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I.- LA EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: MEDIOS DE
EJECUCION FORZOSA.
Mediante los actos administrativos, la Administración goza del privilegio de crear sus
derechos mediante decisiones unilaterales y obligatorias para los particulares sin
necesidad de acudir a los Tribunales para que tales derechos sean definidos y
reconocidos. Muchos actos administrativos producen efectos jurídicos ipso iure y, por
tanto, no necesitan ser ejecutados, como, por ejemplo, el nombramiento de un
funcionario o el otorgamiento de una licencia. Sin embargo, otros actos
administrativos exigen ser ejecutados para su efectivo cumplimiento, como, por
ejemplo, la orden de derribo de una edificación. En estos casos, la Administración
también goza de la facultad de hacer efectivo el contenido del acto previamente
dictado si no es cumplido voluntariamente por el afectado. Esta potestad,
denominada autotutela ejecutiva, supone una dispensa de la necesidad de impetrar
auxilio judicial para que la coacción legítima pueda ponerse en servicio de la
ejecución práctica de los derechos de un sujeto, la Administración, contra la voluntad
del obligado a su cumplimiento.
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I.3.- La ejecución forzosa por la Administración: requisitos.
Para proceder a la ejecución forzosa del acto administrativo, se exigen los siguientes
requisitos:
I.4.1.- Enumeración.
Según el art. 96 de la LRJPAC los medios de los que disponen las Administraciones
Públicas para llevar a cabo la ejecución forzosa de sus actos son los siguientes:
De todos los medios de ejecución forzosa previstos en la LRJPAC, es éste sin duda,
el más general y el de más frecuente utilización, en la medida en que los deberes
administrativos se concretan usualmente, de forma directa o indirecta, en deudas
pecuniarias. Si estas deudas consisten en cantidades líquidas y el deudor se resiste
al pago de las mismas, la Administración puede hacerlas efectivas sobre el propio
patrimonio de aquél a través del procedimiento previsto en el Reglamento General
de Recaudación al que se remite pura y simplemente el art. 97 al decir que “ si en
virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en
vía ejecutiva”.
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Como su propio nombre indica, la ejecución subsidiaria consiste en la realización de
lo ordenado en el acto administrativo previo por persona distinta del destinatario del
mismo y por cuenta de éste. La ejecución subsidiaria no impone, por tanto, ninguna
carga nueva al destinatario del acto, razón por la cual la utilización de este medio de
ejecución forzosa no requiere ninguna cobertura legal específica.
Por su propia naturaleza, la ejecución subsidiaria sólo procede en los casos en que
“se trate de actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto
distinto del obligado” (art. 98.1), es decir, en relación a obligaciones o prestaciones
fungibles, tales como realización de obras, derribo de construcciones, etc.
En tales supuestos la Administración puede realizar por sí misma las obras o bien
encargar su ejecución a un tercero, bien entendido que los gastos que pueda
originar la ejecución, incluidos los daños y perjuicios que eventualmente puedan
producirse, corren a cargo del obligado por el acto que se trata de ejecutar, a quien,
incluso, puede exigírsele con carácter cautelar el previo abono de las cantidades
previstas, a reserva de la correspondiente liquidación. La ejecución subsidiaria
supone, pues, en último término, la conversión de la obligación que el acto impone
en una deuda pecuniaria, susceptible de ser satisfecha por la vía de apremio si el
obligado sigue resistiéndose a esta nueva forma de cumplimiento.
Este medio de ejecución forzosa impone sobre el destinatario del acto que se
trata de ejecutar una obligación nueva y distinta de la establecida en dicho acto. Esto
explica que la utilización del sistema de multas coercitivas exija una cobertura legal
específica según dispone el artículo 99.1 que dice “cuando así lo autoricen las leyes,
y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden,
para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiterada por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes
supuestos:
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de ejecución. En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus
sentencias de 14 de mayo de 1997 y 26 de junio de 1998.
En primer lugar, la elección entre los cuatro medios ejecutivos tipificados por la Ley
no es una facultad discrecional de la Administración ejecutante. La LRJPAC vincula
cada medio ejecutivo a un tipo de obligación concreta, de modo que será la
naturaleza de la obligación a ejecutar la que determine normalmente el tipo medio de
ejecución que ha de emplearse.
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libertatis”, según el cual “si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se
elegirá el menos restrictivo de la libertad individual”.
Los rasgos que caracterizan los actos nulos y los anulables son, según Entrena
Cuesta, los siguientes:
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a) Los actos nulos, dada la gravedad del vicio que les afecta, carecen inicial y
permanentemente de efectos. En cambio, los actos anulables producen efectos en
tanto no sean anulados.
La nulidad absoluta o de pleno derecho tan sólo puede ser aplicada en los supuestos
expresamente tasados por la Ley, los cuales, además, han de ser interpretados de
forma restrictiva. Los supuestos de nulidad absoluta de los actos administrativos se
encuentran recogidos en el art. 62.1 de la LRJPAC y son los siguientes:
Un acto es nulo si es dictado por un órgano incompetente por razón de la materia o del
territorio, pero sólo si la incompetencia es manifiesta, en el sentido de notoria y
ostensible. La jurisprudencia exige, además, que la incompetencia sea grave.
Se produce una incompetencia material cuando el órgano que dicta el acto no tiene
competencia en esa materia. Por ejemplo, el Consejero de Obras Públicas impone una
sanción en materia de salud pública que es competencia del Consejero de Sanidad.
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La incompetencia por razón de la jerarquía queda excluida de estos supuestos de
nulidad de pleno derecho, constituyendo un mero vicio de anulabilidad.
Este supuesto de nulidad también comprende los actos de los órganos colegiados
dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de su voluntad, entre las que se incluyen las referentes a la composición del
órgano, la convocatoria y el quorum.
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concurso de traslados entre funcionarios, el acto de adjudicación de un puesto de
trabajo tendrá la calificación de nulo de pleno derecho si recae en una persona que no
ostenta la condición de funcionario, pero sólo será anulable si en el funcionario no
concurren los requisitos de participación, como, por ejemplo, el tiempo.
II.6.1.- La convalidación.
II.6.2.- La conservación.
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El art. 66 de la LRJPAC dice que “el órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo
contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
Otros principios que tienen a la misma finalidad son las prescripciones contenidas en el
art. 64.1, según el cual la invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero, y en el art. 64.2, en el que se
dispone que la invalidez parcial del acto administrativo no implicará la de las demás
partes del mismo independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictada.
II.6.3.- La conversión.
La LRJPAC en su art. 65 admite la conversión tanto de los actos nulos como de los
anulables. Aquí estamos ante un supuesto distinto al de la convalidación. En la
convalidación se mantiene el acto inválido, una vez limpiado del defecto de que
adolecía. En la conversión se da vida a otro acto distinto. Como ejemplo de conversión
puede pensarse en un nombramiento irregular de funcionarios de carrera por haber
excedido del número de plazas convocadas, el cual puede producir los efectos de un
nombramiento como funcionario interino si se hubieran producido con posterioridad
vacantes, dado que para este caso no es de aplicación la norma contenida en el art.
18. 5 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función
Pública que sanciona con nulidad de pleno derecho la declaración por parte del
Tribunal de Selección de un número de aprobados superior al de plazas convocadas.
Se entiende por revisión de oficio, en sentido amplio, la retirada definitiva por la propia
Administración de un acto suyo anterior mediante otro de signo contrario. La revisión
de los actos puede obedecer a motivos de legalidad (actos viciados) o a motivos de
oportunidad (actos regulares pero inconvenientes en un momento dado).
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administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos
en el artículo 62.1”.
La acción de nulidad no está sujeto a ningún plazo, sino que puede efectuarse en
cualquier momento. Esta posibilidad, que en principio es contraria al principio de
seguridad jurídica, se fundamente en la naturaleza del vicio del acto nulo de pleno
derecho, el cual no puede convalidarse por el mero transcurso del tiempo.
III.2.2.- Procedimiento.
El procedimiento que debe seguirse para la revisión de oficio fundada en una causa de
nulidad de pleno derecho es el previsto con carácter general en la propia LRJPAC con
la particularidad de que siempre se requiere informe del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere (en la Junta de Comunidades el
informe debe emitirse por el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha). Además de
este carácter preceptivo, se exige que el informe sea favorable para poder anular el
acto. Ello no quiere decir que el informe sea vinculante, puesto que aunque sea
favorable a su anulación la Administración se encuentra facultada para no seguir el
sentido del dictamen, sino que el informe favorable es un requisito habilitante para
poder declarar la nulidad del acto.
III.2.3.- Resolución.
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dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación
ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
El art. 105.1 de la LRJPAC dice que “las Administraciones públicas podrán revocar
en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
Aunque el art. 105.1 sólo se refiera a los actos de gravamen o desfavorables, nada
impide, como ya era admitido por la jurisprudencia, que la Administración pueda
revocar aquellos actos domésticos que no afecten a los derechos de los particulares.
Conviene matizar, no obstante, que en los supuestos de que un acto sea a la vez de
gravamen para un sujeto y declarativo de derechos para otro, no es posible la
revocación, debiéndose seguir, en su caso, el procedimiento de revisión de oficio o
de declaración de lesividad.
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