PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO GENERAL

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 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL

Dra. Mirian M. Ivanega

I. Comentarios iniciales
El Decreto Nro.856 no es solo una ley de procedimiento administra-
tivo general, es más que eso, pues regula otros aspectos sustanciales como
los principios generales aplicables a la organización de la administración
pública, su responsabilidad patrimonial, las responsabilidades de los servi-
dores públicos y los procedimientos especiales.
Por eso, constituye un importante camino en la consolidación de los
pilares del Estado Constitucional de Derecho.
Del articulado, ateniéndonos al tema central de esta ponencia (hemos
de limitarnos al procedimiento general) destacamos el Capítulo I del Títu-
lo I, que si bien refiere a Disposiciones Generales marca un definido rumbo
hacia la protección del ciudadano, con un interesante complemento deri-
vado del Capítulo III (uso de tecnologías). Sin perjuicio de que el Título III
es el que específicamente alude al procedimiento general, como se indicó
también se regulan procedimientos especiales como el sancionador, el que
corresponde al ejercicio de la potestad normativa y el de responsabilidad
de los servidores públicos.
El artículo 3 indica como principios generales de la actividad adminis-
trativa a la legalidad, proporcionalidad, antiformalismo, eficacia, celeridad
e impulsión de oficio, economía, coherencia, verdad material, buena fe.
Sin perjuicio de esta enunciación, entendemos que hay otros principios
del procedimiento que también se encuentran regulados, aunque no exista
una definición expresa de ellos en ese artículo. Por ejemplo, el debido pro-
ceso, la transparencia y el acceso a la información, cuyas configuraciones
se encuentran contenidas en la finalidad misma del procedimiento.
El primero de esos principios surge de las disposiciones vinculadas a la
tramitación del procedimiento general, por ejemplo: el Título III, arts. 8 y
9, 64 y ss. 106, etc.; los otros principios mencionados están presentes en los
artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 16.
En ese marco, cabe incluir también al artículo 16 que contempla los
derechos de las personas frente a la administración, los cuales encuentran
en el procedimiento administrativo un instrumento para su concreción (en
particular el inciso 6).

II. Los principios del procedimiento en el Decreto Legislativo

N° 856

1. Legalidad
Esta exigencia se vincula con las materias que solo deben ser reguladas

por el legislador como cuerpo colegiado representativo. En el Estado Cons-
titucional de Derecho, la conexión entre la reserva de ley y la democracia
pone su atención en el mecanismo utilizado, el procedimiento legislativo,
que se convierte en una garantía, pues la ley que se sanciona procede de la
discusión pública en el seno parlamentario en el que se encuentra repre-
sentada la voluntad popular y son escuchadas las minorías.
El sometimiento del Estado moderno al principio de legalidad, lo con-
diciona a que su actuación se encuadre en el marco normativo que, previa-
mente formulado, lo autolimita. Consagrado en el artículo 30 de la Con-
vención Americana de Derechos Humanos, se interpreta que la expresión
leyes, incluida en esa disposición, en el contexto de los derechos humanos,
constituye una limitación a la interferencia del poder público sobre los de-
rechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte
IDH) ha sostenido que "La reserva de ley para todos los actos de interven-
ción en la esfera de libertad, dentro del constitucionalismo democrático,
es un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar
jurídicamente protegido y existir plenamente en la realidad. Para que los
principios y reserva de ley constituyan una garantía efectiva de los dere-
chos y libertades de la persona humana, se requiere no solo su proclama-
ción formal, sino la existencia de un régimen que garantice eficazmente su
aplicación y un control adecuado del ejercicio de las competencia de los
órganos".
La regulación en el artículo 3 del decreto analizado, refiere al some-
timiento al ordenamiento jurídico, vinculado con la competencia de los
órganos administrativos al establecer que la administración, solo podrá ha-
cer lo previsto expresamente por la ley "y en los términos en que esta lo
determine".
Tal disposición nos merece dos comentarios: el primero se vincula con
la interpretación armónica que cabe aplicar al mencionado artículo, ya
que debe entenderse que la referencia a que los órganos solo puedan ac-
tuar con sujeción a la ley no implica excluir otras normas (por ejemplo,
constitucionales) que fijen competencias.
La segunda observación, refiere a que la actuación conforme a lo que
expresamente prevea la ley debe ser complementada con otros criterios
para determinar el alcance de las funciones de la administración, por ejem-
plo el enfoque que postula la interpretación de la competencia a partir de
lo razonablemente implícito en una norma jurídica o el de la especialidad,
que la doctrina iberoamericana ha desarrollado en profundidad y cuyo
tratamiento particularizado excede al presente.
Sin perjuicio de ello, coincidimos con quienes postulan la locución de
"juridicidad" que representa en forma más integral "la idea de que el ac-
Principios del procedimiento administrativo general
cionar de la administración pública en la procura del bien común supone,
necesariamente, el respeto del orden jurídico. Respeto, por lo demás predi-
cable no sólo para el procedimiento recursivo sino en general para todo el
procedimiento administrativo".
Esa juridicidad, entonces, nuclea todo el sistema normativo incluyen-
do los tratados de derechos humanos, los principios generales del derecho
y la Constitución nacional hasta los precedentes administrativos en cuyo
seguimiento se encuentre comprometida la garantía de igualdad, pasando
por los tratados internacionales, la ley formal, los reglamentos y en su caso
los contratos administrativos. En ese contexto, es un principio inspirador
de todo el procedimiento administrativo, por lo que no es un valor renun-
ciable.
También entendido como "bloque de legalidad", se está frente a un
conjunto viviente que evoluciona sin cesar, a fin de adaptarse a las realida-
des sociales y a las aspiraciones de la conciencia colectiva.
2. Proporcionalidad
El texto del decreto asume una clara posición respecto a la interpreta-
ción de este principio. La relación de medios y fines, obliga a una valora-
ción cualitativa de la aptitud e idoneidad de las actuaciones administrativas
para obtener sus objetivos, aspecto que lo vincula con la eficacia.
El principio de proporcionalidad es un método elaborado por el Tribu-
nal Constitucional de la República Federal de Alemania, con el objeto de
resolver casos que involucren la aplicación de normas de la ley fundamental
de ese país, que reconocen derechos fundamentales. Este principio fue estu-
diado en profundidad por Alexy, cuya concepción lleva a que se lo entienda
como el procedimiento correcto, en términos conceptuales y normativos,
que un tribunal debe utilizar para interpretar y aplicar las normas sobre
derechos fundamentales contenidas en una Constitución. Es decir existe un
nexo conceptual entre la caracterización de los derechos fundamentales y
el principio de proporcionalidad. Los derechos prima facie, al tener la estruc-
tura de principios son mandatos de optimización que para ser aplicados,
requieren de la utilización de los subprincipios de idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto. Luego, realizada esa tarea, especial-
mente la ponderación exigida por la ley de la colisión, es posible determinar
un derecho definitivo que tiene la estructura de una regla. "Por lo tanto, la
propia estructura de los derechos prima facie exige necesariamente el uso
del principio de proporcionalidad, y el uso de este principio, a su vez, es
necesario para derivar derechos definitivos. Por lo tanto, si se admitiera que,
en general, los derechos constitucionales tienen la estructura de principios,
entonces, en todo país en el que se reconozcan derechos constitucionales
deberá utilizarse el principio de proporcionalidad".
 nan•nega
En la aplicación práctica de la proporcionalidad al procedimiento ad-
ministrativo, comprobamos que el deber de la administración de escoger la
alternativa menos gravosa para las personas y la previsión acerca de que el
sacrificio que se imponga a ella deba guardar una relación razonable con el
interés público comprometido, constituye un reconocimiento significativo
de que la proporcionalidad ha de ser interpretada a la luz de los derechos
y en la búsqueda del equilibrio de los intereses en juego.
Presente en todas las esferas de actuación administrativa -especialmen-
te en la discrecional- en materia sancionadora, por ejemplo, su aplicación
es necesaria "ya sea para tipificar una conducta entre varias posibles (por
ejemplo, 'notoria falta de rendimiento que comporte inhibición', que es
falta muy grave, o 'falta de rendimiento que afecte al normal funciona-
miento de los servicios y no constituya falta muy grave', que es falta grave),
ya sea para decidir la sanción aplicable entre el mínimo y el máximo per-
mitido".
El artículo 139 apartado 1, refleja estos condicionantes al fijar que la
potestad sancionadora administrativa "se ejercerá cuando haya sido ex-
presamente reconocida por una norma con rango de ley y siguiendo el
procedimiento previsto para su ejercicio".
3. Antiformalismo
Forma parte de la esencia de este principio la eliminación de barreras
que dificultan la satisfacción de las necesidades sociales.
La previsión contenida en el decreto, muestra la relación entre las for-
mas no esenciales y su exigencia infundada; de lo que se deduce que ellas
no pueden ser obstáculo para el desarrollo del procedimiento, salvo que
se encuentre justificado, justificación que a nuestro entender solo podría
basarse en un interés público que amerite exigir el cumplimiento de formas
no esenciales.
Pero otro aspecto a resaltar, es la última parte de la disposición que
creemos sumamente acertada, ya que refiere a la interpretación de los re-
quisitos esenciales, a favor del ciudadano ("que posibilite el acceso al proce-
dimiento y el pronunciamiento de la resolución de fondo"). En este punto,
el antiformalismo se vincula con el debido proceso y la necesidad de que la
administración responda las peticiones del particular.
También denominado iiformalismo moderado o, simplemente informalis-
mo, este principio reafirma el rol de colaborador que asume el particular en
el procedimiento administrativo, en la medida que contribuye en la gestión
de los fines públicos e impide que vea restringido su derecho por el incum-
plimiento de un deber formal.
Aun cuando la trascendencia de las formas en el derecho administra-
tivo es superior al que presentan en el derecho privado, no se está ante un
nnamos • procedimiento administrativo general
procedimiento sin formas ya que ello sería incompatible con el principio de
legalidad, sino frente a la necesidad de evitar la existencia de un rigorismo
formal que perjudique al ciudadano.
Por ello, las formalidades que se impongan en el procedimiento admi-
nistrativo deben ser moderadas, procurando salvar la juridicidad.
En consecuencia, se busca el equilibrio entre la acción administrativa
que no puede ser entorpecida ni obstaculizada y el derecho de los ciudada-
nos a no encontrarse sometidos a rigorismos que lo perjudiquen.
En este punto, es importante traer a colación jurisprudencia argentina
que entendió que a veces la utilización de ciertos vocablos en el ámbito del
procedimiento administrativo, carece de una equivalencia estricta con de-
terminados conceptos o categorías jurídicas, por lo cual pretender sujetar
la petición del particular a los términos literales bajo los cuales fue escrito,
puede frustrar el pleno ejercicio de los derechos por causa de un óbice
formal.
En similar sentido, no resulta necesario calificar las peticiones, debien-
do prescindirse del título de las presentaciones si surge claramente de éstas
la pretensión del particular, es decir debe atenderse a su contenido y finali-
dad. Por ello, cuando la petición de un administrado es clara, precisa y con-
creta, no es posible soslayarla invocando cuestiones formales, resultando a
su vez obligatorio para la administración expedirse sobre tal petición.
Ahora bien, excluir la rigurosidad en el procedimiento no puede llevar
a la inseguridad procesal, ni traducir el capricho o desidia del particular.
De ahí que si bien este principio tiende a evitar que por defectos de formas
dejen de tramitarse recursos por su errónea calificación, su aplicación no
puede alcanzar a justificar deficientes graves o esenciales, como la presen-
tación de recursos fuera de término
Ya hemos recordado en otra ocasión, que el exceso de formalismos re-
mite a los efectos negativos de la administración burocrática y a las rutinas
perjudiciales, y disfuncionales que derivan en la ineficiencia de la adminis-
tración. Sin embargo, las patologías del procedimiento no pueden recaer
sobre los ciudadanos y sus derechos. Por tal razón, garantizar un forma-
lismo moderado es instaurar un procedimiento dinámico, que tramitado
de consuno con el principio de buena fe, permite a aquel confiar en que la
administración no va a exigirle más de lo que sea estrictamente necesario
para la realización de los fines públicos que persigue.
Por ello, entendemos que el artículo 38 del Decreto N° 856 es supera-
dor de los esquemas tradicionales, pues expresamente, en su parte perti-
nente, indica que "los vicios de forma solo serán causa de nulidad del acto
cuando afecten a requisitos formales indispensables, o cuando la ejecución
del acto coloque al ciudadano en una situación de indefensión, con una
disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías ( ...)".

4. Eficacia
Este principio general de derecho que, como tal, informa a todo el or-
denamiento jurídico, se instituye como una vía para evitar anormalidades
en el procedimiento vinculado, según el decreto, a un comportamiento
coherente con la legalidad e incluso con el antiformalismo.
Su aplicación obliga a la administración a "enderezar" el procedimien-
to procurando subsanar deficiencias que pudieran afectar su tramitación y
en definitiva los derechos del ciudadano.
Desde ya advertimos que la posibilidad de reparar defectos no debe
afectar a terceros interesados, ni al propio particular, es decir en todo mo-
mento deberá preservarse el debido proceso, la transparencia y la razona-
bilidad.
Recuérdese que la eficacia, según el diccionario de la Lengua Española
de la Real Academia Española, implica una capacidad para lograr el efec-
to que se desea o se espera, y que por lo tanto supone el logro de resultados,
para lo cual la administración debe remover los obstáculos que impidan
alcanzar los objetivos.
En realidad, la eficacia es propia de la naturaleza de toda organiza-
ción, pública y privada dado que no podría concebirse empresa, organis-
mo o ente público que careciera de finalidades o propósitos que justifiquen
su existencia.
Su estrecha vinculación con la eficiencia, es producto de que este prin-
cipio apunta a la sana administración y al uso adecuado de los recursos
necesarios para lograr los fines estatales.
Por ende, si bien se diferencian tienen una zona común: la eficiencia
implica el manejo y ejecución de los recursos disponibles, y la eficacia la
obtención de los objetivos propios de la actividad administrativa estatal
para lo cual se requiere la optimización de aquellos.
Este vínculo se estrecha en procesos administrativos que involucran
derechos fundamentales, pues los funcionarios deben tener una mayor
atención a las personas y a sus circunstancias.
Del texto comentado, consideramos de importancia los artículos 4 y
78. El primero de ellos cuando se alude a la eliminación de requisitos inne-
cesarios, y a la necesidad de facilitar el acceso a la administración para me-
jorar su eficacia, supuestos que se relacionan con los principios de econo-
mía, celeridad, coherencia y antiformalismo. Luego, el artículo 78 refiere
a la adopción de medidas provisionales por parte del órgano competente
las cuales tiene por finalidad asegurar la eficacia de la resolución "siempre
que exista apariencia de buen derecho y peligro, lesión o frustración por
demora".
En suma, un procedimiento ineficaz contraría su propia finalidad, que
expande sus efectos negativos sobre los ciudadanos y la administración.
Principios del procedimiento administrativo general
5. Celeridad
Si bien el decreto lo menciona unido al impulso de oficio, creemos
apropiado considerarlos por separado, ya que debemos agregar otra regla
incluida en el texto normativo que se vincula con aquel: la simplificación
administrativa.
Los artículos 4, 6 -3er.párafo-, 9, 18, 79, son algunas de las disposi-
ciones que reflejan la importancia de la celeridad, para cuya realización
efectiva se estatuyen mecanismos de atención (ventanilla única), sistemas
tecnológicos, modalidades de tramitación (acumulación de expedientes)
entre otros.
La falta de celeridad es una de las objeciones más frecuentes por parte
de la sociedad. Su tratamiento a partir del principio del "tiempo razona-
ble", ha llevado a que la Corte IDH insistiera que nadie puede ser some-
tido a un proceso de modo indefinido, ya que ello implicaría una franca
violación a la tutela judicial efectiva, extendiendo tal exigencia a la tutela
administrativa efectiva.
En efecto, el plazo razonable constituye un derecho/deber predicable
de toda actuación del Estado y por ende exigible en el marco de los pro-
cedimientos y procesos que se articulen en todos los poderes: una demora
prolongada constituye "per se" una violación a las garantías individuales.
Para ese tribunal internacional, la determinación de la razonabilidad
del plazo se sujeta a ciertos criterios: la complejidad de la prueba, la plura-
lidad de sujetos procesales o la cantidad de víctimas, el tiempo transcurrido
desde la violación del derecho, las características del recurso consagrado
en la legislación interna y el contexto en el que ocurrió la transgresión. Por
eso, sostiene la imposibilidad de alegar obstáculos internos, tales como la
falta de infraestructura o personal para conducir los procesos judiciales o
procedimientos administrativos, como eximente de una obligación inter-
nacional.
Otro aspecto que consideró en sus decisiones, se vincula con el princi-
pio de verdad material y la interpretación acerca de la inversión de la carga
de la prueba, al exigirse que sea el Estado el que demuestre las causas por
las cuales un proceso insumió determinado tiempo, excediendo pautas de
razonabilidad. En el caso que no lo pudiera demostrar, es la Corte IDH la
facultada para hacer las estimaciones correspondientes.
6. Impulsión de oficio
La impulsión de oficio u oficialidad obliga a la administración a di-
rigir el procedimiento, y a ordenar que se practique toda diligencia que
resulte conveniente para esclarecer la verdad, por ello si para sustanciar las
actuaciones se necesitara información de terceros, puede solicitarlo direc-
tamente.
 Dra. Munan M. Ivanega
La agilidad de la tramitación en los términos del decreto obliga, a
nuestro entender, a que la administración articule todos los medios para
poner en movimiento el procedimiento, conduciéndolo hasta su conclu-
sión; ello sin perjuicio del deber de instarlo que puede pesar sobre el ciu-
dadano, según el caso.
Es indudable que no siempre la administración está obligada a cumplir
con este principio, dado los límites establecidos por la propia norma que lo
condiciona a "la naturaleza" del procedimiento. Sin embargo, considera-
mos que aquella, indefectiblemente, deberá evaluar tanto los derechos que
se pueden afectar de no aplicar este principio, como el objeto de la petición
del ciudadano.
Relacionado con ello, cabe considerar el vínculo que posee con el prin-
cipio de la verdad material, en la medida en que la autoridad administrativa
puede investigar los hechos, acumular las pruebas, aclarar puntos dudosos y
realizar todas las precisiones necesarias en la búsqueda de aquella verdad.
En ese sentido, la administración debe verificar la existencia de irre-
gularidades que se denuncian y comprobar también la veracidad de los
hechos, sin necesidad de que el particular impulse el procedimiento ad-
ministrativo. Incluso en los casos que sea la actividad de la administración
la que deba predominar netamente en el procedimiento, la aportación de
pruebas y peticiones por parte de aquél no libera al órgano administrativo
de cumplir con ese principio.
7. Economía
Un procedimiento eficaz también debe ser económico en la medida
que ello resulte compatible con el derecho involucrado.
La economía ha de implicar la eficiencia en la utilización de recursos
materiales.
Incurrir en el menor gasto posible por parte de la administración y el
particular, es una condición que deberá ser valorada en relación al objeto
del procedimiento, la finalidad perseguida y los intereses público y priva-
dos involucrados.
Ello por supuesto, sin perjuicio de evitar trámites o exigencias de re-
quisitos innecesarios como lo fija el decreto en la última parte del punto 6
del artículo.
8. Coherencia
Según la Real Academia Española Academia, coherencia es:
1. f. Conexión, relación o unión de unas cosas con otras;
2. f. Actitud lógica y consecuente con los principios que se profesan.
El artículo 3 ap. 7 señala: "las actuaciones administrativas serán con-
gruentes con los antecedentes administrativos, salvo que por las razones
Principios del procedimiento administrativo general
que se expliciten por escrito y se motiven adecuadamente, sea pertinente
en algún caso apartarse de ellos".
Esta disposición podría enfocarse desde un doble ángulo: uno que
atiende a la relación entre la causa y el objeto de un acto administrativo y
el otro al llamado precedente administrativo.
Su redacción nos genera cierta incertidumbre, dado que si determina-
dos antecedentes administrativos forman parte de la causa de un acto, la
administración no podría obviarlos (o apartarse) ya que ello derivaría en
la nulidad de aquel; con lo cual a pesar de la ambigüedad de los términos
aparentemente se habría querido privilegiar la congruencia desde el punto
de vista de la figura del precedente.
Sin perjuicio de ello, creemos que los artículos 4 y 6 reafirman el sen-
tido sistémico de este principio, pues resulta indudable que él encuentra
también una base sólida en los principios del antiformalismo e impulsión
de oficio; aquellas previsiones normativas marcan un rumbo definido en
interpretación de éste y de otros principios generales: la vinculación razo-
nada, ordenada y sistematizada con el fin de que el procedimiento cumpla
con sus objetivos.
En cuanto al precedente administrativo corresponde señalar que la
identificación con la costumbre y la práctica administrativa fue rechazada
por la doctrina, bajo el criterio de que el primero tiene una jerarquía distin-
ta y constituye actos administrativos con interpretaciones o razonamientos
jurídicos de proyección general vinculados al sentido de algunas normas
administrativas.
En realidad, lo que se busca es esclarecer si realmente esta figura es un
elemento autónomo, "con dinámica y efectos jurídicos propios, directos y
vinculantes en la construcción del sistema, o si por el contrario, el mismo
configura un mero elemento coadyuvante o de colaboración para la con-
solidación, en la base del sistema, de elementos sustanciales del mismo"
como lo son la Constitución, la ley y el acto administrativo.
Se trata de una actuación pasada que tiene cierta aptitud para condi-
cionar las actuaciones presentes de la administración. En este punto, debe
remarcarse que nadie tiene un derecho adquirido al mantenimiento de
leyes ni criterios administrativos o jurisprudenciales, razón por la cual de-
berá analizarse cada caso en concreto.
En el artículo comentado, se permite el apartamiento de los antece-
dentes pero debiendo la administración brindar las justificaciones de ello.
Por eso, la aplicación del principio de igualdad es sustancial a fin de
que no se establezcan privilegios que excluyan a unos de los que se concede
a otros, en iguales circunstancias.
En consecuencia, la validez de los precedentes encuentra base suficien-
te en esta garantía, al tener sentido jurídico que los ciudadanos defiendan
 ra. non . Ivanega
—de la administración— sus derechos y hagan valer una conducta repetida
que los beneficia.
Coincidimos que el precedente administrativo será elemento del siste-
ma jurídico si él tiene como objetivo fundamental la consolidación de los
principios de seguridad jurídica, buena fe e igualdad ante la ley de todos
los ciudadanos, "de manera que el precedente forme parte de un todo
sistémico donde la Constitución, las leyes y su aplicación por esta técnica
ratifiquen el respeto y prevalencia de los principios mencionados".
En síntesis, los precedentes administrativos para ser fuente de derecho,
deben reunir ciertas condiciones:
1- la reiteración de una conducta o comportamiento, modo o pro-
cedimiento no formal. Es decir que la administración "vuelva a
hacer lo que había hecho regularmente".
2- siempre deberá denotar una misma conducta o actividad, clara y
evidente, para fin de que se convierta en un estilo de actuación.
3- la repetición de aquellas durante un lapso, sin perjuicio de la va-
riabilidad de su duración según cada costumbre y sociedad en el
que se desarrolla.
4- el comportamiento reiterado no debe resultar contrario al ordena-
miento jurídico.
5- inexistencia de una norma jurídica que regule de otra forma esa
actuación o modalidad.
6- a nuestro criterio, no puede ser invocada por la administración
para empeorar la situación jurídica del particular; por ende com-
partimos los enfoques que le niegan entidad como fuente de obli-
gaciones a cargo de aquel.
7- la decisión administrativa contraria al precedente debe justificar
debidamente, el apartamiento. En consecuencia corresponde que
el acto correspondiente se motive, en forma clara y precisa, para
que de él surjan las razones que originan la modificación del pre-
cedente.
9. Verdad material
Este principio impone a la autoridad administrativa perseguir la ver-
dad que resulte de los hechos, con prescindencia de los demostrados o
alegados por las partes, es decir que la decisión administrativa no puede
depender del aporte de las pruebas que realice el ciudadano.
Carece de valor que en el procedimiento administrativo, el interesado
por conveniencia personal acepte como real un hecho o circunstancia que
no sucedió o que omita mencionar situaciones fácticas que efectivamente se
produjeron, pues es la administración la que debe esclarecer hechos, circuns-
tancias y condiciones, precisándolos para luego decidir conforme a ello.
Principios del procedimiento administrativo general
El contenido de este principio, obliga al órgano administrativo a rea-
lizar todas las diligencias probatorias que tiendan a la averiguación de
los hechos para luego fundar la decisión, prescindiendo de la alegación y
demostración por el particular. Por esta razón, si los elementos de juicio
existentes en el procedimiento administrativo resultan insuficientes para
demostrar los hechos controvertidos, la administración debe arbitrar los
medios conducentes para la solución del caso.
En consecuencia, resulta una conducta arbitraria del órgano adminis-
trativo, tanto no valorar adecuadamente la prueba obrante en el expedien-
te, como no producir las necesarias para esclarecer lo sucedido.
10. Buena fe
La conducta honesta, leal, y "conforme con las actuaciones que po-
drían esperarse de una persona correcta", como lo expresa el Decreto
N° 856, es un principio del procedimiento además de una de las bases del
actual Estado de derecho.
La buena fe significa que la persona cree y confía que de una deter-
minada declaración de voluntad derivarán sus efectos usuales; es decir
las consecuencias efectos que ordinaria y normalmente produce en casos
iguales.
Su aplicación en la práctica ha derivado en su tratamiento conjunto
con la teoría de los actos propios y la figura de la confianza legítima.
La primera, desarrollada principalmente en el derecho privado, se di-
rige a asegurar el tráfico negocial y evitar que el cambio de posición de una
parte, defraude las expectativas a la otra, le genere pérdidas o la prive de
un lucro esperado.
En el ámbito público la discusión acerca de su reconocimiento radica
en la imposibilidad de restringir los cambios de criterios y enfoques que
efectúa la administración, justificados principalmente en razones de interés
público.
Por ello, para la interpretación de potestades y derechos se acude a la
buena fe y no a esa figura.
Sin embargo, y aunque no deban ser confundidas, existe vinculación
entre la confianza legítima y la buena fe pues éste es un componente fun-
damental de la primera, ya que sin buena fe la confianza no puede ser
legítima.
En realidad, la confianza legítima es derivación de la seguridad ju-
rídica en la que se enfoca la situación específica del particular frente a la
actuación de los poderes públicos, quienes deben actuar de buena fe.
Pero más allá de estos análisis, lo cierto es que el principio cardinal
aquí comentado hace exigible que la administración no incurra en prácti-
cas que impliquen comprometer los intereses superiores que ella está obli-

Ura. Minan M. lvanhga
gada a preservar y, como contrapartida, que el particular se comporte con
diligencia, prudencia y buena fe, máxime cuando asume el rol de contra-
tista ya que en tal condición se convierte en colaborador de aquella, en la
realización de un fin público.
A esto sumamos que se trata de un principio cuyas raíces se encuen-
tran en los valores éticos de los funcionarios, los servidores públicos y los
ciudadanos.
11. El debido proceso
De acuerdo a lo señalado al inicio, este principio y el de transparencia
y acceso a la información, no se encuentran mencionados en el artículo 3
pero su reconocimiento surge del propio espíritu de la norma y de varias
disposiciones.
El principio de ello está presente en toda la tramitación del procedi-
miento como se indicó al inicio, y entre otros en los artículos 62 -respecto
del procedimiento para reclamar daños y perjuicios en la responsabilidad
patrimonial de la administración-; 78 y Capítulo III del Título III; 145,
150 y 158 respecto del procedimiento sancionador.
Engarzado con el derecho de petición, el artículo 18 de la Constitu-
ción Politica de El Salvador, muestra un primer escalón en la interpreta-
ción de este principio: "Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones
por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas;
a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto".
La distinción entre el debido proceso adjetivo del sustantivo, obedece a
que mientras el primero está conformado por los procedimientos judiciales
o administrativos que deben cumplirse para que una ley, sentencia o reso-
lución administrativa —referidas a la libertad individual— sea formalmente
válida, el segundo se vincula con una garantía de ciertos contenidos o ma-
teria de fondo justos.
En cuanto a las garantías procesales del debido proceso adjetivo que
se aplican al procedimiento administrativo, se entiende que la exigencia de
un control judicial sustantivo posterior de las decisiones administrativas no
releva a los órganos de la administración de cumplir de las reglas adjetivas
del debido proceso.
Por lo tanto, es una garantía irrenunciable que no queda satisfecha por
el cumplimiento de meros formalismo exigidos por el derecho de defensa.
La vinculación con otra garantía procesal, la tutela judicial efectiva,
se proyecta en el procedimiento administrativo. Esto se resume en la idea
de que se "haga justicia", desplegándose en tres momentos: el acceso a la
jurisdicción, el debido proceso y la eficiencia de la sentencia.
La Corte IDH ha confirmado reiteradamente que todos los órganos
estatales deben cumplir con el debido proceso legal tanto en el ejercicio de
funciones jurisdiccionales, como administrativas y legislativas.
Principios del procedimiento administrativo general
En este punto recordemos que los artículos 8° de la Convención Ame-
ricana de Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos incluyen una serie de garantías procesales, acceso a la
jurisdicción, intervención del juez natural, independiente e imparcial, pre-
sunción de inocencias, igualdad y equidad, inviolabilidad de la defensa en
juicio y decisión justa.
El debido proceso adjetivo es el que se considera basilar dentro del
procedimiento administrativo y componente central de la tutela adminis-
trativa efectiva.
Esta tutela tiene una estructura jurídica compleja, es una garantía que
contiene una serie de derechos que hace al buen y legítimo desarrollo del
procedimiento, aunque también es un principio sustantivo del procedi-
miento, como tal no se agota en el tradicional derecho al debido proceso
adjetivo (que implica cumplimentar ciertos recaudos formales y de trámite
atinentes a la defensa, necesarios para adoptar una decisión válida y justa)
sino que exige un plus por parte del Estado: la eliminación de todas los tra-
bas normativas, económicas o sociales, que puedan impedir u obstaculizar
irrazonablemente el ejercicio de la defensa.
Por ello, el derecho a la tutela administrativa efectiva es más amplio
que el tradicional derecho de defensa al potenciar ciertos instrumentos
tradicionales y obligar a la administración a estructurar un sistema que
permita la efectividad de los derechos del ciudadano en el ámbito admi-
nistrativo. Desde este ángulo se ha sostenido que el procedimiento admi-
nistrativo no es un cauce meramente formal destinado a producir un acto
administrativo, sino que se ha convertido en una herramienta prioritaria
para ordenar en forma jurídica y racional el ejercicio de la función admi-
nistrativa, facilitar la transparencia del obrar administrativo, coadyuvar a
la participación ciudadana y convertirse en un camino de equilibrio y con-
ciliación de intereses contrapuestos, porque en su esencialidad es el medio
para resguardar los derechos de las personas .
La corte IDH ha sido contundente en esta materia, al sostener que
las garantías previstas en el artículo 8 de la Convención Americana de
Derechos Humanos excede el ámbito judicial y deben ser aplicadas en
todo proceso y procedimiento administrativo.
Dos casos han sido paradigmáticos: "Baena, Ricardo y otros c/ Pana-
má" y "Claude Reyes y otros". En el primero de ellos entendió que: "Es un
derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar de-
cisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este
deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento admi-
nistrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar
los derechos de las personas".
En la otra decisión consideró que las garantías del artículo 8.1 de la
Convención deben ser observadas en todos los procedimientos a través de
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Dra. Mirian M. Ivanega
los cuales, los órganos estatales adoptan decisiones sobre la determinación
de los derechos de las personas.
12. Transparencia y acceso a la información
Los artículos 9 a 13, 16 apartado 3 del Decreto 856, son algunos de los
ejemplos que motiva el tratamiento de estos principios.
El quiebre del viejo sistema proteccionista del secreto de la información
en poder de la administración, que dio paso a una mayor transparencia y
publicidad de los asuntos públicos, ha marcado una evolución en la organi-
zación estatal en general y en la estructura administrativa en particular.
Por esta razón, la transparencia debe instituirse como una política pú-
blica en la que se concrete la congruencia entre ética y política, para así
atender a la pertinencia, la honestidad, la eficiencia y la eficacia, como sus
elementos mensurables.
Es por lo tanto, un principio bajo el cual podemos incluir otros que
comparten su esencia: la transparencia supone publicidad, información,
participación, rendición de cuentas, ética, responsabilidad, control; aun
cuando cada uno de ellos tiene un alcance propio y se plasman en derechos
que se ejercen con independencia.
Uno de los mayores logros ha sido el proceso de democratización de
la administración, que permitió un control social dirigido a obtener un
aumento de transparencia de las acciones estatales.
La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión
Pública del año 2009, garantizó a toda la población la posibilidad de influir
en la producción de las políticas públicas, fijando que para alcanzar este
objetivo el camino correcto se encontraba en la creación de formas institu-
cionalizadas de participación ciudadana.
Junto a ella y al acceso a la información, la actuación pública transpa-
rente se convierte en "una herramienta para mejorar la calidad de vida de
las personas".
La Corte IDH en la citada causa "Claude Reyes y otros vs. Chile"
interpretó que la actuación estatal debe regirse por los principios de publi-
cidad y transparencia en la gestión pública, lo que permite que las perso-
nas que se encuentran bajo su jurisdicción "ejerzan el control democrático
de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y
considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones
públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea
de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a
través del control social que se puede ejercer con dicho acceso".
Se trata de principios que protegen una esfera de libertad esencial para
el hombre, relacionada con la seguridad jurídica, con una nota de univer-
salidad distintiva de los derechos humanos, "puesto que predica de todo
individuo por el simple hecho de ser tal".
Principios del procedimiento administrativo general
La realidad ha generado una revisión de los esquemas tradicionales de
la gestión pública, otorgando a la transparencia una importancia sustan-
cial en el desarrollo de los cometidos del Estado.
El costo económico y social que su ausencia viene produciendo en las
últimas décadas obligó a que los Estados democráticos dictaran normas e
implementaran mecanismos de lucha contra la corrupción.
Ejemplo de ello son las convenciones de las Naciones Unidas e Inte-
ramericana, así como otros instrumentos provenientes de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) como los vincu-
lados al Combate contra el Soborno a Funcionarios Públicos Extranjeros
en Transacciones Comerciales Internacionales y contra la Delincuencia
Organizada Transnacional.
Estamos ante nuevos desafios y el Decreto N° 856 conforma un cami-
no idóneo para responder a las nuevas necesidades, obligando a las autori-
dades a comprender que constituyen gestores de bienes de la comunidad y
en tal rol asumir la responsabilidad de transparentar todas sus acciones.
III. Conclusiones. La buena administración y los principios del
procedimiento administrativo
Encuadra en la línea argumental que aplicamos en el presente, la no-
ción de "buena administración".
En este punto entendemos que los principios del procedimiento admi-
nistrativo, encuentran un particular sentido en el marco de la defensa de
los derechos fundamentales, a través de aquella noción.
El artículo 16 apartado 1° define en forma clara el derecho de las per-
sonas a la buena administración y por ello a que, los asuntos públicos, sean
tratados con "equidad, justicia, objetividad e imparcialidad" además de ser
resueltos "en un plazo razonable y al servicio de la dignidad humana".
Si bien aquella comprende otros derechos y principios, creemos que
tal disposición encuentra complemento en el espíritu que está presente en
todo el decreto y en varios de sus artículos, pues hay en ellos un objetivo:
ordenar a la administración y dirigir su accionar a la satisfacción de los
derechos fundamentales y por supuesto del interés público.
Por ello es importante volver sobre el pensamiento de Schmidt-Assman
que indica que la función más importante de la organización -como con-
cepto jurídico- es la transformación de actos de voluntad individuales en
actuaciones colectivas. De esta forma, la regulación del procedimiento ad-
ministrativo, las cuestiones de la información y participación, la necesidad
de adaptar las estructuras de mando por otras gerenciales, con preponde-
rancia de la dirección (principio esencial en la concepción del profesor) la
cual a través de objetivos y asignación global de recursos presupuestaria
requiere nuevas formas de control.
 frian M lvanega
Principios del procedimiento administrativo general

Como hemos sostenido, este enfoque es fundamental para la concep-

pues lo protege pero también lo limita (siempre en el marco del principio
ción de que la administración pública tiene una directa responsabilidad en
de juridicidad y del respeto los derechos fundamentales) a través de ins-
el equilibrio entre los derechos individuales -cuyo ejercicio debe proteger- y
trumentos ordenadores de su actividad, como el procedimiento adminis-
las necesidades de la sociedad en su conjunto, ya que se trata de un ámbito
trativo, el cual sin perjuicio de ese cometido debe convertirse en un canal
en el cual bien individual e interés general aparecen opuestos en más de idóneo para concretar el goce de aquellos derechos.
una ocasión.
Con ese panorama, el vínculo entre el bien común y el reconocimiento
y goce de los derechos fundamentales surge de una visión integradora, en
la medida que la autoridad pública —en su carácter de custodia y promo-
tora de aquel bien— tiene la obligación de hacer efectiva la vigencia de
aquéllos.
El carácter dinámico que ella supone, obliga a una permanente adap-
tación a las exigencias del entorno, a las necesidades a satisfacer, que cam-
bian de acuerdo con las circunstancias; es en definitiva, parte de un proce-
so de reforma continúa.
En ese contexto, la persona como individuo y como parte de una so-
ciedad, se encuentra protegido frente a los avances injustos de los poderes
públicos en su doble faz: por un lado, la administración debe respetar a la
ley; y por el otro el legislador debe respetar a la Constitución, a las Conven-
ciones de Derechos Humanos y demás disposiciones supranacionales.
La Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en re-
lación a la administración, aprobada en el año 2013, en el seno del CLAD,
ha concebido a la buena administración, como un principio general, un
derecho fundamental y un deber.
Este instrumento internacional tiene una visión dinámica y sistémi-
ca que abarca los diversos elementos que componen la administración,
entre ellos: los procedimientos (contables, administrativos, técnicos), los
recursos presupuestarios, los servicios tecnológicos, los servidores públi-
cos, los controles y evaluaciones y por supuesto la interacción con el ciu-
dadano.
Si bien se ha priorizado la importancia de analizar, mejorar y evaluar
la acción de la administración pública y los métodos por ella aplicados,
esto no significa que los otros poderes estatales se encuentren exentos de
cumplir son similares principios y objetivos, ya que ellos identifican al ac-
tual Estado de Derecho. En efecto, son los tres poderes estatales los que en
el marco de sus competencias, deben propender al cumplimiento de los
principios que permitan la satisfacción de los derechos del ciudadano, y
que hagan posible la participación, la rendición de cuentas, la igualdad, la
transparencia, etc.
En síntesis, el ciudadano se constituye en el centro de la actividad de
la administración pública, que tiene una relación multifacética con aquél,