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A. Marco
Histórico
07
1. Antecedentes de la Contratación
Estatal
07
a. La contratación Estatal como política de
Estado
07
b. Evolución de la Contratación Estatal en el
Perú
09
13
B. Nociones
elementales
15
1. Instrumentos de Gestión de las Contrataciones del
Estado
15
a. Instrumentos de Gestión de las
Contrataciones
15
b. Vinculación de Planes y Presupuesto
19
21
a. Alcance general: Regulación y
procedimientos
21
2
b. Plan Anual de
Contrataciones
23
1. Contenido del
PAC
24
2. Aprobación del
PAC
25
3. Modificación del
PAC
25
c. Expediente de
Contratación
27
d. Comité Especial
33
e. Bases
34
Capítulo II
Análisis y estudio de
casos
38
A. Del Método de
Investigación
38
1. Método de Investigación: Estudio de
Casos
38
2. Descripción del caso de estudio y metodología de investigación
39
3
1. Mejoras en el marco
regulatorio
48
2. Ampliación de las Tecnologías de la
Información
51
3. Mejoras en la Operatividad de las
Entidades
52
Capítulo III
Conclusiones
55
SIGLAS
57
BIBLIOGRAFÍA
58
Introducción
Conforme a nuestra legislación vigente, en el Perú existen tres fases claramente establecidas
referente al proceso de contratación, la primera materia de este estudio es la fase denominada
“Fase de Programación y Actos Preparatorios”, la segunda la denominada “Fase de Selección” y
la tercera, “Fase de Ejecución Contractual”; de todas estas fases la más estudiada y regulada ha
sido la del “proceso de selección” , habiéndose efectuado incluso varias modificaciones en la Ley
de Contrataciones del Estado aprobada mediante Decreto Legislativo 1017 y el Reglamento de la
Ley, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, esto con el fin de reducir los plazos
y hacer más ágil el proceso de contratación.
Que, no obstante lo antes señalado los procesos de contratación siguen siendo considerados lentos
por parte de población, la misma que reclama al Estado mayor agilidad en el desarrollo de estos,
a fin de ver satisfecha su necesidades, ya que mayor agilidad en el proceso significa plazos
menores en consecuencia, la contratación rápida y eficiente redundara en el inicio más rápido de
la fase de ejecución contractual, sea de bienes, servicios o una determinada obra y su puesta en
servicio.
Analizando las fases de contratación citadas, apreciamos que la fase materia de estudio es la
menos regulada en cuanto a procedimientos y circuitos que deben seguir las Entidades, así como
en plazos estimados de duración, no obstante, de ella depende que tanto la fase de selección y la
de ejecución contractual se realicen de manera exitosa, con la atención oportuna del requerimiento
y posterior satisfacción de las necesidades de la Población. Esta fase tiene vital importancia, en
cuanto en ella se determina el requerimiento y las condiciones que la Entidad desea sean
atendidas, así como el costo de la transacción que ella irrogue, es decir, el monto total del gasto
público a efectuar, el cual deberá estar estrechamente ligado con la finalidad pública de lo que se
pretende satisfacer.
Es así que la búsqueda de plazos menores en el procedimiento de contratación no solo debe recaer
en la fase de selección, sino que también debe considerar las actividades que la norma prevé para
la fase de programación y actos preparatorios, ello en virtud a que se observa mayores plazos de
4
ejecución en esta fase, que las presentadas en la fase de selección. Asimismo, la falta de
uniformidad en los procedimientos a realizar en las Entidades.
Para dicho análisis se ha tomado en cuenta el cumplimiento de las siguientes actividades, como
circuito de la fase de actos preparatorios: 1) El requerimiento del área usuaria; 2) La formación
del valor referencial teniendo en cuenta el requerimiento de cotizaciones, recepción de
cotizaciones, el cálculo del valor referencial; 3) Informe de disponibilidad presupuestal que
incluye la solicitud de disponibilidad presupuestal y la emisión de la Certificación Presupuestal;
4) Aprobación del expediente, que incluye la solicitud de aprobación del mismo y la resolución
de aprobación por el encargado de la entidad; 5) Comité de Selección, que incluye la
conformación del mismo, la notificación a sus miembros titulares y suplentes, así como la
instalación de dicho comité; 6) La aprobación de bases, cuyo proyecto nace del Comité de
Selección y la Resolución de aprobación de las mismas, y finalmente 7) la Convocatoria al
Proceso.
Asimismo, se han observado e identificado las deficiencias que podrían presentarse en el proceso
de contratación, aquellas que generan retrasos injustificados en la posterior convocatoria del
proceso y ejecución contractual; ello con la finalidad de determinar algunas causas del problema
y sus mecanismos de mitigación.
Entonces, es objetivo del presente trabajo, bajo el análisis y la estimación del tiempo promedio
que actualmente estarían tomando las entidades públicas para realizar los actos que corresponden
a la fase de actos preparatorios de los procesos de selección, desde la remisión del requerimiento
hasta la fecha de convocatoria en el SEACE, formular propuestas de buenas prácticas que podrían
introducirse a dicha fase en el proceso de contratación, tomando en cuenta no solo la regulación
legal, sino también el desarrollo de capacidades a nivel Institucional, buscando reducir los plazos
de contratación en la totalidad de sus fases, contribuir a la eficiencia y eficacia de la contratación
pública.
5
Capítulo I
Marco de la Contratación
Estatal
A. Marco Histórico.
Cuando se habla hoy en día sobre contratación pública1, y mirando hacia el pasado, se tiene
muchas opiniones respecto de la evolución del régimen a nivel nacional, así como los
clásicos cometarios de casos de corrupción, falta de transparencia, compras poco eficientes,
los que generaron un malestar en la sociedad, puesto que, en el desarrollo del sistema de
contratación, en inicios no se contaba con una estructura de contratación clara, limpia,
transparente e imparcial.
Las últimas modificaciones nos remiten a la suscripción del Tratado de Libre Comercio
(TLC) con Estados Unidos, con el cual se han realizado cambios importantes en materia de
contratación pública. Antes de la vigencia del referido tratado, la contratación en el Perú se
regulaba mediante el Texto Único Ordenado de la Ley N° 26850 - Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 083-2004-PCM y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 084-2004-PCM. Es con la vigencia del
referido tratado que se producen cambios a la legislación, emitiéndose el Decreto
Legislativo N° 1017, que aprueba la nueva Ley de Contrataciones del Estado, cuyo
Reglamento se aprobó mediante el Decreto Supremo Nº 184-2008-EF.
La razón de ser del Estado es de antigua data. Santo Tomas de Aquino, Hobbes, Locke,
Hegel, Kelsen, entre otros, han buscado definir y establecer el fin de Estado, coincidiendo
muchos de ellos, en que este es el “interés general o el interés público”.
1
ISRAEL LLAVE, Luz y FILOMENO RAMÍREZ, Alfredo. La Fusión y la Escisión en la Nueva Ley General de
Sociedades: Alguna aproximaciones. Tratado de Derecho Mercantil. Tomo I. Gaceta Jurídica. Lima. 2003.
2
Sentencia del Tribunal Constitucional recaía en el proceso sobre Acción de Amparo signado con el
Expediente N° 0090-2004-AA/TC, que precisa también la condición de concepto jurídicamente
indeterminado.
6
Derecho Público. En cuanto al segundo, el interés público es definido como la utilidad,
conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares, del
Estado sobre los súbditos3.
Es así, que uno de los ámbitos donde se expresa la Potestad Administrativa es el referido a
las contrataciones públicas. La Potestad Administrativa se exterioriza en los procesos de
selección y contratos administrativos, los que son utilizados por la Entidad para satisfacer
las necesidades que demanda para el cumplimiento de las funciones que le son propias, así
como para el logro de las metas y objetivos institucionales. Para ello no solo existirá una
relación unilateral, sino que intervendrán los administrados, en relación directa con la
administración, ya sea como participantes, postores o contratistas; los que se desenvolverán
a partir de su propia situación de interés, cada quien con su propia racionalidad estratégica.
En ese orden de ideas, la idea de contratación no surge solo, por así decirlo. El Estado en
su organización, realiza gestiones de acuerdo a los intereses que en el discurren, por el cual
se operativizan las decisiones y en el cual participaran múltiples actores de manera
simultánea. Es así, que a efectos de operativizar sus decisiones y accionar, el Estado
formula las políticas públicas, las que comprenden a los procesos, decisiones y resultados,
sin excluir, ni desconocer los conflictos entre intereses y tensiones entre las diferentes
3
RETAMOZO LINARES, Alberto. Contrataciones y Adquisiciones del Estado y Normas de Control. Análisis y
Comentario. Tomo I, 2013, pp. 16-18.
4
DE LA CUETARA, Juan Miguel. Las Potestades Administrativas. Tecnos, Madrid, 1986, p.13.
5
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás. Curso de Derecho Administrativo I. Reimpresión
Civitas, Madrid, 2001, p. 444.
7
definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de
acción, cuyo objetivo es atender el interés general6.
Hasta el año 1978, el país no contaba con regulación sistemática en materia de contratación
pública, es decir, las instituciones públicas utilizaban normas diferentes para los procesos
clásicos. Por una parte se utilizaba normas de un modelo francés para la contrata pública;
otros utilizaban el modelo normativo alemán y otros utilizaban las normas basadas en el
modelo español, lo cierto, es que no existía una norma madre protagonista y uniformizada
para realizar las contrataciones públicas, lo cual convertía a este hecho en objeto de
múltiples cuestionamiento y desconfianza, ya desde ese entonces.
Las normas que regulan la contratación pública en el Perú han sido dispersas a través de
los años. La evolución del sistema de contratación ha devenido en normas que la regulan y
del modo de contrata pública y según los devenires de la voluntad política y la sociedad.
Conjuntamente con las Leyes de Indias, también se tuvo la Constitución de Cadiz de 1812,
a la cual regulaba a su vez sobre el gasto público. El régimen de contrataciones de ese
entonces se mantuvo a lo largo de las variantes Constituciones del Perú, debiendo recalcar
que mediante Decretos o leyes dispersas, se establecieron a su vez procedimientos
especiales, sobre todo en lo que respecta a la contratación de obras a nivel nacional.
Cabe resaltar que mediante Ley N° 6784 (1930), se creó la Contraloría General de la
República, quienes a lo largo de los años incrementaría su accionar en las contrataciones
públicas, muestra de ello son la emisión de las leyes de presupuesto dictadas entre los años
de 1964 a 1967. Asimismo, en las Leyes de Presupuesto de los años señalados, se consolidó
la tendencia de establecer en la Ley de Presupuesto los montos a partir de los cuales se
definían los procesos de selección.
6
SUBIRATS, Joan. “Introducción”. En: Lindblom, Charles. El proceso de elaboración de Políticas Públicas.
Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid, 1995, p.9.
8
Se aprecia, a lo largo de la historia que la normativa en contrataciones fue dispersa y sin
regulación sistemática. Es con la Constitución de 1979 que se inicia el camino hacia la
consolidación de un régimen sistemático del régimen de contrataciones en el país. La
referida Carta Magna mediante su artículo 143°7 dispone lo siguiente:
Artículo 143°.-
La contratación con fondos públicos de obras y suministros así como la
adquisición o enajenación de bienes se efectúan obligatoriamente por licitación
pública. Hay concurso público para la contratación de servicios y proyectos cuya
importancia y monto señala la ley de presupuesto. La ley establece el
procedimiento, las excepciones y responsabilidades.
Con la referida disposición legal se establece estableció la obligación del estado de realizar
la enajenación de bienes, servicios u obras mediante procesos que bajo criterios de libre
concurrencia, entre otros, permitan la participación del sector privado en la mitigación de
los requerimientos propios de la Entidad.
En mérito a ese marco normativo, el Estado Peruano emitió una serie de dispositivos
legales. En el año 1980 se publicó el Decreto Supremo N° 034-80-VC, Reglamento Único
de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas (RUCOLP). Posteriormente en el año de
1985 se publica el Decreto Supremo N° 065-85-PCM, Reglamento Único de Adquisiciones
(RUA) para la contratación de bienes, servicios y obras. En el año de 1987, se promulga la
Ley Nº 23554, para la contratación de actividades de asesoría y consultoría y su
Reglamento (REGAC).
Artículo 76.-
Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos
públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como
también la adquisición o la enajenación de bienes. La contratación de servicios y
proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace
por concurso público. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las
respectivas responsabilidades.
Dicha normatividad sufrió variaciones, por lo que en el año 2004, se promulgó el Texto
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado
mediante Decreto Supremo N° 083-2004-PCM, y cuyo Reglamento se aprobó mediante
Decreto Supremo N° 084-2004-PCM; y cuya vigencia rigió hasta el año 2008.
Tal como se mencionó, a raíz de la entrada en vigencia del Libre Tratado de Comercio con
los Estados Unidos, se realizaron cambios sustanciales en el sistema de contrataciones,
incorporando al texto los acuerdos establecidos en dicho Tratado. Es así que se
7
CORDOVA, Jesús. La nueva Ley de Contrataciones del Estado. Estudio Sistemático. Ediciones Caballero
Bustamante. 2009, p. 7.
9
promulga el Decreto Legislativo N° 1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del
Estado y cuyo Reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF.
Sin embargo, cabe recalcar que los problemas en la contratación pública no son los
procesos o procedimientos per se, sino que estos devienen en muchas ocasiones del factor
humano y la inadecuada planificación de las Entidades del Estado respecto de sus metas y
objetivos, voluntades políticas y cambio de orientación de las políticas según un
determinado gobierno de turno. Es justamente la fase de actos preparatorios, que para el
Grupo no inicia solo con el PAC, sino que inicia desde el proceso de planificación de las
metas y presupuestos de la Entidad, la misma que debe ser mejorada tanto a nivel de cada
institución, así como en recursos humanos, haciendo énfasis en el desarrollo humano y
lucha contra la corrupción.
Las actividades de la contratación pública son más que solo normas, procedimientos y fases
de selección; existe un lenguaje, una responsabilidad de carácter social que tienen a cargo
no solo los funcionarios de las instituciones públicas, sino también, el sector privado y la
sociedad en general.
8
LINARES JARA, Mario. Procedimientos y modalidades de selección de contratistas. Una perspectiva a la
subasta inversa, convenios marco, centrales de compra y otros mecanismos de contratación. En: Jus
Gestión Pública. Edición Extraordinaria I, 2007, pp. 23-43.
10
Respecto del régimen de los contratos de la Administración Pública y sus características,
diversos autores han tratado de definirla, habiendo resaltado dos teorías.
La primera teoría considera que el Estado tiene dos personalidades: una pública (poder) y
una privada. Para esta teoría, cuando el Estado ejerce su personalidad pública celebra
contratos denominados Contratos Administrativos, caracterizados porque en ellos el Estado
siempre tiene prerrogativas especiales a su favor, como las de poder resolver o modificar
unilateralmente el contrato, sin responsabilidad por ello para el estado y sin que la otra
parte pueda oponerse a ello exigiendo el cumplimiento de lo pactado. Asimismo, cuando
el Estado ejerce su personalidad privada celebra contratos que se denominan Contratos
Privados del Estado, caracterizados porque en ellos nunca el Estado tiene prerrogativas
especiales a su favor, de modo que si no hubiera acuerdo de voluntades para resolver o
modificar el contrato, el Estado está absolutamente obligado como cualquier otro particular
al cumplimiento del contrato9.
La segunda teoría, considera que el Estado tiene una sola personalidad y que ésta es siempre
pública, pues, siendo el origen del Poder el conjunto de cuotas de libertad otorgadas por los
miembros de la sociedad, dicho Poder es uno solo, que una vez organizado, da origen al
Estado de carácter unitario, es decir, el Estado tiene una sola personalidad siempre pública,
pues, el Estado siempre es Poder. En esta teoría el Estado decide a nivel normativo los
principios y normas a que somete los vínculos contractuales en los que es parte la
Administración Pública. Es decir, para determinados contratos prevé que la Administración
Pública tiene prerrogativas especiales a su favor (como la resolución o modificación
unilateral del contrato, sin responsabilidad), y para otros dispone que la Administración
Pública no tendrá prerrogativa alguna a su favor, y, para otros casos establecerá una fórmula
mixta conforme a la cual la Administración Pública tendrá prerrogativas especiales a su
favor en determinados supuestos o por tiempo determinado o determinable u otra fórmula
sobre este aspecto10. Teoría que es la más aceptada en la doctrina.
Se aprecia de la definición del contrato de la Administración Pública que este tiene una
noción genérica del contrato privado, sin embargo, se adiciona una característica particular,
es decir, que una de las partes que celebra el contrato es una entidad de la Administración
Pública, es decir, una entidad ejerciendo función administrativa, cuyos tratamientos son
especiales.
Es así que el Estado implementa diversos mecanismos para la contratación pública, los
cuales tienen sustento y regulación constitucional y leyes especiales de la materia. En
mérito a ello el Estado celebra contratos dentro de un conjunto de objetos contractuales,
siendo los principales:
9
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m1_a%281%29.pdf›
10
Ídem
11
iii) Servicios de Consultoría (locación de servicios cuya prevalencia es la de actividades
intelectuales), los que incluyen los servicios de consultoría propiamente dicho, las
asesorías, los estudios y otros similares.
iv) Ejecución de Obras (locación de obras).
v) Arrendamiento a favor del Estado.
vi) Préstamos a favor del Estado, entre los que se encuentran los contratos de
endeudamiento externo e interno.
vii) Disposición de bienes del Estado, entre los que se encuentran la venta de bienes del
Estado, el arrendamiento, y la afectación en uso.
viii) Los contratos de concesión, sean de infraestructura o de servicios públicos.
ix) Los contratos de Personal.
x) Los contratos de Estabilidad Jurídica.
Los objetos de contratación señalados en los numerales i), ii), iii), iv) y v) son regulados
por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, cuyo ente rector es el Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado.
Las Entidades que están bajo el ámbito de aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado
y su Reglamento están señaladas en el artículo 3° del referido dispositivo legal, el cual
abarca cada ámbito de la Administración Pública. Asimismo, la referida norma define en
su artículo 15° cuales son los mecanismos de contratación, es decir, los tipos de procesos
de selección que se realizan según cuantía y objeto de contratación, disposiciones que son
concordantes con el artículo 19° del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
Las fases de contratación pública son tres (3), la fase de programación y actos preparatorios,
la fase de selección y la fase de ejecución contractual, debidamente identificadas y las que
se caracterizan por:
12
gestión conducentes a la realización de sus fines y al uso eficiente de los recursos
públicos comprometidos11.
Comprenden esta fase, el desarrollo de los instrumentos de gestión, así como los
procedimientos referidos a la definición previa del requerimiento inicial, aprobación
del expediente de contratación, determinación de las características técnicas de lo que
se va contratar y de los requerimientos técnicos; elaboración del estudio de
posibilidades que ofrece el mercado, determinación del valor referencial, la
disponibilidad presupuestal, designación de comité especial y la formulación de las
bases12, es decir, corresponden todas aquellas actuaciones de la esfera interna de la
Entidad.
Esta fase inicia con la convocatoria del proceso de selección a través del SEACE,
prosiguiendo con el Registro de Participantes, la formulación de consultas y
observaciones e integración de bases (salvo en el caso de Adjudicaciones de Menor
Cuantía para bienes y servicios), la presentación y evaluación de propuestas (sea en
Acto Público o Privado), el otorgamiento de la Buena Pro y el consentimiento de la
Buena Pro, en cuyo caso, el Comité Especial remitirá el Expediente de Contratación
al Órgano Encargado de las Contrataciones a fin de que realice los actos destinados a
la formalización del contrato, que será cuando inicie la siguiente fase contractual.
11
Resolución N° 910/2007/TC-S1.
12
RETAMOZO LINARES, Alberto. Op. Cit., pp. 327-328.
13
DROMI, Roberto. Licitación Pública. Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1999, p. 167.
14
OSCE. Curso Virtual: Cómo Vender Con Éxito al Estado. Op. Cit. p. 5.
15
Ídem
13
Fuente: Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado.
B. Nociones elementales.
Para poder definir los instrumentos de gestión del Estado16, debemos tener en cuenta todos
los procesos administrativos que se desarrollan en el mismo. Para ello, es necesario
considerar todos sus componentes a fin de comprender su funcionamiento y la forma
fundamental en la que tales componentes ayudan a cumplir con los objetivos con las que
cuentan cada una de las Entidades conformantes de la Administración.
Los sistemas, regulados en el artículo 43° de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, son el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos
Constitucionales y los niveles de Gobierno. Ellos se clasifican en i) Sistemas funcionales y
ii) Sistemas Administrativos, los cuales se encuentran regulados solo por Ley.
16
Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
14
Para el caso de las contrataciones Públicas nos interesa, lo relacionado a los Sistemas
Administrativos, los cuales tienen relación con las funciones de administración interna que
se ejercen en apoyo al cumplimiento de las funciones sustantivas, con la finalidad de
regular la utilización de los recursos materiales, económicos y humanos en las entidades de
la Administración Pública y los cuales se ejecutan a través de sus órganos de línea, apoyo
y asesoría, según corresponda.
iv) Tesorería, considerada como el área encargada de administrar los pagos tanto al
personal de las Entidades, así como también, a los proveedores de bienes, servicios y
obras para efectos de los honorarios ganados por haber prestado un servicios a la
Entidad y todo gasto público que de sus funciones se derive.
viii) Control, el cual es necesario para que toda actividad del Estado que irrogue el uso de
fondos públicos, se realice de manera correcta, siguiendo los procedimientos y normas
establecidas para el mismo. Este control es ejercido por la Contraloría General de la
17
Ídem
18
Perú Contadores. Sistema de Abastecimiento. Disponible en:
˂http://www.perucontadores.com/pcmain/abastecimientos.html˃
15
República, de manera externa e interna a través de los Órganos de Control Interno de
cada Entidad.
ii) Contratación, es el procedimiento por el cual se consolida las necesidades del Estado
y la concreción de sus fines y por el cual se determina con quien contrata la Entidad,
que derivado de un proceso de selección determinará al contratista.
iii) Almacenamiento, procedimiento que se realiza en el caso de ser bienes o servicios que
requieran la entrega de los mismos o de algún material.
iv) Distribución. Este proceso es muy importante, puesto que, mediante el mismo se hace
llegar los materiales o bienes necesarios, solicitados previamente por el área usuaria20.
Respecto del Planeamiento Estratégico del Estado, este se encuentra a cargo del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), y el cual, como se mencionó en líneas
precedentes, se sustenta en planes, que pasaremos a detallar.
19
D.L. 22056, ley del Sistema Administrativo de Abastecimiento.
20
Decreto legislativo N° 1017, ley de contrataciones del Estado.
21
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.aulavirtualosce.com/2010/09/capitulo-1-del-modulo-2-instrumentos-de.html›
16
través de la transparencia; iv) la consolidación de una economía competitiva con alto
empleo y productiva (valor agregado y desarrollo tecnológico); v) el desarrollo de las
regiones de manera planificada y ordenada y vi) el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales con los que cuenta el país, mitigando los impactos en el ambiente. Cada
uno de estos objetivos cuenta con lineamientos estratégicos para su desarrollo. Al formular
el PLADES, el CEPLAN define el financiamiento, la programación y los roles de cada
Entidad para los primeros cinco años.
Los Planes de Desarrollo Concertado (PDC), el cual es elaborado por cada gobierno
subnacional, a partir de los objetivos trazados por cada sector (educación, salud, vivienda,
entre otros) y de acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralización.
Sin embargo, estos no son los únicos instrumentos de planificación, a nivel de Entidad
existen otros instrumentos tales como Plan Estratégico Institucional (PEI), el Plan
Operativo Institucional y el Plan Anual de Contrataciones, que se desarrollaran en el
siguiente apartado en virtud a su vinculación directa con las contrataciones de cada Entidad
y al sistema de Presupuesto, y el cual pueden configurar como actos en la fase de
programación y actos preparatorios del proceso de contratación pública.
Como se ha mencionado, cada Entidad cuenta con instrumentos de gestión que tienen
vinculación directa con la fase de programación y actos preparatorios de las contrataciones
y con el desarrollo del Sistema de Presupuesto, los cuales son:
17
• Misión y visión: en dónde está y a dónde quiere llegar la institución.
• Ejes y objetivos estratégicos: cuáles son las áreas que debe desarrollar.
• Estrategias: Cuál es la mejor forma de alcanzar dichos objetivos.
• Tácticas: Qué acciones son prioritarias y en qué horizonte temporal se ejecutarán.
• Indicadores de impacto: son ratios que permiten medir el avance del resultado
esperado.
Este Plan tiene vital importancia porque de su formulación se dará origen a la programación
y formulación del Presupuesto Institucional de la Entidad. Su elaboración se da inicio nueve
meses antes del inicio del ejercicio anual, sin embargo es aprobado con posterioridad a la
aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), ello en virtud a que según el
presupuesto se ajustarán las metas a desarrollar por cada unidad orgánica en el POI,
utilizando como herramienta la escala de prioridades de los objetivos que el titular de la
Entidad haya establecido22.
La ejecución del POI es reportado por cada Unidad Orgánica a la Oficina de Planificación
o la que haga sus veces, la misma que antes del mes de diciembre evalúa el POI y determina
aquellas actividades que quedarán pendiente de ejecución al cierre del año y aquellas que
se encuentran en ejecución y que requerirán presupuesto el año siguiente; por lo cual en
coordinación con las unidades orgánicas para definir qué actividades programadas para el
siguiente año no son prioritarias para retirarles el financiamiento y poder cubrir las
actividades pendientes que pasan al presupuesto del siguiente año23.
Determinadas las actividades que se ejecutaran en el respectivo cada Año Fiscal, se requiere
para ello, una vinculación directa con la asignación y ejecución de presupuesto, para ello,
se establecen las metas presupuestarias de acuerdo las normas presupuestarias, siendo el
principal instrumento en la Entidad, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), el cual
considera las principales líneas de acción, los gastos a tender durante el Año Fiscal, y el
22
Ibídem
23
Ibídem
18
financiamiento correspondiente (fuentes de financiamiento, genéricas de gastos y
estructura funcional programática). Entonces el PIA constituye el reflejo financiero del
POI. Durante su ejercicio, de existir modificaciones presupuestarias, se le denominará
Presupuesto Institucional Modificado (PIM).
Entonces, el PIA muestra las metas presupuestarias de cada unidad orgánica y su costo;
además, cuenta con una estructura que consiste en fuentes de financiamiento de los cuales
tenemos (tipos de ingreso con que cuenta la Entidad: Recursos Ordinarios, Recursos
Directamente Recaudados, Donaciones y Transferencias, Recursos Directamente
Recaudados). Así mismo existe una posición genérica del gasto que constituyen
agrupaciones de gasto, según naturaleza, en adición a ello, tenemos el Clasificador
Funcional Programático (CFP), que contiene las principales líneas de acción del Estado en
tres niveles: Función, Programa y Subprograma, a fin de llevar el control de los costos del
cumplimiento de sus funciones, objetivos y metas, considerando también, la actividad o
Proyecto con el objetivo de cumplir con las metas trazadas en los planes. Este se subdivide
en componentes y metas presupuestarias que son la célula básica para la asignación del
gasto de la Entidad que enlaza al PIA con el POI25.
En esta fase las decisiones que adopta la Entidad únicamente tienen efecto en el interior de
la institución, por el cual no surgen relaciones jurídicas con los administrados. En ella se
24
Ibídem
25
Ibídem
19
van a concretizar las actuaciones necesarias para ejecutar la voluntad de contratar con la
Entidad, en cuyo desarrollo intervendrán actores como los órganos de abastecimiento, el
área usuaria, presupuesto, entre otros, y cuyas decisiones deben conllevar al uso eficiente
de los recursos públicos26.
Como bien sabemos, el Estado interviene en cada uno de los aspectos de la sociedad,
concretizando sus actuación a través de las Políticas Públicas. Dicha intervención incluye
aspectos de la economía, ya sea regulándola o interviniendo como agente económico a
través de distintas modalidades de contratación.
Bajo esta premisa se puede afirmar que el Estado es el principal comprador de un País y
cuyas reglas de mercado son definidas en su ordenamiento legal y cuyas prerrogativas son
amplias28. Es así que la Administración Pública para el cumplimiento de sus funciones y el
interés público de la sociedad, contrata bienes, servicios u obras, con la finalidad de atender
dichas necesidades de forma oportuna, a precios y costos adecuados, garantizando con ello,
la eficiencia del gasto público29.
Es así que la ley especial de la materia regula los procedimientos de contratación aplicable
a la Administración Pública, así como sus excepciones y responsabilidades. El
procedimiento de contratación está compuesto por 3 fases de contratación señaladas en
líneas anteriores, tales como la Fase de programación y actos preparatorios, la fase de
selección y la fase de ejecución contractual.
26
Contratando. Boletín Especializado en Contratación Estatal. Edición N° 22. 2011. Disponible en: <
http://www.perucontrata.com.pe/boletincontratandoedicion22.pdf>
27
CORDOVA, Jesús. La nueva Ley de Contrataciones del Estado. Estudio Sistemático. Ediciones Caballero
Bustamante. 2009, p. 35.
28
ROZENWURCEL, Guillermo y BEZCHINSKY, Gabriel (Compiladores). Compras públicas: costos y beneficios
de los procesos de integración regional en el marco de los tratados de libre comercio. Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá. Buenos Aires. 2011, pp. 22.
29
OSCE. Curso Virtual: Cómo Vender Con Éxito al Estado. Op. Cit., pp. 3. Disponible en:
<http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m3_prov.pdf>.
20
practicas podrían introducirse para hacerlos más eficientes y eficaces, en el menor tiempo
posible, dada la importancia de esta fase en el desarrollo de todo el proceso de contratación.
21
la misma, en atención al cumplimiento de sus funciones y al logro de metas
institucionales30.
Este instrumento de gestión tiene estrecha relación con el Plan Operativo Institucional
(POI) y el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) -cuyos gastos deben estar
programados de acuerdo al POI-, toda vez que para el requerimiento de realizar
determinada contratación, las dependencias de la Entidad deberán observar sus metas
presupuestarias y los objetivos trazados. Una vez presentados los requerimientos, estos
serán incluidos en el Cuadro de Necesidades, el cual será remitido al Órgano Encargado de
Contrataciones para su consolidación, valorización32 e inclusión en el PAC.
Cuadro N° 3 - Programación de las Contrataciones
30
USAID Perú ProDescentralizacion. Manual de Contrataciones de Bienes y Servicios – OSCE. Modulo I.
Lima. 2012, p.13.
31
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón. Curso Derecho Administrativo I.
reimpresión 2001, pp. 466- 468.
32
Referido al procedimiento realizado por el Órgano Encargado de las Contrataciones y las dependencias
usuarias, a través de la indagación de las posibilidades que ofrece el mercado, a fin de definir la
descripción, cantidad, características y especificaciones de los bienes, servicios u obras, así como sus
valores estimados y el tipo de proceso bajo el cual se realizará.
22
1. Contenido del PAC
23
La aprobación del PAC se encuentra regulada por el artículo 8° y en el numeral 3 de la
Directiva del PAC, por la cual se dispone que este será aprobado mediante instrumento
emitido por el Titular de la Entidad; sin embargo dicha atribución podrá ser delegada,
mediante resolución expresa, a otro funcionario, de acuerdo a las normas de organización
interna de la Entidad.
El PAC deberá ser aprobado dentro de los 15 días hábiles siguientes de aprobado el
Presupuesto Institucional de Apertura de la Entidad y publicado en el SEACE, en un plazo
no mayor de 5 días hábiles de aprobado, incluyendo en dicha publicación, el instrumento o
dispositivo de su aprobación. Adicionalmente a ello, la Directiva precisa que en la parte
resolutiva del instrumento que aprueba el PAC deberá designarse, en forma expresa, al
funcionario encargado del cumplimiento de dicha publicación o en su defecto, ella estará a
cargo del Órgano Encargado de las Contrataciones.
Las Entidades que no cuenten con acceso a Internet en su localidad, excepcionalmente y
previa autorización del OSCE, deberán remitir su plan a dicho organismo en medios
magnéticos, ópticos u otros que determine el OSCE, según el caso. Asimismo, las
contrataciones de bienes, servicios y obras, con carácter de secreto militar o por razones de
orden interno contenidos en el Decreto Supremo N° 052-2001-PCM, están exceptuados de
su difusión en el SEACE, más no de su registro.
El artículo 9° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado establece que el PAC
aprobado puede ser modificado si es que cumple con dos supuestos:
En el caso que se modifique el PAC para incluir procesos, el documento que aprueba la
modificación deberá indicar la descripción, tipo, objeto, fecha prevista de la convocatoria
y el valor estimado de los procesos que se desean incluir en la nueva versión33.
33
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Análisis de la Ley y Reglamento de
Contrataciones del Estado. Volumen 1. 2013, p. 112.
24
lo dispuesto en el artículo 32° de la Ley, no será necesario modificar el PAC, siempre que
su objeto ha sido inequívocamente previsto en él.
A lo descrito, la Directiva dispone que al finalizar el Año Fiscal, el Titular del órgano
Encargado de las Contrataciones deberá elevar al Titular de la Entidad o al funcionario a
quien se le haya encargado la aprobación y/o modificación del PAC, un informe
pormenorizado sobre los puntos detallados precedentemente, incidiendo en la ejecución del
PAC con una descripción y comentario de las actividades de los servidores y áreas usuarias
encargadas de su cumplimiento.
c. Expediente de Contratación
25
el derecho y las obligaciones de terceros y la responsabilidad de los que emitieron los actos
administrativos en el ámbito de la administración34.
El expediente de contratación tiene naturaleza intangible en razón que en cada fase del
proceso del proceso de contratación se incorporan sistemática, ordenada y preclusivamente
los documentos derivados de las actuaciones y actos administrativos en forma definitiva,
sobre los que no pueden efectuarse enmendaduras, regularizaciones, alteraciones y
modificaciones posteriores, salvo que se declare la nulidad de la actuación administrativa
correspondiente36. Su custodia, conforme el artículo 7 ° de la Ley, corresponde al órgano
Encargado de las Contrataciones, salvo en el periodo en que dicha custodia este a cargo del
comité especial.
34
Ídem, p. 124.
35
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap2m2a.pdf›
36
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Op. Cit, p. 125.
26
cumplimiento de sus funciones, debiendo desarrollar esta actividad de acuerdo a lo
indicado en el artículo 13º de la Ley. El órgano encargado de las contrataciones con
autorización del área usuaria y, como producto del estudio de posibilidades que ofrece el
mercado, podrá ajustar las características de lo que se va a contratar”.
Del texto precitado se colige, que la determinación de las características técnicas a contratar
es exclusiva responsabilidad del área usuaria. El Órgano Encargado de las Contrataciones
podrá modificar, con motivo del estudio de posibilidades que ofrece el mercado, algún
aspecto de las características técnicas, previa autorización del área usuaria. Esta
discrecionalidad se sustenta en la finalidad de generar mayor concurrencia de los postores,
evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento solo favorezca a determinados
postores.
Una vez determinadas las condiciones y requerida la contratación por el Área Usuaria, el
Órgano Encargado procederá a elaborar el estudio de posibilidades que ofrece el mercado.
En dicho estudio, conforme al artículo 13° del Reglamento, se determinará:
- El valor referencial.
- La existencia de pluralidad de marcas y/o postores.
- La posibilidad de distribuir la buena pro.
- Información que pueda utilizarse para la determinación de los factores de evaluación,
de ser el caso.
- La pertinencia de realizar ajustes a las características y/o condiciones de lo que se va
a contratar, de ser necesario.
- Otros aspectos necesarios que tengan incidencia en la eficiencia de la contratación.
El cálculo del valor referencial, conforme al artículo 13º del Reglamento, deberá incluir
todos los impuestos, tributos., transporte, seguros, inspecciones, pruebas, y de ser el caso,
los costos laborales respectivos conforme a la Ley de la materia y que puedan incidir sobre
el valor de los bienes y servicios a contratar, debiendo las cotizaciones contemplar e incluir
dichos componentes.
Se debe tener en cuenta que el valor referencial es único, debiendo incluir todos los
conceptos que tengan incidencia en el. Sin embargo, de acuerdo al objeto del proceso se
debe determinar el valor referencial (artículos 13º al 15º). Es así que la determinación del
valor referencial en un proyecto de inversión pública será de acuerdo a lo consignado en el
monto de inversión consignado en el estudio de pre inversión que sustenta la declaratoria
de viabilidad38.
En el caso de un proceso por relación de ítems, el artículo 13º del Reglamento establece
que el valor referencial del proceso se determinará de la sumatoria de los valores
referenciales de cada ítem, debiendo las bases considerar cada uno de ellos.
Conforme al artículo 15º del Reglamento, la determinación del valor referencial en el caso
de cobranzas o recuperaciones, se determinará aplicando el porcentaje que se fije en las
bases, sobre el máximo a cobrar o recuperar. Dicho porcentaje incluye todos los conceptos
que comprenden la contraprestación que le corresponde al contratista. En el caso de
servicios con honorario de éxito, el valor referencial se calculará tomando en consideración
el honorario fijo más el honorario de éxito. Para efectos de la inclusión de este último en el
valor referencial, se tomará en cuenta el monto máximo que la entidad pagaría como
honorario de éxito.
37
ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Op. Cit, pp. 126, 225-227.
38
Artículo 27º de la Ley de Contrataciones del Estado.
28
elaborados teniendo en cuenta los insumos requeridos en las cantidades y precios o tarifas
que se ofrezcan en las condiciones más competitivas en el mercado; debiendo incluirse los
gastos generales variables y fijos, así como la utilidad39.
En procesos de obra bajo modalidad de alcance del contrato (llave en mano y concurso
oferta), el valor referencial se determinará teniendo en cuenta el objeto de la obra y el
alcance previsto en los estudios de pre inversión que dieron lugar a la viabilidad del
correspondiente proyecto, así como el resultado del estudio de posibilidades que ofrece el
mercado40.
El valor referencial tendrá una antigüedad no mayor a seis (6) meses, tratándose de
ejecución de obras, el cual se computará desde la fecha de determinación del presupuesto
de obra que forma parte del Expediente Técnico. En el caso de bienes y servicios el plazo
antigüedad no será mayor a tres (3) meses, contados a partir de la fecha de aprobación del
expediente de contratación; sin embargo, en el caso de consultoría de obra dicha antigüedad
se computará desde la fecha de determinación del presupuesto de consultoría de obra
obtenido por la Entidad producto del estudio de posibilidades que ofrece el mercado42.
Una vez determinado el valor referencial, el Órgano encargado solicitará a las Oficina de
Presupuesto o quien haga sus veces, la respectiva certificación presupuestal. Este
constituye un elemento fundamental en las compras públicas en virtud a que con ella se
brindará un respaldo para asumir los compromisos asumidos en la ejecución contractual.
Para su emisión se deberá observar lo señalado en el numeral 5 del artículo 77° de la Ley
N° 28411, Ley del Sistema Nacional de Presupuesto y sus modificatorias.
Así también, la cadena funcional programática y del gasto es la codificación que el Estado
tiene para registrar los gastos, y se dividen de acuerdo con los rubros y la naturaleza del
gasto. En ella se clasifican los ingresos y gastos en genéricas, subgenéricas y específicas43.
39
RETAMOZO LINARES, Alberto. Op. Cit., p. 376
40
Ibídem
41
Ibídem
42
Artículo 16° del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
43
OSCE. Curso Gestión Estratégica de las Compras Públicas (Autodidacta). Disponible en:
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap2m2a.pdf›
29
Serán aquellos, que se determinarán en virtud al objeto de la convocatoria y al valor
referencial. Los tipos de procesos de selección se encuentran regulados en el artículo 19°
del Reglamento, los cuales están referidos a i) Licitación Pública para la contratación de
bienes y obras; ii) Concurso Público para la contratación de servicios; iii) Adjudicación
Directa para la contratación de bienes, servicios y obras, pudiendo ser pública o selectiva;
y, iv) Adjudicación de Menor Cuantía, para bienes, servicios y obras.
La modalidad de selección está determinada por el artículo 21° del Reglamento de la Ley
de Contrataciones, por el cual se señala que los tipos de proceso de selección podrán
sujetarse a las modalidades especiales de Convenio Marco y Subasta Inversa.
Los sistemas de contratación tienen por finalidad fijar precios y determinados ajustes en
función a la naturaleza y objeto principal del contrato. Es importante que la Entidad defina
el sistema de contratación teniendo en cuenta la naturaleza de la prestación a contratar,
considerando la posibilidad o no de poder fijar con exactitud sus cantidades, magnitudes o
calidad44.
a) Sistema a Suma Alzada, será aplicable cuando las cantidades, magnitudes y calidades
de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas, en los
términos de referencia o, en caso de obras en los planos y especificaciones técnicas
respectivas.
Bajo este sistema el postor formula su propuesta por un monto fijo integral. Tratándose
de obras, el postor formulará su propuesta considerando los trabajos que resulten
necesarios para el cumplimiento de la prestación requerida según los planos,
especificaciones técnicas, memoria descriptiva y presupuesto de la obra que forman
parte del Expediente Técnico, en ese orden de prelación y el cual será respetado incluso
en la ejecución de la obra.
c) Esquema Mixto de Suma Alzada y Precios Unitarios, que se puede aplicar cuando en el
Expediente Técnico uno o varios componentes técnicos corresponden a magnitudes y
44Ídem
45ALVAREZ PEDROZA, Alejandro y ALVAREZ MEDINA, Orlando. Análisis de la Ley y Reglamento de Contrataciones del
Estado. Volumen 1. 2013, pp. 469-470.
30
cantidades no definidas con precisión, los que podrán ser contratados bajo el sistema de
precios unitarios, en tanto, los componentes cuyas cantidades y magnitudes estén
totalmente definidas en el Expediente Técnico, serán contratados bajo el sistema de
suma alzada.
De acuerdo al texto legal, este sistema solo puede ser utilizado para la contratación de
obras y siempre y cuando el expediente técnico cuente con uno o varios componentes
cuyas magnitudes y cantidades no están definidas con precisión en los planos y las
especificaciones técnicos de la obra respecto de otros componentes que si están
definidos en los indicados documentos46.
Estas se encuentran reguladas en el artículo 41º del Reglamento, la misma que es aplicable
a bienes u obras, siendo estas: llave en mano y concurso oferta.
Es así que el artículo 10º del Reglamento prevé que si se trata de un Proyecto de Inversión
Pública, se deberá verificar que los proyectos se encuentren viables y que se respeten los
parámetros bajo los que se declararon viables, incluyendo costos, cronograma, diseño u
otros factores que puedan afectar su viabilidad. Así también, en el caso de obras se deberá
adjuntar el expediente técnico aprobado, salvo en aquellas que se ejecuten bajo modalidad
(concurso oferta y llave en mano), debiendo adjuntar para ello el Perfil y el informe técnico
que sustenta la viabilidad del proyecto.
Una vez aprobado, a los requisitos detallados precedentemente, se adicionarán todas las
actuaciones que se realicen en el proceso de contratación, desde la designación del Comité
Especial hasta la culminación del contrato, incluyendo en ella, hasta las ofertas no
46 Ídem
31
ganadoras, consideradas como aquellas ofertas presentadas en el proceso de selección que
fueron admitidas y a las que no se les otorgó la Buena Pro.
d. Comité Especial
El Comité Especial será designado por el Titular de la Entidad o por el funcionario a quien
se hubiera delegado esa atribución. Dicha designación deberá ser por escrito, identificando
a sus integrantes con nombre propio y la indicación expresa de la persona que lo presidirá,
así como a sus correspondientes suplentes. También es posible designar la participación de
expertos independientes que pueden ser personas jurídicas o naturales. En el caso que la
persona jurídica provenga del sector privado, ésta deberá tener como giro principal de su
negocio aquel vinculado con el objeto de la convocatoria47.
Los miembros del Comité Especial actúan de forma colegiada, siendo autónomos en sus
decisiones, no requiriendo ratificación alguna por parte de la Entidad. Todos sus miembros
gozan de las mismas facultades, no existiendo jerarquía entre ellos, por lo que son
responsables solidarios en su actuación en el cargo. Los integrantes sólo podrán ser
cambiados por razones de caso fortuito o fuerza mayor; es decir, por situaciones naturales
o humanas que hagan imposible el cumplimiento de su función, tales como enfermedad,
muerte, culminación del contrato, cese en las funciones, entre otros. La remoción deberá
hacerse mediante decisión escrita y motivada, y en cuyo documento se nombrará su
reemplazo. El cargo es irrenunciable48.
El Comité Especial está integrado por tres (3) miembros, los que deberán cumplir con los
requisitos funcionales previstos en el artículo 24° de la Ley, es decir, uno de los miembros
deberá pertenecer al área usuaria; el otro al Órgano Encargado de las Contrataciones de la
47
USAID Perú Pro Descentralización. Op. Cit. p.18.
48
Artículo 34º del Reglamento de la Ley de Contrataciones.
49
Ibídem
50
CORDOVA, Jesús. Op. Cit. p. 68.
32
Entidad y necesariamente alguno de los miembros deberá tener conocimiento técnico del
objeto de la contratación.
Asimismo, el Comité será competente para realizar funciones como implementar los
pronunciamientos emitidos por el OSCE con motivo de la elevación de las observaciones
a las bases, informar a la Entidad en caso de tomar conocimiento de algún documento cuya
veracidad existe duda razonable, a fin de que se realice la fiscalización posterior, entre
otros.
Así como la Ley dispone su conformación y le otorga competencias, está también señala
expresamente quienes no pueden ser miembros del Comité, estando impedidos de ser
designados las siguientes personas, conforme al artículo 29º del Reglamento:
i) El Titular de la Entidad,
ii) Todos los funcionarios que tengan atribuciones de control o fiscalización tales como
regidores, consejeros regionales, directores de empresas, auditores, entre otros, salvo
que el Órgano de Control Institucional (OCI) de la Entidad sea el área usuaria.
iii) Los funcionarios que por delegación hayan aprobado el Expediente de Contratación,
designado el Comité Especial, aprobado las Bases o tengan facultades para resolver el
recurso de apelación. En este supuesto, el impedimento se circunscribe al proceso de
contratación a que se refieren las delegaciones en él señaladas.
33
iv) Los funcionarios o servidores que hayan sido sancionados por su actuación como
integrantes de un Comité Especial, mediante decisión debidamente motivada y
consentida o administrativamente firme, con suspensión o cese temporal, mientras se
encuentre vigente; o hayan sido sancionados con destitución o despido. Si la sanción
a un miembro del Comité Especial es impuesta luego de ser designado, dejará de ser
integrante de dicho Comité.
Asimismo, tanto los funcionarios como los miembros del Comité están sujetos a sanción
administrativa ante el incumplimiento de la Ley de Contrataciones del Estado y su
Reglamento, conforme a lo previsto en el artículo 46º de la Ley. Las sanciones que se
contemplan abarcan desde la amonestación escrita hasta la destitución o despido. En caso
de los expertos independientes, se deberá comunicar al Tribunal de Contrataciones para
que previa evaluación, se les incluya en el Registro de Inhabilitados para contratar con el
Estado.
e. Bases
De lo señalado, las bases constituyen el fundamento jurídico del proceso de selección, toda
vez que tiene como finalidad brindar una seguridad jurídica a las partes, al establecer las
“reglas de juego” del proceso y de la futura ejecución contractual.
Las bases son elaboradas por el Comité Especial y estas deben incluir todas las
disposiciones para una contratación eficiente, las cuales no pueden incluir disposiciones
ilegales o violatorias de disposiciones normativas, por cuanto el obrar estatal, unilateral o
contractual, debe conformarse según el principio de legalidad51, más bien, deben contener
una clara identificación del objeto, no debe permitir interpretaciones confusas de lo que se
pretende adquirir o contratar, debe ser de carácter general, impersonal y que asegure un
trato igualitario para los oferentes52.
51
DROMI, Roberto. Licitación Pública. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1995, p. 246.
52
Ídem, p. 263
53
Artículos 26º de la Ley de Contrataciones del Estado y 39º de su Reglamento.
34
b) El detalle de las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar; el
lugar de entrega, elaboración o construcción, así como el plazo de ejecución, según el
caso. Este detalle puede constar en un Anexo de Especificaciones Técnicas o, en el caso
de obras, en un Expediente Técnico;
c) Las garantías, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento;
d) Los plazos y mecanismos de publicidad que garanticen la efectiva posibilidad de
participación de los postores;
e) La definición del sistema y/o modalidad a seguir, conforme a lo dispuesta en la presente
norma y su Reglamento.
f) El cronograma del proceso de selección;
g) El método de evaluación y calificación de propuestas;
h) La proforma de contrato, en la que se señale las condiciones de la contratación, salvo
que corresponda sólo la emisión de una orden de compra o de servicios. En el caso de
contratos de obras, figurarán necesariamente como anexos el Cronograma General de
Ejecución de la obra, el Cronograma de los Desembolsos previstos presupuestalmente
y el Expediente Técnico;
i) El Valor Referencial y las fórmulas de reajuste en los casos que determine el
Reglamento;
j) Las normas que se aplicarán en caso de financiamiento otorgado por entidades
Multilaterales o Agencias Gubernamentales; y, k) Los mecanismos que aseguren la
confidencialidad de las propuestas.
Asimismo, en los procesos en general se deberán incluir los límites al valor referencial. En
caso de obras, se adicionará el requisito de calificación previa cuando el valor referencial
del proceso sea igual o superior a 25,000 UIT. En el caso de Adjudicaciones de menor
cuantía para bienes y servicios, las bases no deberán contener lo previsto en los literales c),
h) y j).
La aprobación de las bases es facultad del Titular de la Entidad o del funcionario al que le
haya delegado dicha facultad. Dicha aprobación debe constar por escrito, ya sea mediante
resolución, acuerdo o algún otro documento en el que se exprese de manera indubitable la
voluntad de aprobación. Estas para su aprobación deberán estar visadas por cada uno de los
miembros del Comité Especial.
35
Capítulo II
Análisis y estudio de casos
A. Del Método de Investigación
Actos Preparatorios del proceso de Selección
54
YIN, Robert K. Case Study Research.Design and Methods.Fourth Edition. Applied Social Research
Methods Series Volume 5. SAGE Publications, USA, 2009, pp. 2-18.
55
OSCE. Medición de la duración de los actos preparatorios de proceso de Selección. Disponible en
‹http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/Publicacion/Estudios/2009/4-
Resumen_Estudio%20Actos%20Preparatorios%20%5BModo%20de%20compatibilidad%5D.pdf›
36
Este método de investigación se origina como método de investigación científica de las
ciencias sociales como una respuesta al positivismo científico, adoptando así, una
metodología de análisis y observación de situaciones específicas con mucha profundidad56.
Bajo este método los datos pueden ser obtenidos desde una variedad de fuentes, tanto
cualitativas como cuantitativas; esto es, documentos, registros de archivos, entrevistas
directas, observación directa, observación de los participantes e instalaciones u objetos
físicos57.
Las concepciones respecto del Estudio de Casos son variadas, e incluso contradictorias, a
nivel doctrinario; ello en virtud a su carácter multiforme, la variedad de sus objetivos y la
flexibilidad de su método. Mientras la United States General Accounting Office (USGAO)
considera que un caso de estudio es un método de aprendizaje, que parte de un ejemplo
complejo considerado como un todo en su contexto, y se basa en la comprensión del
conjunto de dicho ejemplo, a partir de la descripción y un análisis muy detallados58; autores
como Robert Yin, lo definen como un método de investigación empírica de un fenómeno
contemporáneo, tomado en su contexto, de especial utilidad cuando los límites entre el
fenómeno y el contexto no son evidentes59. En este sentido, habiendo ya declarado la
finalidad de este trabajo nos vemos en la necesidad de adoptar la noción de «estudio de
casos» como método de investigación.
Tal como afirma Yin (2009), el método de Estudio de Casos resulta útil cuando el objeto
de estudio y su contexto no se encuentran claramente separados61. Para la presente
investigación, este método se vincula a fin de determinar las prácticas generadas por los
operadores del área Usuaria, órgano encargado de Contrataciones, Comité Especial, entre
otros, en cumplimiento de la Ley de Contrataciones del Estado y el tiempo que estas
demoran para completar la fase de contratación, buscando determinar que prácticas
corresponderían realizar para la mejora de las mismas.
56
ESCUDERO, Jesús; DELFÍN, Luís Alberto y GUTIÉRREZ, Leonor. El estudio de caso como estrategia de
investigación en las ciencias sociales. En Revista Ciencia Administrativa, Número I, Año 2008, Instituto de
Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas, Universidad Veracruzana, México,
p. 7.
57
Martínez Carazo, Piedad Cristina. El método de estudio de caso: estrategia metodológica de la
investigación científica. Pensamiento & Gestión, Julio, 2006, p. 167.
58
Información pública proporcionada por la European Unión por intermedio de Europa Aid en
www.europa.eu. Ruta de acceso: EUROPA>Comisión Europea>EuropeAid>Evaluación>Metodología>
Herramientas > Estudio de caso.
59
YIN, ROBERT K. Op. cit., pp. 19 y 26.
60
MARTÍNEZ CARAZO, PIEDAD CRISTINA. El método de estudio de caso. Estrategia metodológica de la
investigación científica. En Pensamiento y Gestión, N° 20: Enero – Junio 2006, Revista de la Escuela de
Negocios de la Universidad del Norte, Colombia, pp. 169 y 183.
61
YIN, ROBERT K. Op. cit., p. 2.
37
Entonces, corresponde determinar la muestra de análisis62, es decir, en establecer con la
mayor claridad posible los parámetros del hecho -fenómeno jurídico en este caso- que se
estudia, de tal forma que permita al investigador proponer generalizaciones válidas y
fiables para ese supuesto excluyendo a otros.
Del texto constitucional se aprecia que toda contratación que irrogue fondos públicos,
deberá obligatoriamente, seguir procedimientos contractuales de naturaleza especial
regidos por normas de orden público, propias del Derecho Administrativo63. Estos
procedimientos se encontraran regulados por norma específica de la materia.
Es así que de acuerdo a dicha disposición legal, la norma que regula los procedimientos de
contratación, es la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto
Legislativo N° 1017, y su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 184-
2008-EF. Ambos cuerpos normativos regulan cada uno de los procedimientos que se
llevarán a cabo en las distintas fases de la contratación que realicen cada Entidad sujeta a
su ámbito de aplicación, ya sea para la contratación de bienes, servicios y obras bajo
procedimiento clásico, especial o exonerado.
62
YACUZZI, ENRIQUE. El estudio de caso como metodología de investigación: teoría, mecanismos causales,
validación, CEMA working papers: serie de documentos de trabajo, N° 296, Universidad del CEMA,
Argentina, 2005, pp. 7 a 9.
63
OSCE. Curso Virtual: Compras Estatales Eficientes. Disponible en:
<http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/cap1_m1(2).pdf>
38
contractual se distingue la presentación de los documentos, la suscripción del contrato, la
ejecución del mismo, supuestos de ampliación, culminación del contrato, conformidad y
pago. Cuestiones que no se aprecian de manera tan detallada en la regulación de los actos
preparatorios.
Sin embargo, es poco lo normado y estudiado sobre lo que sucede en la fase de actos
preparatorios, desde el requerimiento del Área Usuaria, lo realizado por el Órgano
Encargado de las Contrataciones, hasta antes de la convocatoria del proceso de selección66.
En ese orden de ideas, es necesario identificar cada uno de los procedimientos que se
desarrollan en la fase de actos preparatorios, desde el requerimiento del Área Usuaria hasta
la Convocatoria del proceso, en una suerte de circuito en actividades y documentos
resultantes. Posteriormente estimar en promedio la duración de cada uno de estos
procedimientos, identificando las principales dificultades presentadas en su desarrollo, para
finalmente, proponer mejores prácticas a fin de hacer eficientes las compras públicas en el
menor plazo posible.
64
Solo se regula el plazo respecto de la aprobación y publicación del PAC.
65
Decretos de Urgencia N° 041-2009, 048-2011, 054-2011, entre otros.
66
OSCE. Medición de la duración de los actos preparatorios de proceso de Selección. Op. Cit.
67
ÁLVAREZ UNDURRAGA, GABRIEL. Metodología de la investigación jurídica: hacia una nueva perspectiva.
Universidad Central de Chile, Chile, 2002, pp. 30 y 32.
39
Para ello, se ha determinado una muestra aleatoria y significativa de la totalidad de procesos
ejecutados por dicha Entidad, independientemente del proceso de selección bajo el cual
fueron desarrollados. La muestra corresponde a 45 procesos de selección entre bienes,
servicios y obras. En base a la muestra (casos) se procederá a analizar los datos bajo el
criterio de análisis elaborado por el OSCE en el estudio realizado y alcanzado al grupo para
los fines de la presente investigación.
Explicado el desarrollo del estudio de casos, queda pendiente explicar los criterios a través
de los cuáles se analiza y evalúa cada uno de los casos elegidos. Para cada uno de los casos
en estudio se han elegido las siguientes categorías de análisis:
Tal como su nombre lo señala, esta fase incluye la programación y los actos previos
realizados por la Entidad para la consecuente contratación de bienes, servicios o ejecución
de obras. Si bien, no existe concordancia plena entre autores sobre de cuando inicia esta
fase, para efectos prácticos del presente trabajo, el inicio se constituirá desde el
requerimiento del área Usuaria, es decir, desde la conformación del Expediente de
Contratación.
Sin embargo, no se puede dejar de lado aquellos actos anteriores a ellos, como son los
referidos a la planificación, entre los cuales, el más importante en materia de
40
contrataciones, corresponde a la elaboración y aprobación del PAC de la Entidad. Ello en
virtud a que el artículo 12° de la Ley de Contrataciones, dispone que es requisito para
convocar un proceso de selección, bajo sanción de nulidad, que el mismo esté incluido en
el Plan Anual de Contrataciones y cuente con Expediente de Contratación debidamente
aprobado (…).
Es así, que previo al requerimiento del área usuaria se debe verificar que la contratación
que se busca realizar, este incluida en el PAC de la Entidad, por el cual se procederá a las
acciones destinadas al inicio del proceso de contratación.
Que las actividades identificadas en el estudio y que fueron tomadas como referencia de
procesos llevados a cabo por el Organismo Supervisor, son los siguientes:
7. Convocatoria
De las actividades descritas se evidenció que las Entidades no remiten las cotizaciones, -
cuando estas se utilizaron como fuentes de determinación del valor referencial- al Área
Usuaria para conformidad de las mismas de acuerdo a sus requerimientos técnicos
mínimos, y del cual, de ser el caso, procedería el reajuste de dichas características de
conformidad con el artículo 11° del RLCE.
En el estudio realizado por el grupo, se tomó como guía las actividades identificadas por el
OSCE en el estudio de medición de actos preparatorios, evidenciándose lo siguiente según
objeto de la convocatoria:
- Las actividades identificadas no son uniformes para los procesos en general. Solo El
80% cumple con las actividades descritas – teniendo en cuenta que en ningún proceso,
al igual que en el estudio, el OEC remitió al Área Usuaria las cotizaciones para
conformidad.
42
- El 48.89% de procesos no cuentan con algunas de las actividades y/o temas relevantes
o como en el caso de obras y algunas consultorías para elaboración de PIPs, contaban
con certificación previa al inicio de acciones.
2. Plazos Observados
Los resultados para el caso de bienes y servicios para AMC, son de un total de 29.4 días
hábiles, a diferencia de los 52.5 días hábiles para procesos de ADS, ADP, CP y LP. En el
43
caso de obras, el promedio de días oscila entre 30.5 días hábiles para proceso de AMC y
39.9 días hábiles para procesos de ADS, ADP y LP.
Para el caso de AMC de bienes y servicios se evidencia que los mayores plazos se
encuentran en los trámites de solicitud (desde el requerimiento hasta la derivación al
operador para determinación del valor referencial) con un promedio de 11.1 días hábiles y
el de la determinación del Valor Referencial con 8.4 días hábiles. Similar situación se
aprecia en los procesos de bienes y servicios en AD, CP y LP con 13.7 y 15.9 días hábiles
respectivamente.
Ahora bien, del análisis de la muestra obtenida de procesos realizados por el Gobierno
Regional, se aprecia que los plazos difieren del estudio realizado por el OSCE, salvo en el
caso de ejecución de obras, en el que los plazos son menores.
Teniendo en consideración que para los procesos de obras inician con la determinación del
valor referencial mediante la aprobación del Expediente de Contratación o actualización
del valor referencial y la emisión de la certificación presupuestal, los plazos de los actos
preparatorios incluidos dichos procesos oscilan en total 6.8 días hábiles; evidenciándose a
su vez que entre la aprobación del expediente de contratación, instalación de comité y
elaboración de bases y convocatoria, existe un promedio de 2.3 días hábiles.
44
De la comparación entre los análisis realizados del estudio del OSCE y los datos obtenidos
de la muestra de procesos en el Gobierno Regional, se evidencia que los plazos
comprendidos en el Gobierno Regional resultan significativamente mayores al estudio del
OSCE, para el caso de bienes y servicios y menores en el caso de Obras.
Sin embargo, estos plazos resultan mayores toda vez que no existe uniformidad en las
actividades realizadas para todos los procesos de selección, independientemente del tipo de
procesos y el objeto de la convocatoria, así como que los operadores desconocen el
cumplimiento de la normativa, deficiencias que detallaremos en el apartado siguiente.
3. Deficiencias Presentadas
45
- Los plazos resultan mayores en el estudio realizado a la Entidad en virtud a que 10
procesos, fueron requeridos (inicio de los actos preparatorios) en el año fiscal anterior
(2012) en el que fueron convocados.
Tal como se evidencia del análisis realizado en el apartado anterior, los plazos que demoran
las actividades conformantes de los actos preparatorios del proceso de contratación, son
incluso mayores, en comparación con los señalados en la Ley de Contrataciones y su
Reglamento para las etapas del proceso de selección. Ello producto de una deficiente
gestión de las compras públicas y la falta de mecanismos idóneos que orienten la labor de
los profesionales vinculados a la contratación Estatal, a fin de hacer eficiente las compras
públicas en el menor tiempo posible, razonamiento que también debería aplicarse a la Fase
de Programación y Actos Preparatorios.
Establecer una propuesta de mejores prácticas a desarrollar para hacer eficientes las
compras públicas en la Fase de Programación y Actos Preparatorios, parte de comparar
lo dispuesto en la Ley de Contrataciones y su Reglamento, con el circuito de
actividades observado por el OSCE, identificando cuales actividades resultan
necesarias y cuales son obviadas por las Entidades, así como aquellas etapas que se
realizan en un mayor plazo, a fin de poder platear mecanismos coherentes y eficaces.
Sin embargo, debemos tener en cuenta que todo cambio requiere no solo de una
propuesta normativa correcta que regule procedimientos, sino que también ella debe
incluir cambios a nivel institucional (OSCE y Entidades bajo el ámbito de aplicación
de la Ley) que prioricen la capacidad humana y tecnológica, que ayuden a disminuir
los retrasos, bajo el ámbito de la estandarización de procedimientos.
46
El segundo, está referido a la Institucionalidad, no solo a nivel de Entidad, sino
también nivel del Organismo Supervisor de las Contrataciones en cuanto al desarrollo
de capacidades y metodologías para reducción de los plazos en los actos preparatorios
y consecuente eficiencia en el gasto público.
Tal como evidencia del marco legal actual, respecto de la Fase de Programación y Actos
Preparatorios, es poco lo normado y estudiado en la misma. Las actividades reguladas en
la Ley y el Reglamento son de manera general, más no se identifican las actividades
específicas, es decir, el circuito de actividades que la Entidad debe desarrollar desde el
requerimiento del área usuaria hasta la convocatoria.
De dicho marco legal se observa también, que esta no se enfoca en la regulación de plazos
máximos ni mínimos en que se desarrollan las actividades de la fase, salvo en el caso de
aprobación y publicación del PAC y la Citación a los miembros del Comité para su
instalación y posterior elaboración de bases (artículo 27° del RLCE)68.
Es así que las Entidades, independientemente de los procesos, no cuentan con un límite de
plazos para realizar una u otra actividad, lo que genera retraso en el inicio de los procesos
de selección y posterior ejecución contractual.
Ello radica en la poca planificación de las Entidades, al requerir el inicio de sus procesos
de contratación con posterioridad o cerca al plazo previsto para convocatoria en el PAC, al
cual se suma, la demora del OEC en la determinación del Valor Referencial por la falta de
cotizaciones o potenciales proveedores y el otorgamiento de disponibilidad presupuestal
por parte de la Oficina de Presupuesto, adicionando a ello, que dicho requerimiento (en el
caso del GRU) es remitido primero al área Usuaria u no de manera directa al OEC.
El OSCE como entre regulador y fiscalizador del correcto desarrollo de las contrataciones
en el País debe regular los aspectos referidos a los actos preparatorios, buscando su
optimización en tiempo y recursos empleados por cada entidad en esta fase, el cual se
encontraría sustentado en los literales b) y c) del artículo 58º de la LCE, que disponen como
funciones de estas Entidad, la de implementar las actividades y mecanismos de desarrollo
de capacidades y competencias en la gestión de las contrataciones, así como la de emitir
directivas, lineamientos, manuales y comunicados sobre materia de su competencia.
Entonces, a fin de proponer y emitir una directiva que regule el circuito de actividades a
desarrollar por cada Entidad de la Administración Pública en la Fase de Programación y
Actos Preparatorios, el OSCE debe, de conformidad con el literal p) del artículo 58º de la
LCE, realizar un Estudio más completo a nivel nacional, de la duración en promedio de
esta fase en cada Entidad, a efectos de establecer una regulación de los mismos. Esto radica
68
El Presidente del Comité Especial, una vez recibido el Expediente de Contratación, deberá citar a los
demás miembros del Comité a más tardar al día siguiente hábil de recibida esta, a fin de proceder a la
instalación respectiva.
47
en virtud a que de lo identificado en los estudios, las actividades que cada Entidad
desarrolla no son uniformes, existiendo fluctuación de procedimientos y plazos.
Es decir, el OSCE debe emitir una Directiva que regule las actividades a desarrollar por
las Entidades en la Fase de Programación y Actos Preparatorios, así como los plazos
máximos en los que se desarrollen, bajo responsabilidad.
Los plazos máximos radican en que todas las Entidades no cuentan con uniformidad en
su organización interna y procedimientos, los que hacen que algunas actuaciones se
desarrollen de manera más rápida en algunas que otras.
Sobre la Disponibilidad Presupuestal, esta debe ser solicitada a más tardar al día
siguiente hábil de determinado el valor referencial, salvo que el requerimiento ya
cuente con Disponibilidad Presupuestal previa, otorgada por la Oficina de
Presupuesto y dentro de los márgenes del valor referencial aprobado. Asimismo,
la Oficina de Presupuesto o quien haga sus veces emitirá disponibilidad
presupuestal en un plazo no mayor a 3 días hábiles, remitiendo al OEC para la
consecución del procedimiento de contratación.
El Comité Especial tendrá un plazo de hasta seis (6) días hábiles para elaborar
las Bases, de acuerdo con las Bases Estandarizadas aprobadas para cada proceso
de selección y elevarlas a la autoridad competente para su aprobación. Asimismo,
dicha autoridad tendrá un plazo de dos (2) días hábiles para aprobar las Bases.
48
Cada Entidad bajo el ámbito de aplicación de la LCE y su RLCE, deberá adoptar
mecanismos idóneos dentro de su organización interna, para el cumplimiento de
la presente disposición, bajo responsabilidad.
Asimismo, una vez regulados los plazos se pueden identificar prácticas que coadyuven
al cumplimiento de los mismos por las Entidades, a fin de cumplir con la identificación
oportuna de la documentación faltante en el Expediente de Contratación, por lo que se
propone la segunda mejora.
Por otra parte, se debe continuar de manera progresiva con la estandarización de los
procedimientos.
Para ello se debe disponer el uso obligatorio progresivo de los “Formatos a ser utilizados
durante los procedimientos de contratación”, aprobados mediante Resolución N° 418-
2013-OSCE/PRE, en el que se aprueban una serie de formatos entre los que se
encuentran: solicitud de certificación presupuestal, solicitud de aprobación de
Expediente de Contratación, Acta de Instalación, solicitud de aprobación de bases, acta
de disposición de convocatoria, entre otros. Con ello, se agilizaría el procedimiento de
contratación así como uniformizar las actividades desarrolladas por las Entidades en los
procesos de contratación, por lo que su uso, hoy facultativo, de manera progresiva se
establezca como obligatorio.
Asimismo, a manera de ideas generales se propone que las Entidades lleven un registro de
los potenciales proveedores que han participado en procesos de selección convocados con
anterioridad, así como la estandarización de requerimientos (para bienes) que contrate de
manera usual, a fin de reducir los plazos de búsqueda de proveedores para cotización. De
similar manera, se debe establecer la prohibición de requerir estudios de maestría u otras
características que limiten la participación de los postores.
49
Actualmente, todas las entidades bajo el ámbito de la LCE y su RLCE, tiene la obligación
de publicar la información de sus convocatorias. Asimismo, constituye como meta del
sistema de contrataciones peruano que los procesos de contratación se realicen en su
totalidad de forma electrónica.
Consideramos que toda información referida a los Actos preparatorios debería ser
publicada en el SEACE, a fin de entablar mecanismos de transparencia en todo el
procedimiento de contratación. Entonces, de manera progresiva se podría implementar
que todas las actuaciones de la fase de actos preparatorios, selección y ejecución
contractual, se realicen a través de dicha plataforma, en vinculación con los Sistemas
de Presupuesto, SIAF, entre otros, reduciendo significativamente los plazos que
irroguen una contratación pública.
Asimismo, una de las deficiencias identificadas, tanto en el estudio del OSCE como
en el Gobierno Regional de Ucayali, se aprecia que la demora en la determinación del
valor referencial radica en la falta de potenciales proveedores que coticen, así como
en la demora en la emisión y recepción de las cotizaciones. Para ello se podría utilizar
la plataforma electrónica del RNP a fin de crear una base de datos (tipo la señalada en
Convenio Marco) para la rápida identificación de oferta de potenciales proveedores en
la zona, bajo precios actualizados, lo que permitiría reducir significativamente los
plazos en la determinación del valor referencial.
Los roles de cada una de las entidades vinculadas al proceso Sistema de Contratación
Peruano se encuentran claramente definidos en la Ley de Contrataciones como en su
Reglamento, y cuyo cumplimiento es obligatorio. El OSCE tiene exclusivamente funciones
de liderazgo, supervisión y coordinación, formulación de políticas y creación de
regulaciones, sin ninguna intervención alguna en los procesos de contrataciones. Las
Entidades por su parte tienen la obligación de efectuar sus contrataciones bajo la
normatividad aplicable al mismo, velando por su correcto desarrollo en respecto de los
principios que rigen las contrataciones69.
69
OSCE. Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano. Un Sistema de Contrataciones
Públicas Eficiente, Libre de Corrupción y Promotor del Desarrollo. 2009. Disponible en:
50
De lo descrito, las estrategias y acciones destinadas a la solución del problema, deben partir
del OSCE, como ente rector de las contrataciones a nivel del Estado Peruano y quien es el
encargado de implementar el Plan Estratégico de Contrataciones del Estado Peruano, a fin
de consolidar nuestro sistema de contratación. Sin embargo, dicha labor no recae solo en
el referido organismo, sino que también debe considerar a cada una de las Entidades que
forman parte de la Administración Pública y que están sujetas al ámbito de aplicación de
la LCE y el RLCE, a fin efectivizar las compras públicas a través de procedimientos
estandarizados, bajo el menor tiempo y uso de recursos.
Entonces, los cambios propuestos no solo recaen a nivel del OSCE, sino que las Entidades
no están exentas de implementar gradualmente las políticas establecidas en materia de
contrataciones, por lo que deben adecuar sus procedimientos y destinar presupuesto para la
correcta implementación de las mismas, tales como capacitación a su personal,
fortalecimiento del área de abastecimiento de la Entidad y la implementación de recursos
informáticos con tecnología vigentes y adecuados para desarrollo de la fase de actos
preparatorios eficientes.
Entonces, debemos diferenciar las mejoras en dos niveles. Primero a nivel del OSCE y
segundo a nivel de las Entidades de la Administración Pública.
• A nivel del OSCE, se debe establecer de acuerdo al numeral 1 del presente apartado, la
regulación de los actos y plazos mediante Directivas, así como la creación de una base
de datos a nivel nacional donde las Entidades identifiquen de manera rápida, la oferta
de potenciales proveedores, bajo un sistema de cotizaciones rápido, seguro y a precios
de mercado, publicado por los proveedores inscritos en el RNP, ya sea como
proveedores de bienes, servicios y consultores de obras. Se excluye a los ejecutores de
obras debido a que el valor referencial es determinado en el Presupuesto del Expediente
Técnico, salvo en los procesos bajo modalidad como son el Concurso Oferta y Llave en
Mano.
Se debe partir por la adecuación o emisión de directivas a nivel institucional que regulen
el procedimiento de contratación en general, sobre todo el circuito que debe comprender
la etapa de actos preparatorios, optimizando sus procedimientos.
‹http://www.osce.gob.pe/consucode/userfiles/image/Plan_Estrategico_delas%20contrataciones%20pu
blicas.pdf›
51
Asimismo, se debe implementar planes de capacitación del personal, recursos
informáticos y medios de comunicación directa con los proveedores a fin de generar
mecanismos de trato directo para la determinación rápida del valor referencial.
Del estudio realizado al Gobierno Regional de Ucayali se aprecia que los procesos de
contratación de obras cuentan, en la fase de actos preparatorios, plazos menores a los
presentados para procesos de bienes y servicios, ello en virtud a que dentro de la Oficina
encargada de su contratación, se ha dispuesto de un personal encargado de hacer el
seguimiento a cada una de las actividades conformantes de la fase de programación y
actos preparatorios, es decir, trámite de Certificación Presupuestal, aprobación de
expediente técnico y expediente de contratación, designación de comité, aprobación de
bases, reduciendo considerablemente los plazos que demora la Entidad en el visado de
las resoluciones entre otros. Esta Práctica puede ser adoptada por las Entidades a fin
hacer seguimiento a la documentación solicitada, reduciendo los plazos en su emisión.
Asimismo, se puede establecer el uso a nivel de Entidad de una base de datos que
consignen a los principales proveedores con los que la Entidad haya contratado, en él
se consigne los datos de dirección, Ruc, razón social, actividad del negocio, RNP,
teléfono y correo electrónico.
Los actos detallados en líneas anteriores son de vital importancia para dicho fin, sin
embargo no son los únicos que pueden entablarse. Los cambios deben realizarse de manera
consensuada y progresiva, procurando la intervención directa en el problema y mitigando
las dificultades que en el camino se presenten.
52
Capítulo III
Conclusiones
Iniciamos esta investigación con el objetivo de analizar e identificar las actividades que
conforman la Fase de Actos Preparatorios, así como los plazos que estos conllevan, ello con la
finalidad de proponer la inserción de mejores prácticas en los procedimientos de contratación que
deriven en el cumplimiento idóneo de las funciones de las Entidades conformantes de la
Administración Pública. El alcance del presente incluye información relevante de la doctrina y
las características del fenómeno jurídico a partir del estudio de casos.
Resulta extraño que la Ley de Contrataciones y su Reglamento vigente, así como las anteriores
normas derogadas, no hayan previsto una regulación a nivel de tiempos en los que las actuaciones
internas de la Entidad puedan realizarse. Tal vez este criterio fue adoptado a fin de otorgar cierta
discrecionalidad a los funcionarios para el cumplimiento de sus funciones mediante los procesos
de contratación, regulando solamente, aquello que resulte exclusivamente necesario para ello.
De lo regulado por la Ley y su Reglamento, así como por lo descrito en el párrafo anterior, se
evidencia una contradicción en los criterios de Modernización del Estado a través de las compras
públicas eficientes y los procesos de estandarización que favorezcan la transparencia y el uso
eficiente de los recursos públicos y cuya política rectora depende exclusivamente del Organismo
Supervisor de las Contrataciones – OSCE, como ente rector del Sistema de Contrataciones.
53
Del análisis efectuado por el OSCE a 80 Entidades del Sector Público, así como la evaluación
realizada por el Grupo a la muestra obtenida de procesos de selección realizados por el Gobierno
Regional de Ucayali, se evidencian una serie de deficiencias presentadas en la ejecución de las
actividades conformantes de la fase de actos preparatorios.
En dicho estudio se evidencia a su vez que los plazos promedios de duración de la Fase de Actos
Preparatorios es mayor a al evidenciada en el estudio del OSCE, observándose incluso que un
22% de los procesos analizados iniciaron dicha fase en el Año Fiscal anterior al que fueron
convocados. Asimismo, en el caso de obras, estos siguen procedimientos estándar y cuya duración
no es mayor a 6 días en promedio.
De los datos obtenidos, es que se han planteado propuestas de mejoras para la optimización de
los procedimientos descritos en la Fase analizada, basándonos en 3 enfoques. El primero referido
al marco regulatorio; el segundo referido a la ampliación del uso de las tecnologías de la
información y el tercero, referido a las capacidades institucionales de las Entidades vinculadas al
Sistema de Contrataciones.
Respecto del marco regulatorio se propone que el OSCE, en mérito a las funciones descritas en
el literal b) y c) del artículo 58º de la Ley, emita una Directiva en el cual se regulen de manera
detalla cada una de las actividades que deben desarrollar las Entidades en su Fase Interna o de
Actos Preparatorios a fin de uniformizar las actuaciones a nivel nacional. Asimismo, en ella se
regulen los plazos que estos duran, a través de plazos máximos de desarrollado según cada fase y
actividad identificada. Esta regulación también podrá ser interna en cada Entidad, adecuando su
organización interna para el cumplimiento de lo normado.
54
desarrollo de las capacidades debe partir identificando a cada Entidad y priorizando el desarrollo
de capacidades de las mismas.
SIGLAS
AMC Adjudicación de Menor Cuantía
ADS Adjudicación Directa Selectiva
ADP Adjudicación Directa Pública
CAN Cuadro Anual de Necesidades
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CFP Clasificador Funcional Programático
CP Concurso Público
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
GRU Gobierno Regional de Ucayali
LCE Ley de Contrataciones del Estado
LP Licitación Pública
LPAG Ley de Procedimiento Administrativo General
OCI Órgano de Control Interno
OEC Órgano Encargado de las Contrataciones
OSCE Organismos de Supervisor en Contrataciones del Estado
PAC Plan Anual de Contrataciones
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PIP Proyecto de Inversión Pública
PLADES Plan de Desarrollo Nacional
POI Plan Operativo Institucional
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