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El artículo tiene como objetivo analizar la evolución constitucional respecto del tema de relaciones exterio-
res y tratados internacionales, hasta culminar con la normatividad establecida en la Constitución de 1991.
Palabras clave: Relaciones exteriores, control constitucional de los tratados internacionales, Constitución
de 1991
Abstract
The purpose of the following article is to recreate and analyze the evolution of the National Constituent
Assembly, to introduce several new concepts in matters of foreign relations and international treaties to
the get to the regulations established in Colombia since 1991.
* Artículo de reflexión.
** Abogada de la Universidad Externado de Colombia, Especializada en Derecho Internacional Público, Universidad Paris II Pantheon- Assas, con
estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Publicas, Universidad Externado de Colombia. Ex funcionaria del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Actual docente en Derecho Internacional Público, Universidad Santo Tomás, Bogotá.
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El artículo 9º, sobre relaciones exteriores Constituyente, para que se incluyera su prohibición
en la Carta de 1991 (Velásquez, 1995).
Se señalaron tres pilares esenciales en esta dis-
posición. El primero de ellos es el concepto de Es a partir del Acto Legislativo de 1997 que la ex-
soberanía, sobre el cual se fundamentan dichas tradición se consagró dentro del corolario constitu-
relaciones. El segundo son los principios bajo los cional. La norma permitió que la extradición, como
cuales se construye la política exterior, donde se mecanismo internacional de cooperación judicial,
hace mención a la autodeterminación de los pue- se presentara por dos vías: una consistente en que,
blos3 o su libre determinación, como se menciona si existe un tratado internacional con otro Estado
en la Resolución 2625 de las Naciones Unidas de sobre el particular, podrá otorgarse, concederse
1970, Relativa a Los Principios de Derecho Interna- u ofrecerse.
cional –propia en un país diverso como Colombia–.
La otra es la llamada vía administrativa, que dice
Al respecto, el ex constituyente doctor Fabio Villa que en todo caso la extradición se permitirá,
Rodríguez considera que la incorporación de dicho atendiendo las pautas que se encuentren en la
concepto como base de las relaciones exteriores normatividad penal.
respondió a la idea de reforzar el concepto de
soberanía de Colombia. La norma inicial que planteó la Constitución de
1991, sobre la prohibición para extraditar a nacio-
Finalmente, un tercer pilar fue la integración con nales colombianos, fue una novedad en la medida
Latinoamérica y el Caribe como aspectos priorita- en que se mencionaba el tema. Tal prohibición
rios de la agenda exterior colombiana. existió a comienzos de siglo pasado, cuando la
figura se prohibió para los colombianos a través
La extradición de la normatividad penal. Fue luego, en la refor-
ma penal de 1980, que se permitió. Para la época
El manejo que se le dio en la Constitución de
anterior a la Constituyente del 91 y en el presen-
1991, a través del artículo 35 relativo a ese tema,
te, esta herramienta es sumamente importante
fue bien polémico. Ciertamente, para ese año, se
para las relaciones entre Colombia y los Estados
consagró la prohibición a nivel constitucional de
Unidos de América, en vista de que entre estos
la extradición para nacionales colombianos.
dos países no existe un acuerdo bilateral vigente
Como se sabe, para dicha época la extradición sobre extradición.
se había convertido en una herramienta –por
Ahora bien, la ponencia del constituyente Julio
algunos discutida– contra el fenómeno del narco-
Salgado Vásquez (1991) dentro la Comisión Cuarta
tráfico, que imperaba en la sociedad colombiana.
de la Asamblea Nacional Constituyente, relativa a
Para el imaginario colectivo, las organizaciones
la administración de justicia y Ministerio Público,
delincuenciales permearon la Asamblea Nacional
fue osada, pues solo hablar de dicho tema gene-
raba un reproche social e insinuaba complicidad
3 El principio de autodeterminación de los pueblos, que en una de con el narcotráfico. Al presentar su ponencia, el
sus connotaciones puede entenderse como que: “un pueblo, con
clara identidad y evidente carácter nacional, se constituya como ex constituyente manifestó:
Estado, con el fin de organizar de modo propio su vida política,
sin interferencia de otros pueblos” (Seara Vázquez, 1974). Para Se ha esgrimido que oponerse a la extra-
el caso colombiano es inquietante el sentido de dicho principio, dición de colombianos es hacer la más
pues Colombia es una nación multiétnica que decidió conformarse paladina confesión de que se está al ser-
políticamente como Republica unitaria. Para los autores, el fin
vicio de los narcotraficantes y autores de
de este postulado es entender la posibilidad separatista de una
población dentro de un Estado. delitos conexos. La tradición colombiana
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enseña precisamente que prohibir dicha mírez Ocampo y la del doctor Villa Rodríguez, a
clase de extradición es lo aconsejable. través del Acto Reformatorio 45.
Es incuestionable que la mala imagen
de los colombianos en el extranjero ha Solo hasta 1997, a través del Acto Legislativo 1, se
sido obra de los colombianos que se reformó la disposición permitiendo la extradición
han dedicado a regar la muerte en el
mundo entero mediante la explotación para nacionales colombianos. Esto coincidió con
de las actividades del narcotráfico en ge- el declive de los grandes carteles del narcotráfico.
neral. Pero tales sujetos son nacionales Lo curioso es que no es claro cómo para 1991 la
colombianos y no es posible abandonar-
prohibición de la extradición llegó a formar parte
los en los momentos en los que se les
niega en el mundo el sol de la justicia. de la Carta Política de nuestro país, ni por qué se
ubicó entre los artículos relativos a los derechos
Su propuesta incluía un artículo sobre la repa- fundamentales.
triación de los colombianos extraditados, pero
solo se aprobó la prohibición de extradición para El bloque de constitucionalidad y alusión
nacionales colombianos. al ius cogens
el que se advertía una controversia internacional que las calidades que deben tener los miembros
con Nicaragua. En comparación con la Constitución no cambiaron significativamente (Tokatlian, 1994).
de 1886 el cambio es total en materia de territorio,
pues la disposición responderá mucho más a los A nuestro modo de ver, se pretendió resaltar la
conceptos y términos que maneja el derecho in- importancia de un cuerpo consultivo del gobier-
ternacional, a pesar de que Colombia no es parte no en materia de relaciones exteriores, más allá
de la Convención de las Naciones Unidas sobre que modificar la esencia de la Comisión. Se hace
el derecho del mar, firmada en Montego Bay en evidente el interés de la Constituyente en darle
1982, en donde se recogieron todos los conceptos carácter técnico a las relaciones exteriores que el
y costumbres en materia de derecho marítimo. Ejecutivo dirige. Según el ex constituyente Villa
Rodríguez (2011), un fin primordial de la Carta
Las autoridades públicas y las relaciones Política fue el de ejercer un sistema de pesos y
exteriores contrapesos entre los poderes públicos, especial-
mente el Ejecutivo.
Dentro de las autoridades se mencionan al Con-
greso de la República, que aprueba los tratados a A modo de conclusión
través de leyes, al Presidente, que como Jefe de de la primera parte
Estado dirige las relaciones exteriores, y la Corte
Constitucional, quien debe ejercer control de Después del anterior recorrido, evidenciamos que
constitucionalidad sobre las leyes aprobatorias de el Constituyente plasmó en la Carta nuevas dispo-
tratados y los tratados mismos. Sobre esto volve- siciones, amplió su horizonte en materia interna-
remos en la segunda parte de este documento. cional. Sobre los temas de territorio, dirección de
relaciones internacionales por el Ejecutivo, misión
Una cuarta autoridad que se menciona es la Co- del Congreso frente a la aprobación de tratados
misión Asesora de Relaciones Exteriores. La Ley y nacionalidad, se presentaron modificaciones
Orgánica 1 de 1974 regulaba el cuerpo asesor en importantes.
materia de relaciones exteriores. Este pasó a tener
rango constitucional, y posteriormente se desarro- De otra parte, se incorporaron nuevas disposi-
lló a través de la Ley 68 de 1993. Para algunos, es- ciones, como el artículo referente a relaciones
tablecer la Comisión en el texto constitucional fue exteriores como introducción a los lineamientos
un acierto en la medida en que reflejó la necesidad fundamentales en la materia, la supremacía de los
de un cuerpo consultivo con un carácter más téc- tratados de derechos humanos en el ordenamiento
nico que político; para otros, el cambio normativo jurídico, los acuerdos de aplicación provisional, la
obedeció a algo meramente cosmético, en tanto extradición, la comisión de relaciones exteriores,
la integración que va desde el preámbulo cons-
titucional hasta el artículo 227, siendo un tema
transversal en toda la Carta Política.
por esta Constitución sólo podrán modificarse en virtud de
tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados Sin embargo, quisiera detenerme especialmente
por el Presidente de la República. Forman parte de Colombia,
además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, en los tratados internacionales y cómo se ocupó la
Providencia y Santa Catalina, la Isla de Malpelo y demás islas, Constitución de desarrollar sus alcances en el país.
islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen. También son
parte de Colombia el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua,
la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio
aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro
electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con
el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de
normas internacionales.
Revista IUSTA 93
Las siguientes son referencias sobre las diferentes En primer lugar, el desarrollo más amplio es sobre
clases de acuerdos internacionales en la Consti- derechos humanos, lo que se constituye como
tución de 1991: una grata novedad de la Carta: garantías que van
desde la disposición sobre bloque de constitucio-
• Art. 93: Tratados en materia de derechos hu-
nalidad, los derechos de los niños, la prioridad
manos y derecho internacional humanitario,
para dar trámite ante el Congreso de la Republica,
Estatuto de Roma, como bloque de constitu-
y la protección de estos derechos en estados de
cionalidad.
excepción.
• Art. 101: Tratados limítrofes
• Art. 189: Tratados de paz En segundo lugar, resulta novedosa la figura de los
• Art. 44: Tratados sobre derechos de los niños acuerdos provisionales. Si bien la Convención de
• Art. 214: Garantías en estados de excepción de Viena se refiere a ellos en su artículo 25, Colombia
respetar tratados de derechos humanos delimitará su desarrollo en el artículo 224 constitu-
• Art. 96: Tratados sobre nacionalidad de comu- cional, condicionando su existencia a tratados de
nidades indígenas en territorio fronterizo materia económica y comercial, que se celebren
en el interior de una organización internacional.
• Art. 224: Tratados en aplicación provisional
• Art. 164: Prioridad para aprobar tratados en La figura de acuerdo provisional generalmente se
materia de derechos humanos utiliza en Colombia para aquellos que son aproba-
• Art. 150: Tratados generales y de orden supra- dos dentro de organizaciones como la Asociación
nacional Latinoamericana de Integración, ALADI, también
Sobre las funciones de las ramas del poder público llamados acuerdos de alcance parcial. Estos re-
en materia de tratados: gulan los precios de los productos de los Estados
miembros de dicha organización, y en virtud a la
• Art. 89: Celebración por el Ejecutivo rápida evolución en materia de precios, no justi-
• Art. 150, num. 16: Aprobación de las leyes en fica adelantar un trámite de dos o tres años de
materia de tratados por el Congreso aprobación interna para que los mismos entren
• Art. 241: Control constitucional en tratados en vigor. Por esto se previó la figura de entrada
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en vigor provisional, con el compromiso de que De otra parte, el papel del Congreso, a pesar de
dichos acuerdos, luego de su firma, entren en vigor importante, ha sido menos protagónico. Su fun-
provisional, pero solo después de la aprobación ción se limita a aprobar los tratados internacionales
interna entrarán en vigor definitivo. que el Ejecutivo le presenta. Por más de un siglo
ha desempeñado el mismo rol, sin modificaciones
Función de cada una de las ramas del significativas. A través del Acto Legislativo 1 de
poder público en materia de tratados
1968, se aclaró que aprobaría igualmente los tra-
Como se observó en la tabla 1 sobre la evolución tados que otorgan competencias supranacionales
histórica de los tratados en Colombia, el Presidente a organizaciones de este tipo.
de la República y el Congreso han sido los princi-
La Ley 5 de 199210 establece que el texto de los
pales protagonistas del desarrollo en materia de
tratados no puede enmendarse. Es tan limitada
relaciones internacionales.
la labor del Congreso de la República, en materia
El rol del Presidente es preponderante, ya que este de aprobación de tratados internacionales, que
ha tenido dentro de sus facultades la de dirigir las lo único que se le permite hacer es aprobar o
relaciones internacionales, dentro de lo cual se le improbar; en este último caso el proyecto se ar-
permite celebrar diferentes tipos de tratados inter- chiva. Si el Ejecutivo persiste en su interés de que
nacionales y nombrar a sus agentes diplomáticos. se apruebe el tratado, deberá presentarlo para la
próxima legislatura.
En su papel de Jefe de Estado, el Presidente junto
con su ministro de relaciones exteriores, adelanta No se le permite al Congreso modificar el texto del
varias actuaciones en la elaboración de un tratado: tratado, como sí se le permite enmendar cualquier
avanzan en la negociación de los temas que consi- texto de proyecto de ley. Esto ha generado que la
dera interesantes para el país, suscribe o autoriza a función de tal entidad, en materia de aprobación
quien suscriba el tratado, inicia consultas técnicas de tratados, se sumerja en un notable desinterés,
internas entre los diferentes ministerios o demás tanto que en oportunidades se aprueban los trata-
autoridades administrativas sobre el interés en dos a “pupitrazo limpio” y sin siquiera conocerlos
concluir dicho acuerdo. Decide si este debe pre- en lo más mínimo11.
sentarse ante el Congreso para aprobación con su
debida exposición de motivos, o si por el contrario
se encuentra dentro de los llamados acuerdos
10 Ley 5 del 17 de junio de 1992, Diario Oficial 40.483 de 18 de junio
simplificados que no requieren aprobación por de 1992. Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el
el Congreso. Senado y la Cámara de Representantes. V. Proyectos de ley sobre
tratados internacionales, artículo 217. Condiciones en su trámite.
Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento
Esta decisión, por demás sumamente importante, o de reserva respecto de tratados y convenios internacionales.
El texto de los tratados no puede ser objeto de enmienda. Las
genera una gran responsabilidad de su parte para propuestas de reserva sólo podrán ser formuladas a los tratados
que estos tratados y sus alcances se conozcan en y convenios que prevean esta posibilidad o cuyo contenido así lo
admita. Dichas propuestas, así como las de aplazamiento, seguirán
la sociedad colombiana. el régimen establecido para las enmiendas en el proceso legislativo
ordinario. Las comisiones competentes elevarán a las plenarias,
de conformidad con las normas generales, propuestas razonadas
Así mismo, decide si da aplicación provisional a los sobre si debe accederse o no a la autorización solicitada.
tratados que considere cumplan con las condicio- 11 En una oportunidad, cuando me encontraba trabajando en la
nes constitucionales para serlo. También, decide Oficina Jurídica de la Cancillería, se envió desde el Congreso un
tratado que había sido aprobado mediante ley, y en el momento
cuándo denuncia los tratados y si emite una reserva. en el que abrimos el documento nos encontramos frente a un
acuerdo multilateral, que se aprobó en su versión en inglés, con
lo cual se duda si fue conocido para su discusión.
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La función encomendada al Congreso en materia Se cuestionó si todos los acuerdos requerían dicho
de aprobación de tratados internacionales no control13, si el estudio debía ser previo y automá-
refleja continuamente el espíritu del sistema de tico14 o si, por el contrario, este se daba solo en
pesos y contrapesos que encarna una nación con caso de que el Congreso, el Presidente o cualquier
tridivisión del poder público. ciudadano lo solicitara15.
La tercera rama del poder público, la judicial, tiene Se habló de los acuerdos derivados y, claro está,
una función frente a los tratados internacionales de los acuerdos en materia de derechos humanos.
a través de la Corte Constitucional. Revisaremos
su participación indirecta, pero fundamental en la Las tesis acogidas fueron las de María Teresa Gar-
elaboración de la política exterior del país. cés Lloreda, de Alfredo Vázquez Carrizosa, de Fabio
de Jesús Villa, siendo la seleccionada con algunos
Control constitucional ajustes la de la constituyente Garcés Lloreda, cuya
en materia de tratados
propuesta16, de la mano con la de Fabio de Jesús • Los acuerdos que pierden valor por una deci-
Villa, fue la siguiente: sión interna, como el Concordato. La Convención
de Viena de 1969 advierte en su artículo 2717 que
Artículo 8º. Atribuciones de la Corte
Constitucional: A la Corte Constitucional ningún compromiso internacional puede ser des-
se le confía la guarda de la Constitución, conocido por causa del derecho interno. En 1993
y en consecuencia tendrá las siguientes fue demandado el Concordato, y se generó lo que
atribuciones:
se llamó la inconstitucionalidad sobreviniente de
(…) 7. Decidir directamente sobre la una norma internacional (la Sentencia C-027 de
constitucionalidad de los tratados inter-
nacionales y de las leyes que los aprue- 1993 revisó el Concordato y Protocolo Final entre
ben; con tal finalidad, el gobierno los la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito
remitirá a la Corte Constitucional dentro en 1993, aprobado mediante Ley 20 de 1974). Este
de los seis (6) días siguientes al de la
fallo fue importante a la luz de los fallos constitu-
sanción de la ley. Si la Corte los decla-
ra constitucionales, el gobierno podrá cionales; sin embargo, existen otros tratados que
efectuar el canje de notas; en caso con- también sufrieron a causa del derecho interno.
trario no serán ratificados. Este fue el caso de los tratados internacionales en
Veinte años después… materia de extradicion entre Colombia y Estados
Unidos, los cuales no entraron en vigor o fueron
Luego de veinte años de ejercicio en materia de demandados ante el juez interno, y no pudieron
control constitucional, en leyes aprobatorias de aplicarse. Lo anterior nos lleva a pensar que, en el
tratados y tratados mismos, el desarrollo jurispru- caso de que un acuerdo se celebre entre Colombia
dencial ha sido muy abundante. También ha evi- y otro Estado, que haya sido ratificado (como los
denciado vacios, pero nadie podría negar el aporte acuerdos simplificados) y por razones del derecho
que este control brinda a nuestro ordenamiento interno no pueda ser aplicado, podría incumplir el
jurídico, así como a la política exterior del país. principio de derecho internacional conocido como
Esto consolidó el papel del derecho internacional Pacta Sunt Servanda. Este podría ser el caso de un
en el sistema normativo colombiano. tratado internacional que contravenga disposicio-
nes que a futuro comprometan a Colombia dentro
En cuanto a los temas estudiados, se encuentra del derecho subregional.
que la revisión de acuerdos marco, las inmuni-
dades diplomáticas, las reservas solicitadas al • Los acuerdos simplificados. En el rigor jurídico,
Ejecutivo, la supranacionalidad, el desarrollo en estos no requieren de revisión constitucional, pues
materia de estándares internacionales en dere- se entienden como un complemento de un acuer-
chos humanos, el rigor al Congreso para estudiar do marco o general, y solo si desbordan el objeto
los tratados internacionales so pena de declarar de este deben tener su revisión constitucional.
inexequible la ley aprobatoria de tratados, entre Estos tratados han sido estudiados en múltiples
otros, gozan de una interesante evolución. ocasiones por diferentes autores, encontrando que
la figura permite que existan acuerdos que solo
Existen otros temas que representan aún un reto en conozca el Ejecutivo, pero que pueden engendrar
la revisión de los tratados internacionales por parte obligaciones nuevas o controvertidas que ameriten
de la Corte Constitucional. Algunos de estos son:
un control de parte de los otros entes públicos. alto tribunal tiene a su cargo la revisión de la ley y
Es el caso del Acuerdo Complementario para la del tratado, pero debe enmarcarse en su estudio
Cooperación y Asistencia Técnica entre Colombia de constitucionalidad; no se pronuncia sobre su
y Estados Unidos de 2003, cuyo estudio se origi- conveniencia, pues esta la estudia el Congreso de
na no por control de oficio, sino por demanda la República, que representa al pueblo colombia-
ciudadana ante el alto tribunal. Su revisión por no. Sin embargo, como se señaló anteriormente,
la Corte Constitucional, a través del Auto 288 de el papel del Congreso no es determinante, y
2010, ordenó que fuera ajustado por el Ejecutivo los juegos políticos pueden permitir que no se
y tuviera su revisión por el Congreso de la Repú- adelante un estudio serio sobre la relevancia
blica (demanda de inconstitucionalidad contra el del compromiso internacional que se adquiere.
Acuerdo complementario para la cooperación y En este sentido, la única esperanza reposa en el
asistencia técnica en defensa y seguridad entre los estudio de constitucionalidad, que al hacer un
gobiernos de la República de Colombia y de los control de fondo de los tratados puede revisar su
Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el contradicción con los principios fundamentales
30 de octubre de 2010). Este fallo expone además de la Carta Política.
que el acuerdo en estudio no era simplificado,
sino un tratado general o marco, ya que contiene Recientemente, el pueblo hizo uso de una acción
nuevas obligaciones. El Acuerdo entre el Gobierno popular para impedir que el Presidente de la Re-
de la República de Colombia y el Gobierno de los pública celebrara un tratado de libre comercio, la
Estados Unidos respecto a la entrega de personas cual no prosperó (solicitud de medida cautelar,
de los Estados Unidos de América a la Corte Penal fallo Consejo de Estado, 2006). Los tratados de
Internacional de 2003, fue analizado por la acade- libre comercio se han tornado herramientas que
mia deduciendo que debió ser objeto de control se enmarcan dentro de la tendencia mundial al
como un acuerdo general (Abello & Quinche Ra- libre comercio, sin embargo son ampliamente
mírez, 2006). En general, pueden haber críticas en controvertidos ya que pueden considerarse lesivos
varios de los acuerdos entre estos dos países, que para los intereses del agro y otros sectores de la
tienen como marco general el Convenio General economía colombiana.
para Ayuda Económica, Técnica y Afín entre el Go-
A MODO DE CONCLUSIÓN GENERAL
bierno de Colombia y el Gobierno de los Estados
Unidos de América, suscrito en Bogotá el 23 de La Constitución de 1991 tuvo un importante de-
julio de 196218. sarrollo en relaciones exteriores, el cual reflejó
las temáticas y la tendencia de globalización de
• Los tratados de libre comercio –TLC– o acuerdos
nuestro país en la última década del siglo pasado.
de polémica nacional. Si bien, dentro del trámite de
control constitucional a tratados se cuenta con la Se trabajaron varios temas y nuevos conceptos se
posibilidad de intervención ciudadana para defen- incluyeron, en especial el amplio desarrollo en
der o solicitar la inexequibilidad del tratado que se materia de derechos humanos y la integración
estudia, dicha intervención es solo un argumento económica en la región.
para que la Corte Constitucional emita su fallo. El
Otro de los aspectos que incorporó la Asamblea
Nacional Constituyente de 1991 fue el control de
18 Revisar la intervención ciudadana ante la Corte Constitucional
de la autora, referente al citado acuerdo internacional sobre los tratados internacionales, tanto político como
cooperación militar, en donde se expone que el acuerdo general de constitucionalidad, en cabeza de la Corte Cons-
del cual se derivan todos los demás cuenta con un vicio de fondo
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104 Facultad de Derecho
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