A formação concertada de políticas públicas urbanísticas

e o exemplo das operações urbanas consorciadas

A FORMAÇÃO CONCERTADA DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANÍSTICAS E O

EXEMPLO DAS OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS
Revista dos Tribunais São Paulo | vol. 5/2014 | p. 11 | Mar / 2014
Revista dos Tribunais São Paulo | vol. 6/2014 | p. 11 | Mai / 2014
DTR\2014\18589

Camila Rocha Cunha Viana

Mestranda em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo - USP.
Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ.
Procuradora do Estado de São Paulo.

Área do Direito: Constitucional; Administrativo; Ambiental

Resumo: O objetivo deste artigo é analisar a interação público-privada na formulação de políticas
públicas urbanísticas, com base nos novos paradigmas do direito urbanístico, consensualidade e
processualidade. O trabalho apresenta as diretrizes traçadas pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de
10.07.2001) objetivando a gestão democrática da cidade e a cooperação entre setor público e setor
privado. Por fim, tais conceitos são aplicados no estudo de caso das operações urbanas
consorciadas.

Palavras-chave: Direito urbanístico - Políticas públicas - Consensualidade - Processo - Operações

urbanas consorciadas.
Abstract: The scope of this essay is to analyze public-private interaction in public policies
formulation, through democratic management and cooperation between public and private sector
(Federal Law 10.257/2001). These concepts are applied in the case study of "operações urbanas
consorciadas".

Keywords: Urban Law - Public policies - Consensuality - Process - Joint urban operations
Sumário:

1.Introdução - 2.Os novos paradigmas do direito urbanístico: consensualidade e processualidade -

3.A interação público-privada na formulação de políticas públicas urbanísticas - 4.As operações
urbanas consorciadas - 5.Conclusão - 6.Referências bibliográficas

1. Introdução

O caminho do direito urbanístico contemporâneo é a consensualidade, materializada em uma

administração dialógica, que não impõe a sua vontade, mas sim a constrói. O direito urbanístico não
se edifica apenas sob a ótica exclusiva do Poder Público, e nem do setor privado, mas sim pela
participação de ambos. Essa construção conjunta se reflete não apenas na elaboração de suas
normas, mas também na sua “aplicação”.1 Nesse contexto, a formação da vontade administrativa por
meio da participação dos diversos grupos sociais envolvidos na realidade da urbe e da interação com
o setor privado é instrumentalizada através do processo administrativo.

Daí exsurgem inúmeros arranjos jurídicos de interação entre setor público e setor privado, dentre os
quais merecem destaque as operações urbanas consorciadas, considerando as recentes
experiências no uso desse instrumento e o seu peculiar impacto no planejamento urbano.
2. Os novos paradigmas do direito urbanístico: consensualidade e processualidade

O direito administrativo encontra-se em um momento de transição, sobretudo em razão da ascensão

de novos paradigmas da atuação administrativa, dentre eles a consensualidade e a processualidade.
Tais vetores encontram ambiente profícuo para o seu desenvolvimento no direito urbanístico.
2.1 O paradigma da consensualidade

O movimento de consensualidade na Administração Pública se manifesta por meio dos fenômenos

da concertação administrativa e da contratualização administrativa.2 A concertação traduz um
método flexível de governar, por meio da interação entre representantes do Governo e de outros
atores sociais, em busca do consenso. Já a contratualização administrativa “retrata a substituição
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das relações administrativas baseadas na unilateralidade, na imposição e na subordinação por

relações fundadas no diálogo, na negociação e na troca”.3

Em diversos campos de atuação administrativa, notadamente no campo urbanístico, técnicas

consensuais vêm sendo empregadas como soluções preferenciais à utilização de métodos estatais
que veiculem unilateral e impositivamente comandos para os cidadãos, empresas e organizações da
sociedade civil. De fato, em “âmbitos habitualmente ocupados pela imperatividade há a abertura de
consideráveis espaços para a consensualidade”.4

Agustín Gordillo, em crítica ao modelo autoritário do ato administrativo, aponta algumas

transformações pelas quais passa o direito administrativo globalizado, cujas conclusões podem ser
transportadas para o campo do direito urbanístico:

“Já não basta nem satisfaz a decisão ‘unilateral executória’ da administração, semelhante à relação
hierárquica castrense: agora se tende a uma liderança fundada no consenso dos liderados, na qual a
execução das decisões exige cada vez mais a adesão daquele que será objeto de sua aplicação,
assim como a do funcionário que será o órgão executor.”5

Segundo Jacques Chevallier, observa-se a passagem de um direito autoritário para um direito

baseado no acordo de vontades, de onde exsurge uma “cultura de negociação” que privilegia o
instrumento contratual. Os instrumentos convencionais substituem progressivamente as técnicas
unilaterais clássicas, evidenciando um novo perfil de relacionamento da administração, fundado no
diálogo e na busca do consenso, em lugar do manejo de instrumentos de autoridade.6

Na França, inclusive, constata-se um movimento crescente de utilização do contrato para a

condução da ação pública em áreas como urbanismo, educação, cultura, saúde, dentre outras.7 A
ênfase na lógica contratual traduz o movimento de contratualização da ação pública.

Uma das consequências desse movimento é a maior eficácia da ação pública, pois garante a
cooperação dos grupos sociais e a coordenação das iniciativas oriundas de atores com papeis
diversos. Nesse contexto, a ação pública resulta das interações entre atores múltiplos, públicos e
privados, conciliando estratégias e harmonizando interesses. O contrato é o instrumento jurídico que
formaliza essa cooperação.8 Assim, constata Vitor Schirato que “o contrato passa a ser não apenas
um meio de interação comercial entre Estado e iniciativa privada, mas meio de realização de funções
públicas e satisfação do interesse pela via consensual”.9

Pois bem. A unilateralidade também vem sendo posta em xeque no campo urbanístico. Isso porque,
conforme será exposto no item 2, o Estatuto da Cidade (Lei federal 10.257, de 10.07.2001) tem por
vetores a concertação e a participação popular. As decisões de políticas públicas no campo
urbanístico exigem uma Administração Pública dialógica.

Nesse contexto, é necessário promover a sinergia entre os setores público e privado na elaboração
de políticas públicas urbanísticas, afastando-se de um urbanismo totalitário e autoritário em direção a
um urbanismo concertado. Nessa seara, a contratualização substitui o agir unilateral da
Administração Pública, típico do regime jurídico dos atos administrativos e de uma administração
impositiva e autoritária.10
2.2 O paradigma da processualidade

Há muito se observa que o interesse público não se revela mais de forma unívoca e subliminar pelo
administrador público. Não se fala mais em prevalência apriorística de um interesse sobre o outro.11
Em tempos de fragmentação do interesse público, o Estado passa a atuar como árbitro dos
interesses em jogo.

Gustavo Justino de Oliveira faz referência à noção contemporânea de administração mediadora, cuja
principal tarefa passa a ser a de compor conflitos entre interesses estatais e privados, incluindo os
cidadãos no procedimento de determinação e densificação do interesse público, desconstruindo o
monopólio estatal na matéria e afastando a exclusividade das autoridades públicas.12 Tais conflitos
de interesses revelam-se de forma ainda mais intensa no direito urbanístico, tendo em vista a
pluralidade de atores envolvidos no desenvolvimento da cidade. Além disso, na seara urbanística,
grande parte dos interesses possui caráter híbrido, em parte público e em parte privado.

Segundo Sabino Cassese, o paradigma bipolar Estado-cidadão cede lugar ao paradigma multipolar,
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e o exemplo das operações urbanas consorciadas

com a presença de múltiplos agentes e interessados na discussão de assuntos na “arena pública”,

espaço em que se desenvolvem a atividade pública e o intercâmbio entre Estado e sociedade. Fato é
que as relações entre público e privado não são bipolares, mas multipolares.13

Nesse cenário, o processo administrativo permite identificar os interesses envolvidos, bem como, a
partir de um diálogo com os diferentes grupos de pressão, determinar qual será o interesse a
prevalecer no caso concreto. O conteúdo do ato é feito de forma dialogada. Trata-se da
processualização do agir administrativo, o que se coaduna com o novo perfil do processo
administrativo, antes somente ligado à dimensão do ato administrativo para chegar à legitimação do
poder.14–15

O direito torna-se um direito negociado, fruto da deliberação coletiva, e a legitimidade intrínseca das
normas jurídicas, fruto da ideia do direito como encarnação da razão, é substituída por uma
legitimidade procedimental.16 Nessa linha, assevera Vitor Schirato que as decisões da administração
que afetem direitos ou interesses dos indivíduos não podem ser tomadas “entre quatro paredes”,
mas sim “com base em um curso processual que conte com a plena participação dos interessados,
sendo o resultado desse curso”.17

Conforme adiantado, os fenômenos da consensualidade e da processualidade não são estranhos ao

direito urbanístico, que elegeu a participação popular e a cooperação público-privada como diretrizes
gerais da política urbana. É o que se passa a detalhar.
3. A interação público-privada na formulação de políticas públicas urbanísticas

A atividade de planejamento visa a transformar a realidade existente, com base em objetivos

previamente definidos, levando, em última análise, a uma preorganização da vida coletiva.18 A função
urbanística de planejamento cabe, precipuamente, ao Município, por meio do Plano Diretor, epicentro
do planejamento urbano, e de planos urbanísticos microrregionais, parciais e especiais.19

José Afonso da Silva traz a lume a noção de “planejamento urbanístico democrático”, como o
planejamento que busca realizar-se com base no consentimento popular. Nesse contexto, os planos
urbanísticos devem refletir as necessidades e aspirações do povo, e essa sensibilidade há de ser
captada pelas vias democráticas, e não idealizada autoritariamente. Com efeito, a discussão pública
é um mecanismo que garante a “aceitabilidade” e “exequibilidade” dos planos urbanísticos.20

De fato, ao imprimir maior capilaridade aos órgãos e entidades integrantes da estrutura

administrativa, facilita-se a absorção e internalização de demandas sociais, tornando mais
qualificadas as políticas públicas, programas, projetos e demais ações de Estado.21

Em consonância com essa ideia, o art. 2.º do Estatuto da Cidade traça as diretrizes gerais da política
urbana, destacando, dentre elas, a “gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” (inc. II) e a
“cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo
de urbanização, em atendimento ao interesse social” (inc. III).
3.1 A gestão democrática da cidade

O primeiro aspecto da interação público-privada no ambiente urbano revela-se na noção de gestão

democrática da cidade. A gestão democrática da cidade “implica a participação dos seus cidadãos e
habitantes nas funções de direção, planejamento, controle e avaliação das políticas urbanas”.22
“Constata-se, assim, que as diretrizes do art. 2.º, II, definem a sua forma (participação da população
e de associações representativas) e âmbito (na formulação, execução e acompanhamento de
planos, programas e projetos)”.23

“Nesse contexto, outros dispositivos do Estatuto da Cidade fornecem instrumentos para a

materialização dessa gestão democrática.”

O art. 2.º, XIII determina a realização de audiência do Poder Público municipal e da população
interessada nos casos de implantação de empreendimentos ou atividades de efeitos potencialmente
negativos.
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e o exemplo das operações urbanas consorciadas

Já o art. 4.º prevê como instrumento associado ao planejamento municipal a gestão orçamentária
participativa (inc. III, f), além do controle social dos dispêndios de recursos por parte do Poder
Público (§ 3.º).

A publicidade torna-se uma diretriz da atuação do Município, conforme se extrai dos arts. 27, § 2.º,
sobre o direito de preempção, e 37, parágrafo único, acerca da divulgação do Estudo de Impacto de
Vizinhança.

O art. 40, § 4.º, I exige a realização de audiências públicas e debates com grupos sociais no
processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação.

Finalmente, o Estatuto da Cidade dedica capítulo específico ao tema, elencando os seguintes

instrumentos para a sua concretização (art. 43): I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências sobre
assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; e, IV – iniciativa popular de
projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

A respeito da gestão democrática da cidade, afirma Maria Paula Dallari Bucci que a própria situação
topológica do capítulo, antecedendo as “Disposições gerais”, indica seu caráter de norma de
processo político-administrativo, que informa o modo concreto de formulação de política urbana e da
incidência dos dispositivos precedentes, exigindo-se sempre a participação popular.24

Tais instrumentos evidenciam um dos mandamentos do Estatuto da Cidade: a administração não

pode nem deve administrar sozinha. O cidadão, por sua vez, pode e deve participar da formação da
decisão administrativa, através dos instrumentos previstos naquele diploma legislativo. “O controle
social permanente tem o condão de assegurar uma maior democratização e efetiva satisfação das
aspirações sociais”. Se a Administração Pública é um instrumento para tais objetivos, deve se
constituir em uma das primeiras áreas de ação onde tal participação se institucionalize.25

A gestão democrática da cidade é, portanto, a garantia de que os instrumentos de política urbana

serão direcionados para a promoção do direito à cidade para todos, exaltando a concepção de
“governo para o povo”, e não apenas de “governo do povo” e “governo pelo povo”.26
3.2 A cooperação entre setor público e setor privado

A interação público-privada no planejamento urbanístico não se esgota na participação popular na

formulação de normas e políticas públicas urbanísticas.

A segunda faceta de interação público-privada no meio urbano é a cooperação entre setor público e
setor privado na materialização dos instrumentos de política urbana. Segundo Odete Medauar, o inc.
III do art. 2.º evidencia uma feição renovada da relação Estado-sociedade, revelada na concepção e
prática de aproximação, de colaboração, de conjugação de esforços entre Estado e sociedade na
urbanização.27 Com efeito, arremata a autora: “a função urbanística cabe precipuamente ao Poder
Público; trata-se de uma função pública, essencialmente. Isso não impede que seja realizada
também por agentes privados, desde que atendido o interesse da coletividade, sob a égide da
legislação pertinente”.28

Essa cooperação também se vislumbra no art. 2.º, XVI, que aponta como diretriz a “isonomia de
condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social”.

Nota-se que “a ação privada é condição fundamental para que o Estado urbanista não enverede por
um caminho totalizante, no qual se considere autossuficiente para fixar planos e desenvolver as
ações materiais para implantá-los”.29 De fato, nenhum setor, seja público ou privado, possui o
monopólio das boas ideias ou da capacidade de executá-las.30

No passado, tais iniciativas de cooperação com o setor privado tinham por objetivo, essencialmente,
angariar recursos para a realização de intervenções urbanísticas que o Estado não tinha como arcar.
É o que relata Carlos Ari Sundfeld:

“(…) sabe-se que a partir da década de 80 (oitenta), a escassez de recursos públicos para viabilizar
obras urbanas levou o Município a introduzir novas formas de gestão, mais indutoras e
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e o exemplo das operações urbanas consorciadas

incentivadoras da iniciativa privada, a fim de obter novas fontes de recursos.”31

Porém, é necessário atentar que a interação público-privada no direito urbanístico contemporâneo

supera a questão financeira, vez que o input do setor privado deve ser utilizado na própria
formulação das políticas publicas no campo urbanístico.

Por todo o exposto, verifica-se, no atual estado da arte do direito urbanístico, que a gestão
democrática da cidade é o “antidoto contra o isolamento estatal no campo do urbanismo” e, a ação
privada, “limite à autossuficiência estatal em matéria urbanística”.32 A gestão democrática e a ação
privada são, portanto, condicionamentos ao Estado urbanista.33

Nesse contexto, a legislação prevê uma série de instrumentos jurídicos para a instrumentalização
dessa interação, tais como as operações urbanas consorciadas, as concessões urbanísticas, as
Parcerias Público-Privadas, dentre outros. Tais instrumentos institucionalizam a participação privada
no direito urbanístico, formatando juridicamente a junção de interesses no planejamento urbano.

Dentre os instrumentos mencionados, analisaremos de forma mais detida a operação urbana

consorciada, que reflete uma ação concertada entre o Poder Público e iniciativa privada para a
requalificação de determinado perímetro urbano.
4. As operações urbanas consorciadas

O Estatuto da Cidade define a operação urbana consorciada como “o conjunto de intervenções e

medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área
transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental” (art. 32, § 1.º).

José Afonso da Silva relata que as intervenções urbanísticas com a participação e recursos da
iniciativa privada surgiram no Município de São Paulo, sob a nomenclatura de operações urbanas
integradas e operações urbanas interligadas.34 Tais modalidades foram incorporadas ao Estatuto da
Cidade sob a denominação de “operações urbanas consorciadas” (arts. 32 a 34).

Um exemplo bem sucedido de interação público-privada para revitalização do meio urbano é o

projeto da Confluence, em Lyon, viabilizado por meio do instituto das Zones d’aménagement
concerté (ZACs ou zonas de ordenação concertada),35 similar francês da operação urbana
consorciada. O território situado na zona de confluência dos Rios Rhône e Saône possuía inúmeras
atividades industriais e de logística, incompatíveis com o centro da cidade. O seu desaparecimento
progressivo permitiu a ocupação de uma área de 150 hectares, com a instalação de shoppings, da
sede da Região Rhône-Alpes (“Hotêl de Région”), de polos de lazer e comércio, sedes de empresas,
dentre outros.36 As ZACs constituíram um marco regulatório para projetos de renovação de áreas
antigas, coordenando as ações de diversos agentes envolvidos.37

Na legislação pátria, a operação urbana consorciada objetiva, em linhas gerais, a requalificação de

um perímetro urbano. O art. 32, § 2.º elenca algumas medidas que poderão ser adotadas no âmbito
de uma operação urbana, tais como a modificação de índices e características de uso e ocupação do
solo e subsolo e alterações de normas edilícias, regularização de construções e a concessão de
incentivos para utilização de tecnologia que reduza impactos ambientais e economize recursos
naturais.

A lei específica da operação deverá ter anteparo no Plano Diretor (art. 32, caput). Essa lei traçará o
“plano de operação urbana consorciada”, contendo, no mínimo, os seguintes elementos (art. 33):
definição da área a ser atingida; programa básico de ocupação da área; programa de atendimento
econômico e social para a população diretamente afetada pela operação; finalidades da operação;
estudo prévio de impacto de vizinhança; contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários
permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios (não necessariamente
pecuniária); forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da
sociedade civil; e, natureza dos incentivos a serem concedidos aos proprietários, usuários
permanentes e investidores privados.

O art. 34 prevê a possibilidade de emissão de títulos representativos do direito de construir

(Certificados de Potencial Adicional de Construção – Cepacs), a serem alienados em leilão ou
utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à operação, como contrapartida pelos
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benefícios usufruídos. São títulos que outorgam ao seu titular o direito de construir acima do
coeficiente básico da área da operação urbana consorciada (“solo criado”), regulamentados pela
Instrução CVM 401/2003.

Os Cepacs constituem uma forma de financiamento dos projetos municipais, mas os recursos
arrecadados com a sua emissão devem ser obrigatoriamente vertidos para a área da operação
urbana consorciada (art. 33, § 1.º), sob pena de configuração de improbidade administrativa.

A elaboração da operação urbana consorciada, com a definição do conjunto de intervenções a serem

realizadas e a fixação do perímetro urbano objeto da requalificação, deve ser objeto de debates com
os grupos sociais envolvidos e com o setor privado interessado na viabilização do projeto. A partir
dessa diretriz, vislumbram-se dois procedimentos possíveis.

O Município poderá gestar o projeto urbanístico no âmbito da própria administração, fixar as

diretrizes da operação urbana consorciada em lei específica e, posteriormente, realizar licitação para
selecionar o responsável privado pela execução do projeto.38

Outra hipótese é o Município contar com a expertise do setor privado para a elaboração do projeto
de requalificação da área, por meio do lançamento de edital de licitação para contratação de
empresa ou consórcio responsável pelo desenvolvimento dos estudos e projetos, de acordo com as
diretrizes fixadas pela Prefeitura. Nessa cronologia, após a seleção da proposta e finalização do
projeto, o Poder Público elaborará projeto de lei a ser submetido à Câmara dos Vereadores. Após a
aprovação na Câmara, a operação urbana passa a vigorar.39

Constata-se, em um ou outro caso, a união de esforços para a materialização da operação urbana

consorciada. Tal perspectiva vem no bojo do movimento de consensualidade acima referido,
sintetizado por Diogo de Figueiredo na seguinte passagem:

“Pela consensualidade, o Poder Público vai além de estimular a prática de condutas privadas de
interesse público, passado a estimular a criação de soluções privadas de interesse público,
concorrendo para enriquecer seus modos e formas de atendimento.”40

No entanto, deve-se ter em conta que a consensualidade implica em conjugação de esforços em prol
da elaboração de um projeto que atenda aos interesses de todos os envolvidos na operação e
guarde correlação com o planejamento traçado para a cidade. Não se trata de uma delegação
irrestrita da requalificação de parte do perímetro urbano para o setor privado. O setor público deve
zelar pela efetiva integração do projeto apresentado às políticas de planejamento urbano.

“Nesse contexto, a elaboração do plano urbanístico para o perímetro deve ser submetida ao
escrutínio dos diversos grupos sociais envolvidos na futura operação (proprietários, moradores,
investidores, associações, etc.), concretizando a ideia de gestão democrática da cidade. Ademais, a
lei específica deve trazer em seu bojo a forma de controle da operação, obrigatoriamente
compartilhado com representação da sociedade civil”. Além disso, a própria definição do perímetro
urbano objeto da operação urbana consorciada deve ser debatida com os interessados e com os
habitantes da urbe, “eis que a decisão de onde intervir diz com a definição de políticas públicas, que
devem ser objeto de debate, tanto quanto possível”.41

Feitas tais considerações, parece mais adequada a realização de licitação prévia para escolha do
responsável pela elaboração dos estudos de requalificação da área e definição das intervenções
urbanísticas, com a possibilidade de discussão do projeto finalizado, das intervenções propostas e
das suas formas de financiamento, antes da edição da lei específica.

Isso porque o procedimento inverso, ou seja, a fixação das diretrizes da operação urbana
consorciada em lei específica, ex ante, e posterior apresentação do projeto definitivo pelo setor
privado, selecionado a partir de certame licitatório, não permite o escrutínio democrático do plano
urbanístico apresentado pelo licitante vencedor, bem como do rol de intervenções definidas no
projeto, da modelagem econômico-financeira e dos termos exatos da requalificação proposta. Tal
procedimento gera um déficit de legitimidade do plano urbanístico local, além do risco de abdicação
por parte da administração da sua função urbanística de planejamento, “a depender do grau de
profundidade das diretrizes contidas na lei que lançou a operação urbana consorciada e do objeto
definido nos instrumentos convocatórios”.42
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e o exemplo das operações urbanas consorciadas

É necessário ressaltar, contudo, que não há fórmula geral que se aplique indistintamente a todas as
operações urbanas consorciadas. O elemento norteador da atuação do Poder Público deve ser a
fixação de diretrizes claras no plano de operação urbana consorciada para a requalificação e
renovação de determinado perímetro urbano, consentâneas com o planejamento urbano do
Município, em especial, com o Plano Diretor, e resultado das discussões travadas com os diversos
grupos sociais envolvidos. A lei municipal deve, portanto, “ser minuciosa, eis que haverá um sem
número de interesses conflitantes no bojo da operação e ela deverá ao menos traçar as balizas que
norteiem a resolução de tais conflitos”.43

Uma vez lançada a operação urbana consorciada, o Município passa a atuar como fomentador da
iniciativa de múltiplos agentes, sendo, portanto, característico desse instrumento o fomento
municipal. Isso porque os agentes são incentivados pelo Município a realizarem as intervenções
planejadas, recebendo, em contrapartida, benefícios pela municipalidade.44 Nesse contexto, “as
relações jurídicas oriundas do fomento público, assim, constituem-se pela adesão voluntária de
particular a comportamento normativamente previsto como de interesse público”. No entanto, uma
vez constituído o vínculo pela adesão voluntária do particular, surge a compulsoriedade para ambas
as partes, no tocante a seus direitos e obrigações.45

Irretocável, nesse sentido, a conclusão de Carlos Ari Sundfeld:

“A inteligência do Estatuto da Cidade, no ponto [rol exemplificativo de contrapartidas exigíveis nas

operações urbanas consorciadas], não está apenas em ter deixado espaço para inovações pelos
Municípios. Está também no fato de que, ao enredar a técnica do fomento em instrumentos de
implementação de política urbana – a exemplo da operação urbana consorciada – evita os riscos de
um urbanismo totalitário, pelo qual o poder do Estado na matéria seja usado só para impor e
controlar. Antes, permite que esse poder também seja usado para induzir a ação privada à
cooperação espontânea com projetos urbanísticos de interesse público. No urbanismo preconizado
pelo Estatuto da Cidade, há que incentivar a ação privada, induzi-la, fomentá-la, atraí-la para a
espontânea cooperação, e não apenas enquadrá-la pela técnica tradicional – e sabidamente
insuficiente – da imposição e controle”46 (destaques do original).

Para Toshio Mukai, o instrumento jurídico para concretização de uma operação urbana consorciada
teria características de um “contrato plúrimo”, comandado pelo Poder Público Municipal, por meio de
um Comitê Gestor de Operação ou de um Conselho, formado por todos os envolvidos. Tal
instrumento jurídico reflete a junção de vontades de proprietários, usuários permanentes e
investidores, fixando seus direitos e obrigações.47

A partir das premissas ora assentadas, constata-se que a operação urbana consorciada é um
instrumento catalisador de profundas transformações na práxis administrativa em matéria de
formulação de políticas públicas, “considerando a cooperação público-privada e o grau de
participação da sociedade civil necessários para o seu sucesso”.
5. Conclusão

O movimento de consensualidade na Administração Pública revela-se de forma mais aguda no

direito urbanístico, em que a administração atua precipuamente como árbitra dos interesses
conflitantes. A eficácia e legitimidade da atuação pública são reflexos da qualidade de interação
entre os distintos níveis de Governo e entre estes e a sociedade civil.48

Não é mais possível imaginar uma organização “autocentrada, hermética e incomunicável”.49 O

Poder Público não é mais um poder autorreferenciado, unilateral e autoritário. Igualmente, não se
admite mais a formulação de políticas públicas autistas,50 idealizadas entre quadro paredes, sem
qualquer diálogo com os interessados e sem considerar o seu entorno e seus impactos na urbe e
nos cidadãos.

Os novos ventos do direito administrativo sopram forte no direito urbanístico, carregando para longe
os velhos paradigmas de autoridade e cedendo lugar ao primado da consensualidade.

Nesse contexto, a operação urbana consorciada surge como um dos instrumentos jurídicos de
interação público-privada na formulação de políticas públicas urbanísticas. Porém, a conjugação de
esforços na elaboração e execução de uma operação urbana consorciada deve aliar a visão de
planejamento urbano integrado do Poder Público com a expertise do setor privado, sem implicar em
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e o exemplo das operações urbanas consorciadas

um urbanismo totalitário ou, no limite, em um urbanismo privatizado.

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de Licitações e Contratos. Mar. 2014.

SCHIRATO, Renata Nadalin Meireles. Interação público-privada no ambiente urbano: uma análise
dos instrumentos jurídicos. Dissertação de mestrado em direito do Estado apresentada à Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo, no prelo.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 7. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2012.

SUNDFELD, Carlos Ari. Pareceres. São Paulo: Ed. RT, 2013. vol. III.

1 “As relações fundadas apenas ou predominantemente na coerção não serão tão duradouras
quanto as que se fundem no consenso, situando-se entre ambas as relações híbridas, que, embora
suportadas pela coerção, contam com um mínimo de aceitação do grupo – o que as aproximam das
características consensuais institucionais espontâneas” (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo.
Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 36).
Página 8
 A formação concertada de políticas públicas urbanísticas
e o exemplo das operações urbanas consorciadas

2 OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito administrativo democrático. Belo Horizonte: Fórum, 2010. p.
213.

3 Idem, p. 223-224.

4 Idem, p. 218.

5 No original: “Ya no basta ni satisface la decisión ‘unilateral ejecutoria’ de la administración,

semejante a la relación jerárquica castrense: ahora se tende a um liderazgo fundado en el consenso
de los liderados, em el cual la ejecución de las decisiones exige cada vez más la adhésion del que
será objeto de su aplicación, como así también del funcionário que será el órgano ejecutor”
(GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. – Parte general. 7. ed. Belo Horizonte: Del
Rey, 2003. vol. II, t. I, p. 14-15).

6 CHEVALLIER, Jacques. L’État post-moderne. 3eme éd. Paris: L.G.D.J, 2008. p. 138.

7 CONSEIL D’ÉTAT. Rapport public 2008 – Le contrat, mode d’action publique et de production de
normes. Paris: La documentation française, 2008.

8 CHEVALLIER, Jacques. L’État post-moderne. 3eme éd. Paris: L.G.D.J, 2008. p. 140.

9 SCHIRATO, Vitor Rhein. A interação entre Administração Pública e particulares nos contratos
administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP 138/51-69, ano 12. Belo Horizonte,
jun. 2013. p. 51.

10 Nessa linha constata Renata Nadalin Meireles Schirato acerca da participação privada na
constituição das políticas urbanísticas: “Desse modo, o modelo de administração autoritária,
impositiva e unilateral vai cedendo espaço para uma administração cada vez mais permeável ao
diálogo com os cidadãos e que se pretende, mais e mais, consensual” (SCHIRATO, Renata Nadalin
Meireles. Interação público-privada no ambiente urbano: uma análise dos instrumentos jurídicos.
Dissertação de mestrado em Direito do Estado apresentada à Faculdade de Direito da Universidade
de São Paulo, no prelo. p. 85).

11 V., por todos, BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo. 3. ed. rev. atual. Rio de
Janeiro: Renovar, 2014. p. 83-130.

12 OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito administrativo democrático… cit., p. 213.

13 CASSESE, Sabino. A crise do Estado. Campinas: Saberes, 2010. p. 83-146.

14 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 15. ed. São Paulo: Ed. RT, 2011. p. 174. V.,
ainda, o clássico da autora A processualidade no direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Ed. RT,
2008.

15 “Así por de pronto se acepta que el fundamento de la justicia administrativa no es hoy la función
revisora del acto administrativo; que la tutela judicial procede contra cualquier tipo de comportamento
u omisión administrativa; que lo central es la pretensión procesal, no el acto impugnado”
(GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. El acto administrativo. 6. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2003. t. 3 p. 2-3.

16 CHEVALLIER, Jacques. L’État post-moderne. 3eme éd. Paris: L.G.D.J, 2008. p. 141.

17 SCHIRATO, Vitor. A participação de particulares na fase interna dos processos licitatórios.

Boletim de Licitações e Contratos. Mar. 2014. p. 222-223.

18 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 7. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros,
2012. p. 87.

19 Idem, p. 97-104.
Página 9
 A formação concertada de políticas públicas urbanísticas
e o exemplo das operações urbanas consorciadas

20 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro… cit., p. 106-109.

21 OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito administrativo democrático… cit., p. 214.

22 BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão democrática da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu;
FERRAZ, Sergio. Estatuto da Cidade (Comentários à Lei federal 10.257/2001). São Paulo:
Malheiros, 2002. p. 323.

23 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais (art. 2.º). In: DALLARI,
Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio. Estatuto da Cidade (Comentários à Lei federal 10.257/2001). São
Paulo: Malheiros, 2002. p. 57.

24 BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão democrática da cidade… cit., p. 323.

25 GORDILLO, Agustín. Tratado de derecho administrativo. Parte general. 7. ed. Belo Horizonte: Del
Rey, 2003. vol. II, t. I, p. 15.

26 BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão democrática da cidade… cit., p. 324-325.

27 MEDAUAR, Odete. Diretrizes Gerais. In: MEDAUAR, Odete; ALMEIDA, Fernando Dias Menezes
de. Estatuto da Cidade – Lei 10.257, de 10.07.2001 – Comentários. 2. ed. São Paulo: Ed. RT, 2004.
p. 28.

28 MEDAUAR, Odete. Diretrizes Gerais… cit., p. 37.

29 SUNDFELD, Carlos Ari. Operação Urbana… cit., p. 527, nota de rodapé 3.

30 A observação foi feita por Sir David Nicholson, em artigo para o valor econômico acerca da
colaboração do setor privado no desenvolvimento do Serviço Nacional de Saúde do Reino Unido
(NHS). A qualidade deve ser o princípio organizador. Valor econômico. 27.05.2014. p. A-12.

31 SUNDFELD, Carlos Ari. Operação Urbana – Direito do particular ao fomento previsto em lei. In:
______. Pareceres. São Paulo: Ed. RT, 2013. vol. III, p. 532.

32 SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade… cit., p. 57-58.

33 Idem, p. 56-58.

34 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro… cit., p. 361-362. A primeira operação
urbana realizada no Município de São Paulo foi a Operação Urbana Anhangabaú, por meio da Lei
municipal 11.090/1991, que estabeleceu um programa de melhorias para a área de influência
imediata do Vale do Anhangabaú.

35 Arts. R*311-1 a R*311-12 do Code de l’urbanisme. Disponível em: www.legifrance.gouv.fr/.

36 Informações disponíveis no sítio oficial do projeto:

[www.lyon-confluence.fr/fr/projet-urbain/chronologie.html]. Último acesso em: 26.06.2015.

37 MUKAI, Toshio. Operações urbanas consorciadas. Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA,
n. 34, ano 6. Belo Horizonte, jul.-ago. 2007. Disponível em:
[www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=46844]. Acesso em: 20.06.2014. p. 2.

38 Como parece ter sido o caso da Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio
(Projeto “Porto Maravilha”). A LC 101, de 23.11.2009, modificou o Plano Diretor, autorizando o Poder
Executivo a instituir a Operação Urbana Consorciada da Região do Porto do Rio, com a finalidade de
“promover a reestruturação urbana da AEIU, por meio da ampliação, articulação e requalificação dos
espaços livres de uso público da região do Porto, visando à melhoria da qualidade de vida de seus
atuais e futuros moradores, e à sustentabilidade ambiental e socioeconômica da região” (art. 2.º). Em
2010, foi lançada licitação na modalidade concorrência, do tipo técnica e preço, “para a contratação,
em regime de parceria público-privada, na modalidade concessão administrativa, do serviço de
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 A formação concertada de políticas públicas urbanísticas
e o exemplo das operações urbanas consorciadas

revitalização, operação e manutenção da Área de Especial Interesse Urbanístico da Região Portuária

do Rio de Janeiro – AEIU Portuária”. Os interessados deveriam apresentar proposta técnica,
consistente em um “Plano Geral de Urbanização da AEIU Portuária”, estudo técnico do modo pelo
qual seria realizada a prestação de serviços e a execução de obras objetivando a revitalização da
AEIU Portuária, de acordo com o Anexo 3 – Elementos de Projeto Básico e Diretrizes para as Obras
e Intervenções requeridas na AEIU Portuária e Anexo 4 – Termos de Referência para elaboração do
Plano Geral de Urbanização da AEIU Portuária (Proposta Técnica). Informações disponíveis em:
[www.portomaravilha.com.br/]. Último acesso em: 29.06.2014.

39 O sítio oficial da Prefeitura de São Paulo descreve esse procedimento da seguinte forma: “A
licitação permite que a escolha recaia sobre a instituição que melhor atenda aos interesses públicos,
de forma transparente e impessoal. O edital define todas as fases da licitação, os critérios de
julgamento, a documentação necessária para participar da concorrência e as características do
projeto urbanístico a ser desenvolvido. Com a escolha da empresa ou do consórcio definida, o
contrato é assinado e todos os objetos que constam do edital são executados. Com o projeto
finalizado, o Poder Público, por meio da Secretaria de Desenvolvimento Urbano elaborará projeto de
lei a ser submetido à Câmara dos Vereadores. Após a aprovação na Câmara, a operação urbana
passa a vigorar, por meio de lei específica, depois regulamentada por decreto”. Disponível em:
[www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/infraestrutura/sp_obras/operacoes_urbanas/index.php?p=37057].
Último acesso em: 23.06.2014.

40 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ação administrativa.

Revista de Direito Administrativo – RDA 231/156. jan.-mar. 2003.

41 SCHIRATO, Renata Nadalin Meireles. Interação público-privada… cit., p. 157.

42 Conclusiva, nesse sentido, a observação feita por Renata Nadalin Meireles Schirato:
“Entendemos, nesse ponto, que o ideal de cooperação deve ser implementado em todas as fases da
intervenção, inclusive na fase prévia de definição dos objetivos a serem alcançados, sob pena do
insucesso da operação ou ainda da desconsideração dos aspectos urbanísticos estruturais, sociais e
ambientais envolvidos, considerados vetores fundamentais, nos termos do art. 32, § 1.º, do Estatuto
da Cidade. Daí também a importância de que esse caráter cooperativo integre não apenas os
agentes imobiliários e investidores, como também os proprietários, moradores e usuários
permanentes, conforme decorre do dispositivo mencionado. Agregaríamos, ainda, que é necessário
envolver os habitantes de toda cidade no debate, sobretudo no momento de delimitação do
perímetro da operação urbana. Afinal, a decisão de privilegiar intervenções em um ou outro local
deve ser objeto de amplo debate pela sociedade, sob pena de manutenção do histórico de
intervenções estruturais em localidades já dotadas de infraestrutura privilegiada” (SCHIRATO,
Renata Nadalin Meireles. Interação público-privada… cit., p. 149-150.

43 SCHIRATO, Renata Nadalin Meireles. Interação público-privada… cit., p. 156.

44 SUNDFELD, Carlos Ari. Operação Urbana… cit., p. 523-524.

45 Idem, p. 529.

46 SUNDFELD, Carlos Ari. Operação Urbana… cit., p. 526-527.

47 MUKAI, Toshio. Operações urbanas consorciadas. Fórum de Direito Urbano e Ambiental – FDUA,
n. 34, ano 6. Belo Horizonte, jul.-ago. 2007. Disponível em:
[www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=46844]. Acesso em: 20.06.2014. p. 6-7.

48 OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito administrativo democrático… cit., p. 215.

49 Idem, p. 214.

50 Em alusão ao artigo de Floriano de Azevedo Marques Neto, A superação do ato administrativo

autista. In: MEDAUAR, Odete; SCHIRATO, Vitor Rhein. Os caminhos do ato administrativo. São
Paulo: Ed. RT, 2011.
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