S
9 E 1 E, 8 E, 6 S 10 EM
1 S 6E
2 S 6E
3 S 5E
4 S 5E
5 S 10 EM, 6 S
6 S 10 EM
7 S 10 EM 3 EM
8 S 10 EM 3 EM

Un ejemplo de escenario que, a pesar de estar basado en condiciones

estrictamente teóricas, ilustra de manera elemental acerca del encadenamiento de
efectos e incidencias colaterales que puede tener un desequilibrio en uno de los
intereses básicos de uno de los actores, es el siguiente:
Avanzan los plazos de exploración y las empresas concesionarias no
encuentran minas de valor significativo. Al no descubrirse nuevas minas, el
potencial geológico minero del país empieza a ser mirado con desconfianza
y las empresas deciden orientar sus inversiones hacia otros países.
Como no hay nuevas minas que entren a operar, las expectativas del
Estado de ver incrementado considerablemente el monto que por concepto
de regalías e impuestos recibe de las empresas mineras, se ven frustradas.
No obstante, continúa recibiendo los aportes que por esos conceptos recibe
de las minas existentes, pero su monto no crece de manera significativa y
llega a un punto en que empieza a fluctuar de acuerdo a las alzas y caídas
en la cotización de los commodities. Lo que ha sucedido es que las minas
existentes incrementaron sus volúmenes de producción hasta el tope de su
capacidad productiva y se espera que continúen en ese nivel hasta el
agotamiento de sus reservas.
Al no entrar en operación nuevas minas y reducirse la actividad
exploratoria, no creció como se esperaba la oferta de empleo y tampoco se
dio la posibilidad de que los negocios de otros sectores de la economía

45
 crecieran jalonados por los flujos de inversión que se esperaba vinieran
hacia la minería.
Al no disponer de los crecientes recursos fiscales que se esperaba
aportaran las empresas mineras, la ejecución de varios programas de
inversión que había programado el Gobierno tendrán que aplazarse.
Las empresas propietarias de las minas que aún no operan dentro de los
parámetros técnicos de la minería responsable, pedirán que se les
reduzcan las exigencias ambientales para poder seguir trabajando y no
aumentar el desempleo. Importantes sectores de la sociedad, preocupados
por la situación de la economía nacional, pedirán una revisión a fondo de
las condiciones del negocio minero.
Es de esperar que los aplicativos que se diseñen para el modelo permitan hacer
análisis de desequilibrios tomando como referencia un producto minero específico.
Por ejemplo, el análisis del caso de la roca fosfórica en el marco de los factores de
interés integrados en el modelo, resultará muy interesante, pues pondrá de
manifiesto que no se cumplen intereses como el de encontrar nuevos yacimientos,
satisfacer la demanda interna del producto y dinamizar un sector económico tan
importante como la agricultura.

4.4 Aplicación para el diseño estratégico del PNDM

El aporte del modelo Todos Ganan a la labor de formulación del PNDM, es la
visión sistémica del negocio minero en la que está basado. En tal sentido puede
afirmarse que definida en dicho modelo la relación de equilibrio entre los intereses
de los actores, la formulación estratégica del Plan debe enfocarse a identificar los
puntos donde es necesaria la intervención del Estado, y/o de las empresas
mineras, para que el conjunto de variables que inciden sobre el negocio se
mantenga en línea con el propósito general del modelo, que es articular la acción
de todos los actores para generar las condiciones en las que el país pueda tener
una minería prospera, entendiendo como tal una minería que armonice las
utilidades económicas del corto plazo con las utilidades sociales y ambientales del
desarrollo sostenible.
Los puntos más críticos del proceso de planeación están en la identificación de
prioridades y en el diseño de las acciones más adecuadas para alcanzar los
objetivos propuestos.

46
En el ejercicio de identificación de prioridades, cuyo objeto es decidir cuáles
actividades del Estado resultan claves para el éxito del negocio minero,
diferenciándolas de las actividades normales y rutinarias, está la base del
planteamiento estratégico del plan. Para este ejercicio resulta de mucha utilidad
monitorear las variables del modelo que registren bajo puntaje y analizar el grado
de incidencia que tienen sobre otras variables, a fin de evaluar el grado de
amenaza que representan sobre la estabilidad de las condiciones de equilibrios
del sistema.
A la identificación de las variables o factores de interés sobre los que resulta
prioritaria una acción del Estado, sigue el proceso de concepción y diseño de unas
acciones encaminadas a restablecer el equilibrio del sistema. Con tal objeto se
debe partir de la segmentación de intereses por actor en que se basa el modelo y
de la dependencia de esos intereses frente a los de los otros actores, para
construir una matriz de competencias que permita conceptualizar las causas,
responsabilidades y actuaciones relacionadas con el problema a resolver.
A manera de ejemplo, retomando el escenario construido para analizar las
consecuencias de que no se descubran nuevos yacimientos de valor económico,
el problema a resolver sería el del “no descubrimiento” y las acciones a plantear
serían para que “sí haya descubrimientos”. El análisis de las causas de esta
situación va a poner de presente, entre otras, las siguientes:
No se ha contado con buenas áreas (prospectivas) para explorar, hay zonas
buenas que están excluidas de la minería o tienen muchas restricciones
ambientales, hay áreas buenas pero están invadidas por mineros de hecho o se
encuentran en poder de titulares que las tienen congeladas, los problemas de
seguridad física no permiten explorar cabalmente las zonas.
A continuación, tomando como base la matriz de competencias construida para el
efecto, se podrá identificar cuáles de estas causas son susceptibles de modificar
a través de una o varias acciones que puedan ejecutar algunas dependencias del
Estado o a través de ciertos comportamientos que el Estado mismo pueda motivar
en los otros actores.
Puesto que el principal objeto de formular un plan nacional de desarrollo minero es
el de contar con una herramienta que oriente la gestión del Gobierno en el sector,
el proceso de formulación debe estar liderado por la entidad responsable de la
función de planeación, pero debe contar con la participación de todas las
entidades estatales relacionadas con la minería y del gremio minero. En este

47
sentido, la visión sistémica del modelo y los esquemas de escenarios construidos
a partir del mismo pueden resultar muy efectivos para sustentar y concertar en
esos espacios de participación las diferentes propuestas estratégicas del Plan.
Finalmente, cabe poner de presente que al ser el plan un derivado del modelo, el
plan deja de ser un instrumento rígido de un gobierno, para convertirse en una
guía dinámica para la acción sostenida del Estado en el negocio minero.

48