Trabajo Final Detective Privado

DERECHO ADMINISTRATIVO
Parte General
CURSO UNIVERSITARIO DE
DETECTIVE PRIVADO
Parte General
INDICE:
1.- DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 6
1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO. ......................................................................................................................... 6
1.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO. ......................................................................................................................... 7
1.2.1. Concepto. ............................................................................................................................................. 7
1.2.2. Clasificación de los actos administrativos. ......................................................................................... 10
1.2.3. Elementos del acto administrativo. ................................................................................................... 13
1.2.4- La motivación y notificación. ............................................................................................................. 18
1.2.5. Eficacia y validez de los actos administrativo. ................................................................................... 23
1.2.6. El régimen de invalidez de los actos administrativos......................................................................... 28
1.2.7. La ejecutoriedad. ............................................................................................................................... 33
2.- DISPOSICIONES GENERALES DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO. 36

2.1. CONCEPTO. ................................................................................................................................................ 36
2.2. CLASIFICACIÓN. .......................................................................................................................................... 36
2.3. PUBLICIDAD Y ENTRADA EN VIGOR DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ..................................... 37
2.4. JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ........................................................................... 37
3.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN. 38

3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA. ....................................................................................................................... 38
3.2. ORGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA. .......................................................................................... 40
3.2.1. La Administración Central. ................................................................................................................. 40
3.2.2. Las Comunidades Autónomas. ........................................................................................................... 41
3.2.3. Entidades Locales. .............................................................................................................................. 41
3.2.4. Otros poderes del Estado................................................................................................................... 41
3.3. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO. CLASES DE REGLAMENTOS. ..................................... 42
3.3.1. Reglamentos ejecutivos. .................................................................................................................... 42
3.3.2. Reglamentos independientes. ........................................................................................................... 43
3.3.3. Reglamentos de necesidad. ............................................................................................................... 45
3.4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. ..................................................................................... 45
3.4.1. Competencia. ..................................................................................................................................... 45
3.4.2. Límites. ............................................................................................................................................... 46
3.4.3. Procedimiento.................................................................................................................................... 48
3.5.- REGLAMENTOS ILEGALES: TÉCNICAS DE CONTROL. ................................................................................. 49
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3.5.1. Inaplicación. ....................................................................................................................................... 50

3.5.2. Vía judicial penal. ............................................................................................................................... 50
3.5.3. Vía administrativa indirecta. .............................................................................................................. 50
3.5.4. Vía judicial contencioso-administrativa. ............................................................................................ 51
3.5.5. Control ejercido por el Tribunal Constitucional. ................................................................................ 51
4.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR. 52
4.1. CONSIDERACIONES GENERALES. ............................................................................................................... 52
4.2. PRINCIPIOS GENERALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. .................................................................... 54
4.2.1. El principio de legalidad. .................................................................................................................... 54
4.2.2. Irretroactividad. ................................................................................................................................. 55
4.2.3. Principio de tipicidad. ........................................................................................................................ 56
4.2.4. Responsabilidad. ................................................................................................................................ 56
4.2.5. Principio de proporcionalidad............................................................................................................ 57
4.2.6. Prescripción........................................................................................................................................ 58
4.2.7. Concurrencia de sanciones. ............................................................................................................... 59
4.2.8. Breve apunte sobre la delegación de firma. ...................................................................................... 59
4.3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ........................................................................................................ 60
4.3.1. Información y actuaciones previas. ................................................................................................... 61
4.3.2. Medidas de carácter provisional. ....................................................................................................... 61
4.3.3. Iniciación del procedimiento.............................................................................................................. 62
4.3.4. Instrucción del Procedimiento. .......................................................................................................... 63
4.3.5. Finalización del procedimiento. ......................................................................................................... 65
4.3.6. Resolución. ......................................................................................................................................... 65
4.3.7. La fijación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo. ......................................... 67
4.3. 8 Otros aspectos que inciden en la potestad sancionadora. ................................................................ 68
5.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS. 69

5.1. INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................................................ 69
5.2. PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................................ 70
5.2.1.- Objeto y clases. ................................................................................................................................. 70
5.2.2.- Fin de la vía administrativa. .............................................................................................................. 71
5.2.3. Interposición del recurso. .................................................................................................................. 72
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5.2.4. Suspensión de la ejecución. ............................................................................................................... 73

5.2.5. Audiencia de los interesados. ............................................................................................................ 74
5.2.6. Resolución. ......................................................................................................................................... 74
5.3. EL RECURSO DE ALZADA. ........................................................................................................................... 75
5.3.1. Objeto. ............................................................................................................................................... 75
5.3.2. Interposición. ..................................................................................................................................... 75
5.3.3. Plazos. ................................................................................................................................................ 76
5.3.4. Impugnación posterior. ...................................................................................................................... 76
5.3.5. Motivos. ............................................................................................................................................. 76
5.4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. ................................................................................................. 77
5.4.1. Objeto y naturaleza............................................................................................................................ 77
5.4.2. Plazos. ................................................................................................................................................ 77
5.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. ............................................................................................... 78
5.5.1. Concepto. ........................................................................................................................................... 78
5.5.2. Motivos. ............................................................................................................................................. 78
5.5.3. Plazos. ................................................................................................................................................ 78
5.5.4. Resolución. ......................................................................................................................................... 79
6.- ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS GENERALES Y

COMPETENCIAS. ÓRGANOS COLEGIADOS. 79
6.1. INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................................................ 79
6.2. PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................................ 81
6.3. COMPETENCIA. .......................................................................................................................................... 83
6.3.1. Concepto y naturaleza. ...................................................................................................................... 83
6.3.2. Delegación de competencias. ............................................................................................................ 84
6.3.3. Avocación. .......................................................................................................................................... 85
6.3.4. Encomiendas de gestión. ................................................................................................................... 86
6.3.5. Delegación de firma. .......................................................................................................................... 87
6.3.6. Suplencia. ........................................................................................................................................... 88
6.3.7. Decisiones sobre competencia. ......................................................................................................... 88
6.4. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. ................................................................................... 89
6.4.1. Concepto. ........................................................................................................................................... 89
6.4.2. Requisitos de constitución. ................................................................................................................ 89
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6.4.3. Instrucciones y órdenes de servicio. .................................................................................................. 90

6.4.4. Órganos consultivos. .......................................................................................................................... 90
6.5. ÓRGANOS COLEGIADOS............................................................................................................................. 90
6.5.1. Régimen jurídico. ............................................................................................................................... 90
6.5.2. Secretario. .......................................................................................................................................... 91
6.5.3. Convocatorias y sesiones. .................................................................................................................. 91
6.5.4. Actas................................................................................................................................................... 93
6.6. ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. .............................................. 94
6.6.1. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de
Derecho Público vinculadas o dependientes de ella.................................................................................... 94
6.6.2. Funciones del Presidente. .................................................................................................................. 94
6.6.3. Obligaciones de los miembros del órgano colegiado. ....................................................................... 95
6.6.4. Funciones del Secretario. ................................................................................................................... 96
6.6.5. Requisitos para constituir órganos colegiados. ................................................................................. 97
6.6.6. Clasificación y composición de los órganos colegiados. .................................................................... 98
6.6.7. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados. ............................................................. 99
6.7. ABSTENCIÓN. ............................................................................................................................................. 99
6.8. RECUSACIÓN. ........................................................................................................................................... 101
7.- LEGITIMADOS E INTERESADOS PARA OBRAR ANTE LA ADMINISTRACIÓN. 101

7.1. INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................................... 101
7.2. CAPACIDAD DE OBRAR. ........................................................................................................................... 102
7.3. CONCEPTO DE INTERESADO. ................................................................................................................... 103
7.4. REPRESENTACIÓN. ................................................................................................................................... 104
7.5. REGISTROS ELECTRÓNICOS DE APODERAMIENTOS. ............................................................................... 105
7.6 PLURALIDAD DE INTERESADOS. ................................................................................................................ 107
7.7. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ............... 107
7.7.1. Sistemas de identificación de los interesados. ................................................................................ 107
7.7.2. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas. .................................................... 108
7.7.3. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo. ............................... 109
7.7.4. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados........................................................ 110
7.8. DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. .............. 111
7.8.1. Derechos de los administrados. ....................................................................................................... 111
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7.8.2. Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo. ................................................. 112

7.8.3. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. ......... 113
7.8.4. Lengua de los procedimientos. ........................................................................................................ 114
7.8.5. Registros. ......................................................................................................................................... 115
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1.- DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. EL ACTO

ADMINISTRATIVO.
1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO.
La mayor parte de los conceptos que de Derecho Administrativo se han dado vienen
impuestos por una doble consideración: (1) que el Derecho Administrativo es esencialmente
la rama jurídica reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración pública,
lo cual parece evidente, y (2) que, por otra parte, no toda la normativa aplicable con fines de
organizar o hacer actuar a la Administración pública es, sin embargo, Derecho
Administrativo. Dicho de otra forma, la necesidad de elaboración de un concepto del
Derecho Administrativo viene impuesta porque el criterio subjetivo, la presencia de la
Administración en una relación jurídica cualquiera, es insuficiente para hacer de esa relación
una sujeta al Derecho Administrativo, ya que a menudo ésta se somete al Derecho privado
al actúan sin imperium.
De acuerdo con las dos notas fundamentales citadas, esto es, el Derecho
Administrativo es el Derecho de la Administración, y el Derecho Administrativo es un
Derecho distinto del privado y, por consiguiente público. Entrena Cuesta define el Derecho
Administrativo como “el conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la
organización y actividad de las Administraciones públicas”. Por su parte, García de Enterría
entiende que el Derecho Administrativo no es el Derecho propio de unos órganos o de un
poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza
estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se
agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos
singulares del Derecho Común.
De estas definiciones se desprenden los siguientes rasgos:
a) El Derecho Administrativo es un Derecho Público. Por lo pronto hay que decir que
el Derecho Administrativo es un Derecho Público del que constituye una de sus ramas más
importantes. Siendo la Administración Pública la única personificación interna del Estado,
cuyos fines asume, y siendo también dicha persona el instrumento de relación permanente y
general con los ciudadanos es licito decir que el Derecho Administrativo es el Derecho
Público interno del Estado por excelencia.
b) El Derecho Administrativo es un Derecho interno. El Derecho Administrativo es

una parte del Derecho público interno, porque aquel sector del Derecho Internacional que
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regula la organización y actividades de las Administraciones Internacionales no debe

integrarse dentro del Derecho Administrativo, sino en el Derecho Internacional
Administrativo.
c) El Derecho Administrativo regula la organización y la actuación de las

Administraciones Públicas. De lo que se deriva:
- Que la regulación de la organización administrativa tiene carácter jurídico.
- Que las normas que constituyen el Derecho Administrativo, de una parte disciplinan
la organización administrativa y de otra las relaciones de la Administración Pública,
afectando las segundas de forma inmediata a los derechos o intereses de los administrados.
- Que el Derecho administrativo tiene un contenido tridimensional: regula la

organización administrativa; las relaciones entre entes públicos; y, finalmente, se ocupa de
las relaciones entre los entes públicos y los particulares.
d) La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista

una relación jurídico-administrativa. El carácter estatutario del Derecho Administrativo
comporta una última y decisiva consecuencia: para que exista una relación jurídico-
administrativa es preciso que, al menos, una de las partes en la relación sea una
Administración Pública.
1.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO.
1.2.1. Concepto.
Para Zanobini, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de juicio,

deseo o conocimiento realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de
una potestad administrativa. Sobre esta definición clásica, Garrido Falla y García De
Enterría formulan conceptos propios de acto administrativo, adicionando el primero la
potestad reglamentaria, mientras que el segundo excluye esa potestad administrativa.
Una vez expuestas las definiciones doctrinales más importantes, procede concretar
el contenido conceptual de lo que sea acto administrativo. Así, en nuestro Derecho Positivo,
el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo y en tal sentido,
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acto administrativo ampliamente entendido, sería todo acto jurídico dictado por la
Administración y sometido al Derecho Administrativo.
Por tanto, quedan fuera del concepto de acto administrativo, las siguientes
actuaciones de la Administración:
.- Los actos materiales de la Administración, que aunque sirvan de preparación o de

ejecución de los actos administrativos, no son actos jurídicos.
.- Los actos jurídicos llevados a cabo por los administrados, aun siendo propios del
Derecho Administrativo (intervenciones de los administrados en la relación jurídico-
administrativa).
.- Los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al

Derecho Administrativo; por ejemplo, actos de Derecho Privado.
.- García de Enterría también excluye los reglamentos, que han de integrarse en la

teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios muy singulares.
.- También excluye este autor los actos contractuales que constituyen la teoría propia
de los contratos administrativos, por lo que los actos administrativos estrictos serían
aquéllos que son unilaterales.
.- Tampoco se incluye en la teoría de los actos administrativos, el uso de la coacción

administrativa que tiene también su propia teoría singular, y de este modo el acto
administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecución material de actos.
Como conclusión, hay que señalar que de la regulación contenida actualmente en los
artículos 34 y siguientes de la Ley 39/2015 puede configurarse un concepto legal de acto
administrativo, que sería aquel acto jurídico unilateral de la Administración Pública producido
por el órgano competente y distinto del Reglamento.
De la definición de acto administrativo dada por García de Enterría que, recordemos,

dice "acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de deseo o de
conocimiento realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa
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distinta de la potestad reglamentaria", se derivan una serie de notas o caracteres del acto
administrativo, que pasamos a exponer.
Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente

materiales de ejecuciones coactivas o actividad técnica de la Administración. Por
declaración hay que entender no sólo la que se manifiesta formal o expresamente, sino
también la que se deduce de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente
una posición intelectual previa.
La declaración puede ser de voluntad (aplicación de una norma, resoluciones), que

será lo normal en las decisiones o resoluciones de los procedimientos, pero también de
otros estados intelectuales: de juicio (los actos consultivos, informes y dictámenes), de
deseo (peticiones y propuestas entre órganos), de conocimiento (certificaciones, diligencias,
anotaciones).
La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una

Administración Pública, lo que excluye los supuestos señalados anteriormente como no
constitutivos de actos administrativos. Ha de notarse que en el caso de que un particular
obre por concesión o delegación de una Administración Pública la afirmación de principio es
válida.
La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio

de una potestad administrativa, excluyéndose los actos privados de la Administración
Pública, lo que por un lado subraya la fuerza innovadora o conservativa de los actos y por
otro, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una potestad, que
conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de la
misma (Principio de legalidad en la actuación administrativa).
La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad

reglamentaria, por cuanto esta potestad se ejercita dando lugar a un producto (el
reglamento) que se diferencia cuantitativa y cualitativamente del acto administrativo, en el
primer caso por el número de destinatarios a los que afecta y en el segundo porque el
reglamento crea o innova el Derecho objetivo mientras que el acto lo aplica.
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1.2.2. Clasificación de los actos administrativos.
Los criterios de clasificación de los actos administrativos pueden ser innumerables, si

bien los más relevantes son los que distinguen clases de actos atendiendo a su posición en
el procedimiento, a su recurribilidad y a su posición en la vía administrativa.
En atención a la posición en el procedimiento los actos pueden clasificarse en actos

de trámite y actos definitivos. Los definitivos son los que ponen fin al procedimiento de que
se trate y, por eso mismo, son recurribles —sea en vía administrativa o judicial–, en tanto
que los actos de trámite son todos aquellos que se producen en el seno de un
procedimiento y que conducen al acto definitivo (el acuerdo de iniciar el expediente, el acto
que abre el trámite de audiencia, el acto por el que se admite una prueba propuesta, o por el
que se pide un informe a otro órgano administrativo). Los actos de trámite no son
recurribles, normalmente, ni en vía administrativa ni judicial pero pueden serlo si deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos
(artículo 112 de la Ley 39/2015 y artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa) en cuyo caso sí serían recurribles.
En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden

clasificarse en actos que ponen fin o no a la vía administrativa. Ponen fin a la vía
administrativa los actos administrativos cuando no cabe recurso en dicha vía, no quedando
otra alternativa que acudir al recurso contencioso-administrativo ante los Jueces y
Tribunales de este orden jurisdiccional. El artículo 114 de la Ley 39/2015 establece con
carácter general qué actos ponen fin a la vía administrativa, a lo que se añaden los casos
así señalados por la normativa sectorial. Debe advertirse que la resolución del recurso de
alzada es de las que pone fin a la vía administrativa. Por otra parte, contra los actos que
ponen fin a la vía administrativa cabe siempre, de forma facultativa o no obligatoria, la
interposición del llamado recurso de reposición (artículo 123 de la Ley 39/2015), salvo en el
caso de la resolución del recurso de alzada (artículo 122.3 de la Ley 39/2015) que pone fin a
la vía administrativa pero no es susceptible del recurso de alzada.
En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes. Cuando

el interesado ha dejado pasar los plazos de recurso ocurre que un acto que inicialmente era
recurrible se transforma en un acto firme a consecuencia de la propia conducta del
interesado de no recurrirlo, por lo que ya no podrá interponer con éxito el recurso, pues será
considerado extemporáneo o fuera de plazo. El acto firme lo puede ser también en virtud del
consentimiento, es decir, no solo por haber dejado pasar el plazo, sino por haber aceptado
de modo expreso el acto que podía recurrir. El acto firme determina que si después se
vuelve a reproducir idéntica solicitud a la primeramente denegada y no recurrida, la segunda
resolución se considera confirmatoria de la primera que devino firme, lo que determina que
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se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es

idéntica– de la primera por lo que no podrá recurrirse con éxito (artículo 28 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos

expresos, presuntos o tácitos. Actos expresos son aquellos que se dictan y notifican a los
interesados resolviendo expresamente y poniendo fin al procedimiento. Frente a ello el acto
presunto es el que, en virtud del silencio administrativo, la Ley presume que tienen un
significado por el mero transcurso de los plazos; significado que puede equivaler a una
resolución positiva o negativa. Los actos tácitos son aquellos que, sin que exista resolución
sobre la cuestión planteada en el seno de un procedimiento o incluso en defecto de todo
procedimiento, puede entenderse que se han producido por actos posteriores, anteriores o
coetáneos de la Administración de los que puede deducirse la existencia implícita de una
resolución. Debe reseñarse que, con la nueva regulación del silencio positivo, que permite al
particular no sólo suponer que se ha accedido a lo solicitado, sino que además vincula a la
Administración (que no puede dictar después un acto contrario al sentido del silencio) una
parte de la doctrina considera que ese silencio positivo tiene el carácter no ya de una
presunción que admite resolución expresa contraria, sino un acto propiamente dicho, ya se
considere acto tácito ya se considere presunción iuris et de iure. Parecería que más bien
debe sostenerse que el silencio positivo aunque no deja de ser una presunción legal, ya no
es una presunción provisional – hasta que la Administración dicte resolución expresa– sino
una presunción definitiva que la propia Ley blinda de forma que no sea posible a la
Administración cambiar por sí misma y directamente el sentido de la presunción legal en
trance de dictar la resolución expresa posterior al silencio.
En atención al destinatario de los actos, estos podrían ser clasificados en actos

singulares o generales. En los actos singulares el acto se dirige a una persona o a varias —
incluso a muchas— pero todas ellas identificadas. En los actos generales o plúrimos se
dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos. La trascendencia de la distinción se
refleja en el régimen de comunicación de los actos: notificación personal o publicación en
Diarios oficiales o, en su caso, periódicos de amplia circulación.
Por su contenido, pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o

extingan una situación jurídica (concesión de una beca) o se limiten a declarar o constatar
un hecho (una certificación o la inscripción en el padrón). Pueden ser también favorables o
de gravamen según otorguen alguna ventaja o amplíen la esfera de los derechos de los
interesados o por el contrario la restrinjan o limiten. Actos singulares o generales. Actos
constitutivos declarativos.
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Por su contenido y por su relación con la potestad en virtud de la cual se dictan los
actos, podrían clasificarse en reglados o discrecionales, según la potestad que les sirve de
fundamento sea una potestad reglada o discrecional.
Por su naturaleza, se distingue entre los actos administrativos y los llamados actos
políticos (ahora denominados actos de Gobierno). En realidad el acto político no es un acto
administrativo y, por tanto, no está sujeto al régimen de recursos administrativos y al control
judicial, sin perjuicio de lo que luego se dirá. Se trata en ambos casos actos procedentes del
Gobierno —Consejo de Ministros, Consejos de Gobierno autonómicos— que se distinguen
por la especial naturaleza dual—es Gobierno pero también Administración—. Como se
recordará el Gobierno adopta decisiones administrativas perfectamente controlables por los
órganos de jurisdiccionales en términos de legalidad (por ejemplo, un real decreto por el que
se deniega una concentración de empresas de acuerdo con la Ley de Defensa de la
Competencia o autorización de la misma con condiciones). Pero aparte de ese tipo de
resoluciones puede adoptar otras que tienen naturaleza política cuando ejerce funciones
constitucionales (es decir, previstas en la propia Constitución como enviar a las Cortes una
determinada información que se le ha pedido por la oposición o sin que se le haya pedido; o
presentar un determinado proyecto de Ley o retirar un proyecto sobre el que no haya
recaído decisión final u oponerse a enmiendas o proposiciones de Ley contrarias a una Ley
de delegación –artículo 84 de la Constitución–). Si bien en esos casos en que el Gobierno
no actuaba sujeto a Derecho Administrativo quedaban tradicionalmente excluidos por
completo del control jurisdiccional en la medida que se consideraban actos de dirección
política —actos políticos fruto de la decisión discrecional del Gobierno sin que se admitiese
ninguna interferencia del Poder Judicial— con la entrada en vigor de la Constitución
desaparece el acto político como categoría de actos administrativos que exima del control
judicial y pasan a ser considerados actos de Gobierno que si bien siguen ajenos a la
jurisdicción contencioso-administrativa, se admite que ésta pueda conocer de algunos
aspectos jurídicamente asequibles en los términos que prevé el artículo 2 a) de la Ley de la
Jurisdicción Contenioso-Administrativa. El acto de Gobierno es un acto político que, en
cuanto no sujeto al derecho administrativo, no es controlable por la jurisdicción contencioso-
administrativa. El acto político existe, pero no como una categoría del acto administrativo,
sino como otra cosa y con otra naturaleza. El hecho de que el acto político lo dicte el mismo
Consejo de Ministros que puede dictar otros muchos actos administrativos perfectamente
controlables por los Tribunales, no impide que se deba advertir sobre las diferencias entre
ambos tipos de actos.
Por razón de la forma en que se dictan, puede distinguirse entre actos unilaterales o
consensuales. El acto unilateral es el tradicional acto administrativo que se dicta
unilateralmente por la Administración sin el previo consentimiento de los ciudadanos –lo que
no quita que puedan haber contactos para conocer el alcance de lo que piden y conciliarlo
con los intereses públicos, pero el acto se dicta con plena libertad del órgano sin haber
contraído obligación alguna–. Por el contrario el acto consensual se encuentra regulado en
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el artículo 86 de la Ley 39/2015– aunque había algunos antecedentes si bien limitados,

como es el caso de la determinación del justo precio por mutuo acuerdo en la ley de
Expropiación forzosa–. En el mismo se introducen algunos límites evidentes como el de que
los actos consensuales no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico ni pueden versar
sobre materias no susceptibles de transacción, ni supondrán alteración de las competencias
atribuidas a los órganos administrativos. El acto consensual puede ser, él mismo, finalizador
del procedimiento o insertarse en el mismo con carácter previo, vinculante o no, a la
resolución que le ponga fin. En todo caso al acto consensual se llega libremente por la
Administración que no está obligada a consensuar – aunque pueda parecerle conveniente
hacerlo en algunos casos– y que mantiene su capacidad para adoptar unilateralmente una
resolución si no se encuentra una de mutuo acuerdo que le parezca ajustada a Derecho o a
los intereses generales.
1.2.3. Elementos del acto administrativo.
De la regulación legal que sobre el acto administrativo se contiene en los artículos 34

y siguientes de la 39/2015 pueden deslindarse una serie de elementos predicables de los
actos administrativos:
.- Elementos subjetivos:
.- La Administración. El artículo 2 de la Ley 39/2015 establece que el acto

administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública. Además, la
Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para
dictar el acto.
.- La competencia. En toda potestad administrativa el elemento de la competencia

viene prefijado por la norma señalándose el órgano de la Administración que tiene atribuida
la potestad. La exigencia de que el acto administrativo debe dictarse por el órgano
competente está prescrita en el artículo 34 de la Ley 39/2015, que establece que “los actos
administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del
interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido”. Asimismo, la competencia se determina analíticamente por las normas (no
todos los órganos pueden lo mismo porque entonces no se justificaría su pluralidad);
además, conforme determina el artículo 8 de la Ley 40/2015 "la competencia es
irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan
atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, cuando se
efectúen en los términos previstos en esta u otra leyes”.
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Parte General
.- Los titulares de los órganos. El ejercicio de la potestad administrativa por los

órganos competentes es realizada por los sujetos titulares de los órganos y es menester que
la persona o personas físicas que los componen ostenten la investidura legítima de los
mismos, en cuanto a la forma de designación, etc. Y, además, deben mantener íntegra su
situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de
abstención y recusación previstos en los artículos 23 y 24 de la Ley 39/2015. El preámbulo
de la Ley 30/1992 expresaba que la abstención y la recusación son consecuencias directas
del artículo 103.1 de la Constitución al establecer que la Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales. La clave se halla en la objetividad y que es tanto como
“garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto
de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales”. La finalidad de estas
técnicas no es sólo garantizar la imparcialidad sino evitar cualquier apariencia de
parcialidad. Se pretende evitar la mera intervención de funcionarios, autoridades y personal
dependiente de las Administraciones Públicas en procedimientos en los que se pueda dudar
de su imparcialidad.
Los supuestos de abstención en cuanto al cómputo del parentesco se efectúa según

lo establecido en el artículo 915 del Código Civil. De esta forma están dentro del cuarto
grado por consanguinidad los primos, sobrinos, hermanos, tíos, padres, abuelos,
bisabuelos, tatarabuelos, hijos, nietos, bisnietos y tataranietos. La afinidad es el parentesco
de un cónyuge con los consanguíneos del otro y se da también respecto a los cónyuges de
los consanguíneos propios. Por tanto entran en el segundo grado suegros, abuelos del
cónyuge, cuñados, yernos y nueras y nietos del cónyuge.
La recusación es el complemento activo de la abstención. Es la acción que se le

concede al interesado de instar la no participación activa, la abstención de una autoridad o
funcionario en un determinado procedimiento. Supone dos requisitos, la concurrencia de
una causa de abstención y la no abstención a iniciativa de la autoridad o funcionario
encargado de tramitar y resolver el asunto.
.- Elementos objetivos:
.- Los presupuestos de hecho. Como el acto administrativo no es más que la

manifestación del ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en
función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata; el
supuesto de hecho en cuanto proviene directamente de la norma es siempre un elemento
reglado del acto y por tanto, perfectamente controlable por el juez. Aún cuando los
presupuestos de hecho estuvieran fijados genéricamente, permitiendo valoraciones a la
administración, los hechos concretos, la realidad fáctica que motiva el actuar administrativo,
14
Parte General
no puede ser objeto de una valoración discrecional; incluso en este caso la valoración no es
posible.
.- El fin. El fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a
perseguir es también un elemento reglado, que conforme determina el artículo 103.1 de la
Constitución Española es un fin público. Cuando la norma atribuye una potestad a la
Administración, además, señala la finalidad específica a que debe encaminarse el ejercicio
de esa potestad, e incurrirá en el vicio de la desviación de poder si se aparta de él o
pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública (artículo
48 de la Ley 39/2015 y artículo 70.2 Ley 29/1998).
.- La causa. El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha

configurado la potestad que el acto ejercita (García de Enterría), recogiendo lo señalado en
el artículo 34.2 de la Ley 39/2015: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.
Por tanto, la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que
se ejercita es la causa para los actos administrativos. Por ejemplo, en las expropiaciones, la
causa expropiandi sería la efectividad del cumplimiento por el acto expropiatorio singular del
fin legal abstracto enunciado por la norma, en concreto, la utilidad pública o interés social
del fin a que haya de destinarse el objeto expropiado (artículo 9 de la Ley de Expropiación
Forzosa y art. 33.3 de la Constitución Española).
Sin embargo, para Garrido Falla la causa no sería la adecuación entre el acto
administrativo y el interés público, sino la circunstancia o presupuesto de hecho que justifica
en cada caso que un acto administrativo se dicte.
.- Los motivos. La Administración no va a tener más actuación que la estrictamente

legal de modo que no puede haber motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho;
tal es así que incluso, en un número importante de supuestos la Ley la impone la obligación
de motivar sus actos (artículo 35 de la Ley 39/2015). En este sentido, en el acto
administrativo los motivos están siempre y necesariamente incorporados a la causa; es
decir, en los motivos ha de aparecer tanto la realidad del presupuesto de hecho por el que el
acto se aplica, como el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, erigiéndose
de este modo el control de los motivos como uno de los puntos centrales del control de la
legalidad de la Administración.
.- La declaración. Venimos exponiendo que el acto administrativo consiste en una

declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento y que tal declaración puede ser
15
Parte General
explícita o deducirse de un determinado comportamiento. Ante tal variedad de

manifestaciones, el problema que se plantea, es un problema de interpretación de los actos
administrativos, sobre el valor que tienen la intención o la declaración y las conclusiones que
se deducen de los mismos. Ante la falta de una norma expresa en las leyes administrativas
y en virtud de la supletoriedad de las leyes civiles (artículo 4.3 del Código Civil), pueden
aplicarse los artículo 1.281 y siguientes del Código Civil, según los cuales se asigna un valor
primordial a la intención del acto frente a su expresión literal. Conectado con el asunto de la
declaración, está el de los vicios de la voluntad expresada en la declaración; es decir, la
situación de capacidad personal del agente emisor del acto administrativo, y si han
concurrido en él error, violencia, intimidación o dolo. Tal investigación no tendrá importancia
si el contenido del acto se acomoda a la Ley, pero en el caso de los actos discrecionales, los
efectos creativos conectados al ejercicio de dicha potestad no podrán admitirse si la
situación psicológica que en el acto se expresa no ha sido plenamente libre y consciente y,
en este caso, habrá que remitirse a la regulación civil y a los vicios de la voluntad ante la
ausencia de normas.
.- El contenido. El contenido de la declaración debe adecuarse a lo dispuesto en el

ordenamiento jurídico (artículo 34.2 de la Ley 39/2015); es decir, la declaración en que
consiste el acto administrativo debe adecuarse a derecho en cuanto a plazo, modo y
condición. Sólo se admiten las cláusulas particulares si no rompen el marco legal típico y por
tanto, no llevan a una libre configuración administrativa de la decisión, por ejemplo: no se
puede aprobar a un alumno bajo condición ni se puede expedir un título con el gravamen de
un modo determinado de ejercicio.
.- El objeto. El objeto del acto consiste en una declaración que puede ser el
comportamiento de un ciudadano o administrado, de otra administración, de otro órgano, del
titular del órgano; un hecho (que se documenta o califica); un bien (dinero, en una
declaración tributaria); una situación jurídica (jubilación, servicios especiales); la propia
organización de la Administración o, bien, la mezcla de esos objetos típicos. Por otro lado, el
objeto ha de ser lícito, según el artículo 1.275 del Código Civil y, también, determinado y
posible (artículos 1.272 y 1.273 del Código Civil). La exigencia de que el objeto sea posible
tiene una sanción en el artículo 47.1 c) de la Ley 39/2015, cual es la nulidad de pleno
derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.
.- Elementos formales:
.- El procedimiento. La declaración en que el acto consiste ha de producirse

siguiendo un iter concreto, exigencia consagrada constitucionalmente (artículo 105.c de la
Constitución Española). Dicho procedimiento, como modo de producción de un acto, regula
simultáneamente una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del
16
Parte General
supuesto de hecho del que hay que partir, la participación de una pluralidad de sujetos o de
órganos en el dictado del acto, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación, y
la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el
procedimiento, distinta de la Administración actuante. El procedimiento no se limita a
articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas sino que asegura entre
todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta
concluir en la resolución final. El procedimiento es, por tanto, un cauce necesario para la
producción de actos administrativos, garantía de los derechos de los ciudadanos, cuya
inobservancia determina la nulidad del acto.
.- La forma de manifestación. El acto administrativo necesita una forma externa de

manifestación, generalmente tasada y, normalmente, escrita (artículo 36 de la Ley 39/2015);
pero no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de
constancia, por ejemplo, en los actos dictados en virtud del artículo 36.2 de la misma Ley
("actos de orden de") la forma de producción es verbal, dejándose constancia escrita del
acto producido. Frente a esa regla general de la producción escrita, hay casos en que el
modo de producción es distinto: la orden verbal, en las relaciones de jerarquía funcionariales
e, incluso, de policía, mediante signos acústicos (silbato del guardia de tráfico) o visuales
(señales de tráfico). También los actos administrativos pueden producirse mediante actos
tácitos o manifestados en conductas expresivas.
.- El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos. Aunque la

Ley 39/2015 no tiene sobre esta cuestión una norma general, existe un uso extendido en
cuanto a la forma de los actos finales o resolutorios: encabezamiento con indicación de la
autoridad que emite el acto, preámbulo que suele referir los actos preparatorios y de trámite,
las normas de competencia y de fondo en que el mismo se aplican, indicando si se ha
consultado al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo
hubiera, la motivación en los casos en que proceda, resolución propiamente dicha y el lugar,
fecha y firma. El requisito de la motivación responde a la necesidad de hacer públicas las
razones de hecho y de derecho en las cuales se apoya el acto. La motivación es obligatoria
en los casos señalados en el artículo 35 de la Ley 39/2015, y aquellos otros que se recogen
en la Ley. La motivación es un medio técnico de control de la causa del acto; por ello, no es
un requisito meramente formal, sino de fondo. La motivación no se cumple con cualquier
fórmula convencional sino que ha de ser suficiente dando razón plena del proceso lógico y
jurídico que ha determinado la decisión. Finalmente cuando deban declararse una serie de
actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o
licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que
especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para
cada interesado.
17
Parte General
1.2.4- La motivación y notificación.
Como acabamos de ver la motivación y la notificación de los actos administrativos

integran parte de los elementos formales de los actos administrativos, ambos aspectos son
de gran importancia, porque la motivación actúa como garantía para los ciudadanos, y la
notificación supone el conocimiento por parte de éstos de la actuación administrativa de la
que se derivarán unas consecuencias jurídicas para ellos. Ambas cuestiones han sido
objeto de lo que podríamos denominar una ampliación de su regulación en la nueva ley
39/2015.
.- La motivación de los actos administrativos: Debemos entender por motivación, en

sentido amplio, la justificación del porqué de un acto administrativo. Para García de Enterría
la motivación es el elemento de la declaración en que consiste el acto administrativo, a
través del cual se hace patente el proceso psicológico mediante el cual se adoptó la
resolución. El artículo 35 de la Ley 39/2015 dispone la exigencia de la motivación en una
serie de supuestos tasados y que agotan prácticamente el elenco imaginable de actos
administrativos. Así es como serán motivados, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho:
.- Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
.- Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
.- Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del
dictamen de órganos consultivos.
.- Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así
como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.
.- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos

y de realización de actuaciones complementarias.
.- Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
18
Parte General
.- Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad

material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
.- Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así

como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad
patrimonial.
.- Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los
que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de

concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que
regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento
los fundamentos de la resolución que se adopte.
La motivación se puede definir como “la exposición de las razones y causas tanto
fácticas como de derecho que ha tenido en cuenta la Administración para adoptar la
resolución”. Su importancia es indiscutible. En efecto, mediante la motivación del acto, el
destinatario puede saber el porqué de la resolución que le han notificado, constituyendo el
elemento interpretativo de la voluntad de la Administración cara a un futuro control
jurisdiccional. En resumidas cuentas, la conclusión final de todo el precepto viene a ser que
hay que motivar siempre que se trate de actos con proyección externa o en los que resulten
afectados derechos e intereses del ciudadano afectado. Y ello por una doble razón: por el
principio de transparencia que debe presidir toda la actuación administrativa y para
posibilitar, en su caso, el control del acto, la verificación de su adecuación al fin, el principio
garantizador que ha de impregnar toda la actividad pública en un Estado de Derecho.
Digamos por último que el contenido de la motivación tiene que ser comprensiva de
los hechos y fundamentos de derecho, concretados e individualizados al supuesto concreto,
teniendo que ser consideradas como motivaciones viciadas las usuales fórmulas de estilo
que a veces usa la Administración como motivación (ejemplo: por necesidades del servicio,
etc.).
.- La notificación del acto administrativo. Por notificación debemos entender la

actuación de Administración por medio de la cual se pone o intenta poner en conocimiento
de los interesados la producción de un acto administrativo, en sentido amplio, que afecte a
sus derechos o intereses legítimos.
19
Parte General
La notificación es el cauce o vía de comunicación de los actos administrativos,

aunque, excepcionalmente, y por disposición legal, pueda ser sustituida por la publicación.
La notificación es un requisito para la eficacia del acto, por lo que no desplegará sus efectos
frente a los interesados o terceros hasta que no se efectúe la misma y tengan conocimiento
de la resolución o acto de la Administración. El régimen de la notificación, así como de la
publicación, viene establecido en la Ley 39/2015, en sus artículos 40 a 46, estableciendo
que el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los
interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos
previstos en los artículos siguientes. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo
de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto
íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la
expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el
órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de
que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo

caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. No obstante, las
Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos cuando se
realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en
las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación
personal en ese momento, y cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa
resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la
Administración notificante.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que
permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por
el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la
identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente.
Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán

decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los
modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se
practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos. Además, reglamentariamente las
Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las
notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas
físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos
necesarios. Y adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o
una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en
este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.
20
Parte General
En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las notificaciones en las que el
acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en
formato electrónico, y las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales
como cheques.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará

por el medio señalado al efecto por aquel, siendo esta notificación electrónica en los casos
en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no
fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará
en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de
la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el
contenido del acto notificado.
En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las

Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del
Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el
Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación

administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el
procedimiento.
Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios

electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a
la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole
de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u
Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de
práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.
Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de
notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.
La ley 39/2015 establece una regulación específica para la práctica de notificaciones

en papel o a través de medios electrónicos, determinando para las primeras que todas las
notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado
en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder
al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el
21
Parte General
domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la

notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que
se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la
notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora
en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora
distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se
haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de
las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de
tres horas entre ambos intentos de notificación.
Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica,

se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de
medios electrónicos, entendiéndose por comparecencia en la sede electrónica el acceso por
el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación.
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que
se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea
de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá
rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de
la notificación sin que se acceda a su contenido.
El artículo 44 de la Ley 39/2015 establece que cuando los interesados en un

procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de motivación o intentada esta, no se
hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncio publicado en el
Boletín oficial del Estado si bien previamente y con carácter facultativo las administraciones
podrán publicar un anuncio en el boletín de la comunidad autónoma o provincia, tablón de
edictos del ayuntamiento del último domicilio del interesado o del consulado o sección
consular de la embajada correspondiente.
.- La publicación del acto administrativo. Los actos administrativos serán objeto de

publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o
cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente,
surtiendo dicha publicación los efectos de la notificación cuando el acto tenga por
destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime
que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada, y
cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo, debiendo en este caso la convocatoria del procedimiento
indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las
que se lleven a cabo en lugares distintos. La publicación de los actos se realizará en el
diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a
notificar.
22
Parte General
1.2.5. Eficacia y validez de los actos administrativo.
.- Presunción de validez y eficacia inmediata de los actos administrativos. Estos dos

caracteres predicables de los actos administrativos reflejan una vez más las potestades
exorbitantes que se reconocen a la Administración Pública; los actos administrativos se
presumen válidos y son eficaces desde el mismo momento de su producción. Su regulación
fundamental se establece en los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, que establecen que los
actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos
con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Se afirma así el carácter ejecutivo del que gozan los
actos administrativos. Es decir, la Administración no sólo tiene facultad para declarar
unilateralmente una situación, derecho, etc., sino que al mismo tiempo se le reconoce la
potestad de llevarla a cabo, de materializarla, incluso contra la voluntad del particular, por
sus propios medios sin auxilio jurisdiccional (ejecutoriedad). Este es uno de los elementos
que el Derecho Administrativo define como facultades exorbitantes de la Administración,
cuando actúa ostentando potestades administrativas.
Hay sin embargo una confusión muy habitual entre dos conceptos, nos referimos a
los términos ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. La ejecutividad del
acto administrativo es la cualidad jurídica que todo acto tiene, de habilitar a la
Administración para proceder a realizar los actos y operaciones necesarias que su ejecución
comporta; equivale, por tanto, a la condición del acto como “título ejecutivo” a favor de la
Administración; en tanto que la ejecutoriedad es solo la cualidad propia de algunos actos
(los que imponen deberes positivos o negativos a terceros, cuando no los cumplan o
resistan su cumplimiento, y presupone, por tanto, que el acto sea ejecutivo) y consiste en la
prerrogativa de la Administración de ejecución forzosa de tales actos, sin necesidad de
auxilio jurisdiccional, incluso empleado la coacción.
En cuanto a los efectos, los actos de las Administraciones Públicas sujetos al

Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así
lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se
dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras
personas. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en
el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos
administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra
Administración.
23
Parte General
Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus

competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una
Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta
previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de
la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y,
de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos
casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.
El precepto juega con dos conceptos, validez y eficacia, íntimamente relacionados.

La validez alude a que el acto se ha producido respetando los requisitos subjetivos,
objetivos y formales, y como dice el artículo se presumirán válidos. Esta es otra de las
facultades exorbitantes de la Administración. Se trata desde luego de una presunción
relativa, es decir, destruible mediante prueba en contrario. Se establece una presunción de
validez iuris tantum, lo cual confirma el traslado al particular de la carga de probar lo
contrario a través de la correspondiente impugnación. La justificación de esta presunción la
encontramos en la necesidad de asegurar la eficacia de la acción administrativa.
Por otra parte, la eficacia de los actos significa la aptitud de éstos para producir los
efectos que les son propios. La eficacia siempre es inmediata o de futuro; sólo
excepcionalmente se le otorga a un acto eficacia retroactiva, y ello por el principio
constitucional de seguridad jurídica (Art. 9.2 de la Constitución Española).
No obstante, en la práctica hay que tener en cuenta que la eficacia de un acto es una
cuestión de hecho y que la Administración puede imponerla materialmente, siempre que
dicho acto sea susceptible por sí mismo de producir alguna clase de efectos; es decir, salvo
en el supuesto de los actos inexistentes, todos los demás actos administrativos, aun los
nulos de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, eficacia material que sólo
podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando los recursos procedentes.
Esta distinción de la eficacia material y legal de los actos administrativos es

consecuencia del privilegio que la Administración tiene en la ejecución forzosa o acción de
oficio.
Como efectos de los actos administrativos la nueva ley introduce dos nuevas reglas
y así determina en el apartado 4 del artículo 39 que las normas y actos dictados por los
órganos de las administraciones públicas en el ejercicio de su propia competencia deben ser
observados por el resto de órganos aunque no dependan jerárquicamente entre sí o
pertenezcan a otra administración.
24
Parte General
Además concluye el precepto diciendo que cuando una administración pública tenga
que dictar, en el ámbito de sus competencias un acto que necesariamente tenga por base
otro dictado por una administración distinta y aquella entienda que es ilegal, podrá requerir a
esta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
44 de la ley de la LJCA y de rechazar el requerimiento podrá interponer recurso
contencioso-administrativo. _En estos casos quedará suspendido el procedimiento para
dictar resolución.
.- Condiciones de eficacia de los actos administrativos. La regla general de la eficacia

inmediata de los actos administrativos admite excepciones, y las excepciones reguladas en
nuestro Derecho son las que se refieren a la eficacia demorada de los actos, la eficacia
retroactiva, la suspensión de la eficacia y el supuesto especial de eficacia que supone el
silencio administrativo.
.- La eficacia demorada. El comienzo de la eficacia de los actos administrativos está

sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. A tal
efecto el artículo 39.2 de la Ley 39/2015 establece que la eficacia quedará demorada
cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o
aprobación superior. Por tanto, en el precepto indicado se recogen cuatro supuestos de
eficacia demorada:
.- Por razón del contenido: No necesita aclaración alguna por cuanto es necesario
que se dé un hecho concreto para que el acto cobre eficacia (condición suspensiva).
.- Por su aprobación: Es una manifestación típica de la tutela de unos entes

administrativos sobre otros y su exigencia no afecta, en absoluto, a la perfección ni a la
validez del acto inferior; el acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no
produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.
.- Por su notificación: Según el artículo 40.2 se notificarán a los interesados las

resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses. Respecto del
régimen de la notificación nos remitimos al epígrafe correspondiente.
.- Por su publicación: La publicación de los actos administrativos, a tenor del artículo

45.1.2, sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos en los supuestos y con los
requisitos establecidos.
25
Parte General
.- La eficacia retroactiva. Según el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, se admite la

posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos pueden retrotraer sus efectos a
un momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy
matizada y circunscrita a unos límites concretos (principio de legalidad y principio de
seguridad jurídica). Los supuestos de eficacia retroactiva previstos son dos, a saber: (1)
Actos administrativos que se dictan en sustitución de otros actos anulados; y (2) actos
administrativos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos
de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta
no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. El primer supuesto plantea la
problemática de la dudosa legalidad de la retroactividad tratándose de actos limitativos de
derechos, mientras que el segundo no plantea otro problema que la salvaguarda de los
derechos de un tercero.
.- La suspensión de la eficacia. La eficacia del acto puede cesar temporal o

definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones, cuales son la
extinción del acto por su total cumplimiento, por desaparecer los presupuestos fácticos que
le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo (término
final), por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella, y por anulación o
revocación del acto.
La eficacia del acto, por otro lado, puede cesar temporal, provisional o
transitoriamente, hablándose en estos casos de suspensión del acto, la cual tiene diversas
modalidades. La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar llamada a
asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso); o a garantizar la
imposición del criterio del ente u órgano superior que ostente la tutela o el control sobre el
autor del acto en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo
(suspensión como medida de tutela).
La Ley 39/2015 nos habla de la suspensión de los efectos de los actos

administrativos al hablar de los recursos y así los recursos administrativos no suspenden de
suyo la ejecución de los actos impugnados, para evitar que la actividad de la Administración,
orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resultar paralizada. No
obstante, en el ámbito sancionador la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía
administrativa (artículo 90.3 de la Ley 39/2015). No obstante cuando la resolución sea
ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración
su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en
vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando haya transcurrido el plazo
legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso
administrativo; o cuando, habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-
administrativo, no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la
resolución impugnada, o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar
26
Parte General
solicitada, en los términos previstos en ella. Pero la Ley prevé una excepción a esta regla
general, facultando a la Administración, según los casos, para suspender la ejecución de los
actos recurridos, en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación, o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho
del acto administrativo, (artículo 117 de la Ley 39/2015). Con todo, el artículo 117.2 Ley
39/2015 introduce un criterio interpretativo, al señalar que el órgano a quien compete
resolver el recurso, deberá ponderar, para adoptar el acuerdo de suspensión, el perjuicio
que se causaría al interés público o a terceros por la suspensión, o al recurrente por la no
suspensión.
A mayor abundamiento, según el apartado 3 del precepto reseñado, la ejecución del

acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de
suspensión ha tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo
competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no
ha dictado y notificado resolución represa al respecto.
El artículo 117.4 Ley 39/2015 indica que al dictarse el acuerdo de suspensión,

podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección
del interés público y la eficacia de la resolución impugnada.
En todo caso, conforme señala el artículo 117.5 de la Ley 39/2015, cuando el recurso
tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el
periódico oficial en que aquél se insertó.
.- Supuesto especial de eficacia: El silencio administrativo. La técnica del silencio

administrativo es una presunción legal en virtud de la cual, ante la ausencia de una voluntad
administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo
que a ciertos o plenos efectos la misma se ha producido con un contenido negativo o
positivo.
El silencio positivo de la Administración, a diferencia del silencio negativo, no tiene

nada que ver con la finalidad de facilitar las exigencias procesales que derivan de la
configuración impugnatoria de los recursos administrativos o contencioso-administrativos.
Puede decirse del silencio positivo que produce los mismos efectos que un acto
administrativo expreso, equivalente a la estimación de la petición no contestada en el plazo
establecido para el dictado (y notificación) de la resolución expresa.
27
Parte General
Por otro lado, la técnica del silencio administrativo negativo aparece ligada a la
singular configuración técnica del recurso contencioso-administrativo como un proceso
impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión "a posteriori". Significa
que pasado un cierto plazo sin que la Administración se pronuncie expresamente, la ley
presume que la pretensión del particular ha sido denegada, lo cual permite a éste promover
contra esta denegación “presunta” los correspondientes recursos administrativos o
jurisdiccionales.
1.2.6. El régimen de invalidez de los actos administrativos.
El acto administrativo debe reunir una serie de requisitos para ser válido, requisitos
que marca el ordenamiento jurídico. Debemos comprobar y ver qué respuesta da el
ordenamiento jurídico para aquellos actos que se han producido con infracción del mismo,
es decir, que no han cumplido los requisitos previstos. En nuestro ordenamiento, es la Ley
39/2015 la que prevé una respuesta en defensa de esa legalidad y de que se cumplan los
requisitos a la hora de producir los actos administrativos. Por tanto, el acto debe reunir todos
esos requisitos que establece el ordenamiento, incluso, como veremos no es necesario que
adolezca de todos para que incurra en un vicio, y así la Ley establece una graduación de
invalidez según el tipo de requisito que el acto no cumpla. Esta graduación sería la
siguiente: nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidades no invalidantes.
.- Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Los actos de las

Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
.- Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

Hace referencia a los derechos y libertades reconocidos en el artículo 14, sección 1ª del
capítulo segundo del Título I y el Art. 30 de la Constitución. Es decir los 17 artículos que
tienen una protección reforzada por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. La
inclusión en el precepto de estos actos, trae causa de la reiterada jurisprudencia del Alto
Tribunal.
.- Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o

del territorio. Este apartado modula la incompetencia manifiesta sancionando con la nulidad
radical no todo vicio de incompetencia, sino sólo la que se refiere a la materia o al territorio.
.- Los que tengan un contenido imposible. A este supuesto se asimilan los actos
carentes de objeto.
28
Parte General
.- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de

ésta. Para poder declarar la nulidad en este supuesto es requisito la previa sentencia judicial
penal firme que lo declare.
.- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados. La jurisprudencia siempre ha sido muy restrictiva en
este supuesto, asimilando el primer párrafo a la mera “vía de hecho”, es decir, a los casos
más graves de carencia del procedimiento. Respecto de los órganos colegiados, se
entiende el acuerdo nulo cuando el quórum no es el correcto, ha faltado la votación, el
asunto no estaba en la convocatoria y no estaban todos sus miembros, etc. Es decir, la
inobservancia de la normas sobre convocatoria, quórum de asistencia, debate y votación
hará que el acuerdo adoptado sea nulo de pleno derecho.
.- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición. Este precepto viene a ser una barrera frente a ciertos efectos no deseables del
silencio positivo. El silencio positivo opera de forma automática, ciego, de manera que se
puede dar la paradoja de que lo que no se puede obtener por resolución expresa, se pueda
obtener por silencio. Sanciona con la nulidad radical no todos los actos expresos o
presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, sino solo aquéllos por los que se adquieren
derechos o facultades sin tener los “requisitos esenciales”; los otros, es decir aquéllos por
los que se adquieren derechos, etc., teniendo los requisitos esenciales pero faltando otros
secundarios, pasarían a la categoría de la anulabilidad.
.- Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de

Ley. El carácter de excepcionalidad que tiene la nulidad en el Derecho Administrativo, se
concreta en el numerus clausus de los supuestos. Sin embargo este apartado establece una
cláusula general de cierre que puede ampliar los casos de nulidad hasta donde una norma
con rango de Ley decida. De cualquier forma, los requisitos son estrictos: ha de
establecerse expresamente y la norma ha de tener rango legal.
.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que

vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,
las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este
apartado establece como norma general la nulidad de pleno derecho en el ámbito
reglamentario, a diferencia de lo que ocurre con la invalidez de los actos administrativos en
que la anulabilidad es la regla y la nulidad la excepción. El motivo de la nulidad en los
reglamentos es la infracción del principio de jerarquía normativa proclamado en la
29
Parte General
Constitución en el artículo 9.3, la regulación de materias reservadas a la Ley, y el

establecimiento de la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
La nulidad de pleno derecho se ha articulado para unos supuestos tasados en

nuestro ordenamiento jurídico, significándose que fuera de estos vicios, todos los demás
serán vicios de mera anulabilidad o irregularidades que no afectan a la validez acto
administrativo.
Por su parte el artículo 46 de la Ley 47/2013 de 26 de noviembre general

presupuestaria y artículo 108 de la Ley 2/2006 de 3 de mayo de la Hacienda y del Sector
Público de la Comunidad determinan que serán nulos de pleno derecho los actos
administrativos y las disposiciones por cuantía superior a los créditos autorizados en los
estados de gastos del presupuesto
Se puede establecer una serie de notas que caracterizan y singularizan a los actos
administrativos nulos de pleno derecho, cuales son que (1) no pueden ser objeto de
convalidación, ya que esta técnica está prevista en la Ley para los actos anulables; (2) que
la nulidad absoluta puede alegarse en cualquier momento, la anulabilidad sólo en
determinados plazos; que (3) la sentencia que declara la nulidad es declarativa, la que
declara la anulabilidad es constitutiva; y que (4) la nulidad del acto es susceptible de
alegarse o ser tenida en cuenta por cualquiera (en su favor o en su contra), es el efecto
“erga omnes” de la nulidad de pleno derecho.
.- Anulabilidad de los actos administrativos. Son anulables los actos de la

Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé
lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera
del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo.
Esta categoría de invalidez, a diferencia de la nulidad, tiene carácter genérico y

residual, y será la sanción típica para todos aquellos actos que no se acomoden al
ordenamiento jurídico. La nulidad de pleno derecho ha de interpretarse restrictivamente y
sólo procederá en los supuestos de vulneración más grave del ordenamiento.
Como vemos cualquier infracción del ordenamiento jurídico vicia de anulabilidad un

acto. Frente a los supuestos tasados del artículo anterior, aquí el régimen es
30
Parte General
extraordinariamente abierto. De acuerdo con lo dispuesto en este artículo 48, la anulabilidad

se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto
viciado, reconociéndosele para ello la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de
interponer los recursos que procedan frente a él. Si esta reacción del afectado no se
produce, el ordenamiento se desentiende del vicio cometido que de este modo se considera
purgado en aras de la seguridad jurídica. Por las mismas razones la propia ley permite la
convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación
que producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (Art. 52 de la Ley 39/2015). Es
decir, a diferencia de los vicios de nulidad, la acción para poner de manifiesto los vicios de
anulabilidad ha de ejercerse dentro de los plazos de recurso o, en su caso, de los
establecidos para la declaración de lesividad, purgándose en caso contrario.
Lo que hay que determinar a continuación, es qué tipo de vicios del acto son
constitutivos de anulabilidad. De la lectura de este artículo 48 se desprenden dos categorías
de actos anulables:
.- Los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del

ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder y que, por supuesto, no sean
supuestos de nulidad de pleno derecho. El último inciso del apartado 1º incluye la
“desviación de poder” como causa de anulabilidad. La definición de desviación de poder la
da el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativo, que dice que “se entiende por desviación de poder el ejercicio
de potestades administrativas para fines distintos fijados por el ordenamiento jurídico”. Es
decir el acto puede tener apariencia correcta, pero el elemento causal o finalista está
viciado. La desviación de poder se produce con mayor facilidad en los actos discrecionales
que en los reglados, aunque no es privativa de aquéllos. El problema de la desviación de
poder radica en la dificultad de la prueba, lo que lleva a frustrar en muchos casos la
declaración judicial de anulabilidad por este motivo.
.- El artículo 48.2 de la ley 39/2015 aclara que el defecto de forma sólo determinará
la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Por tanto, el vicio de forma
sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real
y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando
eventualmente su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración; en
todos los demás casos el principio de economía procesal exige pronunciarse sobre el fondo
y formular un juicio definitivo sobre la conformidad o disconformidad sustancial del acto con
el ordenamiento jurídico. Podemos decir, por tanto, que hay tres grados de vicios formales
en la producción de los actos y con distintos efectos invalidatorios. Así, meros defectos
formales, sin transcendencia alguna; los defectos que impiden al acto alcanzar su fin, que se
sanciona con la anulabilidad; y la carencia total y absoluta del procedimiento, que dará lugar
31
Parte General
a la nulidad de pleno derecho. Será una tarea interpretativa determinar en cuál de los tres
supuestos se encuadra el vicio formal. Sobre los defectos que causan indefensión, la
Jurisprudencia ha sido muy restrictiva, entendiendo que la utilización por el interesado de los
recursos pertinentes tanto en vía administrativa como jurisdiccional, subsana la indefensión
producida por el vicio de forma. El artículo 48.3 señala que "Las actuaciones administrativas
realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo
impusiera la naturaleza del término o plazo”. Este apartado tercero salva de la anulabilidad a
las infracciones por extemporaneidad, salvo en los casos en que el plazo o término tengan
una relevancia decisiva por la naturaleza del acto.
.- Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez. La presunción de validez

que reconoce el ordenamiento jurídico a los actos administrativos, se traduce en el principio
de conservación de los mismos (favor actii), dando lugar a una serie de técnicas que la Ley
39/2015 recoge de forma positiva.
(1) Transmisibilidad o límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento
que sean independientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto
administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que
la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido
dictado. La denominada transmisibilidad es una característica común a la nulidad y
anulabilidad. Su razón estriba en el principio de favor actii, es decir, de salvar, en un
procedimiento en el cual se han producido vicios invalidantes, todos los actos y actividades
no viciadas. Se trata de establecer la incomunicación entre lo viciado y lo no contaminado,
salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiese dictado.
(2) Conversión de los actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo,
contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. La
conversión de los actos nulos o anulables, según Parada Vázquez, es una técnica por la
cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por la
Administración autora del mismo, y que refuerza la idea de la existencia del principio general
de conservación de los actos. La conversión de los actos da vida a otro acto distinto, el acto
inválido desaparece por otro que nace nuevo.
(3) Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido
se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En este supuesto, además
de operar el principio de favor actii, es especialmente aplicable el de “economía procesal”.
Lo esencial y relevante, para aplicar la conservación de actos y trámites, son los datos
objetivos de los expedientes administrativos; esto implica la conservación de aquéllos actos
32
Parte General
que, de repetirse, volverían a mantener el mismo contenido que tenían antes de la

declaración de nulidad.
(4) Convalidación. La Administración podrá convalidar los actos anulables,

subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su
fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. Si
el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá
realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto
viciado. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. La convalidación es
una subespecie dentro de las subsanación de defectos, únicamente, de los actos anulables,
que se produce por medio de un acto administrativo específico, el acto de convalidación,
distinto del acto convalidado y autónomo respecto de éste en su tratamiento procesal,
siendo susceptible de recurso independiente o separado. El acto convalidado producirá
efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos
administrativos. El precepto ilustra dos supuestos de convalidación: el vicio de
incompetencia por razón de la jerarquía y el vicio por falta de autorización, cuando esta es
preceptiva.
1.2.7. La ejecutoriedad.
Hemos hecho referencia en el epígrafe anterior a la denominada “ejecutividad” de los

actos administrativos, concepto que no hay que confundir con la “ejecutoriedad”. El primer
término hace referencia a la denominada “autotutela declarativa”, es decir, la presunción de
validez y la eficacia que despliega todo acto administrativo, que como regla general no se
paraliza ni siquiera ante su eventual impugnación tanto en vía administrativa como
contenciosa. La ejecutoriedad, sin embargo, constituye la denominada “autotutela ejecutiva”,
que supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales,
concretamente el uso de la coacción frente a terceros. La autotutela ejecutiva, puede
referirse a la ejecución forzosa de los propios actos de la Administración cuyos destinatarios
se resisten a cumplirlos. El acto administrativo juega aquí como título ejecutivo, de modo
que la ejecución intenta su pleno cumplimiento coactivamente.
Sin embargo es necesario señalar que este tipo de autotutela es previa y no

definitiva, en el sentido de que su aplicación no excluye la ulterior intervención de los
Tribunales, control que puede referirse tanto a la validez del acto como a la validez misma
de la ejecución forzosa. En el terreno de la ejecución forzosa, como decimos, el control
judicial será ulterior, nunca previo, ya que el ámbito de autotutela es un ámbito reservado
formalmente a la Administración, que los jueces no pueden invadir sino por la vía estricta del
recurso contencioso-administrativo. De aquí resulta la prohibición de acciones posesorias
contra las actuaciones de los órganos administrativos (artículo 105 de la 39/2015).
33
Parte General
Pues bien, las disposiciones comunes relativas a la ejecución forzosa de sus actos
por parte de las Administraciones Públicas se regulan en los artículos 93, 94 y 95 de la Ley
39/2015, que disponen que las no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de
resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordene un acto de
ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la
resolución que autorice la actuación administrativa.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán

inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del acto, se
trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que
quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición, una
disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización superior.
Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización

del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago
derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a
la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la
imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes: tarjeta de
crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria, o cualesquiera otros que se
autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.
Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,

podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,
salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la
Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.
Debe destacarse que la Ley no admite ninguna actuación material sin que se adopte
la resolución que le sirva de fundamento, pues lo contrario supondría incurrir en una “vía de
hecho”, impugnable directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, previo
requerimiento a la Administración para que cese en tal actuación material.
En cuanto a los medios de ejecución forzosa, ésta se efectuará, respetando siempre

el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:
.- Apremio sobre el patrimonio. Si en virtud de acto administrativo hubiera de

satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras
del procedimiento de apremio. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados
34
Parte General
una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango
legal.
.- Ejecución subsidiaria. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de

actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las
personas que determinen, a costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios
se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. Dicho importe podrá liquidarse de
forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.
.- Multa coercitiva. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que
éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados
actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para
cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: (1) Actos personalísimos en que no
proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado, (2) actos en que, procediendo
la compulsión, la Administración no la estimara conveniente, y (3) actos cuya ejecución
pueda el obligado encargar a otra persona. La multa coercitiva es independiente de las
sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.
.- Compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una
obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión
directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro
siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.
Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el
obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en
vía administrativa.
Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de

la libertad individual. Y si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las
Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la
oportuna autorización judicial.
Por último, como ya se ha apuntado, el artículo 105 proscribe la utilización de

acciones posesorias contra la Administración, siempre que la actuación de ésta se haya
realizado en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento establecido. De
tal régimen se deduce a sensu contrario que sí cabría un interdicto contra la Administración,
cuando ésta haya actuado en vía de hecho.
35
Parte General
2.- DISPOSICIONES GENERALES DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO.
2.1. CONCEPTO.
Las disposiciones administrativas de carácter general son el conjunto de normas

escritas dictadas por la Administración Pública con rango inferior a la ley.
2.2. CLASIFICACIÓN.
La clasificación de las disposiciones administrativas de carácter general dependerá

del criterio en el que nos fijemos. Hay numerosas clasificaciones, pero nosotros vamos a
destacar las siguientes:
Dependiendo de la Administración Pública que las dicte las disposiciones

administrativas de carácter general serán estatales, autonómicas, locales y de otros órganos
a los que la Constitución o una norma les atribuye potestad reglamentaria (por ejemplo, el
Consejo de Estado).
Dependiendo de la autoridad que las dicta en cada Administración Pública, las

disposiciones administrativas de carácter general serán:
.- En la Administración General del Estado, disposiciones aprobadas por Real

Decreto del Presidente del Gobierno, por Real Decreto del Consejo de Ministros, y
Orden ministerial.
.- En la Administración autonómica, las disposiciones administrativas de

carácter general se denominaran Decreto del Presidente, Decreto del Consejo de
Gobierno, Orden de la Comisión Delegada del Consejo de Gobierno, Orden del
Consejero y Resolución de los órganos inferiores (por ejemplo, Director General).
Estos son los órganos que pueden dictar disposiciones administrativas de carácter
general.
36
Parte General
2.3. PUBLICIDAD Y ENTRADA EN VIGOR DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS.
Las disposiciones administrativas de carácter general deberán ser objeto de

publicación en el Diario Oficial que corresponda, necesitando que se determine en las
mismas el momento de entrada en vigor.
Si no se determina de forma expresa el momento de entrada en vigor, se aplica la

regla general, y entrarán en vigor a los 20 días naturales desde el siguiente a su publicación,
denominándose el periodo de tiempo comprendido entre el día de publicación y la entrada
en vigor como vacatio legis.
2.4. JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS.
La jerarquía de las disposiciones administrativas de carácter general se debe

analizar desde una doble perspectiva. Como es obvio, están subordinados a la Constitución,
a las leyes y a las demás normas con fuerza de Ley, pero además de esta subordinación,
entre ellos mismos también existe una jerarquía normativa de acuerdo con el rango de la
autoridad que los dicta.
En la administración general del Estado GE, es el artículo 24.2 Ley 50/1997, de 27

de noviembre, del Gobierno, el que determina que en cuanto a competencia y jerarquía en
primer lugar se encontrarán las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente
del Gobierno o del Consejo de Ministros, y en segundo lugar las disposiciones aprobadas
por orden ministerial.
En el ámbito autonómico, las disposiciones se ordenarán jerárquicamente según el

respectivo orden de los órganos de que emanen. Ninguna disposición podrá vulnerar los
preceptos de otro de jerarquía superior. Siguiendo esta norma, los que tienen una jerarquía
superior serán los Decretos del Presidente y los Decretos del Consejo de Gobierno, por
debajo de éstos encontramos las Órdenes de la Comisión Delegada del Consejo de
Gobierno y las Órdenes de los Consejeros y por debajo de todos ellos las Resoluciones de
los órganos inferiores.
37
Parte General
3.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN.
3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA.
En la mayoría de los Estado contemporáneos los órganos legislativos no son los

únicos investidos del poder de emanar normas que vinculen a la generalidad de los
ciudadanos. Las Administraciones Públicas (y/o los gobiernos) también tienen atribuida una
potestad normativa cuyos productos, si bien situados en un plano inferior al de las leyes,
constituyen la gran mayoría de las normas que diariamente publican los diarios oficiales: es
la denominada potestad reglamentaria.
Esta potestad no tiene un carácter uniforme, sino que su alcance, contenido e

importancia variará en función de la Administración Pública ante la que nos encontremos. El
poder para dictar normas reglamentarias está reconocido constitucionalmente en favor de
los entes públicos territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales), aunque
también existen referencias en la Carta Magna y las leyes a la potestad reglamentaria de
otros entes públicos no territoriales (por ejemplo, el artículo 27.10 en la medida en que
reconoce la autonomía universitaria; más aún, a determinados entes que no son en modo
alguno Administración Pública, como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del
Poder Judicial). Podemos concluir, pues, que tienen atribuida la potestad reglamentaria
todas las personas jurídico-públicas a las que la Constitución o una ley se la confiera.
De acuerdo con lo que acabamos de señalar podemos definir el reglamento como

aquella norma escrita, con rango inferior a la ley, dictada por la Administración Pública o por
los órganos jurídico-públicos que la tengan atribuida legalmente. Esta definición de carácter
general no puede hacernos perder de vista la inexistencia de una forma reglamentaria única,
sino que existen una pluralidad de manifestaciones reglamentarias que, en ocasiones,
esconden un simple acto administrativo (por ejemplo, el nombramiento o cese de un alto
cargo por Real Decreto), por lo que hay que atender al contenido de estas manifestaciones
para determinar si nos encontramos ante una disposición general reglamentaria o,
simplemente, ante un acto administrativo revestido del ropaje reglamentario, distinción ésta
que no tiene un carácter baladí ya que el régimen jurídico aplicable será muy distinto en
función de que nos encontremos ante un reglamento o un simple acto administrativo (por
ejemplo, el procedimiento de elaboración, el mecanismo a utilizar para la eliminación -
derogación o revocación-, nulidad, etc).
La distinción entre actos administrativos y reglamentos se ha intentado en base a

diversos criterios, si bien el más apropiado sería atender al carácter innovador del
ordenamiento que tienen los reglamentos, pues se trata de auténticas normas jurídicas que
contienen regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser
38
Parte General
publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por

otras normas de igual o superior rango, mientras que los actos administrativos se limitan a la
aplicación de esa regulación preestablecida a los casos particulares. Los actos
administrativos, por tanto, se agotan por su cumplimiento, a diferencia de los reglamentos
cuyo cumplimiento refuerza su vigencia. La potestad reglamentaria precisa de una atribución
expresa, mientras que la de dictar actos administrativos se entiende implícita para cualquier
órgano de la Administración en la medida en que es la forma normal de comportamiento de
los órganos administrativos.
En cuanto norma jurídica, obliga a todos los sujetos, incluidos sus propios autores,
quienes solo quedarían desvinculados de su producto mediante su derogación o
modificación. También a los jueces, que han de resolver los litigios con arreglo al sistema de
fuentes establecido (artículo 7 del Código Civil), sin que se pueda objetar su exclusiva
sumisión a la Ley (artículo 117 de la Constitución) para fundamentar la no vinculación de los
jueces a los reglamentos, ya que este precepto solamente pretende vedar el control e
inaplicación judicial de las normas con rango de ley (caso de constatar un juez ordinario la
posible inconstitucionalidad de una ley debe elevar la correspondiente cuestión de
inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional no pudiendo limitarse a inaplicarla, técnica
que si puede utilizar con las normas reglamentarias).
En la medida en que se trata de un producto emanado de la Administración y ésta se

encuentra sujeta por el principio de legalidad (artículo 9.3 de la Constitución), las normas
reglamentarias ocupan una posición de subordinación a la ley. No obstante, la intervención
de la Administración (y del Gobierno como cabeza de la misma) en el proceso de producción
de normas tiene una importancia cuantitativa superior a la del legislativo: coparticipación en
la función legislativa a través de la remisión por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes
(la mayor parte de las leyes tienen su origen en un proyecto gubernamental), participación
directa en la producción legislativa a través de los Decretos-Leyes y los Decretos
Legislativos, elaboración de reglamentos, etc, por lo que el papel del legislativo queda
mermado frente al de la Administración.
El fundamento de la potestad reglamentaria tiene una naturaleza bicéfala:
.- Material o empírico (estas razones se explican desde la racionalidad de un Estado

de Derecho Parlamentario, por lo que si cambiaran los parámetros podrían no ser de
aplicación): los parlamentos, por su composición política, suelen carecer de los
conocimientos técnicos suficientes para regular correctamente asuntos y materias de
complejidad técnica elevada; la gran movilidad y novedad de las materias administrativas
colapsarían los parlamentos, cuya actividad se caracteriza por la lentitud (discusión,
negociación, pactos) de los procedimientos que la regulan; los amplios poderes de que goza
39
Parte General
la Administración en los Estados actuales reclaman una mayor juridificación de la

organización y el funcionamiento de los servicios administrativos así como de las relaciones
jurídico-administrativas en aras a conseguir la seguridad jurídica que reclama el principio de
Estado de Derecho; la regulación general y abstracta que ofrecen las normas legales debe
ser completada para proceder a su aplicación práctica, de ahí que las leyes reclamen
frecuentemente la colaboración del poder reglamentario en esta tarea.
.- Formal: desde una perspectiva constitucional,
.- El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno, en el seno de la

Administración Central del Estado y en cuanto cabeza de la misma, el ejercicio de la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
.- El artículo 137 de la Constitución contiene una atribución implícita al

reconocer la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a los municipios,
provincias y Comunidades Autónomas. El ámbito material de esta potestad
reglamentaria vendrá determinada por el inciso "propios intereses".
.- El artículo 27.10 de la Constitución reconoce la autonomía de las Universidades,

en los términos que la ley establezca, términos que se concretan en la Ley de Reforma
Universitaria y en los Estatutos de cada centro.
El grado de autonomía de cada uno de los entes referidos dependerá de la concreta

articulación que realicen las normas infraconstitucionales, de manera que la potestad para
dictar normas reglamentarias podrá ser más o menos amplia en función del concreto diseño
que realicen las mismas, pero nunca podrá desaparecer en la medida en que se trata de
una garantía constitucional.
3.2. ORGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA.
3.2.1. La Administración Central.
El Gobierno de la nación, tal y como señala el artículo 97 de la Constitución. A un

nivel infraconstitucional, el artículo 23 de la Ley del Gobierno establece una jerarquía
normativa de manifestaciones reglamentarias (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales) que
permite determinar los órganos tienen atribuida la potestad reglamentaria.
40
Parte General
3.2.2. Las Comunidades Autónomas.
Los artículos 153 c) y 161.2 de la Constitución prevén mecanismos de control de las

disposiciones de carácter reglamentario emanadas de los órganos de la Administración
autonómica. Todos los Estatutos de Autonomía atribuyen esta potestad a los órganos
colegiados ejecutivos de la respectiva Comunidad Autónoma.
3.2.3. Entidades Locales.
La garantía institucional de las Entidades Locales (según expresión del Tribunal

Constitucional) que recogen los artículos 137 y siguientes de la Constitución implica el
reconocimiento de la potestad para dictar normas de carácter reglamentario, reconocimiento
explicitado por el artículo 22.d) de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local al atribuir al Pleno de los municipios la potestad reglamentaria para "aprobar
el Reglamento Orgánico y las Ordenanzas"; así como por el artículo 33.2.b), que opera
idéntica atribución en favor del Pleno de la Diputación Provincial.
3.2.4. Otros poderes del Estado.
.- Las Cortes. Desde un punto de vista normativo el Reglamento de las Cortes

Generales (Congreso y Senado) nada tiene que ver con las normas reglamentarias
emanadas por los órganos de la Administración. Son ellas mismas, autoras de las Leyes, las
que emanan estas normas como medio, constitucionalmente previsto, para evitar injerencias
de otros poderes del Estado: se trata de una reserva material que la Constitución realiza en
favor del legislativo. Por tanto, en base a la paternidad de estos Reglamentos, se situarán en
la misma posición jerárquica que las leyes. Incluso, el artículo 72.1 de la Constitución exige
para su aprobación la misma mayoría que para las Leyes Orgánicas. A más abundamiento,
el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye entre las normas
susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional los
Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
.- Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial. La razón que justifica
la atribución a estos órganos de la potestad reglamentaria radica en el principio de la
separación de poderes, ya que si sus reglamentos los dictara el ejecutivo se estaría
atentando contra su independencia.
El artículo 2.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional faculta al Tribunal para
dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el
régimen de su personal y servicios, debiéndose aprobar por el Pleno.
41
Parte General
El artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial confiere al Pleno del citado
Consejo la potestad de dictar reglamentos en materia de personal, organización y
funcionamiento en el marco de la legislación sobre la función pública. Incluso, el nº 2 del
artículo precitado habilita al órgano de gobierno de los jueces para dictar Reglamentos de
desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial, estableciendo regulaciones de carácter
secundario y auxiliar. La naturaleza reglamentaria de estas normas queda evidenciada por
los artículos 58 y 143.2, que remiten el control judicial de las disposiciones emanadas del
Consejo General del Poder Judicial a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo.
3.3. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO. CLASES DE

REGLAMENTOS.
Tomando como base la clasificación establecida a mediados del siglo pasado por
Von Stein, en función de las relaciones del reglamento con la ley, podemos distinguir:
3.3.1. Reglamentos ejecutivos.
El Reglamento ejecutivo es aquel que detalla, desarrolla o complementa los

preceptos legales, o bien prepara la ejecución propiamente dicha disponiendo los
instrumentos técnicos necesarios. Por tanto, su función no es simplemente ejecutiva sino
complementaria de la ley que solicita su colaboración, sin que quepa suplantarla ni
contradecirla. No les corresponde regular aquellas materias esenciales, cuya
reglamentación corresponde a las leyes, ni pueden vulnerar el principio de jerarquía, ya que
de otro modo vulnerarían los artículo 9.3 de la Constitución y 47.2 Ley 39/2015.
Ahora bien, es preciso recordar que en nuestro sistema constitucional el principio de

reserva de ley tiene un carácter relativo y no absoluto, de manera que es posible cierta
intervención del Reglamento en la regulación de las materias reservadas a la ley. Tal y como
recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 83/1984, de 24 de julio, este principio
“no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas
reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y
no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva
formulada por la Constitución en favor del legislador”.
La existencia de este tipo de reglamentos permite una mayor flexibilidad de las

regulaciones al posibilitar la permanencia de la ley y la continua adaptación del reglamento a
las circunstancias concretas.
42
Parte General
Respecto de la ley que complementan pueden ser:
.- Generales: complementan la ley en su conjunto.
.- Parciales: se limitan a determinados aspectos concretos de la Ley de que

se trate.
No obstante, Cosculluela piensa que, en base a la habilitación del artículo 97 de la

Constitución, el Gobierno puede dictar reglamentos ejecutivos aun en ausencia de previsión
legal al respecto.
3.3.2. Reglamentos independientes.
Los reglamentos independientes son aquellos dictados en ausencia de una ley que
les ofrezca cobertura, por lo que atendiendo a los fundamentos últimos de las potestades
legislativa y reglamentaria solo existirían en aquellos supuestos de reserva constitucional
reglamentaria.
Este tipo de reglamentos, que suponen la ruptura del tradicional esquema de la

división de poderes, fueron adquiriendo una especial importancia con el cada vez mayor
intervencionismo del Estado Social, expansión que determino que determinadas materias se
regularan mediante normas reglamentarias sin un previo mandato legal y sin la existencia de
una ley reguladora de las mismas ante la incapacidad mostrada por los Parlamentos para
ocuparse de la tarea.
Dentro de este tipo se puede distinguir entre:
.- Jurídicos o normativos: regulan materias que inciden en el ámbito jurídico

de los ciudadanos, es decir, en sus derechos y deberes.
.- Administrativos: se circunscriben a materias de organización y

funcionamiento de las Administraciones Publicas.
A propósito de esta última subdivisión, García de Enterría señala que los

reglamentos autónomos deben ser únicamente de tipo administrativo, debiendo
reconducirse los normativos a la categoría de ejecutivos, ya que solamente se admitirían
43
Parte General
fuera del ámbito administrativo cuando la Constitución así lo previera. No obstante, otro
sector doctrinal sostiene que al no realizar el artículo 97 de la Constitución distinción alguna
acerca del tipo de reglamentos que podría dictar el Gobierno este está facultado para dictar
tanto independientes como ejecutivos en la esfera de derechos y deberes de los
ciudadanos.
Además, tal y como matiza Cosculluela, la reserva de ley carecería de sentido si no

se partiera del reconocimiento de los reglamentos autónomos. Se trata, simplemente, de un
límite a este tipo de normas.
Así lo ha reconocido la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de

1986, entre otras, al indicar que "aún hoy el Consejo de Ministros tiene atribuida una
potestad reglamentaria genérica, distinta de la mera ejecución de las leyes, no siendo
ejecutivos aquellos Reglamentos dictados en ejecución de la potestad normativa genérica y
denominados independientes, autónomos o praeter legem que si bien han de respetar el
bloque de la legalidad formal no están sujetos a determinados requisitos de control previo".
Estos reglamentos, no obstante, están sometidos a ciertos límites en relación con su

posición subordinada a la ley, cuales son:
.- Han de respetar las reservas de ley que recoja la Constitución; así por
ejemplo los derechos y libertades fundamentales (artículo 53 de la Constitución) o la
materia sancionadora (artículo 25 de la Constitución).
.- No podrán suplantar a la ley en aquellas materias que esta regule a pesar

de no existir reserva alguna en virtud del principio de jerarquía normativa y de la
ausencia en nuestra Constitución de materias reservadas al Reglamento.
Respecto del resto de la capacidad de los Ministros para dictar este tipo de
reglamentos es preciso señalar las diferencias existentes entre la potestad reconocida al
Consejo de Ministros y a cada uno de sus integrantes. La previsión del artículo 97 de la
Constitución configura la potestad reglamentaria como una atribución originaria de carácter
gubernativo, una función política reconocida al titular de uno de los poderes del Estado que
no puede concebirse como una simple potestad administrativa, sometida a los mismos
límites que cualquier otra facultad reconocida a la Administración Pública. En cambio, la
capacidad para dictar Órdenes Ministeriales (extensible a cualquier órgano jerárquicamente
inferior) es una potestad no prevista en la Constitución -que tampoco lo prohíbe-, por lo que
requiere atribución expresa. En este sentido, el artículo 4 de la Ley del Gobierno señala que
corresponde al Ministro “ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
44
Parte General
departamento”, expresión que tradicionalmente se ha interpretado referida a los reglamentos

organizativos. En cualquier otro ámbito será necesario, por tanto, una habilitación expresa
de la Ley o de un Reglamento dictado por el Gobierno, único órgano con competencia
reglamentaria general, lo que nos lleva a rechazar la posibilidad de que los Ministros dicten
reglamentos independientes de carácter jurídico.
3.3.3. Reglamentos de necesidad.
Se trata esta de una categoría polivalente y discutible. No se pueden asimilar a los

reglamentos autónomos o independientes en la medida en que están conectados con una
regulación legal que posibilita su dictado (por ejemplo, el artículo 21.1.j de la Ley de Bases
de Régimen Local, que faculta al Alcalde para adoptar personalmente en caso de catástrofe
o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas
dando cuenta inmediata al Pleno).
Este tipo de normas (que en muchos casos son más bien actos administrativos
generales) se justifican por la necesidad de una respuesta rápida ante determinadas
circunstancias excepcionales de emergencia, no pudiendo respetarse los cauces habituales
de producción normativa debido a la necesidad de ofrecer una respuesta urgente a estas
circunstancias. Son, por tanto, medidas de carácter provisional cuya vigencia finalizara en el
momento en que desaparezca el supuesto de hecho que las justifica, siendo esta naturaleza
excepcional la que les priva de efecto derogatorio.
3.4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS.
3.4.1. Competencia.
El artículo 97 de la Constitución confiere al Gobierno el ejercicio de la potestad

reglamentaria, especificando Cosculluela que a él le corresponde privativamente el dictado
de los reglamentos ejecutivos generales y de los normativos independientes.
Pero ¿qué ocurre con el resto de los órganos de la Administración estatal? La

Constitución no contiene norma prohibitiva al respecto, y el artículo 4 de la Ley del Gobierno
atribuye a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de
su Departamento, con lo que limita el ámbito de estas normas ministeriales. Las autoridades
inferiores también tendrán atribuida esta potestad cuando así lo establezcan las leyes, al
igual que ocurre con el caso de los Ministros (por ejemplo, las Comisiones Delegadas del
Gobierno).
45
Parte General
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía y las

respectivas leyes comunitarias de la Administración o del Gobierno reproducen el esquema
estatal con la atribución de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y a los
Consejeros.
En el ámbito local, la atribución de la potestad reglamentaria se realiza en favor del

Pleno de la correspondiente Entidad. Así, el artículo 22.2.d de la Ley de Bases de Régimen
Local atribuye al Pleno la aprobación del Reglamento orgánico y las Ordenanzas; el artículo
33.2.b hace lo propio con el Pleno de la Diputación Provincial; el artículo 41.3 respecto de
los Consejos Insulares. Al hilo de estas normas de atribución, cabe referirse a las diferentes
denominaciones que en las Entidades Locales reciben sus productos normativos:
.- Reglamentos: normas de carácter interno de la Entidad (por ejemplo,

Reglamento de Organización).
.- Ordenanzas: normas reguladoras de los diversos sectores de la actividad

municipal (por ejemplo, ORA, Ordenanzas fiscales, etc.).
Respecto de los bandos del Alcalde, es preciso acudir al contenido de cada uno de
ellos para determinar si tienen o no carácter normativo y son, por tanto, reglamentos. Otro
sector doctrinal, sin embargo consideran que no se trata más que de un recordatorio de la
vigencia de las normas, sin que tengan trascendencia en orden a la creación del Derecho,
de ahí que los requisitos de procedimiento y la exigencia de publicación sólo se prediquen
de las ordenanzas.
3.4.2. Límites.
1.- No pueden vulnerar ni la Constitución ni las leyes, consecuencia lógica del

principio de jerarquía que recogen los artículos 9.1, 9.3 y 103.1 de la Constitución y el
artículo 3 Ley 40/2015.
2.- No pueden regular aquellas materias que la Constitución y los Estatutos de

Autonomía reconocen a la competencia del poder legislativo. Así ocurre en los supuestos de
reserva de ley Orgánica (por ejemplo, el artículo 81 de la Constitución) o de ley ordinaria
(artículos 30 y 53.1 de la Constitución). Ahora bien, la reserva de una materia para su
regulación mediante una norma con rango formal de ley no implica que le esté vedado por
completo al reglamento su colaboración, siendo en ocasiones incluso imprescindible. Ahora
bien, esta cooperación no puede conllevar la desnaturalización de la reserva a través de la
46
Parte General
regulación del núcleo de la materia reservada por el reglamento. Será, por tanto, la
extensión que se otorgue a la reserva de ley la que determinará el ámbito prohibido a los
reglamentos independientes.
En aquellas materias en las que no exista reserva legal será posible dictar
reglamentos, si bien los mismos permanecerán subordinados a la voluntad de legislador,
quien puede decidir libremente en cualquier momento la regulación mediante ley formal en
dichas materias en la medida en que no existe una reserva a favor de los reglamentos.
3.- Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango
superior, traducción del principio de la jerarquía normativa en las relaciones entre
reglamentos en que se concreta en la prelación recogida en el artículo 23.3 de la Ley del
Gobierno.
4.- En el ejercicio de la potestad reglamentaria se deben respetar los límites

impuestos por los principios generales del Derecho en la medida en que el artículo 103 de la
Constitución obliga a la Administración a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, expresión esta última que pretende la negación del carácter únicamente positivista
del Derecho. Esta vinculación se produce, pues, respecto de los principios positivados como
de aquellos que, sin estar recogidos expresamente en norma alguna, informan el
ordenamiento. Hay que destacar a este respecto la influencia del Texto Constitucional, que
ha venido a incorporar al Derecho positivo principios capitales de la actuación administrativa:
sometimiento pleno al Derecho, interdicción de la arbitrariedad, objetividad en la actuación
administrativa, servicio a los intereses generales, sometimiento de la potestad reglamentaria
a los fines que la justifican, etc.
5.- Prohibición de dictar disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de

derechos individuales con eficacia retroactiva (artículo 9.3 de la Constitución). Sólo se
podrán dictar reglamentos retroactivamente cuando contengan disposiciones favorables y no
perjudiquen intereses de terceros. También cabría atribuirles eficacia retroactiva cuando
estuviesen dictados en ejecución de una ley dotada de efectos retroactivos, aun cuando ésta
contuviera disposiciones restrictivas de derechos si se opta por la interpretación del profesor
García de Enterría respecto del precepto constitucional precitado (La ley lo puede todo).
6.- La inderogabilidad singular de los Reglamentos (artículo 23.4 de la Ley del

Gobierno) supone que las disposiciones administrativas de carácter particular no podrán
vulnerar las de carácter general aunque estén dictadas por una autoridad de rango superior.
Es una consecuencia lógica de carácter normativo de los reglamentos, que obligan incluso a
su propio autor (sometimiento pleno al Derecho, y los reglamentos forman parte del
47
Parte General
Ordenamiento jurídico) en tanto no se proceda a su modificación o derogación. Por tanto, un

acto del Consejo de Ministros no podrá contravenir lo dispuesto en una Orden dictada por un
Ministro cualquiera. Más que un límite al ejercicio de la potestad reglamentaria se trata de
una regla de aplicación de los reglamentos.
3.4.3. Procedimiento.
Es preciso destacar debidamente la inexistencia de una regulación básica dictada al

amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución en una materia tan relevante, por lo que
resulta preciso acudir a la normativa específica dictada en cada ámbito. La regulación
ofrecida por las leyes al respecto no es tan precisa como la recogida por la Constitución y
los Reglamentos de las Cámaras respecto del procedimiento legislativo, a pesar de la
importancia del mismo en cuanto invita a una reflexión serena la legalidad, acierto y
oportunidad del contenido, posibilitando también la participación de los afectados por la
regulación (tanto ciudadanos como funcionarios encargados de su aplicación).
En el ámbito estatal, el artículo 24 de la Ley del Gobierno recoge el procedimiento

para la elaboración de los Reglamentos, que se estructura en:
.- Iniciativa: proyecto acompañado de un informe sobre la oportunidad y

viabilidad económica.
.- Audiencia a los ciudadanos cuando afecte a sus derechos e intereses

legítimos.
.- Informe de la Secretaría General Técnica respectiva, del Consejo de Estado

cuando se requiera según su Ley Orgánica y del Ministerio de Administraciones
Públicas cuando afecte a la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas.
La valoración que hace la jurisprudencia del incumplimiento de estas reglas es

desigual, siendo habitual considerar que sólo la omisión de los trámites que garantizan los
derechos e intereses de los ciudadanos y los informes preceptivos son vicios constitutivos
de la nulidad del reglamento.
Este esquema procedimental se repite, con leves variantes, en el ámbito de las

Comunidades Autónomas.
48
Parte General
Las peculiaridades se acentúan en la regulación que el artículo 49 de la Ley de

Bases de Régimen Local ofrece para la aprobación de las Ordenanzas locales:
.-Aprobación inicial por el Pleno.
.- Información pública y audiencia de los interesados por el plazo mínimo de

treinta días a partir de su publicación oficial para la presentación de reclamaciones y
sugerencias.
.- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro

del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.
.- Publicación en el Boletín Oficial de la Provincia (de la Comunidad

Autónoma en el caso de que sea uniprovincial), tal y como dispone el artículo 70 de
la Ley de Bases de Régimen Local.
3.5.- REGLAMENTOS ILEGALES: TÉCNICAS DE CONTROL.
Cualquier reglamento que contravenga los límites establecidos por el Ordenamiento

jurídico es un reglamento ilegal, ilegalidad que desemboca en la nulidad de pleno derecho
de la disposición infractora. Se trata de una cuestión de orden público que no se puede dejar
al arbitrio de los particulares en la medida en que se posibilitaría una vía para la derogación
de las leyes formales. Esta calificación de vicio de orden público determina que cualquier
persona esté legitimada para solicitar la retirada del reglamento ilegal, así como que los
órganos jurisdiccionales deban estimarla de oficio sin necesidad de que alguna de las partes
lo alegue, absteniéndose de aplicar aquel reglamento que estime ilegal tal y como indica el
artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
A este efecto se refieren diversos preceptos, si bien utilizando una denominación

diversa. Así, el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 acude a la clásica expresión de la “nulidad de
pleno derecho”, mientras que el artículo 1.2 del Código Civil señala que "carecerán de
validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior", y el citado artículo 6 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial ordena a los jueces abstenerse de aplicar los reglamentos
contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.
Existen varias vías para controlar los posibles abusos que cometa el titular de la
potestad reglamentaria en el ejercicio de la misma:
49
Parte General
3.5.1. Inaplicación.
Es la técnica que obliga a un previo enjuiciamiento previo a la aplicación acerca de si

el reglamento ha respetado los límites a los que debía haberse sometido. La utilización de la
misma se impone a los jueces y tribunales por el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial en base al sometimiento único de los mismos al imperio de la ley (artículo 117 de la
Constitución), sumisión que se vería quebrada en el caso de que se procediera a la
aplicación de un reglamento que vulnere una disposición legal. No obstante, en el supuesto
de que se dicte una sentencia estimatoria en base a la ilegalidad del Reglamento, el Juez o
Tribunal deberá plantear una cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo (artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativo).
La obligación de rehusar la aplicación de un reglamento ilegal también alcanza a los

propios funcionarios, en la medida que su vinculación al reglamento deriva de la condición
de éste de norma integrante del ordenamiento jurídico que debe respetar ciertos límites, y
no del principio de la obediencia jerárquica al autor de la misma. No obstante, si el criterio de
la validez del reglamento le fuere impuesto al funcionario en virtud de una orden jerárquica
sí debería proceder a la aplicación, limitándose a comprobar las condiciones externas de
validez.
3.5.2. Vía judicial penal.
El artículo 506 del Código Penal castiga al funcionario público o autoridad “que,
careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su
ejecución”.
3.5.3. Vía administrativa indirecta.
Aparece recogida en el artículo 112.3 Ley 39/2015. A través de esta vía se impugna
el acto administrativo de aplicación del reglamento en base a la ilegalidad de este último, ya
que en la medida en que el acto concreta en la realidad un reglamento ilegal también
adolecerá de este vicio. El segundo inciso del precepto citado posibilita la impugnación ante
el órgano autor del reglamento de aquellos recursos contra actos administrativos que se
fundamenten únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter
general, es el denominado recurso per saltum.
50
Parte General
3.5.4. Vía judicial contencioso-administrativa.
Vía que se posibilita en base al control judicial del ejercicio por la Administración de
la potestad reglamentaria, recogido en el artículo 106 de la Constitución, el artículo 8 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
Dentro de esta vía podemos distinguir un recurso contencioso-administrativo directo

(en el que se solicita la declaración de nulidad del Reglamento) y un recurso indirecto (se
impugna el acto de aplicación del Reglamento), si bien el artículo 26 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa posibilita ambas vías y permite utilizar la segunda
aun en el supuesto de no haber sido estimada la ilegalidad en el recurso directo. El órgano
jurisdiccional competente será distinto en función del tipo de recurso que se utilice,
estableciéndose en los artículos 6 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción el reparto
competencial al respecto.
Respecto de los plazos de la interposición del recurso, en el caso de que sea directo
habrá de hacerse dentro de los dos meses de la publicación oficial de la disposición,
mientras que la utilización de la vía indirecta permanece incluso después de transcurrido
este plazo, comenzando el cómputo en este caso tras la notificación del acto aplicativo.
Los efectos son, en principio, distintos según se utilice una u otra vía, ya que en el
caso de que se haya utilizado el recurso directo, la anulación tiene efectos erga omnes, con
lo que implica la eliminación del ordenamiento del reglamento ilegal; mientras que en el
supuesto de utilización del indirecto, el anulado será el acto de aplicación. La Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha pretendido reducir esta disparidad al configurar
el planteamiento de la cuestión de ilegalidad como una obligación del órgano jurisdiccional,
de manera que se adopte un criterio definitivo sobre la legalidad de la norma reglamentaria y
se evite, en consecuencia, la producción de actos ilegales “en cascada” como consecuencia
de la aplicación de un reglamento ilegal.
3.5.5. Control ejercido por el Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional se ocupa en principio del control de constitucionalidad de

las leyes, si bien el artículo 161.2 de la Constitución prevé el supuesto de impugnación por
el Gobierno Central de las disposiciones y resoluciones emanadas de los órganos
autonómicos.
51
Parte General
Este control convive con el que realizan los órganos jurisdiccionales, lo que explica
que el parámetro utilizado por el Alto Tribunal para enjuiciar los reglamentos sea el de su
conformidad o no con el bloque de la constitucionalidad (Constitución, Estatutos de
Autonomía y Leyes Orgánicas del artículo 150) y no con la ley, ya que el control de legalidad
se reserva a la jurisdicción ordinaria.
En la medida en que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional posibilita la

sustanciación ante el Tribunal Constitucional de los conflictos de competencias positivos o
negativos ente el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, se está
previendo implícitamente la facultad de los órganos de dichos Entes de plantear un conflicto
en base a que una norma reglamentaria emanada por otra Administración haya invadido sus
competencias.
4.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
4.1. CONSIDERACIONES GENERALES.
Hoy en día, a falta de estudios que cuantifiquen la totalidad de las sanciones que
impone la Administración, hay una percepción generalizada, que probablemente se
corresponde con la realidad, conforme a que el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración es un ámbito en el que esta se emplea diligentemente y a parecer de los
sancionados con un ánimo más recaudatorio que corrector de las conductas contrarias a
Derecho.
Pues bien, la última reforma de nuestro derecho administrativo, llevada a cabo por la
Ley 39/2105, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas y por la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del
Sector Público, incide de lleno en el ejercicio de esta potestad, sin olvidar que dichas leyes,
junto con las ya aprobadas de transparencia y buen gobierno, y la de estabilidad
presupuestaria, vienen a configurar los pilares sobre los que debe fundamentarse el
funcionamiento y la actuación de todas las Administraciones y de gran parte del Sector
Público.
Es sabido que la reforma de estas leyes vino propiciada por el informe de Comisión
para la Reforma de las Administraciones Públicas, que constató la necesidad de tener una
52
Parte General
administración más eficaz, eficiente, transparente, simplificada, accesible a la ciudadanía y

con un régimen jurídico común en aspectos esenciales como el procedimiento, la
responsabilidad patrimonial y el régimen sancionador. La razón del informe responde a la
fijación de claves a seguir para cumplimiento de los objetivos trazados por la Unión
Europea, y subyace el mismo una intención de abaratamiento de los costes que genera la
Administración de cara a conseguir un funcionamiento más productivo y sostenible en plena
época de crisis económica.
Los grandes hitos de la reforma son la codificación y unificación del derecho

administrativo y la consecución de una administración electrónica, accesible, moderna,
eficiente y de calidad en los servicios que presta, pero paradójicamente se bifurca en dos
normas lo que antes estaba prácticamente comprimido en una, se tratan instituciones como
la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora como especialidades a
procedimientos, amén de disgregar sistemáticamente su régimen regulatorio, a lo que hay
que añadir el inconveniente de que muchos de los preceptos de la Ley 40/2015 no son
aplicables al resto de administraciones, sólo a la Administración del Estado, y preceptos que
son aplicables a todas las administraciones y que inciden la tramitación de los
procedimientos, como a el acceso de los ciudadanos a la información contenida en los
expedientes han quedado fuera y se regulan por la Ley de transparencia, por lo tanto mejor
técnica legislativa debería haberse empleado para conseguir esa codificación y unificación
tan deseada.
Por lo demás, la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 basan su separación en el

funcionamiento ad intra y las relaciones ad extra de la administración y en nuestra tradición
legislativa, pasando muy de puntillas por las consideraciones y críticas que sobre este
proceder formuló el Consejo de Estado en sus dictámenes de 29 de abril de 2015 y,
prácticamente “en volandas”, sobre las recomendaciones que formuló el Consejo General
del Poder Judicial en su informe de 5 de marzo de 2015, a lo que hay que añadir el escaso
debate parlamentario que suscitaron ambas normas. Sin perjuicio de eso, lo cierto es que
estas leyes vienen a configurar una nueva realidad administrativa, mejorando técnicamente
algunos aspectos procedimentales, dejando irresueltos otros, pero sin duda transformando
la administración en electrónica.
En lo que se refiere a la potestad sancionadora de la administración, el estado actual

del Derecho administrativo sancionador es el producto de nuestra propia historia, de la
realidad actual de la sociedad y de los principios constitucionales aplicables a la potestad
sancionadora, a los que responde el Capítulo III de la Ley 40/2015. No con muchas las
variaciones acaecidas en este ámbito respecto a lo que disponía la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común, pero sí alguna de profundo calado, como la extensión de los
principios de la potestad sancionadora al régimen disciplinario del personal de las
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Parte General
administraciones públicas, la ampliación de los supuestos de irretroactividad in bonus, la

subjetivación de la responsabilidad, la fijación de criterios para la graduación de sanciones,
la definición de infracción continuada y una mejor fijación del inicio del cómputo para que se
produzca la prescripción.
4.2. PRINCIPIOS GENERALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
4.2.1. El principio de legalidad.
De todos es sabido que el principio de legalidad impregna de manera muy especial el

ejercicio de esta potestad, y sin perjuicio de que todo el actuar de la Administración está
sujeto al principio de legalidad, se exige en este ámbito un mayor rigor a la hora de
delimitación de las infracciones y sanciones, dejando poco margen a la indeterminación o la
discrecionalidad.
Así, en virtud del artículo 25.1 de la Constitución, nadie puede ser sancionado por
acciones u omisiones que el momento de producirse no constituya, delito, falta o infracción
administrativa según la legislación vigente en aquel momento. Es por ello que la Ley
40/2015 recoja también en su artículo 25 la necesidad de que la Administración sancione
cuando así se halle previsto en una norma con rango de Ley, de conformidad con el
procedimiento establecido y en el caso de las entidades locales conforme a la Ley 7/1985,
de 2 de abril de Bases de régimen local.
Nuestro Tribunal Constitucional, en múltiples sentencias, determina que la sujeción

de la Administración a la Ley en el ámbito sancionador comprende una doble garantía:
.- La primera, de orden material, que supone la necesidad de predeterminación

normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos
jurídicos que permitan anticipar, con suficiente grado de certeza, las conductas que
constituyen una infracción y las penas o sanciones que le son aplicables.
.- Y una segunda garantía, la de carácter formal, que requiere que el rango de las
normas tipificadoras de las infracciones y reguladora de las sanciones sea una Ley, (todo y
que se admite la colaboración reglamentaria).
Se explica por la doctrina que esta exigencia de Ley es en puridad lo que legitima la
voluntad popular, pues las normas aprobadas por la Administración, sin perjuicio de su
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Parte General
legitimidad democrática, no pueden considerarse como la voluntad de los ciudadanos

expresada en el Parlamento.
En lo que concierne a la exigencia de Ley en el ámbito local, tras diversas sentencias

que propiciaban el ejercicio de la potestad sancionadora local, con la introducción del Título
XI, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno
Local, en la Ley de Bases de Régimen Local, se otorgó carta de naturaleza al ejercicio de
esta potestad sancionadora permitiendo la tipificación de infracciones y sanciones en
determinadas materias a través de las ordenanzas locales. Las novedades a destacar es
extensión de las disposiciones del Capítulo III de la Ley 40/2015 al ejercicio por las
Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio,
cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo, así como la ampliación
de la exclusión de aquellos que estén vinculados a la Administración por la legislación de
contratos a los que estén vinculados por la legislación patrimonial. Esta última modificación,
algo confusa, responde a las penalidades que pudieran imponerse a los contratos de
compraventa, donación, permuta, arredramiento y demás negocios análogos regulados en
el artículo 4.1p) del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, por
lo que como indica dicha Ley se regirán por la legislación patrimonial.
4.2.2. Irretroactividad.
La irretroactividad viene garantizada en el artículo 9 de la Constitución y suele

interpretarse como una manifestación más del principio de legalidad sancionadora, de
manera que para la imposición de una sanción, es necesario la existencia de una ley previa.
Esta regla, sin embargo tiene una excepción que consiste en aplicar la norma
sancionadora más favorable, como la consagración de la doctrina elaborada por nuestro
Tribunal Constitucional sobre el artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto establece la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los
derechos individuales, por lo que a sensu contrario, si cabe la retroactividad, y es en este
apartado donde se ha formulado una importante novedad conforme a lo que se dispuesto en
la Ley 30/1992. Concretamente, la retroactividad positiva se extiende, no ya al presunto
infractor, sino también al infractor, y especifica que vale tanto para la tipificación de la
infracción, como la sanción, los plazos de prescripción y las sanciones pendientes de
cumplimiento al entrar en vigor la Ley 40/2015.
Por tanto se plasma en nuestro derecho positivo administrativo una concreción más
acorde y semejante con lo que se dispone en el Código Penal, sobre la irretroactividad, a
saber, tendrán efecto retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al
entrar en vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena.
55
Parte General
En caso de duda sobre la determinación de la Ley más favorable, será oído el reo. Los
hechos cometidos bajo la vigencia de una Ley temporal serán juzgados, sin embargo,
conforme a ella, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
Por lo demás, cabe recordar que nuestro Tribunal Constitucional rechaza que el
principio de retroactividad pueda servir como base para la interposición de un recurso de
amparo, puesto que no está incluida en los artículos 14 a 29 de la Constitución o en el
artículo 30.2. No obstante ello, en ocasiones el Tribunal Constitucional ha concedido el
amparo en estos supuestos no porque no se haya aplicado una norma posterior más
favorable, sino por entender que se ha vulnerado el principio de tutela judicial efectiva que
consagra el artículo 24 de la Constitución.
Por último señalar que la aplicación de este principio tiene un límite y es la que la ley
más favorable debe aplicarse íntegramente.
4.2.3. Principio de tipicidad.
Este artículo no contiene más variaciones, respecto a lo que señalaba el artículo 129
de la anterior Ley de Régimen Júridico, que la de incluir la clasificación de las sanciones
administrativas en leves, graves y muy graves, algo que ya estaba en la redacción de la Ley
30/1992, pero que, por error, se suprimió con la reforma de la Ley 57/2003, de Medidas para
la Modernización del Gobierno Local. Por lo demás una manifestación del más del principio
de legalidad, que admite la colaboración reglamentaria y proscribe las interpretaciones
extensivas o analógicas.
4.2.4. Responsabilidad.
Tradicionalmente nuestro derecho administrativo sancionador estaba basado más en

la producción del hecho que en el autor, por tanto estábamos ante una responsabilidad
objetiva. Sin embargo, se observa en la Ley 40/2015 una aproximación al concepto
culpabilísimo de autoría, en el que tiene que ver mucho la voluntariedad, de ahí que se
sustituye la responsabilidad por la comisión de un hecho aún a título de mera inobservancia,
por el más propio y adecuado de que medie en la conducta del responsable dolo o culpa.
Esta visión conecta directamente con la noción de autoría y de culpabilidad que

impera en derecho penal, y se manifiesta en que nadie puede ser condenado o sancionado
sino por actos u omisiones que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente
imputables.
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Parte General
Por otro lado, también es novedoso que se reconozca esa responsabilidad no sólo a
las personas, sino también aquellas uniones carentes de personalidad pero susceptibles de
cometer una infracción administrativa, algo que todavía no ha llegado al ámbito penal, pero
razonable si se piensa por ejemplo en el ámbito tributario.
De calado resulta la modificación introducida al configurar la responsabilidad civil

derivada de un ilícito administrativo. Se indica que será determinada y exigida por el órgano
a quien corresponda la potestad sancionadora. Se copia aquí la determinación que hacen
los tribunales penales de la responsabilidad civil derivada del delito.
Ahora bien, ahí se acaban las similitudes pues las reglas de funcionamiento de la
jurisdicción penal son distintas del funcionamiento de la Administración y además esa
responsabilidad, si no se satisface en los plazos establecidos podrá exigirse por la vía de
apremio sobre el patrimonio.
Por lo demás se concreta la posibilidad de individualizar la responsabilidad solidaria

en las sanciones pecuniarias, atendiendo al grado de participación, siempre que sea
posible, lo cual es coherente con el principio de responsabilidad y autoría. Y es novedoso, a
su vez la tipificación de la omisión del deber de prevención, que conllevará que respondan
pecuniariamente determinadas personas por los hechos cometidos por personas
dependientes o vinculadas. De igual manera, también por leyes sectoriales podrá exigirse
que estas personas respondan de las sanciones impuestas a las personas dependientes o
vinculadas.
4.2.5. Principio de proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad constituye, igual que el principio de legalidad, un

principio informador de toda la actividad administrativa, pero es especialmente relevante en
el ejercicio de la potestad sancionadora. Si un determinado objetivo puede conseguirse con
dos medidas debe escogerse la menos gravosa para el ciudadano, de manera que requiere
la comparación entre la gravedad del ilícito administrativo con la gravedad de la sanción.
Vendría a ser en este ámbito del principio de congruencia, y constituye una novedad
que se defina los parámetros que debe seguir la Administración en el escaso margen de
discrecionalidad que tiene a la hora de imponer una sanción. De estos parámetros, destaca
la sustitución de la «reiteración» por la «continuidad o persistencia en la conducta
infractora», con lo que se aclara la diferencia entre este supuesto y el de reincidencia, en la
línea que venía señalando la jurisprudencia, precisándose, para que exista reincidencia, es
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Parte General
necesario que la infracción anterior «haya sido declarada por sanción firme en vía
administrativa».
Informa este principio el que cumplimiento de la sanción no debe ser menos gravoso
para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida y se instaura de manera expresa
el principio de mínima intervención permitiendo que se imponga la sanción de grado inferior,
cuando las circunstancias lo aconsejen.
Por último, detalla cómo se han de sancionar las infracciones múltiples y se regula la
forma de tratar las infracciones continuadas, debiendo ser impuesta la sanción
correspondiente a la infracción más grave.
4.2.6. Prescripción.
De igual manera que se regula como novedad la infracción continuada, en lógica

consecuencia se contempla cuándo empezará a computarse la prescripción de esta
infracción, que lo será desde el día que finalizó la conducta infractora.
Respecto la interrupción de la prescripción por causas no imputables al interesado,

se sustituye el termino reanudándose el plazo, por reiniciándose el plazo, que no tiene
mayor importancia que recoger la doctrina del Tribunal Supremo cuando dispone que la
interrupción de este plazo por la actividad administrativa, debidamente notificada al
interesado, implica, repetimos, que el tiempo hasta entonces transcurrido deja de tener
ulterior relevancia a efectos de la prescripción (con la única salvedad de que a posteriori se
produzca la caducidad del procedimiento sancionador), tal y como establece la Sentencia
del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2015.
En lo que concierne al inicio del cómputo, cabe destacar que comenzará cuando sea
ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.
Además se incorpora la sugerencia del Consejo General del Poder Judicial sobre la
regulación del plazo de prescripción en los supuestos en que un recurso contra la resolución
sancionadora haya sido desestimado por silencio. Con esto se soluciona la situación creada
por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de septiembre de 2008, de la Sala Tercera,
por la que se fijó la doctrina legal que establecía que interpuesto recurso de alzada contra
una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del
mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo
que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción. De acuerdo con
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Parte General
lo establecido en la Ley 40/2015, el inicio del citado plazo lo será desde el día siguiente a
aquél en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.
4.2.7. Concurrencia de sanciones.
Se consagra en el artículo 31 de la Ley 40/2015 el principio non bis in ídem, tal como
hacía el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no deja de ser a su vez
otra de las manifestaciones del principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la
Constitución, y se añade un segundo apartado que corrige lo que disponía el artículo 5.2.
del Reglamento que regulaba el procedimiento de la potestad sancionadora, relativo a la
concurrencia de sanciones con la Unión Europea. En este punto se ha seguido las
indicaciones del informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el anteproyecto. En
tales casos, no basta considerar la sanción impuesta por los órganos de la Unión para
graduar la que corresponda, sino que la debida aplicación del principio non bis in ídem,
proyectado a las relaciones entre el derecho nacional y el de la Unión Europea, determina
simplemente la no imposición de la sanción, por lo que el precepto, bien debería limitarse a
supuestos donde no concurra la triple identidad, bien debería suprimirse.
4.2.8. Breve apunte sobre la delegación de firma.
Constituye una novedad en relación a la de la delegación de firma, regulada en el

artículo 12, la supresión del impedimento de esta figura en los expedientes sancionadores,
que figuraba en el apartado 4 del artículo 16 de la Ley 30/1992.
Si se observa la evolución de la delegación de la potestad sancionadora en la Ley

30/1992, de 26 de noviembre se comprueba que en el momento de su publicación la
potestad sancionadora era un competencia indelegable, si bien la sentencia del Tribunal
Supremo de 10 de noviembre de 1998 -relativa a la definición del concepto de Alcalde y a
las facultades que puede ejercer- ya había señalado que en materia de organización es la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local la prioritaria o
específica, pues ella es la que conoce y decide todas y cada una de las funciones de los
Alcaldes y trata de posibilitar, por medio de las delegaciones que dispone, que el Alcalde
pueda atender y cumplir sus funciones, por lo que llegó a la conclusión de que el Alcalde
podía delegar la potestad sancionadora.
Con carácter general la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley de

procedimiento, posibilitó la delegación de esa competencia, sin embargo se mantuvo, hasta
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, la prohibición de la delegación de firma en este tipo de
59
Parte General
expedientes que ahora, no sólo se permite respecto de una competencia propia, sino
también cuando la misma se haya producido por delegación.
Si se tiene en cuenta que, a diferencia de la delegación de competencia, no es

necesario publicar la delegación de firma, no es descartable que esta situación provoque
recusaciones sobrevenidas.
4.3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
Una de las garantías que engarza con el principio de legalidad, y que debe respetar
con mayor rigor, es que las actuaciones dimanantes de la potestad sancionadora se
sometan al procedimiento legalmente previsto para su ejercicio. Es una premisa más de la
aplicación en este ámbito del artículo 24 de nuestra Constitución, de manera que, para
imponer una sanción no sólo se requiere el respeto a los principios sustantivos derivados del
artículo 25 de la Constitución, sino también las garantías procedimentales que dispone el
artículo 24.
El título IV de la Ley 39/2015 se estructura en siete capítulos y en materia

sancionadora lo que antes se consideraba un procedimiento específico ahora se ha
integrado, o mejor dicho, se ha disgregado como especialidad del procedimiento
administrativo común.
Esta opción del legislador ha conllevado a que haya preceptos de carácter general
que difícilmente tienen encaje en lo que supone el ejercicio de la potestad sancionadora –
por ejemplo, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia (artículo 33)-;
preceptos originarios del procedimiento sancionador que ahora son de aplicación general a
todos los procedimientos y, por último, especialidades procedimentales para los expedientes
sancionadores que ciertamente no facilitan la tarea del operador jurídico a la hora de
aplicarlos.
Las novedades más relevantes en este título consisten en la generalización para

todos los procedimientos del período de información o actuaciones previas, la innecesaridad
de habilitación legislativa para la adopción de medidas de carácter provisional, la
instauración de programas de clemencia para los infractores denunciantes, la posibilidad de
que el acuerdo de iniciación no recoja la calificación inicial de los hechos que motivan la
incoación del procedimiento y la reducción de la sanción por pronto pago, junto a una serie
de peculiaridades respecto la terminación del procedimiento.
60
Parte General
De manera sistemática, el primer artículo que afecta al procedimiento sancionador,

salvando el artículo 1 de la Ley 39/2015, es el artículo 18, relativo a la colaboración de las
personas y lo más destacable que ofrece es la innecesaridad de ley previa que prevea
expresamente ese deber de colaboración, por lo que a falta de previsión legal expresa, las
personas facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de
investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias. Este artículo que este
previsto para todos los procedimientos afecta de manera categórica al ejercicio de la
potestad sancionadora y quiebra con la máxima jurídica de no estar obligado a declarar
contra un mismo.
En cuanto a los derechos de los interesados recogidos en el artículo 53, destaca lo

previsto en el artículo 53.1. e) y lo señalado en apartado 2, de ese mismo artículo de
especial aplicación a los procedimientos administrativos sancionadores, que recogen sin
variaciones lo que deponían los artículos 135 y 137. 1 de la Ley 30/1992. Derecho a la
defensa, a conocer la acusación, a formular alegaciones, a la asistencia letrada, a obtener
información, a ser notificado de los hechos que se le imputen y de las sanciones que lleven
aparejadas y a la presunción de inocencia.
4.3.1. Información y actuaciones previas.
En el artículo 55 se generaliza para todos los procedimientos lo que se recogía antes

en el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, en el sentido de posibilitar,
con anterioridad a la inicio del procedimiento, la apertura de un período de información o
actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar un procedimiento.
Por lo demás, en sede del ejercicio de la potestad sancionadora estas actuaciones

irán encaminadas a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de
motivar la incoación del procedimiento, la identificación de los responsables y serán
realizadas por los órganos que tengan las funciones de investigación, de inspección y, en
defecto de estos, por el órganos que determine el órgano competente para la iniciación del
procedimiento.
4.3.2. Medidas de carácter provisional.
Se recogían con carácter general en el artículo 72 de la Ley 30/1992, pero para su

implementación se requería una habilitación legislativa. Ahora dicha circunstancia no es
necesaria sin se dan los requisitos previstos en la nueva Ley de procedimiento, en su
artículo 56, a saber:
61
Parte General
.- Que se adopten en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional

de los intereses implicados.
.- Que resulten necesarias y proporcionadas.
.- Y que sean modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del

procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción,
quedando en otro caso sin efecto.
4.3.3. Iniciación del procedimiento.
El artículo 58 es la traslación del artículo 69 de la Ley 30/1992, respecto a los

procedimientos iniciados de oficio por la Administración. Recordemos que se iniciarán por
propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros
órganos o por denuncia.
Resulta una novedad la regulación detallada sobre que debe entenderse por propia
iniciativa, por orden superior, por petición razonada y por denuncia (artículos 59 a 61) que, si
bien afectan a todos los procedimientos, tienen especial relevancia en materia
sancionadora.
Así el artículo 60.2, dispone cuando el procedimiento se inicie por la orden de un

superior y el procedimiento tenga naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la
medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas o
hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar,
la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.
Lo mismo sucede en cuanto a la especificación de personas, hechos, fechas, etc,

que recoge la regulación de la petición razonada de otros órganos, que se producirá cuando
este no tenga competencia para iniciar el mismo el procedimiento, bien ocasionalmente, o
bien, por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o inspección. (artículo 61.3).
Requiere una especial mención el artículo 62, respecto del inicio del procedimiento
por denuncia. A diferencia de lo que se establecía en el artículo 11.2 del Reglamento del
Procedimiento Sancionador, no se reconoce el derecho a informar al denunciante la
incoación del procedimiento sancionador, circunstancia que sólo se producirá si las normas
del procedimiento específico así lo prevén y sólo se notificará a los denunciantes la
62
Parte General
incoación o no del procedimiento si la denuncia invoca un perjuicio para la Administración

pública.
Otro aspecto destacable es que los apartados 3 y 4 del artículo 62 recogen la

experiencia de los programas de clemencia experimentados en la Ley 15/2007, de 3 de julio
de Defensa de la Competencia, provenientes del derecho anglosajón, consisten en exonerar
al denunciante que haya participado en la comisión de la infracción y haya sido el primero
en denunciarlo, cuando hayan más infractores y aporte pruebas que permitan incoar el
procedimiento. Si no se dan estos requisitos, por ejemplo, que no haya más infractores,
deberá reducirse el importe del pago de la multa que corresponda o en su caso de la
sanción de carácter no pecuniario. En ambos casos será necesario que el denunciante haya
cesado en la comisión de la conducta infractora y que no hay destruido pruebas.
En lo que respecta al contenido del acuerdo de iniciación se recoge en el artículo 64,

mutatis mutandis los que disponía el artículo 13 de Reglamento del Procedimiento
Sancionador, con la siguiente salvedad, si no existen elementos suficientes para la
calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la calificación
podrá realizarse en fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que
deberá ser notificado a los interesados.
4.3.4. Instrucción del Procedimiento.
Los artículos dedicados a los actos de instrucción son los artículos 75 y 76 de la Ley
39/2015, que permiten la comprobación de los hechos de oficio y a través de medios
electrónicos, siempre con respeto a los principios de contradicción y de igualdad, pudiendo
los interesados aducir alegaciones y aportar documentos.
En lo que concierne a la prueba se traslada a los artículos 77 y 78 lo que disponían

los artículos 80 y 81, y se introduce la previsión contenida en el Reglamento del
Procedimiento Sancionador conforme los hechos declarados probados por resoluciones
penales firmes vincularan a las Administraciones Públicas respecto a los procedimientos
sancionadores que se substancien.
De este modo, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se
realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
Enjuiciamiento Civil.
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Parte General
El instructor acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a

treinta días ni inferior a diez, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el
instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período
extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.
El instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
Se da una nueva redacción a la presunción iuris tantum de las actas de infracción de

los funcionarios siempre que reúnan los requisitos legalmente exigidos, que no se
especifican en la Ley, pero que Consejo General del Poder Judicial recordó en su informe y
que consisten en:
.- Que el funcionario público actuante tenga la condición de autoridad.
.- Que se trate de hechos directa y personalmente constados por el funcionario

público actuante.
.- Que se observen los requisitos de formalización pertinentes.
.- Y La posterior ratificación por el mismo agente que formuló y presenció

personalmente los hechos.
Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo,

organismo público o entidad de derecho público, se entenderá que tiene carácter preceptivo.
Respecto de la práctica de prueba, la Administración comunicará a los interesados,

con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las
pruebas que hayan sido admitidas, consignándose en la notificación el lugar, fecha y hora
en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede
nombrar técnicos para que le asistan.
En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el
64
Parte General
anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.
La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la
realidad y cuantía de los mismos.
Es novedoso, y aplicable a todos los procedimientos también, que si el fundamento

básico de la resolución administrativa es la valoración de las pruebas practicadas, tal
valoración debe incluirse en la propuesta de resolución.
4.3.5. Finalización del procedimiento.
Sobre este particular no hay una equivalencia con lo previsto en el artículo 85, como
especialidad de terminación del procedimiento sancionador, respecto a lo que se disponía
en la legislación anterior.
Sí es novedoso que si una vez se ha iniciado el procedimiento sancionador, el

infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición
de la sanción que proceda. Algo parecido decía antes el artículo 8.1 del Reglamento del
Procedimiento Sancionador, que en cierto modo permitía la terminación convencional del
procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. No dice tanto el nuevo precepto, sin
embargo puede concluirse que no está excluida la terminación convencional de este tipo de
procedimientos, porque a continuación permite que, si la sanción tiene únicamente carácter
pecuniario el pago voluntario implica la finalización del procedimiento.
Al margen de ese acuerdo quedará la reposición de la situación alterada o los daños

y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
Por último, se prevé que si el infractor se acoge a estas medidas se reduzca la

sanción un 20 % o más, pero debe renunciar a la formulación de cualquier acción o recurso
en vía administrativa contra la sanción. Nada dice sobre el desistimiento o renuncia a la
formulación de contencioso administrativo, probablemente por una mala formulación del
precepto. Habrá que estar a futuras modificaciones de la Ley.
4.3.6. Resolución.
En lo que atañe a la resolución se regulan una serie de especialidades relativas a las

propuestas de resolución de los expedientes sancionadores, así como también respecto a la
resolución.
65
Parte General
Por lo que respecta a la propuesta de resolución, el artículo 89 enuncia las

circunstancias que permiten al instructor la finalización del procedimiento con archivo de las
actuaciones, sin necesidad de elevar propuesta de resolución, si constata que:
.- La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
.- Cuando lo hechos no resulten acreditados.
.- Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción

administrativa.
.- Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas

responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
.- Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento

y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se
estimen pertinentes (artículo 89.2).
Por último, el artículo 89 enuncia los distintos elementos que debe contener la
propuesta de resolución en términos parecidos a lo que disponía el artículo 18 del
Reglamento del Procedimiento Sancionador, determinando que en la propuesta de
resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta
calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la
persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las
pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la
decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.
En lo que concierne a la resolución, el artículo 90.1 detalla el contenido que

necesariamente ha de contemplar en términos similares a lo que disponía el artículo 20 del
Reglamento del Procedimiento Sancionador, que habrá de ser, además del contenido
previsto en la propuesta, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que
constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijando los hechos y, en su caso, la
persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o
sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o
responsabilidad.
66
Parte General
Ha de tenerse en cuenta que, si bien en principio en la resolución no se podrán

aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su valoración jurídica, si el órgano competente para resolver considera
que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta
de resolución se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime
conveniente en el plazo de quince días.
Se aclara que la resolución que pone fin al procedimiento es ejecutiva cuando no

quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa (artículo 90.3), lo que
conlleva que hasta que no transcurra el plazo de un mes sin que se haya interpuesto
recurso de alzada o de reposición, la sanción no podrá ejecutarse.
E incluso cuando sea ejecutiva, y como novedad trascendente, podrá suspenderse

cautelarmente si el interesado manifiesta su intención de formular recurso contencioso
administrativo.
Ahora bien, está suspensión cautelar finalizará, si finalmente habiendo transcurrido el

plazo previsto legalmente, el interesado no ha formulado contencioso administrativo, o
habiendo el interesado interpuesto contencioso administrativo no se haya solicitado en ese
recurso la suspensión cautelar de la resolución impugnada. O bien, cuando el órgano
judicial haya resuelto sobre la suspensión solicitada.
4.3.7. La fijación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo.
Como hemos visto cuando analizábamos los principios de la potestad sancionadora,

comentábamos como novedad lo que se dispone en el artículo 28 de la Ley 40/2015
respecto a la exigencia responsabilidad por la comisión de un ilícito administrativo. Allí se
indicaba que esta responsabilidad será determinada y exigida por el órgano al que
corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. No estará esta previsión ajena de
problemas, pues parece que es en sede del procedimiento sancionador donde, en principio
ha de cuantificarse y exigirse, según el tenor literal: Las responsabilidades administrativas
que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al
infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así
como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y
exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no
satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su
cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
67
Parte General
Todo y así, se regula un procedimiento complementario para la determinación de la

indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a la Administración en el artículo 90.4.,
cuando esa determinación no haya sido posible en el expediente, que sí podrá ser objeto de
terminación convencional, y que la resolución que se dicte en el mismo será inmediatamente
ejecutiva. Concretamente dice ese apartado que cuando las conductas sancionadas
hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a
indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará
mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva.
Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la
aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento
voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía
administrativa.
4.3. 8 Otros aspectos que inciden en la potestad sancionadora.
Por lo que respecta a la tramitación simplificada de este tipo de procedimientos no

sufre variaciones con respecto a lo que preveía el Reglamento del Procedimiento
Sancionador, siendo factible únicamente para las infracciones leves.
En materia de ejecución se disponen que si la sanción es pecuniaria, podrá abonarse

utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:
.- Tarjeta de crédito y débito.
.- Transferencia bancaria.
.- Domiciliación bancaria.
.- Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de

Hacienda Pública.
68
Parte General
5.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
5.1. INTRODUCCIÓN.
Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es "iuris tantum",

es decir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el
correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma
que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe
ser anulado.
A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha concedido

al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no son otros que los
recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para
conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contencioso-
administrativo. Son, en definitiva, como señala Entrena Cuesta, "un acto con el que un
sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o,
excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades
pertinentes".
Para García de Enterría, los recursos administrativos son "actos del administrado
mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto
suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título
jurídico especifico".
Su nota característica es, pues, según este autor, su finalidad impugnatoria de actos
o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de
las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que,
como se deriva de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 39/2015 (en los que se
permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por
incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación
de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del
procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en
especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión
de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.
Partiendo de estas premisas, y siguiendo al autor reseñado, puede señalarse que el

recurso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa,
en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar
el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Ahora bien, es
69
Parte General
una garantía limitada por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia
Administración (que es, pues, juez y parte).
5.2. PRINCIPIOS GENERALES.
Se recogen en los artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015, cuyos epígrafes seguimos
en esta exposición.
5.2.1.- Objeto y clases.
Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de
reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad
previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para
su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales

determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros
procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante
órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con
respecto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos
y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los
procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para
el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no

podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos
representativos electos establecidos por la Ley.
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía

administrativa.
70
Parte General
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad

de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente
ante el órgano que dictó dicha disposición.
Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos

establecidos por su legislación específica.
5.2.2.- Fin de la vía administrativa.
Como se deduce de lo expuesto, para que proceda uno u otro recurso, es

determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa. A
estos efectos, el artículo 109 de Ley 39/2015, señala que ponen fin a la vía administrativa:
.- Las resoluciones de los recursos de alzada.
.- Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo

107.2.
.- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior

jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
.- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o

reglamentaria así lo establezca.
.-Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de

finalizadores del procedimiento.
En particular, por lo que se refiere a la Administración General del Estado, señala

que ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
.- Los adoptados por el Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas.
.- Los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen
atribuidas los Departamentos de los que son titulares.
71
Parte General
.- Los adoptados por Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal.
Por lo que respecta a la Administración Local, ponen fin a la vía administrativa las
resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:
.- Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en
los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la
Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma o cuando proceda recurso ante
éstas en los supuestos del artículo 27,2 (se refiere al ejercicio por las Corporaciones Locales
de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso
administrativo ordinario ante las mismas).
.- Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación
del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía
administrativa.
. -La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición
legal.
Finalmente, en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que

disponga su normativa específica, que normalmente, viene pronunciándose en similares
términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado.
5.2.3. Interposición del recurso.
La interposición del recurso deberá expresar el nombre y apellidos del recurrente, así
como la identificación del mismo; el acto que se recurre y la razón de su impugnación; lugar,
fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a
efectos de notificaciones; órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige; las demás
particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para
su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por
quienes los hubieren causado.
72
Parte General
5.2.4. Suspensión de la ejecución.
Aparece regulada en el artículo 117 de la Ley 39/2015 de, que establece que la
interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca
lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación,

suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia
inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
.- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
.- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno

derecho.
La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta

días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano
competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto.
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que

sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de
la resolución o el acto impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,

aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para
responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando

exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-
administrativa.
Si el interesado interpusiera recurso contencioso- administrativo, solicitando la

suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca
el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
73
Parte General
Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que

afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de
ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.
5.2.5. Audiencia de los interesados.
Con el fin de no causar una indefensión a los interesados que está prohibida por el
artículo 24 de la Constitución, el artículo 118 de la Ley 39/2015 prevé la audiencia de los
interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que cuando hayan de tenerse en
cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán
de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a
quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o

alegaciones del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones
no lo haya hecho.
Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que,
en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.
El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos

nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan
aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.
5.2.6. Resolución.
Respecto de la misma, el artículo 119 de Ley 39/2015, contiene las siguientes reglas:
.- La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las

pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.
.- Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo

se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido salvo
lo dispuesto en el artículo 52 (que trata de la convalidación de los actos administrativos).
74
Parte General
.- El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma

como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En
este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su
situación inicial (es decir, se prohíbe la “reformatio in peius”).
5.3. EL RECURSO DE ALZADA.
Se encuentra regulada en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015
5.3.1. Objeto.
Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107.1, (es decir, los actos que no
hayan agotado la vía administrativa), cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán
ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.
A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las
Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con
autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en
su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
5.3.2. Interposición.
El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante
el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dicto el acto impugnado, éste
deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia
completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del
cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.
75
Parte General
5.3.3. Plazos.
El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera
expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros

posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa
específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.
Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será

firme a todos los efectos.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido
este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo
cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo; en este caso, se entenderá
estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no
dictase resolución expresa sobre el mismo.
5.3.4. Impugnación posterior.
Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso

administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos legalmente
establecidos.
5.3.5. Motivos.
El recurso de alzada podrá fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o

anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015. Ahora bien, los vicios y
defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los
mismos (artículo 115.3 Ley 39/2015).
76
Parte General
5.4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN.
Se regula en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015.
5.4.1. Objeto y naturaleza.
Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser
impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto

expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición
interpuesto.
5.4.2. Plazos.
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto

fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y
otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su
normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos,
únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso,
de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo

dicho recurso.
77
Parte General
5.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
A este recurso se dedican los artículos 125 y 126 de Ley 39/2015.
5.5.1. Concepto.
Es un recurso extraordinario que sólo se admite en los supuestos del artículo 125 y
contra actos firmes, es decir, en principio, inatacables, pero que, por la gravedad de las
circunstancias concurrentes en su emisión, la Ley permite su impugnación.
5.5.2. Motivos.
A tenor del artículo 125 podrá interponerse contra los actos firmes en vía
administrativa ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente
para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
.- Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
.- Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
.- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios

declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
.- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,

cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado
así en virtud de sentencia judicial firme.
5.5.3. Plazos.
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa

primera, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la
resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el
conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
78
Parte General
5.5.4. Resolución.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe

pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el
fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario

de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado,
quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
6.- ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS

GENERALES Y COMPETENCIAS. ÓRGANOS COLEGIADOS.
6.1. INTRODUCCIÓN.
Si la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas se ocupa de la ordenación de las relaciones ad extra de las
Administraciones con los ciudadanos y empresas, la Ley 49/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público responde a la regulación ad intra del funcionamiento
interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas, y abarca, por un lado, la
legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las
Administraciones Públicas; y por otro, el régimen jurídico específico de la Administración
General del Estado, donde se incluye tanto la llamada Administración institucional, como la
Administración periférica del Estado. Esta Ley contiene también la regulación sistemática de
las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de
actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos. Queda así
sistematizado el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones, que se
complementa con su normativa presupuestaria, destacando especialmente la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y las leyes anuales de Presupuestos
Generales del Estado.
Se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma
específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones
eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la
Administración Pública, dirigida por aquél. De acuerdo con este criterio, la presente Ley
modifica aquella, con el objeto de extraer aquellas materias que, por ser más propias de la
79
Parte General
organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos

administrativos, deben regularse en este texto legal.
El Informe realizado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones

Públicas recomienda reformar el ordenamiento jurídico administrativo no solo por razones
de coherencia normativa y política legislativa. Las Administraciones Públicas, lejos de
constituir un obstáculo para la vida de los ciudadanos y las empresas, deben facilitar la
libertad individual y el desenvolvimiento de la iniciativa personal y empresarial. Para ello es
imprescindible establecer un marco normativo que impida la creación de órganos o
entidades innecesarios o redundantes, y asegure la eficacia y eficiencia de los entes
públicos, ejerciendo sobre ellos una supervisión continua que permita evaluar el
cumplimiento de los objetivos que justificaron su creación, y cuestionar su mantenimiento
cuando aquellos se hayan agotado o exista otra forma más eficiente de alcanzarlos.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ha valorado la reforma

administrativa emprendida de forma muy positiva. En el informe emitido sobre ella, señala
que el paquete de reforma es resultado de un riguroso proceso de recolección de datos,
diálogo entre profesionales y diagnóstico de las debilidades de la Administraciones Públicas
españolas. Considera que el conjunto de asuntos políticos incluidos en la reforma (por
ejemplo, gobierno electrónico, relaciones de gobernanza multinivel, buena regulación,
reformas presupuestarias), junto con las iniciativas paralelas adoptadas en los dos últimos
años en áreas como estabilidad presupuestaria, transparencia y regeneración democrática,
explica uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE.
La presente Ley, por tanto, no representa el único instrumento normativo que materializa la
reforma, pero sí constituye, junto con la que disciplinará el procedimiento administrativo, de
tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad
presupuestaria, la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública
española del futuro, al servicio de los ciudadanos.
La Ley comienza estableciendo, en sus disposiciones generales, los principios de

actuación y de funcionamiento del sector público español. Entre esos principios generales,
que deberán respetar todas las Administraciones Públicas en su actuación y en sus
relaciones recíprocas, además de encontrarse los ya mencionados en la Constitución
Española de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, y
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, destaca la incorporación de los de trasparencia y
de planificación y dirección por objetivos, como exponentes de los nuevos criterios que han
de guiar la actuación de todas las unidades administrativas.
En relación con la Administración del Estado, el Título primero parte de la regulación

contenida en la Ley 6/1997, de 14 de abril, aplicando ciertas mejoras que el tiempo ha
80
Parte General
revelado necesarias. Se establecen los órganos superiores y directivos propios de la

estructura ministerial y también en el ámbito de la Administración periférica y en el exterior.
En el caso de los organismos públicos, serán sus estatutos los que establezcan sus órganos
directivos. La Ley regula los Ministerios y su organización interna, sobre la base de los
siguientes órganos: Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios
Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores
Generales; para luego entrar en la regulación de la administración periférica y la
denominada administración institucional.
6.2. PRINCIPIOS GENERALES.
La Ley 40/2015 establece y regula las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las
Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y
funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional
para el desarrollo de sus actividades, aplicándose al sector público, que comprende:
.- La Administración General del Estado.
.- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
.- Las Entidades que integran la Administración Local.
.- El sector público institucional, integrándose este último por:
.- Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público

vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
.- Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de
esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios
previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
.- Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por las previsiones de la Ley 40/2015.
81
Parte General
En cuanto a los principios generales, se establece que las Administraciones Públicas

sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento
pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, debiendo respetar en su actuación y
relaciones los siguientes principios:
.- Servicio efectivo a los ciudadanos.
.- Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
.- Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
.- Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las

actividades materiales de gestión.
.- Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
.- Responsabilidad por la gestión pública.
.- Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de

los resultados de las políticas públicas.
.- Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
.- Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines

institucionales.
.- Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
.- Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones

Públicas.
82
Parte General
Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos,

organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios
electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones
adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter
personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.
No obstante lo expuesto, las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus

respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos
individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una
actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos
restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su
adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan
diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y
resultados obtenidos.
Además, velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que

resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con
los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal,
comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades,
estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.
6.3. COMPETENCIA.
6.3.1. Concepto y naturaleza.
La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la

tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se
efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.
La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma

y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los
elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.
La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos

administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de
aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución
de competencias.
83
Parte General
Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el

órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los
expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del
territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio,
la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico
común de estos.
6.3.2. Delegación de competencias.
Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio

de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración,
aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o
Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.
En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de

competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa
el órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o
dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación.
Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación
previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior
de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes
Ministerios.
Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el

ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o
dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y
mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los
órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por
este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad
vinculado o dependiente.
En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
.- Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la

Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los
Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas.
84
Parte General
.- La adopción de disposiciones de carácter general.
.- La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado

los actos objeto de recurso.
.- Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el

«Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según
la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de
competencia de éste.
Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán

expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante, siendo
indelegables, salvo autorización expresa de una Ley, las competencias que se ejerzan por
delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver

un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como
trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la
competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente
procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.
El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados,

para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse
observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.
6.3.3. Avocación.
Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios

asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social,
jurídica o territorial lo hagan conveniente.
85
Parte General
En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes

jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano
delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o
simultáneamente a la resolución final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el

que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.
6.3.4. Encomiendas de gestión.
La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los

órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a
otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración,
siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o
cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.
Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los
contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su
naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.
La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de

los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad
encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los
que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.
En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado

del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en
ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa
de protección de datos de carácter personal.
86
Parte General
La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:
a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos

o Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá
formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por
acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público intervinientes. En
todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su
resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado, en
el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la
Administración a que pertenezca el órgano encomendante.
Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez

de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o
actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la
gestión encomendada.
b) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de

Derecho Público de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el «Boletín Oficial
del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia,
según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante, salvo en el
supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por
las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se
regirá por la legislación de Régimen Local.
6.3.5. Delegación de firma.
Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia,

que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de
sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades
administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados para la delegación
de competencia.
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su

validez no será necesaria su publicación.
En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta
circunstancia y la autoridad de procedencia.
87
Parte General
6.3.6. Suplencia.
En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos
administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o
enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación.
Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por

quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.
La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será

necesaria su publicación.
En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente

podrá efectuarse:
a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos

Ministeriales o en los estatutos de sus Organismos públicos y Entidades vinculados o
dependientes según corresponda.
b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el

propio acto de nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto
que dé lugar a la suplencia.
En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta
circunstancia y se especificará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y quien
efectivamente está ejerciendo esta suplencia.
6.3.7. Decisiones sobre competencia.
El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto

remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo
notificar esta circunstancia a los interesados.
Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se
encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las
88
Parte General
actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen

competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.
Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma
Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no
haya finalizado el procedimiento administrativo.
6.4. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
6.4.1. Concepto.
Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a

las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya
actuación tenga carácter preceptivo, correspondiendo a cada Administración Pública
delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran
los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.
6.4.2. Requisitos de constitución.
La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de

los siguientes requisitos:
.- Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de

que se trate y su dependencia jerárquica.
.- Delimitación de sus funciones y competencias.
.- Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y

funcionamiento.
No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes

si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este
objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no
existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo
territorio y población.
89
Parte General
6.4.3. Instrucciones y órdenes de servicio.
Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos

jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.
Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por

razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y
órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su
difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno.
El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la

validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.
6.4.4. Órganos consultivos.
La Administración consultiva podrá articularse mediante órganos específicos dotados

de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa, o a través de los
servicios de esta última que prestan asistencia jurídica. En tal caso, dichos servicios no
podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, ya sea orgánica o funcional, ni recibir
instrucciones, directrices o cualquier clase de indicación de los órganos que hayan
elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir
con tales garantías de forma colegiada.
6.5. ÓRGANOS COLEGIADOS.
6.5.1. Régimen jurídico.
El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en

la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Los órganos colegiados de las Administraciones en que participen organizaciones

representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones
de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones
representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de
funcionamiento, quedando dichos órganos colegiados integrados en la Administración
90
Parte General
Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que
así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia
naturaleza del órgano colegiado.
El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados

que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser
publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública en que se integran.
Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que
garanticen su conocimiento.
Cuando se trate de un órgano colegiado en que participen organizaciones

representativas de intereses sociales, la citada publicidad se realizará por la Administración
a quien corresponda la Presidencia.
6.5.2. Secretario.
Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio
órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente,
correspondiendo a éste velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del
órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar que los procedimientos y
reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas.
En caso de que el Secretario no miembro sea suplido por un miembro del órgano
colegiado, éste conservará todos sus derechos como tal.
6.5.3. Convocatorias y sesiones.
Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones,
adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su
reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario.
En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros
podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por medios
electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y audiovisuales, la identidad de
los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento
en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en
91
Parte General
tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán
incluidos entre los medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y
las videoconferencias.
Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones,

deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o a distancia, del
Presidente y Secretario o en su caso, de quienes les suplan, y la de la mitad, al menos, de
sus miembros.
Cuando se trate de los órganos colegiados en que participen organizaciones

representativas de intereses sociales, el Presidente podrá considerar válidamente
constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si asisten los representantes de
las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales
miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces.
Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el Secretario y

todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les suplan, éstos
podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración de sesiones,
deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de convocatoria previa cuando así lo
decidan todos sus miembros.
Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si

éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una
segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para
constituir válidamente el órgano.
Salvo que no resulte posible, las convocatorias serán remitidas a los miembros del
órgano colegiado a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma el orden
del día junto con la documentación necesaria para su deliberación cuando sea posible, las
condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los
lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en
la reunión.
No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido
en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano colegiado y sea
declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.
92
Parte General
Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos. Cuando se asista a distancia,
los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde tenga la sede el órgano colegiado
y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia.
Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos
de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.
Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al Secretario

de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus acuerdos. La
certificación será expedida por medios electrónicos, salvo que el interesado manifieste
expresamente lo contrario y no tenga obligación de relacionarse con las Administraciones
por esta vía.
6.5.4. Actas.
De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario,
que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las
circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las
deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.
Las sesiones que celebre el órgano colegiado podrán grabarse. El fichero resultante
de la grabación, junto con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e
integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como
documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de
hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.
El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata

siguiente. El Secretario elaborará el acta con el visto bueno del Presidente y lo remitirá a
través de medios electrónicos, a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán
manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su
aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.
Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la

utilización de documentos en soporte electrónico, deberán conservarse de forma que se
garantice la integridad y autenticidad de los ficheros electrónicos correspondientes y el
acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.
93
Parte General
6.6. ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.
6.6.1. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las
Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella.
Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades

de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella, se regirán por las normas
establecidas en este artículo, y por las previsiones que sobre ellos se establecen en la Ley
de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
6.6.2. Funciones del Presidente.
.- Ostentar la representación del órgano.
.- Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la

fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los
demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación.
.- Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos

por causas justificadas.
.- Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si

se trata de los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas
de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de
distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de
organizaciones representativas de intereses sociales, en los que el voto será
dirimente si así lo establecen sus propias normas.
.- Asegurar el cumplimiento de las leyes.
.- Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.
.- Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de

Presidente del órgano.
94
Parte General
En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será

sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del
órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden.
Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados en que participen organizaciones
representativas de intereses sociales, en los que el régimen de sustitución del Presidente
debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por
acuerdo del Pleno del órgano colegiado.
6.6.3. Obligaciones de los miembros del órgano colegiado.
Los miembros del órgano colegiado deberán:
.- Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria

conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que
figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.
.- Participar en los debates de las sesiones.
.- Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar

el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las
votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las
Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos
colegiados, en virtud del cargo que desempeñan.
.- Formular ruegos y preguntas.
.- Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.
.- Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.
Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de

representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por una
norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano.
95
Parte General
En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa

justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes,
si los hubiera.
Cuando se trate de órganos colegiados en que participen organizaciones

representativas de intereses sociales, las organizaciones representativas de intereses
sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría
del órgano colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas
de organización.
Los miembros del órgano colegiado no podrán ejercer estas funciones cuando
concurra conflicto de interés.
La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en

supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las
normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.
6.6.4. Funciones del Secretario.
.- Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la
Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.
.- Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del

Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.
.- Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean

notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos
de los que deba tener conocimiento.
.- Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las

sesiones.
.- Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.
96
Parte General
.- Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.
En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto

contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de
su voto favorable.
Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su

intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión aneja al
acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda
fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la
misma.
Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular
por escrito en el plazo de dos días, que se incorporará al texto aprobado.
Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante

emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos que se hayan adoptado, sin perjuicio de
la ulterior aprobación del acta. Se considerará aprobada en la misma sesión el acta que, con
posterioridad a la reunión, sea distribuida entre los miembros y reciba la conformidad de
éstos por cualquier medio del que el Secretario deje expresión y constancia.
En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la

aprobación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.
6.6.5. Requisitos para constituir órganos colegiados.
Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por
tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión,
propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la
Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos.
La constitución de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y en

sus Organismos públicos tiene como presupuesto indispensable la determinación en su
norma de creación o en el convenio con otras Administraciones Públicas por el que dicho
órgano se cree, de los siguientes extremos:
97
Parte General
.- Sus fines u objetivos.
.- Su integración administrativa o dependencia jerárquica.
.- La composición y los criterios para la designación de su Presidente y de los

restantes miembros.
.- Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así

como cualquier otra que se le atribuya.
.- La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento.
6.6.6. Clasificación y composición de los órganos colegiados.
Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus

Organismos públicos, por su composición, se clasifican en:
.- Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros proceden de

diferentes Ministerios.
.- Órganos colegiados ministeriales, si sus componentes proceden de los

órganos de un solo Ministerio.
En los órganos colegiados reseñados, podrá haber representantes de otras

Administraciones Públicas, cuando éstas lo acepten voluntariamente, cuando un convenio
así lo establezca o cuando una norma aplicable a las Administraciones afectadas lo
determine. Asimismo, en la composición de los órganos colegiados podrán participar,
cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como
otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o
conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones
asignadas a tales órganos.
98
Parte General
6.6.7. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados.
La creación de órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus

Organismos públicos sólo requerirá de norma específica, con publicación en el «Boletín
Oficial del Estado», en los casos en que se les atribuyan cualquiera de las siguientes
competencias:
.- Competencias decisorias.
.- Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban

servir de base a decisiones de otros órganos administrativos.
.- Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros

órganos de la Administración General del Estado.
En los supuestos enunciados, la norma de creación deberá revestir la forma de Real

Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango
superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los restantes órganos
colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter.
En todos los supuestos no reseñados, los órganos colegiados tendrán el carácter de

grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por Acuerdo del Consejo de Ministros
o por los Ministerios interesados. Sus acuerdos no podrán tener efectos directos frente a
terceros.
La modificación y supresión de los órganos colegiados y de los grupos o comisiones

de trabajo de la Administración General del Estado y de los Organismos públicos se llevará
a cabo en la misma forma dispuesta para su creación, salvo que ésta hubiera fijado plazo
previsto para su extinción, en cuyo caso ésta se producirá automáticamente en la fecha
señalada al efecto.
6.7. ABSTENCIÓN.
Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den

algunas de las circunstancias señaladas en la Ley 40/2015 se abstendrán de intervenir en el
procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente.
Dichos motivos de abstención los siguientes:
99
Parte General
.- Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya

resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad
interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
.- Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el

parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o
mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho
profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el
mandato.
.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas

mencionadas en el apartado anterior.
.- Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se

trate.
.- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada

directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios
profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las

circunstancias señaladas en el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda
intervención en el expediente.
La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas

en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso,
la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará

lugar a la responsabilidad que proceda.
100
Parte General
6.8. RECUSACIÓN.
En los casos previstos como causas de abstención, podrá promoverse recusación

por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, debiendo la
recusación plantearse por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se
funda.
En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en

él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de
recusación, acordará su sustitución acto seguido.
Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres

días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.
Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de
la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que
ponga fin al procedimiento.
7.- LEGITIMADOS E INTERESADOS PARA OBRAR ANTE LA

ADMINISTRACIÓN.
7.1. INTRODUCCIÓN.
El título I de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas, referido a los interesados en el procedimiento,
regula entre otras cuestiones, las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del
Derecho administrativo, haciéndola extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las
uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos
cuando la Ley así lo declare expresamente. En materia de representación, se incluyen
nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas,
como son el apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, o la acreditación de su
inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u
Organismo competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración
Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las
Administraciones territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de
101
Parte General
eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de

Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Por otro lado, dicho título dedica parte de su articulado a una de las novedades más
importantes de la Ley: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación
de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general, sólo será
necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y
consentimiento del interesado. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de
categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En
particular, se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica
reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de
firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica
como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o
cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello
electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren
válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de
identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave
concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.
Tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos en esta Ley son
plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación
electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado
interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Debe recordarse la obligación de los
Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la
Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y sello
electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por prestadores de
servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión
Europea, en los términos que prevea dicha norma comunitaria.
7.2. CAPACIDAD DE OBRAR.
A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las
Administraciones Públicas:
.- Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con

arreglo a las normas civiles.
102
Parte General
.- Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus

derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin
la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se
trate.
.- Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las

uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o
autónomos.
7.3. CONCEPTO DE INTERESADO.
Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
.- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos

individuales o colectivos.
.- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
.- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan

resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y

sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley
reconozca.
Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible,

el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del
procedimiento.
103
Parte General
7.4. REPRESENTACIÓN.
Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante,
entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en
contra del interesado.
Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que
ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las
Administraciones Públicas.
Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones,

interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona,
deberá acreditarse la representación, si bien para los actos y gestiones de mero trámite se
presumirá aquella representación.
La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho

que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá acreditada la
representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia
personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de
la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la
Administración Pública competente.
El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al

expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes
que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el
resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la
condición de acreditación a estos efectos.
La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por

realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto
dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de
un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a

personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones
electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las
condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de
representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la
104
Parte General
normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en
cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá
comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.
7.5. REGISTROS ELECTRÓNICOS DE APODERAMIENTOS.
La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades

Locales dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos, en el que
deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, presencial o
electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento
administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones
Públicas. También deberá constar el bastanteo realizado del poder.
En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de

la Administración General del Estado.
Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros

particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la
realización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo podrá disponer de su
propio registro electrónico de apoderamientos.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes

a todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables entre
sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la
transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los
mismos.
Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán

comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones
Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos
similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales.
Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán

interoperables con los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos.
Los asientos que se realicen en los registros electrónicos generales y particulares de

apoderamientos deberán contener, al menos, la siguiente información:
105
Parte General
.- Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional

de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del
poderdante.
.- Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional

de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del apoderado.
.- Fecha de inscripción.
.- Período de tiempo por el cual se otorga el poder.
.- Tipo de poder según las facultades que otorgue.
Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares

de apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías:
.- Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del

poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.
.- Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante

en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.
.- Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante

únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder.
A estos efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se

aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro
distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo
previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las
Entidades Locales.
Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el

registro cuando se circunscriba a actuaciones ante su respectiva Administración.
106
Parte General
El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en

la correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica
previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia
en materia de registros.
Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de

cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento
antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder. Las
prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima
de cinco años a contar desde la fecha de inscripción.
Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia

del mismo podrán dirigirse a cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstancia
en el registro de la Administración u Organismo ante la que tenga efectos el poder y
surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción.
7.6 PLURALIDAD DE INTERESADOS.
Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las

actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que
expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.
Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se

advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y
directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la
resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
7.7. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
7.7.1. Sistemas de identificación de los interesados.
Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los

interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y
apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento
Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.
107
Parte General
Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones

Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que
permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:
.- Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados

de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden
comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados
los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
.- Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados

de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de
prestadores de servicios de certificación».
.- Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las

Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se
establezcan.
Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos

sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de
alguno de los sistemas de identificación previstos en el tercer lugar conllevará la admisión
de todos los previstos en los anteriores para ese trámite o procedimiento.
En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración

General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo
prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento
administrativo.
7.7.2. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas.
Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la
autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e
inalterabilidad del documento.
En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones
Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:
108
Parte General
.- Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados

en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos
por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de
certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados
certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de
entidad sin personalidad jurídica.
.- Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico

avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello
electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de
certificación».
.- Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido,

en los términos y condiciones que se establezcan.
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite

algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su
ámbito de competencia.
Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las

Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en
esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión
de la voluntad y consentimiento de los interesados.
Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los reseñados, su identidad

se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.
7.7.3. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo.
Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento

administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a
través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.
Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de

firma para:
109
Parte General
.- Formular solicitudes.
.- Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
.- Interponer recursos.
.- Desistir de acciones.
.- Renunciar a derechos.
7.7.4. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados.
Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden

relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a
su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y
aplicaciones que en cada caso se determinen.
2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los

interesados no obligados a relacionarse con la administración por medios electrónicos que
así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica,
presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias
auténticas.
Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos

necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser
válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma
electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado
que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste
su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para
los casos de discrepancia o litigio.
La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades

Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán
los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos
registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los
110
Parte General
de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las

citadas habilitaciones.
En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que

presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.
7.8. DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SUS RELACIONES CON LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
7.8.1. Derechos de los administrados.
.- A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso

General electrónico de la Administración.
.- A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las

.- A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de

acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015 y en el resto del ordenamiento jurídico.
.- Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto

en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y
buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
.- A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos,
que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
.- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades,

cuando así corresponda legalmente.
.- A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica

contemplados en esta Ley.
111
Parte General
.- A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y

confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las
.- Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
7.8.2. Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo.
.- A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los

procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio
administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique
resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y
resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y
a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios

electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo
anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará
como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de
facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a
disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración
competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
.- A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones

Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
.- A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la

normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente,
deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de
éste.
.- A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al

procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
.- A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el

Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior
112
Parte General
al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al
redactar la propuesta de resolución.
.- A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos

que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar.
.- A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus

intereses.
.- A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en

el artículo 98.2 de la Ley 39/2015.
.- Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de

procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables
tendrán los siguientes derechos:
.- A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de
la norma que atribuya tal competencia.
.- A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se

demuestre lo contrario.
7.8.3. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.
Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las
Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de
medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios
electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para
comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en
cualquier momento.
113
Parte General
En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con

las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento
administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
.- Las personas jurídicas.
.- Las entidades sin personalidad jurídica.
.- Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación

obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas
en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se
entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
.- Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse

electrónicamente con la Administración.
.- Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones

que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se
determine reglamentariamente por cada Administración.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de

relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y
para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica,
técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
7.8.4. Lengua de los procedimientos.
La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado

será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la
Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma
podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si

concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la
114
Parte General
lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios

que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.
En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades

Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la
legislación autonómica correspondiente.
La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos,

expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la
Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten
expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde
sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.
7.8.5. Registros.
Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se

hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en
cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a
éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos
a otros órganos o particulares.
Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán

disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el
Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.
El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal

que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro
Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada
Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación
en materia de protección de datos de carácter personal.
Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario

oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede
electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros
electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha
y hora oficial y los días declarados como inhábiles.
115
Parte General
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de

trámites que pueden iniciarse en el mismo.
Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los

documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de
registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades
administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.
El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia,

en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha
y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si
procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al
contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo
consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y
hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de
otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no
repudio de los mismos.
Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones
Públicas podrán presentarse:
.-En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan,

así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los
que se refiere el artículo 2.1 de la Ley 39/2015.
.- En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se

establezca.
.- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el

extranjero.
.- En las oficinas de asistencia en materia de registros.
.- En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
116
Parte General
Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser
plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e
interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los
documentos que se presenten en cualquiera de los registros.
Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones

Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la Ley
39/2015 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en
la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo
electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos
en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados
o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico
no susceptibles de digitalización.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de

presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y
colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica,
dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad
de los medios electrónicos necesarios.
Podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública

correspondiente cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el momento de la
presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad
de su abono por otros medios.
Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una

relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de
documentos.
No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información

cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.
117

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DERECHO ADMINISTRATIVO

2.- DISPOSICIONES GENERALES DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO. 36

3.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN. 38

3.5.1. Inaplicación. ....................................................................................................................................... 50

5.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS. 69

5.2.4. Suspensión de la ejecución. ............................................................................................................... 73

6.- ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS GENERALES Y

6.4.3. Instrucciones y órdenes de servicio. .................................................................................................. 90

7.- LEGITIMADOS E INTERESADOS PARA OBRAR ANTE LA ADMINISTRACIÓN. 101

7.8.2. Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo. ................................................. 112

1.- DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. EL ACTO

1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO.

De estas definiciones se desprenden los siguientes rasgos:

b) El Derecho Administrativo es un Derecho interno. El Derecho Administrativo es

regula la organización y actividades de las Administraciones Internacionales no debe

c) El Derecho Administrativo regula la organización y la actuación de las

- Que la regulación de la organización administrativa tiene carácter jurídico.

- Que el Derecho administrativo tiene un contenido tridimensional: regula la

d) La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista

1.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO.

Para Zanobini, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de juicio,

.- Los actos materiales de la Administración, que aunque sirvan de preparación o de

.- Los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al

.- García de Enterría también excluye los reglamentos, que han de integrarse en la

.- Tampoco se incluye en la teoría de los actos administrativos, el uso de la coacción

De la definición de acto administrativo dada por García de Enterría que, recordemos,

Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente

La declaración puede ser de voluntad (aplicación de una norma, resoluciones), que

La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una

La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio

La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad

1.2.2. Clasificación de los actos administrativos.

Los criterios de clasificación de los actos administrativos pueden ser innumerables, si

En atención a la posición en el procedimiento los actos pueden clasificarse en actos

En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden

En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes. Cuando

se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es

En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos

En atención al destinatario de los actos, estos podrían ser clasificados en actos

Por su contenido, pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o

el artículo 86 de la Ley 39/2015– aunque había algunos antecedentes si bien limitados,

1.2.3. Elementos del acto administrativo.

De la regulación legal que sobre el acto administrativo se contiene en los artículos 34

.- La Administración. El artículo 2 de la Ley 39/2015 establece que el acto

.- La competencia. En toda potestad administrativa el elemento de la competencia

.- Los titulares de los órganos. El ejercicio de la potestad administrativa por los

Los supuestos de abstención en cuanto al cómputo del parentesco se efectúa según

La recusación es el complemento activo de la abstención. Es la acción que se le

.- Los presupuestos de hecho. Como el acto administrativo no es más que la

.- La causa. El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha

.- Los motivos. La Administración no va a tener más actuación que la estrictamente

.- La declaración. Venimos exponiendo que el acto administrativo consiste en una

explícita o deducirse de un determinado comportamiento. Ante tal variedad de

.- El contenido. El contenido de la declaración debe adecuarse a lo dispuesto en el

.- El procedimiento. La declaración en que el acto consiste ha de producirse

.- La forma de manifestación. El acto administrativo necesita una forma externa de

.- El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos. Aunque la

1.2.4- La motivación y notificación.

Como acabamos de ver la motivación y la notificación de los actos administrativos

.- La motivación de los actos administrativos: Debemos entender por motivación, en

.- Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

.- Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

.- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos