Politica Eco Social

ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LA POLÍTICA
COMUNITARIA Y ANDALUZA DE ECONOMÍA SOCIAL
Autor: Samuel Barco Serrano
03/09/07
Políticas de ES a nivel Europeo y Andaluz
Índice de contenido
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................... 3
Economía Social: concepto y definiciones...................................................................................... 5
Políticas de Economía Social: algunas clarificaciones.................................................................... 9
ANÁLISIS DEL CONTEXTO EUROPEO EN MATERIA DE POLÍTICAS DE ECONOMÍA
SOCIAL ............................................................................................................................................. 12
Primera etapa: años 80 y 90 .......................................................................................................... 12
Iniciativas y programas............................................................................................................. 12
Actos Reglamentarios............................................................................................................... 15
Actos del Consejo ................................................................................................................ 15
Actos de la Comisión ........................................................................................................... 16
Discurso político....................................................................................................................... 19
Años 2000 a 2007.......................................................................................................................... 21
Programas e iniciativas comunitarias ....................................................................................... 23
Actos reglamentarios ................................................................................................................ 24
Actos del Consejo ................................................................................................................ 25
Actos de la Comisión ........................................................................................................... 28
Discurso político....................................................................................................................... 35
SITUACIÓN ACTUAL ................................................................................................................ 36
ANÁLISIS..................................................................................................................................... 37
Comunidad de Políticas ............................................................................................................ 37
ANDALUCÍA.................................................................................................................................... 43
Introducción .................................................................................................................................. 43
PROGRAMAS .............................................................................................................................. 43
ACTOS REGLAMENTARIOS .................................................................................................... 50
Estatuto 2007 ............................................................................................................................ 51
DISCURSO POLÍTICO ................................................................................................................ 53
COMUNIDAD DE POLÍTICAS .................................................................................................. 57
CEPES-Andalucía .................................................................................................................... 59
ANÁLISIS..................................................................................................................................... 62
CONCLUSIONES ............................................................................................................................. 63
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................... 66
ANEXO I ........................................................................................................................................... 69
Economía Social Andaluza ........................................................................................................... 69
ANEXO III......................................................................................................................................... 71
Políticas de Responsabilidad Social de las Empresas en Europa.................................................. 71
Empresas Sociales ......................................................................................................................... 73
Samuel Barco Serrano 2

INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende analizar el nacimiento y desarrollo de un área temática de políticas (la
Economía Social) a dos niveles el comunitario y el regional (Andalucía). Este estudio de casos
comparados pretende arrojar luz sobre el nacimiento y la evolución de estas políticas y sobre la
importancia que en estos procesos tienen tanto los elementos cognitivos como las redes de actores
públicos y privados. Estamos ante dos casos de aprendizaje de políticas (policy learning) del
modelo inicial: el desarrollado en Francia a principios de los 80 de la mano del partido socialista
francés. Asimismo, su evolución posterior presenta un cierto paralelismo, con sendas crisis de
resultados desiguales que nos permitirán sacar algunas conclusiones al respecto.
Las razones para la elección del área temática se derivan de un lado de la escasez de estudios de
políticas “menores”, es decir de políticas distintas de la Política Social, Empleo, Industrial,
Agrícola, etc., y de otro de la importancia relativa de esta realidad económica en el panorama
europeo en general y en España en particular. Baste señalar algunas de las cifras más conocidas:
Por lo que se refiere a los niveles analizados, en primer lugar cabe decir que no existen muchas
opciones para analizar las políticas de Economía Social porque no se han desarrollado en muchos
casos. Además, la opción de elegir un país para compararlo con el nivel Europeo presenta algunos
aspectos negativos, derivados en su mayoría de la participación de aquel nivel en el desarrollo de
políticas en este. Por otro, tenemos la certeza de que el nacimiento y la evolución de esta política en
uno y otro caso presenta elementos de paralelismo importante que pueden clarificar algunos puntos
clave de dicha evolución. Asimismo el desarrollo de la política de Economía Social en ambos
ámbitos ha estado ligado desde su nacimiento, incluso por elementos distintos de un proceso de
europeización. Por último, y no por ello menos importante, por el conocimiento y el acceso a
información de ambos casos. Una vez señalados el qué y el por qué, pasemos a analizar el cómo.
Entendemos que el instrumento metodológico con mayor poder explicativo para entender el
nacimiento y evolución de estas políticas es el de Redes o Comunidades de Políticas.
Tal y cómo señala Börzel (1997, 3) en su artículo sobre la literatura existente alrededor de este
concepto: “'el enfoque de redes presenta una alternativa tanto al modelo pluralista, como al
corporativista. La Red de Políticas es un concepto de intermediación de intereses de meso-nivel que
puede ser adoptados por autores que operan con diferentes modelos de distribución del poder en las
democracias liberales' (Rhodes y Marsh 1992, p.4; cf. Jordan and Schubert 1992; van Waarden
1992; Kriesi 1994).”1
No obstante entendemos también que dentro de este concepto de Redes o Comunidades de

Políticas, existen modelos o instrumentos metodológicos que pueden contener mayor poder
explicativo en este análisis: nos estamos refiriendo a los que la misma Tanja Börzel (1997) define
como “enfoques cognitivos” que usan teorías de aprendizaje o de acción comunicativa. Se trata de
las Coaliciones de Defensa2 de Sabatier (1993) o las Coaliciones de discurso de Singer (1993).
1 Traducción del autor.

2 Hemos elegido esta traducción por ser la que más veces aparece en google, aunque en principio nos parece más
adecuada la de Coaliciones de Incidencia Política.

No obstante, sea como fuere, nos encontramos dentro del enfoque Neoinstitucionalista y decimos
enfoque, aunque se podría utilizar la calificación de metateoría que eligen Risse y Wiener (2001),
para señalar la consabida crítica de falta de marcadores empíricos o mesoteorías que permitan la
validación de estas propuestas y más, si como en el presente caso echaremos mano de algunos
instrumentos teóricos de una de las corrientes con mayor debilidad en el apartado de los marcadores
antes señalados: el Neoinstucionalismo Sociológico3 o Constructivismo. Aún siendo esta la
principal debilidad, hemos encontrado otras relativas al desarrollo teórico de las relaciones entre el
plano cognitivo en el interior de la Comunidad de Políticas y fuera de ellas y entre dos
Comunidades de Políticas de distinto nivel, es decir una política superior y que llamaremos de
Primer Nivel (Política de Empleo por ejemplo) y otra menor, en su mayoría incluida en aquella
(Política de Economía Social) y que llamaremos de Segundo Nivel. Este problema también viene
señalado por Schmidt (2006, 675):
“Aunque esta literatura nos acerca a la comprensión de procesos de interacción sociedad-estado en

sectores específicos, no sirve de mucho para encuadrar esto en un contexto institucional nacional o
para vincular las pautas ‘micro’ con las pautas ‘macro’”4
Estas fallas y la necesidad de realizar un trabajo más amplio no nos permiten cerrar las conclusiones
de manera definitiva.
Este trabajo se ha dividido en un análisis del nacimiento y evolución de las políticas de Economía
Social a nivel Europeo, dividida en sus dos etapas principales, de unos diez años cada una. En la
primera estamos ante un momento de desarrollo importante (finales de los ochenta hasta finales de
los noventa) y en la segunda se trata de una etapa de crisis prolongada (desde principios de esta
década hasta la actualidad). Dicho análisis se aborda mediante la observación de los programas e
iniciativas, los actos reglamentarios y el discurso político general a través de las Cumbres o
Consejos.
A continuación abordaremos el análisis del nacimiento y evolución de las políticas de Economía

Social en Andalucía, prestando atención a aquellos elementos que diferencian este nivel del anterior
y que pueden explicar la distinta resolución de la crisis de dichas políticas, acaecida en un momento
posterior (años 2005 a 2006).
Para terminar con una conclusiones que como hemos dicho no pueden cerrarse de manera
definitiva.
De los análisis de los actos, programas, discursos y la evolución de los actores y estructura
administrativa responsables, podemos diferenciar dos épocas distintas. La primera que da lugar al
nacimiento de las políticas de Economía Social en Europa, y que sólo viene precedida de políticas
de este tipo en Francia, y a su vez puede ser dividida en dos partes, antes y después de 1994, año en
el que la propuesta de una línea presupuestaria con ese nombre es derrotada en sede Parlamentaria.
No obstante esta primera fase es una fase tremendamente positiva y va acompañada de un
desarrollo importante en al menos los países que Chaves (2002) denominan de tipo mediterráneo
3 De acuerdo con la clasificación de Peters, B. Guy (2000).


(Italia, Francia, España y Portugal). El final de esta época dorada no es abrupto pero puede situarse
alrededor de un hecho relevante: la reorganización de la Comisión derivada de la crisis de la
Comisión Santer y del quasi fracaso de la CIG que da lugar a Niza, podríamos situarla por tanto
alrededor del año 2000 ¿Podemos considerarlo un choque sistémico necesario para producir
cambios relevantes dentro del enfoque elegido? Pues la respuesta no la tenemos, en gran medida por
la debilidad empírica ya mencionada. En esta segunda fase, sólo las inercias parecen favorecer las
políticas de Economía Social a nivel comunitario, sin embargo es precisamente en esta época
cuando asistimos al boom de este tipo de políticas en Andalucía. Esta evolución creemos que puede
ser explicada en términos de comunidad de políticas, y para ello analizaremos los actos
reglamentarios y los programas y los relacionaremos con el discurso y los actores y entramados
institucionales.
La división en dos etapas, además vendría a validar la propuesta de Sabatier (2004, 78)5:
“En las principales controversias dentro de un subsistema de políticas maduro la organización de

aliados y oponentes será más o menos estable durante periodos de una década más o menos”
esta estabilidad duraría por tanto desde finales de los 80, hasta finales de los 90, en los que se daría
paso a un cambio en las creencias fundamentales (core beliefs de acuerdo con la terminología de
Sabatier). Dicho cambio lo veremos más adelante.
En el siguiente apartado de la introducción intentaremos clarificar algunos conceptos tanto del

sector económico, objeto de estudio como las áreas temáticas de las políticas a analizar.
Economía Social: concepto y definiciones
Con respecto a este sector económico, lo primero que se puede decir es que se trata de un sector
polémico. La Economía Social no es intuitivamente reconocida por el gran público y dentro del
mundo académico existen numerosas definiciones. En este cabe señalar la ambigüedad derivada de
su confusión “con expresiones como tercer sector, tercer sistema, economía del non profit, sector
voluntario, economía alternativa, zona gris, economía de interés general y otras que, aunque
intentan describir realidades similares, no siempre delimitan el mismo campo de actividad”(Barea
Tejeiro y Monzón Campos, 2002, 11). No obstante sí se puede afirmar que en los dos contextos en
los que nos movemos (Europa en general y Andalucía en particular) contamos con la ventaja de
unas definiciones teóricas de referencia, y, lo que es mejor cara al objeto del presente análisis, una
delimitación práctica emanada de las organizaciones reconocidas como las representativas de todo
el sector (CEP-CMAF6 en el caso comunitario y CEPES-Andalucía7 en el caso andaluz)
Dentro del primer grupo utilizaremos la definición de Empresa Social proporcionada por la Red
Europea de Investigación EMES (Nyssens 2006, 5-6)y la del CIRIEC (otra red internacional en
5 Esta cita es de 1999, pero está extraída de otro artículo que la realiza textualmente: Zafonte y Sabatier (2004)
Traducción del autor.
6 Conferencia Europea Permanente de Cooperativas, Mutualidades, Asociaciones y Fundaciones
7 Confederación de Entidades para la Economía Social de Andalucía.

este caso de Economía Social, Cooperativa y Pública, aunque en este caso utilizaremos la definición
aportada por su comisión científica española, una de las de más prestigio) para la Economía Social.
La primera es una definición amplia que utiliza la imagen de una galaxia en la que se van situando
las empresas de acuerdo con una serie de indicadores de dos tipos: los relativos a la dimensión
económica y emprendedora de estas empresas y los relativos a la dimensión social de las mismas.
Entre los primeros están
a) Una actividad continuada, produciendo y vendiendo bienes y/o servicios
b) Un alto nivel de autonomía
c) Un nivel significativo de riesgo económico
d) Una cantidad mínima de trabajo remunerado
Y entre los segundos:
e) Un objetivo específico de beneficio a la comunidad
f) Una iniciativa lanzada por un grupo de ciudadanos
g) El poder en la toma de decisiones no está basado en la propiedad del capital
h) Una naturaleza participativa, que implica a las distintas partes afectadas por la actividad
i) Distribución limitada de beneficios
La definición proveniente del CIRIEC-España, en este caso es la explicitada por los profesores
Monzón y Barea (2002, 12):
“[El] conjunto de empresas privadas creadas para satisfacer las necesidades de sus socios a través
del mercado, produciendo bienes y servicios, asegurando o financiando y en las que la distribución
del beneficio y la toma de decisiones no están ligadas directamente con el capital aportado por cada
socio, correspondiendo un voto a cada uno de ellos. La Economía Social también incluye a las
instituciones sin fines de lucro que son productores no de mercado privados al servicio de los
hogares, no controlados por las administraciones públicas y que producen servicios no destinados a
la venta para determinados grupos de hogares, procediendo sus recursos principales de
contribuciones voluntarias efectuadas por los hogares en su calidad de consumidores, de pagos de
las administraciones públicas y de rentas de la propiedad”
Pero cómo hemos señalado en el presente análisis pueden ser más útiles las definiciones aportadas
por los mismos actores de la Economía Social. Por lo que respecta al CEP-CMAF existe una Carta

de la Economía Social8.
1. La primacía del individuo y el objetivo social sobre el capital

2. Membresía voluntaria y abierta
3. Control democrático por parte de los miembros
4. La combinación de los intereses de los miembros/usuarios y/o el interés general
5. La defensa y aplicación del principio de solidaridad y responsabilidad
6. Gestión autónoma e independiente de las autoridades públicas
7. La parte fundamental de los beneficios se usa para los objetivos del desarrollo sostenible, los
servicios de interés para los miembros o el interés general.
Esta definición encuentra algunas matizaciones a nivel andaluz. La organización que representa al
sector (CEPES-Andalucía9) no proporciona ninguna definición basada en principios o
características sino varias más bien amplias. No obstante sí podemos extraer una “definición” sobre
la base de los tipos de empresas representadas por las Federaciones miembros:
Cooperativas
Sociedades Laborales
Autónomos y pequeño empresario.
Empresas de Inserción
Como se ve todas del subsector de mercado de acuerdo a la clasificación que de la Economía Social
hace el Observatorio de la Economía Social de la Universidad de Valencia:
“Utilizando la metodología del SEC-95 y los conocidos Principios Cooperativos, pueden

identificarse dos grandes subsectores de la Economía Social: a) el subsector de mercado o
empresarial, integrado por las empresas privadas con organización democrática (una persona, un
voto) y con distribución de beneficios, en su caso, no vinculada al capital aportado por el socio, y b)
el subsector de no mercado, que integra a las instituciones privadas sin fines de lucro al servicio de
los hogares”10
Así, la Economía Social andaluza estaría dentro del primer subsector. Asimismo con vistas al
presente análisis este es el único subsector tomado en consideración por cuanto es el único presente
en las políticas denominadas de Economía Social en la región andaluza.
Continuando con al definición del sector económico objeto de estudio, estamos, por tanto ante
sujetos-actores económicos y sociales que a menudo pueden intercambiarse (es decir existe una
gran intersección entre las Empresas de Economía Social y las Empresas Sociales). En este sentido,
en el presente estudio también abordaremos, en nuestro análisis contextual otras políticas públicas
que combinen la doble dimensión11 que, por su propia naturaleza, tienen las Empresas Sociales. Nos
estamos refiriendo en este caso a las políticas públicas en materia de Responsabilidad Social de las
Empresas (RSE).

9 Confederación de Entidades para la Economía Social de Andalucía.
10 http://www.observatorioeconomiasocial.es/index.php?pageId=4 , Extraído el 12 de junio de 2007.
11 Su dimensión empresarial y su dimensión de actor social.

En relación con el concepto de Empresas Sociales, hay que señalar que existe una diferencia
importante, más si cabe a la hora de analizar el contexto político, pues, aparte de las diferencias
entre unidades económicas a la hora de referirnos a Empresas Sociales y a Empresas de Economía
Social, subyacen diferencias en materia de conformación de la realidad. Es decir, mientras que
aquellas hacen hincapié, desde el momento mismo de la elección de su identidad nominal, en la
individualidad de las mismas y parecen responder a una visión de la realidad socio-económica y
política ligada a la Filosofía Liberal, estas, se ven a sí mismas cómo miembros de un grupo más
amplio (la Economía Social) con características, por así decirlo, previas e independientes de la
existencia de la unidad económica (la empresa de Economía Social). Por este y otros motivos su
visión de la realidad parece corresponder más bien a una Filosofía Republicana, o incluso
Comunitaria. Esta diferenciación adquiere más sentido si consideramos que en el desarrollo de estas
políticas tienen especial importancia el valor de los conceptos en juego, de acuerdo con el enfoque
de Neoinstitucionalismo sociológico.
Esta diferenciación es relevante por cuanto estamos moviéndonos en un análisis en el que los
marcos conceptuales son sumamente importante y la acción discursiva que exprese esos conceptos
es uno de los elementos clave para ver la evolución de las políticas y poder explicarlas. Por eso
analizar qué diferentes “realidades” se esconden detrás de dos términos es relevante.
Esto tiene incidencia si consideramos los instrumentos de análisis utilizados (las Comunidades de
Políticas en general o el Marco de las Coaliciones de Defensa en particular). De nuestra observación
deducimos que también sería importante analizar por ejemplo el modelo de ciudadanía imperante en
la unidad político-social que corresponda. Este análisis permitirá tener en consideración cuales son
los márgenes de actuación de dichos actores impuestos por la construcción social en la que se
insertan. No obstante queremos señalar una cierta debilidad de este instrumento, precisamente en
relación con este aspecto y que se une a la ya mencionada endeblez empírica de los
neoinstitucionalismos. Así, al centrarse demasiado en las dinámicas de aprendizaje en el interior de
las Comunidades, dejan un poco de lado el entorno general más amplio en el que se insertan dichas
redes.
Esta distinta Construcción Social, tiene incidencias en el proyecto transformador de una u otra, pues
aunque no se pueda diferenciar estrictamente a unas cómo liberales y a otras cómo republicanas y/o
comunitarias, es verdad que en el origen (y en general) su visión defenderán construcciones
políticas distintas (y obsérvese que no estamos hablando de diferencias en términos de clivajes
izquierda-derecha o progresismo-conservadurismo).
En el caso de las Empresas Sociales, podemos señalar que el referente máximo actual, por mucho
que se quiera hacer referencia a las Cooperativas Sociales italianas, están en el Reino Unido, y su
germen, en la sinergias de intereses entre actores políticos (el Nuevo Laborismo y Tony Blair) y
económicos (nuevas actividades económicas provenientes del mundo las llamadas Charities y
similares), beben por tanto de un sistema de valores distintos, más liberal en general y en el modelo
de ciudadanía en particular.
Las diferencias que subyacen, sobre todo si el modelo final homogeneizador de las grandes
diferencias existentes dentro de las Empresas Sociales termina siendo una mera ampliación del

modelo británico, son importantes en términos de propuesta transformadora. No obstante, si vemos

lo ocurrido desde el nacimiento de la Economía Social y su ascenso a nivel Europeo, podemos
esperar que el resultado no sea una imposición tal cual de dicho modelo, sino una adaptación en
aquellos países dónde puede haber terreno fértil y la práctica indiferencia en aquellos dónde no lo
hay.
Una vez dicho esto, abordaremos someramente el desarrollo diacrónico de este concepto. En el caso
de la Economía Social, aunque es verdad que su origen puede retrotraerse a finales del S. XIX y se
puede incluso hacer referencia al pabellón de Economía Social en la Exposición de París de 1889,
también lo es el hecho de que para este estudio en cuestión, el nacimiento de la Economía Social
moderna tuvo lugar en Francia en un contexto político y económico definido y en el que se
produjeron sinergias de intereses entre actores políticos (el Partido Socialista Francés, Michel
Rocard), económicos (las mutualidades y cooperativas, y las asociaciones, Kerinec, Vandier y
otros) e investigadores (Desroche y Vienney en Francia principalmente12). Todo ello en una
situación social y económica de importante crisis y búsqueda de recetas económicas alternativas por
parte de un partido en ascenso y que tenía que construir un programa político vencedor. Dicha
situación podría entenderse perfectamente en términos de Comunidad Epistémica si se la considera
de manera distinta a la enunciada por Haas (1992). Entendemos que su planteamiento es
ciertamente reduccionista en cuanto limita el campo de actuación de dicha comunidad a entornos de
incertidumbre derivada de la complejidad de la materia en cuestión.
La debilidad con respecto a este enfoque se centra básicamente en la relación/interacción con otros
actores de las comunidades de políticas13, por lo que en nuestro caso tomaremos prestado este
instrumento con precaución. Por cuanto, aunque esta Comunidad de Haas parece reducirse a
ámbitos de gran complejidad técnica, lo que , intuitivamente no parece ser el caso de la Economía
Social, en este caso vemos un papel distinto de legitimador e incluso impulsor de determinadas
políticas mediante procesos de aprendizaje de acuerdo con los preceptos constructivistas. Así,
podemos entender específicamente este proceso de aprendizaje en la misma clave de Nedergaard
(2005, 9):
“en el enfoque del constructivismo social del aprendizaje, este se da, básicamente, cuando las
personas en su interacción con otras dan sentido al mundo como una realidad social a través de
categorías y conceptos lingüísticos”
Políticas de Economía Social: algunas clarificaciones
El siguiente esfuerzo de delimitación a abordar es el de la variable dependiente: las políticas de

Economía Social. En este caso estamos ante un área temática difusa por cuanto este tipo de políticas
12 Tal y cómo señala Mendell, M. y Levesque, B. (2004, 7): “La renovada poularidad del concepto de economía social
en Europa a mediados de los setenta es debida en gran parte a los esfuerzos de Henri Desroche y Claude Vienney
para teorizar las características comunes de cooperativas, sociedades mutualistas y asociaciones resaltando una
traducción que tenía más de cien años”(Traducción del autor). Esto viene a demostrar el papel de los elementos
cognitivos y la validez de una propuesta de tipo de Comunidades de Políticas o incluso de Comunidad Epistémica,
aunque el área no presente los requisitos de dificultad técnica que propone Haas (1992).
13 Véase para ello Antoniades (2003) o incluso el artículo en defensa de Haas de Dunlop (2000).

ni es general en todos los ámbitos políticos de nuestro entorno, ni siquiera en el seno de la Unión
Europea o incluso en todas las comunidades autónomas, ni tampoco a veces se trata de un conjunto
homogéneo y claramente identificado por cuanto puede encontrarse dividida entre distintos grupos
de las llamadas Grandes Políticas: Empleo, Política de Inclusión Social, Educación y de Empresa.
En los dos sistemas políticos analizados, no obstante, la existencia de un Departamento

Administrativo nos permite delimitar en cierta medida el espacio de estas políticas. Sin embargo, si
tenemos en cuenta la clasificación a este respecto del profesor Chaves (2002), en algunos casos
parte de estas pueden caer fuera del ámbito competencial de los departamentos arriba mencionados.
En este caso se define claramente la tipología de políticas a estudiar de acuerdo a dos ejes:
− Oferta/Demanda
− Según la visión que las inspira holística o instrumental
Políticas de Oferta, dirigidas a la ESTRUCTURA de las organizaciones de la Economía

Social
Políticas institucionales
Políticas de orden cognitivo
Políticas financieras
Políticas de asistencia técnica
Políticas de Demanda, dirigidas a la ACTIVIDAD de las organizaciones de la Economía

Social
Ordnungspolitik (visión holística)
Economía Social como objetivo en sí misma
Prozesspolitik (visión instrumental)
Economía Social como instrumento (Empleo, cohesión social o desarrollo rural)
Fuente: Chaves (2002, 457)
En nuestro caso nos centraremos en las políticas de oferta y las analizaremos divididas en marco
reglamentario y programas (ya sean estos de financiación, de asistencia técnica o de orden
cognitivo).
Analizar las políticas públicas sobre la Economía Social no es fácil. Este es un área temática14 que
no existe cómo política independiente en muchas administraciones públicas y por tanto no es fácil
14 Esta es la traducción elegida del término de ciencia política inglés: issue area.

delimitar el campo de análisis. No obstante, ya se ha mencionado la ventaja de contar con

departamentos que centralizan la mayoría de las competencias y que por tanto sirve de marcador de
las políticas de Economía Social.
Antes de continuar queremos traer a colación los estudios sobre Europeización, tal y como la define
por ejemplo la obra del Profesor Closa (2001), diferenciándola del proceso de integración Europea,
de la Europeificación o de procesos no limitados geográficamente y sin marco jurídico
supranacional, como la globalización. Aunque en referencia a la Institución de análisis, y sobre todo
en un enfoque constructivista, en algunos momentos sea difícil distinguir quién influencia a quién,
si el proceso Europeo a los procesos nacionales o a la inversa, tal y como señala Schmidt (2006),
siendo esta otras de las fallas relativas a la debilidad empírica del enfoque elegido.
En el presente análisis veremos como dicho proceso juega un papel importante por cuanto algunos
de los factores explicativos del proceso de creación y desarrollo de las políticas de Economía Social
a nivel andaluz pueden ser referidos a la Europeización del sistema político andaluz o de una de sus
partes.
Pero retornando al papel del discurso en este análisis, no queremos con ello afirmar que la
influencia sobre los contextos político-económicos de los niveles inferiores (el nacional y el
regional en este caso) se pueda o se deba calibrar exclusivamente mediante el análisis de este
componente simbólico, sino que la interacción entre marco regulador y componente simbólico
explica más claramente la capacidad de influencia del nivel comunitario en niveles inferiores. De
alguna manera el discurso comunitario y su capacidad para fijar la agenda política, para enmarcar lo
que se debe o no se debe hacer, la lógica de lo apropiado típica del análisis del
Neoinstitucionalismo sociológico, o dicho de otra manera, la moda en materia de política
económica tiene gran peso. Si a esto unimos a su capacidad reglamentaria real, derivada no sólo de
sus competencias exclusivas (especialmente las relativas a las políticas de Libre Competencia, pero
también otras cómo agricultura), sino de aquellos ámbitos competenciales que caen dentro del
llamado “Derecho indicativo”, en especial aquellos que utilizan el Método Abierto de
Coordinación, cómo es el caso de los Planes Nacionales de Inclusión Social o la Estrategia de
Lisboa y sus Planes Nacionales de Reforma, la relevancia del análisis de este nivel y su influencia
en el desarrollo del sistema político andaluz se hace más que patente.
No obstante, conviene recordar, que la mayor parte del corpus reglamentario y de los instrumentos
de apoyo (financieros y de servicios a las empresas) provienen de los niveles nacionales y
subnacionales.
Así, vemos que la UE tiene competencias exclusivas, políticas compartidas (en las que la Unión
interviene porque su actuación aporta un valor añadido importante a la de los Estados miembros) y
políticas coordinadas (básicamente las que siguen los MAC). Dentro de esta división vemos que de
las primeras, la que más puede incidir en el ámbito de nuestro estudio es la relativa al
funcionamiento del mercado interior, aunque en realidad los aspectos más importantes en esta
política se encuentran más bien dentro de las políticas compartidas (cómo por ejemplo las relativas
a la contratación pública).
Por este motivo analizaremos los actos reglamentarios, los programas e iniciativas comunitarios y

por último los grandes procesos y estrategias que forman el discurso político general en este nivel.
También analizaremos la arquitectura administrativa y los actores implicados en estas políticas en el
seno de algunas instituciones comunitarias.
ANÁLISIS DEL CONTEXTO EUROPEO EN MATERIA DE

POLÍTICAS DE ECONOMÍA SOCIAL
Primera etapa: años 80 y 90
La Economía Social moderna nace en Francia, en la segunda mitad de los años 70 y alrededor de
unos actores políticos ligados al Socialismo francés, siendo el principal valedor Michel Rocard.
Dentro de ese grupo de actores se encontraba Jacques Delors, proveniente como aquel de los
Socialistas Cristianos, que posteriormente será nombrado Presidente de la Comisión Europea.
Durante su mandato la Economía Social adquiere renombre y cómo resultado podemos ver la
creación de una Unidad de Economía Social dentro de la DG XXIII dedicada a las Pymes15 en
198916. Cabe resaltar que en España, Francia y Wallonia se está produciendo simultáneamente un
impulso importante a la Economía Social y que por tanto es de suponer un apoyo de estos gobiernos
y de los Comisarios de estos países a este desarrollo. Su importancia, aunque menor en términos
económicos dentro del presupuesto comunitario, es relevante a la hora de ver el relanzamiento de la
Economía Social en Europa. En primer lugar abordaremos los programas desarrollados por esta
Unidad gracias a la Comunidad de políticas que definiremos a continuación.
Iniciativas y programas
Estos años sientan las bases del mayor florecimiento en términos de apoyo explícito a la economía
social a través de líneas de financiación comunitarias. Esta década se puede dividir entre una fase
inicial en la que se preparan los grandes programas comunitarios, y por ende, en dónde se forja la
participación antes mencionada, y una segunda (coincidiendo con el segundo quinquenio) en la que
esta participación se materializa.
De la primera fase conviene citar las siguientes iniciativas llevadas a cabo por la Unidad de
Economía Social de 1990 a 1994. No obstante, este gran impulso inicial, de marcado carácter
político y en cierta manera fruto de un enfoque de arriba abajo, tuvo su primer revés ya en 1994,
cuando el intento de lanzar un programa Europeo multianual (1994-96) fracasó en el Consejo de
15 Dicha DG estaba dedicada a Política de Empresa, Comercio, Turismo y Economía Social (Enterprise Policy, Trade,
Tourism and Social Economy).
16 Sólo en el caso de Francia (1982) y Wallonia (1988) existen desarrollos institucionales previos en materia de
Economía Social.

Ministros. No obstante, sí hubo un programa exclusivamente dedicado a la Economía Social, el

incluido bajo la línea presupuestaria B5-321, con algunas partidas también dentro de las líneas B5-
320 y B6-7121. El presupuesto total fue, no obstante, pequeño, entorno a 1 MEURO por año. Este
es un hecho relevante por cuanto no se ha vuelto a repetir. Salvo si consideramos la inclusión de un
pilar dedicado a la Economía Social dentro del programa EQUAL, del que hablaremos más
adelante. Esta sería también unas de las diferencias con respecto a Andalucía: la culminación del
proceso. En Andalucía se consigue un programa de Economía Social específico que después ha
desaparecido pero por lo menos el proceso de la Comunidad de Políticas parece tener éxito, algo
que en el caso Comunitario se debe conformar con menciones y espacios en otros programas
generales, lo que, teniendo en cuenta que se trata de un marco Neocorporativista, tal y como señala
Falkner (2000).
Este fracaso se puede analizar en términos de Comunidad de Políticas, por cuanto no parece
suficiente dicha Comunidad para avanzar más allá de lo que se consiguió, es decir esa Comunidad
permitió el nacimiento de estas políticas, la aparición de una Unidad dentro de una DG que además
incluyó el término Economía Social en su nombre y un consenso en dicha Comunidad del papel de
la Economía Social por lo menos en términos de política de Empleo. No dio sin embargo para un
programa plurianual específico para este sector por reticencias en el seno del Consejo, es decir por
carecer de suficientes apoyos. Para poder desarrollar un poco más este punto deberíamos poder
acceder a fuentes que requerirían una investigación de mayor calado (en términos de tiempo y
recursos) y quizás no se pueda garantizar una conclusión plenamente satisfactoria. Además, dicha
conclusión necesitaría de modelos medibles para analizar la relación no solo con Coaliciones
competidoras, siguiendo el análisis de Sabatier (1993), sino también entre Comunidades que pueden
tener un rango diferente por tratarse una de políticas incluidas en su totalidad o en parte en las
políticas de una Comunidad superior (caso de la Economía Social dentro del Empleo).
Dentro de la Comunidad de políticas parece claro que los papeles clave los juegan la Comisión,
algunas organizaciones del sector, que sin embargo no consigue articularse bajo una organización
única, y algunos países17 (España, Francia, Italia entre los grandes y Bélgica y Portugal entre los
pequeños). El papel de esta Comisión en general y de Delors en particular ha sido clave en el
desarrollo de la Economía Social a nivel Comunitario, de hecho la Forward Studies Unit
dependiente directamente del Presidente está en la base de la materialización del papel de la
Economía Social dentro de las principales políticas de los años 90: las políticas de Empleo. Esto
vendría a completar los dos pilares típicos de las políticas de apoyo a la Economía Social: el pilar
de la política de Empresa y el de la de Empleo. Esta unidad realizó una investigación en 1995 que
señalaba la importancia fundamental de la Economía Social en las iniciativas de Desarrollo Local y
Empleo18, lo que sirvió para que las Iniciativas ADAPT y Empleo apoyaran este tipo de proyectos,
de hecho había un Grupo temático19 dedicado a la Economía Social y que estuvo liderado por Italia
y con la presencia de Austria, Finlandia, Alemania, Gracia, Holanda, Suecia, el Reino Unido,
17 El papel de los países puede ser doble por cuanto los Comisarios responsables de Economía Social, provenían de
estos mismos países, aunque esta afirmación puede ser dudosa si se toma al pie de la letra el carácter colegiado de la
Comisión.
18 Local Development and Employment Initiatives: An Investigation in the European Union, SEC 564/95
19 En 1997 se crearon estos Grupos Temáticos para capitalizar las experiencias surgidas en las primeras convocatorias
de ADAPT y Empleo (1995). Se crearon 9, uno por cada prioridad, y en ellos estaban las autoridades nacionales que
daban prioridad a cada uno de estos temas.

Francia y Bélgica (Valonia). Es sintomático que España no se incluyera en este Grupo Temático20.
En este análisis de la política comunitaria en relación a la Economía Social conviene recordar no

obstante, que en términos de proyectos financiados por la Comisión (y en el desarrollo de
capacidades de influencia política) el periodo inicial de desarrollo de esta política (que, no lo
olvidemos, va también de la mano del desarrollo de un movimiento Europeo de Economía Social)
sirve para definir un poco el sendero que recorrerá después dicha política. Así es normal que las
iniciativas y programas (así cómo los actos) tengan un carácter piloto no tanto por los proyectos que
financien, como por el modelo de programa. Por este motivo los primeros programas de peso
surgen en la segunda mitad de los 90 y en ellos tiene un eco importante los esfuerzos políticos de
apoyo a la Economía Social de la primera mitad de la década. De modo que los años que van desde
1995 hasta 2000 son importantes, por cuanto éste término aparece por primera vez en programas
con peso económico (las iniciativas ADAPT y Recursos Humanos) y después es retomado y
explicitado en un programa de iniciativa comunitaria aún más importante (en el año 2000): el
programa EQUAL que acaba de terminar. Así, dentro del area temática Entrepreneurship o Espíritu
Emprendedor, se encuentra un tema relativo al fomento de la Economía Social21.
Esto es resultado de su aparición explícita en la Estrategia Europea para el Empleo (EEE) y en sus
líneas directrices iniciales (presente claramente hasta 2003 cuando la mención a la Economía Social
perdió fuerza).
Otro elemento interesante para analizar es la utilización del término Tercer Sector en el proyecto
quizás más relevante de la segunda mitad de los 90 la acción piloto “Tercer Sector y Empleo” que
financiaron 81 estudios sobre las potencialidades de este sector en la creación de empleo. Es
interesante señalar que la evaluación final de esta acción piloto señala que una de las barreras
externas al desarrollo de este sector son precisamente:
“preferencias políticas por soluciones de mercado o estatales, además de políticas fiscales o

sociales inadecuadas, y procedimientos de contratación y marcos legales inapropiados para la
actividad del tercer sector
la falta de una “cultura del tercer sector” y una preferencia cultural por la organización
burocrática de la prestación de servicios sociales”22
Esta presencia termina precisamente en estos días con la desaparición del término Economía Social
de la Iniciativa Comunitaria que sustituye a EQUAL, y su sustitución por el programa PROGRESS
dónde no se hace ninguna referencia a dicho sector.
20 Conviene recordar que el Gobierno español cambió de signo político en 1996.

21 Dicho tema en las Líneas directrices de 2000 reza así: “Reforzar la economía social (el tercer sector), en particular
los servicios de interés para la comunidad, y con especial atención a la mejora de la calidad de los puestos de
trabajo”.
22 Esta es una cita textual del documento The social economy – building jobs, services and inclusion, background
document de l Programa EQUAL, fechado en 2002 y referida a Campbell, Mike: The Third System, Employment
and Local Development – Volume 1 – Synthesis Report,, Leeds Metropolitan University, August 1999.
http://ec.europa.eu/employment_social/equal/activities/etg2_en.cfm. Extraído el 5 de febreo de 2007. Traducción
del autor.

Actos Reglamentarios23
Para entender mejor esta evolución podemos abordar la evolución del marco conceptual analizando
el discurso general mediante su verbalización en actos reglamentarios y el discurso político general
del Consejo Europeo.
Sin querer adentrarnos en la maraña jurídica Europea, dentro de dichos actos queremos señalar los
que provienen del Consejo y se enmarcan en uno de los cuatro tipos de instrumentos jurídicos
inscritos en los Tratados (o de los que la difunta Constitución denominaba Actos Atípicos) y los
que, provenientes de la Comisión, por tratarse de la puesta en práctica de su monopolio en materia
de derecho de iniciativa y en ejecución, o son actos surgidos de la práctica (como por ejemplo los
Libros Verdes), también podrían tenerla en sentido amplio. Más adelante abordaremos otro tipo de
actos al analizar el componente discursivo o simbólico de este nivel.
En este apartado vamos a ver la mención de la Economía Social en actos del Consejo, en primer
lugar, y después en actos de la Comisión. No analizaremos las apariciones en actos de otras
instituciones por su escaso impacto normativo y en el proceso político.
Actos del Consejo
Estamos ante un periodo de fuerte iniciativa legislativa por cuanto es estos años cuando se
presentan por parte de la Comisión lastres propuestas de Estatutos Europeos de las tres grandes
familias de la Economía Social tal y como se la consideraba en estos años: las Cooperativas, las
Mutuas y las Asociaciones. Este impulso quedó estancado en la segunda mitad de esta etapa, con un
parón de diez años, y finalmente sólo uno ha visto la luz (Sociedad Cooperativa Europea).
En estos años nos encontramos con los actos reglamentarios en los que la Economía Social adquiere
mayor relevancia y es considerada de manera más multidimensional, no cómo un remedio para las
externalidades negativas del modelo económico imperante. Cómo señala a menudo Marcos de
Castro, Presidente de CEPES a nivel estatal, “la economía social está no para pegar platos, sino para
evitar que se rompan”.
Analizando estos actos vemos que la Economía Social parece llegar a su cenit a finales de los 90, si
tuviéramos que citar un año, quizás el año 1999 dónde aparece la única cita en una “Ley”
comunitaria, en este caso en un Reglamento, y nada menos que el Reglamento relativo al Fondo
Social Europeo ó quizás el año 1998, cuando aparece en la Recomendación del Consejo sobre las
orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la
23 En las citas correspondientes a documentos del Consejo o la Comisión no hemos seguido el modelo de las demás
citas por entender que se trata de citas referidas a documentos de carácter legislativo y que por tanto requerían un
tratamiento distinto.

Comunidad24, y dónde se puede leer:
“Debe prestarse también especial atención a la creación de empleo a escala local en la economía
social y en nuevas actividades ligadas a necesidades todavía no satisfechas por el mercado, que
tienen un importante efecto indirecto tanto para la actividad económica como para la cohesión
social. Para explotar plenamente las oportunidades que ofrecen estos ámbitos debe crearse un
marco fiscal y normativo más favorable”
Esta recomendación no ha vuelto a repetirse.
También cabría citar, dentro de esta primer categoría de actos, la Resolución del Consejo de 15 de
diciembre de 1997 sobre las Directrices para el empleo en 199825. Se trata de las primeras
directrices de la EEE y en ellas la Economía Social tiene un papel relevante y no tan reducido cómo
posteriormente ocurrirá. De hecho aparece relacionado con las fuentes potenciales de empleo e
inclusión la innovación:
“(Los Estados Miembros) examinarán los medios para aprovechar plenamente las posibilidades que
ofrece la creación de puestos de trabajo a nivel local, en la economía social y en las nuevas
actividades ligadas a las necesidades aún no satisfechas por el mercado, estudiando, con objeto de
reducirlos, los obstáculos que los frenen”
La importancia de estas directrices es aún más clara si se comparan con las del segundo periodo que
analizaremos más adelante. Vemos por tanto que en estos años la Economía Social está muy
cercana a algunas de las políticas centrales en la UE: el proceso de Luxemburgo (Empleo), los
Fondos Estructurales e incluso las orientaciones en materia de política económica.
A parecen otras citas relevantes por el tono, pero de menor calado por su trascendencia (Estadística,
Industrias culturales, y formación-educación .
Actos de la Comisión
Dentro de dichos actos queremos señalar aquellos actos con fuerza legal26, es decir aquellos que
correspondan a las competencias de la Comisión en tanto que institución ejecutiva, guardiana de los
tratados y con derecho de iniciativa legislativa (sea en monopolio o no). Se trataría por tanto de
actos del tipo de Reglamento, propuestas de Decisión o Reglamento, Recomendaciones, Directrices
o cualquier otro acto relativo a la gestión de Fondos comunitarios. Dejaremos de lado los programas
e iniciativas que serán abordados en el apartado siguiente. Tampoco analizaremos aquí, salvo que
sea relevante, aquellos actos relacionados con los actos del Consejo analizados anteriormente.
24 98/454/CE: Recomendación del Consejo de 6 de julio de 1998 sobre las orientaciones generales para las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Comunidad. Diario Oficial n° L 200 de 16/07/1998 p. 0034 - 0044
25 DO C 30 de 28.1.1998, p. 1/5
26 Entendida en sentido amplio, es decir también incluiríamos aquellos actos en los que la Comisión cumple sus
funciones tanto en el método comunitario cómo en el intergubernamental.

El primer acto relevante, que muestra la importancia del impulso político por parte de la Comisión a
este sector es la Comunicación al Consejo de Ministros de la UE sobre «Las empresas de la
economía social y la realización del mercado europeo sin fronteras» del año 1989. Lo citamos, aún
cuando no tiene fuerza legal, por tratarse del documento que sienta las bases de las políticas que se
desarrollarán a continuación, y por tanto, puede ser un documento de ejercicio de la competencia de
iniciativa legislativa antes mencionada.
El siguiente, igualmente significativo, sería un acto múltiple, en el que estarían todos aquellos actos
tendentes a realizar las tres propuestas de Reglamento presentadas por la Comisión al Consejo en
1992, y modificadas en 1993, por las que se establecía el estatuto de la cooperativa europea, de la
mutualidad europea y de la asociación europea, así como tres proyectos de directiva que
completaban dichos estatutos en lo que respecta al cometido de los trabajadores.
A continuación está la Decisión de la Comisión de 13 de marzo de 1998 por la que se instituye un

Comité consultivo de las cooperativas, mutualidades, asociaciones y fundaciones (CMAF), que crea
el germen de lo que después será una primera organización europea que englobe a toda la Economía
Social.
Estos actos permiten ver una iniciativa importante por parte de la Comisión con respecto a estas
políticas. Es especialmente significativo este último acto señalado. Tal y cómo analiza Falkner
(2000) estamos en un entorno Neocorporativista, sobre todo después del Tratado de Maatstricht, en
el ámbito de las políticas Sociales (incluida Empleo), que es también el ámbito donde
prevalentemente parece insertarse esta política de Economía Social. Es por tanto necesario la
creación de un instrumento de participación en ese diálogo cerrado típico del Neocorporativismo.
En este marco adquiere sentido la creación de una organización representativa exclusivamente con
esta función. Además, el hecho de que esta no pueda autoproclamarse de Economía Social (y no, al
menos exclusivamente, por culpa de la Comisión) es sintomático de la fuerza y características de
esta Comunidad de Políticas.
De esta manera, vemos que en el proceso de organización de la Comunidad de Políticas, el actor

público, juega un papel relevante, por cuanto sólo a través de su participación se consigue la
creación de una organización paraguas representativa de todos los intereses del sector. No obstante
dicha organización nunca tuvo “carne y huesos”, es decir nunca tuvo presupuesto ni personal
propios.
Quizás uno de los actos que permite calibrar mejor las diferencias entre la situación de la Economía
Social en estos años y después en los años siguientes es el titulado “Comunicación de la Comisión
sobre los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión - Directrices para los
programas del período 2000-2006”, dónde hay un apartado titulado “Economía social: nuevos
servicios de creación de empleo”, dónde a la vez que se da una definición más holística de este
sector económico se pide puede leerse:
“(...) las prioridades para las intervenciones en este sector deberían ser las siguientes
- Ayuda activa a la creación y desarrollo de prestadores de servicios(...).

- Organización y durabilidad: una vez establecidos, los prestadores de servicios (...)
Las iniciativas adoptadas por los Estados miembros en favor del empleo de los jóvenes, la lucha
contra la exclusión social y el desarrollo de servicios locales, han permitido a las organizaciones y
empresas del sector de la economía social convertirse en nuevos e importantes interlocutores de las
autoridades regionales y locales. El objetivo global de la intervención de los Fondos Estructurales
deberá ser la confirmación y afianzamiento de dicha colaboración”27.
Este podría ser un ejemplo claro de cómo esta legislación comunitaria tiene influencia, aunque sea
sólo mediante directrices, en el marco reglamentario local en el que se desarrollan las iniciativas de
las Empresas de Economía Social.
Igualmente relevante y significativo es la “Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento

Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Actuación local en favor del
empleo - Una dimensión local para la estrategia europea de empleo”28 del año 2000, que dedica un
capítulo a la Economía Social a la que alaba por su dinamismo y crecimiento mayores que el de otro
tipo de empresas y su capacidad para cubrir necesidades no cubiertas por el mercado. Así la incluye
dentro de uno de los tres objetivos de la Comunicación, e incluso hace referencia explícita en su
papel de lucha contra el desempleo o la exclusión social.
Vemos además que este discurso está en sintonía con el marco conceptual que Nedergaard (2005,
17 resume en “lucha contra el desempleo” en contraposición al nuevo, emergente en estos años ya y
que finalmente ocupa el espacio principal del discurso en esta materia de “incrementar la oferta de
empleos”29,
Esta situación de relevancia de la Economía Social, sobre todo en su componente de creador de

empleo y de atención a necesidades no cubiertas, hace que ésta ocupe también su espacio en los
documentos relativos a la Política Social, tales cómo la “Comunicación de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones Agenda de
política social”30.
Sin embargo cabe mencionar que los actos hacia el final de esta década empiezan a mostrar un
problema: la denominación de Economía Social empieza a no aparecer sola. Esto viene a demostrar
un déficit en la conceptualización y una de las fallas importantes en el proceso de creación y
desarrollo de una política de Economía Social: se trata de un concepto válido y universalmente
reconocido sólo en parte de los miembros de la UE. Problema que se agravará hasta límites
insostenibles casi con la ampliación.
Vemos por tanto que la década de los 90 es una década casi prodigiosa en lo que se refiere a la
27 31999Y0922(01). Comunicación de la Comisión sobre los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de
Cohesión - Directrices para los programas del período 2000-2006. Diario Oficial n° C 267 de 22/09/1999 p. 0002 -
0021
28 COM/2000/0196 final
29 Traducción del autor..
30 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las
Regiones Agenda de política social /* COM/2000/0379 final */

incidencia de la Economía Social en las políticas comunitarias. Hemos querido ampliar los años
analizados hasta incluir el año 2000 por cuanto supone un año bisagra (en el que la reorganización
de la Comisión degrada la unidad administrativa dedicada a la Economía Social).
Discurso político
Ya hemos visto los actos reglamentarios que trasladan también el discurso político, en este apartado
daremos un paso más y, a través de las conclusiones de los Consejos Europeos, veremos de alguna
manera el discurso general externo a la Comunidad de Políticas y podremos por tanto relacionar el
uno con el otro.
Tal y cómo señala el Profesor Evers (2006, 1), hay un cierto apoyo nominal a la economía social en
tanto que actor de la sociedad civil organizada, pero después de ese apoyo no se derivan medidas
concretas, es más se visualiza una visión de la Economía Social cómo un actor que exclusivamente
se puede (y en cierta medida debe) dedicar a arreglar los destrozos del sistema económico y social
dominante:
“Para decirlo en pocas palabras, se puede decir que la UE al mismo tiempo alaba y margina al tercer
sector y la Economía Social. Se alaba a las organizaciones del tercer sector por su labor como
lobbis, ONGs, organizaciones de consumidores e interlocutores sociales en el diálogo político. Pero
al mismo tiempo son ampliamente ignoradas como tipos especiales de actores socio-económicos y
prestadores de servicios. Por ejemplo, ni en Libro Verde o el Libro Blanco de la UE sobre los
servicios de interés especial que aparte de servicios tales como las telecomunicaciones o el
transporte público también se refiere a aquellos que tratan con salud o servicios sociales, las
organizaciones del tercer sector reciben ninguna atención como prestadores especiales de dichos
servicios”31
Así, ya hemos visto que la Economía Social ha ido perdiendo su consideración holística (aunque
también inicialmente fuera considerada mayoritariamente un instrumento de creación de empleo)
por parte no sólo de los llamados policy makers, sino también por parte de otros miembros de la
comunidad de políticas, hasta el punto de que podría pensarse que existen varias Economías
Sociales. En muchos casos se la considera un simple instrumento en la lucha contra los males
necesarios del actual sistema económico. Esto, que puede ser sintomático, también puede llegar a
tener un componente positivo cuando se producen sinergias entre lo que se consideran males
fundamentales de una sociedad dada (en este caso la UE) y las utilidades parciales por así decirlo
de la Economía Social.
En este caso durante la década de los 90 se produjo en Europa esa sinergia alrededor del Empleo.
Esto puede verse a través de los llamados Procesos de la UE. En estos años el Proceso político de la
UE es el que da lugar a la Estrategia Europea para el Empleo, es decir el proceso de Essen-
Luxemburgo. Dicho proceso tal y como señala Gomis Díaz (2000, 106) se trata de “un proceso que,
de facto, es el antecedente del (...) «proceso de Luxemburgo» con base en el Tratado de Amsterdam

y, especialmente, en su nuevo artículo 128” y lleva a la comunitarización a través del método

abierto de coordinación por primera vez de las políticas en materia de empleo, un paso importante
que fija uno de los pilares fundamentales que diferencia a la UE de otras experiencias de integración
en materia de políticas comunes”.
Esto significa que el Discurso político fundamental en la UE era el Empleo o, quizás más bien, la
lucha contra el Desempleo, lo que favorece la utilización de recursos tales cómo la Economía
Social.
Cómo señala Nedergaard (2005, 17-18) se produce un proceso de aprendizaje en el seno de la

Comunidad de Políticas de la EEE que puede verse reflejado en el cambio de discurso,
parafraseando dicho artículo este cambio se refleja en algunos elementos fundamentales de la
conceptualización de la Economía Social hasta el momento, lo que supone el comienzo de la
marginalización de ésta, hacia elementos muy parciales de esta política:
“Los ejemplos más importantes del aspecto y de los nuevos discursos en las políticas de mercado de
trabajo nacionales de los Estados miembro son las cambios en los discursos de “lucha contra el
desempleo” a “incremento de la oferta de trabajo”, de la idea del mercado de trabajo como mercado
con un número fijo de los empleados (lo que significa, por ejemplo, que menos horas de trabajo
podrían reducir el desempleo) al mercado de trabajo como función de la competitividad de la
economía europea, del subsidio de desempleo como instrumento de salvaguardia del bienestar
individual al subsidio de desempleo como instrumento de la activación temprana, de los avisos a
largo plazo para los asalariados como instrumentos de seguridad en el empleo a los avisos a largo
plazo para los asalariados como limitaciones en la flexibilidad del mercado de trabajo, de
organizaciones del mercado de trabajo como puros negociadores puros los salarios a las
organizaciones del mercado de trabajo como socios en la puesta en práctica de la política de
empleo, de políticas exclusivas del mercado de trabajo a políticas inclusivas de mercado de trabajo,
y de la política de mercado de trabajo unidimensional (más trabajos o una vida decente en el paro) a
la política de mercado de trabajo multidimensional (incluyendo igualdad de tratamiento, integración
de inmigrantes en el mercado de trabajo, aumento de la competitividad, salvaguardia de la
coherencia social, aumento de la responsabilidad social corporativa etc.)”32
Muchos de los elementos que señala Nedergaard (2005) como cambios en la conceptualización de
la EEE, están íntimamente relacionados con la conceptualización de la Economía Social que
veremos en los documentos analizados.
No obstante, la llegada del EURO, la ampliación, el comienzo del “desfase” entre el crecimiento de
la UE y el de EE.UU y quizás otros elementos menores, hace que este hincapié en el Empleo
cambie hacia un acento cada vez mayor en la competitividad. Este cambio también parece estar
ligado a un cambio de discurso dentro de una corriente general, quizás más neo-liberal. Estamos
precisamente en los años (finales de los 90, inicios del siglo XXI) en los que todavía no se ha
producido el estallido de la burbuja puntocom y en pleno auge de la nueva economía y las
propuestas Neoliberales. Estamos también en la transición hacia un modelo económico y político
Europeo distinto. Tal y cómo señala Vidal Beneyto (2007):

“El modelo renano sirvió de base para el modelo europeo de sociedad hasta que la globalización y
la señora Thatcher lograron sustituirlo por el anglosajón”
Es así cómo nace el Proceso de Lisboa y la Estrategia del mismo nombre, en el año 2001 y a la que
en 2001, se le añade una tercera dimensión, la dimensión medioambiental, en el Consejo de
Gotemburgo, aunque en los años siguientes esta dimensión no parece haber tenido mucho éxito.
Para estudiar este discurso político de máximo nivel hemos analizado las conclusiones de los
Consejos Europeos de cada Presidencia. Lo primero que cabe decir es que sólo en un caso se realiza
una mención a la Economía Social y se trata de un Consejo situado en la segunda etapa menos
favorable, es decir en el Consejo de Marzo de 2005. El tema principal del mismo fue precisamente
la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa, a la que se sumaba la redacción de la nueva
Agenda Social (2006-2010). No obstante, esta paradoja (que no aparezca antes en la época dorada
de los años 90) se diluye en cuanto analizamos de un lado la concepción de la Economía Social en
esa mención (tema que abordaremos más adelante) y las implicaciones de las conclusiones. Quiere
esto decir que las menciones expresas a la Economía Social en 2005 están derivadas de un corpus
de proyectos y recomendaciones ingente en los años anteriores, y se sitúan en un contexto político
en el que tanto por los temas estrella (competitividad vs empleo), el signo de las políticas (con una
tendencia neoliberal), cómo por los actores implicados (ya sea por la preponderancia de actores
conservadores, sobre todo en países clave para la Economía Social, o por los cambios en el seno de
la administración comunitaria) la economía social encuentra un terreno menos fértil.
Así vemos que el Empleo juega un papel fundamental en todas las Cumbres desde 1993 hasta el año
2000, siendo precisamente la Cumbre de Tampere (1999) la primera que no menciona para nada
este asunto, pues se trataba de una sesión especial del Consejo Europeo sobre la creación de un
espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea. Esta cumbre puede fijar también el
cambio de paradigma con el movimiento del centro gravitatorio político desde una perspectiva
empleo (para contrarrestar quizás los procesos más monetaristas o librecambistas ligados al Euro),
hacia un centro más pluridimensional, con dos o tres temas estrella: la competitividad, la cohesión,
la sostenibilidad y la seguridad. Pero en apartados posteriores analizaremos las menciones a partir
del 2001 y podremos analizar en profundidad estos temas.
Años 2000 a 2007
Esta “Primavera” que acabamos de analizar no sirvió para incidir en las políticas comunitarias tal y
cómo lo reconoce un mismo informe de la Unidad sobre el impacto de sus actividades33. Con la
llegada de la Comisión Santer (1995-1999) y posteriormente de la Comisión Prodi (1999-2004) y
sobre todo la Comisión Barroso (2004-2009), las instituciones comunitarias reducen su actividad en
33 Evaluation report on the actions co-financed by the Commission targeted at co-operatives, mutual societies,
associations and foundations (CMAFs) – Final report, Wilhelm Consulting GmbH, April 1999. Este informe
afirmaba que “that the results were not mainstreamed, by being taken up within the Commission and made use of in
policy formation” (no lo he traducido por no saber cómo trasladar todas las connotaciones de mainstreamed
correctamente).

la materia hasta llegar a la situación actual en la que la Economía Social reduce su alcance ya sea
mediante la disminución de la importancia de políticas que tradicionalmente le han dado más juego,
ya sea mediante la reducción de su naturaleza multidimensional a sus utilidades parciales, cómo ya
hemos señalado. Cómo hechos emblemáticos cabe mencionar que pese a la consecución del
Estatuto de Sociedad Cooperativa Europea, los otros dos estatutos lanzados a comienzos de los años
90, son abandonados, igualmente desaparece el Comité Consultivo en el año 2000, la Dirección
General encargada de la Economía Social pierde este nombre34 y pasa a llamarse sólo DG Empresa
y la disminución del rol de la entidad administradora dedicada a la Economía Social en el seno de la
Comisión tanto por la reorganización de la Comisión en el año 2000, en parte de las competencias
de dicha Unidad pasan a la DG de Empleo y Asuntos Sociales, eso sí sin referencia en una única
Unidad35 y con un tamaño y relevancia capidisminuidas. .
Al mismo tiempo vemos cómo comienzan a desarrollarse políticas similares que bien podrían
ocupar el espacio de la política relativa a la Economía Social. Nos estamos refiriendo a la RSE,
pues se trata también de política empresarial pero que presenta objetivos sociales.
Esta política hunde sus raíces precisamente en la fase final de la “época dorada” de la Economía
Social y tiene la salvedad de que en muchos casos, la unidad administradora de referencia en los
países miembros coincide con aquella responsable de Economía Social, cómo por ejemplo, en el
caso de España.
Esta relación entre nacimiento y desarrollo de una política de RSE en la UE y el desarrollo de la

política relativa a la Economía Social, no es un elemento derivado de un análisis a la ligera, pues
existen referencias a la relación entre ambas, cómo por ejemplo la Referencia realizada por el
Ministro Portugués Responsable de estos temas, precisamente en el Gobierno de Barroso, en la
Conferencia de Economía Social de Cracovia (2004)36. El hecho de que sea del Gobierno de
Barroso nos puede proporcionar datos para suponer que el dato de que las actuaciones en materia de
Economía Social bajo su Presidencia de la Comisión presenten un perfil aún más bajo está
relacionado.
No conviene pensar que el desarrollo de las políticas a nivel comunitario reside únicamente en la
presencia o no de actores que apoyen dicha política en el seno de la Comisión u otra institución
comunitaria (cómo es el caso del Parlamento por ejemplo, con los llamados Intergrupos de
Economía Social). Parece existir una relación entre los problemas relativos al desarrollo de dicha
política a nivel Europeo y la desaparición de los gobiernos nacionales de los Estados Miembros los
partidos que tradicionalmente la han apoyado (el PSOE en el caso de España, que pierde el poder en
1996, y el caso de Francia dónde Chirac alcanza el poder en 1995 aunque debe cohabitar con Jospin
como primer ministro hasta 2002, o incluso el Socialista en Portugal y el de Prodi en Italia). De
hecho, por ejemplo el gobierno de Aznar rechazó incluir el pilar 2D de la iniciativa EQUAL
34 No obstante es importante mencionar que el nombre oficial en inglés no hacía referencia a la Economía Social, sino
sólo a las Cooperativas. Así el nombre en inglés era: “Enterprise Policy, Distributive Trades, Tourism and
Cooperatives” mientras que todos los demás sí hacían referencia a la Economía Social, incluido el alemán, lengua
que no utiliza comunmente este término Sozialwirstchaft.
35 Aunque sí la haya para la RSE.
36 Dicho Ministro, declaró en esa Conferencia ante 1000 representantes y simpatizantes de la Economía Social que,
ahora que había llegado la RSE la Economía Social había dejado de tener sentido.

(también llamado Economía Social) dentro del Programa Iniciativa Comunitaria Nacional, lo que se
opone, por ejemplo a la situación del otro gran campeón nacional de la Economía Social en Europa,
Italia, que dedicó al pilar 2D el 25% de su presupuesto EQUAL, seguido de Finlandia, con un 19%.
Esto vendría a reforzar la teoría de una Comunidad de Políticas compuesta también por
representantes de gobiernos nacionales como eje de desarrollo de las políticas de Economía Social,
pero una vez más necesitaríamos más tiempo y recursos para poder confirmar y analizar este punto.
Pero más importante si cabe son las Recomendaciones de políticas (Policy Reccomendations)
surgidas de la evaluación de EQUAL que precisamente no se cumplen en el seno de la Comisión y
dan lugar a una caída en picado del interés por la Economía Social. Nos estamos refiriendo a la
necesidad de que haya una referencia dentro de la administración para que la Economía Social no se
quedara en tierra de nadie y que hubiera una co-ordinación entre las políticas en este caso y el
apoyo a la creación y el crecimiento de nuevas organizaciones de Economía Social y cultura
mutualista precisamente cuando el comité consultivo desaparece, no existe co-ordinación entre los
componentes mayoritarios en términos de políticas (Empleo y Empresa) y el apoyo a una
organización única por parte del sector no consigue despegar37:
Evidentemente, estas son las causas externas, las internas a la economía social son las derivadas
precisamente de una escasa vertebración a nivel Europeo, sin una organización representativa única
y fuerte. Bien es verdad que eso mismo sucedió durante bastante tiempo en las otras organizaciones
del Diálogo Social (CES y UNICE38) y que estas tardaron años, incluso décadas en organizarse
adecuadamente y ceder un mandato de negociación apropiado por parte de las organizaciones
nacionales a la europea. Además este proceso contó con un apoyo más que significativo por parte
de las instituciones comunitarias (Falkner, 2000). No queremos decir que las recetas que valieron
para unos deben valer para todos. De hecho el contexto político ha cambiado, pasando de un
entorno en el que las políticas de Empleo eran uno de los ejes fundamentales de la políticas
comunitarias, a otro en el que el acento parece estar en las políticas de competitividad (siendo las
políticas de I+D+I las estrellas). Además cabe recordar que en aquellas políticas el modelo de
gobernanza era neo-corporativista (Falkner, 2000) y ese modelo se podía aplicar al de las políticas
de Economía Social. Sin embargo en estos momentos, el Empleo ha perdido peso dentro del
discurso general, además el enfoque de la Estrategia Europea del Empleo también ha cambiado
como ya hemos señalado y además las políticas de Economía Social han sido plenamente separadas
de dicha utilidad parcial al encuadrarlas en la DG Empresa, en un entorno menos favorable.
Programas e iniciativas comunitarias
Podemos decir que los años 2000-2005 han visto un desarrollo importante en términos de
programas e iniciativas fruto del trabajo en incidencia política de los años anteriores y gracias a la
inercia precisamente de esos años. No obstante esa inercia, ha ido frenándose precisamente por el
nuevo contexto político que hemos ido dibujando hasta ahora, dando paso a una situación mucho
37 Los intentos por reforzar el CEPCMAF en estos años son vanos y sigue siendo una Confederación que no tiene
ningún liberado a tiempo completo.
38 CES es la Confederación Europea de Sindicatos y UNICE es la “CEOE” Europea.

más negativa en la actualidad.
Al mismo tiempo conviene repetir (y probablemente tiene incidencia en ese sentido) lo señalado
anteriormente respecto de la mayor presencia casi monopolística de la Economía Social cómo
instrumento a la vez de política social y económica, que ha ido dando paso a una incidencia cada
vez mayor de otras dos referencias de políticas que pueden haber vaciado de contenido a aquella: de
un lado las llamadas Empresas Sociales y de otro la RSE. Decimos que vacían de contenido por
cuanto aquella sustituye la capacidad de la Economía Social de abordar objetivos sociales mediante
un enfoque empresarial y esta permite incluir la dimensión social en la acción de las empresas,
vaciando por un lado y por otro el conjunto de la Economía Social como objetos merecedores de
atención en las políticas y programas públicos.
Así vemos que dentro del ámbito de los programas dirigidos a las empresas, el más importante en
esta década por su presupuesto es Programa Marco de Investigación y Desarrollo (el VI que terminó
el año pasado y el VII que comienza este año). En ambos la Economía Social sólo ha sido reducida
a objeto de análisis, no a sujeto activo de los programas, con una presencia ínfima39. Es más alguna
de las propuestas financiadas en dichos programas van dirigidas a las Empresas Sociales o a la RSE
y ninguna a la Economía Social explícitamente. Eso a pesar de que han habido distintos proyectos
propuestos presentados sin éxito.
Ya se ha mencionado la Iniciativa EQUAL, que terminó en 2006 y en la que la Economía Social ha

podido encontrar un marco financiero estable durante estos años. No obstante, cómo hemos
señalado las nuevas iniciativas en el ámbito del Empleo a nivel comunitario (PROGRESS) no hacen
mención explícita de esta forma de emprender.
Con respecto a otras iniciativas o programas en otros campos, la participación de la Economía

Social es fruto de su capacidad a nivel local o regional, y no se ve favorecida por una mención en
ninguno de los documentos de programa o en las convocatorias. Tan sólo cabría mencionar algunas
propuestas en política de empleo (ligadas a la DG EMPL) y a las convocatorias de los programas de
Educación en los que se define “empresa” en el glosario de manera amplia para que pueda reflejar
la realidad de una economía plural.
Además a partir de finales de los 90 empiezan a surgir competidores en forma de políticas o como
nuevas fórmulas empresariales sociales (las llamadas Empresas Sociales) que compiten con el
espacio de la Economía Social en las políticas, marginalizándola. Debido a los límites de esta
investigación hemos creído apropiado incluir un pequeño análisis en un Anexo (Anexo II).
Actos reglamentarios
39 Esta afirmación no puede ser corroborada con datos, pero de los contactos con las grandes organizaciones de
Economía Social europeas y con otros actores se deduce que la participación de las empresas de Economía Social en
estos proyectos es casi inexistente.

En estos años el papel de la Economía Social (como hecho unitario) ve disminuir su incidencia en
actos reglamentarios. Tan sólo cabe reseñar la aprobación del Estatuto de Cooperativa Europea,
aunque por otro lado, los otros dos Estatutos que estaban pendientes (la Mutualidad y la
Asociación) han sido abandonados. Estos abandonos se producen en el marco de una reducción de
la legislación no necesaria de clara inspiración liberal, lo cual hace visible un cambio en el marco
conceptual también. Estamos en un periodo de retroceso dónde parece que las turbulencias políticas
que rodean los años alrededor del cambio de milenio, que pueden resumirse en: la dimisión de la
Comisión Santer y el agotamiento del proceso de integración de las llamadas Conferencias
Intergubernamentales, han afectado a la posición de la Economía Social. Esta crisis política parece
que la coge sin los suficientes instrumentos para conseguir mantenerse en el centro del proceso
político, al menos al mismo nivel que en los años inmediatamente anteriores.
Actos del Consejo
La primavera de la Economía Social en los años 90 contrasta con el declive que comienza alrededor
del año 2001-2002, cuando, por ejemplo, las apariciones de la Economía Social en las Directrices
sobre empleo cambian de sino, y ésta empieza a verse cómo un “esparadrapo” del sistema
económico y no, con su vertiente más positiva e innovadora de proveedor de servicios que cubren
nuevas necesidades no cubiertas por el mercado. Comparemos así la cita de las primeras directrices
hasta el año 2002 (no cambia desde 1998 a 2002) y las dos de 2003 y 2005.
“Si la Unión Europea desea triunfar en su lucha contra los problemas de empleo, deberá explotar
eficazmente todas las fuentes potenciales de puestos de trabajo, así como las nuevas tecnologías y
las innovaciones. A tal fin, los Estados miembros:
− examinarán los medios para aprovechar plenamente las posibilidades que ofrece la creación de
puestos de trabajo a nivel local, en la economía social y en las nuevas actividades ligadas a las
necesidades aún no satisfechas por el mercado, estudiando, con objeto de reducirlos, los
obstáculos que los frenen”40 (1998)
“10. HACER FRENTE A LAS DISPARIDADES REGIONALES EN MATERIA DE EMPLEO

Los Estados miembros deberían aplicar un planteamiento global con el objetivo de reducir las
disparidades regionales por lo que respecta al empleo y al desempleo. Debería apoyarse el potencial
de creación de empleo a nivel local, incluida la economía social, y debería fomentarse la
colaboración entre todas las partes interesadas. ”41 (2003)
“c) potenciar la inclusión social de las personas desfavorecidas con vistas a su inserción duradera en
el empleo y luchar contra todas las formas de discriminación en el mercado de trabajo, fomentando
en particular:
i) los itinerarios de inserción y reingreso laboral para las personas desfavorecidas, como las
40 Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 sobre las Directrices para el empleo en 1998. DO C 30 de
28.1.1998, p. 1/5
41 2003/578/CE: Decisión del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de
los Estados miembros. DO L 197 de 5.8.2003, p. 13/21

víctimas de la exclusión social, los jóvenes que abandonan prematuramente los estudios, las
minorías, las personas con discapacidad, y para aquellos que cuidan de personas
dependientes, a través de medidas que faciliten el empleo, entre otras, en el ámbito de la
economía social, del acceso a la educación y formación profesionales y de acciones
complementarias, así como de los oportunos servicios de apoyo, comunitarios y de atención
que aumenten las oportunidades de empleo”42 (2005)
Vemos así cómo pasa de una consideración más holística de la Economía Social, como un actor
económico proactivo e innovador, a una visión de la misma como reparadora de disparidades
regionales o sociales. Pero esto lo abordaremos más en profundidad cuando analicemos la década
actual.
De los demás actos publicados del Consejo que citan a la Economía Social vamos a resaltar a
continuación los más relevantes.
En primer lugar resaltan los dos Reglamentos del FSE, dónde también se puede ver una clara
disminución en su importancia, en la misma línea que las directrices para el Empleo antes
mencionadas. Así pasa a tener menor peso, dentro de un elenco más amplio (uno de cuatro en 1999
y uno de 11 subapartados en 2006), y aparece más reducida:
Igualmente es mencionada en los distintos actos reglamentarios relativos a Educación43.:
Otras citas menores son:
2006/702/CE: Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006 , relativa a las directrices estratégicas
comunitarias en materia de cohesión, donde aparece otra vez como instrumento de creación de
empleo para colectivos difíciles y además expuesta como una posibilidad más (“entre otras cosas
mediante el desarrollo de la economía social,”)
Otra mención en este caso casi con carácter anecdótico la encontramos en la Decisión n°
1145/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de junio de 2002 relativa a medidas
comunitarias de estímulo del empleo (Texto pertinente a efectos del EEE). Lo anecdótico reside en
que la traducción española de Economía Social sea:
otros actores locales importantes, incluidos los d'autres acteurs clés locaux provenant
sectores mutualista y los que llevan a cabo notamment du secteur de l'économie sociale
actividades sin afán de lucro,
Queremos entender que es anecdótico por el hecho de que con posterioridad esa no ha sido la norma
42 2005/600/CE: Decisión del Consejo, de 12 de julio de 2005, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de
los Estados miembros. DO L 205 de 6.8.2005, p. 21/27
43 2006 Aprendizaje permanente, 2003 sobre el capital social y humano — Formación del capital social y humano en
la sociedad del conocimiento: aprendizaje, trabajo, cohesión social e igualdad entre hombres y mujeres, 2000, por la
que se establece la segunda fase del programa de acción comunitario en materia de educación Sócrates . Todas
retoman casi al pie de la letra la mención recogida en 1994 que ya hemos mencionado anteriormente.

en las traducciones, por lo que suponemos que fue simplemente un fallo en los controles de la
unidad española de traducción.
Otra cita relevante aparece en 2001 en la Agenda Social Europea aprobada por el Consejo Europeo
de Niza de 7, 8 y 9 de diciembre de 200044. En ella aparece mencionada cómo economía social y
solidaria, retomando una denominación francesa que en aquellos momentos empezaba a ser
reconocida más a nivel mundial a través del movimiento altermundialista de Porto Alegre.
“La perspectiva de la realización del pleno empleo debe verse acompañada de un decidido esfuerzo
para facilitar la participación del mayor número posible de personas en el mercado laboral, lo que
implica, en particular, que se refuercen las políticas tendentes a fomentar la igualdad profesional de
ambos sexos, a mejorar la articulación entre la vida profesional y la vida familiar, a facilitar el
mantenimiento en el empleo de los trabajadores de edad, a luchar contra el desempleo de larga
duración y a ofrecer, mediante la movilización de todos los agentes, y en particular los de la
economía social y solidaria, perspectivas de integración para las personas más vulnerables. La
opción por una sociedad del conocimiento implica que se invierta en recursos humanos a fin de
fomentar la cualificación y la movilidad de los trabajadores. Al mismo tiempo, es importante
fomentar la calidad del empleo y desarrollar realmente, en beneficio del mayor número posible de
personas, una serie de estrategias de educación y de formación permanentes”
En este sentido es interesante es la única mención a la misma por parte del Consejo. El antecedente
a esta cita puede verse, aunque aquí se diferencia entre las dos en la Resolución sobre la
comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento: Seguimiento por la Unión Europea de la
Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (COM(96)0724 C4- 0142/97)) de 199845.
Vemos ya una evolución del discurso como decíamos antes de “lucha contra el desempleo” a
“incremento de la oferta trabajo”(Nedergaard 2005, 17), y como en este nuevo discurso la
Economía Social pasa a sr marginalizada como fuente de oferta de empleos sólo para colectivos en
dificultad.
No obstante este discurso no está plenamente asentado en estos momentos por cuanto en la
Comunicación del Consejo - Objetivos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social (de 2001,
es decir al comienzo de esta segunda etapa), que retoma precisamente la Estrategia Europea para el
Empleo pero con el discurso de la primera etapa, más holístico que el de la segunda por cuanto la
Economía Social se la sitúa como instrumento para “favorecer el acceso a un empleo duradero y de
calidad para todas las mujeres y todos los hombres en situación de trabajar”, sin limitarlos a los
colectivos desfavorecidos
Esto también cabría analizarse mediante el instrumento de la Coaliciones de Defensa competidoras,

es decir, en el seno de las políticas de Empresa y Empleo, la lucha desde la aparición de la política
de Economía Social permitió una cierta importancia hasta comienzos del siglo XXI, no obstante ya
44 Diario Oficial n° C 157 de 30/05/2001 p. 0004 - 0012

45 “Insta a los Estados miembros a que pongan en práctica planes de actuación sobre el empleo de forma que se
reduzca la tasa de desempleo en correspondencia con las directrices del empleo para 1998, apoyen a la pequeña
empresa, a las cooperativas y a las economías locales frente a la centralización del mercado y tomen medidas para
reforzar la economía social dentro de una economía solidaria”

desde finales de los años 90 parecen haber síntomas de cansancio pero se abren otros campos, en
este caso con el impulso a las políticas de cohesión en los que, con otras Comunidades de Políticas,
es decir con otros conceptos prevalentes, empieza a utilizarse esta noción..
Ahora pasaremos a ver los actos de la Comisión.
Actos de la Comisión
En esta década se puede ver claramente el cambio en la concepción de la Economía Social y su

marginalización dentro del discurso general, distinto del de la década anterior centrado en el
Empleo. Los actos de la Comisión dibujan una Economía Social menor, no cercana a temas muy de
moda: la innovación, la competitividad y sus “mitos” (start-ups, spin-off, empresas gacela, etc.).
Las empresas de este sector quedan casi exclusivamente para fomentar mercados laborales
inclusivos mediante el empleo de colectivos difíciles, es decir se la reduce casi a las empresas de
inserción46.
En este sentido podríamos señalar precisamente la Comunicación de la Comisión al Consejo, al

Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las regiones -
Implementación del programa comunitario de Lisboa - Una política moderna de la PYME para el
crecimiento y el empleo47, de 2005:
“Las PYME son de naturaleza muy variada: algunas buscan un crecimiento rápido y el acceso a
grandes mercados; otras sólo operan en mercados locales o regionales. Dado que esta diversidad
debe quedar reflejada en las políticas que se formulan, el nuevo enfoque abarca iniciativas y
acciones encaminadas a liberar el pleno potencial de todo tipo de empresas, desde las empresas de
nueva creación (start-ups) y las empresas «gacela» de rápido crecimiento hasta las empresas
tradicionales, incluidas las del sector artesanal, las microempresas, las empresas de la economía
social y las PYME familiares.”
La primera mención de relevancia es la aparecida es en 2001. Se trata de un informe sobre la

política de la PYME: “Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones - Construir una Europa empresarial - Actividades
de la Unión en favor de la pequeña y mediana empresa (PYME)”48. Este documento cita varias
veces a la Economía Social, cómo no podría ser de otra manera, tratándose de un documento que
versa sobre lo realizado hasta ahora. De todas maneras tiene ya algunos elementos interesantes. El
primero de ellos es la explicación oficial de por qué no se continua con la CEP-CMAF creada en
1998:
“Tras constatar varias lagunas en el seno del Comité y deseosa de mejorar el proceso de consulta, la
46 De hecho es relevante que las investigaciones la red EMES financiadas en estos años por los distintos programas
marco pasan de analizar las empresas sociales en su conjunto a analizar las empresas de inserción.
47 COM/2005/0551 final
48 COM/2001/0098 final

Comisión está buscando nuevas formas de consulta basadas, en general, en redes a las que se podría
consultar por escrito y se invitaría a reunirse en seminarios”
Estos cambios parecen indicar en este campo una evolución desde un modelo más cerrado de
Comunidad de Políticas (Neo)corporativista49, utilizando la terminología de Schmidt (2006), hacia
una Comunidad d Políticas Pluralistas con consecuencias para las capacidades de incidencia política
del sector. De todas formas, no parece lógico que por esta razón se decida eliminar este Comité (y
no otros) y simplemente incluir algunos representantes de la Economía Social en el de política
industrial y en (pocos) comités sectoriales. Simplemente viene a dar una puntilla a las aspiraciones
de una política de Economía Social holística e independiente.
El resto de menciones dentro de dicho documento son quizás escasas para el papel que había
representado la Economía Social hasta ese momento en el seno de la política empresarial.
En los primeros años de esta fase se siguen dando casos de documentos con una visión más general
de la Economía Social y no como un instrumento marginal en algunas políticas generales (Empleo,
Inclusión Social, Empresa), como por ejemplo el Proyecto de Informe conjunto sobre el empleo de
2001 [SEC (2001) 1398]. La explicación la encontramos en que se trata de actos que hablan del
pasado, y no hacen sino trasladar el enfoque anterior de dichas políticas.
En referencia a la Comunidad de Políticas vemos cómo estos años algunos de los campeones
europeos de Economía Social, sobre todo de una Economía Social más de mercado y por tanto
menos reducible a un instrumento en la lucha contra el empleo, no aparecen con la fuerza que cabría
esperar en informes y/o grupos de trabajo por países. Un ejemplo lo supone el “Informe de la
Comisión - Décimo segundo Informe Anual sobre los Fondos Estructurales (2000))” dónde la
Economía Social sólo aparece citada en tres ocasiones, y en dos de ellas lo hace dando ejemplos de
Bélgica y Luxemburgo, pero no de Italia, Francia o España. Lo mismo ocurre con algún documento
que mencionaremos más adelante y que trata de la incipiente Política de Inclusión Social.
Esta marginalización de la Economía Social como instrumento para colectivos desfavorecidos se va

reforzando con un goteo incesante en una serie de documentos en estos años, como la
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y
al Comité de las Regiones - Proyecto de informe conjunto sobre la integración social.
COM/2001/0565 final, aunque esa evolución no es de un día para otro, pues por ejemplo en esta
misma Comunicación se sigue manejando una definición más amplia de la Economía Social
(aunque de nuevo con una coletilla de “y Sector Terciario”).
Ambos elementos y la primera mención a la disparidad de Economía Sociales se pueden encontrar

en la siguiente mención en un documento publicado de la Comisión:
“Apoyo a la economía social y a la cooperación
Está aumentando en los Estados miembros la convicción de que la economía social es, junto con las
empresas y la existencia de un marco institucional adecuado, un importante factor de desarrollo
49 Schmidt (2006) utiliza el término Corporatist Policy Community, pero entiendo que este puede ser más adecuado.

local. No obstante, los PNA para 2001 reflejaban la diversidad de interpretaciones del concepto de
economía social. Aunque todos los Estados miembros coinciden en cuanto a los principales
componentes de la economía social (cooperativas, mutuas, asociaciones, fundaciones y
organizaciones comunitarias y de voluntariado), el principio de considerar estos que componentes
son partes de un conjunto coherente no es común a todos los Estados miembros”50
En este documento, encontramos quizás el mayor número de menciones a la Economía Social y con
un enfoque más integral de la misma. Incluso se habla de abordar un problema general de la
Economía Social como es la deficiente cobertura de sus necesidades por parte del sistema
financiero. No obstante estos documentos que parecen presentar el momento más álgido de las
políticas de Economía Social en Europa son en realidad documentos que, como ya hemos señalado,
en la mayoría de los casos analizan el pasado y, aunque se atreven a lanzar algunas propuestas, estas
caerán en su mayoría en saco roto.
Ya a partir de 2002 vemos documentos plenamente elaborados en el nuevo marco organizacional de

la Comisión y se pueden empezar a ver los cambios, con la desaparición del término como en la
Comunicación de la Comisión relativa a la responsabilidad social de las empresas: una contribución
empresarial al desarrollo sostenible51 de 2002 dónde sólo se hace una mención de pasada52.o si lo
hace, la mención tiene fuertes connotaciones negativas como en el Informe de la Comisión -
Decimotercer Informe Anual sobre los Fondos Estructurales53, publicado el mismo año.
También de 2002 es otro documento de la Comisión en el que nos extenderemos más por el interés
que presenta para nuestro análisis. En este caso es una respuesta a un informe del Parlamento (que
recordemos tiene ya un Intergrupo de Economía Social). Se trata del Informe de la Comisión al
Parlamento Europeo y al Consejo - Informe de seguimiento sobre la Resolución del Parlamento
Europeo relativa a la ejecución de la gestión del Presupuesto general del año 200054 que hace
referencia a las “severas condiciones establecidas en la convocatoria de propuestas” de la línea
presupuestaria B5-503, en especial en materia de transnacionalidad reforzada55.
La respuesta de la Comisión defiende un carácter reforzado de la transnacionalidad y se excusa en

que aunque hubo escasas propuestas algunas pidieron el límite máximo. Cabría analizar si la
combinación entre escaso margen y exigencias de una transnacionalidad reforzada, hicieron difícil
la respuesta de la Economía Social. No obstante esto también refuerza una de las conclusiones: la
necesidad de una vertebración de la Economía Social, dirigida más a una adecuada gestión del
conocimiento, a la ampliación y profundización de una red no endogámica de la Economía Social a
nivel europeo.
Si unimos esto a la explicación dada para el final de la CEP-CMAF podemos deducir una creciente
inadecuación de la organización del sector al nuevo contexto, pues los únicos elementos
50 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité

de las Regiones - Fortalecimiento de la dimensión local de la estrategia europea de empleo. COM/2001/0629 final
51 COM/2002/0347 final
52 Parece cómo si la RSE no fuera con estas empresas, quizás porque no se las considera empresas.
53 COM/2002/0591 final
54 COM/2002/0696 final
55 La transnacionalidad es un concepto típico de los proyectos comunitarios que exige un “valor añadido” surgido de la
colaboración entre socios de distintos países de la UE

cohesionadores de dicho sector parecían ser la capacidad de incidencia y estaban adaptados a un

entorno más Neo-corporativista, es decir buscaban el reconocimiento por parte de los actores
públicos de su papel de interlocutor privilegiado. Sin embargo estos cambios, como ya hemos
señalado, parecen requerir más un modelo de organización en red que sea capaz de gestionar los
recursos cognitivos (por ejemplo mediante la puesta en común de los mismos en proyectos
transnacionales) para así desarrollar capital simbólico cada vez más necesario en el nuevo contexto.
El siguiente documento es sintomático del nuevo marco conceptual de la EEE. Ya hemos visto
cómo cambian las directrices de esta estrategia, sin embargo, en el documento preparatorio de la
Comisión, se la sigue considerando en su doble vertiente de instrumento de empleo específico para
colectivos, y, más general, para entornos geográficos que necesiten generar empleos (y otras formas
de empresa no lo hagan). Estamos hablando de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al
Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - El futuro de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE) : «Una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de
trabajo para todos»56. Estamos por tanto ya ante un papel relativamente marginal para entornos
degradados.
El siguiente paso en la Evolución de la consideración de la Economía Social lo encontramos

precisamente en el inicio de la política de RSE en Europa. Algo muy sintomático. Así en el Libro
verde - El espíritu empresarial en Europa57. Aquí se hacen dos citas importantes, una para los
servicios sociales, en dónde se apunta la capacidad de la Economía Social para prestar “servicios
sanitarios, educativos y de bienestar” fomentando “la participación de los interesados en la gestión
y la prestación de tales servicios, propiciando la innovación y la orientación al cliente”. La otra
referencia entre dentro del componente social del espíritu emprendedor (pero aquí las diferencia de
las empresas sociales). En esta última se califica a las empresas de economía social con una cierta
connotación negativa; como poco eficientes y que trabajan en entornos poco lucrativos:
“...a menudo consiguen sobrevivir y prestar servicios de calidad en circunstancias que las empresas
orientadas a los inversores considerarían poco lucrativas. Sin embargo, sus estructuras de gestión,
los grupos de interesados y las estructuras de capital necesitan directores y ejecutivos capacitados.
Numerosas autoridades locales han intentado combinar los aspectos positivos del sector privado y
del público para ser más eficaces al prestar servicios públicos. Esto explica en parte la importancia
creciente de las «empresas sociales», cuyos principales objetivos son sociales o societales y que
actualmente aportan 3,5 millones de puestos de trabajo a la Unión Europea”
Vemos por tanto una evolución, parece cómo si hubiera un nuevo sujeto de políticas públicas más
apto (las llamadas “Empresas Sociales”), y cómo si la Economía Social tuviera limitaciones innatas.
Todo ello en el marco del inicio de una nueva área temática, la RSE, que es una fuerte competidora
con esta otra área que estamos tratando, la de Economía Social.
Las siguientes citas refuerzan lo ya anunciado: se está produciendo una desviación de la Economía
Social hacia ámbitos más marginales de las grandes políticas (principalmente Empleo y Empresa) y
una ausencia, cuando menos sorprendente de las nuevas grandes áreas temáticas (RSE, Innovación,
56 COM/2003/0006 final
57 COM/2003/0027 final

etc.). Estos cambios se preparan de alguna forma, con valoraciones negativas como las del Informe
de la Comisión - Decimocuarto informe anual sobre la ejecución de los fondos estructurales58 que
señala:
“Para las medidas en pro del desarrollo de la economía social se prevé un resultado positivo, pero
muy por debajo de los objetivos esperados”
A esta marginación se une la nueva línea de actuación para la Economía Social en el ámbito de la
Inclusión Social. Esta se abre claramente en 2003 con la Comunicación de la Comisión al Consejo,
al Parlamento Europeo , al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones -
Informe conjunto sobre la inclusión social en el que se resumen los resultados del examen de los
planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (2003-2005) {SEC(2003)1425}59. En
este documento se encuentran seis citas, la más relevante es la siguiente:
“Varios Estados miembros prevén seguir explotando las posibilidades de creación de empleo de la
economía social, que, en muchos países (Alemania, Austria), ya representa una gran proporción del
PIB nacional. En Bélgica, esto se lleva a cabo mediante un sistema de cofinanciación del Gobierno
federal. En Suecia, se presta apoyo financiero a los centros que facilitan información y
asesoramiento para alentar a las personas a poner en marcha empresas cooperativas y promover el
desarrollo del espíritu de empresa en la economía social. Está claro que la economía social no deben
considerarse sólo un medio para crear empleo, sino también para satisfacer las necesidades en
materia de servicios y ayuda sociales no atendidos por la economía de mercado”
Vemos cómo los impulsos no provienen de los Estados miembros dónde las redes de Economía
Social pueden tener una capacidad de incidencia más desarrollada y con gobiernos quizás más
abiertos a escucharlas y promoverlas. Igualmente se materializa el cambio que hemos mencionado.
La Economía Social encuentra mayor acomodo en las políticas de Inclusión y en las de Empleo
pero no en las de Empresa, reforzando una visión de la misma parcial, casi considerando en
exclusiva su dimensión social, no la empresarial, ni mucho menos la integral, que es mayor que la
suma de las dos dimensiones.
Lo analizado hasta aquí supone una expulsión de las Comunidades de Políticas de primer Nivel de
Empleo, Empresa, I+D, etc. y una cierta acogida en esta nueva de Inclusión Social, que, no
obstante, juega un papel mucho más marginal que, por ejemplo, la de Empleo en la década de los
90.
Este elemento se ve reforzado con la mención en el siguiente documento relevante de la Comisión

que fija el papel de la Economía Social, dentro de la Estrategia de Empleo en el ámbito de la
inclusión social, donde se afirma “La economía social ocupa sobre todo un puesto en el contexto
de las políticas de inclusión social” (las negritas son mías).
El siguiente documento entra dentro de la Política de Empresa. Se trata de la Comunicación de la

Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
58 COM/2003/0646 final
59 COM/2003/0773 final

de las Regiones - Plan de acción: El programa europeo en favor del espíritu empresarial60. Aquí sí
menciona a la Economía Social cómo proveedora de nuevos servicios, pero sin resultados pues en
subsiguiente programa no parece haberse derivado nada.
El siguiente paso en la evolución de las políticas de Economía Social es el “renacimiento” de

políticas para las partes que la conforman, en este caso, la principal, las Cooperativas. Hasta ahora
no había habido una política específica diferenciada para las mismas, pero en un contexto en el que
se está reduciendo el alcance de la política para la Economía Social, y en dónde parecen haber
problemas para sacar adelante una política integral completa, es comprensible este impulso. Más
aún si tampoco se producen resultados en los procesos de integración y vertebración del sector de
que hablábamos anteriormente y cuando existen pocos países con plataformas de Economía Social
(prácticamente sólo España y Francia), y sí lo hay de Cooperativas en sus distintas formas.
Así, el año 2004 también fija un cambio más que puede ser significativo y que se inserta en este
nuevo marco estratégico a nivel comunitario. Se trata de la Comunicación de la Comisión al
Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones sobre fomento de las cooperativas en Europa61.
Cabe señalar que precisamente en los años siguientes se crea la organización Cooperativas en
Europa que agrupa a todas las organizaciones relevantes de Cooperativas Europeas y que hasta el
momento sólo se habían coordinado a través de un comité mediante fórmulas organizativas débiles.
Estamos por tanto en un proceso de disolución de la Comunidad de Políticas.
La picota a esta evolución la ponen los dos documentos que veremos a continuación, el primero es
la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo , al Consejo, al Comité Económico y
Social Europeo y al Comité de las Regiones - La dimensión social de la globalización: la
contribución de la política comunitaria para que los beneficios se extiendan a todos62. Vemos cómo
se trata de una comunicación clave de la Comisión en la que se ve el cambio de los recursos de
Fondos Estructurales que van dirigidos a la cohesión social, hacia “los desafíos que plantea la
globalización, como promover la adaptabilidad y empleabilidad de las personas y las empresas, y
divulgar la investigación y la innovación de manera más uniforme en toda Europa”, lo que
conjugado a una visión de la Economía Social cómo no innovadora da lugar a su progresiva
marginación dentro de este nuevo discurso preferente.
El siguiente es del ámbito de la política de Empleo. Con este documento entramos en un periodo en
el que las directrices de Empleo se integran dentro de la más general Estrategia de Lisboa, y pasan a
ser Directrices integradas de crecimiento y empleo. Lo que hubiera podido ser una oportunidad para
pasar a considerar a la Economía Social desde un punto de vista más integral, no sólo cómo
instrumento de Empleo, se convierte en una amenaza pues no aparece esa visión holística.
La mención de la Economía Social en los distintos documentos relativo a esta nueva Estrategia a lo
largo de 200563 es prácticamente la misma:
60 COM/2004/0070 final
61 COM/2004/0018 final
62 COM/2004/0383 final
63 Comunicación de la Comisión - Política de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo - Directrices

“Convendría velar especialmente por promover la inserción profesional de las personas

desfavorecidas, en particular mediante el desarrollo de los servicios sociales y la economía social”
En la misma línea va la otra comunicación relevante en materia de política empresarial de este

mismo año que hemos visto al comienzo de este apartado.
Las última mención relevante va en la misma línea señalada de potenciar o reconocer el papel de la
Economía Social en las políticas de cohesión, en la capacidad de esta para “incrementar la oferta de
mano de obra” en nichos especializados: los colectivos desfavorecidos. Se trata de la Comunicación
de la Comisión - Aplicación del programa comunitario de Lisboa - Servicios sociales de interés
general en la Unión Europea {SEC(2006) 516}64. En la que se puede leer dentro del apartado
referido a la necesidad de modernización de los servicios sociales:
“Este entorno de mayor competencia y la asunción de las necesidades particulares de cada persona,
incluidas las no solventes, propician un clima favorable a una «economía social», marcada por el
lugar importante que ocupan los prestadores sin ánimo de lucro, pero que ha de afrontar la
exigencia de eficacia y transparencia”
Volvemos a ver no obstante que se se la reduce calificándola principalmente por empresas sin
ánimo de lucro (después de todo el corpus que hemos visto en estas dos últimas décadas no se ha
clarificado este punto) y que además se la califica de “no eficaz”.
Se trata, por tanto, de una evolución de la consideración de la Economía Social hacia algunos de sus
componentes (las empresas sin ánimo de lucro), hacia una limitación de su naturaleza
multidimensional (hacia alguna de sus utilidades parciales) y en la que surgen otros elementos en
forma de áreas temáticas (la RSE) o sujetos (empresas sociales) que plantean un contexto
complicado.
En lo referido a los documentos que definen la política empresarial (“orientada hacia la

competitividad de las empresas y el crecimiento económico”65) la Economía Social desaparece y es
poco a poco sustituida en su doble función económica y social por la RSE.
En los documentos relativos a la misma se caracteriza a las empresas de Economía Social cómo
empresas cuya razón de ser es trabajar en entornos poco lucrativos y cuyas estructuras de gestión y
capital están poco capacitadas66.
estratégicas comunitarias, 2007-2013 {SEC(2005) 904}. COM/2005/0299 final

Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados
miembros (en virtud del artículo 128 del Tratado CE). COM/2005/0141 final - CNS 2005/0057
Recomendación de la Comisión relativa a las directrices generales para las políticas económicas de los Estados
miembros y de la Comunidad (en virtud del artículo 99 del Tratado CE). COM/2005/0141 final
Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (2005-2008). COM/2005/0141 final
64 COM/2006/0177 final
65 Extraído el 15 de mayo de las fichas informativas de la misma Comisión sobre sus políticas (SCADPLUS)
http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/n26021.htm
66 Cabría preguntarse si cuando en esos entornos dónde trabajan casi exclusivamente las empresas de Economía Social
empiezan a entrar empresas capitalistas, cómo es el caso de los servicios de atención domiciliaria, o más bien es que

Además de estos inconvenientes, cabría señalar otro que ya hemos avanzado cuando citamos al
profesor Evers: la distancia del discurso al hecho político. Cuando analizamos el Plan surgido del
Libro Verde encontramos que la tónica se invierte y se pasa a una sola mención de la Economía
Social y a 3 de las empresas sociales, llegando incluso a proporcionar que casi podríamos calificar
de errónea pues intercambia Economía Social y Empresas Sociales cuando habla del pilar del
Programa EQUAL, que describiremos en el siguiente apartado.
Otro elemento clave, es que esta visión negativa con respecto a las Empresas de Economía Social,
no parece tenerse con respecto a las Empresas Sociales. A este respecto cabría repetir, de un lado, lo
ya dicho respecto a la implicación de cambio en el marco conceptual, y de otro el hecho de que de
hecho estas empresas son Economía Social en en un porcentaje muy elevado. Así la referencia a
estas es más positiva e incluso las distingue implícitamente como más eficaces. Estos dos
elementos, RSE y Empresas Sociales, no obstante, se analizan en el Anexo II más en profundidad.
Discurso político
En el discurso político hemos visto cómo la centralidad en el empleo sirvió para reforzar el papel de
la Economía Social en el proceso político comunitario. No obstante, desde principios de esta década
el empleo parece haber pasado a un plano más secundario.
A partir del año 2000 la Estrategia, Europea para el Empleo, se subsume dentro de un proceso más
amplio (al menos en teoría): el proceso de Lisboa, compuesto de tres pilares: uno dedicado a la
Competitividad, otro a la Cohesión Social (dónde se inserta el empleo) y por último uno dedicado el
Medioambiente (también llamado proceso de Goteborg), aunque este último parece que con escaso
éxito hasta ahora67.
Estamos por tanto en un momento en el que el discurso político que había impulsado el apoyo a la
economía social a nivel europeo cambia y eso hace que, precisamente en un contexto en dónde se
comunitarizan nuevos ámbitos y se incrementa el presupuesto comunitario, y por tanto, dónde
habría espacio para mayor presencia de medidas reglamentarias y financiaras dedicadas a la
Economía Social, ésta pierde peso y no consigue sino aquello que por la inercia de la década de los
noventa ya había obtenido.
Para ver cómo cambia el discurso principal de la UE en estos años podemos analizar las
conclusiones de las llamadas Cumbres de las distintas Presidencias, que marcan el programa
político general de la UE en estos años.
Ya hemos dicho que a partir del 2001 podemos ver un cambio en las conclusiones del Consejo
Europeo o Cumbres. Así, vemos que en los años que van de 2001 a 2006, sí son más numerosos las
la capacidad innovadora de aquellas en ciertos ámbitos es mucho mayor que las de las empresas capitalistas.
67 Decimos que hasta ahora pues parece que la lucha contra el cambio climático por fin pasa a ser una prioridad
política de primer nivel.

Cumbres que no hacen ninguna referencia al Empleo. A saber:
CONSEJO EUROPEO EXTRAORDINARIO DE BRUSELAS, 17 DE FEBRERO DE 2003

CONSEJO EUROPEO DE COPENHAGUE DE 12 Y 13 DE DICIEMBRE DE 2002
CONSEJO EUROPEO DE BRUSELAS DE 24 Y 25 DE OCTUBRE DE 2002
CONSEJO EUROPEO DE BRUSELAS DE 16 Y 17 DE DICIEMBRE DE 2004
CONCLUSIONES Y PLAN DE ACCIÓN DEL CONSEJO EUROPEO
EXTRAORDINARIO DE 21 DE SEPTIEMBRE DE 2001 (dedicado al 11-S)
Vemos que se trata tanto de Consejos Extraordinarios, como de Consejos Ordinarios, y si bien es
verdad que en ninguno de esos debería de tratarse el tema de Empleo por cuanto van dirigidos a
asuntos tales como la Seguridad, Ampliación, etc., no es menos cierto que esa preocupación por el
empleo parece disminuir por la irrupción de nuevos desafíos y/o problemas que son considerados
más acuciantes.
No obstante, y de manera paradójica, nos encontramos a la primera mención de la Economía Social

en un Consejo. Se trata de la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa. La explicación
podemos encontrarla en el hecho de estas conclusiones coinciden también con la revisión de la
Agenda Social68 y esto ayuda a que tengan un componente más social y más cercano a un discurso
político que podría beneficiar a la Economía Social como hemos mencionado más arriba. Así las
Conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas del 22 y 23 marzo de 2005 dicen:
“Es indispensable atraer a más personas al mercado laboral. Este objetivo se logrará apostando por
una política activa del empleo, el atractivo financiero del trabajo, las medidas que permitan
conciliar vida profesional y vida familiar, en particular la mejora de las estructuras de acogida para
los niños; también deberá darse prioridad a la igualdad de oportunidades, las estrategias de
envejecimiento activo, la promoción de la integración social y la transformación del trabajo no
declarado en empleo regular. Deben también desarrollarse nuevos campos de actividad en los
servicios a las personas y a las empresas, en la economía social, en la ordenación del territorio y en
la protección del medio ambiente, así como en los nuevos oficios industriales, entre otras cosas,
gracias a la promoción de las asociaciones locales para el crecimiento y el empleo”69.
No obstante, estas menciones parecen no tener continuidad en el discurso y mucho menos

incidencia (cómo ya hemos visto) en las políticas.
SITUACIÓN ACTUAL
68 La Agenda de Política Social tenía una vigencia 2000-2005 y en esos momentos se estaba revisando, de hecho se
celebraron una serie de actos relacionados con esa revisión justo antes de la celebración del Consejo mencionado.
69 CONSEJO EUROPEO DE BRUSELAS-22 y 23 de MARZO de 2005-CONCLUSIONES DE LA PRESIDENCIA

Ya hemos visto la evolución del marco conceptual, a través del análisis del discurso presente en
documentos oficiales. Para que sea completo este análisis convendría ver también la realidad de la
arquitectura administrativa a día de hoy. Así, ni siquiera la Unidad responsable de Economía Social
mantiene esta definición en el nombre oficial, se llama Artesanía, pequeña empresa, cooperativas y
mutuas por lo que de facto tiene objetivos y competencias fuera de la Economía Social. Además ha
cambiado dos veces de Responsable en los últimos 3 años y no parece ser una unidad atractiva para
el Desarrollo profesional de los funcionarios pues posee pocas competencias y poco presupuesto.
De hecho se trata de la Unidad con menor número de funcionarios (incluidos el personal en
comisión de servicios) de toda la Dirección General Empresa. Al encontrarse esta unidad en la
Dirección General de Empresa se produce además una paradoja, esta unidad tiene poco presupuesto
si lo comparamos con el presupuesto gestionado directa o indirectamente a través de la otra
Dirección General que tradicionalmente se ocupa de la Economía Social, la DG EMPLEO, y lo que
pudiera ser positivo en términos de visión holística de la Economía Social, dando lugar a lo que los
profesores Chaves y Monzón mencionan cómo políticas de Orden (Ordnungspolitik) en lugar de
políticas de proceso (Prozesspolitik), tampoco se cumple por la falta de capacidad de incidencia de
esta pequeña Unidad en el proceso general de políticas de la UE. Además, al no tener un referente
claro en la DG Empleo, el resultado es que también está perdiendo la batalla en términos de acceso
a Fondos, con la desaparición de ésta en el programa PROGRESS70.
Otro dato sobre la pérdida de peso y el debilitamiento de la Comunidad de Políticas es la atención

que reciben los eventos de organizaciones Europeas por parte de los Comisarios y altos
funcionarios responsables, así en la última Conferencia de Cooperativas en Europa de 2006, la
participación por parte del componente Empleo fue del máximo nivel, el Comisario Spidla, no así la
del componente Empresa, con la ausencia del Comisario responsable de Empresa, Günter
Verheugen y cuyo máximo nivel fue el de la Responsable de PYME71 Francoise Le Bail (y Vice
Directora General de Empresa).
Vemos por tanto que la Comunidad de Políticas se ha debilitado también con la reorganización
interna de la Administración Comunitaria.
Esto contrasta con la creciente presencia de la Economía Social en otras instituciones comunitarias
tales cómo el Parlamento Europeo, donde aparece el II Intergrupo de Economía Social (el anterior
data de la anterior legislatura) pero que ha tenido escasa incidencia legislativa. Además, se ha
producido un cambio de presidente a mitad de la Legislatura con el abandono de Philippe Busquin.
Más importante es la presencia de la Economía Social en el Comité Económico y Social, lo que ha
permitido que el término “Economía Social” apareciera cada vez más en documentación oficial
comunitaria pero con cada vez menos peso por el carácter consultivo de este órgano.
ANÁLISIS
70 Programa que viene a sustituir a la Iniciativa Comunitaria EQUAL.

71 SME Envoy en inglés.

Creemos que las razones principales para esta evolución negativa de la Economía Social cómo
sujeto de las políticas comunitarias tiene una explicación múltiple, no obstante en este caso
entendemos que cómo mejor se pueden captar todos los elementos de ese análisis es a través de la
observación del contexto y de los actores implicados. Por estos motivos creemos que el modelo de
Comunidades de políticas es el de mayor poder explicativo.
Comunidad de Políticas
En nuestro análisis compartimos la necesidad de buscar un enfoque que permita subrayar la

importancia de los valores y creencias en el desarrollo de las políticas. Es decir, del análisis de los
programas, discursos y redes de actores presentes deducimos la potencia explicativa de un enfoque
Neoinstitucionalista, y dentro de este encontramos diversos modelos que ponen de relevancia dicho
papel de las creencias y valores, todos enmarcados en lo que sería un Neoinstitucionalismo de corte
sociológico por cuanto se basan en premisas ontológicas cercanas al constructivismo social. De
entre dichos modelos resaltan dos específicos, las Comunidades Epistémicas y las Coaliciones de
Defensa, y uno más general que no puede calificarse casi como tal, el de las Redes de Políticas.
Nosotros preferimos englobarlos todos dentro de las Comunidades de Políticas, aún cuando, en el
primer caso sería más bien una parte de una Comunidad.
De acuerdo con la definición de Comunidad Epistémica de Haas (1992, 3): “Una “comunidad
epistémica” es una red de expertos basada en el conocimiento o grupos con autoridad en un
conocimiento relevante para políticas en su ámbito de especialización. Los miembros tienen un
conjunto de creencias causales comunes y comparten nociones de validez basadas en criterios
internamente definidos para la evaluación, los proyectos de políticas comunes y compromisos
normativos compartidos”72. No obstante, ya hemos mencionado las limitaciones provenientes de una
lextura restrictiva de dicha definición. Mientras, el llamado Marco de Coaliciones de Defensa
ofrece un modelo más incluyente, con el que poder explicar parte de las actuaciones de esta
Comunidad de Políticas. Este marco conviene además adoptarlo con algunas aportaciones
posteriores como por ejemplo las de Schlager (1995, 262-264 ) sobre la creación y mantenimiento de
las Coaliciones:
“1. “Los actores que comparten creencias tienen más probabilidad de comprometerse por lo menos en
un nivel mínimo de acción colectiva (es decir convenir en una definición del problema y de la estructura
de políticas para tratar el problema) si interactúan recíprocamente en varias ocasiones, experimentan
costes relativamente bajos de información, y creen que hay políticas que, aunque no afectan a cada
agente de maneras similares, por lo menos tratan a cada uno justamente73”
2. “Las “coaliciones tienen más probabilidades de persistir si: (1) los principales beneficiarios de los
beneficios que una coalición produce están claramente identificados y son miembros de la coalición, (2)
las ventajas recibidas por los miembros de la coalición se relacionan con los costes que tales miembros
72 Traducción del autor

73 Traducción del autor

soportan para mantener la coalición, y (3) los miembros supervisan las acciones de los otros para
asegurar conformidad con las estrategias convenidas en, contribuciones del recurso, y actividades
cooperativas y de apoyo”74
Respecto al papel de las creencias vemos que la evolución del discurso, los cambios en los programas y
en la arquitectura administrativa en el seno de la Comisión, así como su relación con los cambios en
actores nacionales claves, pueden explicarse en parte siguiendo la caracterización de las creencias
fundamentales y las creencias en materia de políticas de este modelo desarrollado por Sabatier (1999)75:
− Deep core beliefs (Creencias fundamentales)

− Policy core beliefs (Creencias fundamentales en materia de políticas).
− Secondary aspects (Aspectos secundarios). En este casos relativos a la políticas de ejecución
específicas para resolver los problemas enmarcados por los otros dos tipos de creencias.
Así durante la primera década dichas creencias fundamentales podrían agruparse entorno a una cierta
preponderancia de aspectos tales como seguridad vs flexibilidad, lucha contra el desempleo vs
mercados laborales inclusivos o incluso el mismo ejemplo señalado por Sabatier pero a la inversa:
Igualdad social vs Libertad. Estas creencias fundamentales estaban también acompañadas por una claro
convencimiento de que el desempleo era el principal problema social de la UE y que parte de las
soluciones podrían venir de una insuficiente falta de oferta de empleo de calidad y un cierto déficit por
parte de las empresas “tradicionales” a la hora de proporcionar luchar contra ese desempleo y a la hora
de explotar determinados “nuevos yacimientos”, siguiendo la terminología del famoso Libro Blanco de
Delors sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo (1993).
Esta Comunidad de Políticas encontró por así decirlo además un contexto favorable determinado por
la voluntad de desarrollar el pilar social, especialmente en materia de Empleo, para servir de contrapeso
al proceso de integración económica que precisamente en estos años avanza hacia la UME y el
nacimiento del EURO. Además podían ser un disminuido grupo de actores provenientes todos de
países con sistemas políticos de tipo Mediterráneo tal y de acuerdo con la tipología de Chaves (2002).
Además, en muchos casos ligados a la Internacional Socialista y con oportunidad de encontrarse en
repetidas ocasiones dentro y fuera de los órganos comunitarios.
Por otro lado no podemos decir si existe una coalición de defensa opuesta, pero se puede intuir que en
el entorno Neocorporativista descrito por Falkner (2000), al menos en materia de Políticas de Empleo y
de Empresa, tuvieran la oposición de una coalición centrada sobre la antigua UNICE y quizás los
sindicatos. Explicándola en términos de coalición o no, está claro que un momento en el que el Diálogo
Social a nivel comunitario es embrionario y en el que los mismos órganos representativos de los
Sindicatos y la Patronal se están formando y desarrollando organizativamente, es un momento más fácil
para el desarrollo de una política menor de Economía Social, que cuando estas organizaciones y aquel
Diálogo está en pleno apogeo.
Igualmente a finales de los 90 surge también una política que puede tener carácter de competidora: la de

75 En realidad esta es una “cita” de Weible, Sabatier y Lubell (2004, 190)

RSE. Por lo que podemos ver también esta en términos de Coalición de Defensa competidora o
simplemente una consecuencia de esa evolución antes mencionada.
Es decir, estamos además en un entorno de intermediación de intereses de carácter Neo-corporativista

en Política Social (Falkner 2000), dentro de un modelo general de pauta agregada de intereses de
carácter semipluralista (Del Campo 2001), ese entorno adquiere relevancia en relación a nuestro objeto
de estudio en la segunda mitad de los años 90 con los primeros 3 acuerdos ratificados por el Consejo y
después entra en velocidad de crucero a partir del año 2002 con 5 acuerdos independientes en 5 años.
Tanto el contexto como los actores evolucionan a lo largo de esa primera década y vemos que el
marco conceptual cambia, que tanto las menciones de la Economía Social en documentos
analizados va evolucionando, empiezan a aparecer otros conceptos competidores (RSE, Empresas
Sociales, Tercer Sector), y además cambian los actores. Así, pueden distinguirse, al menos, dos
etapas. La primera más propensa al desarrollo de políticas para la economía social desde una
perspectiva más integral y holística de la misma. La segunda, más favorable al desarrollo de
políticas enfocadas a las que hemos llamado utilidades parciales de la Economía Social.
Cuando decimos que tanto el contexto, cómo los actores han cambiado, no queremos aislar estas
dos variables cómo entidades independientes. Es más, las entendemos cómo una unidad dialéctica,
en la que aquel influye sobre éstos “construyendo” una realidad en la que la acción de estos debe
insertarse, y en la que dicha acción va construyendo a su vez esa misma realidad. Este visión entra
de lleno en los modelos antes mencionados.
En la primer etapa que hemos mencionado podemos afirmar que el contexto es favorable tanto en el
discurso político, cómo en el modelo de administración comunitaria. Así, en el primer caso hemos
visto una centralidad del empleo, en parte favorecida por la situación económica, pero también en
parte cómo equilibrio de un proyecto comunitario que pretendía tener una pata economicista
(coronada con la llegada del EURO) y otra socializante (que culmina con la comunitarización de la
política social).
Estamos también en un proyecto menos liberal, con una propuesta económica de capitalismo de
corte renano y con una administración influida por los valores de la administración francesa y
quizás alemana.
Este contexto es el que influye y es influido por los actores principales: Jacques Delors y su
Comisión (la Forwards Studies Unit, la Unidad de Economía Social importante dentro de la DG
XXIII, etc.), Miterrand, Rocard, Felipe González e incluso Kohl. A estos actores hay que unir otros
de menor rango Comisarios, Directores Generales, Jefes de Unidad, etc, pero para poder analizarlos
a todos se requiere un trabajo con más tiempo y recursos que este. A ellos hay que sumar esfuerzos
por parte de los principales países dónde la Economía Social está más institucionalizada: el CEGES
se crea en Francia a mediados de los 80 y la CEPES en España en el año 92. En Italia también
adquiere fuerza la Economía Social en el seno de las Confederaciones de Cooperativas, sobre todo a
raíz de la Ley de 1991 sobre las Cooperativas Sociales. Ya hemos visto cómo el cambio de algunos
actores, cómo por ejemplo el de González, por Aznar, tuvo una incidencia importante en el
desarrollo de algunas políticas comunitarias76.
76 Cómo su inhibición en los grupos temáticos de ADAPT y la no elección de la Economía Social entre los pilares de

Un hecho clave que temporalmente coincide con los años bisagra que hemos mencionado es el final
de la Comisión Santer por nepotismo (es sintomático además que la principal acusada sea también
francesa). Precisamente en el año 99, poco después del ingreso de Suecia, Austria y Finlandia, tres
socios ricos que pronto se alinean con propuestas de reducción de presupuesto.
Todos estos cambios abren las puertas a un nuevo contexto, apoyado en un cambio de discurso y
favorecido de un lado, por la culminación de la unión económica y monetaria que hace que ya no
parezca necesario un reforzamiento de la pata social para equilibrar, y de otro, por la ampliación de
la Unión Europea sin llevar aparejada una mayor integración que había acompañado anteriores
ampliaciones.
Entramos por tanto en años de reducción de presupuesto, de fracaso en los intentos de

profundización e integración, de disminución de las políticas de cohesión y reforzamiento de las
políticas de fomento de la competitividad, que se ven reflejados en los discursos y en las
propuestas, programas e iniciativas. Pero también son años en los que desaparecen liderazgos en
clave europea y resurgen liderazgos en clave nacional (Aznar, Blair, Berlusconi, incluso hasta
cierto punto Shröder). En dónde la Comisión se reorganiza y hace un mayor esfuerzo por la
transparencia y la objetividad más tecnócrata, dejando de lado comisiones de liderazgos fuertes
cómo los de Delors, para pasar a otras de perfil mucho más bajo cómo las de Prodi, Barroso, etc.
Es en este caso donde la comparación con el caso Andaluz puede ser más interesante, en el sentido
de que en este nivel también se produce un cambio derivado de la influencia internacional,
Comunitaria (proceso de Europeización) y un cambio organizacional que altera la composición de
la Coalición de Defensa. Sin embargo, a pesar de la pequeña crisis producida, parece que esta se ha
controlado y al Coalición sigue teniendo fuerza suficiente.
En este caso parece que un aspecto clave es la articulación y vertebración de los intereses del sector,
una de las principales diferencias con respecto al nivel Europeo, y su fuerte presencia en la sociedad
andaluza de manera homogénea.
Aquí cabe destacar también que la Economía Social no ha sabido aprovechar suficientemente el
impulso de la década de los 90 para desarrollar más la vertebración del Sector y alcanzar
capacidades organizacionales importantes que pudieran incrementar su poder de lobby (cómo por
ejemplo ha ocurrido en Andalucía). Dichas capacidades no provienen sólo de la creación de una
organización única, fuerte y cohesionada de Economía Social Europea, sino también la creación de
una red que pueda trasladar el creciente conocimiento necesario para actuar en un entorno político
cada vez más refinado. En el modelo actual las acción de Lobby exige una movilización no tanto de
fuerza política (que también) sino de conocimiento para incidir en los resquicios que una
gobernanza compleja y una administración basada en fórmulas de NGP dejan.
De alguna manera la principal diferencia que nos permitiría explicar los distintos resultados de
ambas crisis, se encuentra en la capacidad de responder e incidir en el contexto por parte de las
organizaciones andaluzas, y también la fortaleza de dicho contexto que impide algunos cambios por
EQUAL.

parte de los actores “opuestos” (principalmente en las distintas administraciones públicas). En

ambos cambios de contexto tiene incidencia un cierto cambio de modelo de intermediación de
intereses. Tal y cómo señala Falkner (2000) las políticas sociales presentan un modelo
corporativista en el ámbito comunitario, algo que también ocurre en el caso de la Comunidad
Andaluza, no obstante, el cambio hacia un modelo de políticas de Economía Social desde Empleo
hacia áreas de influencia de otras políticas (Empresa en ambos casos), hace que se inserte en
modelos más pluralistas (Del Campo (2001)), lo que requiere de una adaptación, no siempre fácil de
los actores privados representantes de la Economía Social en el seno de las Comunidades de
Políticas.
En este sentido, en los últimos años con el fortalecimiento de las organizaciones cooperativas,
mediante la creación de una plataforma única multisectorial que represente a todas las familias de
las cooperativas, parece que la aventura de una organización representativa única de toda la
Economía Social fuerte y con capacidad de negociación con la Comisión ha dejado de ser una
prioridad. No obstante, ya hemos señalado que la vertebración no pasa sólo por conseguir una
organización única, si se consigue la necesaria capacidad de movilizar todo el conocimiento
necesario para la acción de incidencia política.

ANDALUCÍA
Introducción
Ya señalamos en un principio el por qué de comparar dos casos de niveles distintos. Para volver a
recordarlo debemos tener en cuenta que no existen entidades supranacionales con las que comparar
el desarrollo de políticas de Economía Social y por eso se hace necesario encontrar otros sistemas
políticos con los que compararlo. El sistema regional ofrece muchos elementos interesantes, el
primero es que en el caso andaluz se trata de uno de los sistemas donde más se ha desarrollado esta
política, además al ser un sistema subnacional de reciente formación plantea dinámicas que facilitan
la comparación (sobre todo entorno a la búsqueda de legitimación mediante políticas). Por último la
relación existente entre estos dos sistemas (de un lado los procesos de Europeización y de otro los
de Integración Europea) presenta elementos muy interesantes para un análisis basado en factores
simbólicos y cognitivos.
En el caso Andaluz, estamos ante un proceso de descentralización estatal. Sin embargo esa
descentralización no ha sido estática. De hecho los llamados “techos competenciales” de las
comunidades no se han alcanzado en algunos casos en este cuarto de siglo. En este sentido es
importante señalar que algunas competencias clave para el asunto que nos ocupa, cómo es el caso
de las Políticas Activas de Empleo, no se alcanzan hasta bien entrado el siglo XXI.
Con esto queremos dejar más o menos claro que el objeto político en cuestión, la región autónoma,
está definitivamente más claro que en el caso de la UE, pero aún así también comparten con este
una cierta naturaleza difusa, aún sin llegar a ser un “objeto político no identificado”77.
Pasemos ahora a revisar el marco político creado en estos últimos años.
PROGRAMAS
En este apartado intentaremos analizar los programas dedicados a la Economía Social.

Aprovechándonos de la literatura existente, cabe decir que lo que nosotros definimos cómo
programas entraría dentro de las políticas de oferta definidas por los Chaves (2002)y Chaves y
Monzón(2000) en su trabajo antes mencionado. Estos programas pueden ser por tanto de apoyo
financiero, de apoyo técnico, quedando fuera de los mismos, las políticas institucionales, que se
77 “Lo menos que uno puede decir, en palabras del Presidente saliente de la Comisión, Jacques Delors, es que la
CE/UE es todavía un objeto político no identificado”, Schmitter (1996, 1).

enmarcarían en parte en el marco legal del que acabamos de hablar.
En este sentido también estamos ante un desarrollo por encima de la media española y europea. En
Andalucía, desde la Creación de la Dirección de Economía Social (que sustituyó a la Dirección
General de Cooperativas precisamente en el año 2000), existe un Programa Andaluz de Fomento de
la Economía Social (PAFES), dicho programa fue cambiado recientemente por una Orden de
Incentivos genérica para todas las empresas en la búsqueda por parte de le Consejería de
Innovación, Ciencia y Empresa, de simplificar y clarificar los trámites. A pesar de este retroceso,
dentro de dicha Orden la Economía Social recibe un tratamiento diferenciado, no en la calificación
a la hora de aprobar o no la ayuda, sino en el porcentaje de intensidad de la misma (es decir el
porcentaje de ayuda con respecto al presupuesto total de la actividad para la que se solicita la
misma).
El PAFES contaba con subvenciones a:
La creación de empresas
Conceptos subvencionables:
- inversiones en activo fijo
- materia prima
- elementos y conjuntos incorporables
- gastos de acondicionamiento y adaptación de instalaciones e inmuebles
El desarrollo de empresas
Conceptos subvencionables:
- inversiones en activo fijo
- materia prima
- elementos y conjuntos incorporables
- gastos de acondicionamiento y adaptación de instalaciones e inmuebles
Bonificación de intereses
Cuyo objeto era reducir los costes financieros de las operaciones de préstamo y de
arrendamiento financiero que se suscriban para inversiones empresariales en activo fijo,
circulante o refinanciación de pasivos, mediante la subvención de parte de los mismos.
Fomento del empleo asociado
En este caso se buscaba fomentar la inserción ocupacional en empresas de economía social

mediante la concesión de subvenciones al empleo asociado.
Otras subvenciones
- Asistencia a la innovación y la competitividad

- Avales financieros

- Formación profesional
- Proyectos de experiencia profesional
- etc.
Planes tecnológicos i-Arco y e-Iris
En este apartado se incluían algunos tipos de ayudas muy innovadoras pues se trataba de programas
dirigidos a fomentar la innovación tecnológica en las Empresas de Economía Social. Por lo que
sabemos se trataba de un programa único a nivel Europeo y mostraba una visión distinta de las
políticas andaluzas dirigidas a las empresas de Economía Social.
Si los comparamos con el nuevo programa de incentivos surgido a partir de la Orden de 24 de Mayo
de 2005, vemos que el tratamiento de la Economía Social cambia radicalmente y este debe buscar
“argumentarse” a sí mismo en clave de Innovación. Los tipos de proyectos subvencionados en esta
orden son:
Creación de Empresas
Proyectos de innovación
Proyectos de Empresas de Base Tecnológica
Proyectos de empresas que articulen el tejido productivo local
Proyectos de emprendedores, nueva empresa
Modernización de Empresas
Proyectos de innovación
Proyectos de Empresas de Base Tecnológica
Proyectos de empresas que articulen el tejido productivo local
Provisión de espacios productivos, del conocimiento y de servicios a las empresas
Proyectos que incorporen tecnologías de la información y de la comunicación y proyectos
que incorporen servicios avanzados
Cooperación Competitiva de las Empresas

Proyectos para generar productos, procesos o servicios innovadores
Proyectos para la mejora de la posición competitiva
Proyectos de cooperación en red
Internacionalización y comercialización
Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+I)

Proyectos para la generación de nuevo conocimiento
Proyectos de aplicación del conocimiento existente
Proyectos de Innovación Tecnológica
Estudios de viabilidad técnica previos a los proyectos de I+D+I
Dicho programa de ayudas (PAFES) no fue el primero que incluía “Economía Social” en el
nombre, pues sustituyó a otros programas de ayudas dirigidos a Cooperativas y Sociedades
Laborales que habían tenido una importancia clave en el desarrollo de este sector estratégico en la

Comunidad, pero que no tenían un carácter tan orgánico. No obstante, es importante señalar que el
impulso recibido por la Economía Social andaluza en el periodo 1999-2005 (dónde crece a un ritmo
superior al 20% de creación de empresas anualmente) responde en gran medida a la eficacia de
estas medidas.
Asimismo también han existido ayudas concertadas provenientes de distintas Consejerías, cómo
pueden ser las ayudas a la financiación de la inversión en los Centros docentes concertados de
carácter cooperativo de la Comunidad Autónoma de Andalucía publicada en una orden conjunta de
las Consejerías de Trabajo y Educación y Ciencia.
Si recordamos la división de las políticas que señala el Profesor Chaves (2002) podemos hacer un
análisis de dichas medidas de acuerdo con dichas categorías:
− Políticas Institucionales
− Políticas financieras
− Políticas de orden cognitivo
− Políticas de asistencia técnica
Las políticas analizadas hasta ahora podrían encuadrarse entre las primeras (lo que hemos llamado
el marco legal) y las segundas (las subvenciones analizadas). Pero en el caso andaluz las especiales
condiciones del sistema de gobernanza, es decir el reconocimiento al sector y su participación en
una Comunidad de Políticas Neocorporativista muy exitosa, han posibilitado que también la tercera
y cuarta categorías señaladas hayan tenido un importante desarrollo. Vemos a continuación que
aunque haya habido cambios sigue existiendo un tratamiento especial, de carácter neo-
corporativista para la Economía Social.
Así, en el primer tipo de políticas reseñado podríamos encontrar las ayudas para el Estudio y
Difusión de la Economía Social78. Estas ayudas tienen por objeto promover el conocimiento y la
difusión de los principios, valores, características y realidades de la economía social andaluza, así
como fomentar la participación en proyectos de investigación, estudios y trabajos técnicos para el
desarrollo de la misma. Y las acciones subvencionables incluyen:
a) Jornadas de difusión y promoción de la economía social.
b) Jornadas técnicas79.
c) Congresos y conferencias.
d) Estudios.
e) Trabajos de investigación. Que se lleven a cabo en colaboración con universidades, centros de
78 Las políticas que van a analizarse a partir de ahora tienen su base jurídica en el BOJA nº 203 del 19 de Octubre de
2006.
79 Para informar y sensibilizar, a las estructuras directivas, técnicas y societarias de las cooperativas y sociedades
laborales, sobre novedades técnicas, económicas, sociolaborales y de desarrollo que surjan en la economía social o
la afecten desde su entorno.

investigación o expertos especializados. .
f) Campañas de difusión.
Y están dirigidas a Confederaciones (CEPES-A) y Federaciones (las que conforman CEPES-A), así
como a Fundaciones (en este caso la pública, Andalucía-Emprende y las privadas relacionadas con
CEPES-A).
Otras ayudas importantes a señalar dentro de las políticas de la Comunidad Autonóma son:
Formación Profesional.
Acciones para la Cooperación.
Asociacionismo.
En el caso de las primeras se tratan de ayudas sobradamente conocidas y están dirigidas a apoyar el
desarrollo del capital humano de las organizaciones de Economía Social. Las otras dos si pueden
resultar más novedosas para los no entendidos y pueden provocar un cierto grado de polémica en
contextos políticos de corte menos Neocorporativista.
Así en lo referido a acciones de cooperación estamos ante ayudas dirigidas a apoyar los proyectos
de cooperación internacional, incluidos los programas comunitarios.
En el caso de asociacionismo nos gustaría pararnos un poco más pues se trata de una de las ayudas
más relevantes, aunque no es excepcional en el panorama español y europeo, sobre todo en aquellos
entornos de corte neo-corporativista como ya avanzábamos.
La finalidad de esta ayuda es “impulsar la vertebración de la economía social, fomentando y

consolidando sus estructuras representativas,de servicios y de defensa de los intereses de las
cooperativas y de las sociedades laborales de Andalucía”80.
Los conceptos subvencionables son en general los derivados del funcionamiento de este tipo de
organizaciones representativas (Confederaciones y Federaciones de Economía Social), es decir
salarios, contratación de servicios, alquileres, dietas, etc., incluso gastos financieros e inversiones en
sedes (activos inmobiliarios).
A estas políticas mencionadas habría que unir las relativas a la Asistencia Técnica. En este caso el
retroceso es más evidente que en el caso de los programas. Así, hasta el año 2005, existía una red
pública, llamada Red de Escuelas de Empresas, que estaba exclusivamente dirigida a apoyar la
creación de empresas de Economía Social. Esta red que comenzó a mediados de los años 90, y que
tiene una cierta influencia de las Agencias de Desarrollo Cooperativo de otros países europeos,
llegó a alcanzar en sus últimos años 153 puntos que cubrían todo el territorio andaluz y está en la
base de los ritmos de creación de empresas de la primera mitad de la década (2000-2005) superiores
al 20% de media.
80 Ibidem nota 83.

Se trataba de dispositivos surgidos de la colaboración entre Ayuntamientos y Gobierno Regional

que facilitaba el apoyo a estas ideas emprendedoras en todo el ámbito rural (de hecho sólo existía
una Escuela en una capital de Provincia, en Sevilla, y era la única Escuela ligada a una Federación,
FAECTA81).
Esto cambió con la inclusión de la DG de Economía Social en la nueva Consejería82 en 2004 y el

posterior cambio de dirección en 2005 que incluyó una amplia reorganización interna de la DG de
Economía Social, con cambio del Director General incluido83. En esta reorganización la DG se
llamó también de Emprendedores y por tanto las Agencias ligadas a la misma, cómo la Fundación
Red de Escuelas de Empresas, también ampliaron sus competencias, dando lugar incluso a un
cambio de nombre (pasó a llamarse Fundación Andalucía Emprende). Esta ampliación de
funciones, que en principio podría parecer sin consecuencias, produjo una notabilísima bajada en el
ritmo de creación (a menos de la mitad en 2005 y 2006). Las razones para esta reducción pueden
verse de manera distinta dependiendo del cristal con el que se miren, pero parece obvio que una
reducción tan notable no puede atribuirse a razones ajenas a la Fundación por cuanto las
condiciones externas (incluidas las ayudas disponibles) no han sufrido tal cambio.
Otro elemento importante en las políticas de Fomento es su impacto presupuestario. Para valorar la
apuesta política por parte de una administración pública determinada es útil analizar cuanto pone
sobre la mesa dicha administración. En este caso, además, esos datos son más fácilmente accesibles
gracias precisamente al desarrollo institucional de la red de políticas públicas. Nos referimos en este
caso al hecho de que exista un actor con legitimidad suficiente para representar al conjunto de la
Economía Social y reconocido por otros actores (públicos y privados) de este sistema político
andaluz. Ese reconocimiento permite su participación también en uno de los momentos clave de
todo curso político: el debate presupuestario. Así CEPES-A, cómo interlocutor social reconocido ha
sido invitado desde hace varios años a dar su opinión sobre los presupuestos en sede parlamentaria.
Por este motivo también hemos podido obtener las siguientes cifras utilizadas para abordar dicha
intervención:
Presupuestos84
81 Escuela Estrategias, FAECTA: Federación Andaluza de Empresas Cooperativas de Trabajo Asociado, una de las
Federaciones más importantes miembro de CEPES-A.
82 De estar incluida en la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico en la legislatura 2000-04 a la de Innovación,
Ciencia y Empresa (ya fuera de Empleo) en la 2004-08.
83 Fernando Toscano Director General desde 1994 fue sustituido por Ana Barbeito.
84 Hasta el 2001 Desarrollo Cooperativo y Comunitario y desde Entonces Desarrollo de la Economía Social, junto a
otras partidas que también tenían componentes dirigidos específicamente a las Empresas de Economía Social.

Evolución presupuestaria Políticas ES en Andalucía

90.000.000
80.000.000
Presupuesto para ES
70.000.000
60.000.000
50.000.000
40.000.000
30.000.000
20.000.000
10.000.000
0
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20
84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Ejercicios presupuestarios
Fuente: elaboración propia
Si nos fijamos en el gráfico podemos quizás lo más significativo sea la bajada ocurrida
precisamente en 2005, el primer presupuesto de la nueva Consejería (Innovación y Desarrollo
Tecnológico), lo que podría venir a reflejar un problema derivado de esa reorganización interna y,
de acuerdo con nuestro modelo una crisis en la Comunidad de Políticas.
Otro elemento importante a señalar, y que va en línea con nuestro análisis, es el comienzo de una
política de apoyo a las empresas sociales, separada de la Economía Social, en el seno mismo de la
Dirección de Economía Social. En este sentido cabe mencionar el proyecto GAIA de la Fundación
A-emprende, dependiente de dicha DG, y que fomenta la creación de este tipo de empresas. Parece
que el creciente acento en características puramente empresariales de la Economía Social ha
favorecido que surja un espacio emprendedor “más social” más allá de este sector empresarial. Es
decir también a este nivel se produce un cierto proceso de aprendizaje en el seno de la Comunidad
de Políticas. En este caso la falta de relación entre esas iniciativas públicas y los actores privados de
la Comunidad de Políticas podemos relacionarlas con aspectos internos a esos actores. Es decir,
estos actores tienen un marcado componente de Economía Social de Mercado y por tanto tienen
problemas para aceptar un concepto que reúna los componentes empresariales y sociales y que
pueda ser por tanto visualizado cómo un actor más genuinamente social.

ACTOS REGLAMENTARIOS
En este caso el marco reglamentario, como no podía ser de otra manera dado las competencias casi
exclusivas en esta materia por parte de la Comunidad Autónoma, es más amplio que en el nivel
comunitario.
Con respecto al marco legal podemos decir que dicho marco se ha completado (y actualizado en
aquellos casos como el de la Ley de Cooperativas donde ya existía Ley) en los años que van de
1999 a 20002. Coincidiendo precisamente con el reforzamiento de la Comunidad de Políticas
Neocorporativista a partir de 1997-99. Después de ese periodo cabe resaltar la inclusión en el
Nuevo Estatuto de Andalucía aprobado en 2007.
Así podemos señalar dentro de la normativa en materia de Economía Social a nivel andaluz las
siguientes Leyes y Decretos:
LEY 2/1999 de Sociedades Cooperativas andaluzas. Publicada en 20/04/1999
DECRETO 258/2001, de 27 de noviembre, por el que se regulan la inspección y el

procedimiento sancionador en materia cooperativa (27/11/2001)
DECRETO 267/2001, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de

desarrollo de la Ley de Sociedades Cooperativas Andaluzas en materia registral y de
autorizaciones administrativas (11/12/2001)
Debemos apuntar que la Ley 2/1999 que vino a sustituir la “anticuada” Ley 2/1985, de 2 de mayo,
de Sociedades Cooperativas Andaluza, fue modificada ya en 2002 mediante la Ley 3/2002, de 16 de
Diciembre, por la que se modifica la Ley 2/1999.
Aquí cabría recordar que la competencia en materia de legislación de las Sociedades laborales
permanece a nivel estatal y que por tanto el marco legal en este punto no varía a nivel regional del
nacional ya señalado85.
Conviene, sin embargo citar algunos casos de fórmulas jurídicas que caen dentro de la Economía
Social andaluza. El primero y más relevante podría ser el de las Cajas de Ahorro y Cajas Rurales.
En este caso existe la suficiente literatura que aboga por su inclusión dentro de la Economía
Social86. En su contra juega el hecho de que estas no se insertan en la Organización representativa
del Sector y el que el público en general no parezca considerarlas dentro de este sector. Por lo que a
efectos del presente análisis no la incluiremos. Sin embargo sí se puede señalar para indicar el poder
de incidencia de la Comunidad de Políticas que la Ley Andaluza de Cajas de Ahorro es una de las
más beneficiosas para la Economía Social pues esta fija una representación de la Economía Social
entre sus Consejeros Generales. Igualmente se la cita cómo destino preferente de su Obra Social.
85 Tan sólo existen disposiciones de rango administrativo, como por ejemplo en materia de registro aunque las
competencias en materia regulatoria siguen residiendo en el nivel estatal.
86 Uno de los más relevantes es J.L. García Delgado (2004).

Aparte de estas fórmulas, cabría citar que las Fundaciones también tienen una Ley Andaluza: LEY
10/2005, de 31 de mayo, de Fundaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Pero que en el
caso andaluz, cómo por otro lado ocurre en otros muchos casos, las Fundaciones no son
consideradas por los poderes públicos, a la hora de articular sus políticas, cómo Economía Social.
Hecho que viene además reforzado por la existencia de una Asociación autónoma que no se incluye
dentro de la Plataforma unitaria representativa de la Economía Social en la Comunidad Andaluza.
Finalmente, se puede apuntar que existe un hueco relevante en la legislación autonómica: las
Empresas de Inserción. No obstante, dicha falta responde a la voluntad del legislador de esperar a la
redacción de una norma nacional, que debe salir en esta legislatura que finaliza el año 2008, antes
de abordar, como sí lo han hecho otras comunidades autónomas, una norma regional.
Estatuto 2007
Especial relevancia adquiere este apartado cuando entramos a analizar la norma de rango superior
de la Comunidad Autónoma (de carácter regional). Con respecto al Estatuto Andaluz aprobado en
2007 es importante señalar que probablemente sea una de las normas de “tipo constitucional” en la
que más relevancia recibe la Economía Social. En este sentido podemos ver que se menciona en
cuatro importantes artículos:
Dentro del TÍTULO II, COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA, en el Capítulo

II, Competencias:
“Artículo 58. Actividad económica
1. La Comunidad Autónoma de Andalucía asume competencias exclusivas en:

....
4.º Fomento, ordenación y organización de cooperativas y de entidades de economía social. La
regulación y el fomento del cooperativismo que incluye:
a) La regulación del asociacionismo cooperativo.
b) La enseñanza y la formación cooperativas.
c) La fijación de los criterios, la regulación de las condiciones, la ejecución y el control de las

ayudas públicas al mundo cooperativo”
Dentro del TÍTULO VI, titulado ECONOMÍA, EMPLEO Y HACIENDA, y dentro de éste el
CAPÍTULO I “Economía”:
“Artículo 157. Principios y objetivos básicos.

(...)

4. La política económica de Andalucía promoverá la capacidad emprendedora y de las iniciativas

empresariales, incentivando especialmente la pequeña y mediana empresa, la actividad de la
economía social y de los emprendedores autónomos, la formación permanente de los trabajadores,
la seguridad y la salud laboral, las relaciones entre la investigación, la Universidad y el sector
productivo, y la proyección internacional de las empresas andaluzas”
En el mismo Capítulo:
“Artículo 163. Modernización económica. Acceso a los medios de producción.

(....)
2. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma fomentarán las sociedades cooperativas y otras
formas jurídicas de economía social, mediante la legislación adecuada.
3. Los poderes públicos, de acuerdo con la legislación estatal sobre la materia, establecerán los
medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad y gestión de los medios de
producción, de conformidad con el artículo 129.2 de la Constitución”
En el CAPÍTULO II, dentro del mismo Título, sobre Empleo y relaciones laborales:
“Artículo 172. Trabajadores autónomos y cooperativas.

(...)
2. Serán objeto de atención preferente, en las políticas públicas, las cooperativas y demás entidades
de economía social”
Asimismo en relación con la Cooperativa y otras fórmulas inscritas generalmente dentro de la

Economía Social cabe mencionar otro artículo (aparte de los ya señalados más arriba): “Artículo 75.
Cajas de ahorro, entidades de crédito, bancos, seguros y mutualidades no integradas en el sistema
de Seguridad Social”
Todo esto dibuja un Estatuto muy favorable a la Economía Social, sobre todo si lo comparamos con
la realidad existente en otros países y regiones Europeas. Además en un momento de cierta crisis
por parte de la Comunidad de Políticas como veremos más adelante.
Existen otras Leyes de interés que mencionaremos a continuación y que permiten valorar el alto
grado de reconocimiento institucional en Andalucía de este sector. De entre estas nos gustaría
señalar las siguientes:
Ley de Universidades Andaluzas. Esta Ley otorga un vocal para la Economía Social en el
Consejo social de las Universidades.
Ley Andaluza de Cooperación Internacional. Este es quizás el caso más inesperado dentro
de la legislación andaluza aprobada en la legislatura anterior (finalizada en 2004). Así sólo
aparece entre las prioridades sectoriales y todo ello de manera muy difuminada. Además no
se hace mención específica a la misma en lo que a los agentes y órganos rectores de la
Cooperación Internacional Andaluza se refiere. Esto lo podríamos relacionar con la ausencia

de actores públicos competentes en este ámbito dentro de la Comunidad de Políticas y el

hecho de competir con otra Comunidad de Políticas (que incluiría a ONGs para el
Desarrollo, Sindicatos, Empresarios y Universidad) que no está dispuesta a dejar entrar a
otro actor en el “reparto”.
Ley del Servicio Andaluz de Empleo. En este caso también aparece mencionada
específicamente la Economía Social en el artículo que describe uno de los órganos rectores,
el Consejo Asesor.
En todos estos casos vemos que la Economía Social va ganando espacio institucional demostrando
que se la considera no simplemente por su carácter instrumental, sino de manera holística, como un
sector estratégico para el desarrollo de la Comunidad Andaluza.
A modo de conclusión podemos decir que, siempre relativamente, estamos probablemente ante uno
de los marcos legales más favorables por completos y benignos para la Economía Social entre las
regiones españolas y europeas. Es verdad que dicho marco presenta lagunas (algunas debido a no
poseer las competencias, por ejemplo, en materia fiscal o a la legislación de competencia Europea),
pero en su conjunto nos parece uno de los más desarrollados de Europa.
DISCURSO POLÍTICO
En este apartado abordaremos el análisis del discurso político de manera distinta a cómo lo hemos
hecho en el apartado anterior, por cuanto existen datos secundarios que también nos permiten
extraer conclusiones interesantes.
Ya hemos visto en el apartado anterior el reconocimiento que la Economía Social ha alcanzado en

el sistema político andaluz. Hemos dejado para un apartado posterior el análisis de los Pactos por la
Economía Social Andaluza, acuerdos marco de concertación paralelos a los que se firman entre
Sindicatos, Empresarios y Junta de Andalucía y que dibujan un modelo Neocorporativista que
también incluye y reconoce como interlocutor social a la Economía Social en el Diálogo Social
regional. Con la firma de dichos Pactos el grado de aceptación y promoción del sector por parte de
los principales actores públicos y privados87. Es lógico por tanto que la presencia en el discurso
político sea constante y al máximo nivel: preguntas en los plenos y comisiones88, participación de
las organizaciones representativas en trámites parlamentarios del máximo nivel (cómo por ejemplo
el debate presupuestario), preguntas e interpelaciones de todos los grupos, incluso hasta ser el
centro del debate (con ocasión de la evaluación del I Pacto Andaluz y la elaboración del segundo).
Igualmente la presencia de responsables políticos del máximo nivel es asidua en actos organizados
por la Economía Social: el Presidente de la Junta, diversos Consejeros, los Presidentes del
Parlamento y diversos líderes de los distintos partidos del arco parlamentario asisten una o varias
veces al año a dichos actos.
Aparte de estos elementos, en referencia a los datos secundarios antes señalados, podemos utilizar
87 Los dos sindicatos mayoritarios UGT-A y CC.OO.-A.

88 Sólo en lo que va de la VII Legislatura (2004-2008) el concepto ha aparecido en 35 ocasiones en Comisiones.

las encuestas que en los últimos años (desde 2004) viene realizando CEPES-A para ver infiltración
del concepto y las prácticas de la Economía Social en la población andaluza. En ellas se puede ver
el grado de penetración y conocimiento de esta fórmula empresarial lo cual favorece una presencia
más importante en el discurso público.
Así en la última encuesta aparecen las siguientes conclusiones:
El 34 % de los encuestados considera a la Economía Social como un sector económico

diferenciado, frente al 24% que considera que no.
Los encuestados entre 25 y 34 años, son los que más diferencian al sector de la Economía
Social, mientras que, según el nivel de estudios, el 44% de los Universitarios identifican la
ES como diferente.
El 44 por ciento de los andaluces tiene algún familiar relacionado con empresas de
Economía Social.
En edades comprendidas entre los 35 y 44 años, este porcentaje aumenta hasta el 58%. En
cuanto al nivel del estudios, el 61% de los universitarios tiene a un familiar o amigo
relacionado con la ES.
Este es un elemento importante que no parece tenerse tanto en cuenta en algunos modelos como el
de las Coaliciones de Defensa. Es decir, volviendo sobre las debilidades empíricas del enfoque
Neoinstitucionalista, existen problemas para medir el grado de influencia de este contexto general
sobre las Comunidades de Políticas.
Tan sólo señalaremos que las primeras apariciones en sede parlamentaria se remontan a la primera
Legislatura, anterior a las primeras apariciones en el Congreso de los Diputados. En este sentido,
aunque vemos que existe una cierta “ventaja” en el ámbito político andaluz, ésta se desvanece
cuando toca hablar de las primera aparición del término en el ejecutivo: cómo ya hemos visto no se
denomina “de Economía Social” a la sede administrativa responsable hasta el año 2000, mucho
después que la aparición del Instituto para el Fomento de la Economía Social en el aparato estatal
(1991).
Por esta razón creo conveniente pensar que la influencia proveniente desde Madrid es importante en
el desarrollo del contexto político andaluz si bien gracias a la “fertilidad” de dicho contexto, este se
ha desarrollado mucho más que aquel.
Otros elementos que pueden apoyar esta hipótesis son:
No hay ningún libro publicado en Andalucía cuyo título incluya Economía Social antes de
los publicados a mediados de los 80 en Madrid.
La aparición en prensa (local o secciones locales) que hemos encontrado es posterior a las
apariciones en prensa en secciones nacionales.

Sin embargo, este discurso ha evolucionado con el tiempo. Así, las referencias a la Economía Social
son constantes en el más de un cuarto de siglo de Autonomía Andaluza, no obstante también se
puede entrever en este ámbito regional un periodo en el que gracias al discurso general de lucha
contra el desempleo la inserción de la Economía Social dentro de ese discurso era más clara (en los
años de expansión de dicha política hasta principios de este siglo, desde la llegada de la
Autonomía). Este discurso empieza a cambiar sobre todo con la reorganización sufrida en la
presente legislatura (2004-08) en la que ya se puede ver claramente una clara vocación de acabar
con el tratamiento diferenciado recibido por la Economía Social. Volvemos a ver que existe una
relación entre Comunidades de Políticas de Primer Nivel y las de Segundo Nivel y de ambas con los
componentes cognitivos y simbólicos del sistema político ampliado (en ambos casos la UE y la
Comunidad Autónoma Andaluza)
Estamos en una época en el que el discurso, al haberse separado además de la Consejería de

Empleo, se centra cada vez más en elementos empresariales y cada vez menos en otras
características propias de la Economía Social. Además con la emergencia de un discurso general en
el que las prioridades pasan a ser la competitividad, la innovación, etc., la Economía Social debe
reorganizarse entorno a dichos discursos (por ejemplo CEPES-Andalucía crea un Departamento de
Innovación y más tarde una Fundación dedicada a esos temas). En este sentido conviene recordar
que la evolución comienza en cierta medida en el año 2000 con la creación de una Consejería de
Empleo y Desarrollo Tecnológico, en sustitución de la denominación clásica de Industria. Estamos
ante un cambio conceptual que viene de antes, pero el cambio organizativo es el que libera acelera
los cambios en términos de políticas de ese cambio conceptual.
Este tratamiento diferenciado, que a menudo se ha defendido citando la Constitución y otros

documentos de carácter normativo ha terminado en un discurso que sigue el carácter liberal de
tratamiento igual para todas las empresas independientemente de su naturaleza o fórmula jurídica.
Este cambio también está influenciado, cómo no podía ser de otra manera, por la Europeización de
la política industrial que, en aras de la Libre Competencia ha promovido este tipo de enfoques. No
obstante, dicho precepto comunitario ha estado presente también anteriormente a la reorganización
de la Consejería, sin producir tales efectos, por lo que igualmente podemos entrever la influencia
del cambio institucional y de un enfoque más tecnocrático en la misma, en oposición a otro más
político en el anterior mandato.
Otro síntoma del cambio lo podemos encontrar analizando dos discursos del Presidente de la Junta
de Andalucía con un margen de tiempo de 3 años. Los dos son con motivo del mismo acto: la
entrega de los premios Arco Iris al Cooperativismo andaluz. Uno es anterior a dicho cambio y el
otro es de 200689.
Así en este ultimo realiza una introducción halagadora de carácter econométrico de los beneficios
de las cooperativas y la Economía Social, pero centrándose en sus características más
empresariales.
89 Intervención del presidente de la Junta de Andalucía, Manuel Chaves, en la XVII edición de los Premios Arco Iris.
Sevilla, 17 de febrero de 2006

A dicha introducción le sigue rápidamente un recordatorio de los desafíos empresariales en materia

de competitividad a los que se enfrenta, haciendo hincapié en el proceso de globalización y la
necesidad de adaptación de la Economía Social:
“No debemos, sin embargo, perder de vista que la actividad económica se encuentra, actualmente,
en una fase de profundos y vertiginosos cambios.
El creciente e irreversible avance de la globalización que estamos viviendo, ha traído consigo un

nuevo concepto de la producción y de los intercambios, al tiempo que ha ido generando un mercado
único de límites insospechados y configuración transnacional.
(...)
Integrados en una economía cada vez más exigente, lo lógico es seguir adelante e invertir todos
nuestros esfuerzos en los llamados “factores de competitividad”, como la gestión de la calidad, la
cooperación empresarial, la planificación y control de costes, la incorporación de técnicas modernas
de organización, la aplicación de innovadores procesos tecnológicos y la formación permanente de
los recursos humanos
(...)
La Economía Social, como articuladora de gran parte de la estructura productiva de nuestra
Comunidad, no puede quedarse atrás. Hemos de seguir caminando, en Andalucía, en España y en
Europa, y afrontar nuevos desafíos”
Esto sirve para argumentar el re-enfoque de la Junta de Andalucía hacia estos elementos dentro de
las políticas de apoyo a la Economía Social:
“No cabe duda de que el modo más adecuado de superar estos retos es trabajar juntos -las
Cooperativas y sus socios, las Federaciones y el Consejo Andaluz de Cooperación-, sabiendo que
contáis, como no podría ser de otro modo, con la colaboración del Gobierno Andaluz, a través de la
Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa.
(...)
Hemos sabido identificar que progreso es conocimiento e innovación y, conscientes de que tenemos
mucho que ofrecer, estamos en condiciones de salir con garantías al exterior y construir un futuro
más sólido y consistente”
El carácter social de este sector se vislumbra tan sólo cuando se hace referencia a la capacidad de
esta fórmula para permitir el acceso al autoempleo de más colectivos, es decir vemos que se trata de
una conceptualización que se acerca a la que hemos encontrado a nivel Europeo.
Pero esta pequeña incursión en este tono social se pierde rápidamente para pasar a mencionar las
medidas de apoyo a los emprendedores y otras relativas al desarrollo de los recursos humanos, la
financiación, la asistencia técnica para la Innovación Tecnológica, etc...Cómo vemos se trata de una
intervención de un cierto carácter tecnocrático y un fuerte acento en la competitividad y el carácter
empresarial de la Economía Social. La mayor diferencia con el marco conceptual Europeo es esta: a
pesar de que se acentúa el carácter social por su capacidad para “incrementar la oferta de

empleos”90 para colectivos desfavorecidos, la principal utilidad parcial de la Economía Social en

Andalucía es su carácter empresarial.
Sin embargo la intervención del año 2003 tiene un tono completamente distinto. En primer lugar, la
introducción halagadora en este caso se alarga a varias páginas, cuando en el primer caso se reducía
a una sola. Además de que en este caso, aunque se utilicen elementos econométricos, se refuerzan
otros elementos más sociales de este tipo de emprendimiento:
“Una de las mayores contribuciones de este tipo de empresas no se mide, sin embargo, a través de
indicadores estadísticos. Me refiero a la esencial función que desempeñan en la cohesión social y en
la vertebración del territorio o en la sostenibilidad del entorno, de la población y de la economía de
zonas menos desarrolladas, evitando impactos medioambientales, pérdida de actividad y la sangría
de la emigración”91.
Esto no significa que en dicha introducción también se produzca una llamada de atención sobre los
riesgos en materia de competitividad, pero en este caso se hace en positivo señalando la mejor
predisposición de la Economía Social en este sentido:
“En este sentido, contamos ya con una ventaja de partida porque, en muchos casos, estas empresas
no tienen que demostrar su eficacia. Es manifiesta su capacidad competitiva, su apuesta por la
calidad y su esfuerzo por situarse a la vanguardia tecnológica y por ocupar los primeros puestos de
los ranking empresariales”
A continuación se señalan también las políticas de apoyo a la Economía social: financiación,

asistencia técnica, apoyo en la creación de empresas, etc. Pero en este caso también se hace
referencia a las políticas de carácter institucional, cómo son el Pacto Andaluz por la Economía
Social, la participación en el Consejo Económico y Social, en el Servicio Andaluz de Empleo, en la
Ley de Cajas de Ahorro, etc.
Para terminar sigue con un fuerte tono político que se contrapone al tono tecnocrático y en cierta
medida casi admonitorio del otro discurso. Vemos por tanto que el cambio de discurso, el cambio
de marco conceptual también se da a nivel regional.
COMUNIDAD DE POLÍTICAS
Quizás uno de los elementos más sobresalientes del contexto regional andaluz sea la Comunidad de
Políticas Economía Social. Se trata de una Red que está más formalizada que en la mayoría de las
entidades territoriales de España y probablemente de Europa. Una de las razones de dicha
formalización quizás haya que buscarlas en el marco Neo-corporativista andaluz. Estaríamos ante
un sistema de representación de intereses similar al español, tal y como indica Campos (2001),
90 Parafraseando a Nerdegaard (2005)

91 INTERVENCIÓN DEL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, MANUEL CHAVES, EN EL ACTO
DE ENTREGA DE LOS XV PREMIOS ARCO IRIS DE COOPERATIVISMO. Sevilla, 13 de diciembre de 2003.

demostrado por los seis acuerdos de concertación regional firmados desde 1993 por los dos
Sindicatos mayoritarios (UGT-Andalucía y CC.OO.-Andalucía), los empresarios (representados
exclusivamente por la CEA) y el Ejecutivo andaluz.
La ampliación de ese marco coporativista a la Economía Social llega de la mano de Fernando

Toscano y el Consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico José Antonio Viera en octubre de
2002. Ya hemos señalado la íntima relación con los sindicatos por parte de algunos actores
públicos. Es importante señalar esta relación por cuanto tradicionalmente la Economía Social y
antes el movimiento cooperativo ha estado íntimamente ligado al movimiento sindical, y no
siempre esta relación ha sido positiva. Es posible apuntar a que esta presencia de actores con lazos
sindicales (que puede responder incluso a una estrategia de los sindicatos) ha permitido reducir la
desconfianza de estos hacia la Economía Social, favoreciendo el desarrollo institucional de la
misma y el acceso de ésta a altas cotas de poder. Todo ello sin tener que recurrir a la inclusión
orgánica de los sindicatos en la Economía Social, hecho que sí ha ocurrido en otros contextos
geográficos.
En el análisis de los participantes en esta Comunidad de Políticas ya hemos visto en el análisis del
nivel comunitario que es difícil analizar en detalle los participantes de un nivel inferior al de los
máximos dirigentes políticos. En este caso esa dificultad es menor por la accesibilidad a los mismos
y por mi propia experiencia laboral dentro de la Organización representativa de la Economía Social
en la región: CEPES-Andalucía.
Por lo que respecta a las figuras individuales, debemos decir que tenían una cercanía mental hacia el
cooperativismo/economía social y a menudo fuertes vínculos con los sindicatos. La principal figura
es la de Manuel Chaves, que desde Julio de 1990 es Presidente de la Junta de Andalucía y otra
figura importante es la de Fernando Toscano, Director General de Cooperativas desde 1994 hasta
que más tarde dicha Dirección General asumió el título de Economía Social en 2000. El primero,
antes de ser Presidente fue Ministro de Empleo y Sindicalista (Miembro de la Ejecutiva de la UGT
que precisamente dejó para ejercer de Ministro). Como tal redactó y aprobó la Ley que revocó la
Ley de Cooperativas franquista de 1974 en 1987. Fernando Toscano también fue abogado en la
UGT hasta que entró en el gobierno en 1994.
La evolución a lo largo de los años 90 y primeros de esta década mantuvo a la mayoría de

personajes claves públicos mencionados. Pero con el paso de la DG de Economía Social desde la
Consejería de Empleo a la de nueva creación (con competencias en Innovación, Ciencia y Empresa,
en cierto modo la Consejería estrella) se producen cambios importantes en los actores.
Uno de los cambios principales en los actores es la desaparición de la escena de Fernando Toscano,
que había sido el Director General primero de Cooperativas y después de Economía Social en los
desde casi principios de los 90 hasta el 2005.
Pero aparte de estos cambios en las personas también se producen cambios en las estructuras, el
más significativo es el relativo a la ampliación a todo tipo de emprendedores de las competencias de
la DG de Economía Social y de su principal Agencia: la Fundación Red de Escuelas de Empresas
de Economía Social, que pasó a llamarse Fundación Andalucía Emprende.

Ya hemos visto que esto tuvo una consecuencia en los presupuestos. Pero además tuvo
consecuencias en el ritmo de creación de empresas de Economía Social, que de ser superior 2000
empresas más por año desde el año 2000, pasó a unas 900 en los dos últimos años.
Otro elemento importante a la hora de analizar la evolución de las Políticas de Economía Social ya
señalado es el cambio organizativo en el principal servicio de asistencia técnica pública dirigido a la
Economía Social. Se trata de las ya mencionadas Escuelas de Empresas y en su último año antes de
ampliar sus competencias a todos los emprendedores alcanzó la nada despreciable cifra de 153
agentes, la inmensa mayoría desplegados en entorno rural y cubriendo la totalidad del territorio
andaluz.
Es interesante observar no obstante la importancia de los cambios ocurridos últimamente en esta

Fundación. Así en su página web92 se puede leer:
“La Fundación se creó por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en el año
1999 con el nombre inicial de Fundación Andaluza de Escuela de Empresas (FAEE), aunque no
comenzó su andadura económica hasta el año 2000. Posteriormente el Patronato de la misma
aprobó varios cambios de denominación hasta concretarse la actual”
Sin embargo no se hace ninguna mención a su nombre Anterior Fundación Red Andaluza de
Economía Social ni al origen de la misma en el Programa de Escuelas de Empresa, programa que
estaba dirigido exclusivamente al fomento de la Economía Social, cómo puede leerse en el BOJA
número 87 de 29 de Julio de 1997.
La Fundación, nacida cómo se señala en la web en 1999, se creó para la gestión del programa de
Escuelas de Empresas de Economía Social, y por ese motivo se la denominó regularmente
Fundación REDEES (Red de Escuelas de Empresa de Economía Social) y cómo tal aparece en
numerosos documentos hasta 2004, y de hecho es el dominio inicial elegido para la misma:
www.redees.net, cambiado al actual de www.a-emprende.net con el cambio de denominación y
objeto.
Aparte de estos cambios existe otro cambio importante para nuestro análisis: a medida que perdía su
carácter exclusivamente de Economía Social, ha desarrollado programas específicos para lo que
calificaría llamarse Empresas Sociales de acuerdo con la terminología de EMES que mencionamos
al inicio de este trabajo. Vemos por tanto que sigue las mismas líneas que el desarrollo acontecido a
nivel Europeo.
En este caso el actor privado por excelencia es CEPES-Andalucía y si hay que resaltar algunos
nombres cabría hacerlo con Teodoro Molina de Molina, Juan Coronel y Antonio Romero, con
especial relevancia del primero y el último por estar ligados al nacimiento y al mayor desarrollo de
CEPES-A. Pero pasemos a analizar un poco la historia y la evolución actual de esta organización.
92 www.a-emprende.net

CEPES-Andalucía
Nuestra explicación del nacimiento de esta criatura institucional es que se trata del resultado del
encuentro entre el interés de un determinado grupo de actores (o emprendedores políticos) junto a
un contexto político (estructural) apropiado. A continuación señalamos algunas características:
Influencia política europea (francesa principalmente).
Dinámica regional:
Búsqueda de legitimación para actores políticos andaluces.
Búsqueda de una mayor influencia política por parte de los actores del movimiento
cooperativo andaluz.
Papel del modelo neo-corporativista de gobernanza tanto a nivel nacional como regional.
Lucha entre partidos políticos por el control del movimiento cooperativo.
Intentaremos explicar esto un poco más en profundidad estos factores a continuación.
A finales de los años 80 y principios de los 90 el Partido Socialista (PSOE) está gobernando en
España. Dicho partido tiene importantes vínculos con el Partido Socialista Francés y esa relación
facilitó un contexto propenso al aprendizaje de políticas. Por tanto no debería sorprendernos
encontrar maniobras tanto a nivel nacional (véase el capítulo anterior) cómo regional
(principalmente en Andalucía) para construir plataformas unitarias similares a las francesas y una
tendencia a incluir esta realidad económica en sus políticas microeconómicas.
En este contexto se crearon dos plataformas, una a nivel nacional y otra en Andalucía y ambas se
registraron con el mismo nombre CEPES. En el caso andaluz, esta nació en 199393 y sus orígenes
pueden ser más fácilmente explicados mediante un modelo de gobernanza basado en el neo-
corporativismo94 como ya hemos visto. Así la idea era crear un instrumento para ser usado en
contexto de gobernanza más complejo que pudiera facilitar las políticas económicas dirigidas a
empresas distintas de las orientadas a la maximización del capital. Su petit histoire podría ser muy
similar a la de la Economía Social francesa tal y cómo la describe François Soulage95. Hasta cierto
punto, se sigue trabajando bajo las mismas premisas pero ha evolucionado desde el nacimiento de
dicho intrumento debido a los cambios en la Comunidad de políticas que ya hemos adelantado y
93 La contraparte nacional nació 6 meses antes.

94 Ya hemos señalado la diferencia entre un modelo corporatista o Neo-corporativista en el que el papel de
representante del interés de la sociedad civil es reconocido por las autoridades públicas sólo a unos pocos frente a
uno pluralista dónde esos intereses están desagregados.
95 Esta pequeña historia puede encontrarse en http://esfin-ides.com/esfin-
anciensite/pages/publications/histeconsoc011002.pdf Fue escrita por François Soulage, Presidente de ESFIN-IDES,
y uno de los actores principales en la revitalización de la Economía Social durante los años 70. Extraída el 15 de
mayo de 2007.

también por la creciente influencia de este sector que le ha “obligado” a mantener relaciones con
otros actores. Podríamos decir que la Comunidad de políticas se ha ampliado, hasta incluir a las
universidades, otras confederaciones empresariales y distintos niveles de administración pública (o
incluso su relación con el poder legislativo).
Andalucía es una región que ha venido atravesando un proceso de autolegitimación desde su

nacimiento cómo comunidad autónoma. Tal y como señala Luis Moreno (1998):
“Los mesogobiernos han adquirido un protagonismo institucional sin parangón en la moderna

historia española. Para afianzar su objetivo de legitimidad institucional, han desarrollado programas
y políticas públicas en pos de maximizar sus actuaciones económicas y políticas”96
Desde el punto de vista de las políticas económicas significó la necesidad de encontrar nichos de
políticas que permitiesen la diferenciación de otros niveles (Nacional y local en un principio,
Europeo más tarde) y de otros actores políticos (principalmente los conservadores, ya que desde el
punto de vista de las políticas económicas este es el principal clivaje o cleavage en inglés97). En este
caso esto significó una clara necesidades de una política microeconómica fuertemente connotada.
Asimismo, deberíamos señalar que algunas competencias económicas importantes tardaron mucho
tiempo en ser traspasadas (cómo por ejemplo las Políticas Activas de Empleo), pero otras menores
fueron más fácilmente descentralizadas (cómo algunos elementos de la Política de fomento
empresarial). Además, cuando se trata de política económica, ha sido cada vez más difícil encontrar
diferencias entre los principales actores políticos, diferencias que pudieran traer beneficio en la
lucha política.
Además, en un sistema de gobernanza neo-corporativista ambos lados (los actores políticos, es decir
PSOE-Andalucía principalmente, y los actores privados, las Cooperativas y las Sociedades
Laborales) tienen un interés común en la creación de una Organización que represente a toda la
Economía Social a nivel regional. En ese contexto una organización que pudiera trasladar la
representación de este “tercer sector”, que, todo sea dicho, tenía una fuerte presencia en la vida
económica y política de Andalucía, especialmente en las zonas rurales. Igualmente, el nacimiento
de una organización empresarial alternativa podía ser una herramienta interesante para el Diálogo
Social a nivel regional.
Además durante ese proceso también tuvo lugar una importante lucha política para ganar el control
de las diferentes organizaciones (principalmente FAECTA, FAECA y la misma CEPES-
Andalucía). Asimismo esta lucha fue también reflejo del enfrentamiento entre los dos principales
partidos de izquierda en Andalucía. El partido comunista tenía tradicionalmente una presencia más
importante en este movimiento de la Sociedad Civil y la reorganización de éste sirvió también para
que el PSOE incrementase su influencia sobre el mismo. También es importante señalar que
CEPES-A comenzó a ganar peso de manera acelerada sólo después de que la Organización
Cooperativa Multisectorial y Unitaria (FECOAN) desapareciese.
Esto sirve para dar una explicación, no exhaustiva, del nacimiento de CEPES-Andalucía. Ésta está
96 Al ser un documento en formato htm no tiene número de páginas..

97 También se le traduce cómo escisión y se trata de aquellas fracturas que dividen a grupos políticos enfrentados.

basada en un enfoque de “lógica dura”98 en la que el modelo de Coalición de Defensa puede ser la
fuente teórica por la que los actores persiguen sus preferencias materiales extrínsecas con algunas
limitaciones debidas al contexto político.
Aparte de las características de los participantes en esta Comunidad de Políticas, en el caso andaluz
tenemos una característica más: la formalización de la red alcanzada en octubre de 2002 a través de
la firma del I Pacto Andaluz de Economía Social. Ambos acuerdos son tripartitos: están firmados
por los dos sindicatos mayoritarios (CC.OO-Andalucía y UGT-Andalucía). Este Pacto y el siguiente
firmado cuatro años después, en octubre de 2006 formalizan un programa para la red y unos
instrumentos de seguimiento, que incluyen una Comisión y una sesión de control99 en el Parlamento
Andaluz celebrada el 7 de junio de 2005.
Los dos pactos se adecuan a la evolución que hemos visto en el discurso político, se pasa de un
documento más general y político a uno más específico y tecnocrático. Estos cambios no pueden ser
explicados únicamente con la evolución de los actores, principalmente públicos de esta red de
políticas.
Otro elemento a señalar, quizás el de más peso en alguno de estos cambios, ha sido el hecho que el
proceso de firma del Pacto cambió en el 2006. En el primero se trató básicamente de un acuerdo
interno a la red y por tanto sólo necesitó de la movilización de los actores públicos dentro de la
Consejería de Empleo y desarrollo Tecnológico y directamente el Presidente de la Junta para su
aprobación. En el segundo caso tuvo que insertarse en el proceso establecido para normas de rango
superior y por tanto debió pasar por todos las Secretarías Técnicas de las distintas Consejerías para
que dieran su aprobación. Este cambio no fue una imposición, sino que fue el resultado de una
negociación en la que sobre todo CEPES-A buscó un Pacto que tuviera mayor fuerza e implicara a
otros actores que, por no haber estado en la negociación anterior, no respondieron adecuadamente a
un acuerdo de naturaleza transversal, por lo menos en su proyección y diseño iniciales.
A este respecto podemos mencionar el siguiente párrafo inscrito en el II Pacto que contrasta con una
versión más vaga en el primero:
“...conviene también involucrar directamente en la ejecución de las medidas pactadas a otras

Consejerías del Gobierno Andaluz con competencias relevantes para la promoción de la Economía
Social como son, Agricultura y Pesca, Educación, Empleo, Medio Ambiente, Turismo, Comercio y
Deporte e Igualdad y Bienestar Social”100
Igualmente en el segundo Pacto empiezan a aparecer más referencias a la Responsabilidad Social de

las Empresas, en línea con nuestra propuesta de un proceso de Europeización que afecta también a
las políticas y discursos de esta Consejería.
98 También llamada lógica de consecuencialidad o del actor racional. Es una lógica de corte materialista.
99 Comparecencia 7-05/APC-000238, del Excmo. Sr. Consejero de Innovación, Ciencia y Empresa, a fin de informar
sobre el grado de cumplimiento del I Pacto Andaluz por la Economía Social suscrito por la Junta de Andalucía, la
Confederación de Entidades para la Economía Social —CEPES—, CC.OO. y UGT, presentada por los Ilmos. Sres.
D. Manuel Gracia Navarro, D. Ángel Javier Gallego Morales, D. Francisco Daniel Moreno Parrado y D. Luciano
Alonso Alonso, del G.P. Socialista.
100 II Pacto Andaluz por la Economía Social. Página 13.

ANÁLISIS
Vemos que en Andalucía el nacimiento de las políticas de Economía Social ha requerido más
tiempo que en Europa, por lo menos de programas que tuvieran ese nombre. Lo mismo ha ocurrido
con el Departamento de Economía Social. Esto es debido en parte a la existencia de políticas
dirigidas a las cooperativas principalmente, algo que no existe a nivel comunitario.
Sea como fuere, el nacimiento y evolución de las políticas de Economía Social, también se insertan
en un contexto de fuerte presencia de la lucha contra el desempleo, siguiendo la terminología de
Nerdegaard (2005). Al igual que en el marco europeo ese centralidad del Empleo cambia, aunque
en este caso lo hace más tarde. Ese cambio de discurso, unido a cambios en la estructura
administrativa correspondiente, que además se desgaja de empleo, y los actores públicos
individuales dan lugar a una crisis en la Comunidad de Políticas, con incidencia incluso en los
presupuestos y los programas.
No obstante, al contrario que en el caso Europeo, la crisis parece comenzar a superarse tan sólo dos
años después de su inicio, llegándose a firmar un II Pacto por la Economía Social andaluza, que de
alguna manera limita la evolución hacia un modelo menos Neocorporativista.
Así, se producen cambios en parte motivados por cambios en el contexto externo (Europeización,
pero también Globalización) que inciden en la Comunidad de Políticas y obligan a ciertos cambios
incluso en los actores representativos de la Economía Social.
Pero pasemos ahora a analizar las conclusiones generales del estudio de casos comparado.
CONCLUSIONES
Con el presente trabajo de análisis de casos hemos pretendido de un lado describir el nacimiento y
desarrollo de las políticas de un área temática con mucho interés por cuanto afecta a un importante
sector económico. Ya hemos avanzado algunas conclusiones para el subsistema comunitario de
Economía Social y para el Andaluz, a continuación avanzaremos algunas resultado de la
comparación. Finalizaremos con algunas conclusiones para la teoría. Cabe señalar que hemos
encontrado limitaciones en nuestro análisis, de un lado empíricas, pues necesitaríamos un esfuerzo
mayor y más recursos para poder analizar en detalle estas redes, pero también teóricas por cuanto
entendemos que ninguno de los modelos encontrados ofrece instrumentos teóricos suficientes para
abordar esta interacción. Bien es verdad que la ingente literatura en este ámbito de las Redes y
Comunidades de Políticas no ha podido ser exhaustivamente analizada.
En la introducción planteábamos el interés de comparar estos dos subsistemas políticos de

Economía Social por los paralelismos existentes. Hemos visto que el nacimiento está relacionado:

en ambos casos el origen es francés. Es decir las políticas de Economía Social están influidas por
las elaboradas por los gobiernos socialistas de primeros de los 80. En los dos subsistemas hay un
proceso de gestación y maduración de las ideas en esa misma década. Dicha maduración da sus
frutos, más rápidamente en el caso de la UE en lo que respecta a la creación de una unidad
administrativa (1989). Vemos por tanto de un caso de aprendizaje de políticas en el que las ideas se
mueven siguiendo afinidades políticas principalmente (en ambos casos son todos actores de la
Internacional Socialista). Seguimos teniendo problemas para conocer cuales son los requisitos
necesarios y suficientes para que dicha política nazca ya hemos señalado que esa es una debilidad
empírica de este enfoque o metateoría, pero sí podemos asegurar que los aspectos cognitivos
tuvieron un papel en el nacimiento en Francia y en el aprendizaje tanto en Andalucía como la UE,
tanto en la afinidad del discurso general, como en el marco de las Comunidades de políticas ya
fueran estas de primer nivel (Empleo principalmente) o de segundo nivel (de Economía Social).
La evolución de las políticas también tiene similitudes. Ambas se insertan inicialmente dentro de
una gran política, Empleo, que está en el centro del discurso político de los sistemas políticos
correspondientes. De la mano de esa inercia viaja intentando desarrollar sus Comunidades de
Políticas. Es ahí donde empiezan las diferencias. En el caso andaluz este viaje culmina con una
organización representativa típica de los entornos Neocorporativistas, un departamento
administrativo responsable y un programa de y para la Economía Social independiente. En el caso
Comunitario tanto la primera como la última característica no se alcanzan.
Así, cuando llega la crisis, y en ambos casos lo hace de la mano de los actores públicos101 de la
Comunidad de Políticas, el resultado es desigual: en un caso se produce la marginación o
desaparición, mientras que en el otro sigue manteniendo una fuerte presencia tanto en el discurso,
como en los programas y en el presupuesto.
Dicha crisis llega con un cambio o evolución del discurso político. También en este caso carecemos
de marcadores empíricos que nos permitan conocer los requisitos necesarios y suficientes, sí
podemos afirmar que en ambos casos se cumple la regla de los diez años señalada por.Sabatier
(2004) Pero, ¿qué provoca la crisis? ¿cual es el detonante de los cambios? Aparte de los cambios
mismos en los actores públicos no podemos avanzar nada más. Los cambios en los actores y en los
discursos son prácticamente simultáneos.
Lo que sí sabemos es que los cambios en la Comunidad de Políticas obliga a reaccionar a los
actores representativos de la Economía Social y dicha reacción es distinta por la debilidad de esos
actores y el contexto en el que se mueven (los del subsistema Comunitario). No obstante este
choque externo y el desfase en la respuesta de los actores de Economía Social también estaría de
acuerdo con las Teorías Neoinstitucionalistas (Peters, 2000).
De todas formas, del análisis de ambos casos vemos que el nacimiento va ligado a un contexto
favorable general que reduce los costes para los actores implicados en las Comunidades de
Políticas; que la interacción con actores (públicos pero también privados) presentes en las
Comunidades de Primer nivel en el caso andaluz han jugado un papel importante; que sobre todo la
101 Lo que no podemos afirmar es que estos actores públicos no tengan influencia externa por parte de
Coaliciones competidoras (Sabatier, 2004) o lo hacen simplemente por un cambio del discurso general, es decir, un
proceso de aprendizaje del tipo que menciona Nerdegaard (2005).

crisis acaecida con una diferencia de algunos años entre uno y otro caso se ha podido superar en el
caso andaluz (o se está en proceso de hacerlo) gracias a la fortaleza de los actores privados por
cuanto son los actores públicos los que provocan en gran medida dicha crisis. Mientras, en el caso
Comunitario, no existió la suficiente capacidad organizativa dentro de los mismos actores privados
para afrontarla. Asimismo, tampoco contaron con los “recursos” de una aceptación general y
homogénea del concepto, problema agravado con la ampliación.
Esta evolución está ligada a un proceso de Europeización que actúa no sólo a nivel de prácticas
administrativas y marcos reglamentarios, sino también y manera más relevante, en el ámbito
cognitivo y simbólico.
Entrando en las conclusiones con respecto a la teoría, podemos decir que lo señalado plantea la
validez de la importancia del componente cognitivo. El enfoque utilizado para explicar el
nacimiento y evolución ha sido el Neoinstitucionalista, de preferencia el llamado sociológico o
constructivista. Creemos que, en línea con lo expuesto por Wiener y Risse (2001), esta metateoría
tiene un importante poder explicativo en este campo del desarrollo de políticas, aunque como se ha
señalado también, en la polémica entre estos y Moravcsik (1999), este enfoque tiene un problema
en la falta de marcadores empíricos. En nuestro caso este problema ha aparecido en varias
ocasiones, quizás en la más clara con respecto al nacimiento de las políticas. Así estas se explican
bien a posteriori pero no hemos podido delimitar las condiciones suficientes y necesarias para que
ocurra. Hemos intentando no pecar de descriptivismo, pero en algunos casos, tanto el sustento
teórico, cómo los recursos informacionales no nos han permitido ir más allá.
Hemos utilizado dentro de este enfoque los modelos de Redes de Políticas por cuanto estos ofrecen
un marco más específico, sobre todo para analizar la dinámica interna de la evolución de estas
políticas. Con ellos hemos podido ver similitudes en cuanto al papel de determinados actores
(públicos y privados) y también de los procesos de aprendizaje en el interior de esas Comunidades y
en la interacción con Comunidades que hemos llamado de primer nivel por abordar Políticas de
rango superior (Empleo, Empresa, etc.) y con los componentes discursivos y simbólicos de la
entidad política ampliada. Así, hemos visto que en el caso Andaluz la presencia y aceptación social
del concepto debe jugar un papel, pero no podemos encontrar marcadores empíricos para
asegurarlo, ni desarrollos teóricos suficientes, en forma de mesoteorías exhaustivas en este campo.
Dichas mesoteorías deben superar los problemas de la relación entre las pautas micro, internas a las
Coaliciones o Comunidades, y las pautas macro, por ejemplo con las Comunidades de Políticas que
hemos llamado de primer nivel, pero también con discursos más generales que podrían abarcar
hasta los modelos de intermediación de intereses o incluso de ciudadanía (Republicana,
Comunitaria, Liberal).
Igualmente se hace necesario un corpus mayor de textos o entrevistas con información más personal
de algunos actores clave para poder apoyar el desarrollo de las mesoteorías antes señaladas. No
obstante, creemos que, aún no pudiendo dar unas conclusiones definitivas en la mayoría de nuestras
hipótesis, sí hemos podido avanzar tanto en la utilidad de los enfoques señalados, cómo en el
conocimiento de las pautas de nacimiento y evolución de políticas en ambos subsistemas.


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ANEXO I
Economía Social Andaluza
En primer lugar decir que la Economía Social siempre ha jugado un papel relevante en la vida
política, social y económica de Andalucía. Debemos tener en cuenta que el movimiento cooperativo
andaluz es uno de los pioneros en España y data de 1868 en Jerez de la Frontera. Además el
socialismo utópico jugó un papel importante en la vida de esta región en la segunda mitad del Siglo
XIX y ha habido figuras importantes de este sector provenientes de Andalucía a lo largo de todo el
Siglo XX. Pero este estudio no tiene por objeto el análisis diacrónico de la Economía Social y por
tanto, para dar una imagen adecuada de este movimiento basta centrarnos en el desarrollo del
mismo en las últimas dos décadas.
En este sentido, el desarrollo andaluz es impresionante. En la siguiente imagen se puede ver una
parte de la imagen de lo que la Economía Social representa en esta región sureña hoy día.
Fuente: CEPES-A.
Podemos ver que las empresas de Economía Social andaluzas representan el 25% de todas las de
este tipo existentes en España y que la siguiente región en esta clasificación es Cataluña con el 12%
y Valencia con el 10%. No obstante debemos recordar que sólo 5 años antes, es decir en el 2000,
Andalucía representaba sólo el 18,6% de todas las empresas de Economía Social españolas.
Estos números toman en consideración sólo a las Cooperativas y las Sociedades Laborales, aunque
en el caso de la Economía Social Andaluza esta también incluye a una parte importante de los

autonómos102.
Junto a estos datos, es importante mencionar que no hay plataformas representativas de varias o
todas las familias de la Economía Social en todas las regiones españolas. De hecho sólo existen dos
CEPES regionales103: en Andalucía y Extremadura; y el primero ha servido de modelo para crear el
segundo. Asimismo, CEPES-Andalucía esta considerada una de las organizaciones regionales más
importantes de la Economía Social en Europa y el mundo.
102 CEPES-Andalucía, la organización paraguas representativa de toda la Economía Social en esta región ha
contado siempre entre sus miembros con organizaciones de autónomos, y de acuerdo con sus datos una parte
importante de los 600.000 autónomos de esta región caen dentro de este sector empresarial. Véase www.cepes-
andalucia.es.
103 La organización paraguas nacional también se llama CEPES, pero eso no significa que CEPES-Andalucía es la
delegación regional, sino un miembro, de carácter regional, eso sí, de dicha organización nacional.

ANEXO III
Políticas de Responsabilidad Social de las Empresas en Europa
Ya hemos visto el papel de la naciente Política de Responsabilidad Social de las Empresas en el

análisis de la evolución de las Políticas de Economía Social. Abordaremos en este apartado este
caso más en detalle.
Al mismo tiempo que la Economía Social va perdiendo capacidad de influencia y presencia en las
políticas comunitarias, podemos encontrar el desarrollo de una política novedosa y que cómo ya
hemos señalado, algunos actores ven cómo competidora o sustitutiva de las funciones que realiza la
Economía Social. Se trata de la Política de Responsabilidad Social de la Empresa.
Es sintomático que el lanzamiento de la Política de RSE a nivel Europeo comience en 2001, con el
Libro Verde. Cómo ya hemos señalado estamos en un año clave en la disminución del alcance de
las políticas de Economía Social. Justo el año anterior se ha producido la reorganización de la
Comisión con una capidisminuida unidad de Economía Social. Al mismo tiempo surgen las
primeras evaluaciones negativas sobre dicha política y es en este contexto en el que se lanza una
nueva política que entronca con el espíritu de la Estrategia de Lisboa: Competitividad y Cohesión
Social. Esa ocupación del espacio político puede explicar la creciente marginalización de la
Economía Social cómo un simple instrumento reparador, más que un modelo económico holístico
con capacidades demiúrgicas.
Vemos, no obstante que para el objeto de nuestro estudio esa marginalización puede favorecer, al
menos teóricamente, el “re-encuentro” de la Economía Social con las áreas degradadas. Sin
embargo, el problema surge cuando, debido a esa digamos “amputación” de sus otras utilidades
parciales, el papel de ésta en dichas zonas puede ser también un papel disminuido. Es decir, esta
visión de la Economía Social cómo una propuesta reparadora puede reducir su papel al de vehículo
para abordar los déficits de estas zonas y no de modelo transformador. Esto se puede ver en que la
mayoría de las propuestas van dirigidas a el aporte de empresas de inserción o incluso empresas
sociales que aborden principalmente problemas de empleo. Dejando de lado otras iniciativas más
encaminadas a dinamizar socio-económicamente estas zonas mediante el único modelo empresarial
que realmente incluye en su ADN la persecución simultánea de objetivos sociales y económicos
mediante fórmulas de gestión democráticas e integradoras.
Pero volviendo al tema de la RSE podemos ver la escasa relación que para los actores implicados
existe entre ésta y la Economía Social a través de los distintos documentos elaborados por la
Comisión hasta la fecha. En orden cronológico inverso son los siguientes:
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y

Social Europeo - Poner en práctica la asociación para el crecimiento y el empleo : hacer de
Europa un polo de excelencia de la responsabilidad social de las empresas. COM/2006/0136

final
Comunicación de la Comisión relativa a la responsabilidad social de las empresas: una

contribución empresarial al desarrollo sostenible. COM/2002/0347 final.
Libro verde - Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas.
COM/2001/0366 final.
Sólo en un caso (en la primera comunicación) aparece mencionada la Economía Social, y ello para
referirse a las políticas de la Comisión que pueden tener relación con la RSE hasta ese momento.
A pesar de lo dicho, la participación en la Consulta del Libro Verde por parte de las organizaciones
de Economía Social europeas sí fue relevante, hasta el punto de tener un apartado propio dentro de
la división que la Comisión hizo de las mismas, con 15 respuestas (5 de organizaciones europeas y
el resto nacionales o subnacionales).
Otro elemento sintomático es el hecho de que en el Foro Multistakeholder organizado por la

Comisión, la única organización representativa de la Economía Social fuera CECOP, y no cómo
cabría esperar la CEP-CMAF o en caso contrario distintas familias de la misma.
No obstante, gracias a dicha presencia, sí aparece mencionada de manera más positiva la Economía
Social, en el informe final:
“Las mesas redondas se beneficiaron de escuchar las experiencias prácticas de una variedad de
compañías, incluido organizaciones de economía social/cooperativas, que tienen una larga
experiencia de emplazar la RSE en el corazón de sus negocios”104.
¿Cómo empezó la política de RSE? Uno de los gérmenes de dicha política cabe encontrarlo en la
“European declaration of businesses against social exclusion” (Declaración Europea de empresas
contra la exclusión social), promovida por Jacques Delors y por un grupo de empresarios a
mediados de la década de los 90. Pero esta no dio resultado hasta la llegada de la estrategia de
Lisboa y los cambios en el seno de la Comisión, así como una serie de iniciativas internacionales105
que provocaron un contexto adecuado para el lanzamiento de esta política a nivel comunitario.
Se puede decir que dicha práctica empresarial, cuyos orígenes algunos remontan a los años 60, entra
en la arena política en un momento adecuado. Este hecho presenta similitudes con el nacimiento de
las políticas en favor de la Economía Social. Como es bien sabido, estas se inician en Francia y
tiene su origen en la búsqueda por parte de ciertos actores políticos (el Partido Socialista Francés y
Michel Rocard específicamente) de una propuesta de política económica que encuentra eco entre
actores de la sociedad civil. En este caso, nos encontramos con un origen no nacional (no existía
una política de fomento de la RSE a nivel nacional a mediados de los 90), sino internacional,
104 Comisión Europea. “EUROPEAN MULTISTAKEHOLDER FORUM ON CSR. Final results

&recommendations”. Traducción del autor.
105 Entre las que cabe citar el Pacto Mundial lanzado por Koffi Annan en su intervención en el Foro de Davos el
31 de enero de 1999 o la Global Reporting Initiative, lanzada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) en 1997.

promovido por líderes políticos y multinacionales. El momento económico, de nacimiento de la

llamada Nueva Economía, de Globalización, favorece el nacimiento de iniciativas para abordar los
riesgos de ese proceso. Además hemos visto que en el marco del marco conceptual de algunas de
las grandes políticas de la Unión esta práctica tiene sentido. Así, en lo que respecta a las dos patas,
la de Empleo, que cambia hacia el “incremento de la oferta de empleos”, y en la de Empresa, que
debe “aceptar” un cierto componente social, ya sea por la presión de la opinión pública por los
escándalos, ya sea por la sempiterna lucha al interior de la UE por equilibrar el enfoque
excesivamente económico. Para ello se produce una sintonía de intereses entre estos actores, los
unos (políticos) buscando cómo controlar esos riesgos, los otros (empresas multinacionales)
buscando una manera de no perder la batalla de la opinión pública mundial. Igualmente a nivel
Europeo el cierto agotamiento del proceso de Luxemburgo que da lugar a espacio para nuevas
iniciativas acordes con un discursos político que va cambiando, ofrece la posibilidad de desarrollar
esta política, así cómo una cierta sintonía entre los interlocutores sociales (sindicatos y empresarios)
Los hitos políticos señalados por la Comisión son claros en este sentido:
1998 Informe Gyllenhammar: surgido de la Cumbre Europea de Luxemburgo para

abordar las consecuencias del cambio industrial. Sugiere que las empresas deben
proporcionar informes sobre sus actividades sociales.
23-24/03/2000 Cumbre de Lisboa, dónde se produce la primera mención a la

Responsabilidad Social de las Empresas.
28/06/2000 Agenda de Política Social dónde se anuncia el Libro Verde.
A esa oportunidad aprovechada contribuye la creación de una comunidad epistémica importante y

de una red de actores que favorece su desarrollo. Así vemos por ejemplo el nacimiento de los
primeros trabajos en el seno de la OCDE también en el año 99, el lanzamiento de la Red de
Empresas Europeas por la Cohesión Social (en 1995 que posteriormente se transformó en CSR
Europe) y en general el desarrollo de una red de asesores y estudiosos del tema a nivel mundial y
Europeo.
La red actores público-privados favoreció un ímpetu inicial importante en la primera mitad de esta
década, ímpetu que se ha visto frenado hasta cierto punto con retrasos en los documentos o incluso
devaluación de las medidas a poner en práctica. Devaluación que, por otro lado, ha sido buscada por
las mismas empresas, es decir por aquellos actores que parecían tener un interés menos genuino en
el desarrollo de estas políticas más allá de una promoción de un marketing social.
A esto hay que unir un decaimiento por parte de los actores públicos quizás por cansancio, quizás
por la aparición de otras áreas de interés más de moda.
Empresas Sociales

El término empresa social, está adquiriendo cada vez mayor renombre a nivel mundial y en cierta
manera puede rivalizar por el espacio social y económico ocupado por la economía social. Ya se ha
señalado la relación entre los conceptos a nivel europeo, basándonos en la definición de EMES. En
este caso nos interesa ver cómo y principalmente por el impulso de este término en el Reino Unido,
Francia e Italia, empieza a aparecer cada vez más en documentos e iniciativas comunitarias,
alrededor del año 2002.
Las primeras referencias en documentos públicos aparecen el año 1996 en la Resolución sobre la
comunicación de la Comisión relativa a una estrategia europea de estímulo a las iniciativas locales
de desarrollo y de empleo del Parlamento Europeo. Ahí se menciona tres veces el término empresas
sociales, una al lado de las cooperativas sociales, y ninguna a la Economía Social. Conviene
recordar que este es también el año de la creación de la red EMES.
El primer documento público de la Comisión, sin embargo, es del año 2000. Se trata de la
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y
al Comité de las Regiones - Actuación local en favor del empleo - Una dimensión local para la
estrategia europea de empleo106.
Este caso es interesante por cuanto se cita una vez a las empresas sociales pero fuera del capítulo
dedicado al Tercer Sector y la Economía Social.
El siguiente caso ya lo hemos analizado antes y se trata del Libro sobre el Espíritu Emprendedor en
2003. Este año parece ser clave por cuanto se mencionan en otros documentos clave cómo la
“Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo , al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones - Informe conjunto sobre la inclusión social en el que se
resumen los resultados del examen de los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social
(2003-2005) {SEC(2003)1425}”
En esta Comunicación se cita con profusión a la Economía Social pero sobre todo en la
introducción, es cuando se llega al análisis por países que encontramos un empate, Bélgica habla de
Economía Social (una vez), mientras que Finlandia habla de Empresas Sociales (2 veces).
La cita de 2004 parece empezar a clarificar este baile de conceptos y habla de empresas sociales y
nuevas fórmulas jurídicas de las cooperativas, siguiendo en cierta medida la propuesta de EMES
(conviene recordar que ya en este año existe un bagaje importante de investigaciones de esta red,
financiadas en su mayoría por la Comisión).
Esta evolución conceptual creo que concuerda de lleno con la explicación que hemos dado de la
evolución de las políticas de Economía Social.
106 COM/2000/0196 final

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ANÁLISIS DEL DESARROLLO DE LA POLÍTICA

COMUNITARIA Y ANDALUZA DE ECONOMÍA SOCIAL

Autor: Samuel Barco Serrano

Samuel Barco Serrano 2

No obstante entendemos también que dentro de este concepto de Redes o Comunidades de

1 Traducción del autor.

Samuel Barco Serrano 3

“Aunque esta literatura nos acerca a la comprensión de procesos de interacción sociedad-estado en

A continuación abordaremos el análisis del nacimiento y evolución de las políticas de Economía

3 De acuerdo con la clasificación de Peters, B. Guy (2000).

Samuel Barco Serrano 4

“En las principales controversias dentro de un subsistema de políticas maduro la organización de

En el siguiente apartado de la introducción intentaremos clarificar algunos conceptos tanto del

Economía Social: concepto y definiciones

Samuel Barco Serrano 5

a) Una actividad continuada, produciendo y vendiendo bienes y/o servicios

b) Un alto nivel de autonomía

c) Un nivel significativo de riesgo económico

d) Una cantidad mínima de trabajo remunerado

Y entre los segundos:

e) Un objetivo específico de beneficio a la comunidad

f) Una iniciativa lanzada por un grupo de ciudadanos

g) El poder en la toma de decisiones no está basado en la propiedad del capital

i) Distribución limitada de beneficios

Samuel Barco Serrano 6

1. La primacía del individuo y el objetivo social sobre el capital

“Utilizando la metodología del SEC-95 y los conocidos Principios Cooperativos, pueden

8 Traducción del autor.

Samuel Barco Serrano 7

Samuel Barco Serrano 8

modelo británico, son importantes en términos de propuesta transformadora. No obstante, si vemos

Políticas de Economía Social: algunas clarificaciones

El siguiente esfuerzo de delimitación a abordar es el de la variable dependiente: las políticas de

Samuel Barco Serrano 9

En los dos sistemas políticos analizados, no obstante, la existencia de un Departamento

Políticas de Oferta, dirigidas a la ESTRUCTURA de las organizaciones de la Economía

Políticas de Demanda, dirigidas a la ACTIVIDAD de las organizaciones de la Economía

Ordnungspolitik (visión holística)

Economía Social como objetivo en sí misma

Prozesspolitik (visión instrumental)

Economía Social como instrumento (Empleo, cohesión social o desarrollo rural)

Fuente: Chaves (2002, 457)

Samuel Barco Serrano 10

delimitar el campo de análisis. No obstante, ya se ha mencionado la ventaja de contar con

Samuel Barco Serrano 11

ANÁLISIS DEL CONTEXTO EUROPEO EN MATERIA DE

Primera etapa: años 80 y 90

Samuel Barco Serrano 12

Ministros. No obstante, sí hubo un programa exclusivamente dedicado a la Economía Social, el

Samuel Barco Serrano 13

En este análisis de la política comunitaria en relación a la Economía Social conviene recordar no

“preferencias políticas por soluciones de mercado o estatales, además de políticas fiscales o

20 Conviene recordar que el Gobierno español cambió de signo político en 1996.

Samuel Barco Serrano 14

Actos del Consejo

Samuel Barco Serrano 15

Comunidad24, y dónde se puede leer:

Esta recomendación no ha vuelto a repetirse.

Samuel Barco Serrano 16

A continuación está la Decisión de la Comisión de 13 de marzo de 1998 por la que se instituye un

De esta manera, vemos que en el proceso de organización de la Comunidad de Políticas, el actor

- Ayuda activa a la creación y desarrollo de prestadores de servicios(...).

Samuel Barco Serrano 17

- Organización y durabilidad: una vez establecidos, los prestadores de servicios (...)