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Entre las hipótesis sugeridas para explicar la recurrencia del EJE de la guerra está la dificultad
de mantener un equilibrio estable entre las fuerzas políticas y militares inciertas y fluctuantes
dentro del sistema de estados. La frase "equilibrio de poder" ha designado a veces el logro y
a veces el esfuerzo para lograr esa difícil tarea. En el sentido estático, el equilibrio de poder
es la condición que explica la coexistencia continua de gobiernos independientes en contacto
unos con otros. En el sentido dinámico, el equilibrio de poder caracteriza las políticas
adoptadas por los gobiernos para mantener esa condición.
El término "equilibrio de poder" implica que los cambios en el poder político relativo pueden
ser observados y medidos. En los cálculos aproximados de la política mundial, la
transferencia de territorio ha sido la evidencia más importante de los cambios en el poder
político, así como en los cambios empresariales en la riqueza ha sido la evidencia más
importante de los cambios en el poder económico. Esto se debe en parte a que el territorio
con sus potencialidades en materia de población, fiscalidad, recursos y estrategia suele
sumarse al poder militar, pero más aún porque el valor del territorio ha sido aceptado en las
costumbres internacionales y, en consecuencia, el hecho de la adquisición evidencia el poder
de adquirir no sólo territorio sino cualquier otra cosa, mientras que el hecho de la cesión
evidencia lo contrario.
El término se basa en el supuesto de que los gobiernos tienen tendencia a luchar tanto por el
aumento del poder como por la autopreservación. Sólo si esta última tendencia controla la
primera, todos los gobiernos seguirán siendo independientes. Cada vez que uno aumenta su
poder relativo, su capacidad de aumentarlo aún más se verá incrementada como
consecuencia, cualquier desviación del equilibrio tiende a iniciar un proceso acelerado de
conquista.
Mientras sólo las potencias menores, o algunas de las grandes potencias, estén en
guerra, el temor de los beligerantes a que los Estados neutrales puedan intervenir puede,
y en gran medida lo hace, impedirles violar las normas fundamentales del derecho
internacional relativas a la guerra y a las relaciones entre beligerantes y neutrales. Pero
cuando, como durante la Guerra Mundial, las grandes potencias se dividen en dos campos
que están en guerra, y los Estados neutrales representan sólo un cuerpo insignificante, no
hay fuerza que pueda frenar a los beligerantes y obligarles a llevar a cabo su guerra dentro
de los límites del derecho internacional. La existencia de la Sociedad de Naciones hace
que el equilibrio de poder no sea menos, sino más necesario, porque un Estado
omnipotente podría hacer caso omiso de la Sociedad de Naciones.
Oppenheim asumió que el poder del derecho y la organización internacionales debe ser
siempre menor que el poder militar de los Estados soberanos y, por consiguiente, sólo si las
fuerzas militares nacionales están en equilibrio estable pueden existir las otras dos. En este
supuesto, las discusiones sobre el equilibrio de poder generalmente han ignorado las
consideraciones de la ley, la solidaridad social y la opinión pública, excepto en lo que se
refiere al poder militar, inmediato o potencial, de los Estados involucrados en el sistema.
Los análisis recientes del concepto de poder político, sin embargo, ponen en duda este
supuesto. Charles E. Merriam escribe:
Para efectos similares, Frank H. Knight, criticando la aplicación de analogías físicas por Lord
Russell, escribe:
Las políticas de equilibrio de poder son aplicadas a veces por Estados individuales, a veces
por grupos de Estados y a veces por todos los Estados de forma concertada o combinada. Se
ha dicho que algunos estados hacen del equilibrio de poder el objetivo de su política más que
otros. En algunos períodos de la historia, los estados han sido influenciados por el equilibrio
de poder más que en otros.
Sin embargo, es importante destacar que, cuando el mantenimiento del equilibrio de poder
se convierte en una guía para la política de un gobierno, ese gobierno está a punto de
reconocer que la estabilidad de la comunidad de Estados es un interés superior a sus intereses
nacionales. Sin duda lo admite sólo porque cree que la estabilidad es una condición sine qua
non para su propia supervivencia. La concesión es, sin embargo, una iluminación del interés
propio que se acerca al altruismo o la sumersión del yo en un todo más amplio. En el uso
dinámico del término "equilibrio de poder" ya existen rudimentos de una situación en la que
la ley, la organización y la opinión pueden llegar a ser más importantes que el poder militar.
Estas consideraciones sugieren que puede haber muchos matices de significado del término
"equilibrio de poder", desde la concepción de una "ley natural", que establece el patrón de
comportamiento de los gobiernos independientes con referencia unos a otros en "un estado
de naturaleza", hasta la concepción de una política que manifieste una conciencia emergente
de la dependencia de cada miembro de un grupo de la observancia de algunos principios
comunes. El reconocimiento general de la conveniencia de mantener un equilibrio de poder
es, en la fraseología de los politólogos del siglo XVII, el primer paso para formular el contrato
social entre las naciones.
Las políticas de equilibrio de poder han sido reconocidas en los escritos históricos y políticos
de todas las civilizaciones, especialmente en los escritos de Tucídides, Demóstenes y Polibio
y en los escritos de la antigua India y China. La formulación del equilibrio de poder en un
sistema, sin embargo, es difícil de encontrar hasta la época del Renacimiento. Como política,
el equilibrio de poder fue practicado especialmente por los estadistas británicos, que lo
utilizaron para arruinar las ambiciones políticas de Felipe II, Luis XIV, Napoleón, Alejandro
II, el Kaiser y Hitler. Sus méritos fueron expuestos por Sir William Temple, David Hume, el
joven Pitt, Canning, Lord Halifax y muchos otros. Los estadistas de Europa continental han
sido generalmente menos conscientes de las políticas de equilibrio de poder, y muchos de
ellos las han criticado, al igual que la mayoría de los estadounidenses y algunos ingleses. Sin
embargo, ha figurado en una serie de tratados generales y, sin duda, ha sido considerado
como un principio aceptado del sistema de Estados europeos durante los últimos siglos.
Historiadores, juristas, filósofos, economistas y politólogos, así como estadistas, así lo han
reconocido y a menudo lo han considerado distintivo del período posterior al Renacimiento.
Se ha reconocido que la operación del principio fue oscurecida en la Edad Media por la idea
de la ley universal, el imperio universal y la iglesia universal. Algunos han sugerido que las
ideas de derecho público y el concierto de Europa, el nacionalismo y la autodeterminación,
y el humanismo y el internacionalismo desde Napoleón han perjudicado el funcionamiento
del equilibrio de poder. Otros escritores, sin embargo, han considerado el siglo XIX como el
período clásico del equilibrio de poder.
El énfasis cuando se utiliza el término "equilibrio de poder" está siempre en el sentido estático
de la palabra. Los gobiernos insisten en que el Estado es independiente, que actúa sólo en
interés propio, y que el interés propio sólo se refiere a la supervivencia y el aumento del
poder. El equilibrio de poder es una forma de pensamiento que surgió a partir del interés
post-renacentista por la física y la astronomía y que puede contrastarse con las formas de
pensar sobre la política inauguradas posteriormente por la jurisprudencia bentónica, la
biología darwiniana y el psicoanálisis freudiano. Si bien la política de equilibrio de poder
puede conducir a una conciencia de grupo, a la sociedad internacional y al derecho
internacional, y si bien un equilibrio de poder estable puede haber sido una condición esencial
para el derecho internacional durante los siglos pasados, en el futuro una organización
internacional eficaz puede resultar ser una condición esencial tanto para un equilibrio de
poder estable como para el derecho internacional. En esta sección, sin embargo, se hará un
esfuerzo para abstraer la concepción de equilibrio de poder de estos otros factores en las
relaciones internacionales y para considerar las condiciones y las políticas que tienden a la
realización de esa concepción.
En primer lugar, la diplomacia de la balanza de poder supone que todo Estado soberano
tiende a imponer su voluntad sobre los demás, eligiendo en primer lugar al menos capaz de
resistir; que todo Estado tiende a resistir la imposición sobre sí mismo, o sobre cualquier otro
Estado del sistema, de otra voluntad; y que la guerra es probable cuando la presión de la
imposición excede la capacidad de resistir en cualquier momento. Esta suposición implica
que los Estados no se ven afectados por consideraciones de derecho, moralidad o solidaridad
social; que sólo se ven afectados por los impulsos de engrandecimiento y autopreservación;
y que están lo suficientemente iluminados para darse cuenta de que su propia preservación
puede requerir la asistencia de un poder amenazado a fin de evitar el peligroso
engrandecimiento de uno de los otros. Obviamente, sólo en este último supuesto puede existir
estabilidad entre los estados de poder desigual que se encuentran muy cerca unos de otros.
Claramente, estas suposiciones se realizan de manera muy imperfecta en el sistema moderno
de estados. Algunos Estados, debido a sus políticas tradicionales o a la forma o el espíritu de
sus constituciones, no tienen la intención de agrandarse; están influenciados por
consideraciones de derecho y moralidad; y prefieren la neutralidad y el aislamiento a ayudar
a un poder amenazado. El efecto de tales fallas en la realización de este supuesto de un
sistema de balance de poder será considerado en los próximos dos capítulos.
En segundo lugar, la diplomacia de la balanza de poder supone que la capacidad de un Estado
para resistir o atacar, en cualquier momento y en cualquier punto de su frontera, son funciones
del poder relativo de los dos Estados separados por la frontera y del grado de su separación.
Este supuesto implica una completa movilidad del poder militar del Estado dentro de su
territorio, posibilitando una rápida movilización en cualquier frontera y una vigilancia
continua de los peligros de los ataques. La influencia real de otros factores - constitucionales,
culturales y políticos - se discutirá más adelante.
La tercera suposición, muy difícil de realizar en la práctica, afirma que el poder de cada
soberano y el grado de su separación de cualquier otro soberano puede ser medido. Mientras
que el "poder político" en un sentido amplio incluye factores legales, culturales y
psicológicos, desde el punto de vista del equilibrio de poder ha estado normalmente
confinado al poder militar real y potencial. El poder militar real incluye armamento terrestre,
naval y aéreo. Esto incluye el personal, el material, la organización y la moral de las fuerzas
armadas. También incluye ferrocarriles, vehículos de motor, aeronaves civiles y otros medios
de comunicación y transporte que, aunque se utilizan en tiempos normales para fines civiles,
están inmediatamente disponibles para fines militares. El poder militar potencial consiste en
la población disponible, materias primas, habilidades industriales y plantas industriales
capaces de producir poder militar. Con la gran variedad de factores involucrados, obviamente
la tarea de representar el "poder" relativo de todos los soberanos por figuras individuales es
muy grande. Es difícil comparar fuerzas útiles principalmente para la defensa, como
fortificaciones y milicias, con fuerzas útiles para ataques a distancia, como aviones,
portaaviones y buques de guerra. Es difícil comparar las fuerzas reales con las fuerzas
potenciales que requieren varios intervalos de tiempo para el desarrollo y la movilización.
Estos problemas se han enfrentado pero no se han resuelto en numerosas conferencias de
desarme. A pesar de la dificultad, se hacen continuamente estimaciones aproximadas.
Por ejemplo, las grandes potencias se comparan con las potencias secundarias y con los
pequeños estados, y a veces se ha estimado el poder relativo de las siete grandes potencias.
En 1922, la Conferencia de Armas de Washington calificó a las principales potencias navales,
Gran Bretaña, Estados Unidos, Japón, Francia e Italia, respectivamente, como
5:5:3:1:75:1.75.75.
No es menos difícil medir el grado de separación militar entre dos estados. Esta concepción
implica estimaciones de la importancia de la distancia en millas, del carácter de las barreras
que ocupan este espacio, tales como mares, lagos, ríos, desiertos, montañas, y de la longitud
de las fronteras que se encuentran en proximidad o adyacencia entre sí. Dos países en lados
opuestos del mundo suelen estar más separados que dos con fronteras adyacentes, pero con
el desarrollo de instrumentos de transporte marítimo y aéreo, los países separados sólo por
amplios océanos pueden estar militarmente más cerca que los países adyacentes con
montañas muy altas en la frontera. Dos pares de países, cada uno con fronteras adyacentes,
tendrían claramente diferentes grados de separación si la frontera estuviera ocupada en un
caso por altas montañas, en otro por desiertos, en otro por un río y en otro por ningún
obstáculo natural. Además, de dos pares de países en esta última situación, claramente el par
con la frontera libre más corta estaría más separado que el par con la frontera libre más larga.
La concepción de la separación militar no considera las barreras artificiales como las
fortificaciones o los sistemas de trincheras que se incluyen en la concepción del poder. Por
otro lado, la influencia de las barreras naturales puede cambiar mucho con la construcción de
túneles en las montañas, el desarrollo de nuevos instrumentos de transporte, la construcción
de puentes en los ríos, etc.
Finalmente, se asume que los estadistas que persiguen una política de equilibrio de poder lo
hacen de manera inteligente, es decir, que miden con precisión los factores que intervienen
en el equilibrio de poder y guían su comportamiento mediante estos cálculos. Este supuesto
es particularmente difícil de realizar en las democracias porque es probable que la opinión
pública esté más interesada en los asuntos internos que en los exteriores y que se vea
influenciada en estos últimos por consideraciones como la nacionalidad, la justicia o las
amistades y enemistades tradicionales, que pueden ser incompatibles con el mantenimiento
del equilibrio de poder. Esto último a menudo requiere cambios en las relaciones políticas,
gestos de amenaza o incluso guerra, que la opinión pública puede considerar pérfidos.
El análisis de las relaciones entre los factores variables en el equilibrio de poder parece
justificar las siguientes conclusiones, siempre que todos los Estados actúen de acuerdo con
los supuestos de ese sistema.
Las suposiciones y condiciones que favorecen un equilibrio de poder estable han sido
consideradas en abstracto. Ahora se puede prestar atención a las circunstancias históricas
que han influido en los gobiernos para que consideren las relaciones internacionales como
un equilibrio de poder y actúen de acuerdo con los supuestos de ese sistema.
Esta concepción no sólo ha sido explicativa, sino que su amplia aceptación por parte de los
estadistas ha tendido a su continua realización en la práctica. En general, los estadistas han
dirigido su política exterior hacia la preservación o el aumento del poder relativo del Estado.
Como medio para el primero todos han reconocido la conveniencia de unir fuerzas para
prevenir el engrandecimiento de otros, y como medio para el segundo todos han reconocido
la conveniencia de tomar ventaja de las disputas de otros para engrandecerse a sí mismos.
"Frenar a los más fuertes" y "dividir y gobernar": estos han sido los dos shibboleths
incompatibles del juego de la política mundial.
Es en parte debido a esta contradicción inherente en las suposiciones del equilibrio de poder
que no ha dado estabilidad permanente. Si los Estados sólo estuvieran interesados en la
autopreservación y en el mantenimiento de cada uno de sus poderes relativos, la estabilidad
podría preservarse durante largos períodos, aunque en tales condiciones los cambios
generales en las tecnologías, las ideas, las leyes, las economías y las políticas eventualmente
la destruirían. Sin embargo, cada una de las potencias, especialmente las grandes potencias,
ha estado interesada no sólo en preservar sino también en aumentar su poder relativo; en
consecuencia, nunca ha habido entre ellas una devoción incondicional al principio de la
balanza de poder. Cada estadista considera que el equilibrio de poder es bueno para los
demás, pero no para sí mismo. Cada uno intenta salir del sistema para "mantener el
equilibrio" y establecer una hegemonía, quizás eventualmente un imperio, sobre todos los
demás. Este esfuerzo podría no tener éxito si todos los demás estadistas comprendieran
perfectamente las condiciones necesarias para mantener un equilibrio estable y aplicaran
procedimientos para diagnosticar y remediar las desviaciones del equilibrio con eficiencia.
Sin embargo, los estadistas de países satisfechos han manifestado ocasionalmente una
disposición a retrasar y a apaciguar, alentando a los estadistas agresivos a creer que pueden
aliviarse de la tendencia al equilibrio. Aunque durante el período moderno ninguno ha
logrado hacerlo de manera permanente, el intento se ha hecho continuamente. Carlos V y
Felipe II esperaban hacerlo con la riqueza de México y Perú. Luis XIV esperaba hacerlo con
la integración nacional, la centralización monárquica y la fuerza industrial de Francia.
Napoleón esperaba hacerlo con el genio militar, el fervor revolucionario de las masas y el
reclutamiento nacional. La Alemania del Kaiser y de Hitler esperaba hacerlo con una
organización militar e industrial eficiente, un espíritu marcial y una dirección política
centralizada. Sin embargo, hasta el momento, el sistema ha funcionado a largo plazo.
Eventualmente, el gran poder se ha visto rodeado, pero no se ha rendido sin una guerra.
Inglaterra, por sí sola entre los Estados europeos, ha sido capaz de "mantener" el equilibrio
durante mucho tiempo, pero sólo por su relativa invulnerabilidad al ataque y su persistente
recuerdo de la Guerra de los Cien Años. Debido a que la armada era suficiente para la
defensa, Gran Bretaña no requería un gran ejército terrestre que hubiera amenazado a otros,
y, debido al fracaso del largo esfuerzo para conquistar Francia, no intentó engrandecerse en
el continente. El hecho de que las empresas extranjeras en el comercio y las colonias
ofrecieran abundantes oportunidades hizo más fácil para Gran Bretaña seguir una política
pacífica con respecto a Europa. En una medida limitada desde la Armada y en gran medida
durante el siglo posterior a Waterloo, Inglaterra dominó el mundo extra-europeo con poder
naval y comercial y mantuvo el equilibrio en Europa.
Si bien hubo grandes cambios en las armadas durante el siglo posterior a Trafalgar, sucedió
que todas ellas -navegación a vapor, hélice de tornillo, casco de hierro, placa de blindaje,
cañones navales estriados- en un principio se sumaron al predominio británico, aunque a
veces la opinión británica fue tomada por el pánico antes de darse cuenta del efecto de estos
inventos. La influencia a largo plazo de estas invenciones fue, sin embargo, para debilitar la
potencia del mar que opera lejos de su base. Estos inventos, junto con el relativo declive del
comercio y las finanzas británicas, debilitaron el poder británico en el extranjero. La
invención del avión aumentó considerablemente la vulnerabilidad de las propias Islas
Británicas. Como resultado, Gran Bretaña ya no podía mantener el equilibrio de poder. Se
vio obligado a unirse a una de las grandes alianzas continentales en 1903 y desde entonces
no ha sido capaz de crear un equilibrio en Europa que le permita permanecer al margen.
El predominio del equilibrio de poder en la práctica de los estadistas durante tres siglos, sin
embargo, no debe ocultar el hecho de que los períodos de la historia del mundo dominados
por las políticas de equilibrio de poder no han sido la regla. el equilibrio de poder apenas
existía en ninguna parte como principio consciente de la política internacional antes de 1300,
e incluso su funcionamiento sin formular difícilmente puede estudiarse excepto entre los
estados italianos de los dos siglos anteriores, entre los estados helenísticos del Mediterráneo
en los tres primeros siglos a.C., entre las ciudades-estado griegas durante los tres siglos
anteriores, entre las ciudades-estado chinas del periodo Ch'un Chiu (700-480 a.C.), y tal vez
en los "tiempos de apuro" de las civilizaciones de la India, de Babilonia y de Egipto.
En los largos períodos del Imperio Romano y de la iglesia medieval, otros factores además
del equilibrio de poder fueron de gran importancia para controlar la acción de los estadistas
y para dar forma política a la civilización. Incluso en los siglos XIX y XX, aunque la política
de equilibrio de poder ha sido sin duda importante, muchos historiadores consideran que
otros factores, ideológicos y económicos, han adquirido una mayor importancia. Se ha
observado el deterioro durante el siglo XIX de las condiciones y supuestos teóricamente
favorables a un equilibrio de poder. Ahora pueden considerarse las condiciones responsables
de tales cambios en el pasado.
Los períodos de equilibrio de poder han sido transitorios. Su continuidad siempre se ha visto
amenazada, por un lado, por el resurgimiento de las características del movimiento dinámico
de la era heroica que suele preceder y, por otro, por la tendencia hacia la organización política
característica del Estado universal que se ha seguido habitualmente.
Los movimientos dinámicos que desafían el equilibrio han incluido (1) el ascenso de los
conquistadores y el establecimiento de tiranías, (2) la invención de armas agresivas, (3) la
propaganda de nuevas religiones, y (4) las intervenciones esporádicas de estados externos.
Los esfuerzos para organizar la estabilidad han surgido del propio sistema de equilibrio de
poder y han tendido a (5) la desaparición de los estados pequeños, (6) la polarización del
equilibrio, (7) el surgimiento del constitucionalismo y la democracia, y (8) la dependencia de
la ley y la organización para la seguridad y la evaluación del bienestar por encima del poder.
Cabe señalar, sin embargo, que las conquistas antecedentes de Chandragupta habían roto
el equilibrio de poder en la India, allanando el camino para Asoka. Las conquistas de
Carlomagno también habían allanado el camino para Gregorio, ya que los restos de
Napoleón del viejo orden en Europa habían brindado la oportunidad a Alejandro y
Wilson.}
Estas actitudes, sin embargo, pueden no ser universales. Su prevalencia ofrece una
oportunidad a los pocos que prefieren el poder al bienestar, la aventura a la seguridad. Una
ley sin fuerza efectiva no puede frenar a esa minoría. El derecho y la organización
internacionales, que dejan de estar apoyados por un equilibrio de poder efectivo, si todavía
no están apoyados por el poder colectivo organizado, pueden ser destruidos por la conquista.
Como los esfuerzos para federalizar los estados de una civilización han fracasado por lo
general, el imperio universal o la anarquía han seguido por lo general a los períodos de
equilibrio de poder.