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Capitolo 1: Inquadramento generale

plinare in relazione all’inosservanza di obblighi di trasmissione per via telematica e di pub-


blicazione di documenti informatici sanciti dal Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs.
82/2005 e s.m.i.).
Va poi richiamata la cd. «legge anticorruzione», n. 190/2012, che ha modificato va-
rie disposizioni del D.Lgs. 165/2001, tra cui l’art. 53, in tema di incompatibilità e di inca-
richi e l’art. 54, ridefinendo i contenuti del codice di comportamento dei dipendenti pubbli-
ci. A seguito di tale modifica, in data 8-3-2013, è stato quindi approvato in via definitiva
dal Consiglio dei Ministri lo schema del nuovo codice di comportamento, destinato a sosti-
tuire quello di cui al D.M. 28-11-2000 e che attualmente è recato dal D.P.R. 16 aprile
2013, n. 62. La stessa legge anticorruzione ha inoltre introdotto l’art.54bis, finalizzato a
tutelare i dipendenti pubblici che segnalano condotte illecite, e l’art. 35bis, volto a preveni-
re fenomeni di corruzione nella formazione di commissioni e nelle assegnazioni agli uffici.
Sempre in attuazione della «legge anticorruzione» è stato emanato il D.Lgs. 33/2013,
in vigore dal 20 aprile 2013. Il decreto reca il «Riordino della disciplina riguardante gli
obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbli-
che amministrazioni» e a sua volta introduce nuove ipotesi di responsabilità dirigenziale e
disciplinare o modifica quelle già contemplate dalla previgente normativa.
In conclusione ricordiamo il D.Lgs. 39/2013, in vigore dal 4 maggio 2013, anche que-
sto emanato in applicazione della legge n. 190/2012, che va a modificare l’attuale disci-
plina in materia di incompatibilità tra incarichi dirigenziali, recando disposizioni in tema di
inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso
gli enti privati in controllo pubblico.

3 La natura giuridica del potere disciplinare nel pubblico impie-


go contrattualizzato

Come visto, ormai da un ventennio, nel pubblico impiego «privatiz- Il ruolo dei CCNL nella rego-
zato» il compito di regolamentare nel dettaglio la materia di- lamentazione della materia
sciplinare — che costituisce senz’altro una delle materie relative al disciplinare
rapporto di lavoro — è stato assegnato alla contrattazione collet-
tiva nazionale, chiamata ad effettuare un intervento di raccordo tra le fonti legislative,
regolamentari e negoziali in tema di condotte sanzionabili e di procedimento nonché al co-
ordinamento con riferimento a ciascuno dei comparti ed aree in cui sono stati suddivisi i
dipendenti pubblici contrattualizzati.
In altri termini, nel rispetto della normativa generale, compito del contratto collettivo nazionale
è quello di definire in concreto l’intera cadenza procedimentale, collegando altresì a determina-
te condotte la relativa sanzione eventualmente irrogabile all’esito della procedura disciplinare.

Il nuovo sistema, soprattutto nelle fasi iniziali della riforma, ha solle- La qualificazione e il fonda-
vato problematiche non solo per quel che concerne l’interpretazione mento dei poteri esercitati
sistematica delle fonti, ma soprattutto per ciò che attiene alla qualifi- dalla P.A. datrice di lavoro
cazione ed al fondamento giuridico-normativo dei poteri esercitati
dalla pubblica amministrazione nella sua veste di datore di lavoro.
Con il D.Lgs. 29/1993, infatti, viene meno quello che precedentemente era stato un ele-
mento cardine del rapporto di lavoro, il modello della «supremazia speciale», rispetto al

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Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

quale il sistema disciplinare, come disegnato dal T.U. 3/1957, aveva funzionato sino ad
allora e nell’ambito del quale il datore di lavoro pubblico esercitava il suo potere su base
sostanzialmente autoritativa ed assumeva atti a contenuto provvedimentale.
Questi erano suscettibili di impugnazione innanzi al giudice amministrativo — ancorché in sede di giurisdizione esclu-
siva — ed ivi censurabili secondo le categorie tipiche di vizio del provvedimento (violazione di legge, eccesso di potere,
incompetenza). Anche dopo l’avvio della contrattualizzazione, nella pubblica amministrazione l’esercizio di questa potestà
tipica — che il datore di lavoro può esercitare nell’ambito della gestione dell’impresa — è rimasta nella prassi in parte
influenzata da un approccio pubblicistico, nonostante il mutamento del sistema delle fonti, specie per ciò che attiene alle
previsioni sanzionatorie ed alla sequenza procedimentale.

Il mutamento del ruolo della Tuttavia, come detto, la «privatizzazione» del rapporto di lavoro (con
P.A. nell’ambito del rapporto l’unica eccezione del suo momento costitutivo rappresentato dal con-
di lavoro contrattualizzato corso pubblico) ha comportato una definitiva spoliazione per la pub-
blica amministrazione della supremazia speciale esercitata sui propri
dipendenti e l’assunzione del ruolo di parte contrattuale.
In tale veste essa è stata chiamata a gestire i rapporti con i propri dipendenti «con la ca-
pacità e i poteri del privato datore di lavoro» (già art. 4 D.Lgs. 29/1993 e ora art. 5
D.Lgs. 165/2001). Ciò proprio in ragione del passaggio da una regolamentazione del rap-
porto interamente legislativa (quindi basata solo su una fonte unilaterale) ad una di tipo
negoziale, i cui contenuti vengono elaborati su base paritetica in sede di contrattazione
collettiva, pur se quest’ultima è tenuta a trasfondere in clausole negoziali quelle previsioni
indicate dalla legge come norme imperative, potendosi così verificare l’ipotesi della inte-
grazione ex lege del contenuto del contratto.
Si segnala, a tale riguardo, che le recenti norme modificative della materia disciplinare, ai sensi dell’art. 55 D.Lgs. 165/2001,
come sostituito dall’art. 68 D.Lgs. 150/2009, costituiscono espressamente norme imperative, «ai sensi e per gli effetti degli
articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile», e si applicano a tutti i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici
«privatizzati». Si tratta delle disposizioni civilistiche che prevedono l’inserzione ope legis nel contratto di quelle clausole
imposte dalla legge, «anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti» (art. 1339) e sanciscono che la
nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme
imperative (art. 1419, comma 2). Si segnala, inoltre, che l’art. 73, comma 3, D.Lgs.150/2009 stabilisce che le disposizioni
di legge, non incompatibili con quelle del presente decreto, quindi quelle non aventi natura imperativa, «(…) concernenti
singole amministrazioni e recanti fattispecie sanzionatorie specificamente concernenti i rapporti di lavoro del personale di
cui all’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, continuano ad essere applicabili fino al primo
rinnovo del contratto collettivo di settore successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto».

Il potere disciplinare quale Dal 1993 i dipendenti pubblici contrattualizzati perdono, quindi, la tu-
attività di gestione del rap- tela accordata all’interesse legittimo, acquisendo pienamente quella
porto ex art. 2106 c.c. riconosciuta ai diritti soggettivi, anche nella materia che ci occupa.
L’art. 59 del D.Lgs. 29/1993 (e poi l’art. 55 del D.Lgs. 165/2001)
riconduce, infatti, il potere disciplinare delle amministrazioni nei confronti dei propri di-
pendenti quale attività di gestione del rapporto, che anche il datore di lavoro pubblico
pone in essere ai sensi dell’art. 2106 del codice civile, cioè, come detto, con la capaci-
tà e i poteri del datore di lavoro privato.

La natura negoziale degli Ne consegue che, proprio in ragione del mutamento di ruolo della pub-
atti relativi al procedimento blica amministrazione nell’ambito del rapporto di lavoro contrattualizza-
disciplinare to, anche tutti gli atti relativi al procedimento disciplinare perdo-
no la loro natura provvedimentale, assumendone una negoziale.

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Capitolo 1: Inquadramento generale

Questo principio è stato da tempo sancito dalla Sezione lavoro della Cassazione (7-4-1999,
n. 3373), la quale ha, infatti, affermato che: «la sanzione disciplinare è irrogata me-
diante un negozio giuridico, con il quale viene esercitato il diritto potestativo di inci-
dere sulla sfera giuridica del dipendente; diritto conferito all’amministrazione dalle re-
gole del rapporto, così come determinate dal contratto o dalla legge». Tutto ciò prescin-
dendo dalla natura conservativa o espulsiva della sanzione, poiché anche il licenziamen-
to disciplinare, «nel regime giuridico contrattuale dei rapporti di lavoro dei dipenden-
ti pubblici regionali è negozio giuridico di diritto privato regolato dalla l. n. 604
del 1966, in linea con le previsioni generali di cui all’art. 55 d.leg. 30 marzo 2001 n.
165, e all’art. 2, 2º comma, stesso decreto» (così, Cass., sez. lav., 16-1-2006, n. 758).
La medesima Sezione ha evidenziato, altresì, che «nell’ambito del rapporto di lavoro
presso le p.a. regolato dalle norme di diritto privato, l’atto del datore di lavoro inci-
dente sulla prestazione lavorativa è un atto paritetico, privo dell’efficacia auto-
ritativa propria del provvedimento amministrativo» (28-7-2003, n. 11589).
Ciò proprio perché «a seguito della contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubbli-
co, l’esercizio del potere disciplinare da parte della p.a. datrice di lavoro è governato
dal diritto privato, non più dalle norme previste in tema di pubblico impiego, né dal-
le regole che presidiano il procedimento amministrativo» (16-5-2003, n. 7704). Ed an-
cora, nello stesso senso, la Cassazione rimarca che «i procedimenti disciplinari contem-
plati dall’art. 55 d.leg. n. 165 del 2001, non costituiscono procedimenti amministra-
tivi essendo condotti dalle p.a. con i poteri propri del datore di lavoro privati» (Cass.,
sez. lav., 29-3-2005, n. 6601).

Giurisprudenza

— In tema di impiego pubblico privatizzato, la previsione dell’art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001 che conferma la sussi-
stenza della giurisdizione del giudice ordinario anche «se vengono in questione atti amministrativi presupposti e
quando questi ultimi siano rilevanti ai fini della decisione», giacché in tal caso il giudice li disapplica ove illegit-
timi, trova applicazione anche nel caso in cui l’amministrazione revochi anticipatamente, fuori dalle ipotesi tipiz-
zate dalla legge e dalla contrattazione collettiva, l’incarico dirigenziale a tempo determinato attribuito al lavora-
tore (nella specie, quale responsabile del settore tributi di un comune), venendo in considerazione un atto di ge-
stione del rapporto di lavoro rispetto al quale l’amministrazione opera «con la capacità ed i poteri del privato da-
tore di lavoro», senza che assuma rilievo, ove ne sia contestata solo l’incidenza mediata sulla naturale prosecu-
zione del rapporto, che la revoca consegua alla delibera della giunta comunale di soppressione del settore cui il di-
pendente era preposto, la quale può essere disapplicata dall’autorità giudiziaria se illegittima (Cass. civ., SS.UU.,
27-12-2011, n. 28806; anche Cass. civ., SS.UU., 13-10-2011, n. 21060).
— In tema di pubblico impiego contrattualizzato, la controversia promossa per l’accertamento del diritto di modificare le
graduatorie ad esaurimento del personale docente della scuola di cui all’art. 1, 605º comma, lett. e), l. 27 dicembre
2006 n. 296 (l. finanziaria 2007) mediante l’attribuzione dei punteggi aggiuntivi maturati e già riconosciuti in altre
analoghe graduatorie – diritto nella specie negato dall’amministrazione, in applicazione del divieto previsto dal d.m.
8 aprile 2009 n. 42 – appartengono alla giurisdizione ordinaria, venendo in questione atti che rientrano tra le deter-
minazioni assunte con la capacità e i poteri del datore di lavoro privato (art. 5, 2º comma, d.leg. 30 marzo 2001 n.
165), a fronte dei quali sono configurabili solo diritti soggettivi, avendo la pretesa ad oggetto la conformità a legge
degli atti di gestione della graduatoria utile per l’eventuale assunzione (Cass. civ., SS.UU., 10-11-2010, n. 22805).
— È devoluta al giudice ordinario la giurisdizione sulla controversia concernente l’accertamento dell’illegittimità del-
la revoca ante tempus, disposta dal sindaco, dell’incarico di responsabile di vigilanza del comune e la condanna
del comune medesimo al pagamento di somme a titolo di retribuzione o di risarcimento del danno, trattandosi in
ogni caso di atto, concernente l’organizzazione dell’ufficio, appartenente alla gestione del rapporto di lavoro ed
assunto con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (Cass. civ., sez. lav., 15-7-2010, n. 16580).

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Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

— La procedura per il conferimento dell’incarico di dirigente del ruolo sanitario è retta dal diritto privato e non ha na-
tura concorsuale, spettando al direttore generale attribuire l’incarico ad uno dei candidati idonei, con atto adotta-
to nell’esercizio delle capacità e dei poteri del privato datore di lavoro e in tal senso la violazione degli obblighi di
correttezza e buona fede costituisce una fonte di responsabilità – contrattuale o precontrattuale – ma non una
causa di annullamento dell’atto o del contratto (Cass. civ., sez. lav., 1-12-2009, n. 25314).
— In tema di rapporto di lavoro privatizzato, gli atti e procedimenti posti in essere dall’amministrazione ai fini della
gestione dei rapporti di lavoro subordinati devono essere valutati secondo gli stessi parametri che si utilizzano per
i privati datori di lavoro, secondo una precisa scelta legislativa (nel senso dell’adozione di moduli privatistici
dell’azione amministrativa) che la corte costituzionale ha ritenuto conforme al principio di buon andamento dell’am-
ministrazione di cui all’art. 97 Cost. (sentenze n. 275 del 2001 e 11 del 2002); ne consegue che, esclusa la presen-
za di procedimenti e atti amministrativi, non possono trovare applicazione i principi e le regole proprie di questi,
ma il potere amministrativo autoritativo si trasforma in potere privato che si esercita mediante atti di natura ne-
goziale (come, nella specie, gli atti di «autotutela» incidenti sulla durata degli incarichi di svolgimento di man-
sioni superiori), versandosi fuori delle materie di cui ai n. da 1 a 7 dell’art. 2, 1º comma, lett. c) l. n. 421 del 1992,
conservate al diritto pubblico in forza dell’art. 68, 1º comma, d.leg. n. 29 del 1993 (ed ora dell’art. 69, 1º comma,
d.leg. n. 165 del 2001) (Cass., sez. lav., 17-9-2008, n. 23741).
— Il personale addetto agli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti (c.d. Unep), rientra a pieno titolo tra i destinata-
ri del c.c.n.l. — comparto «ministeri» — 30 dicembre 1993 n. 593, di cui al provvedimento (di autorizzazione) del
d.p.c.m. 3 marzo 1995, non costituendo più una «carriera speciale», bensì uno specifico «profilo professionale»
dei dipendenti dello stato (di cui al d.p.r. 17 gennaio 1990 n. 44), come tale assoggettato alle disposizioni del d.
leg. 3 febbraio 1993 n. 29, poi confluito nell’attuale d.leg. 30 marzo 2001 n. 165; pertanto, in ambito disciplinare,
trova specifica applicazione l’art. 55 di quest’ultimo d.leg., che contiene, appunto, i principi fondamentali in ma-
teria di sanzioni disciplinari e, inoltre, ai sensi delle disposizioni contenute nell’art. 72 medesimo d.leg., a far data
dalla stipulazione dei contratti collettivi per il quadriennio 1994-1997, per ciascun ambito di riferimento, ai dipen-
denti di cui all’art. 2, 2º comma, non si applicano gli art. da 100 a 123 d.p.r. l gennaio 1957 n. 3, e le disposizioni
ad essi collegate; conseguentemente, stipulato il primo contratto di settore, entrato in vigore il 16 maggio 1995, la
normativa «particolare», relativa agli ufficiali giudiziari ed assimilati (di cui al d.p.r. 15 marzo 1959 n. 1229), è
da ritenersi superata quanto alle disposizioni concernenti la disciplina del rapporto di lavoro, e la materia disci-
plinare ha trovato piena ed esaustiva regolamentazione nelle sopraindicate disposizioni normative e nella con-
trattazione collettiva di settore, disciplina che trova applicazione, secondo il principio generale tempus regit ac-
tum, ai procedimenti in corso, per gli atti posti in essere nella sua vigenza (Cass., sez. lav., 28-9-2006, n. 21032).

Inapplicabilità al procedi- Dalla natura di «negozio giuridico» e non di atto autoritativo, e dalla po-
mento disciplinare delle re- sizione di diritto soggettivo del lavoratore pubblico contrattualizza-
to, deriva ovviamente la inapplicabilità al procedimento disciplinare del-
gole dettate dalla L. 241/1990
le regole generali sul provvedimento amministrativo dettate dalla L.
241/1990, bensì, nello specifico, di quelle privatistiche di correttezza e buona fede nell’ese-
cuzione del contratto. Al riguardo si ricorda che la L.15/2005 ha introdotto, all’art. 1 della
L.241/1990, il comma 1bis, in virtù del quale «la pubblica amministrazione, nell’adozio-
ne di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che
la legge disponga diversamente» e sempre nel rispetto del generale interesse pubblico.

Giurisprudenza

— Gli atti inerenti al conferimento degli incarichi dirigenziali sono esclusi dalla categoria degli atti amministrativi e
vanno ascritti a quella degli atti negoziali: ne discende la sottrazione al regime e alle regole proprie degli atti
amministrativi (come dettate in particolare dalla l. n. 241 del 1990), dovendosi fare applicazione delle norme del
codice civile in tema di esercizio dei poteri del privato datore di lavoro, con la conseguenza che le situazioni sog-
gettive del dipendente interessato possono definirsi in termini di interessi legittimi, ma di diritto privato e, quindi,
pur sempre ascrivibili alla categoria dei diritti di cui all’art. 2907 c.c. (Cass. civ., sez. lav., 30-12-2009, n. 27888).

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Capitolo 1: Inquadramento generale

— Benché la P.A., nel suo operare negoziale, si trovi su un piano paritetico a quello dei privati, ciò non significa che vi sia
una piena ed assoluta equiparazione della sua posizione a quella del privato, poiché l’amministrazione è comunque
portatrice di un interesse pubblico cui il suo agire deve in ogni caso ispirarsi (Cass., SS.UU., 16-4-2009, n. 8987).

Da quanto sopra consegue, ad esempio, che il diritto del dipendente, sancito dall’art. 55bis,
comma 5, D.Lgs.165/2001 (introdotto dal D.Lgs. 150/2009), ad avere accesso a tut-
ti gli atti istruttori del procedimento disciplinare, non deve essere letto in relazione alla di-
sciplina contenuta negli artt. 22 e seguenti della L. 241/1990, ma va ricondotto all’alveo
dell’obbligo generale di esecuzione del contratto secondo buona fede, contemplato dagli
artt.1175 e 1375 del codice civile.
Infatti, anche secondo la giurisprudenza di merito (Trib. Nocera Inferiore, 26-5-2000), «ciascuna parte nel rapporto di
lavoro è tenuta ad un comportamento di correttezza e di buona fede secondo il dettame dell’art. 1175 c.c. ed ad osservare
un dovere di fedeltà che si connota in modo particolarmente pregnante nell’ambito della collaborazione personale dovuta
dal lavoratore nell’impresa in cui è inserito»; con l’ovvia conseguenza che ad un analogo dovere di collaborazione è tenuto
anche il datore di lavoro nell’ambito di una procedura di natura sostanzialmente negoziale quale è — come già visto —
quella volta all’irrogazione della sanzione disciplinare.

Giurisprudenza

— In tema di impiego pubblico privatizzato, nell’ambito del quale anche gli atti di conferimento di incarichi dirigen-
ziali rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte dall’amministrazione con la capacità e i poteri del pri-
vato datore di lavoro, le norme contenute nell’art. 19, 1 comma, d.leg. 30 marzo 2001 n. 165 obbligano l’ammini-
strazione datrice di lavoro al rispetto dei criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole ge-
nerali di correttezza e buona fede (art. 1175 e 1375 c.c.), applicabili alla stregua dei principi di imparzialità e di
buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (Cass. civ., sez. VI, 12-10-2010, n. 21088; idem Cass. civ., sez. lav., 30-9-
2009, n. 20979 e Cass. civ., sez. lav., 14-4-2008, n. 9814.).
— In tema di rapporto di lavoro privatizzato, gli atti e procedimenti posti in essere dall’amministrazione ai fini della
gestione dei rapporti di lavoro subordinati devono essere valutati secondo gli stessi parametri che si utilizzano per
i privati datori di lavoro, secondo una precisa scelta legislativa (nel senso dell’adozione di moduli privatistici
dell’azione amministrativa) che la Corte costituzionale ha ritenuto conforme al principio di buon andamento dell’am-
ministrazione di cui all’art. 97 Cost. (sentenze n. 275 del 2001 e 11 del 2002); ne consegue che, esclusa la presen-
za di procedimenti e atti amministrativi, non possono trovare applicazione i principi e le regole proprie di questi e,
in particolare, le disposizioni dettate dalla l. 7 agosto 1990 n. 241 (Cass., sez. lav., 18-2-2005, n. 3360).
— Le norme della L. 7 agosto 1990 n. 241 sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti am-
ministrativi non sono applicabili ai rapporti di impiego pubblico privatizzati (Cass., sez. lav., 2-4-2004, n. 6570).
— Atteso che la l. n. 241 del 1990, sui procedimenti amministrativi, è diretta a regolare in via generale i procedimen-
ti finalizzati alla emanazione di provvedimenti autoritativi da parte delle P.A., non può trovare applicazione nel rap-
porto di lavoro presso le PP.AA. che, dopo la c.d. privatizzazione, è caratterizzato da una sostanziale parità tra le
parti ed è regolato dalla contrattazione collettiva di settore e (ora) dal d.leg. n. 165 del 2001 (che ha sostituito il
d.leg. n. 29 del 1993 e successive modificazioni) (Cass., sez. lav., 28-7-2003, n. 11589).
— La disciplina dettata dagli art. 22 e 23 l. n. 241 del 1990, non preclusiva in via di principio dell’ostensibilità degli
atti di natura privatistica della P.A., consente, ove si tratti di attività teleologicamente collegata, anche in via in-
diretta, alla gestione del servizio ed alla cura dell’interesse pubblico, l’esercizio dell’actio ad exhibendum nei con-
fronti di chi svolga un pubblico servizio (in base ad una norma di legge o ad un atto amministrativo), applicando
regole di diritto privato (C.d.S., Ad. Plen., 22-4-1999, n. 5).

Ulteriore ed ovvia conseguenza del mutamento delle fonti che rego- La devoluzione al G.O. delle
lano il pubblico impiego contrattualizzato è stata la devoluzione al questioni relative alla ge-
giudice ordinario di tutte le questioni concernenti la gestione del stione del rapporto di lavoro
rapporto di lavoro successivamente alla sua instaurazione.

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Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

Ciò è ormai pacificamente acclarato dalla Suprema Corte (SS.UU., 16-11-2007, n. 23739), secondo cui «con riferimento al
rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario tutte le controversie aventi
ad oggetto gli atti di gestione del rapporto di lavoro che incidono su situazioni giuridiche soggettive del dipendente, tutelate
secondo le disposizioni del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, adottati dagli organi
preposti con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (art. 4 d.leg. n. 29 del 1993, ora art. 5 d.leg. n. 165 del 2001)».

Successivamente al 30 giugno 1998 — cioè dopo la fine del periodo transitorio ed


il definitivo passaggio all’A.G.O. delle questioni inerenti alla gestione dei rapporti di lavo-
ro — alla magistratura amministrativa, residuano unicamente le questioni relative alle pro-
cedure concorsuali volte all’assunzione del personale e quelle inerenti agli atti fonda-
mentali di organizzazione degli uffici.

Giurisprudenza

— L’art. 69, comma 7, del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che trasferisce al giudice ordinario le controversie in mate-
rie di pubblico impiego privatizzato, fissa il discrimine temporale per il passaggio dalla giurisdizione amministra-
tiva a quella ordinaria, alla data del 30 giugno 1998, con riferimento al momento storico dell’avverarsi dei fatti
materiali e delle circostanze, in relazione alla cui giuridica rilevanza sia insorta controversia. Pertanto, ove la le-
sione del diritto del lavoratore sia prodotta da un atto, provvedimentale o negoziale, deve farsi riferimento all’epo-
ca della sua emanazione e ciò anche allorché l’atto di gestione del rapporto di lavoro sia stato adottato in autotu-
tela ed abbia inciso su precedenti atti amministrativi emessi nel regime pubblicistico previgente (Cass., SS.UU.,
24-12-2009, n. 27303).
— In materia di controversie proposte da pubblici dipendenti il cui rapporto di lavoro sia stato privatizzato, ai fini dell’ap-
plicazione della norma transitoria dell’art. 45, comma 17, D.Lgs. n. 80 del 1998, circa il passaggio dal giudice ammi-
nistrativo al giudice ordinario delle controversie sui rapporti di pubblico impiego privatizzati, va dato particolare rilie-
vo al dato storico costituito dall’avverarsi dei fatti materiali e delle circostanze — così come posti a base della prete-
sa avanzata —, in relazione alla cui giuridica rilevanza sia insorta la controversia; ciò comporta che, nel caso in cui
il lavoratore, sul presupposto dell’affermazione del proprio diritto ad un determinato inquadramento, riferisca le pro-
prie pretese retributive e contributive ad un periodo in parte anteriore ed in parte successivo alla data del 30 giugno
1998, la competenza giurisdizionale va ripartita tra il giudice amministrativo in sede esclusiva e il giudice ordinario,
in relazione rispettivamente alle due dette fasi temporali. Tale regola del frazionamento della domanda trova un tem-
peramento quando la lesione del diritto del lavoratore abbia origine da un comportamento illecito permanente del da-
tore di lavoro (ad esempio, dequalificazione, comportamenti denunciati come «mobbing»). In tal caso si deve fare ri-
ferimento al momento di realizzazione del fatto dannoso e, quindi, al momento della cessazione della permanenza, con
la conseguenza che va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario allorché tale cessazione sia successiva al 30
giugno 1998 (Cass., SS.UU., 25-11-2009, n. 24755; id., 13-12-2007, n. 26086; id., 17-11-2008, n. 27305).

La posizione della giurispru- Quanto al primo ordine di questioni si ricorda la posizione delle Se-
denza sulla giurisdizione per zioni Unite, secondo cui «in tema di lavoro pubblico contrattualizza-
le controversie in tema di to, «per procedure concorsuali di assunzione», ascritte al diritto pub-
procedure concorsuali blico e all’attività, autoritativa dell’amministrazione (alla stregua dell’art.
63, comma 4, d.leg. n. 165 del 2001), si intendono non soltanto
quelle preordinate alla costituzione ex novo dei rapporti di lavoro, ma anche le pro-
ve selettive dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area
funzionale superiore e cioè ad una progressione verticale che consista nel passaggio ad
un posizione funzionale qualitativamente diversa, tale da comportare una novazione og-
gettiva del rapporto di lavoro; tale accesso deve avvenire per mezzo di una pubblica sele-
zione, comunque denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso; alla stre-
gua dell’interpretazione enunciata, assume rilevanza determinante, ai fini dell’indicato cri-
terio di riparto della giurisdizione, il contenuto della contrattazione collettiva, sicché in pre-

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Capitolo 1: Inquadramento generale

senza di progressioni, secondo disposizioni di legge o di contratto collettivo, che compor-


tino una progressione verticale nel senso indicato, la cognizione della controversia resta ri-
servata al giudice amministrativo; sussiste invece la giurisdizione del giudice ordinario
nelle controversie attinenti a concorsi per soli dipendenti interni che comportino il pas-
saggio da una qualifica all’altra, ma nell’ambito della stessa aerea (o categoria) sia con ac-
quisizione di posizioni più elevate meramente retributive, sia con il conferimento di quali-
fiche superiori, in base a procedure che l’amministrazione pone in essere con le capacità
e i poteri del privato datore di lavoro» (Cass., SS.UU., 10-1-2007, n. 220. Nello stesso
senso, tra le tante, vedasi anche SS.UU, 5-4-2007, n. 8526; id., 13-2-2008, n. 3409;
id., 30-10-2008, n. 26016; id., 25-11-2008, n. 28058).

Quanto al secondo ordine di questioni, la medesima Corte (SS.UU. La giurisdizione sulle con-
6-11-2006, n. 23605) ha precisato che «in materia di lavoro pubbli- troversie relative agli atti di
co privatizzato, dal sistema di riparto di giurisdizione delineato dall’art. organizzazione degli uffici
63, comma 1, D.Lgs. n. 165 del 2001, le controversie concer-
nenti (secondo il criterio del cd. petitum sostanziale, in base al quale non è sufficiente la
mera impugnazione dell’atto amministrativo) gli atti recanti le linee fondamentali di
organizzazione degli uffici, adottati dalle amministrazioni ai sensi dell’art. 2 decreto ci-
tato, comma 1, — quali atti presupposti, rispetto a quelli di organizzazione e ge-
stione dei rapporti di lavoro, nei confronti dei quali sono configurabili astrattamente
situazioni di interesse legittimo derivando gli effetti pregiudizievoli direttamente dall’at-
to presupposto — spettano alla giurisdizione del giudice amministrativo, restan-
do irrilevante la loro incidenza riflessa sugli atti di gestione di diritto privato dei rapporti di
lavoro, ai fini dell’attrazione alla giurisdizione del giudice ordinario, nonché l’effettiva sus-
sistenza dell’interesse al ricorso, atteso che le questioni della legittimazione, processuale e
sostanziale, e delle condizioni dell’azione sono estranee all’area dei limiti esterni del pote-
re giurisdizionale e vanno risolte dal giudice munito di giurisdizione». In applicazione del
principio è stata nella fattispecie ritenuta sussistente la giurisdizione amministrativa, atte-
so che i ricorrenti avevano impugnato una delibera «limitatamente alle parti in cui dispone
la sostituzione dell’art. 22 del Regolamento Comunale sull’ordinamento degli uffici e dei
servizi ...; abroga il regolamento di cui alla Delib. del Consiglio Comunale n. 184 del 1995
... e, infine, dispone di procedere alla copertura del posto vacante di dirigente responsa-
bile del settore personale e organizzazione mediante contratto di lavoro individuale a tem-
po determinato di diritto privato». La delibera era stata pertanto impugnata unicamente
nella parte in cui aveva valenza di atto organizzatorio.
Nello stesso indirizzo si pone anche l’ordinanza 8-11-2005 n. 21592, ove si afferma che
«nelle controversie di lavoro, l’applicazione del criterio del c.d. petitum sostanziale fa sì che
rientrino nella competenza del giudice ordinario tutte le domande che, pur aven-
do formalmente ad oggetto l’impugnazione di atti amministrativi ai fini dell’annullamento,
nella sostanza sono dirette a conseguire utilità inerenti ai rapporti di lavoro, an-
che solo con riguardo all’acquisizione di una chance o alla modifica di prerogative ineren-
ti allo status del lavoratore, ovvero al conferimento o revoca di incarichi dirigenziali». Vice-
versa, le controversie concernenti (secondo il criterio del cd. petitum sostanziale, in
base al quale non è sufficiente la mera impugnazione dell’atto amministrativo) gli atti re-
canti le linee fondamentali di organizzazione degli uffici, … quali atti presupposti
(rispetto a quelli di organizzazione e gestione dei rapporti di lavoro) nei confronti dei qua-
li sono configurabili astrattamente situazioni di interesse legittimo — «spettano alla giu-

37
Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

risdizione del giudice amministrativo, restando irrilevante la loro incidenza riflessa


sugli atti di gestione di diritto privato dei rapporti di lavoro, ai fini dell’attrazione alla giuri-
sdizione del giudice ordinario» (sul punto, sempre delle SS.UU., vedasi anche SS.UU. 6-2-
2003, n. 1807; 7-3-2003, n. 3508; 2-7-2003, n. 10464; 9-12-2004, n. 22990; 30-3-
2005, n. 6635; vedasi, altresì, la pronuncia della Corte costituzionale n. 108 del 23 mar-
zo 2007, che richiama quella delle SS.UU. n. 23605/2006).

4 La responsabilità disciplinare tra le possibili forme di respon-


sabilità del dipendente pubblico

4.1 Profili generali


Tutti noi siamo responsabili della nostra condotta, ma il rapporto di impiego e, in specie,
quello con una pubblica amministrazione, può essere fonte di ulteriori e peculiari forme di
responsabilità, che assumono particolare rilievo qualora risultino collegate all’espletamen-
to delle mansioni che contrattualmente gli sono state assegnate.

Tipi di responsabilità Il pubblico dipendente, infatti, nello svolgimento del rapporto lavorati-
vo, può astrattamente incorrere in quattro tipologie di responsabilità:
— civile: se arreca un danno a terzi, interni o esterni all’ammini-
strazione, ovvero a quest’ultima;
— penale: se tiene una condotta delittuosa con effetti pregiudizievoli per l’amministrazio-
ne di appartenenza;
— amministrativo-contabile: se arreca ad una pubblica amministrazione un danno di
tipo erariale, diretto o indiretto (cioè quello in cui il pregiudizio non è causato all’ente
direttamente dal dipendente, ma deriva dal risarcimento ottenuto da un terzo danneg-
giato da attività imputabili alla stessa amministrazione);
— disciplinare: se viola gli obblighi di condotta sanciti direttamente dalla legge o dal co-
dice di comportamento o dal contratto collettivo nazionale di lavoro.

L’art. 28 della Costituzione La norma fondamentale in relazione alla quale si configura il princi-
pio di responsabilità del dipendente pubblico, e ne sono state
articolate le varie ipotesi, è l’art. 28 della nostra Costituzione,
secondo cui «i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono diretta-
mente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiu-
ti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli
enti pubblici». Proprio in relazione a questo precetto costituzionale è stata elaborata la te-
oria dell’immedesimazione organica, in virtù della quale il dipendente e l’amministra-
zione cui lo stesso appartiene possono essere chiamati in solido a rispondere dei danni
causati a terzi, laddove la condotta sia stata posta in essere dal lavoratore nell’ambito del-
le proprie attribuzioni e risulti comunque rivolta alla realizzazione dei fini istituzionali dell’en-
te di appartenenza.

38
Capitolo 1: Inquadramento generale

Giurisprudenza

— La P.A. risponde del fatto illecito dei propri dipendenti tutte le volte che tra la condotta causativa del danno e le
funzioni esercitate dal dipendente esista un nesso di occasionalità necessaria, e quest’ultimo sussiste tutte le
volte che il pubblico dipendente non abbia agito come semplice privato per fini esclusivamente personali e del tut-
to estranei all’amministrazione, ma abbia tenuto una condotta anche solo indirettamente ricollegabile alle attri-
buzioni proprie dell’agente (Cass. civ., sez. III, 29-12-2011, n. 29727).
— Affinché ricorra la responsabilità della P.A. per un fatto lesivo posto in essere dal proprio dipendente — responsabi-
lità il cui fondamento risiede nel rapporto di immedesimazione organica — deve sussistere, oltre al nesso di causa-
lità fra il comportamento e l’evento dannoso, anche la riferibilità all’amministrazione del comportamento stesso, la
quale presuppone che l’attività posta in essere dal dipendente sia e si manifesti come esplicazione dell’attività
dell’ente pubblico, e cioè tenda, pur se con abuso di potere, al conseguimento dei fini istituzionali di questo nell’am-
bito delle attribuzioni dell’ufficio o del servizio cui il dipendente è addetto. Tale riferibilità viene meno, invece, quan-
do il dipendente agisca come un semplice privato per un fine strettamente personale ed egoistico che si riveli asso-
lutamente estraneo all’amministrazione — o addirittura contrario ai fini che essa persegue — ed escluda ogni col-
legamento con le attribuzioni proprie dell’agente, atteso che in tale ipotesi cessa il rapporto organico fra l’attività
del dipendente e la P.A. (Cass. civ., sez. III, 12-4-2011, n. 8306 e Cass., sez. III, 8-10-2007, n. 20986; negli stessi
termini vedasi anche Cass., sez. III, 21-11-2006, n. 24744; sez. III, 18-3-2003, n. 3980; sez. III, 17-9-1997, n. 9260).
— Per ciò che concerne, ancora, il riparto di giurisdizione, è stato affermato che sussiste la giurisdizione del giudice
ordinario a conoscere della domanda con la quale un dipendente pubblico chiama a rispondere l’amministrazione
cui egli appartiene, in solido con un funzionario della stessa, del danno che assume di aver subito a seguito ed in
conseguenza del comportamento omissivo addebitato al funzionario medesimo a titolo di colpa grave o di dolo, in
virtù del rapporto di immedesimazione organica che, ai sensi dell’art. 28 Cost., lega il dipendente autore del fatto
illecito all’ente pubblico e che si può ritenere interrotto soltanto quando il comportamento dell’agente non sia di-
retto a conseguire finalità istituzionali proprie dell’ufficio al quale è addetto, ma sia determinato da motivi stret-
tamente personali e comunque estranei all’ente (Cass., SS.UU., 22-2-1995, n. 1963).

Parte della dottrina (tra gli altri, TENORE) ha delineato anche una quinta tipologia di respon-
sabilità, quella dirigenziale, la quale, tuttavia, non è riferibile alla generalità dei dipendenti pub-
blici, poiché concerne solo le figure che, nell’assetto organizzativo di una pubblica amministra-
zione, si trovano a ricoprire tale qualifica o perché stabilmente immessi nel ruolo dirigenziale
o perché destinatari di tale incarico nelle specifiche ipotesi previste dalla legge. Questa forma
di responsabilità si sostanzia in entrambi i casi nel mancato raggiungimento degli obiettivi po-
sti al dirigente, ovvero nell’inosservanza delle direttive ricevute dall’organo politico, e può com-
portare la revoca dell’incarico ricoperto, ovvero, nelle ipotesi più gravi, il recesso dell’am-
ministrazione dal rapporto di lavoro. E ciò ferma restando l’eventuale – ed ulteriore –
configurabilità di una responsabilità disciplinare del dirigente, in relazione alla medesima con-
dotta, che, come di seguito vedremo, può avere il carattere della plurioffensività.

4.2 La responsabilità dirigenziale


La responsabilità dirigenziale trova oggi la sua fondamentale disci- L’art. 21 D.Lgs. 165/2001: la
plina nell’art. 21, commi 1 e 1bis, del D.Lgs. 165/2001, nel testo ri- responsabilità dirigenziale
sultante dalle modifiche introdotte dal D.Lgs. 150/2009, nonché nel-
le specifiche previsioni contenute nei CCNL delle distinte aree di contrattazione. Questa for-
ma di responsabilità viene ricollegata dal decreto legislativo a due distinte ipotesi:
a) il mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati al dirigente — che andrà ac-
certato secondo il nuovo sistema di valutazione introdotto dal D.Lgs. 150/2009;
b) l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente.

39
Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

Infine, un ulteriore elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale è costituito dal-


la mancata emanazione dei provvedimenti amministrativi nei termini indicati dall’art. 2 del-
la L. 7-8-1990, n. 241, in virtù di quanto stabilito dal comma 9 di tale articolo, introdot-
to dalla L. 18-6-2009, n. 69 e successivamente modificato dalla L. 35/2012, di conver-
sione del D.L. 5/2012.
In tali circostanze — che non escludono una concomitante responsabilità disciplina-
re e che dovranno comunque essere previamente contestate all’interessato — il datore di
lavoro pubblico non potrà rinnovare al dirigente il medesimo incarico già ricoperto, ma
eventualmente assegnargliene uno diverso.
Per i casi di maggiore gravità, sempre previa contestazione e «nel rispetto del principio del
contraddittorio» — quindi ascoltando le ragioni del dipendente — l’amministrazione può
inoltre revocare l’incarico al dirigente senza assegnargliene uno diverso, ma collocandolo «a
disposizione dei ruoli di cui all’articolo 23», cioè i ruoli dirigenziali, «nel cui àmbito sono
definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità tecnica».
A livello contrattuale, è stata anche prevista la sospensione dagli incarichi dirigenziali sino
ad un massimo di due anni. In ipotesi di estrema gravità la P.A. potrà anche «recedere dal
rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo».
Svariate ipotesi di responsabilità dirigenziale sono state successivamente introdotte dal
D.Lgs. 14-3-2013, n. 33 (art. 15, comma 3; art. 46, comma 1); dalla L. 6-11-2012
n. 190 (art. 1, comma 8); dal D.L. 18-10-2012 n. 179, convertito in L. 17-12-2012,
n. 221 (art. 6, comma 1, lett. a) e lett. b), art. 9, comma 9, lett. b), art. 19, comma 1,
lett. b)); dal D.L. 9-2-2012, n. 5, convertito nella L. 4-4-2012, n. 35 (art. 47quater,
comma 1).
Per la dirigenza Area II — Regioni ed Autonomie locali — il CCNL del 22-2-2010 regola la materia all’art. 3, ammettendo
il recesso per responsabilità particolarmente grave che sia correlata:
a) al mancato raggiungimento di obiettivi particolarmente rilevanti per il conseguimento dei fini istituzionali dell’ente
previamente individuati con tale caratteristica nei documenti di programmazione e formalmente assegnati al dirigente;
b) alla inosservanza delle direttive generali per l’attività amministrativa e la gestione, formalmente comunicate al diri-
gente, i cui contenuti siano stati espressamente qualificati di rilevante interesse. Il medesimo articolo definisce inoltre
l’iter procedurale che deve essere seguito prima di poter legittimamente formalizzare il recesso, prevedendo altresì la
possibilità di sospendere cautelarmente il dirigente sino a trenta giorni, in concomitanza con la contestazione.

Il «decreto Brunetta» del 2009 ha anche introdotto il comma 1bis all’art. 21 D.Lgs.
165/2001, ove viene delineata per i dirigenti una ipotesi di responsabilità di natura so-
stanzialmente disciplinare e del tutto diversa da quella innanzi delineata, tanto da essere
espressamente prevista «al di fuori dei casi di cui al comma 1».
Si tratta del caso in cui nei confronti del dirigente venga accertata — sempre previa con-
testazione e nel rispetto del principio del contraddittorio secondo le procedure previste dal-
la legge e dai contratti collettivi nazionali — una colpevole violazione del dovere di
vigilanza sul rispetto degli standard quantitativi e qualitativi fissati dall’ammi-
nistrazione, da parte del personale assegnato all’ufficio dallo stesso diretto.
È, dunque, l’elemento psicologico — che la norma individua nella colpa, almeno lieve
— che conferisce natura disciplinare a questa forma di responsabilità, ove il grado di col-
pa assume rilievo anche al fine di fissare la percentuale di decurtazione della quota della
retribuzione di risultato (sino all’80%), che potrà essere applicata quale sanzione.
Diversamente, la responsabilità dirigenziale descritta dal primo comma è di tipo oggettivo,
poiché assume rilievo il verificarsi del fatto in sé, senza che sia necessaria alcuna indagine

40
Capitolo 1: Inquadramento generale

da parte del datore di lavoro sulla circostanza che il mancato raggiungimento degli obiet-
tivi o l’inosservanza delle direttive siano stati posti in essere solo colpevolmente o con dolo.
In entrambi i casi di responsabilità, le determinazioni dell’amministrazione potranno esse-
re prese nei confronti del dirigente solo dopo aver «sentito il Comitato dei garanti», di
cui all’art. 22 T.U. pubblico impiego. Tale organo, per le amministrazioni statali, è stato
concretamente istituito con D.P.C.M. del 10-6-2005. Esso ha sede presso il Dipartimen-
to della Funzione pubblica e fa attualmente capo al Ministero per la pubblica amministra-
zione e l’innovazione.
Secondo alcuni, il parere del Comitato dei Garanti non sarebbe necessario nel caso di licenziamento per responsabilità
dirigenziale, ma solo per quella disciplinare. Al riguardo la Suprema Corte (sez. lav., 20-2-2007, n. 3929), ha però statuito
che è nullo e inefficace il licenziamento irrogato a un dirigente comunale per motivi disciplinari inerenti all’ambito della
responsabilità dirigenziale, ove il relativo provvedimento sia stato adottato senza aver richiesto il parere del comitato dei
garanti. Con la conseguenza che «Dichiarato nullo e inefficace il licenziamento di un dirigente comunale per motivi disci-
plinari inerenti alla responsabilità dirigenziale, il dirigente stesso ha diritto alla reintegrazione nel rapporto d’impiego e nel
rapporto d’incarico, oltre che alle retribuzioni maturate sino all’effettiva reintegrazione». Nello stesso senso si è posta anche
la giurisprudenza di merito (Trib. Firenze, sez. lav., 28-9-2007, n. 2421) rilevando come «non si ritiene che la procedura
e la vincolatività del parere dei Garanti riguardino soltanto le ipotesi di responsabilità dirigenziale. Questa distinzione
e limitazione non è mai stata introdotta dalle norme collettive». Sul piano sistematico, nella medesima pronuncia si
afferma, inoltre, che «… l’art. 21 cit. rinvia la materia disciplinare alla contrattazione collettiva… essa sottoponendo il
recesso al previo parere obbligatorio e vincolante del Comitato dei Garanti non distingue fra responsabilità dirigenziale e
responsabilità disciplinare ... una clausola simile appare del tutto legittima in linea di principio anche ove si tratti di
regolamentare il potere disciplinare del datore di lavoro nel settore pubblico… il fatto che sia istituito un Comitato di
Garanti a pronunziarsi sul licenziamento anche per motivi disciplinari di un dipendente costituisce una previsione che in
linea astratta potrebbe regolare la materia in qualsiasi settore pubblico o privato: si tratta semplicemente di una limita-
zione consensualmente posta all’esercizio di un potere datoriale. In un’ottica di correttezza ciò giova in realtà non solo
al dipendente, ma anche a chi intende decidere il recesso, mettendo meglio entrambi al riparo da decisioni non obiettive
attraverso il pronunciamento di un organo terzo e imparziale. Né si vedono controindicazioni nel fatto che questa garan-
zia sia introdotta anche per l’esercizio del potere disciplinare nel settore pubblico. Anzi, mentre nel settore privato le
conseguenze di un licenziamento illegittimo (magari addirittura intimato con la consapevolezza della illegittimità) ricadono
soltanto sul privato, questa tecnica di controllo può servire proprio al buon andamento della Pubblica Amministrazione».
Più di recente la Suprema Corte ha avuto modo di evidenziare che «l’intervento del comitato dei garanti (il cui ruolo è stato
per altro profondamente modificato ora dal d.leg. n. 150 del 2009 art. 42, 1º comma) riguarda le ipotesi di responsabilità
dirigenziale, salva la sua estensione anche ai casi di indissolubile intreccio tra tale tipo di responsabilità e quella, tipica-
mente disciplinare, per mancanze, con l’ulteriore precisazione che si tratta di principio non derogabile dai contratti collettivi
secondo il meccanismo di cui all’art. 2, 2º comma, stesso decreto legislativo citato, essendo quest’ultimo per definizione
estraneo al tipo di atto normativo rispetto alla quale era ammessa la deroga da parte dell’autonomia collettiva» (Cass.
civ., sez. lav., 17-6-2010, n. 14628).

4.3 I rapporti tra i vari tipi di responsabilità

Tutte le richiamate tipologie di responsabilità non sono tra loro alter- La plurioffensività della con-
native o incompatibili, ma possono concorrere. Ciò in forza del ge- dotta
nerale principio di plurioffensività della condotta, facilmente ri-
cavabile anche da alcune previsioni contenute nel D.Lgs. 165/2001.
Infatti, l’art. 55, comma 2, sancisce l’assoggettamento dei dipendenti pubblici alla respon-
sabilità di natura disciplinare «ferma la disciplina in materia di responsabilità civile, am-
ministrativa, penale e contabile». Ancora più esplicito è l’art. 54, comma 3, nel testo re-
centemente introdotto dalla legge «anticorruzione» n. 190/2012, in forza del quale «La

41
Parte I: Il procedimento disciplinare nel lavoro alle dipendenze della P.A.

violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi
all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità di-
sciplinare. La violazione dei doveri è altresì rilevante ai fini della responsabilità ci-
vile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate
alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti».
Pertanto, proprio in forza del principio di plurioffensività, poiché la medesima condotta
può dar luogo alla violazione di distinti precetti e, quindi, può essere fonte di distinte e con-
comitanti responsabilità, il suo autore potrà essere assoggettato a più sanzioni di natura
diversa (penale o disciplinare) o chiamato a rispondere del danno sotto diverso titolo (civi-
le o erariale).
Così, ad esempio, nell’ipotesi in cui un dipendente si allontani ingiustificatamente dal pro-
prio ufficio dopo la timbratura del cartellino di presenza. In questo caso in relazione ad
un’unica condotta potrà ipotizzarsi un reato di truffa ai danni dell’ente di appartenenza; un
danno di tipo erariale, derivante dalla erogazione del trattamento economico non accom-
pagnato dalla controprestazione lavorativa, nonché dalla lesione all’immagine dell’ente di
appartenenza (ex art. 55quinquies, comma 2, D.Lgs. 165/2001); un illecito di natura di-
sciplinare. Come pure l’avere accettato una tangente per l’aggiudicazione di una gara po-
trà configurare il reato di corruzione; comporterà una lesione di natura patrimoniale agli
altri partecipanti; determinerà senz’altro un danno erariale all’immagine dell’ente; concre-
tizzerà un illecito disciplinare.
Viceversa, è anche possibile il consumarsi di condotte che, pur rilevanti sul piano della
responsabilità penale o civile, non spieghino alcuna valenza su quello della responsabi-
lità disciplinare o erariale. Classico esempio è quello del dipendente che, alla guida di un
veicolo personale e fuori dall’orario di lavoro, sia coinvolto in un incidente stradale e cau-
si il grave ferimento o il decesso di un terzo.
Nel prosieguo, vedremo più nel dettaglio quali siano le possibili interazioni tra queste va-
rie ipotesi di responsabilità, in particolare quella penale, e quale incidenza le stesse possa-
no avere sul piano disciplinare.

42
Parte II: Formulario

Modello n. 7
Verbale/Determinazione Ufficio procedimenti disciplinari applicazione sanzione concordata
su richiesta del dipendente (ex art. 55, comma 3, D.Lgs. 165/2001)

In data ……………, alle ore ……., presso la sede legale di questa amministrazione in
…………………, alla via…………………, si sono riuniti i componenti dell’Ufficio per i pro-
cedimenti disciplinari nelle persone dei Sigg.ri …………………… e del Sig. ………….., che
lo dirige, nonché del Sig. …………, dipendente di questa amministrazione, addetto a questo
Ufficio con funzioni di segretario e verbalizzante, per la seconda riunione del procedimento
disciplinare promosso nei confronti del Sig. ……………, dipendente di questa amministra-
zione, in servizio presso ……………., con la qualifica di …………... È altresì presente il
dipendente Sig. ……………, con l’assistenza del Sig. ……… (legale, rappresentante sin-
dacale, etc.), il quale, ai sensi di quanto previsto dall’art. 55, comma 2, D.Lgs. 165/2001
e s.m.i., nonché dall’art. …… del vigente CCNL stipulato il 00.00.2010, formula per il suo
assistito la richiesta di applicazione della sanzione concordata, che viene dallo stesso indi-
viduata nella sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per giorni cinque,
ai sensi dell’art. 3, comma 5, lett. c), del CCNL 11-4-2008 del personale non dirigenziale
del comparto Regioni - Autonomie locali, che per la assenza ingiustificata dal servizio o
l’arbitrario abbandono dello stesso, prevede tale tipologia di sanzione sino ad un massimo
di dieci giorni. L’entità della sanzione viene indicata dall’interessato anche con riferimento
alla circostanza che lo stesso, nell’ultimo biennio, non è stato destinatario di alcuna altra
sanzione di natura disciplinare.
L’Ufficio per i procedimenti disciplinari, come innanzi composto, viste le risultanze docu-
mentali e l’attività istruttoria sin qui espletata, preso atto dell’odierna richiesta avanzata dal
dipendente per il tramite del suo legale, stabilisce:

IPOTESI A)
— in accoglimento dell’odierna istanza: rilevato che la condotta contestata si è tenuta in epoca
anteriore alla data di entrata in vigore del D.Lgs. 150/2009; attesa l’identità tipologica
della sanzione di cui viene richiesta l’applicazione concordata, rispetto a quelle previste
dal Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui al
D.P.R. 16-4-2013, n. 62, nonché dall’art. 3, comma 5, lett. c), del CCNL 11-4-2008, per
sanzionare la condotta tenuta dal dipendente; considerato che il dipendente medesimo,
nell’ultimo biennio, non si è reso responsabile di alcuna condotta disciplinarmente rilevante,
né risulta essere stato destinatario di sanzione alcuna; visto l’art. 55, comma 2, D.Lgs.
165/2001 e s.m.i., nonché l’art. …… del vigente CCNL del 00.00.2010, determina di
irrogare al dipendente Sig. ……….., la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio
con privazione della retribuzione per giorni cinque, disponendone la relativa annotazione
sul relativo fascicolo personale e trasmettendo a tal fine la presente determinazione al
competente Ufficio.

IPOTESI B)
— in relazione dell’odierna istanza: rilevato che la condotta contestata si è tenuta in epoca
successiva alla data di entrata in vigore del D.Lgs. 150/2009, il quale, introducendo l’art.
55quater del D.Lgs. 165/2001, ha previsto la sanzione del licenziamento disciplinare
per le ipotesi di “falsa attestazione della presenza in servizio, mediante alterazione dei

216
Modello n. 7

sistemi di rilevamento o con altre modalità fraudolente…”; attesa la diversità tipologica


della sanzione di cui viene richiesta l’applicazione concordata, rispetto a quella prevista
dalla citata norma per sanzionare la condotta oggi contestata al dipendente Sig. …….;
determina di non accogliere la richiesta di esso dipendente e dispone il prosieguo del
procedimento, fissando per l’ulteriore la seduta del……….., alle ore……, stessi locali.

La seduta si chiude alle ore ………. e l’odierno verbale viene sottoscritto da tutti i presenti.
Copia dello stesso viene contestualmente consegnata al dipendente Sig. ………..…, che ne
attesta la ricezione.

217