Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.944

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 29
23/08/2019 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.944 ESPÍRITO SANTO
RELATOR : MIN. LUIZ FUX

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO
ESPÍRITO SANTO
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ARTIGO 130, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO, COM A REDAÇÃO DADA PELA EMENDA
CONSTITUCIONAL ESTADUAL 12/1997. NORMA DE
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE DISPÕE QUE O SOLDO DOS
POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES NÃO PODERÁ
SER INFERIOR AO FIXADO PELO EXÉRCITO PARA OS
POSTOS E GRADUAÇÕES CORRESPONDENTES.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INICIATIVA PRIVATIVA
DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA A ELABORAÇÃO DE
LEIS QUE DISPONHAM SOBRE REGIME JURÍDICO E
REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES MILITARES ESTADUAIS
(ARTIGO 61, § 1º, II, A, C E F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL).
INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VEDAÇÃO À
VINCULAÇÃO OU EQUIPARAÇÃO REMUNERATÓRIA ENTRE
SERVIDORES PÚBLICOS, CIVIS OU MILITARES (ARTIGOS 37, XIII;
42, § 1º; E 142, § 3º, VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). OFENSA À
AUTONOMIA ADMINISTRATIVO-FINANCEIRA DO ESTADO-
MEMBRO (ARTIGOS 18 E 25 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL).
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE
CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADO PROCEDENTE O
PEDIDO.
1. É vedada a inserção nos textos constitucionais estaduais de
matérias cuja veiculação por lei se submeteriam à iniciativa privativa do
chefe do Poder Executivo, uma vez que subtrai a este último a
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Ementa e Acórdão
ADI 4944 / ES
possibilidade de manifestação, porquanto o rito de aprovação das normas

das Constituições estaduais e de suas emendas, a exemplo do que se dá
no modelo federal, não contempla sanção ou veto da chefia do Executivo,
caracterizando, portanto, burla à formatação constitucional da separação
dos Poderes. Precedentes: ADI 3.777, rel. min. Luiz Fux, Plenário, DJe de
9/2/2015; ADI 637, rel. min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de
1º/10/2004; e ADI 766, rel. min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de
11/12/1998.
2. A reserva legal e a iniciativa do processo legislativo são regras
básicas do processo legislativo federal, de observância compulsória pelos
demais entes federativos, mercê de implicarem a concretização do
princípio da separação e independência dos Poderes.
3. A remuneração pertinente a cada carreira militar deve ser fixada
pelo legislador competente (artigos 42, § 1º, e 142, § 3º, X, da Constituição
Federal), por isso as vinculações pretendidas pela Constituição do
Espírito Santo, por disporem sobre a remuneração de servidores públicos
militares estaduais – especificamente, integrantes da Polícia Militar e do
Corpo de Bombeiros Militar –, subvertem a reserva de lei estabelecida por
expressa previsão constitucional.
4. A iniciativa das leis que disponham sobre o regime jurídico dos
servidores estaduais, bem como sobre a remuneração dos servidores civis
e militares da administração direta e autárquica estadual, compete aos
Governadores dos Estados-membros, à luz do artigo 61, § 1º, II, a, c, e f, da
Carta Federal, que constitui norma de observância obrigatória pelos
demais entes federados, em respeito ao princípio da simetria.
Precedentes: ADI 3.295, rel. min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 5/8/2011;
ADI 3.930, rel. min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 23/10/2009;
ADI 3.555, rel. min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 8/5/2009; e ADI 2.873,
rel. min. Ellen Gracie, Plenário, DJe de 9/11/2007.
5. A parte final do § 1º do artigo 130 da Constituição do Estado do
Espírito Santo, ao prever que o soldo dos postos e graduações da Polícia
Militar e do Corpo de Bombeiros Militar não poderá ser inferior ao fixado
pelo Exército para os postos e graduações correspondentes, estabelece
Ementa e Acórdão
ADI 4944 / ES
manifesta vinculação entre a remuneração dos servidores militares

estaduais, o que é expressamente vedado pelos artigos 37, XIII; 42, § 1º; e
142, § 3º, VIII, da Constituição Federal. Precedentes: ADI 5.260, rel. min.
Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 29/10/2018; ADI 145, rel. min. Dias
Toffoli, Plenário, DJe de 10/8/2018; e ADI 290, rel. min. Dias Toffoli,
Plenário, DJe de 12/6/2014; ADI 193-MC, rel. min. Carlos Madeira,
Plenário, DJ de 9/3/1990.
6. A autonomia administrativo-financeira do Estado-membro
(artigos 18 e 25 da Constituição Federal) resta violada pelo dispositivo sub
examine por não ter o Estado-membro qualquer ingerência na fixação do
soldo das Forças Armadas, o que usurpa do Estado do Espírito Santo o
efetivo controle sobre a política de remuneração de seus servidores.
Precedentes: ADI 237, rel. min. Octavio Gallotti, Plenário, DJ de 1º/7/1993;
e AC 2.288 MC-REF, rel. min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de
10/8/2012.
7. In casu, o conhecimento parcial da ação direta de
inconstitucionalidade se impõe tão somente em relação ao trecho “não
podendo o soldo de seus postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército
para os postos e graduações correspondentes”, porquanto a argumentação do
requerente se restringiu à norma constante da parte final do dispositivo
atacado, que estabeleceu a obrigação de equiparação remuneratória entre
militares estaduais e integrantes do Exército, sem qualquer referência à
parte inicial.
8. Ação direta de inconstitucionalidade PARCIALMENTE CONHECIDA
e, nesta parte, julgado PROCEDENTE o pedido, para declarar a
inconstitucionalidade do trecho “não podendo o soldo de seus postos e
graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os postos e graduações
correspondentes”, constante do § 1º do artigo 130 da Constituição do
Estado do Espírito Santo, com a redação dada pela Emenda
Constitucional estadual 12/1997.
ACÓRDÃO
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na conformidade da ata de
Ementa e Acórdão
ADI 4944 / ES
julgamento virtual de 16 a 22/8/2019, por unanimidade, conheceu

parcialmente da ação direta de inconstitucionalidade e, nesta parte,
julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do
trecho "não podendo o soldo de seus postos e graduações ser inferior ao fixado
pelo Exército para os postos e graduações correspondentes", constante do § 1º
do artigo 130 da Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação
dada pela Emenda Constitucional estadual 12/1997, nos termos do voto
do Relator. Não participou deste julgamento, por motivo de licença
médica, o Ministro Celso de Mello.
Brasília, 23 de agosto de 2019.
Ministro LUIZ FUX - RELATOR
Documento assinado digitalmente
Relatório

ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO
ESPÍRITO SANTO
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de ação direta

de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Governador do Estado do Espírito Santo, tendo por objeto o § 1º do artigo
130 da Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação dada pela
Emenda Constitucional estadual 12/1997:
“Art. 130. (…)

§ 1º Nos termos da Constituição Federal, a Polícia Militar e o
Corpo de Bombeiros Militar são forças auxiliares e reservas do
Exército, subordinadas ao Governador do Estado, não podendo o soldo
de seus postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os
postos e graduações correspondentes.”
Como parâmetro de controle, o requerente indicou os artigos 18,

caput; 25, caput; 37, XIII; 42, § 1º; e 142, § 3º, VIII, da Constituição Federal.
Em síntese, aduziu que a norma impugnada consubstancia afronta à

vedação constitucional, prevista no artigo 37, XIII, de vinculação ou
equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de
remuneração de pessoal do serviço público.
O Governador do Estado do Espírito Santo afirmou, ainda, que
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Relatório
ADI 4944 / ES
contra a matéria já foi movida a Ação Direta de Inconstitucionalidade 193

com objetivo de suspender de maneira cautelar a eficácia do § 1º do artigo
130 da Constituição do Estado do Espírito Santo, em sua redação original.
“A Constituição do Estado do Espírito Santo, em sua redação

inaugural promulgada no dia 05 de outubro de 1989, determinava,
por intermédio do parágrafo 1º de seu art. 130, a vinculação da
remuneração destinada à Polícia Militar àquela auferida em plano
federal pelo Exército, no que toca aos postos e graduações
correspondentes. Eis a literalidade do citado preceito:
Constituição do Estado do Espírito Santo
Art. 130 À Polícia Militar, instituição regular e permanente,
organizada com base na hierarquia e disciplina, compete, com
exclusividade, a polícia ostensiva, a preservação da ordem pública, a
coordenação e a execução de ações de defesa civil, prevenção e combate
a incêndios, perícias em locais de incêndios e sinistros, busca e
salvamento, elaboração de normas relativas à segurança das pessoas e
de seus bens contra incêndios e pânico, e outras previstas em lei.
§ 1º - Nos termos da Constituição Federal, a Polícia Militar é
força auxiliar e reserva do Exército, não podendo o soldo de seus
postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os
postos e graduações correspondentes.”
Embora o Plenário desta Suprema Corte tenha acolhido, em sede

cautelar, as razões expostas na ADI 193, suspendendo a eficácia do artigo
130, § 1º, da Constituição estadual, o conteúdo do dispositivo sofreu
alteração por meio da Emenda Constitucional estadual 12/1997, ainda
vigente, o que ensejou a extinção da ação direta por perda do objeto.
O requerente afirmou que, por mais que tenha havido alteração de

conteúdo no texto da Constituição estadual por meio da mencionada
emenda, a essência da norma segue inalterada, uma vez que fora mantida
a vinculação de remuneração entre Polícia Militar e Exército e apenas
incluída mais uma vinculação, especificamente a do Corpo de Bombeiros
Militar ao soldo do Exército.
Relatório
ADI 4944 / ES
Adicionalmente, o requerente informou, por meio da presente ação

direta de inconstitucionalidade, que a invalidade explícita do dispositivo
em face da Constituição Federal tem gerado requerimentos
administrativos para equiparação remuneratória e eventuais efeitos
retroativos.
Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da

matéria versada, determinei a aplicação do rito veiculado pelo artigo 12
da Lei federal 9.868/1999 (doc. 3).
A Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo sustentou a

constitucionalidade do dispositivo impugnado, aduzindo que a norma
apenas traçou parâmetros para evitar diferenças remuneratórias
exorbitantes, sem qualquer obrigatoriedade de ajustamento imediato ou
automático, embora ao final tenha reconhecido a existência de farta
jurisprudência consentânea com as razões do requerente (doc. 9).
O Advogado-Geral da União exarou parecer pela procedência

parcial do pedido de mérito, no sentido de declarar a
inconstitucionalidade apenas da expressão final “não podendo o soldo de
seus postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os postos e
graduações correspondentes”, nos termos da seguinte ementa:
“Administrativo. Artigo 130, § 1º, da Constituição do Estado do

Espírito Santo. Vinculação dos vencimentos da Polícia Militar e do
Corpo de Bombeiros Militar àqueles fixados pelo Exército para os
postos e graduações correspondentes. Inconstitucionalidade. Ofensa ao
disposto no artigo 37, inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a
vinculação ou equiparação entre quaisquer espécies remuneratórias
para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público. O
estabelecimento de vinculação entre servidores estaduais e federais
ofende o princípio federativo (artigo 25 da Constituição Federal).
Manifestação pela procedência parcial do pedido formulado pelo
Relatório
ADI 4944 / ES
requerente.” (doc.14)
O Procurador-Geral da República, no mesmo sentido, manifestou-se

pelo conhecimento parcial da ação e, na parte conhecia, pela procedência
do pedido de mérito, em parecer com a seguinte ementa:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado

do Espírito Santo, art. 130, § 1º. Preliminar. Fundamentação relativa
apenas à parte final do dispositivo. Conhecimento parcial da ação.
Mérito. Vinculação do soldo de militares estaduais ao fixado pelo
Exército para postos e graduações correspondentes. Ofensa à
autonomia do ente federado (art. 25 da Constituição da República),
aos preceitos que vedam vinculação de espécies remuneratórias (CR,
art. 37, XIII), à reserva de lei para fixação e alteração de vencimentos
de militares estaduais (CR, art. 142, § 3º, X, c/c art. 42, § 1º) e à
exigência de prévia dotação orçamentária e previsão na lei de diretrizes
orçamentárias para concessão de aumento de remuneração por órgãos
e entidades da administração pública (CR, art. 169, § 1º). Parecer pelo
conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, pela procedência
do pedido.” (doc. 15)
É o relatório.
Voto - MIN. LUIZ FUX
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Senhor Presidente,

eminentes pares, ilustre representante do Ministério Público, senhores
advogados aqui presentes, a controvérsia posta em debate cinge-se à
constitucionalidade do § 1º do artigo 130 da Constituição do Estado do
Espírito Santo, com a redação dada pela Emenda Constitucional estadual
12/1997, de seguinte teor:
“Art. 130. (…)

§ 1º Nos termos da Constituição Federal, a Polícia Militar e o
Corpo de Bombeiros Militar são forças auxiliares e reservas do
Exército, subordinadas ao Governador do Estado, não podendo o soldo
de seus postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os
postos e graduações correspondentes.” (grifei)
Como parâmetro de controle, o requerente indicou os artigos 18,

caput; 25, caput; 37, XIII; 42, § 1º; e 142, § 3º, VIII, da Constituição Federal.
Trata-se, portanto, de saber se norma de Constituição estadual pode

determinar a equiparação do soldo dos militares estaduais ao soldo dos
militares do Exército.
PRELIMINARES:
CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO ANTE A AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO
ESPECÍFICA DA PARTE INICIAL DO DISPOSITIVO
In casu, a norma impugnada dispôs sobre o soldo de policiais e

bombeiros militares, vinculados ao Poder Executivo estadual, o que
demonstra a pertinência temática entre o interesse objetivo a ser
institucionalmente tutelado pelo Governador do Estado do Espírito
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ADI 4944 / ES
Santo, cuja legitimidade ativa decorre do artigo 103, V, da Constituição

Federal, e o dispositivo normativo atacado, que, por sua vez, possui
generalidade e abstração, restando satisfeito o comando do artigo 102, I, a,
da Constituição Federal.
Contudo, como bem salientado pelo Procurador-Geral da República,

a argumentação do requerente se restringiu à norma constante da parte
final do dispositivo atacado, que estabeleceu obrigação de equiparação
remuneratória entre militares estaduais e integrantes do Exército, sem
qualquer referência à parte inicial, que se limitou a repetir comandos do
artigo 144, § 6º, da Constituição Federal.
Destarte, impõe-se o conhecimento parcial da ação direta de

inconstitucionalidade, tão somente em relação ao trecho “não podendo o
soldo de seus postos e graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os
postos e graduações correspondentes”, constante do § 1º do artigo 130 da
Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação dada pela
Emenda Constitucional estadual 12/1997.
MÉRITO:
I. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL
I. A) RESERVA DE LEI SOBRE REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES MILITARES

ESTADUAIS (ARTIGO 42, § 1º, E ARTIGO 142, § 3º, X, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL)
As regras básicas do processo legislativo federal são de observância

compulsória pelos demais entes federativos, haja vista que implicam a
concretização do princípio da separação e independência dos Poderes.
Entre essas regras, assumem especial relevo aquelas atinentes à reserva
de lei e à iniciativa das leis.
ADI 4944 / ES
Consigno, ademais, que a inserção nos textos constitucionais

estaduais de matérias cuja veiculação por lei se submeteria à reserva de
iniciativa do chefe do Poder Executivo lhe subtrai a possibilidade de
manifestação, uma vez que o rito de aprovação das normas das
Constituições estaduais e de suas emendas, a exemplo do que se dá no
modelo federal, não contempla sanção ou veto da chefia do Executivo,
caracterizando, portanto, burla à formatação constitucional da separação
dos Poderes. No mesmo sentido, confira-se os seguintes precedentes
deste Plenário:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART.

47, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA.
ADITAMENTO À INICIAL. ANEXO IX, REFERIDO NOS
ARTS. 1º E 2º DA LEI ESTADUAL Nº 10.558/2007.
DETERMINAÇÃO AO LEGISLADOR DE OBSERVÂNCIA DE
ISONOMIA REMUNERATÓRIA ENTRE POLICIAIS CIVIS E
POLICIAIS MILITARES. BURLA À INICIATIVA LEGISLATIVA
DO PODER EXECUTIVO, INVIÁVEL INCLUSIVE NO
EXERCÍCIO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR AFRONTA AO
ART. 61, § 1º, II, ‘A’. VINCULAÇÃO ENTRE ESPÉCIES
REMUNERATÓRIAS VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL, POR
VIOLAÇÃO DO ART. 37, XIII. CONFIGURAÇÃO DA
INCONSTITUCIONALIDADE NA MERA AUTORIZAÇÃO AO
LEGISLADOR PARA EDITAR LEI QUE ESTABELEÇA A
VINCULAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO
FORMULADO NO ADITAMENTO, POR AUSÊNCIA DE
FUNDAMENTAÇÃO (ART. 3º, I, DA LEI Nº 9.868/99). 1. A
inserção, no texto constitucional estadual, de matéria cuja
veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do
Poder Executivo subtrai a este último a possibilidade de
manifestação, uma vez que o rito de aprovação das
Constituições de Estado e de suas emendas, a exemplo do que
ADI 4944 / ES
se dá no modelo federal, não contempla sanção ou veto da

chefia do Executivo. 2. In casu, trata-se de dispositivo de
Constituição Estadual que dispõe sobre política remuneratória de
servidores públicos do Poder Executivo, o que, como já reiteradas
vezes decidido por esta Corte, traduz-se em burla à reserva de
iniciativa legislativa do tema à chefia do Poder Executivo estadual, à
luz do disposto no art. 61, § 1º, II, ‘a’, da Constituição Federal,
norma de reprodução obrigatória em sede estadual por força do
princípio da independência e harmonia entre os Poderes (art. 2º) e que
não pode ser afastada nem mesmo no exercício do Poder Constituinte
Decorrente. Precedentes do STF: ADI 3295, Rel. Min. CEZAR
PELUSO, j. 30.06.2011; ADI 3930, Rel. Min. RICARDO
LEWANDOWSKI, j. 16.09.2009; ADI 4154, Rel. Min. RICARDO
LEWANDOWSKI, j. 26.05.2010; ADI 3644, Rel. Min. GILMAR
MENDES, j. 04.03.2009; ADI 3555, Rel. Min. CEZAR PELUSO, j.
04.03.2009 etc.. 3. A norma da Constituição Estadual que determina
ao legislador a observância da isonomia na remuneração entre as
carreiras de policiais civis e policiais militares viola a proibição de
vinculação entre espécies remuneratórias consagrada no art. 37, XIII,
da Constituição Federal, tendo em vista a dessemelhança entre as
atribuições dos cargos e as organizações das carreiras e a
impossibilidade de o constituinte estadual atribuir ao legislador a
competência para legislar em desacordo com a Constituição da
República. Precedente: ADI 761, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, j.
30.09.1993. 4. Pedido julgado procedente, para declaração de
inconstitucionalidade do art. 47, caput, da Constituição do Estado da
Bahia. Pedido de declaração de inconstitucionalidade do Anexo IX,
referido nos arts. 1º e 2º, da Lei Estadual nº 10.558/07, também do
Estado da Bahia, em virtude da ausência de apresentação dos
fundamentos para o pedido, restando desatendido o art. 3º, I, da Lei nº
9.868/99, especificamente quanto a este ponto.” (ADI 3.777, rel. min.
Luiz Fux, Plenário, DJe de 9/2/2015)
“1. Concurso público: não mais restrita a sua exigência ao

primeiro provimento de cargo público, reputa-se ofensiva do art. 37,
II, CF, toda modalidade de ascensão de cargo de uma carreira ao de
ADI 4944 / ES
outra, a exemplo do aproveitamento e acesso de que cogitam as

normas impugnadas (§§ 1º e 2º do art. 7º do ADCT do Estado do
Maranhão, acrescentado pela EC 3/90). 2. Processo legislativo dos
Estados-membros: absorção compulsória das linhas básicas do
modelo constitucional federal – entre elas, as decorrentes das
normas de reserva de iniciativa das leis –, dada a implicação
com o princípio fundamental da separação e independência dos
Poderes: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal. 3.
Processo legislativo: reserva de iniciativa do Poder Executivo para
legislar sobre matéria concernente a servidores públicos da
administração direta, autarquias e fundações públicas.” (ADI 637, rel.
min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de 1º/10/2004)
“Processo legislativo estadual: observância compulsória

das regras de reserva de iniciativa da Constituição Federal:
separação dos Poderes. As normas de reserva da iniciativa
legislativa compõem as linhas básicas do modelo positivo da separação
dos poderes da Constituição Federal e, como tal, integram princípio de
observância compulsória pelos Estados-membros: precedentes. É
inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre o
regime jurídico e a remuneração de servidores do Poder Executivo.”
(ADI 766, rel. min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ de
11/12/1998)
Ao tratar dos servidores militares estaduais, a Constituição Federal

estabelece, em seu artigo 42, com redação dada pela Emenda
Constitucional 20/2008, que cabe “à lei estadual específica dispor sobre as
matérias do art. 142, § 3º, inciso X”, que, por sua vez, inclui, em um
extenso rol de matérias, a remuneração de servidores militares. Confira-
se:
“Art. 42 (...)
§ 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as
disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º,
cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do
ADI 4944 / ES
art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas

pelos respectivos governadores.”
(…)
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados
militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em
lei, as seguintes disposições:
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os
limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do
militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as
prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas
as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por
força de compromissos internacionais e de guerra.”
Prestigiou-se, assim, a adoção de lei específica para efeito de fixação

ou alteração de remuneração de militares, da mesma forma como
estabelecido para os servidores públicos civis (art. 37, X, da CF), de modo
que, por expressa previsão constitucional, a remuneração pertinente a
cada carreira militar deve ser fixada pelo legislador competente.
Destarte, as vinculações pretendidas pela Constituição estadual do

Espírito Santo, por disporem sobre a remuneração de servidores públicos
militares estaduais – especificamente integrantes da Polícia Militar e do
Corpo de Bombeiros Militar –, subvertem esse modelo, dada a manifesta
distinção entre o processo legislativo adequado para aprovação de lei
ordinária e para promulgação de norma constitucional.
I. B) INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR PARA LEGISLAR SOBRE

REGIME JURÍDICO E REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES MILITARES ESTADUAIS
(ARTIGO 61, § 1º, II, A, C E F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL)
A regra no processo legislativo é a iniciativa comum ou concorrente,

em que a proposição normativa pode ser apresentada por qualquer
membro do Congresso Nacional ou por comissão de qualquer de suas
ADI 4944 / ES
Casas, bem assim pelo Presidente da República e, ainda, pelos cidadãos,

no caso da iniciativa popular. Contudo, há hipóteses em que a
Constituição Federal reserva a iniciativa das leis a determinados órgãos
ou autoridades, subordinando o início do processo legislativo ao seu juízo
de conveniência e oportunidade. É o caso da iniciativa privativa dos
órgãos de quaisquer dos Poderes e do Ministério Público.
Nesse contexto, o artigo 61, § 1º, II, a, c, e f, da Constituição Federal

preceitua que são de iniciativa privativa do Presidente da República as
leis que disponham sobre servidores públicos federais, civis e militares, e
seu respectivo regime jurídico, bem como aquelas que disponham sobre a
remuneração dos servidores da administração direta e autárquica e dos
militares das Forças Armadas.
Trata-se de normas de observância obrigatória pelos demais entes

federados, em respeito ao princípio da simetria, tendo em vista que
versam atribuições do chefe do Poder Executivo, consubstanciando a
forma da separação dos Poderes adotada pela Constituição Federal.
Assim, também compete aos Governadores dos Estados-membros a
iniciativa das leis que disponham sobre o regime jurídico dos servidores
estaduais, bem como sobre a remuneração dos servidores civis e militares
da administração direta e autárquica estadual.
Nesse sentido é a pacífica jurisprudência desta Corte, da qual

colaciono os seguintes julgados:
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 288 da

Constituição do Estado do Amazonas, introduzido pela EC nº
40/2002. Competência legislativa. Servidor Público. Regime
jurídico. Aposentadoria. Proventos. Acréscimo de vantagem
pecuniária. Adicional de 12%, por mandato eletivo, aos servidores
que o tenham exercido. Emenda parlamentar aditiva.
Inadmissibilidade. Matéria de iniciativa exclusiva do
Governador do Estado, Chefe do Poder Executivo. Caso de
ADI 4944 / ES
proposta de emenda à Constituição. Irrelevância. Usurpação

caracterizada. Inconstitucionalidade formal reconhecida.
Ofensa ao art. 61, § 1º, II, alíneas ‘a’ e ‘c’, da CF, aplicáveis aos
estados. Ação julgada procedente. Precedentes. É
inconstitucional a norma de Constituição do Estado-membro que,
oriunda de emenda parlamentar, disponha sobre concessão de
acréscimo de vantagem pecuniária a proventos de servidores públicos
que hajam exercido mandato eletivo.” (ADI 3.295, rel. min. Cezar
Peluso, Plenário, DJe de 5/8/2011)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE
REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MILITARES DO
ESTADO DE RONDÔNIA. PROJETO ORIGINADO NA
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA DE
INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO
JULGADA PROCEDENTE. I - À luz do princípio da simetria, a
jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica ao afirmar que, no
tocante ao regime jurídico dos servidores militares estaduais, a
iniciativa de lei é reservada ao Chefe do Poder Executivo local por
força do artigo 61, § 1º, II, f, da Constituição. II - O vício formal
não é superado pelo fato de a iniciativa legislativa ostentar
hierarquia constitucional. III - Ação direta julgada procedente para
declarar a inconstitucionalidade do artigo 148-A da Constituição do
Estado de Rondônia e do artigo 45 das Disposições Constitucionais
Transitórias da Carta local, ambos acrescidos por meio da Emenda
Constitucional 56, de 30 de maio de 2007.” (ADI 3.930, rel. min.
Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 23/10/2009)
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 24, §

11, da Constituição do Estado do Maranhão. Competência
legislativa. Servidor Público. Militar. Regime jurídico.
Vencimentos. Soldo de praça da Polícia Militar. Garantia de
valor não inferior ao do salário mínimo. Inadmissibilidade.
ADI 4944 / ES
Iniciativa exclusiva do Governador do Estado, Chefe do Poder

Executivo. Usurpação. Inconstitucionalidade formal
reconhecida. Ofensa ao art. 61, § 1º, II, alíneas a e c, da CF,
aplicáveis aos estados. Ação julgada procedente. Precedentes.
É inconstitucional a norma de Constituição do Estado-membro que
disponha sobre valor da remuneração de servidores policiais militares.”
(ADI 3.555, rel. min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 8/5/2009)
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART.

54, VI DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ.
VEDAÇÃO DA FIXAÇÃO DE LIMITE MÁXIMO DE IDADE
PARA PRESTAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. OFENSA AOS
ARTIGOS 37, I E 61, § 1º, II, C E F, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. Dentre as regras básicas do processo legislativo
federal, de observância compulsória pelos Estados, por sua
implicação com o princípio fundamental da separação e
independência dos Poderes, encontram-se as previstas nas
alíneas a e c do art. 61, § 1º, II da CF, que determinam a
iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo na
elaboração de leis que disponham sobre o regime jurídico e o
provimento de cargos dos servidores públicos civis e militares.
Precedentes: ADI 774, rel. Min. Sepúlveda Pertence, D.J. 26.02.99,
ADI 2.115, rel. Min. Ilmar Galvão e ADI 700, rel. Min. Maurício
Corrêa. Esta Corte fixou o entendimento de que a norma prevista em
Constituição Estadual vedando a estipulação de limite de idade para o
ingresso no serviço público traz em si requisito referente ao
provimento de cargos e ao regime jurídico de servidor público, matéria
cuja regulamentação reclama a edição de legislação ordinária, de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes: ADI 1.165, rel.
Min. Nelson Jobim, DJ 14.06.2002 e ADI 243, red. p/ o acórdão Min.
Marco Aurélio, DJ 29.11.2002. Ação direta cujo pedido se julga
procedente.” (ADI 2.873, rel. min. Ellen Gracie, Plenário, DJe de
9/11/2007)
ADI 4944 / ES
II. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL
II. A) VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO OU EQUIPARAÇÃO REMUNERATÓRIA ENTRE

SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS OU MILITARES (ARTIGOS 37, XIII; 42, § 1º; E
142, § 3º, VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL)
A Constituição expressamente estabelece que não é permitida a

vinculação ou equiparação remuneratória entre servidores públicos, seja
no âmbito civil ou no militar. Conforme o artigo 37, XIII, é vedada a
vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o
efeito de remuneração de pessoal do serviço público, o que se estende aos
militares das Forças Armadas, por força do artigo 142, § 3º, VIII, da
Constituição Federal, e aos militares dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios, por força do artigo 42, § 1º, da Constituição Federal.
Confira-se:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer
espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público; “
“Art. 142. (...)

§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados
militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei,
as seguintes disposições:
VIII - aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, incisos
VIII, XII, XVII, XVIII, XIX e XXV, e no art. 37, incisos XI, XIII,
XIV e XV, bem como, na forma da lei e com prevalência da atividade
militar, no art. 37, inciso XVI, alínea "c"; “
“Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de

Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia
10
ADI 4944 / ES
e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos

Territórios.
§ 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito
Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as
disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e
3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art.
142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos
respectivos governadores.”
Na lição de José Afonso da Silva, equiparação é a comparação de

cargos de denominação e atribuições diversas, considerando-os iguais
para fins de se lhes conferirem os mesmos vencimentos; é igualação
jurídico-formal de cargos ontologicamente desiguais, para o efeito de se
lhes darem vencimentos idênticos, de tal sorte que, ao aumentar-se o
padrão do cargo-paradigma, automaticamente o do outro ficará também
majorado na mesma proporção. Já vinculação é relação de comparação
vertical, diferente da equiparação, que é relação horizontal. Vincula-se
um cargo inferior, isto é, de menores atribuições e menor complexidade,
com outro superior, para efeito de retribuição, mantendo-se certa
diferença de vencimentos entre um e outro, de sorte que, aumentando-se
os vencimentos de um, o outro também fica automaticamente majorado,
para guardar a mesma distância preestabelecida (Curso de Direito
Constitucional Positivo. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 697).
O que a Constituição impediu foi a subtração aos administradores

públicos da faculdade de dosar despesas de pessoal de acordo com as
possibilidades do Erário e a oportuna avaliação tanto da utilidade dos
cargos para o serviço público, quanto de sua justa retribuição
(Representação 1.370, Rel. Min. Célio Borja, Plenário, DJ de 28/8/1987, RTJ
123/24). No mesmo sentido, colaciono os seguintes julgados:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos e

expressões da Constituição do Estado do Ceará, promulgada
em 5 de outubro de 1989, e de suas Disposições Constitucionais
11
ADI 4944 / ES
Transitórias. Parcial prejudicialidade. Alteração substancial.

Eficácia exaurida. Mérito. Autonomia financeira do Ministério
Público. Vedação de equiparação e vinculação remuneratória.
Artigo 37, VIII, e art. 39, § 1º, da CF. Vedação de criação de
procuradorias autárquicas. Artigo 132 da CF. Vício formal.
Prerrogativa de propositura legislativa dos Poderes Executivo e
Judiciário. Procedência parcial do pedido. (…) 4. É inconstitucional
o art. 147, § 1º, da Carta estadual, o qual prevê a aplicação aos
defensores públicos do regime de garantias, vencimentos,
vantagens e impedimentos do Ministério Público e da
Procuradoria-Geral do Estado. Os estatutos jurídicos das carreiras
do Ministério Público e da Defensoria Pública foram tratados de
forma diversa pelo texto constitucional originário. A equivalência
remuneratória entre as carreiras encontra óbice no art. 37,
inciso XIII, da Constituição Federal, que veda a equiparação
ou a vinculação remuneratória. A previsão original do art. 39, §
1º, da Constituição Federal, que assegurava a isonomia remuneratória
entre os servidores de atribuições iguais ou assemelhadas, não poderia
ser invocada a favor dos defensores públicos, tendo por paradigma os
membros do Ministério Público, em razão da autonomia financeira de
que goza a entidade, da qual, à época, ainda não dispunham as
defensorias públicas estaduais, o que somente foi assegurado com o
advento da Emenda Constitucional nº 45/04 (art. 134, § 2º, da
Constituição Federal). (…) 6. A equiparação remuneratória entre
servidores, a teor da redação originária do art. 39, § 1º, da Carta
Federal, restringiu-se aos servidores da administração direta, não se
mencionando os entes da administração indireta. Precedentes. Por
essa razão, é inconstitucional a expressão “das autarquias e das
fundações” contida no § 1º do art. 166 da Carta cearense. Além disso,
o dispositivo em apreço não foi recepcionado, em sua integralidade,
pela redação atual do art. 39 da Constituição Federal, conferida pela
Emenda Constitucional nº 19/98, incidindo, ainda, a vedação de
vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para efeito de remuneração de pessoal do
serviço público, prevista no art. 37, XIII, da Constituição
Federal. 7. Os parágrafos do art. 184 da Constituição do Ceará, ao
12
ADI 4944 / ES
estabelecerem equiparação remuneratória entre a carreira dos

delegados de polícia e a de promotores de justiça, além de isonomia e
vinculação de remuneração entre os servidores das diferentes carreiras
da polícia civil, afrontam o art. 37, XIII, da Constituição Cidadã. (…)
9. Inconstitucionalidade dos arts. 154, § 2º; 167, XII, XIII, §§ 1º e 2º;
e 174 da Constituição do Estado do Ceará, e dos arts. 27 e 28 do
ADCT. Os dispositivos questionados tratam de remuneração e
direitos de servidores públicos, os quais, não encontrando
similares na Constituição Federal, somente poderiam ser
veiculados por lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo.
São previsões específicas que não tratam da organização ou da
estruturação do estado-membro ou de seus órgãos, mas que
versam sobre o regime jurídico de servidores públicos,
expressamente submetido a tal prerrogativa. Do mesmo modo, a
fixação de teto de vencimento para os escrivães de entrância especial,
de modo que não exceda oitenta por cento dos vencimentos dos juízes
de entrância inferior, prevista no art. 174 da Constituição do Estado,
além de incidir em vinculação de vencimentos de carreiras distintas,
afronta a iniciativa legislativa do Poder Judiciário, em atendimento ao
disposto no art. 96, inciso II, alínea b, da Constituição Federal. (…)
11. Ação direta da qual se conheceu em parte, relativamente à qual a
ação é julgada parcialmente procedente.” (ADI 145, rel. min. Dias
Toffoli, Plenário, DJe de 10/8/2018)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Inciso II do art. 27

da Constituição do Estado de Santa Catarina. Lei estadual nº
1.117/90. Vinculação de vencimentos de servidores estaduais a
piso salarial não inferior ao salário mínimo profissional. Vício
de Iniciativa. Artigo 37, XIII, CF/88. Autonomia dos estados.
Liminar deferida. Procedência. 1. Inequívoco o vício de iniciativa
da Lei estadual nº 1.117, de 30 de março de 1990, na medida em que
estabelece normas para aplicação do salário mínimo profissional aos
servidores estaduais. Incidência da regra de iniciativa legislativa
exclusiva do chefe do Poder Executivo para dispor sobre remuneração
dos cargos e funções do serviço público, em razão da cláusula de
reserva prevista no art. 61, § 1º, inciso II, alínea a, da Carta Magna.
13
ADI 4944 / ES
2. Enquanto a Lei Maior, no inciso XIII do art. 37, veda a

vinculação de quaisquer espécies remuneratórias para efeitos
de remuneração de pessoal do serviço público, a Constituição
estadual, diversamente, assegura aos servidores públicos
estaduais ocupantes de cargos ou empregos de nível médio e
superior piso salarial proporcional à extensão e à
complexidade do trabalho (…) não inferior ao salário mínimo
profissional estabelecido em lei, o que resulta em vinculação dos
vencimentos de determinadas categorias de servidores públicos às
variações do piso salarial profissional, importando em sistemática de
aumento automático daqueles vencimentos, sem interferência do chefe
do Poder Executivo do Estado, ferindo-se, ainda, o próprio princípio
federativo e a autonomia dos estados para fixar os vencimentos de seus
servidores (arts. 2º e 25 da Constituição Federal). 3. A jurisprudência
da Corte é pacífica no que tange ao não cabimento de qualquer espécie
de vinculação da remuneração de servidores públicos, repelindo,
assim, a vinculação da remuneração de servidores do estado a fatores
alheios à sua vontade e ao seu controle; seja às variações de índices de
correção editados pela União; seja aos pisos salariais profissionais.
Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente.” (ADI 290, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de
12/6/2014)
Confira-se, ainda: ADI 5.260, rel. min. Alexandre de Moraes,

Plenário, DJe de 29/10/2018; ADI 1.195, rel. min. Edson Fachin, Plenário,
DJe de 26/2/2016; ADI 1.756, rel. min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de
4/11/2015; ADI 336, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 17/9/2010; ADI
4.154, rel. min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 18/6/2010; ADI
4.009, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 29/5/2009; e ADI 2.895, rel.
min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 20/5/2005.
In casu, a parte final do § 1º do artigo 130 da Constituição do Estado

do Espírito Santo, com a redação dada pela Emenda Constitucional
estadual 12/1997, dispõe que o soldo dos postos e graduações da Polícia
Militar e do Corpo de Bombeiros Militar não poderá ser inferior ao fixado
14
ADI 4944 / ES
pelo Exército para os postos e graduações correspondentes. Com isso,

estabelece evidente vinculação entre as respectivas remunerações.
Consigno que o dispositivo ora atacado, em sua redação original, foi

impugnado perante esta Corte por meio da ADI 193, tendo, à época, sua
eficácia suspensa em sede cautelar, in verbis:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ARTIGO 130, PAR. 1. DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO
ESPIRITO SANTO. VINCULAÇÃO DOS VENCIMENTOS DOS
POLICIAIS MILITARES AOS DOS MILITARES DO EXERCITO
NACIONAL, A TÍTULO DE ISONOMIA. 'PERICULUM IN
MORA', EM FACE DO PRAZO ESTABELECIDO NO ARTIGO
19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITORIAS DA CARTA
ESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA.” (ADI 193
MC, rel. min. Carlos Madeira, Tribunal Pleno, julgado em
1º/2/1990, DJ de 9/3/1990)
Em que pese a ADI 193 tenha sido extinta por perda de objeto, com o
advento da Emenda Constitucional estadual 12/1997, que conferiu ao § 1º
do artigo 130 da Constituição do Estado do Espírito Santo sua redação
atual, referida ação constitui forte precedente a reforçar a tese ora
esposada.
Ressalto que não procede a alegação da Assembleia Legislativa

capixaba no sentido de que a norma impugnada não se revestiria de
obrigatoriedade. Deveras, trata-se de comando que cria direito subjetivo
exercível contra o Estado, vinculando o Poder Executivo, que pode,
inclusive, ser demandado por omissão em face da Constituição estadual.
II. B) OFENSA À AUTONOMIA ADMINISTRATIVO-FINANCEIRA DO ESTADO-

MEMBRO (ARTIGOS 18 E 25 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL)
O federalismo é um arranjo institucional que envolve a partilha
15
ADI 4944 / ES
vertical do poder entre diversas entidades políticas autônomas, que

coexistem no interior de um único Estado soberano. Trata-se de um
modelo de organização política que busca conciliar a unidade com a
diversidade.
Embora existam diferentes modelos de federalismo, há alguns

elementos mínimos sem os quais uma federação se descaracterizaria.
Entre estes elementos se destaca a efetiva autonomia política dos entes
federativos, que se traduz nas prerrogativas do autogoverno, auto-
organização e autoadministração.
Nesse aspecto, a federação brasileira ainda se revela altamente

centralizada, muitas vezes beirando o federalismo meramente nominal.
Vislumbro dois fatores essenciais para esse quadro. O primeiro é de
índole jurídico-positiva: a engenharia constitucional brasileira, ao
promover a partilha de competências entre os entes da federação (artigos
21 a 24), concentra grande quantidade de matérias sob a autoridade
privativa da União. O segundo fator é de natureza jurisprudencial. Não se
pode ignorar a contundente atuação do Supremo Tribunal Federal ao
exercer o controle de constitucionalidade de lei ou ato federal e estadual,
sobretudo aquele inspirado no “princípio da simetria” e numa leitura
excessivamente inflacionada das competências normativas da União.
O cenário, porém, não é estático. A tensão latente entre centralização

e descentralização acaba por gerar uma dinâmica ao longo da existência
do regime federativo, que se manifesta por oscilações entre a maior e a
menor autonomia dos entes federativos em face da unidade nacional. É o
que aponta com precisão Marco Aurélio Marrafon:
“(...) para além do aspecto estrutural de distribuição de

competências e delimitação das esferas próprias de atuação dos entes
federados, o federalismo se realiza como um processo dinâmico em que
ocorrem novos rearranjos na organização estatal em virtude das
condições históricas, culturais, políticas e econômicas de cada país em
16
ADI 4944 / ES
determinados períodos.
Assim, por vezes a tensão federativa direciona o pêndulo rumo à
centralização da autoridade política e administrativa, para, em outros
momentos, oscilar a favor da descentralização.
A análise do caso brasileiro demonstra que essas oscilações
podem ocorrer, inclusive, dentro de uma mesma estrutura
constitucional.” (CLEVE, Clèmerson Merlin (Org.). Federalismo
brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e
centralização. In: Direito Constitucional Brasileiro. Vol. II:
organização do Estado e dos Poderes. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p. 117-118)
Não se pode perder de mira que a República Federativa do Brasil

tem como um de seus fundamentos o pluralismo político (artigo 1º, V, da
Constituição Federal). Propõe-se, assim, que a regra geral deva ser a
liberdade para que cada ente federativo faça suas escolhas institucionais e
normativas, as quais já se encontram bastante limitadas por outras
normas constitucionais materiais que restringem seu espaço de
autonomia.
In casu, a autonomia dos Estados-membros, prevista no artigo 25 da

Constituição Federal, resta violada por eles não terem qualquer
ingerência na fixação do soldo das Forças Armadas. Dessa forma, o
dispositivo da Constituição estadual não lhe oportuniza qualquer
alternativa que não sofrer os efeitos em cascata do eventual aumento de
remuneração do Exército Brasileiro, cujo regime de soldos incumbe
exclusivamente à União. Essa automaticidade da vinculação usurpa do
Estado do Espírito Santo o efetivo controle sobre a política de
remuneração de seus servidores.
Foi como decidiu o Plenário deste Supremo Tribunal quando do

julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 237, de relatoria do
Ministro Octavio Gallotti, em que se declarou inconstitucional o
dispositivo da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que assegurava
17
ADI 4944 / ES
aos servidores militares estaduais isonomia de vencimentos em relação

aos servidores militares federais. Nesse sentido, transcrevo um trecho
pertinente do voto condutor:
“Ora, a equiparação ou vinculação de soldos ou

vencimento de determinada categoria de servidores federais
fere, antes de tudo, a regra maior da autonomia dos Estados
(art. 25 da Constituição Federal). Nem se concebe como seria possível
conciliar, com o princípio federativo, a transferência, do Poder
Legislativo da unidade federada, para o da União, da competência para
fixar a retribuição de funcionários, como efetivamente sucede ao
estabelecer-se a vinculação de estipêndios entre servidores das duas
orbitas da Federação.
Por isso, em pelo menos quatro oportunidades, o Supremo
Tribunal já deferiu medidas cautelares, para suspender a eficácia de
normas constitucionais estaduais, ou atributivas de vinculação entre o
soldo dos policiais militares e dos membros das Forças ARMADAS.
Veja-se, além dos três precedentes citados no parecer e relativos aos
Estados do Paraná (ADIn 117), do Espírito Santo (ADIn 193), e do
Acre (ADIn 196), também a decisão proferida na Ação Direta nº 145,
do Ceará.” (ADI 237, rel. min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno,
julgada em 1º/2/1993, DJ de 1º/7/1993)
No mesmo sentido, a Segunda Turma referendou a cautelar

concedida na AC 2.288, em que restou novamente sedimentado que a
indexação de um vencimento estadual a critério que foge à competência
do ente federativo – no caso, o salário mínimo nacional – viola a
autonomia federativa do ente. Confira-se o seguinte excerto
representativo da decisão:
“Cabe referir, por necessário, que esse entendimento

jurisprudencial apoia-se na circunstância de que a legislação estadual
em causa - ao dispor sobre o reajuste automático da remuneração dos
agentes públicos locais, mediante variação nominal do ‘quantum’
pertinente ao salário mínimo, que constitui fator de indexação
18
ADI 4944 / ES
alheio ao controle do Estado-membro - transgride o postulado

da Federação. Esta Suprema Corte, ao assim decidir, tem assinalado
que a automaticidade da incidência da referida fórmula de
indexação impede que o Estado-membro tenha efetivo controle
sobre a política de remuneração de seus próprios servidores, o
que culmina por afetar o princípio da autonomia estadual
consagrado pela Constituição da República (CF, art. 25).
Esse entendimento nada mais reflete senão diretriz
jurisprudencial, que, fixada no regime constitucional anterior (RTJ
124/456, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RTJ 125/975, Rel. Min.
SYDNEY SANCHES - RTJ 125/982, Rel. Min. ALDIR
PASSARINHO - RTJ 127/811, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO -
Rp 1.426-RS, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - Rp 1.536-PA, Rel.
Min. OCTAVIO GALLOTTI, v.g.), ainda prevalece, agora sob a égide
da Constituição de 1988, no âmbito do Supremo Tribunal Federal
(RTJ 129/494, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO – RTJ 132/615, Rel.
Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - RTJ 144/113, Rel. Min. CELSO
DE MELLO - RTJ 149/928, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ
158/369, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - RTJ 161/24, Rel. Min.
MAURÍCIO CORRÊA – AI 494.164/PI, Rel. Min. CELSO DE
MELLO – AI 537.855-AgR/PI, Rel. Min. RICARDO
LEWANDOWSKI – AI 594.291-AgR/PI, Rel. Min. CEZAR
PELUSO – AI 625.876/CE, Rel. Min. GILMAR MENDES – AI
689.688/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES – RE 328.742/RS, Rel.
Min. CELSO DE MELLO – RE 480.244/PI, Rel. Min. CARLOS
BRITTO - RE 562.080-AgR/PI, Rel. Min. EROS GRAU, v . g.).”
(AC 2.288-MC, rel. min. Celso de Mello. Decisão monocrática,
DJe de 6/3/2009)
Destarte, forçoso concluir pela inconstitucionalidade formal do

trecho “não podendo o soldo de seus postos e graduações ser inferior ao fixado
pelo Exército para os postos e graduações correspondentes” constante do § 1º do
artigo 130 da Constituição do Estado do Espírito Santo, com a redação
dada pela Emenda Constitucional estadual 12/1997, por violação à reserva
de lei (42, § 1º, in fine; e 142, § 3º, X, da Constituição Federal) e usurpação
da iniciativa do chefe do Poder Executivo para a elaboração de leis que
19
ADI 4944 / ES
disponham sobre regime jurídico e remuneração dos servidores militares

estaduais (artigo 61, § 1º, II, a, c e f, da Constituição Federal), bem como
por sua inconstitucionalidade material, por afronta à vedação de
vinculação ou equiparação remuneratória entre servidores públicos, civis
ou militares (artigos 37, XIII; 42, § 1º; e 142, § 3º, VIII, da Constituição
Federal), e ofensa à autonomia administrativo-financeira do Estado-
membro (artigos 18 e 25 da Constituição Federal).
Ex positis, diante das premissas e fundamentos expostos,

CONHEÇO PARCIALMENTE da ação direta de inconstitucionalidade e,
nessa parte, JULGO PROCEDENTE o pedido, para declarar a
inconstitucionalidade do trecho “não podendo o soldo de seus postos e
graduações ser inferior ao fixado pelo Exército para os postos e graduações
correspondentes”, constante do § 1º do artigo 130 da Constituição do
Estado do Espírito Santo, com a redação dada pela Emenda
Constitucional estadual 12/1997.
É como voto.
20
Extrato de Ata - 23/08/2019
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.944

PROCED. : ESPÍRITO SANTO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade, conheceu parcialmente da

ação direta de inconstitucionalidade e, nessa parte, julgou
procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade do
trecho "não podendo o soldo de seus postos e graduações ser
inferior ao fixado pelo Exército para os postos e graduações
correspondentes", constante do § 1º do artigo 130 da Constituição
do Estado do Espírito Santo, com a redação dada pela Emenda
Constitucional estadual 12/1997, nos termos do voto do Relator.
Não participou deste julgamento, por motivo de licença médica, o
Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 16.8.2019 a
22.8.2019.
Composição: Ministros Dias Toffoli (Presidente), Celso de

Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen
Lúcia, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson Fachin e
Alexandre de Moraes.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5FCE-0033-ADB9-8748 e senha AF24-9825-E635-4BF9

Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.944

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Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.944

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 29

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.944 ESPÍRITO SANTO

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

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possibilidade de manifestação, porquanto o rito de aprovação das normas

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manifesta vinculação entre a remuneração dos servidores militares

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na conformidade da ata de

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julgamento virtual de 16 a 22/8/2019, por unanimidade, conheceu

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.944 ESPÍRITO SANTO

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de ação direta

“Art. 130. (…)

Como parâmetro de controle, o requerente indicou os artigos 18,

Em síntese, aduziu que a norma impugnada consubstancia afronta à

O Governador do Estado do Espírito Santo afirmou, ainda, que

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contra a matéria já foi movida a Ação Direta de Inconstitucionalidade 193

“A Constituição do Estado do Espírito Santo, em sua redação

Embora o Plenário desta Suprema Corte tenha acolhido, em sede

O requerente afirmou que, por mais que tenha havido alteração de

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Adicionalmente, o requerente informou, por meio da presente ação

Considerando o objeto da presente ação direta e a relevância da

A Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo sustentou a

O Advogado-Geral da União exarou parecer pela procedência

“Administrativo. Artigo 130, § 1º, da Constituição do Estado do

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O Procurador-Geral da República, no mesmo sentido, manifestou-se

“Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.944 ESPÍRITO SANTO

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Senhor Presidente,

“Art. 130. (…)

Como parâmetro de controle, o requerente indicou os artigos 18,

Trata-se, portanto, de saber se norma de Constituição estadual pode

In casu, a norma impugnada dispôs sobre o soldo de policiais e

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Santo, cuja legitimidade ativa decorre do artigo 103, V, da Constituição

Contudo, como bem salientado pelo Procurador-Geral da República,

Destarte, impõe-se o conhecimento parcial da ação direta de

I. A) RESERVA DE LEI SOBRE REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES MILITARES

As regras básicas do processo legislativo federal são de observância

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Consigno, ademais, que a inserção nos textos constitucionais

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART.

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se dá no modelo federal, não contempla sanção ou veto da

“1. Concurso público: não mais restrita a sua exigência ao

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outra, a exemplo do aproveitamento e acesso de que cogitam as

“Processo legislativo estadual: observância compulsória

Ao tratar dos servidores militares estaduais, a Constituição Federal

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art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas

Prestigiou-se, assim, a adoção de lei específica para efeito de fixação

Destarte, as vinculações pretendidas pela Constituição estadual do

I. B) INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR PARA LEGISLAR SOBRE

A regra no processo legislativo é a iniciativa comum ou concorrente,

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