DEC

Estudios
Económicos

Serie de
investigación
1 - 2018 Sistema financiero salvadoreño:
de la nacionalización a la
internacionalización (1980-2017)
Luz María Serpas de Portillo

Abril de 2018
ISSN 2077-9534

Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social

FUSADES

Una publicación del Departamento de Estudios Económicos • DEC

Abril de 2018

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse a FUSADES

La investigación para esta publicación concluyó en abril de 2018.

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica

 DEC
Estudios
Económicos

Serie de
investigación
1 - 2018 Sistema financiero salvadoreño:
de la nacionalización a la
internacionalización (1980-2017)
Luz María Serpas de Portillo

Abril de 2018
 Siglas utilizadas

AFP Administradora de Fondos de Pensiones

BANAFI Banco Nacional de Fomento Industrial
BCR Banco Central de Reserva
BFA Banco de Fomento Agropecuario
BVES Bolsa de Valores de El Salvador
CEDEVAL Central de Depósitos de Valores
CENITEC Centro de Investigaciones Tecnológicas y Científicas
CIP Certificado de Inversión Previsional
DEC Departamento de Estudios Económicos, FUSADES
DEES Departamento de Estudios Económicos y Sociales, FUSADES
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos
FEDECACES Federación de Asociaciones Cooperativas de Ahorro y Crédito de El Salvador
FEDECRÉDITO Federación de Cajas de Crédito
FIGAPE Fondo de Financiamiento y Garantía para la Pequeña Empresa
FOSAFFI Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
Ifis Instituciones financieras
IPC Interdisziplinäre Projeckt Consult
IPC Índice de Precios al Consumidor
JM Junta Monetaria
LICOA Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares
MCC Mercado Común Centroamericano
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
PIB Producto interno bruto
SCMCA Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano
SPNF Sector público no financiero
SSF Superintendencia del Sistema Financiero
 DEC
Estudios
Económicos

Índice

Introducción
........................................................................................................................................................... 1

I. Importancia del sistema financiero en la economía................................................................................ 4

1. Aspectos conceptuales de la relación desarrollo financiero-crecimiento económico 6
2. Dimensionando el sistema financiero salvadoreño.................................................................... 7
3. Hitos destacados en la evolución del sistema financiero 1980-2017................................... 11

II. La banca comercial de los años ochenta...................................................................................................... 12

1. Papel de la Junta Monetaria, el BCR y la SSF.................................................................................. 12
2. Nacionalización de la banca................................................................................................................ 13
3. Evolución de la banca durante los ochenta................................................................................... 15
4. Situación al final de la década............................................................................................................ 22

III. Plan de fortalecimiento del sistema financiero (1989)............................................................................ 29

1. Objetivos.................................................................................................................................................... 30
2. Etapas del programa.............................................................................................................................. 31

IV. Saneamiento de la banca 1990-1993............................................................................................................ 33

1. Evaluación de cartera............................................................................................................................. 33
2. Ley de Saneamiento y creación del FOSAFFI................................................................................ 34

V. Privatización de la banca 1991-1994.............................................................................................................. 35

1. Estrategia de privatización................................................................................................................... 36
2. Ley de Privatización................................................................................................................................ 36

VI. Cambios en el BCR y en la supervisión financiera..................................................................................... 37

1. Banco Central de Reserva..................................................................................................................... 37
2. Supervisión financiera........................................................................................................................... 38

VII. La Bolsa de Valores y el mercado de capitales............................................................................................ 40

1. La Bolsa de Valores y sus funciones.................................................................................................. 40
2. Inversionistas institucionales.............................................................................................................. 42
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

VIII. La dolarización y los cambios en el sistema financiero........................................................................... 44

1. Reformas en el Banco Central............................................................................................................. 45
2. Cambios en el sistema financiero...................................................................................................... 46

IX. Internacionalización de la banca y otras tendencias............................................................................... 51

1. Integración de conglomerados financieros................................................................................... 51
2. Fusiones y adquisiciones...................................................................................................................... 52
3. Internacionalización de la banca....................................................................................................... 53

X. Conclusiones y desafíos...................................................................................................................................... 61

Bibliografía
........................................................................................................................................................... 63

Índice de cuadros

1 Capital y reservas de los bancos comerciales e hipotecario.................................................................. 23

2 Créditos en mora, 1989....................................................................................................................................... 30
3 Calificación de la cartera de crédito de los bancos comerciales nacionalizados........................... 33
4 Bancos comerciales nacionalizados. Balance resumido al 31 de diciembre de 1989.................. 34
5 Conglomerados financieros autorizados..................................................................................................... 52
6 Venta de bancos a inversionistas extranjeros............................................................................................. 54
7 Sistema bancario. Indicadores financieros seleccionados.................................................................... 60
 DEC
Estudios
Económicos

Índice de gráficas

1 Estructura de activos financieros, 2017......................................................................................................... 10

2 El Salvador: crecimiento real del PIB.............................................................................................................. 16
3 Exportaciones, 1976-2016................................................................................................................................. 16
4 Déficit fiscal. Sector público no financiero (SPNF)................................................................................... 18
5 Inflación ........................................................................................................................................................... 18
6 Comportamiento de los depósitos, 1978-1988.......................................................................................... 20
7 Tasas de interés de depósitos........................................................................................................................... 20
8 Evolución del crédito bancario, 1977-1988................................................................................................. 21
9 Operaciones anuales realizadas a través de la Bolsa de Valores.......................................................... 42
10 Cartera valorizada de los fondos de pensiones, a septiembre de 2017............................................ 43
11 Estructura de la cartera de préstamos por plazos..................................................................................... 47
12 Tasas de interés activas promedio de corto plazo.................................................................................... 48
13 Trayectoria de la calificación de riesgo de El Salvador............................................................................ 49
14 Crédito de bancos no radicados en el país.................................................................................................. 50
15 Participación de la banca extranjera en 2007............................................................................................. 55
16 Percepción del clima de inversión.................................................................................................................. 57
17 Evolución del crédito bancario........................................................................................................................ 58
18 Profundización financiera. Evolución del ratio crédito/PIB.................................................................... 59

Índice de diagramas
1 Principales integrantes........................................................................................................................................ 8
2 Hitos relevantes del sistema financiero salvadoreño............................................................................... 11
3 Programa de fortalecimiento y privatización del sistema financiero salvadoreño....................... 31
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Agradecimientos

La autora agradece el interés de Manuel Antonio Zuleta en la

recopilación de estadísticas y elaboración de gráficas;
de igual manera agradece la revisión y diagramación de este
documento realizadas por Yolanda Cabrera de González,
editora de publicaciones.

Introducción
La estabilidad del sector financiero es una de las condiciones
necesarias para apoyar el crecimiento de la economía
y mantener su solidez. Dicho sector es el encargado
de canalizar los recursos prestables entre ahorrantes e
inversionistas, en un entorno de riesgos e incertidumbre,
y de realizar otras funciones necesarias en la economía,
como facilitar los pagos para concretizar las transacciones
efectuadas en el sector real. Por lo tanto, en cualquier país,
la existencia de un sistema financiero sano y desarrollado,
que realice sus funciones de forma eficiente, es fundamental
para el crecimiento económico. También es necesario evitar
las crisis generadas por fallas en este sector –por aspectos
microeconómicos o macroeconómicos–, por los elevados
costos que desencadenan para la población y la economía.
En consecuencia, es importante que el sector financiero sea
capaz de realizar de forma eficiente la tarea de asignación
de recursos entre las diferentes alternativas de inversión;
esto implica que se deben generar los mecanismos e
instrumentos necesarios para lograr este cometido, de
tal forma que los riesgos sean asumidos y transmitidos
adecuadamente por las instituciones financieras; en
particular, para solucionar problemas que caracterizan
la intermediación financiera, tales como, la información
asimétrica –no se conoce con certeza la naturaleza del
deudor y su carácter de pago–, el riesgo moral
–comportamiento oportunista en donde una de las partes
busca su propio beneficio a costa de que la otra desconozca
su conducta– e intertemporalidad –contrato financiero de
crédito con aporte inicial en un período, con devolución
en períodos futuros– . Para cautelar apropiadamente los
riesgos, el Estado, a través de sus instituciones, tiene un
papel muy importante, como regulador y supervisor de este
sector estratégico.
1
DEC
Estudios
Económicos
En El Salvador a través de los años se le ha dado
relevancia a la estabilidad y desarrollo del sistema
financiero, principalmente, después de reconocer los
efectos nocivos que tuvo la nacionalización de la banca
y a partir del cambio político ocurrido en 1989. Son
muchas las iniciativas que se han impulsado desde
instituciones públicas, como el Banco Central de Reserva
(BCR), la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF),
la Asamblea Legislativa; y, privadas, como la Bolsa de
Valores de El Salvador (BVES), las gremiales que aglutinan
instituciones financieras, centros de pensamiento, entre
otros. Las iniciativas aludidas se han encaminado hacia la
corrección de fallas observadas en el sistema financiero, su
fortalecimiento y estabilidad, así como hacia el impulso de
su desarrollo y competitividad.
El presente documento se ha elaborado con el objetivo
de recapitular los hitos o hechos relevantes de la historia
contemporánea del sistema financiero salvadoreño,
por considerarlo relevante para un mejor conocimiento
y comprensión de su evolución. Si bien, el estudio de
cualquier sector de la economía tiene importancia per
se, el caso del sector financiero adquiere un especial
interés, por el papel relevante que desempeña en la
economía, y su aporte transversal para la buena marcha
de los diferentes sectores y de los hogares, a través de la
intermediación financiera. En FUSADES, esta temática ha
sido parte integrante de la agenda de investigación; en el
transcurso de los años, se han realizado variados estudios
que abordan temas relacionados con el sistema financiero.
Para elaborar este documento, se consultaron fuentes
bibliográficas de entidades públicas y privadas, literatura
especializada, leyes que regulan la actividad financiera y
estadísticas oficiales del BCR y de la SSF.
Este estudio analiza la evolución del sistema financiero
salvadoreño, resaltando los principales hitos o hechos
relevantes y tendencias observadas durante 1980-2017. Se
 Serie de
investigación
intenta ofrecer respuestas a preguntas, tales como: ¿cuáles
son los principales hitos que caracterizan la evolución
del sistema financiero salvadoreño durante 1980-2017?;
¿cuáles fueron los resultados de la nacionalización de
la banca efectuada en 1980?; ¿por qué fue necesario el
saneamiento y la privatización de la banca al inicio de
los noventa?; ¿cuáles son las tendencias relevantes que
se observan en el sistema financiero durante el período
indicado?; ¿cómo ocurrió la internacionalización de la
banca?; ¿cuál ha sido la trayectoria del crédito bancario y
su contribución a la economía?; ¿cómo ha evolucionado el
mercado de capitales en el país?; ¿cómo cambió el marco
institucional y legal del sector financiero?
En 1980, en medio de un severo conflicto político, social y
económico, se decretó la nacionalización de los bancos y
de las asociaciones de ahorro y préstamo, tras el golpe de
estado al Gobierno militar electo en 1977, por un grupo de
militares jóvenes y civiles que les apoyaron. Esta medida
estructural se justificó, entre otras razones, para que la
canalización de los ahorros se orientara a promover el
bienestar general de la población. El Gobierno expropió
las acciones de las instituciones de crédito privadas y
pasaron bajo el control del BCR. La intervención del
Estado en la gestión de la banca nacionalizada era amplia
y determinante; por medio de la Junta Monetaria (JM) y
el BCR, se daban directrices y tomaban decisiones sobre
muchos aspectos cruciales de la gestión de las entidades
financieras –tasas de interés, tipo de cambio, política
crediticia, pautas administrativas–. No obstante, si bien
el sistema financiero presentaba varios problemas, una
medida extrema como la nacionalización, no conduciría
a superarlos; por el contrario, la evidencia indica que se
agravaron y surgieron otros.
A finales de los años ochenta, el sistema financiero
nacionalizado adolecía de muchos problemas y graves
deficiencias que afectaban su gestión y no le permitían
cumplir su función básica de intermediación financiera.
Estudios técnicos señalaron que los bancos estaban
2
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
insolventes, debido, esencialmente, a la acumulación de
cartera morosa cuyas pérdidas no estaban reconocidas.
Esta situación se explicaba por varios factores, entre los que
se mencionan, serias debilidades del marco institucional
estatal, la intervención del Estado en la política de tasas
de interés (sin considerar el costo de los recursos ni el
perfil del deudor) y de crédito (con orientación a ciertos
sectores) generaba represión financiera, debilidades del
marco de supervisión y control, problemas internos de las
instituciones nacionalizadas; también afectaba el entorno
interno de crisis económica, política y social, así como el
conflicto armado. El sistema financiero registraba elevados
índices de morosidad de la cartera, deficiencias de capital y
reservas, iliquidez, baja rentabilidad, entre otros problemas,
aunque con variantes entre instituciones.
Ante la grave situación de deterioro de los bancos y otras
instituciones financieras, el nuevo Gobierno que tomó
posesión en 1989, a través del BCR puso en marcha el
“Programa de Fortalecimiento y Privatización del Sistema
Financiero” el cual pretendía rehabilitar, en el corto plazo,
a dichas instituciones. Sus objetivos eran: i) convertir el
sistema financiero en promotor del desarrollo económico
y social del país; ii) fortalecer y sanear las instituciones
financieras; y, iii) privatizar los bancos y las asociaciones de
ahorro y préstamo. Este programa se desarrolló en varias
etapas –evaluación de la cartera de créditos de los bancos;
constitución de reservas de saneamiento; reestructuración
institucional; saneamiento de las instituciones;
fortalecimiento de la SSF; privatización de las instituciones
financieras–.
La evaluación de cartera de créditos inició en 1989 y fue
asesorada por Citibank (no se realizaba previamente) e
indicó que el 36.7% del total de cartera de los bancos
nacionalizados se calificaban de difícil recuperación e
irrecuperables, categorías “D” y “E”, respectivamente.
Posteriormente, se ajustaron los estados financieros
para que reflejaran un valor de los activos apegado a la
realidad, y se constituyeron reservas sobre las carteras

crediticias de categorías “C”, “D”, y “E”, en 10%, 50% y 100%,
respectivamente, alcanzando 1,929 millones de colones;
en consecuencia, el patrimonio de los bancos era negativo
debido a la elevada mora acumulada.
Posteriormente procedió la fase de saneamiento y
rehabilitación de las instituciones financieras, consistente
en restituir a través de aportes de capital o mediante la
compra de cartera morosa, un patrimonio neto adecuado
a los bancos, para que pudieran respaldar los depósitos y
cumplir los requisitos legales de solvencia. Con tal propósito,
se creó el Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento
Financiero (FOSAFFI), entidad que la ley dotó de los
instrumentos necesarios para proceder al saneamiento y
fortalecimiento de las entidades financieras. Finalmente,
se llevó a cabo la etapa de privatización, poniéndose en
marcha una estrategia de venta de las acciones que buscaba
la más amplia participación de accionistas en el capital
accionario de los bancos y las asociaciones de ahorro
y préstamo, otorgando facilidades para cada grupo de
inversionistas –empleados, pequeños inversionistas y otros
inversionistas– las cuales se consideraban necesarias para
llevar adelante esta etapa en aquel momento histórico, en
el cual, predominaba la incertidumbre, había un conflicto
armado interno y fuertes desequilibrios macroeconómicos,
por lo que el futuro no era muy promisorio. A finales de 1994
el programa estaba prácticamente concluido, los resultados
indicaban que se tenían 21,403 accionistas, de los cuales
5,077 eran empleados.
Este programa fue acompañado de nuevas leyes que
crearon un nuevo marco institucional para el sistema
financiero, y también regularon las actividades desarrolladas
para su ejecución –Ley de saneamiento y fortalecimiento de
bancos comerciales y asociaciones de ahorro y préstamo;
Ley de privatización de los bancos comerciales y de las
asociaciones de ahorro y préstamo; Ley de bancos y
financieras–. Además, se aprobó un nuevo marco regulatorio
para las actuaciones del BCR y la SSF. Se realizaron
cambios relevantes en el entorno en que desarrollaban sus
actividades las instituciones financieras, siendo uno de los
3
DEC
Estudios
Económicos
esenciales, una paulatina reducción de la intervención
estatal en el desarrollo de las actividades relacionadas
con la intermediación financiera y otras operaciones; se
liberalizaron las tasas de interés; se desreguló el mercado
cambiario y se aprobó una Ley de casas de cambio de
moneda extranjera; se dictaron nuevas regulaciones
y restricciones aplicables a la gestión de riesgos de
los bancos, cuya aplicación es responsabilidad de sus
administradores; es decir, se crearon condiciones para que
los bancos y demás entidades financieras funcionaran en
condiciones de mercado. En este nuevo contexto, el papel
del Estado se orientó hacia la regulación y supervisión a
través del BCR y la SSF.
En 1992, inició operaciones en el país la BVES, una entidad
necesaria para el desarrollo del mercado de capitales, la
cual fue impulsada por el sector privado y el BCR; desde
entonces se registran muchos avances. Era una institución
necesaria para que se pudieran negociar títulos valores en
un mercado organizado –bonos, certificados de inversión,
acciones, etc.–, lo cual permitiría la formación de capitales
y fuentes de financiamiento alternativas a los sectores
productivos. En el mercado bursátil, aún predominan las
operaciones de corto plazo por medio de reportos, ampliar
otros mercados ha sido un desafío desde el inicio; se
requiere continuar trabajando para aumentar los emisores
locales y profundizar el mercado primario y secundario de
valores. La dinámica se estimuló con el registro de valores
extranjeros para su negociación en el mercado local, y
más recientemente, con la integración de los mercados
panameño y salvadoreño. Con el paso de los años fueron
surgiendo otros actores relevantes en el mercado de
capitales, como son los inversionistas institucionales,
principalmente fondos de pensiones; la titularización de
activos y los fondos de inversión, más recientemente.
La dolarización de la economía en 2001, fue un hecho que
marcó un cambio trascendental en el régimen monetario
del país y en el funcionamiento del sistema financiero. Se
eliminó el riesgo cambiario del colón respecto al dólar,
dotando de estabilidad cambiaria la economía. Desde
 Serie de
investigación
entonces, los estados financieros de las instituciones se
expresan en dólares y las operaciones activas y pasivas se
pactan en la misma moneda en los contratos respectivos.
Las tasas de interés domésticas han descendido,
coincidiendo también con períodos de bajas tasas de
interés internacionales; los plazos de los créditos que
otorgan los bancos se han alargado y se amplió el acceso a
crédito de fuentes externas.
Se observan varias tendencias en el sector financiero tras la
privatización de la banca, entre las que se mencionan: i) la
conformación de conglomerados financieros para ofrecer
diferentes tipos de servicios de manera conjunta, en
buena cuenta, por las economías de escala que ofrece esta
forma de organización; ii) fusiones y adquisiciones en la
búsqueda de sinergias que les permitan mayor eficiencia;
iii) internacionalización de las instituciones financieras, a
través de la presencia de inversión extranjera directa en
bancos o en la sociedad controladora del conglomerado
financiero a que pertenecen.
La consolidación de la internacionalización de las
instituciones financieras se realizó poco tiempo antes
de que se materializara la crisis financiera internacional
desatada en 2008, la cual tuvo un impacto importante en
la economía salvadoreña y en algunas de las instituciones
internacionales que invirtieron en bancos locales. En 2008-
2010 se observó una contracción del crédito de alrededor
de US$819 millones; fue un evento observado en varios
países tras la crisis internacional, las causas se atribuyen
a factores asociados con la oferta y con la demanda
de crédito, algunos vinculados con los impactos de la
crisis mundial y otros, con factores internos. En los años
siguientes, el crédito tendió a recuperarse. Este desempeño
también se observó en el crédito de fuentes externas.
El documento se ha organizado, así: un primer apartado
se refiere a la importancia que tiene el sistema financiero
en la economía, resume aspectos conceptuales, aproxima
su dimensión e identifica hechos relevantes ocurridos
4
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
durante 1980-2017; un segundo segmento se refiere a la
banca comercial durante los ochenta, caracterizado por
la guerra interna y conflicto social agudo, en el cual el
Estado tenía una intervención amplia en la economía y
se nacionalizó la banca. La tercera sección, alude al plan
de fortalecimiento de este importante sector a partir de
1989, el cual conllevó varias etapas, y se crearon nuevas
instituciones que participan en el mercado financiero;
a continuación, se aborda el saneamiento de la banca
y después, su privatización, finalizada en 1994; en la
siguiente parte, se sintetizan los cambios fundamentales
observados en el BCR y sus políticas así como en la
supervisión financiera. Posteriormente, se analiza la
evolución del mercado de capitales y de la Bolsa de
Valores, destacando la importancia de los inversionistas
institucionales; seguidamente, se exponen los cambios
principales ocurridos con la dolarización de la economía y
las principales tendencias observadas en el sector financiero
resaltando su internacionalización, para finalizar con
algunas conclusiones.
I. Importancia del sistema financiero en la
economía
El sector financiero es el responsable de canalizar los fondos
disponibles para prestar entre ahorrantes e inversionistas,
en un entorno de riesgo e incertidumbre, por lo que la
existencia de un sistema financiero sólido y desarrollado,
que realice esta función de manera eficiente a través de
las instituciones que lo integran, es fundamental para el
crecimiento económico.
Este importante sector tiene también otras funciones
relevantes que contribuyen con el desarrollo económico
de los países, tales como: i) fomentar el ahorro, mediante
la oferta atractiva de productos financieros capaces de
incentivarlo; ii) facilitar el funcionamiento del sistemas de

pagos, lo que posibilita el comercio e intercambio entre
personas, empresas y países, especialmente con el uso
de tecnologías y diferentes medios de pago de amplia
aceptación; iii) proveer liquidez para activos ilíquidos
y para la economía en general, con la finalidad de que
continúe con su crecimiento; iv) facilitar la cobertura, la
diversificación y reducción de riesgos, así como generar
información necesaria para su administración; v) administrar
capitales ajenos, ya sea como fideicomisos u otra figura de
administración de fondos legalmente permitida.
Los sistemas financieros, en mayor o menor medida,
cumplen cuando menos las funciones antes descritas. Entre
más desarrollado es el sistema de un país, cada una de las
funciones se cumple mejor y de manera más extendida,
imprimiendo eficiencia a las transacciones con costos más
bajos en beneficio de empresas y personas usuarias de sus
servicios. Por tales razones, existe un enorme interés por
parte de gobiernos y organismos internacionales, de apoyar
el desarrollo del sector financiero, y, de manera simultánea,
preservar su solidez y estabilidad. Asimismo, el desarrollo
económico de un país se refleja en la especialización de los
servicios que presta su sistema financiero a la población
–métodos o instrumentos novedosos de captación
de fondos, uso de mecanismos tecnológicos en sus
operaciones y servicios, asesoría financiera, sistemas
automatizados, eficiencia en el servicio, etc.–.
Los bancos y otras entidades similares en particular, son
intermediarios de recursos entre ahorrantes e inversionistas,
lo que constituye una función muy delicada que debe
cautelarse apropiadamente, ya que significa que realizan
sus operaciones con recursos de terceros y una de sus
funciones esenciales es prestar dinero y lo hacen en cuantías
superiores a las cantidades que reciben en concepto de
depósitos, lo que implica que multiplican el dinero, es decir,
crean dinero, por lo que están sujetos a la política monetaria
de los bancos centrales que coordinan la expansión del
dinero (donde existe una política monetaria activa) y a la
supervisión de la Superintendencia.
5
DEC
Estudios
Económicos
La crisis financiera internacional desatada en 2008 cuyos
orígenes se relacionan con la falta de pago de la cartera
subprime1 en los Estados Unidos, y que se propagó
rápidamente por el canal financiero hacia Europa y países
emergentes, y sus extraordinarios efectos recesivos en
todas las economías del mundo (el producto interno bruto
– PIB– mundial se contrajo 0.7% en 2009) causando la gran
recesión, evidenció, una vez más, que un sistema financiero
sólido es fundamental para el normal desarrollo de las
actividades productivas y que el crecimiento económico
continúe.
Esto se explica, en buena cuenta, debido a que cuando
hay fallas en el sector financiero, inicialmente se
produce deterioro en los activos financieros o descalces
pronunciados entre activos y pasivos, a continuación se
generan daños en la economía real y graves desequilibrios
macroeconómicos que tienen costos elevados. Esto ocurrió
en varios países europeos; en otros casos, la crisis subprime,
agravó los desequilibrios –fiscales, alto endeudamiento,
baja productividad– que ya tenían los países. En
consecuencia, preservar la estabilidad de este sector es
una tarea esencial y continua, tanto para las autoridades
reguladoras y supervisoras, como para las entidades
financieras y el mercado financiero en general.
Tras diez años del estallido de esta crisis, la recuperación
del crecimiento mundial ha sido lenta y desigual entre
países y regiones, debido en buena cuenta, a los impactos
sobre la economía real estadounidense y europea, así
como en los países emergentes de mayor tamaño. La
recuperación está en camino, y para 2018 las perspectivas
son mejores, pero el crecimiento mundial de 2017, aún
dista del observado en los años previos a la crisis.
En el caso de El Salvador, los efectos de esta crisis
aunado a factores internos –incertidumbre, altos índices
delincuenciales, deterioro fiscal, polarización política–
1 Subprime, préstamos hipotecarios concedidos a personas con baja
capacidad de pago y con pobre historial crediticio o sin este (alto
riesgo).
 Serie de
investigación
llevaron en 2009 a una contracción del PIB por el orden
de 2.1% y aumentaron el desequilibrio fiscal (el déficit
aumentó a 6.7% del PIB), y la recuperación en los años
subsiguientes ha sido más lenta que en otros países de la
región, lo que ha impactado en la menor generación de
empleo, así como en el bienestar de la población2.
En el siguiente apartado se presenta un resumen de
aspectos conceptuales y conclusiones relevantes que se
observan en diferentes estudios en los que se ha abordado
la relación entre desarrollo financiero y crecimiento de la
economía; además, se presentan datos que aproximan la
magnitud de este importante sector para El Salvador.
1. Aspectos conceptuales de la relación
desarrollo financiero-crecimiento económico
Existe amplia literatura a escala internacional sobre las
vinculaciones entre el desarrollo del sistema financiero y el
crecimiento económico. Esta temática ha recibido atención
destacada entre economistas e investigadores a lo largo de
los años, en un esfuerzo por entender los determinantes
del crecimiento económico de los países, por sus
efectos favorables sobre el bienestar de la población.
En general, se intenta explicar tanto el papel provisto
por los intermediarios financieros como el impacto que
su accionar brinda al mitigar las fricciones de mercado,
tanto en relación con el diseño de incentivos como con
la reducción de restricciones de los agentes económicos,
afectando las tasas de inversión y ahorro, la innovación
tecnológica y, por ende, el crecimiento económico a largo
plazo (Buchieri, 2009).
Sin embargo, las opiniones de varios economistas respecto
a la importancia que tiene el sistema financiero para el
2 Para ampliar información, ver Informes de Coyuntura Económica
DEC-FUSADES, varias ediciones.
6
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
crecimiento económico son diferentes, por lo que se ha
generado un amplio debate. Existen marcadas diferencias
en las opiniones, razonamientos técnicos y evidencia
empírica, aunque en general, consideran que existe una
relación positiva y esencial entre el desarrollo financiero y el
crecimiento económico.
El planteamiento de que el sistema financiero tiene un
papel relevante en el desarrollo económico tiene larga data,
se remonta a Bagehot (1873), quien sostenía que para el
inicio de la industrialización en Inglaterra, dicho sistema
fue esencial al facilitar la movilización de capital para la
creación de grandes obras. Posteriormente, Schumpeter
(1934) enfatizó la relevancia del sistema bancario en el
crecimiento económico, los bancos estimulan la innovación
tecnológica al financiar a los empresarios mejor preparados
para crear productos innovadores y nuevos mecanismos de
producción; este autor reconoce el papel dinamizador del
crédito para acelerar el crecimiento de la inversión y del
producto (Buchieri, 2009; Croitoru, 2012; Mhadhbi, 2014).
Otros estudios, en cambio, sugieren que el progreso de las
finanzas surge tras el desarrollo empresarial que sustenta
el crecimiento económico, los avances de la economía
crean una demanda de determinados tipos de mecanismos
de financiamiento y el sistema financiero responde a esa
demanda en forma automática. Por ejemplo, Adusei (2014),
analizó el caso para 24 países africanos y los resultados
indican que el crecimiento económico promueve el
desarrollo financiero en estos países. Estos hallazgos están
acordes con el planteamiento de Robinson (1952) sobre esta
temática.
Levine, et al (2000), evalúa si el componente exógeno del
desarrollo del “intermediario financiero” influencia en el
crecimiento económico, y si las diferencias entre países en
los sistemas jurídicos y contables –ejecución de contratos,
derechos de acreedores, normas contables– explican las
diferencias en el nivel de desarrollo financiero. Estos autores
encontraron que los componentes exógenos del desarrollo

de los intermediarios financieros están positivamente
asociados con el crecimiento económico. Además, los datos
muestran que las diferencias entre países en materia legal
y los sistemas de contabilidad ayudan a tener en cuenta
las diferencias en el desarrollo financiero. Juntos, estos
hallazgos sugieren que las reformas legales y contables
que fortalecen los derechos de los acreedores, la aplicación
de contratos y las prácticas contables, pueden impulsar el
desarrollo financiero y acelerar el crecimiento económico.
Sin embargo, aunque se han realizado múltiples estudios
alrededor de esta temática, tratando de establecer
una relación causal, aún existen dudas para precisar el
mecanismo mediante el cual el desarrollo financiero influye
sobre el crecimiento económico, así como sobre el sentido
de la causalidad; en lo que sí ha habido mayor claridad
es que el crecimiento económico requiere de un sector
financiero que esté en condiciones de acompañarlo.
Desde otra perspectiva, se menciona que entre mayor
acceso tenga la población a servicios financieros o mayor
sea la bancarización, tiene un efecto positivo en la reducción
de la pobreza; por ello, en años recientes, muchos países
han incrementado los esfuerzos por ampliar el acceso de
otros segmentos poblacionales a servicios financieros y de
esta manera tener mayores oportunidades para mejorar su
calidad de vida. Esto explica, en parte, el impulso que ha
cobrado el tema de las microfinanzas.
De acuerdo con Morales y Yáñez (2006), la bancarización
es el establecimiento de relaciones estables y amplias
entre instituciones financieras y usuarios, respecto de
un conjunto de servicios financieros disponibles. Este
concepto contempla que los usuarios de servicios
financieros tengan acceso a una amplia gama de servicios
en adición al crédito, los cuales incluyen servicios de
pago, instrumentos de ahorro, pólizas de seguros, asesoría
financiera, arrendamiento financiero, descuento de facturas,
entre otros. Estos autores sostienen que la bancarización
se desarrolla a través de varias dimensiones, agrupándolas
7
DEC
Estudios
Económicos
en tres: i) profundidad, asociada con la importancia
relativa agregada del sistema financiero en la economía;
ii) cobertura, relacionada con la distribución de los
servicios financieros entre distintos grupos de usuarios;
iii) intensidad de uso, relacionada con la cantidad de
transacciones efectuadas por una población de referencia.
El Banco Mundial, otros organismos multilaterales de
desarrollo y las autoridades reguladoras y supervisoras
del sistema financiero a escala mundial, hacen referencia
a la importancia de la inclusión financiera, entendida
como el acceso que tienen las personas y las empresas a
una variedad de productos y servicios financieros útiles y
asequibles que satisfacen sus necesidades –como pagos
y transferencias, ahorro, seguros y crédito– y que son
prestados de una manera responsable y sostenible. La
inclusión financiera es un aspecto que propicia alcanzar
una parte de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS),
por lo que los países desarrollados han adoptado un plan
de acción, ya que consideran que es un factor clave para
reducir la pobreza y promover la prosperidad. El Banco
Mundial ha establecido un ambicioso objetivo de lograr
el acceso universal a servicios financieros a más tardar en
2020.
2. Dimensionando el sistema financiero
salvadoreño
El sistema financiero del país está conformado por
un conjunto de entidades: bancos, sociedades de
seguros, corredores de bolsa, sociedades de factoraje,
de arrendamiento financiero, bancos cooperativos,
sociedades de ahorro y crédito, una bolsa de valores,
casas de corredores de bolsa, administradoras de fondos
de pensiones y fondos de pensiones; gestoras de fondos
de inversión y fondos de inversión (recién iniciados);
titularizadoras y fondos de titularización, entre las
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

principales. Dichas instituciones desarrollan su actividad
con base en las leyes que las regulan, la normativa emitida
por el BCR y son supervisadas por la SSF. Esta organización
de la regulación y supervisión financiera está vigente
desde 2011, cuando se integró la supervisión en una sola
institución (la SSF) y se trasladó la facultad de emisión de
normativa técnica al BCR.
Muchas instituciones actúan en forma conjunta para
ofrecer diversos servicios financieros, en tal caso, lo hacen
bajo la forma de Conglomerado Financiero, según lo
dispuesto en la Ley de Bancos, lo cual les permite obtener
economías de escala y mayor eficiencia en la prestación
de servicios. También actúan en el mercado financiero
local algunas instituciones públicas de crédito –Banco
de Desarrollo, Banco de Fomento Agropecuario, Fondo
Nacional de Vivienda Popular, Fondo Social para la
Vivienda, entre otros–. El diagrama 1 resume el tipo de
instituciones que integran el sistema financiero formal
(regulado y supervisado) del país.
El desarrollo del sector financiero tomó impulso desde la
década de los noventa, cuando se privatizaron los bancos.
En esta época surgieron otras entidades, como la Bolsa
de Valores (1992) y las casas de bolsa, con el propósito de
desarrollar el mercado de capitales, el cual registra avances
importantes, pero también desafíos, ya que las operaciones
siguen concentradas principalmente en el corto plazo,
por lo que falta camino por recorrer para que el mercado
de valores se convierta en un mecanismo amplio de
financiamiento e inversión alternativo, especialmente de
largo plazo.
Este aspecto es relevante para el crecimiento económico,
ya que el país cuenta con inversionistas institucionales que
surgieron desde 1998, como son los fondos de pensiones,
cuyos recursos continuamente están aumentando y
deben ser invertidos a largo plazo. Hasta octubre de 2017,
el patrimonio acumulado de los fondos de pensiones
era US$10,006.7 millones; aunque estos recursos están
invertidos en más de un 80% en títulos públicos (incluidas

Diagrama 1
Diagrama 1
Principales integrantes
Principales integrantes

Bancos y Bolsa de
otros Valores,
intermediarios corredores y
otros
Regulador:
Banco Central de

AFP y
Sistema Reserva de
Seguros y El Salvador
fondos de financiero fianzas
pensiones Supervisor:
salvadoreño Superintendencia
del Sistema
Financiero

Públicas Otros
de crédito

Fuente: elaboración propia

8

las inversiones obligatorias), existe un porcentaje que debe
invertirse en títulos del sector privado y representa una
oportunidad de financiamiento para proyectos de diferentes
sectores económicos.
La oferta de servicios y productos financieros, así como los
medios y mecanismos utilizados para proveerlos fueron
evolucionando con el paso de los años, en función de varios
aspectos, entre los que destacan, el avance tecnológico y
de las comunicaciones observado a escala internacional y
local; los cambios registrados en el entorno de negocios
y regulatorio también incidieron en esta transformación
–por ejemplo, la dolarización de la economía en 2001,
la competencia de otros intermediarios financieros no
radicados en el país, la adquisición de los bancos y negocios
relacionados por parte de grupos financieros del exterior,
los cambios normativos relativos a la prevención del lavado
de dinero y otros activos–; la demanda generada a partir
de la actividad económica local y regional por parte de las
empresas y de las familias salvadoreñas. También incidió la
mayor apertura económica, especialmente desde la década
del dos mil, con la firma de tratados de libre comercio con
varios países como México, Panamá, Colombia y Estados
Unidos, entre otros.
Los bancos proveen sus servicios a través de diferentes
canales, incluyendo agencias, miniagencias, cajeros
automáticos (ATMs), puntos de venta (POS), banca por
internet, banca telefónica, corresponsales financieros.
Entre estos servicios destacan los mecanismos de pago,
que son los conductos a través de los cuales circulan los
flujos de dinero para el intercambio de bienes y servicios
en el sector real. Es importante que estos mecanismos sean
confiables y eficientes para que los usuarios desarrollen
sus transacciones en un entorno favorable que les brinde
certidumbre.
En los últimos quince años, se diversificaron las fuentes
de crédito de la economía para financiar actividades
productivas; sin embargo, la intermediación financiera
9
DEC
Estudios
Económicos
tradicional que se realiza a partir de la captación de
depósitos para su colocación en crédito, continúa siendo
de importancia estratégica para apoyar las actividades
de los diferentes sectores y de las familias. Por lo tanto, el
sistema bancario salvadoreño sigue siendo determinante
en la canalización del ahorro hacia los sectores que
demandan recursos financieros y en la provisión de otros
servicios financieros necesarios para el funcionamiento
de la economía y es el componente de mayor magnitud
en el sector financiero del país, como sucede en países
en desarrollo. También han surgido otros intermediarios
financieros –bancos cooperativos, sociedades de ahorro y
crédito–, particularmente para atender a la micro, pequeña
y mediana empresa.
En economías desarrolladas y algunas emergentes de
mayor tamaño, desde hace varias décadas, los mercados
financieros han cobrado una creciente importancia para
apuntalar el crecimiento económico, lo que ha implicado
menos participación de las instituciones de intermediación
financiera tradicional. Este ha sido un proceso impulsado
por las necesidades de la gran empresa de gestionar
fondos y obtener financiamiento, así como por la
innovación financiera y tecnológica, muchas compañías
locales y multinacionales se financian directamente,
colocando valores en los mercados, cuya negociación
se facilita por la globalización de los mismos, ganando
terreno a la intermediación tradicional que realizan los
bancos.
Este proceso ha dado lugar a la desintermediación
financiera, definida por Butler, Butler e Isaacs (1997) como
la eliminación de los intermediarios financieros entre los
prestamistas y prestatarios o compradores y vendedores,
en las operaciones financieras3, y tiene implicaciones
importantes, particularmente en la definición de la
estrategia de servicios que ofrecen los bancos a escala
internacional; estas entidades se han adaptado a las nuevas
necesidades de sus clientes y ha incidido en decisiones
3 Butler, Brian; Butler, David and Isaacs, Alan “Dictionary of
Finance and Banking” (1997).
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

estratégicas; por ejemplo, en la internacionalización de los ahorro, así como de algunas instituciones oficiales de
bancos (Oliver, 1996). crédito–.

Para aproximar la composición del sector financiero del Se prevé que esta estructura de los activos financieros
país, la gráfica 1 muestra la distribución porcentual de los siga modificándose, en la medida que vayan surgiendo
activos totales de las instituciones o entidades financieras o aumentando sus actividades otros intermediarios o
que lo conformaban en 2017, agrupado por el tipo de entidades no bancarias. No obstante, los bancos y otros
servicios financieros que ofrecen, incluyendo los fondos intermediarios financieros semejantes, preservarán su papel
de pensiones. Se aprecia que los activos bancarios reflejan central, debido a las funciones que cumplen en el desarrollo
el mayor peso relativo en relación con el total considerado económico y social del país, como se indicó previamente.
(44%); los fondos de pensiones, representaban un 27%;
las instituciones relacionadas al mercado de valores (3%)
Acorde con los conceptos vertidos en este apartado, para
y las compañías de seguros (2%), los bancos cooperativos
cualquier país es trascendental que el sector financiero sea
y las sociedades de ahorro y crédito (creadas en años
capaz de realizar de manera eficiente todas sus funciones,
recientes) (4%); y, las instituciones oficiales de crédito
especialmente la relacionada a su labor de asignar los
(20%). Esta comparación es dinámica con el paso de los
recursos financieros entre las distintas alternativas de
años, en la medida que surgen nuevas actividades o
inversión, por su estrecho vínculo con el crecimiento
entidades financieras, cambia; por ejemplo, los bancos
económico. Esto explica, en gran parte, los continuos
han disminuido su participación en la medida que los de
esfuerzos que realizan las economías avanzadas y en
otras entidades van aumentando –en 2001, los activos
desarrollo a través de los organismos de supervisión y
bancarios representaban alrededor del 81%, porcentaje
regulación financiera, y El Salvador no es la excepción, por
que ha disminuido con el aumento de los fondos de
generar condiciones que permitan mantener un sistema
pensiones, los bancos cooperativos y sociedades de

Gráfica 1
Estructura de activos financieros, 2017 (*)

Mercado de valores
3% Sistema de
pensiones
Cooperativas y SAC 27%
4%
Oficiales
Aseguradoras de crédito
2% 20%

Bancos
44%

(*) cifras a marzo.

Fuente: Superintendencia del Sistema Financiero (SSF).

10
 DEC
Estudios
Económicos

financiero sano y fuerte, para lo cual es necesaria una
regulación basada en estándares internacionales, que
permita un adecuado balance en la toma de riesgos a las
instituciones financieras, generar incentivos para atenuar los
problemas de asimetría en la información y de riesgo moral
que caracterizan la intermediación financiera, de tal forma
que el sector financiero sea un verdadero promotor del
desarrollo económico y contribuya a mejorar el bienestar de
la población.
La reciente crisis financiera internacional que estalló en
2008, de cuyos impactos la economía global no acaba de
recuperarse totalmente, demostró, una vez más, la enorme
importancia de preservar la sanidad del sistema financiero,
por lo que los países más afectados no escatimaron
esfuerzos para rescatar el equilibrio de su sector financiero.
3. Hitos destacados en la evolución del sistema
financiero 1980-2017
Durante 1980-2017 el sistema financiero salvadoreño
ha estado marcado por grandes transformaciones
estructurales, son hitos o hechos relevantes que tuvieron
una incidencia directa en su expansión y desarrollo,
así como en el soporte que ha brindado al desarrollo
económico del país. Además, este importante sector
ha sido influenciado por las políticas económicas y
financieras llevadas a cabo por el Estado y por los
cambios observados en el escenario económico, social
y tecnológico del país y del exterior. De esta forma, el
sistema financiero que ahora contemplamos, es resultante
de múltiples cambios que tuvieron lugar a través de estos
años, los cuales se resumen en el diagrama 2.

Diagrama 2
Hitos relevantes del sistema financiero salvadoreño, 1980-2017

• Plan de fortalecimiento del • Dolarización • Corresponsales

Sistema Financiero (1989-1994) financieros
— Leyes: Bancos, BCR, SSF

• Nacionalización • Saneamiento de la • Internacionalización • Supervisor único SSF

de la banca banca (1990-1993) de la banca y BCR regulados
(2005-2007)
• Privatización de la • Fondos de
banca (1991-1994) pensiones
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Insolvencia • Creación de • Reforma de • Bancos
de bancos la Bolsa de pensiones cooperativos y SAC
Valores
• Fortalecimiento • Conglomerados • Titularización • Fondos de
SSF y regulación financieros de activos inversión
financiera

Fuente: Elaboración propia

11
 Serie de
investigación
Los siguientes apartados de este documento se refieren
a los hitos o hechos relevantes indicados, enfatizando
en aquellos relacionados con el sistema bancario, por
ser el más representativo dentro de los activos del sector
financiero, como se mostró anteriormente, y el que tiene
un peso relativo predominante en la canalización del
ahorro hacia el financiamiento de los sectores productivos
y los hogares, así como por las demás funciones de
gran relevancia que cumple para la buena marcha de la
economía.
II. La banca comercial de los años ochenta
En esta sección se esboza la situación del sistema
financiero durante los años ochenta, destacando la
nacionalización de la banca, un resumen sobre cómo fue
su evolución durante esos años, el papel de los reguladores
(JM y BCR) y los resultados obtenidos hacia el final de la
década. Esta decisión se adoptó en un momento en el cual
el país vivía una crisis social, económica y política severa,
había ocurrido en 1979 un golpe de Estado al Gobierno
militar por parte de otros militares y civiles.
1. Papel de la Junta Monetaria, el BCR y la SSF
Según el Decreto No. 1055, Ley del Régimen Monetario,
publicado en el Diario Oficial 59 del 25 de marzo de 1982,
la Junta Monetaria (JM)4 era el organismo encargado
de formular las políticas monetaria, crediticia, cambiaria
y financiera del país, y el BCR, cuyo presidente actuaba
4 Integrada por los ministros de Planificación, Economía, Hacienda,
Agricultura, Comercio Exterior y el presidente del BCR.
12
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
como secretario, era el responsable de aplicar las medidas
de política adoptadas por la JM. En tal sentido, ambas
entidades eran los reguladores del sistema financiero,
ejerciendo una enorme intervención en las actividades que
desarrollaban las entidades financieras y en la economía;
como se comenta más adelante, dictaban las reglas que
eran de obligatorio cumplimiento. También la Ley regulaba
a la SSF, la cual dependía de la JM, y en la práctica, era
como un departamento del BCR, ejercía cierta labor de
supervisión, pero muy laxa, con grandes deficiencias, las
cuales se evidenciaron en los años posteriores.
Entre las atribuciones de la JM, la citada Ley, entre otras,
incluía: i) aprobar el presupuesto monetario anual a
propuesta del BCR, el cual debería contener las necesidades
de dinero y de crédito, asignando prioridades e incluyendo
las medidas para su logro, tales como, porcentaje de
encaje legal, controles cualitativos y cuantitativos de
crédito por sectores económicos, tasas de interés y otros
cargos financieros en las operaciones activas y pasivas
de las instituciones financieras, así como límites a otras
operaciones activas y pasivas; ii) previa aprobación del BCR,
dictar medidas relativas al valor externo del colón para las
operaciones en moneda extranjera; iii) aprobar la emisión
de bonos del Estado y operaciones con el BCR; iv) dictar
normas reguladoras sobre el crédito al consumo; v) autorizar
operaciones activas o pasivas de las instituciones del
sistema financiero con fines de estabilización monetaria.
El BCR, por su parte, era una institución pública de carácter
autónomo, tenía por objeto mantener las condiciones
monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más
favorables para el desarrollo del país, y la Ley le otorgaba
las facultades e instrumentos para adoptar las medidas
necesarias en su actuación. Era responsable de la emisión
monetaria, de regular los medios de pago y la política
crediticia, la promoción de la liquidez y solvencia del
sistema financiero, el tipo de cambio y la administración de
las reservas internacionales. Le correspondía ejecutar los
acuerdos que adoptaba la JM; además, otorgaba crédito al
 DEC
Estudios
Económicos

sector privado por medio de las instituciones financieras, a En el caso del sistema financiero, la intervención estatal
través del redescuento, y también al sector público. lo convirtió en una fuente de subsidios y privilegios
para sectores, actividades y personas; mediante la
determinación del tipo y diversidad de las instituciones,
En relación con la SSF, la citada Ley le atribuía varias
el costo de los servicios financieros, ineficiencia en la
responsabilidades de vigilancia y control sobre el BCR
asignación de recursos y politización en la dirección y toma
y las instituciones financieras, respecto de los acuerdos
de decisiones (BCR, 1990).
adoptados por la JM. Era responsable de hacer cumplir
la Ley y otras regulaciones a los integrantes del sistema
financiero y fiscalizar a estas instituciones; velar por la
buena marcha de los bancos; vigilar la emisión de especies
monetaria del BCR, auditar sus estados financieros; realizar 2. Nacionalización de la banca
inspecciones sin previo aviso, entre otros. Era una institución
que dependía de la JM y el BCR pagaba su presupuesto; por
tanto, no gozaba de independencia en sus actuaciones. En En 1980 el sistema financiero salvadoreño estaba
opinión de IPC (1989), las decisiones de política monetaria conformado esencialmente por los bancos, que ofrecían
y crediticia estaban en extremo concentradas en manos del servicios orientados hacia la banca múltiple, y las
Poder Ejecutivo y del Presidente de la República, debido a Asociaciones de Ahorro y Préstamo, que se especializaban
la conformación de la JM, el BCR y la SSF, cuyos funcionarios en el otorgamiento de crédito de vivienda. Existía otro
dependían del Ejecutivo. grupo de entidades financieras muy variado, como las
compañías de seguros, el Fondo de Financiamiento y
Garantía para la Pequeña Empresa (FIGAPE), el Banco
La actuación del BCR y de la JM, se caracterizaba por un
Nacional de Fomento Industrial (BANAFI), el Banco de
alto grado de dirigismo e intervencionismo, definían
Fomento Agropecuario (BFA), eran instituciones con
los parámetros más significativos de la gestión de las
una participación menor en el mercado financiero
instituciones financieras y también intervenían en la
local; además, existían cooperativas financieras como
conducción del sistema financiero, en lo fundamental,
las aglutinadas en la Federación de Cajas de Crédito
nacionalizado; pero, las tareas de supervisión y control no
(FEDECRÉDITO), la Federación de Asociaciones
recibieron la atención necesaria (IPC, 1989).
Cooperativas de Ahorro y Crédito de El Salvador
(FEDECACES) que prestaban servicios a sus socios. Por lo
La injerencia de ambas entidades trascendía a toda la tanto, el país tenía un sistema financiero concentrado en
economía; ya que, el BCR intervenía en la asignación del entidades de intermediación financiera. No existía una
crédito hacia los sectores productivos –muchas veces bolsa de valores.
con criterios no técnicos–, se convirtió en el principal
prestamista de los bancos y del Gobierno; determinaba
En marzo de 1980, se decretó la nacionalización de los
el tipo de cambio y, autorizaba la venta de divisas, según
bancos y de las asociaciones de ahorro y préstamo,
los usos, con criterios no muy claros; de esta forma se
mediante la aprobación del Decreto No. 158, Ley de
generaron una serie de distorsiones y prerrogativas para
Nacionalización de las Instituciones de Crédito y de las
sectores o grupos, en materia cambiaria y crediticia. Con el
Asociaciones de Ahorro y Préstamo. En octubre de 1979,
paso de los años, se convirtió en una institución con mucho
se había conocido la Proclama de la Fuerza Armada de
poder en el ámbito económico.
la República de El Salvador, cuando se dio el golpe de

13
 Serie de
investigación
estado al gobierno militar que presidía el Coronel Carlos
Humberto Romero, electo en 1977. El golpe fue dado
por un grupo de militares jóvenes con pensamiento
democrático y se estableció una Junta Revolucionaria de
Gobierno, que efectuó tres reformas estructurales
–financiera, agraria y comercio exterior–; el país atravesaba
un período dominado por severos conflictos sociales y
políticos que detonaron una crisis de grandes magnitudes;
había grupos armados de izquierda y de derecha, el
desenlace fue el conflicto armado que costó muchas
vidas humanas y pérdidas materiales, iniciado en 1980 y
finalizado en 1992, con la firma de los Acuerdos de Paz.
También se promulgó el Decreto No. 159, Ley transitoria
de intervención de las instituciones de crédito y de las
asociaciones de ahorro y préstamo, que decretaba la
intervención de estas entidades y pretendió garantizar el
normal funcionamiento de los bancos privados y de las
asociaciones de ahorro y préstamo afiliadas a la Financiera
Nacional para la Vivienda.
La citada Proclama, en el apartado III que abordaba las
medidas para la distribución equitativa de la riqueza
y el crecimiento acelerado del PIB, señalaba respecto
del sistema financiero: “B) Proporcionando mayores
oportunidades económicas para la población, mediante
reformas en el sector financiero, tributario y de comercio
exterior del país”, sin profundizar en el tipo de reformas
que se llevarían a cabo.
Según los considerandos del Decreto No. 158, la
nacionalización de la banca se justificó por las siguientes
razones: i) proporcionar mayores oportunidades
económicas y sociales a la población; ii) la función
de intermediación que efectúan los bancos y demás
instituciones financieras, era vital para la vida económica
y social del país; iii) el capital de los bancos representa
un porcentaje mínimo en relación con los recursos ajenos
captados por ellos, provenientes esencialmente de los
14
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
ahorros de los salvadoreños; iv) los criterios aplicados por
los bancos, ocasionó la concentración de los créditos en
un pequeño grupo de usuarios; v) la canalización de los
ahorros debería orientarse a promover el bienestar general
de la población, por lo que era imprescindible que el Estado
reestructurara el sistema financiero, para volverlo capaz
de contribuir a los esfuerzos que en adelante deberían
realizar el Gobierno para acelerar el proceso de desarrollo
económico y social del país (Ley de nacionalización de las
instituciones de crédito y de las asociaciones de ahorro y
préstamo).
Mediante el Decreto antes mencionado, se declaró de
utilidad pública el sistema bancario y las asociaciones de
ahorro y préstamo, y se expropiaron las acciones pasándolas
al Estado. Se definieron nuevas reglas para la tenencia
accionaria de las instituciones nacionalizadas –hasta 20%
empleados; hasta 29% inversionistas particulares; y para el
Estado, desde el 51%–. Las acciones expropiadas se pagaron
a los antiguos accionistas con la entrega de bonos, por el
equivalente al 80% del valor en libros de las acciones a la
fecha de la nacionalización y el 20% restante, hasta que se
finalizara la depuración de activos y pasivos, la cual debía
concluirse en seis meses y ser efectuada por una comisión
especial (Ley de nacionalización de las instituciones de
crédito y de las asociaciones de ahorro y préstamo).
De esta forma, el Gobierno tomó posesión del sistema
financiero privado, se expropiaron las acciones a los
anteriores accionistas pasando a manos del BCR y se
reestructuró la administración de las instituciones, se
sustituyeron los principales ejecutivos y se reestructuraron
las juntas directivas. La autonomía de la banca se redujo
sustancialmente, fue sustituida por una gran concentración
administrativa en cuanto a la gestión del negocio financiero,
en el BCR o la Junta Monetaria, estas entidades indicaban
lo procedente en una gran mayoría de aspectos, aún en
temas concernientes a la administración, como se indicó
anteriormente.

Sin embargo, había otras opiniones señalando que, si bien la
economía afrontaba problemas delicados así como también
el sistema financiero tenía problemas seculares, que se
sumaban a los problemas políticos y sociales del país, una
medida como la nacionalización de la banca, no remediaría
estas dificultades, sino más bien las podría profundizar,
ya que en varios casos, la solución estaba en manos de las
autoridades de turno, sin llegar al extremo de nacionalizar
los bancos y las asociaciones de ahorro y préstamo.
Entre los problemas seculares del sistema financiero, Hinds
(1980) citaba: el manejo errático de la oferta monetaria;
canalización sectorial del crédito; canalización del crédito
por tamaño de usuario; canalización del crédito por
plazos; la inflación como obstáculo para la creación de
ahorro a largo plazo; problemática de la tasa de interés
en su aspecto distributivo, de asignación de recursos, de
relaciones monetarias internacionales y de instrumentos
para combatir la inflación; problemas de competencia y
los de concentración de la propiedad. En opinión del autor,
ninguno de estos problemas se resolvía nacionalizando
la banca; en cambio, opinaba que los debería atender el
Estado, usando los instrumentos de política al alcance de la
Junta Monetaria, el BCR u otra entidad. La historia terminó
otorgándole la razón.
En cuanto a los problemas económicos de coyuntura que
afrontaba el país, el mencionado autor citaba, el descenso
de la demanda agregada; la crisis de liquidez y la alta tasa
de inflación. Cada uno de estos problemas tenía, a su vez,
otras causas, pero una medida como la nacionalización de la
banca, no podía resolverlos, desde su punto de vista (Hinds,
1980).
La nacionalización de la banca implicó un cambio
estructural al sector, no solo en la propiedad accionaria,
sino también en su funcionamiento; uno de los propósitos
centrales, era volver a los bancos capaces de contribuir a
15
DEC
Estudios
Económicos
los esfuerzos que realizaría en adelante el Gobierno, para
acelerar el proceso de desarrollo económico y social del
país. Varios años después, la historia confirmaría que este
objetivo no se logró; por el contrario, al final de la década
las instituciones bancarias afrontaban, en mayor o menor
medida, una quiebra técnica, como se comenta adelante,
no se logró democratizar el crédito y los bancos no tenían
capacidad de cumplir su importante papel en la economía.
3. Evolución de la banca durante los ochenta
Escenario macroeconómico
Desde finales de los años setenta y durante los ochenta,
El Salvador vivió una profunda crisis económica, social
y política, caracterizada por graves desequilibrios
macroeconómicos, bajo crecimiento de la producción,
grandes limitaciones a la actividad productiva privada; la
falta de entendimientos sobre aspectos básicos, alcanzó su
mayor expresión al desatarse el conflicto armado interno
en 1979.
En el ámbito económico, la crisis derivó en la contracción
de la producción por cuatro años consecutivos durante
1978-1982 (gráfica 2), el PIB se redujo alrededor de
22.3%. El sector exportador se debilitó aún más, había
mostrado fuerte deterioro por varios años de la década
de los setenta, debido, en parte, al retroceso del Mercado
Común Centroamericano (MCC), pero también por la caída
de los precios internacionales de los productos básicos,
particularmente en 1979-1981 (las exportaciones de
café eran relevantes). La inversión privada se frenó por el
conflicto armado y se produjo una importante salida de
capitales.
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Gráfica 2
Gráfica 2
El Salvador:
El Salvador:crecimiento real
crecimiento real deldel PIB*
PIB (*)
(Tasa de crecimiento anual)
(Tasa de crecimiento anual)
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0 2.3
3.0
2.0
1.0
0.0
-1.0
-2.0
-3.0
-4.0
-5.0
-6.0
-7.0
-8.0
-9.0
-10.0
-11.0
-12.0
1987

2004

2015
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986

1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

2016
2017
(*) Los datos a partir de 1991 corresponden a la nueva serie, año base 2005, publicada por el Banco Central de Reserva
en marzo de 2018.
Fuente: BCR.

En 1983, se observó una fase de recuperación de la
producción, aunque muy débil, impulsada por la actividad
industrial, la construcción y el comercio, pero el sector
exportador continuaba deprimido, provocando un
desequilibrio notable en la balanza comercial, el cual fue
compensado por las donaciones recibidas durante el
período, así como por remesas familiares. Las exportaciones
de bienes y servicios se contrajeron alrededor de 35.4%
durante 1979-1982 y como porcentaje del PIB, se redujeron
de 36.5% a 23.2% en el mismo período; en el transcurso de
la década, se mantuvieron prácticamente estancadas antes
de repuntar a inicios de los noventa (gráfica 3). Detrás de la

Gráfica 3
Exportaciones, 1976-2016
(Millones de US$)
Millones de US$
7,000
6,500
6,000
5,500
5,000
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
1980

1996

2012
1976
1977
1978
1979

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

2013
2014
2015
2016

Fuente: Balanza de Pagos (bienes y servicios), BCR.

16

caída de las exportaciones se pueden esgrimir otras causas,
además del conflicto armado e incertidumbre de esa época;
por ejemplo, Alas de Franco (1994) señala como causales, la
recesión económica mundial y el descenso de la demanda
de productos tradicionales de exportación; precios bajos
del café; la existencia de un tipo de cambio sobrevaluado,
que implicaba recibir ingresos de exportación convertidos a
colones a una tasa de cambio más baja que la considerada
como “real” especialmente durante 1980-1986; y, la falta de
financiamiento.
En materia de política cambiaria, El Salvador, por muchos
años fue una economía regida por un tipo de cambio fijo
del colón con respecto al dólar estadounidense; en 1934 se
estableció la paridad de 2.50 colones por dólar y permaneció
por muchos años. Sin embargo, en 1982, en razón de la
escasez de divisas y de la fuga de capitales registrada a
finales de los setenta y primeros años de los ochenta, se
creó un mercado paralelo, cuya operatividad la realizaban
los bancos; en este mercado la tasa de cambio se devaluaba
continuamente; por ejemplo, en agosto de 1982 el tipo de
cambio de compra y venta promediaba 3.68 colones por
dólar y en igual mes de 1985, el mismo promedio alcanzaba
4.76 colones por dólar (Alas de Franco, 1994). Las ventas
de divisas en el mercado paralelo eran autorizadas por el
BCR, de forma poco transparente y con criterios no muy
claros; se destinaban para bienes no esenciales –gastos de
viaje, ayuda familiar, gastos de estudio, servicios médicos,
entre otros–; las compras de divisas en este mercado eran
las originadas en exportaciones no tradicionales, remesas
familiares, comisiones y pagos por servicios personales.
En el mercado oficial la tasa de cambio permanecía a 2.50
colones por dólar; al inicio, solo transacciones consideradas
esenciales se realizaban en este –medicinas, fuentes de
energía, exportaciones tradicionales, entre otras–; el
mercado paralelo empezó con pocas transacciones, pero
gradualmente se le fueron transfiriendo operaciones del
mercado oficial por la escasez de divisas. El manejo de tipos
de cambio múltiple, generaba una serie de distorsiones en
la economía.
17
DEC
Estudios
Económicos
Durante este período, ante el control de cambios y las
restricciones que implicaba para la compra y venta de
divisas, emergió con fuerza el “mercado negro” (ilegal), el
cual existía prácticamente desde hacía varios años en el
país, pero a raíz de la incertidumbre política, económica y
social, se profundizó, y la tasa de cambio de este mercado
aumentó significativamente, alcanzando 8 colones por un
dólar en febrero de 1981; en los años siguientes disminuyó,
situándose en un promedio anual de 4.23 en 1984 (Alas
de Franco, 1994) era una tasa con mucha volatilidad. A
principios de 1986, finalizó esta situación y el colón se
devaluó oficialmente a cinco colones por un dólar.
Adicionalmente, se presentaron fuertes desequilibrios
fiscales durante los ochenta, por efecto de menores
ingresos ante la necesidad de aumentar el gasto público,
particularmente el corriente; en varios años se observaron
brechas presupuestarias no financiadas, lo cual presionaba
el endeudamiento del ejercicio siguiente. De esta forma, el
déficit del sector público no financiero (SPNF) se expandió
por varios años de la década y se financiaba, en parte, con
deuda interna, lo cual generaba presiones inflacionarias,
se acudía al crédito del BCR, entidad que se convirtió
en prestamista del Gobierno (una gran distorsión), y
a la emisión de bonos que se colocaban en el sistema
financiero del país (en 1988, se colocaron alrededor
de 100 millones de colones5); el déficit también se
financiaba con deuda externa y donaciones del exterior. En
consecuencia, la deuda pública también se incrementaba
ante la necesidad de financiar el déficit fiscal, y el pago
de intereses demandaba cada vez más recursos, con las
implicaciones que esto tenía para generar ahorro y reducir
el déficit. Por ejemplo, en 1981 y 1983, el déficit del SPNF
en términos del PIB fue de 14.4% y 13.5%, respectivamente,
luego descendió hasta 2.1% en 1986, y en 1989 volvió a
aumentar a 5.8% del PIB (gráfica 4).
Por otra parte, al entorno recesivo en que se encontraba
inmersa la economía salvadoreña, se agregaba que
durante los ochenta, el país atravesó un persistente
5 ¿Cómo está nuestra economía? Departamento de Estudios
Económicos y Sociales (DEES), FUSADES (1988).
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Gráfica 4
Gráfica 4
Déficit fiscal
Déficit fiscal. Sector público no financiero (SPNF)
Sector público no (porcentaje del (SPNF)
financiero PIB) (% del PIB)

0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: BCR

proceso inflacionario, el Índice de Precios al Consumidor
(IPC) punto a punto, alcanzó 31.9% en 1985. Este proceso
se asociaba con varios factores, tales como, la expansión
monetaria del período, el incremento del gasto público,
shocks externos especialmente derivados del alza
de precios del petróleo en ciertos años. El problema
inflacionario tuvo una importante connotación en el
desequilibrio macroeconómico del país de esa época y tuvo
serias consecuencias. En los últimos años de esa década
se realizaron esfuerzos orientados a la estabilización –
manejo de los instrumentos monetarios, política crediticia
restrictiva– y se observó una reducción en el índice
inflacionario, aunque siempre continuaba siendo elevado
(gráfica 5).

Gráfica 5
Gráfica 5
Inflación
Inflación
(Variación
(Variación anual
anual delIPC,
del IPC,punto
punto aapunto)
punto)
35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC).

18

En 1986, las autoridades pusieron en práctica varias
medidas en sus intentos por controlar los desequilibrios
macroeconómicos, se devaluó la tasa de cambio y se
aumentó la presión tributaria; dichas medidas impactaron
la actividad económica ese año (el PIB creció solo 0.2%) y
la inflación medida por el IPC se mantuvo por encima de
30%. Durante los años siguientes de esa década, la situación
macroeconómica del país continuó deteriorada.
Desempeño del sistema financiero
Los problemas mostrados por la economía durante los años
ochenta, particularmente la trayectoria de las exportaciones,
la elevada inflación y el deterioro de las finanzas públicas,
sumados al ambiente de incertidumbre y conflicto armado
que afrontaba el país, afectaron la actividad del sector
financiero. La capacidad de intermediación que tenían los
bancos y otras entidades, estaba directamente relacionada
con la captación de recursos que lograran realizar a través
de depósitos del público, ya que era la principal fuente de
fondos. También intermediaban recursos provenientes del
Banco Central por medio de redescuento, principalmente
eran líneas del exterior, con un esquema de tasas de interés
muy particular y distorsionador, como se comenta adelante.
Por otra parte, la liquidez del sistema bancario se favorecía
por los flujos de ayuda externa que recibía el país durante
ese período.
El tipo de política pública hacia el sector financiero también
tuvo un impacto determinante en las actividades de
intermediación que realizaban los bancos, ya que estuvo
caracterizado por un alto grado de regulación e intervención
de las autoridades –establecían las tasas de interés de las
operaciones activas y pasivas; otorgaban líneas de crédito
con intereses y plazos preferentes y definían criterios
que orientaban la composición de la cartera crediticia
(crédito dirigido)–. Por lo anterior, la banca nacionalizada
tenía escasos grados de libertad en su actuación como
intermediarios financieros, las directrices provenían de
19
DEC
Estudios
Económicos
la Junta Monetaria y el BCR, y eran de cumplimiento
obligatorio. El país tenía bancos cuya gobernanza
primordialmente radicaba en el sector público y la función
del mercado estaba bastante relegada; en opinión de
muchos, durante este período se generaron condiciones
para que imperara la llamada “represión financiera” (IPC,
1989).
El desempeño de los depósitos bancarios durante la
década de los ochenta exhibió tasas de crecimiento
reales negativas casi todo el período, aunque en términos
nominales fueran positivas, al descontar las elevadas
tasas de inflación que prevalecían, se volvían negativas
(gráfica 6); también incidió en este desempeño el deterioro
económico que afrontaba el país, particularmente durante
los años de contracción del producto (1979-1982) y la
crisis socio política e inestabilidad, lo que motivaba salida
de capitales. Durante este período, la elevada inflación
generó una serie de distorsiones económicas, entre la
que se mencionan que se convirtió en un impuesto que
gravaba las tenencias de dinero.
Durante los años ochenta las tasas de interés activas y
pasivas fueron negativas en términos reales casi todo
el período. Por ejemplo, durante 1985-1987 las tasas de
depósitos de ahorro (sin aviso previo) y a plazo de 180 días
y más, se tornaron más negativas aún, coincidiendo con
una tasa de inflación más elevada en esos años, alcanzando
su punto más negativo en 1986, cuando se observaron
tasas de -18.9% y -12.8%, respectivamente para cada tipo
de depósitos indicado (gráfica 7). Las tasas nominales
fijadas por la autoridad monetaria, ante la elevada
inflación, se convertían en un verdadero desincentivo
de cara a los ahorrantes para incrementar sus ahorros,
limitando significativamente la movilización de recursos
dentro del sistema financiero6. Al ser los depósitos la
principal fuente de fondos de intermediación de los
6 En ese tiempo proliferó el mercado financiero informal, para
escapar de la aguda represión financiera prevaleciente, lo que
incidió en la fragmentación del mercado y fuga de capitales
(Palma Blanco, 1989).
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Gráfica 6
Comportamiento de los depósitos, 1978-1988
(Millones de colones y porcentajes)

2,000 35%
Millones de colones Nominal (eje derecho) Real (eje derecho)
1,800 30%

1,600 25%

1,400 20%

1,200 15%

1,000 10%

800 5%

600 0%

400 -5%

200 -10%

0 -15%
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Fuente: Elaboración propia con datos del BCR.

Gráfica 7
Gráfica 7
Tasas de interés de depósitos
Tasas de interés de depósitos (%)
(Porcentajes)

20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Depósitos de ahorro nominales Plazo 180 días nominales

Depósitos de ahorro real Plazo 180 días real

Fuente: Memorias BCR, varios años

20
 DEC
Estudios
Económicos

bancos, su trayectoria condicionó de manera determinante al crédito al sector privado, mostró tasas de crecimiento
la contracción de sus operaciones. reales negativas o cercanas a cero durante casi todo el
período (gráfica 8). Como porcentaje del PIB, el crédito
otorgado al sector privado durante 1978-1988 osciló entre
Por el lado de las operaciones activas de los bancos,
5.8% y 31.5%7, esto implica una profundización financiera
el otorgamiento de créditos a los diferentes sectores
muy baja, es decir, no se estaba otorgando suficiente
económicos, a los hogares y al sector público, era la principal
crédito a las actividades productivas, ni a los hogares.
orientación de recursos. Las asociaciones de ahorro y
préstamo, en cambio, se especializaban en el crédito de
corto y largo plazo para vivienda. Los bancos también intermediaban recursos originados
en líneas de crédito del BCR (en opinión de muchos esta
actividad desvirtuaba las funciones del BCR, y generaba
Al igual que en el caso de los depósitos, el crédito total que
distorsiones, por lo que años después se creó el Banco
otorgaban los bancos también registró una dinámica de
Multisectorial de Inversiones, que posteriormente se
tasas de crecimiento reales negativas durante los ochenta.
denominó Banco de Desarrollo). Las características
En 1979-1981, el crédito al sector público se incrementó
de dichas líneas eran complejas, muchas veces con
notablemente en términos reales, debido a la necesidad de
tasas de interés por debajo de la tasa básica pasiva y
financiar el abultado déficit fiscal producto del deterioro
en una proporción importante se usaba para fines de
sustantivo de las finanzas públicas, como se comentó
refinanciamiento; por ejemplo, cuando por alguna razón,
previamente; el flujo de recursos bancarios hacia el sector
un prestatario no podía pagar y ponía en situación
público continuó casi toda la década, para apoyar el
7 ¿Cómo está nuestra economía 1988? Departamento de Estudios
financiamiento del desequilibrio fiscal imperante. En cuanto Económicos y Sociales (DEES). FUSADES.

Gráfica
Gráfica88
Evolución del crédito bancario
Evolución del crédito bancario, 1977-1988
(Millones de colones y tasas de crecimiento)
(millones de colones y tasas de crecimiento, real y nominal)
11,000 140%

10,000 120%

9,000 Crédito 100%

público real
8,000 80%

7,000 60%

6,000
Crédito total 40%
nominal
5,000 20%

4,000 0%

3,000 -20%

2,000 Crédito privado -40%

real Crédito total
1,000 -60%
real
0 -80%
1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
Crédito privado Crédito público Nominal Real Real privado Público real

Fuente: Elaboración propia con información del BCR.

21
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

de riesgo al banco, con recursos de líneas del BCR se 4. Situación al final de la década
refinanciaba el crédito a largo plazo y se evitaba el
deterioro. El efecto de esta medida fue un desestímulo a las
Al final de la década de los ochenta, la economía
instituciones financieras en el esfuerzo de movilización de
salvadoreña afrontaba una aguda crisis económica y social,
recursos, ya que tenían acceso a recursos baratos del BCR y
adolecía de graves desequilibrios macroeconómicos, bajo
se promovió una deficiente asignación de recursos, porque
crecimiento, restricciones a la actividad productiva del
el costo de estos fondos para los usuarios era inferior al
sector privado, y un doloroso conflicto armado que había
costo de oportunidad de los mismos (González Orellana,
cobrado muchas vidas humanas.
1992). El crédito del BCR a los bancos creció de 600.3
millones de colones en 1984 a 1,026 millones en 1987; en
1986, los refinanciamientos representaban un 47% del El sistema financiero, particularmente los bancos,
total del crédito otorgado por el BCR (Palma Blanco, 1989). presentaban graves problemas y serias deficiencias que
afectaron los resultados de su gestión y le impedían cumplir
sus funciones básicas, producto de la crisis económica y
Las tasas de interés de los créditos también fueron
los desaciertos de política pública que derivaron en un
negativas en muchos casos durante este período; eran
deficiente proceso de otorgamiento de crédito y baja
tasas fijadas por la Junta Monetaria, atendiendo criterios
recuperación, que acabó minando la solvencia de las
de plazo, sector económico, tipo de intermediario, entre
entidades financieras. A fines de 1987 el Estado y el BCR
otros. Por ejemplo, en 1986, los préstamos clase “A” a
poseían, en conjunto, el 88% de las acciones de los bancos
menos de tres años registraron una tasa real de -13.9%
comerciales y el 97% de las acciones de las asociaciones
y el clase “B” -10.9%, explicada por la inflación galopante
de ahorro y préstamo. Además, poseían la mayoría de las
observada en el país. En opinión de Palma Blanco (1989),
acciones del Banco Hipotecario (De la Cuadra y Valdés,
las tasas de interés administradas y reprimidas en extremo,
1989).
representaban un subsidio mayúsculo proveniente
de los ahorrantes, de la ayuda externa y del impuesto
inflacionario que soportaban todos los habitantes, hacia En 1988 y 1989 se realizaron estudios técnicos por parte de
los usuarios y demandantes de crédito. entidades del sector privado, con el objeto de evaluar cuál
era la situación real de los bancos y asociaciones de ahorro
y préstamo. Por ejemplo, el estudio desarrollado por la
En resumen, durante la década de los ochenta, el sistema
firma Interdisziplinäre Projekt Consult GmbH (IPC), en 1988,
bancario mostró una merma en su actividad, las tasas
denominado “El Sistema Financiero de El Salvador, análisis y
de interés fijadas por la Junta Monetaria eran negativas
perspectivas“, elaborado para el Centro de Investigaciones
en términos reales, el crédito al sector público creció
Tecnológicas y Científicas (CENITEC) y contratado por la
significativamente, el refinanciamiento era desmedido,
Fundación Konrad Adenauer.
y había una fuerte intervención estatal en la gestión
bancaria que no se usó para volverlo más eficiente, si no
para otorgar crédito subsidiado y con muy poco énfasis en Dicho estudio incluyó aspectos tales como, la evolución del
la recuperación de la cartera crediticia, provocando que la ahorro y el crédito, las tasas de interés, las relaciones entre
cartera con atrasos de pago se fuera acrecentando. Era una el régimen monetario y la Superintendencia del Sistema
época de alta incertidumbre socio-política. Financiero, el desempeño de las entidades nacionalizadas;
además, formuló sugerencias sobre una nueva estructura
del sistema bancario. Partía de dos hipótesis básicas: i) hacía

22
 DEC
Estudios
Económicos

hincapié en la importancia de un buen funcionamiento del
sistema financiero para el desarrollo económico del país; y,
ii) reconocía que las tareas de reestructuración y cambio del
mismo, eran difíciles.
• Los directores y presidentes de los bancos eran
elegidos por consideraciones políticas, tendiéndose
así a deteriorar su profesionalismo. Se creó un clima
propicio para la aparición de la corrupción y los
malos manejos.

A continuación, se citan parte de los hallazgos del • La rentabilidad disminuyó desde 1983, explicada, en
documento antes mencionado, en relación con la regula- parte, por el encarecimiento de la participación de
ción, la eficiencia, rentabilidad y solvencia de los bancos: los depósitos a plazo dentro del total. Los depósitos
a la vista representaban el 71.2% del total en 1982
y solo el 52.8% en 1987, mientras que los a plazo,
• La intervención regulatoria de las autoridades ha
pasaron del 28.8% del total en 1982 al 47.2% en
tenido como consecuencia la represión financiera
1987. Además, desde 1986, el BCR aprobó normas
y la excesiva segmentación del mercado crediticio
de cierto rigor para la constitución de reservas de
en El Salvador, tendiendo a inhibir un desarrollo
saneamiento para cartera pesada, lo que llevó a los
equilibrado de la intermediación financiera. Estas
bancos a reducir sus utilidades.
políticas han operado con independencia del proceso
de nacionalización bancaria; hubieran desencadenado • Como consecuencia de la declinación de la
las mismas consecuencias con una banca privada, como rentabilidad, la base de capital de los bancos
lo atestigua la experiencia de otras naciones en América no pudo expandirse al mismo ritmo de sus
Latina. colocaciones, deteriorándose los indicadores
respectivos, como se advierte en el cuadro 1. De esta
• Tendencia al predominio de decisiones basadas en
forma, el capital y reservas de los bancos disminuyó
criterios políticos antes que técnicos. El otorgamiento
en 52.4%, en términos reales, evidenciando una
de crédito se decidía muchas veces en función de
caída significativa en la rentabilidad, especialmente
la influencia política del prestatario; además, las
autoridades habían concebido el financiamiento como
una compensación indirecta por los efectos de la
inestabilidad sociopolítica. Cuadro 1
Capital y reservas de los bancos comerciales
• Ausencia de una enérgica política de recuperación e hipotecario
(Millones de colones de 1978)
del crédito, que reforzara los incentivos para el pago y
ejecución de las garantías, para generar una disciplina Años Capital y reservas
entre los prestatarios. 1978 158.7
1979 160.9
• Debilidad marcada del sistema de supervisión y control, 1980 141.7
que no podía cumplir adecuadamente sus tareas por la 1981 123.7
estructura institucional y por la falta de consolidación 1982 129.0
y autonomía del BCR y la SSF (dependencia excesiva 1983 114.0
del Ejecutivo). De esta manera un manejo muy flexible 1984 104.0
de la contabilidad que permitió ocultar problemas 1985 93.7
y disminuir las pérdidas, restando buena parte de 1986 81.7
su significación para la calificación de los estados 1987 75.5
financieros. Fuente: IPC, 1989.

23
 Serie de
investigación
desde 1982. Esta evolución global se presentó con
diversos matices entre los diferentes bancos, en varios
casos era de mayor deterioro.
• El Banco de Crédito Popular y el Mercantil,
presentaban pérdidas, por efecto de la necesidad
de constituir reservas de saneamiento; el resto,
con la excepción del Banco Cuscatlán, registraban
bajos niveles de rentabilidad. Al considerar los
indicadores de cartera pesada, se concluía que en
muchos casos las eventuales pérdidas derivadas
de la cartera pesada podrían superar en tres o
más veces el monto del patrimonio, como en los
bancos, Salvadoreño, Capitalizador y de Crédito
Popular. En estos términos, estas instituciones se
encontrarían prácticamente en insolvencia, de
aplicarse las normas bancarias habituales, sobre
la constitución de provisiones. El resto de bancos
sufría una merma importante en su patrimonio,
y solo el Cuscatlán parecía tener la capacidad de
absorber pérdidas, aunque su capitalización era
insuficiente.
• Una estimación no publicada por el BCR mostraba
que al 30 de junio de 1988 la mora, por concepto
de capital e intereses de préstamos vencidos
y cuotas atrasadas, alcanzaba el 17.41% de la
cartera de la banca nacionalizada, sumando
757.5 millones de colones, equivalente al 243.8%
del capital y reservas de los bancos al 31 de
diciembre de 1987. La mora se concentraba
en los sectores agropecuario (25.8%); industria
(26.1%); comercial (15.04%); y de construcción
(7.4%). Además, la magnitud de la cartera pesada,
posiblemente se encontraría subestimada por
efecto de los refinanciamientos, que prolongaban
la cancelación del principal y los intereses, sin que
se realizaran pagos o se mejoraran las garantías.
• Una evaluación más realista de la eficiencia y
la rentabilidad de la banca debería incluir un
análisis desagregado de la calidad de la cartera
de créditos. Al 31de diciembre de 1987, las
24
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
instituciones acumulaban importantes saldos de
productos por cobrar (intereses devengados, pero
no percibidos) por 299.1 millones de colones y
préstamos vencidos netos por 154.9 millones (7.1%
y 3.7% del total de colocaciones, respectivamente);
estas cantidades, no se encontraban cubiertas por
provisiones, pero los intereses estaban incluidos
como ingresos, una situación muy grave, ya que las
utilidades del conjunto de los bancos alcanzaron
32.3 millones de colones en 1987.
• Era evidente que el sistema bancario requería de
normas más severas para abordar el problema de
la mora, así como la realización de evaluaciones
de cartera más realistas y un control más estricto
por parte de la Superintendencia, solo así podría
otorgarse a los balances la transparencia que
deberían tener.
• Una apreciación más ajustada de la real situación
del sistema bancario debería ser la base para un
plan de saneamiento económico-financiero de los
bancos, para asegurar la solvencia y el desarrollo a
mediano plazo del sistema financiero. Seguramente
el sector público tendrá que asumir las pérdidas
que había ocasionado el patrón de funcionamiento
imperante en los bancos nacionalizados.
• El resultado de la investigación constató que
los bancos no desempeñaban adecuadamente
sus funciones macroeconómicas; esto significa,
que se ofrecía a los ahorristas oportunidades
muy limitadas para colocar en forma segura y
rentable sus excedentes, mientras que, al mismo
tiempo, solo una pequeña fracción de los agentes
económicos, recibían créditos. De esta forma, el
sistema bancario no constituía un instrumento
eficiente para canalizar capital de los ahorristas a
los inversionistas. Los factores fundamentales que
explicaban el estado crítico del sistema financiero
eran: i) las debilidades del marco institucional
estatal; ii) la política oficial de tasas de interés y
crédito; iii) algunos problemas internos de los
bancos.

Por otra parte, el estudio comentado también incluía
un conjunto de sugerencias a detalle para resolver los
problemas de la banca, las cuales estaban orientadas a
su rehabilitación, esta debería ser la meta básica, por la
importancia de este sector para impulsar el desarrollo
económico de un país y mejorar las condiciones de vida de
sus habitantes. En el recuadro 1 se presenta un resumen de
las recomendaciones aludidas.
Otro estudio fue el realizado en 1989, por Sergio de la
Cuadra y Salvador Valdés, denominado “Propuesta de
modernización del mercado de capitales en El Salvador”,
para FUSADES. Este documento se enfocó en temas como
la situación del mercado de capitales en El Salvador, de
las tasas de interés y el crédito, efectos de la propiedad
estatal de los intermediarios y los objetivos de largo plazo
que deberían perseguirse en una reforma al mercado de
capitales del país. A continuación se resumen parte de los
hallazgos:
• El sistema bancario y financiero de El Salvador,
sufría graves problemas, entre los que destacan su
efecto negativo en la distribución de la riqueza y las
oportunidades, su ineficiencia creciente, y el olvido
de las sanas prácticas de evaluación del riesgo. Esto
se debía a los controles de la tasa de interés y a la
propiedad estatal de la banca.
• La fijación de las tasas de interés por parte del Gobierno
a los bancos y asociaciones de ahorro y préstamo,
producía una serie de injusticias e ineficiencias. Había
una transferencia de riqueza a favor del deudor, a
costa del acreedor (los ahorrantes subsidiaban a los
deudores); las familias subsidiaban a las empresas,
porque estas últimas recibían más crédito (subsidio
regresivo). La demanda crediticia excedía la oferta de
recursos, lo que generaba mecanismos irregulares para
obtener el crédito. La intervención del Gobierno en fijar
las tasas de interés fomentaba la concentración de la
riqueza y de la propiedad. Esta política propiciaba que
muchos buscaran escapar del sector financiero formal
al informal, reduciendo los volúmenes de los fondos
25
DEC
Estudios
Económicos
intermediados por las instituciones financieras. Se
subsidiaba el capital, en desmedro del factor trabajo.
• La fijación de tasas de interés llevaba a que los
intermediarios fueran ineficientes. Además, los
intermediarios abandonaban el manejo del riesgo de
pago (no discriminaban entre los clientes), porque la
tasa era fijada administrativamente, sin considerar el
riesgo de pago.
• El control del crédito a través de cupos por sectores
económicos o líneas de crédito preferenciales eran
infectivos, no lograba los objetivos, debido a la
fungibilidad del dinero y solo imponían controles
burocráticos.
• Bajo estas condiciones, la competencia entre las
instituciones financieras era muy baja, debido a
que el monopolio estatal controlaba también a los
organismos normativos –Superintendencia, BCR y
Junta Monetaria–. En este contexto, era imposible
una competencia que permitiera reducir costos,
una renovación tecnológica, y la introducción de
nuevos productos financieros que se veían en todo
el mundo (opciones, futuros, swaps). Los acreedores
de los bancos perdieron el interés de evaluar el riesgo
bancario, ya que las instituciones estatizadas contaban
con la garantía estatal; se perdió la habilidad de
evaluar la solvencia de un banco. La administración
perdió el interés por la evaluación adecuada del riesgo
de crédito y la exigencia de garantías.
• El sistema financiero no cumple su rol social, en la
medida que sea una fuente de subsidios y privilegios
para sectores, actividades y personas, se promueve
la concentración injustificada de la riqueza y el gasto
estéril de recursos en la lucha por captar subsidios.
Este documento planteaba también un conjunto de
recomendaciones para desarrollar el mercado de
capitales del país. Particularmente debería buscarse el
fortalecimiento de la banca a través de un conjunto de
medidas y crear condiciones para que surgiera una bolsa
de valores. El recuadro 2 resume estas recomendaciones.
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Recuadro 1
Resumen de recomendaciones formuladas en el estudio de IPC (1989)

1. Régimen financiero: se refería al grado de influencia estatal en la conformación del sistema financiero y en la actividad de los
bancos. Se recomendaba que fuera funcional y descentralizado (opuesto al régimen político y centralizado que imperaba en
el país). Este tipo de régimen recomendado se caracteriza por una división de funciones. La función estatal de crear un marco
normativo para los asuntos monetarios y bancarios, a través de leyes y otras reglas e instituciones para su implementación.
El Banco Central y la Superintendencia de Bancos, son instituciones estatales con funciones estatales, pero no forman parte
del gobierno, ni son su apéndice, son autónomas frente al gobierno y se rigen por sus respectivas normas. El Banco Central no
constituye la fuente de créditos del gobierno y tampoco se convierte en el instrumento de su política de estructura y social.
Los bancos comerciales pueden desarrollar libremente sus actividades, dentro del riguroso control de la solvencia y capacidad
de funcionamiento por parte de la Superintendencia, cumpliendo las restricciones establecidas por el Banco Central, y
respetando las disposiciones legales. El Estado puede establecer bancos de desarrollo para atender funciones específicas.
2. BCR y Superintendencia: descentralización funcional para ambas instituciones. En el caso del BCR, recomendaba, revalorizar
y ampliar las funciones características de cualquier banco central –prestamista de última instancia, política monetaria para
lograr estabilidad y desarrollar los instrumentos necesarios, régimen de cambio–; dejar de financiar al Estado; convertir
el saldo de préstamos otorgados al Estado en títulos valores; autonomía de la autoridad monetaria frente al Gobierno;
despolitización de la política monetaria (separación de funciones del Gobierno y el BCR). En relación con la Superintendencia,
recomendaban que fuera una institución autónoma, fuerte y eficiente, conformada por personal técnico calificado e íntegro;
con facultades supervisoras y sancionatorias, que tuviera poder para cautelar los intereses de los depositantes, imponiendo
disciplina a los bancos. Que desarrollara un rol preventivo, emitiendo normas para las principales áreas de gestión de la banca
(solvencia, liquidez, cartera de riesgos, diversificación de riesgos, créditos relacionados, límites de asunción de riesgo, etc.).
Que rindiera cuentas ante la Asamblea Legislativa.
3. Desregulación y liberalización: la política de reforma al sistema financiero debería incluir una liberalización y desregulación,
que ampliara los márgenes de acción de los bancos, de tal suerte que tuvieran un entorno que les permitiera ser rentables,
a fin de desarrollar apropiadamente su función macroeconómica como intermediarios financieros. Esto debería incluir tres
niveles fundamentales: desregulación administrativa; liberalización de las tasas de interés; aumento de la competencia.
4. El saneamiento de los bancos: se indicaba la necesidad de realizar una valorización realista del portafolio crediticio de los
bancos, la cual probablemente conduciría a la desaparición del patrimonio en algunos bancos, mientras que en todos se
revelaría una insuficiencia de capital. Los bancos necesitaban de un saneamiento, había que determinar su magnitud y
qué bancos se podían salvar. Esta responsabilidad correspondía al Estado. En todo caso, los depositantes no deberían ser
perjudicados. El primer paso recomendado era realizar una evaluación pormenorizada del portafolio de crédito; luego,
establecer una empresa que se hiciera cargo de los préstamos dudosos adquiriéndolos a descuento. Los bancos deberían ser
recapitalizados posteriormente, y reestructurados, y también realizar algunas fusiones.
5. Cinco puntos centrales de la propuesta: crear una Superintendencia fuerte y autónoma; saneamiento bancario; desregulación
del sistema financiero en conjunto; fortalecimiento del instrumental de la política monetaria y la autonomía del BCR; y,
liberalizar las tasas de interés.

26
 DEC
Estudios
Económicos

Recuadro 2
Resumen de recomendaciones para la modernización del mercado de capitales en El Salvador (1989)

Industria bancaria

1. Objetivo: Fortalecer la industria bancaria salvadoreña, de manera que pueda cumplir su rol de intermediación eficiente de
fondos prestables. Este rol lo cumpliría mejor un sistema bancario privado, bajo ciertas condiciones –estabilidad, competencia,
correcta asignación de riesgos entre deudores, acreedores y dueños de los bancos–.
2. Regulación de los bancos: La regulación debería favorecer una intermediación eficiente de los recursos crediticios y garan-
tizar la estabilidad de la banca. Por las funciones que realizan dichos intermediarios así como por las características de sus
operaciones, es una industria con mucha regulación estatal, respecto a otras. La regulación debería comprender tres temas: i)
seguros de depósitos; ii) solución privada de los problemas de solvencia; iii) regulación prudencial. Este conjunto de reglas, es
un todo armónico y se refuerzan entre sí para lograr una asignación eficiente de los recursos crediticios, un sistema financiero
estable, y una solución privada de los problemas de solvencia de los bancos.
3. Regulación prudencial: proponían dos tipos de normas, las que se ocupan de establecer límites a los riesgos que asumen los
bancos; y, las que tratan de reflejar en los estados financieros el valor económico o patrimonio verdadero de una institución.
El primer tipo de reglas debería comprender temas como, las exigencias de capital, considerando las características de la
economía salvadoreña; clasificación de cartera periódica, que permitiera evaluar la capacidad de recuperación de los créditos
por la posibilidad de pago de cada deudor, según su capacidad de generar ingresos y las garantías otorgadas (no se realizaba
con la banca nacionalizada y debería ser el primer paso para liberalizar la banca); controles de cartera relacionada con el Banco,
con los accionistas o la administración; límites de crédito, individual y por grupo de deudores relacionados.
4. Entrega de información periódica a la Superintendencia, entre otros, estados financieros, evidencia sobre el cumplimiento de la
regulación prudencial; calce de plazo y monedas de las operaciones bancarias.
5. Normas contables, para que los estados financieros que conocería el público representaran fielmente el valor económico de las
entidades (su situación patrimonial).
6. Fórmulas de privatización: planteaba distintas alternativas, no excluyentes, para vender las acciones de los bancos y las asocia-
ciones de ahorro y préstamos, dispersando la propiedad de las entidades. Visualizaba una industria competitiva, bien regu-
lada y estableciendo derechos que protegieran a las minorías. Entre las dificultades previstas, se planteaba la falta de poder
adquisitivo; la inexistencia de un mercado secundario de valores; y, la escasa información respecto al negocio bancario entre los
pequeños inversionistas.
7. Asociaciones de Ahorro y Préstamo: a este grupo de entidades aplicaban las mismas recomendaciones formuladas para los
bancos. En adición, se mencionaba que, una vez privatizadas, deberían ampliar el giro para todo tipo de crédito y que se consid-
erara la autorización para que se transformaran en bancos.

Mercado de Valores

Permitir y facilitar la aparición de un mercado de valores en el país. Se formularon varias recomendaciones:

1. Crear una instancia de regulación y supervisión en la Superintendencia.
2. Facilitar la creación de una bolsa de valores con una regulación apropiada.

27
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

3. Establecer procedimientos de operación, entrega de información al público y exigencia de capitales mínimos a los
intermediarios, mediante normas especiales.
4. Definir normas de protección al consumidor en un mercado, ya que es esencialmente de confianza.
5. Generar la regulación necesaria para el mercado primario, en lo relativo a instrumentos de deuda, requisitos que deben cumplir
los emisores, así como la entrega de información periódica, condiciones para los corredores de bolsa, entre otros.
6. Crear fondos de crédito –empresas que podrían otorgar crédito, y su fondeo sería por medio de la colocación de instrumentos
de tasa fija en el mercado de valores (un comité de vigilancia de los acreedores debería operar en forma permanente).
7. El Estado podría colocar deuda directamente con el público, en mercado primario, a tasas de interés libremente pactadas
y abandonar la costumbre de forzar a los bancos comerciales a aceptar sus bonos y de acumular deuda flotante con sus
proveedores. Se deberían cumplir ciertos requisitos previos.

Crédito de largo plazo

Se recomienda ofrecer este tipo de financiamiento en condiciones de mercado, ya fuera que los bancos y asociaciones de ahorro y
préstamos lo otorgaran o por medio de un banco de desarrollo; en todo caso, un aspecto esencial a cautelar era el riesgo de descalce
de plazos, tanto en términos de fluctuación de tasa de interés de mercado, como del riesgo de retiro de los fondos de corto plazo que
financian los créditos de largo plazo.

Otras recomendaciones para el sector financiero

1. Preparar una administración estatal apropiada mientras se privatizan los bancos.

2. Libre entrada al negocio bancario y que la normativa que regule la autorización se base en este principio.
3. Liberalizar las tasas de interés –que los intermediarios y el público pacten las tasas de préstamos y depósitos–. Uniformación
de condiciones entre intermediarios –encaje legal y otros–.

Como se advierte de los estudios realizados al final de la
década de los años ochenta, las instituciones financieras
nacionalizadas estaban insolventes, prácticamente
afrontaban una quiebra técnica, por lo que no estaban
en condiciones de apoyar el crecimiento económico del
país. En tal contexto era imprescindible realizar reformas
estructurales, para que el país pudiera contar con un
sistema financiero sano y con capacidad de desarrollar
sus actividades de intermediación financiera en apoyo
a los sectores productivos y a los hogares; también era
necesario efectuar cambios sustanciales al entorno de
regulación en que dichas instituciones desarrollaban sus
actividades. Además, debían realizarse todos los esfuerzos
para propiciar el despegue de una bolsa de valores, a fin de
impulsar el mercado de valores, como otro mecanismo de
financiamiento al desarrollo del país.

28

III. Plan de fortalecimiento del sistema
financiero (1989)
En este segmento se describe cuál fue el accionar del
Estado a partir de junio de 1989, cuando tomó posesión
el nuevo gobierno (1989-1994), con el objeto de corregir
los problemas y las deficiencias que adolecía el sistema
financiero salvadoreño, a fin de crear condiciones propicias
para posicionarlo como un verdadero promotor del
desarrollo económico y social del país, ya que, como se
planteó en el apartado anterior, la banca nacionalizada
estaba imposibilitada para cumplir sus funciones básicas en
la economía.
El Plan de Desarrollo Económico y Social 1989-1994 contenía
en sí un cambio radical en la filosofía de conducción de la
nación, buscaba condiciones para desarrollar una economía
basada en los principios de una sociedad libre, cuyo
esfuerzo estaba orientado a establecer una economía social
de mercado y a enmarcar el papel del Estado en una función
normadora, no interventora. La estrategia estatal estaba
sustentada en cuatro postulados: 1) descentralización
en la toma de decisiones, respetando el principio de
libertad económica y el derecho de los individuos a actuar
responsablemente frente a sus decisiones; 2) liberalización
de precios como una señal básica a la economía, pues del
correcto funcionamiento del sistema de precios depende
que se asignen los recursos hacia aquellas actividades
que la sociedad considere prioritarias; 3) eficiencia del
mercado mediante la competencia a fin de que no existieran
monopolios, oligopolios o cárteles que pudieran ejercer
un control sobre la oferta de los productos, afectando
artificialmente los precios; y, 4) desarrollo de una labor
complementaria del Estado, como es la provisión de
bienes públicos, velar permanentemente por una sana
competencia, evitar los comportamientos desleales por
parte de algún agente económico y asegurarse de que
todos los habitantes puedan acceder a los servicios básicos
(BCR,1990).
29
DEC
Estudios
Económicos
Debido a la crítica situación en que se encontraba inmerso
el sistema financiero, el objetivo primordial de las nuevas
autoridades era rescatarlo, y que estuviera en condiciones
de apoyar el desarrollo del país. Era un gran desafío,
especialmente debido a la situación de guerra interna que
se tenía, y evidentemente tendría costos para el Estado,
dado el fuerte deterioro de los activos que acumulaban los
balances de la banca nacionalizada.
En este orden de ideas, se consideró que la política
financiera debería perseguir como objetivo principal,
desarrollar una banca privada, eficiente y competitiva,
ya que la política aplicada durante los ochenta, había
reprimido el crecimiento de la industria bancaria y debería
sustituirse por otra que incluyera regulaciones para
propiciar un desarrollo sano y sostenido, considerando
aspectos como: desarrollar el mercado de capitales;
fortalecer la supervisión de instituciones financieras
y planes de seguro de depósitos; creación de nuevas
instituciones y nuevos instrumentos financieros; reducción
de las políticas selectivas de crédito; integración de
instituciones financieras no reglamentadas; reducción
de subsidios generados por bajas tasas de interés y
refinanciamiento de deudas incobrables; crear condiciones
para lograr un mercado financiero eficiente y competitivo
(BCR, 1990).
Existía un consenso ampliado, con base en estudios
técnicos robustos, como los comentados en el apartado
anterior, de que los bancos del país no habían cumplido
su función macroeconómica esencial, de ser un medio
eficaz para movilizar el ahorro interno hacia los sectores
productivos; por el contrario, el sistema bancario afrontaba
una grave crisis de insolvencia originada en varias causas
–la nacionalización de su propiedad, gestión administrativa
inapropiada y politizada, el conflicto armado que durante
la década de los ochenta afectó al país–.
La calidad de los servicios financieros se había
deteriorado, evidenciándose en una serie de deficiencias,
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

como: i) serios problemas en la administración de las
instituciones (se había politizado); ii) marco regulatorio
y de supervisión deficiente, que fomentaba prácticas
bancarias inadecuadas, una gestión de riesgos inapropiada
y servicios financieros precarios; iii) alta cartera en
mora, debido a la crisis económica, la violencia, los
problemas con los procesos de otorgamiento de crédito, y
prácticamente nula recuperación, la mora había escalado
hasta alrededor de 3,800 millones de colones (US$434
millones)8 a diciembre de 1989 (cuadro 2); iv) problemas
de liquidez, al punto que el BCR tuvo que crear líneas
especiales de crédito para auxiliar a varias instituciones,
lo que afectaba a toda la economía; v) baja o negativa
rentabilidad, varias entidades estaban descapitalizadas
por los problemas de mora elevada; vi) la insolvencia era
alarmante, a finales de 1989, se estimaba que las pérdidas
superaban los 1,650 millones de colones (US$188.6
millones) y un patrimonio neto negativo que rondaba
los 1,159 millones de colones (US$132.4 millones), que
representaba aproximadamente el 26% de los depósitos
del público, lo que prácticamente indicaba que la banca
salvadoreña estaba quebrada y urgía de un saneamiento y
reestructuración (BCR, 1990).
Ante la situación de deterioro de los bancos y otras
instituciones financieras salvadoreñas, el Estado, a través
del BCR puso en marcha el “Programa de Fortalecimiento
y Privatización del Sistema Financiero”, que pretendía
rehabilitar, en el corto plazo, a dichas instituciones. A
continuación se resumen los objetivos así como los
aspectos medulares del referido Programa.
1. Objetivos
Este Programa estaba enmarcado en el Plan de Desarrollo
Económico y Social 1989-1994 que estaba ejecutando
el Gobierno, cuyos objetivos básicos eran: crear las
condiciones para alcanzar un crecimiento fuerte y
sostenido, reducir la dependencia externa y eliminar
gradualmente la situación de extrema pobreza.
Los objetivos del Programa de Fortalecimiento y
Privatización del Sistema Financiero eran tres (BCR, 1990):

8 Usando un tipo de cambio de 8.75 colones por dólar.

Cuadro 2
Créditos en mora, 1989
(Millones de colones)

Instituciones Mora Cartera %

Bancos comerciales 1,781 5,488 32.5

Asociaciones de ahorro y préstamo 205 1,995 10.3

Banco Hipotecario e Instituciones

1,875 2,840 66.0
Oficiales de Crédito

Total 3,861 10,323 37.4

Fuente: Fortalecimiento y privatización del sistema financiero. BCR, 1990.

30
 DEC
Estudios
Económicos

i) Convertir el sistema financiero en promotor del la comunidad y que se despolitizara el sistema

desarrollo económico y social del país. Era el principal financiero.
objetivo de la nueva política económica y financiera,
mediante una banca privada eficiente y competitiva,
El fortalecimiento, modernización y privatización del
promotora del crecimiento económico y el desarrollo
sistema financiero en El Salvador se justificaba y se
social. Se requería despolitizar el sistema financiero,
consideraba como necesario, por dos razones: 1) el
aumentar la captación de ahorro interno y canalizar
cambio en la estrategia de desarrollo económico y
apropiadamente el crédito, particularmente a la micro y
social del país; y, 2) la evidencia empírica-práctica de
pequeña empresa y a pequeños agricultores.
la nacionalización. Desde el punto de vista del marco
de la política económica, no se justificaba un sistema
ii) Fortalecer y sanear las instituciones financieras. financiero nacionalizado dentro de un esquema de
Implicaba restituir, en el corto plazo, a las instituciones economía libre, basado en la iniciativa privada (BCR,
financieras un patrimonio neto adecuado (capital y 1990).
reservas de capital), de tal forma que pudieran cumplir
requisitos mínimos de solvencia, rentabilidad, liquidez
y capacidad competitiva. Además, rehabilitarlas para
que pudiesen cumplir sus compromisos con sus
depositantes y otros acreedores. 2. Etapas del programa

iii) Privatizar bancos y asociaciones de ahorro y préstamo.
El objetivo final era vender la totalidad de las acciones
de las instituciones que poseían el Estado y el BCR, a
inversionistas privados. Se consideraba imprescindible
lograr una base amplia de accionistas. También se
esperaba que la privatización de las instituciones
facilitara mejores y mayores servicios financieros a
El Programa estaba integrado por varias etapas, las
cuales se agrupan en el diagrama 3. Iniciaba con la
evaluación de la cartera de préstamos de cada banco,
con el objeto de determinar la gravedad del problema,
era una actividad que los bancos nacionalizados no
habían realizado antes, lo cual constituía una enorme
deficiencia; una vez determinada la magnitud del

Diagrama
Diagrama33
Programa dedefortalecimiento
Programa fortalecimiento y privatizacióndeldel
y privatización sistema
sistema financiero
financiero salvadoreño
salvadoreño

Consti- Reestruc-
Evaluación turación Sanea- Fortaleci- Privatización
tución de
de cartera institu- miento miento Ifis
reservas
cional SSF

Fuente: Fortalecimiento y privatización del sistema financiero. BCR, 1990.

31
 Serie de
investigación
problema, se realizaría la constitución de reservas de
saneamiento y los ajustes pertinentes a los estados
financieros, de tal manera que reflejaran la realidad
económica de cada institución; se contemplaba una
reestructuración institucional para dotar al país de
instituciones eficientes con las que el Estado pudiera
impulsar el desarrollo del país; también, se incluía
una etapa de saneamiento de las instituciones o de
restitución de su patrimonio neto, y el fortalecimiento
de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF),
aprobación de un nuevo marco legal y regulatorio;
finalmente, se implementaría el proceso de privatización
de las instituciones financieras (Ifis), mediante la venta de
acciones a un amplio número de accionistas.
Por otra parte, para ejecutar el aludido Programa, fue
necesario que la Asamblea Legislativa aprobara las leyes
que regularían las diferentes etapas de este proceso,
así como la nueva regulación para el BCR, la SSF y otras
entidades que participarían en el Programa. También
era necesario, sentar las bases para el funcionamiento
de un sistema financiero que realizaría sus actividades
bajo condiciones de mercado, ya que habría una menor
participación del Estado en la economía, y se eliminaría su
intervención en varias áreas relativas a la operatividad de
las instituciones financieras –establecimiento de tasas de
interés, topes y cupos de crédito, entre otros–. Asimismo, la
SSF debía aprobar la normativa técnica pertinente que se
aplicaría a las entidades financieras. Entre 1990 y 1991 se
aprobaron las siguientes leyes:
1. Ley de saneamiento y fortalecimiento de bancos
comerciales y asociaciones de ahorro y préstamo.
Decreto Legislativo No.627 de 22 de noviembre de
1990.
2. Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema
Financiero. Decreto No. 628 del 22 de noviembre de
1990.
3. Ley de privatización de los bancos comerciales y de las
asociaciones de ahorro y préstamo. Decreto No. 640
del 29 de noviembre de 1990.
32
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
4. Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El
Salvador. Decreto No. 746, del 12 de abril de 1991.
5. Ley de bancos y financieras. Decreto No.765 del 19 de
abril de 1991. Posteriormente, en septiembre de 1999,
fue derogada y se aprobó la Ley de Bancos (Decreto
No. 697), cuerpo legal vigente que contiene las normas
aplicables al sistema bancario.
6. Régimen de incorporación del Banco Hipotecario de
El Salvador, a la Ley de Saneamiento y Fortalecimiento
de Bancos Comerciales y Asociaciones de Ahorro y
Préstamo y otras disposiciones especiales. Decreto
No.771 del 25 de abril de 1991.
Estas leyes crearon un nuevo marco institucional para el
sistema financiero, y también regularon las actividades
desarrolladas para la ejecución del plan; además, un nuevo
marco regulatorio para las actuaciones del BCR y la SSF.
Se realizaron cambios estratégicos en el entorno en que
desarrollaban sus actividades las instituciones financieras
y en la economía; el cambio implicó una paulatina
reducción de la intervención estatal en el desarrollo de la
intermediación financiera y otras operaciones que realizan
las instituciones financieras. Se liberalizaron las tasas de
interés; se dictaron nuevas regulaciones y restricciones
aplicables a la gestión de riesgos financieros de los bancos,
cuya aplicación es de la exclusiva responsabilidad de sus
administradores. En este nuevo contexto, el papel del
Estado se orientó hacia la regulación y supervisión bancaria,
a través del BCR y la SSF; por lo tanto, los administradores
de los bancos y otras instituciones financieras, son los
responsables de la buena conducción de los negocios de
dichas entidades y de cumplir las disposiciones legales y
normativas que les son aplicables.
A escala mundial, la actividad de los intermediarios
financieros es ampliamente regulada y supervisada. Desde
la perspectiva microeconómica, puede atribuirse a que al
captar recursos del público por medio de depósitos, deben
 DEC
Estudios
Económicos

responder en todo momento ante sus depositantes; y, desde
la óptica macroeconómica, debe prevenirse la ocurrencia de
crisis financieras que se deriven de un deficiente manejo de
riesgos de los intermediarios financieros, con el objeto de
preservar la estabilidad macroeconómica del país; además,
las crisis financieras generan costos elevados a la sociedad,
como se ha demostrado en diferentes episodios de crisis
financieras ocurridas en muchos países, particularmente,
la más reciente originada en 2008, con la cartera de crédito
subprime en instituciones financieras de Estados Unidos,
y que se propagó rápidamente por todo el mundo, cuyos
efectos en la economía global aún no acaban de superarse
totalmente.
evidenciaron el grado de descapitalización en que
se encontraban los bancos y la urgente necesidad de
restituir esas pérdidas. El cuadro 3 resume los resultados
de la evaluación, se observa que el 36.7% de las carteras
de crédito de los nueve bancos nacionalizados se
concentraba en categorías “D” y “E” –difícil recuperación
e irrecuperables–. Este proceso además permitió analizar
el otorgamiento de créditos, y detectar deficiencias –falta
de registro de garantías, desconocimiento de saldos
adeudados por un solo usuario, falta de un sistema de
cobro de la mora, insuficiente información del deudor,
etc.–

Cuadro 3
IV. Saneamiento de la banca 1990-1993 Calificación de la cartera de crédito de los bancos
comerciales nacionalizados
(al 31 de diciembre de 1989)

Calificación o categoría Estructura (%)

Como se mencionó anteriormente, el sistema financiero "A" Normales 13.70
salvadoreño al final de los ochenta afrontaba un grave "B" Subnormales 24.58
problema de mora que afectaba su solvencia, y no estaba "C" Deficientes 25.02
en condiciones para garantizar los depósitos del público y "D" Difícil recuperación 13.98
el financiamiento al sector productivo y hogares, por lo que
"E" Irrecuperables 22.72
fue indispensable efectuar una etapa de saneamiento de los
Total 100.00
bancos, cuya ejecución inició en 1990 para finalizar en 1993.
Fuente: Fortalecimiento y privatización del
sistema financiero. BCR, 1990.

1. Evaluación de cartera
Fue así como se realizó una evaluación de la cartera de
créditos y otros activos de riesgo, esta etapa inició el
segundo semestre de 1989 y consistió en evaluar el 80% de
la cartera de crédito de los bancos por parte de personal
de la SSF, BCR y bancos comerciales, en coordinación
con la consultoría internacional de Citibank, era una
tarea novedosa en el medio (BCR, 1990). Los resultados
El paso siguiente era ajustar los estados financieros para que
reflejaran un valor de los activos apegado a la realidad. En tal
sentido, se constituyeron reservas de saneamiento al 31 de
diciembre de 1989, sobre las carteras de crédito “C”, “D” y “E”,
en 10%, 50% y 100%, respectivamente, las cuales alcanzaron
la suma de 1,928.8 millones de colones; en consecuencia,
el patrimonio de los bancos se situó en terreno negativo,
debido a la elevada mora acumulada de años anteriores
(cuadro 4).

33
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Cuadro 4
Bancos comerciales nacionalizados
Balance resumido al 31 de diciembre de 1989
(Millones de colones y porcentajes)

Rubros Saldos %

I. Activos totales netos (1 - 2) 7,358 100.00

1. Cartera de préstamos más otros activos 9,287 126.22
2. Reservas de saneamiento 1,929 26.22

II. Pasivos con terceros (3 + 4 + 5) 8,517 115.75

3. Depósitos 6,440 87.52
4. Crédito del BCR 1,382 18.78
5. Otros pasivos 695 9.45

III. Patrimonio (6 + 7) -1,159 -15.75

6. Capital, reservas y superávit 492 6.69
7. Resultados por aplicar -1,651 -22.44

IV. Total pasivo + patrimonio (II + III) 7,358 100.00

Deficiencia pago pasivo con terceros 1,159 15.75

Fuente: Fortalecimiento y privatización del sistema financiero. BCR, 1990.

En este contexto, los bancos que presentaban mayor orientadas a facilitar los pagos de las empresas, y no se
deterioro por los elevados niveles de mora en sus carteras estaban perdonando las deudas a ningún deudor.
de crédito –Capitalizador, Crédito Popular y Mercantil–
fueron intervenidos por parte de la SSF, ya que además,
presentaban un serio problema de liquidez, razón por
la cual habían recibido préstamos de estabilización por
parte del BCR y también interbancarios. 2. Ley de Saneamiento y creación del FOSAFFI

Para evitar que se generara inestabilidad en el sistema
financiero derivado de esta situación, se adoptó un
proceso de absorción de activos y pasivos (crédito
y depósitos), el cual se operativizó por medio del
traslado de sucursales y agencias a los bancos que se
privatizarían. Este traslado se efectuó tras realizar los
estudios necesarios y atendiendo ciertos criterios, tales
como, disminuir el costo social, mejorar la intermediación
financiera y aprovechar la estructura existente. Para
recuperar la mora, se realizaron diversas acciones
La fase de saneamiento y rehabilitación de las instituciones
financieras, consistía en restituir directamente un patrimonio
neto adecuado a los bancos, a través de aportes de capital o
indirectamente mediante la compra de cartera morosa, para
que pudieran respaldar los depósitos, apoyar el crecimiento
económico mediante el otorgamiento de crédito y cumplir
con los requisitos mínimos de capital y reservas exigidos por
la Ley de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares
(LICOA).

34
 DEC
Estudios
Económicos

Para este propósito, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley esta forma estarían aptos para apoyar el crecimiento de la
de Saneamiento y Fortalecimiento de Bancos Comerciales economía.
y Asociaciones de Ahorro y Préstamo. Según este cuerpo
legal, asumir la responsabilidad del saneamiento de las
Los estados financieros consolidados de los bancos
instituciones referidas le correspondía al Estado, en su
comerciales al 31 de diciembre de 1990, mostraron los
calidad de accionista mayoritario de las instituciones
efectos del saneamiento, como consecuencia de la venta
financieras, ya fuera directamente o a través del BCR y
de cartera morosa al FOSAFFI, lo que permitió la reversión
el Fondo de Saneamiento y Fortalecimiento Financiero
de las reservas de saneamiento respectivas; de esta forma,
(FOSAFFI).
los patrimonios que a diciembre de 1989 registraron un
saldo negativo (-1,159 millones de colones), exhibieron a
Así, se creó el mencionado Fondo como institución de la misma fecha de 1990 un déficit sustancialmente menor,
crédito, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de -352 millones de colones; se destaca que, al excluir los
dotada con los instrumentos necesarios para proceder bancos intervenidos por la SSF, el patrimonio de los bancos
al saneamiento y fortalecimiento de las instituciones a privatizar rondaba 213.8 millones de colones (Memoria
financieras. Su administración recaería en un Comité de Labores del BCR, 1990).
Administrador y estaría sujeto a la fiscalización y control
de la SSF. El patrimonio se constituyó inicialmente por las
A finales de 1990, cinco bancos comerciales habían
acciones de los bancos comerciales y las asociaciones de
sido saneados y estaban listos para ser privatizados,
ahorro y préstamo que le transfirió el BCR, así como por
siendo estos los bancos Agrícola Comercial, Cuscatlán,
otros aportes.
de Desarrollo e Inversión, de Comercio y Salvadoreño
(Memoria de Labores del BCR, 1990).
La citada Ley también otorgó al BCR varias
responsabilidades en esta etapa del Programa, entre las
cuales destaca que se le autorizó para emitir hasta 1,400
millones de colones en bonos, a plazos no mayores de 10
años, para su transferencia al FOSAFFI para las operaciones
V. Privatización de la banca 1991-1994
de saneamiento; también, previa opinión de la SSF, el BCR
seleccionaría los bancos comerciales y las asociaciones de
ahorro y préstamo que serían objeto de saneamiento y
fortalecimiento, así como determinar cuáles activos serían Para lograr los objetivos del Programa, era necesario
adquiridos por el FOSAFFI. La adquisición de estos activos se transformar la composición accionaria de las instituciones a
realizaría preferentemente mediante permuta de los mismos privatizarse, de tal manera que se eliminara la participación
por bonos u otros títulosvalores que tuviera el FOSAFFI. del sector público para dar paso a un amplio grupo de
inversionistas del sector privado, con base en el marco
legal que se aprobó; esta etapa se desarrolló durante 1991-
El mecanismo de saneamiento consistía en adquirir la 1994.
cartera en mora y generar el efecto inmediato de rehabilitar
a los bancos, por medio de la restitución de sus patrimonios
netos a niveles que les permitieran seguir operando y Se realizaron los estudios económico-financieros
realizar sus actividades de intermediación financiera, de pertinentes para determinar cuáles entidades podrían ser

35
 Serie de
investigación
objeto de privatización; también, fue necesario un proceso
de reestructuración institucional de los bancos, para lograr
un mejor funcionamiento. Se fusionó el Banco Financiero
al Banco de Desarrollo y se dio la transferencia de activos y
pasivos de los bancos intervenidos a los bancos que serían
sujeto de privatización, como se comentó previamente.
1. Estrategia de privatización
Se evaluaron varias opciones sobre la forma de privatizar
las instituciones financieras. Finalmente, se puso en
marcha una estrategia de venta de las acciones que
buscaba la más amplia participación de accionistas en el
capital accionario de los bancos y asociaciones de ahorro
y préstamo, otorgando facilidades para cada grupo de
inversionistas, las cuales se consideraban necesarias para
llevar adelante esta etapa en aquel momento histórico, en
el cual, predominaba la incertidumbre, había un conflicto
armado interno y fuertes desequilibrios macroeconómicos,
por lo que el futuro estaba plagado de incertidumbre y no
era muy promisorio.
Así, se identificaban como potenciales accionistas
a empleados del sistema financiero y pequeños
inversionistas; también se contemplaba otro tipo de
inversionistas locales y organismos internacionales
de los cuales el país era miembro. Para cada grupo de
inversionistas potenciales se establecerían condiciones de
venta y limitaciones a las compras máximas.
A cada grupo de potenciales accionistas se les definieron
condiciones de venta. Los empleados y pequeños
inversionistas tendrían la primera opción de venta, las
acciones se venderían a valor en libros, opción a financiar
hasta el 90% de la compra, venta a plazo de hasta 10 años,
tasa de interés preferente, garantía prendaria sobre las
36
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
acciones, entre otras. En el caso de otros inversionistas, las
condiciones generales relevantes eran, oferta pública de las
acciones, el precio mínimo de venta sería igual al valor en
libros, financiamiento a largo plazo, garantía prendaria de
las acciones; se estableció un porcentaje máximo de compra
por grupo familiar y los accionistas relevantes requerían
calificación de la SSF.
2. Ley de Privatización
En noviembre de 1990 se aprobó la Ley de Privatización
de los bancos comerciales y de las asociaciones de ahorro
y préstamo. Entre sus considerandos, se contemplaba
que el sistema financiero debería estar integrado por
instituciones que, por su adecuada organización, solvencia
y dinamismo, fueran capaces de efectuar una sana y
eficiente intermediación de los recursos, respondiendo
oportunamente a las demandas de los ahorrantes e
inversionistas, con el objeto de promover el desarrollo
económico y social del país. Que debería transformase la
composición accionaria de las instituciones nacionalizadas,
eliminando la participación del sector público, con base
en un marco legal que estimulara la participación privada
y fortaleciera la administración de las instituciones.
Asimismo, que la privatización debería propiciar ampliar la
base accionaria de las instituciones financieras, regulando
adecuadamente la transferencia a inversionistas privados,
dando preferencia a empleados de las instituciones
financieras y a pequeños inversionistas, y que debería ser un
proceso transparente.
Mediante dicha Ley se autorizó la venta a inversionistas
privado, de la totalidad de las acciones de los bancos
comerciales y de las asociaciones de ahorro y préstamo
que pertenecían al Estado y al BCR. Para estos efectos,
se transfirieron las acciones al FOSAFFI, para que este
procediera a venderlas a inversionistas privados.

Esta Ley definió las reglas que deberían observarse en
el proceso de privatización, y la modalidad de venta de
las acciones para cada grupo de potenciales accionistas,
así como las limitaciones y restricciones que deberían
cumplirse. Por ejemplo, ninguna persona, natural o jurídica,
podría ser propietaria de más del 5% de las acciones en
cualquiera de las instituciones, y cuando fuere accionista en
más de una, la suma de dichos porcentajes no podía exceder
de cinco; los organismos internacionales de los cuales fuera
miembro el Estado o el BCR podrían adquirir hasta el 20% de
las acciones. Se prohibía vender acciones a personas cuyos
créditos se hubieran reservado en un 50% o más de su saldo.
La Ley estableció dos tipos de compradores de acciones: los
empleados de bancos y asociaciones de ahorro y préstamo
y pequeños inversionistas por compras de hasta 100,000
colones; y, otros inversionistas en compras mayores que esta
cantidad. También definió las modalidades de venta; hasta
la suma antes indicada, sería en forma directa a empleados
y pequeños inversionistas; y, las ventas por cantidades
mayores, se realizarían bajo la modalidad de subasta,
licitación, bolsa de valores o cualquier otro sistema de venta
pública. Se autorizó al BCR para establecer en un instructivo
las normas que se aplicarían a las facilidades crediticias
para la adquisición de acciones; los empleados y pequeños
inversionistas, tendrían tratamiento preferente; la garantía
serían la prenda sobre las acciones adquiridas. También se
estableció que las infracciones a la Ley, serían sancionadas
por la SSF.
Por otra parte, mientras se desarrollaba el proceso de
privatización de las entidades, se tomaron medidas
aplicables a la dirección y administración de las mismas.
Cuando la tenencia de acciones en manos del sector
privado fuera mayor al 50%, se procedería a integrar nuevas
juntas directivas sin la participación del Estado; mientras
tanto, se nombraron juntas directivas provisionales con la
participación de directores nombrados por el BCR.
37
DEC
Estudios
Económicos
A finales de 1992, se logró completar la venta de las
acciones de los bancos Cuscatlán, Agrícola Comercial y de
Desarrollo e Inversión. El valor de las acciones vendidas
ascendió aproximadamente a 500 millones de colones, lo
cual significó que estos tres bancos pertenecieran a más
de 9,000 accionistas, de los cuales, 2,300 eran empleados
de los bancos aludidos y poseían en promedio el 17%
del capital accionario. Se había iniciado la venta de las
acciones de los bancos Salvadoreño y de Comercio en
octubre del citado año (Memoria de Labores del BCR
1992).
Para 1994, el Programa de fortalecimiento y privatización
del sistema financiero estaba prácticamente completado,
con la venta de las acciones de la financiera Atlacatl en
agosto de 1994 (pendiente Banco Hipotecario, entidad
que sigue siendo de propiedad estatal). Los resultados
indicaban que a diciembre de ese año se tenían 21,403
accionistas, de los cuales 5,077 eran empleados de las
instituciones privatizadas (Memoria BCR, 1994).
VI. Cambios en el BCR y en la supervisión
financiera
1. Banco Central de Reserva
En el contexto de la política económica que se
implementó en el país a partir de 1989, orientada por el
principio de libertad económica, donde el Estado ejercería
un papel de normador, era necesario introducir cambios
sustanciales en la actuación y el funcionamiento del BCR.
Así, en abril de 1991, se aprobó la Ley Orgánica del Banco
Central de Reserva de El Salvador (Decreto No. 746) y se
derogó la Ley del Régimen Monetario.
 Serie de
investigación
La citada Ley define al BCR como una institución pública,
autónoma y de carácter técnico, cuyo objeto fundamental
es velar por la estabilidad de la moneda y su finalidad
esencial, es promover y mantener las condiciones
monetarias, cambiarias, crediticias y financieras más
favorables para la estabilidad de la economía nacional. La
nueva regulación eliminó facultades que no concordaban
con la nueva visión sobre el funcionamiento de la
economía, tales como, la de controlar el destino del
crédito; fijar las tasas de interés y el tipo de cambio, y solo
podía influir sobre estas variables de manera indirecta,
a través de operaciones de mercado abierto; prohibió
otorgar financiamiento al Estado y a las empresas públicas.
En tanto que mantuvo la facultad exclusiva de emitir
billetes (hasta el 2001, cuando se dolarizó la economía, y
se modificaron otras funciones), administrar las reservas
internacionales, ser el agente financiero del Estado, y
otorgar préstamos de liquidez a los bancos. Además,
se le establecieron obligaciones para transparentar su
gestión, como publicar sus estados financieros auditados
e información económica y estadísticas sobre diferentes
variables que elabora dicha institución.
El BCR desarrolló una serie de cambios institucionales y
de política económica de gran relevancia en el país, en
consistencia con el Plan impulsado por el Gobierno a partir
de junio de 1989, el cual fue apoyado por los organismos
financieros internacionales, siendo uno de los objetivos
primordiales la corrección de los graves desequilibrios
macroeconómicos que afrontaba el país.
Los cambios comprendían, el fortalecimiento y
privatización del sistema financiero, para lo cual se
implementó el Plan comentado anteriormente, cambios
institucionales y la liberalización de precios, entre otras.
En el ámbito cambiario, el BCR paulatinamente desreguló
el mercado; en abril de 1990 se aprobó la Ley de Casas
de Cambio de Moneda Extranjera; como resultado, el
precio de la divisa se volvió más transparente y un mejor
reflejo del nivel de dólares existentes en la economía
y la demanda de los mismos (Sorto, 1992). También,
38
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
gradualmente se liberalizó la tasa de interés y se estableció
la obligatoriedad de entregar información periódica al
público sobre dichas tasas, utilizando diferentes medios.
Estas reformas fueron complementadas con las realizadas
en otras áreas de la economía, tales como, la liberalización
del comercio exterior, para aprovechar el potencial
del mercado global y la simplificación arancelaria; el
reordenamiento de las finanzas públicas para que el déficit
fiscal fuera manejable y la deuda siguiera una trayectoria
sostenible; apoyo a la inversión extranjera a través de
incentivos.
Por otra parte, el BCR reenfocó el programa monetario
bajo las nuevas reglas y se concentró en la estabilidad
monetaria, mediante el control de la inflación, lo cual fue
muy positivo para que los inversionistas y otros agentes
empezaran a tener confianza sobre el manejo económico
responsable del país. Aunque continuaba vigente el encaje
legal para los bancos (se empezó a remunerar), el BCR
inició el uso de métodos indirectos de control monetario,
como las operaciones de mercado abierto; también se
fortalecieron las capacidades técnicas del personal del
Banco en las diferentes áreas funcionales, y se reestructuró
su organización.
2. Supervisión financiera
El adecuado funcionamiento de la banca privatizada
demandaba el fortalecimiento de la institución
supervisora, como es la SSF, así como el desarrollo de un
conjunto de normas tendientes a propiciar actividades
de intermediación eficientes, el apropiado control de
los riesgos, y cautelar la estabilidad de las instituciones
así como del sistema en su conjunto. De esta manera, se
generaría un entorno favorable para que la banca pudiese
cumplir eficientemente sus importantes funciones en
la economía. Esta tarea correspondería al Estado. La

supervisión había sido una actividad con serias deficiencias
durante los ochenta, por lo que era necesario fortalecerla.
La SSF es la institución técnica responsable de supervisar y
controlar a los bancos y demás instituciones que integran
el sistema financiero. Se dieron los primeros pasos para
robustecerla técnicamente, tarea que fue impulsada y
apoyada por el BCR.
En noviembre de 1990, se aprobó la Ley Orgánica de la
Superintendencia del Sistema Financiero, se le otorgó
independencia técnica, se capacitó a su personal y
se definió un nuevo esquema de administración. Las
principales decisiones en materia normativa del sistema
bancario le corresponderían a dicha entidad. Esta Ley
otorgó a la SSF la finalidad de vigilar el cumplimiento
de las disposiciones aplicables a las instituciones sujetas
a su control y la fiscalización del BCR, los bancos, las
asociaciones de ahorro y préstamo, las sociedades
de seguros, las bolsas de valores y mercancías, la
Financiera Nacional de la Vivienda, Fondo Social para la
Vivienda, Instituto Nacional de Pensiones, Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada, Banco de Fomento
Agropecuario, Banco Hipotecario, Federación de Cajas de
Crédito, entre otros.
La Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Bancos y
Financieras en abril de 1991, dejando sin efecto la
mayor parte de la Ley de Instituciones de Crédito y
Organizaciones Auxiliares (LICOA) que contenía la
regulación bancaria previamente. Con base en la
nueva regulación bancaria y a su Ley Orgánica, la
Superintendencia aprobó una serie de normativa técnica
aplicable a la banca, con el objeto de prevenir y limitar
los riesgos que asumen, brindar información adecuada al
público y al ente supervisor, y que los estados financieros
reflejaran el valor económico de las instituciones. En este
orden de ideas, se establecieron exigencias de capital
mínimo y requisitos de solvencia, límites a la asunción de
riesgos, reglas para créditos relacionados, normas para
39
DEC
Estudios
Económicos
la evaluación de activos de riesgo, normas contables
y de auditoría, requisitos para los miembros de las
juntas directivas y la administración de las entidades,
entre otros; la idea era asumir paulatinamente las
recomendaciones internacionales en materia de
regulación bancaria.
Por su parte, el sistema bancario mostró una evolución
favorable, se aprobaron nuevos bancos y financieras
para operar en la plaza local; en 1995, se encontraban
operando doce bancos y nueve financieras, reforzándose
así la competencia en el mercado. En la segunda
mitad de los noventa, con la salida del mercado de
ciertas instituciones de menor tamaño, el sistema
se fue consolidando, hasta posicionarse en un lugar
privilegiado en la región centroamericana.
En 1997-1999, se presentaron serias fallas en ciertas
instituciones de menor tamaño, al punto que tuvieron
que salir del mercado. Por ejemplo, entre estos casos
ocurrió el de Finsepro/Insepro, ambas empresas estaban
relacionadas, pero solo una tenía autorización para
captar ahorro del público, mientras la otra lo hacía de
manera ilegal, ofreciendo tasas de interés muy superiores
a las de mercado, por lo que fue un fraude. Otro caso fue
el de Credisa, entidad que por un manejo deficiente de
sus riesgos y otras fallas sufrió grave deterioro financiero
y optó por una liquidación voluntaria, para lo cual recibió
préstamo del BCR. No obstante, fueron problemas
aislados, y con las herramientas regulatorias disponibles,
se preservó la estabilidad del sistema financiero.
En 1999, a raíz de los problemas antes comentados,
la regulación bancaria se robusteció, mediante la
promulgación de una nueva Ley de Bancos, aprobada
por la Asamblea Legislativa en septiembre de 1999
(Decreto No. 697). Esta Ley incorporó nuevas reglas,
siguiendo sanas prácticas internacionales; por
ejemplo, las disposiciones que deberían cumplir
los Conglomerados Financieros, en cuanto a su
 Serie de
investigación
administración, manejo de riesgos, operaciones conjuntas,
etc.; modificó el proceso de resolución bancaria, que
se aplicaría cuando un banco presentara problemas
de insolvencia y no pudiera continuar operando en el
mercado; se instauró un seguro de depósitos limitado para
los depositantes, mediante la creación del Instituto de
Garantía de Depósitos, como institución pública de crédito,
autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
cuyo propósito es garantizar los depósitos del público
en la forma que dispone esa Ley, es supervisado por la
Superintendencia y los bancos pagan una prima que se va
acumulando a su patrimonio.
VII. La Bolsa de Valores y el mercado de
capitales
Un complemento necesario para desarrollar el mercado
de capitales salvadoreño, era crear una plaza de valores
organizada, como es una bolsa de valores, en la cual se
pudieran negociar títulos valores, tales como bonos,
certificados de inversión, acciones, entre otros, lo
cual permitiría la formación de capitales y fuentes de
financiamiento, así como también, otra opción de inversión
para quienes aspiran a obtener mejores rendimientos en
condiciones de seguridad, confianza y transparencia. En
este segmento, se resumen los principales desarrollos
observados en este importante mercado.
1. La Bolsa de Valores y sus funciones
Un grupo de inversionistas del sector privado decidieron
dar los primeros pasos para crear la Bolsa de Valores
de El Salvador a inicios de los noventa. Se logró la
40
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
aprobación, y las operaciones de esta importante institución
arrancaron el 27 de abril de 1992. Fue creada como una
organización auxiliar de crédito (Ley de Instituciones de
Crédito y Organizaciones Auxiliares, LICOA), autorizada
por el Ministerio de Economía y el BCR tuvo una activa
participación en las actividades relativas a la creación y
puesta en marcha de esta nueva institución –calificación
de accionistas, casas corredoras, emisores iniciales de
valores, títulos valores que podían negociarse en la Bolsa,
instructivos para el funcionamiento y operatividad de la
Bolsa de Valores–, según las disposiciones de la legislación
vigente (Memoria de Labores BCR, 1992).
Posteriormente, el marco legal aplicable al mercado
de valores y sus participantes fue sustituido, ya que
en febrero de 1994, la Asamblea Legislativa aprobó el
Decreto No.809, referente a la Ley del Mercado de Valores,
la cual fue promulgada con el objeto de modernizar el
sistema financiero, para que se promoviera el ahorro
y la asignación eficiente de los recursos, considerando
que las disposiciones legales que regulaban el mercado
de valores eran insuficientes para dinamizarlo. Esta Ley
regula la oferta pública de valores, sus transacciones, sus
mercados e intermediarios y a los emisores de valores.
Con posterioridad, esta Ley ha sido objeto de varias
reformas, con el propósito de facilitar el desarrollo del
mercado e incorporar estándares internacionales; entre
estos cambios destaca la incorporación de reglas que
permiten negociar valores extranjeros en la Bolsa local.
Asimismo, se creó como ente supervisor de este mercado a
la Superintendencia de Valores, mediante la aprobación de
su Ley de creación (Decreto No. 806, del 11 de septiembre
de 1996). Esta Superintendencia, en 2011 se integró al
supervisor único del sistema financiero, como es la SSF.
En sus más de 25 años de funcionamiento, la Bolsa ha
cumplido un papel muy importante en el mercado
financiero del país, apoyando el crecimiento económico,
al ser una opción de financiamiento alternativo a la banca
tradicional, tanto para el sector privado como el público,

propicia la formación de precios en forma transparente
y brinda liquidez a los tenedores de títulos valores. Ha
posibilitado el acercamiento directo entre empresas e
inversionistas a través de la negociación de instrumentos
financieros, favoreciendo la canalización de recursos a las
empresas con necesidades de financiamiento.
La regulación de otros aspectos relevantes de este mercado
se fue concretando con el paso de los años. Por ejemplo,
en febrero de 2002, fue promulgada la Ley de Anotaciones
Electrónicas de Valores en Cuenta (Decreto No. 742 del 21
de febrero de 2002), la cual implicó un paso importante de
modernización del mercado de valores, ya que permitió
pasar del sistema tradicional de negociación de valores
representados mediante papel, a formas de representación
de valores por medios electrónicos depositados en la
Central de Depósitos de Valores (CEDEVAL). Posteriormente,
fue aprobada la Ley de Titularización de Activos mediante
el Decreto No. 470 de 15 de noviembre de 2007, dando
paso a una herramienta de financiamiento eficiente, como
es la titularización de activos, permitiendo a los sectores
productivos obtener recursos para sus proyectos, al dar
liquidez a activos que carecen de ella. Esta figura conlleva la
emisión de valores negociables en el mercado de capitales,
lo que ha permitido ampliar las opciones de inversión en la
Bolsa de Valores.
Más recientemente, se aprobó la Ley de Fondos de Inversión
(Decreto No. 776, del 10 de septiembre de 2014) con el
objeto de generar condiciones para dinamizar el mercado de
valores y que ofrezca otras opciones de ahorro e inversión
en la economía, particularmente, que se facilite el acceso
a pequeños inversionistas al mercado de capitales. Es un
instrumento que se venía estudiando por parte del BCR
desde los años noventa.
Esta Ley, define el marco regulatorio y de supervisión de los
fondos de inversión (patrimonios administrados por una
sociedad gestora, cuya finalidad es realizar inversiones),
sus cuotas de participación, las sociedades que los
41
DEC
Estudios
Económicos
administran y sus operaciones; establece una estructura
legal que separa los recursos de los inversionistas de los
de la institución que los administra; además, regula la
comercialización de cuotas de participación de Fondos de
Inversión Extranjeros, previo cumplimiento de requisitos.
Por otra parte, la Bolsa ha dado pasos importantes en
el ámbito de la integración regional, particularmente
con la Bolsa de Panamá para realizar operaciones
transfronterizas, lo cual facilitará estas operaciones en
un ambiente de confianza y seguridad; los inversionistas
tienen acceso a una mayor diversificación de sus
portafolios con las oportunidades que brindan ambos
mercados; acceso a más financiamiento, ya que los
emisores salvadoreños pueden disponer de más recursos
al acceder a más recursos de inversionistas panameños.
Pese a los incontables avances en el desarrollo del
mercado de valores desde que empezó a funcionar
la Bolsa de Valores, aún queda camino por recorrer,
particularmente para aumentar la participación de
emisores de valores locales, especialmente de largo plazo,
y aumentar las transacciones en mercado secundario; otro
aspecto es lograr la negociación de acciones de empresas
en la Bolsa, lo cual puede tomar tiempo, ya que la mayoría
de empresas del país son de carácter familiar y tienen
acceso a financiamiento bancario.
Como se aprecia en la gráfica 9, el volumen de
operaciones sigue concentrado en el corto plazo,
básicamente en reportos por encima de 70% durante
los últimos tres años; la titularización de activos es una
opción atractiva de financiamiento público y privado
que están aprovechando varios emisores para poder
financiarse directamente en el mercado, ha venido a dar
dinamismo al mercado primario. En la medida que se
desarrollen los fondos de inversión y se implementen las
reformas de pensiones aprobadas en septiembre del año
anterior, se prevé que habrá más actividad en el mercado
de capitales.
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Gráfica 9
Operaciones anuales realizadas a través de la Bolsa de Valores
Gráfica 9
(Porcentajes)
Operaciones anuales realizadas a través de la Bolsa de Valores (%)
100% 0.3% 0.1% 0.1%
7.1% 6.1% 3.9%
7.0%
90% 4.1% 7.5%
10.8% 9.9%
80% 17.8%

70%

60%

50%

40% 77.7% 76.4%

71.1%
30%

20%

10%

0%
2015 2016 2017
Reportos Primario Bonos internacionales Secundario Accionario
Fuente: Bolsa de Valores de El Salvador

2. Inversionistas institucionales entidad de supervisión, como era la Superintendencia de

Con la reforma al sistema de pensiones aprobada en
diciembre de 2006 (Decreto No. 927 del 20 de diciembre
de 1996) mediante la cual se creó un sistema de pensiones
de capitalización individual, administrado por las
administradoras de fondos de pensiones (AFP), en abril de
1998, se dio paso a la creación de los fondos de pensiones,
que son integrados por los aportes de los empleadores
más el ahorro de los trabajadores durante su vida laboral,
con la finalidad de financiar su pensión cuando llegue
la edad de retiro. De esta forma, surgieron en el país los
inversionistas institucionales, entendidos como aquellos
que gestionan importantes sumas de dinero y las invierten
en instrumentos financieros, de conformidad con las
regulaciones que les son aplicables. También se creó una
Pensiones, la cual se integró en 2011 a la SSF como parte del
supervisor único del Sistema Financiero.
Este tipo de inversionistas es muy importante para los
mercados de capitales, ya que realizan la mayor parte de
sus inversiones a largo plazo, y son recursos financieros por
montos apreciables, por lo que tienen un papel protagónico
en los mercados financieros para financiar grandes
proyectos de inversión que requieren de este tipo de
recursos y contribuyen al desarrollo del país. El patrimonio
de los fondos de pensiones rondaba US$9,887.3 millones
hasta septiembre de 2017 y la distribución de su portafolio
de inversiones estaba concentrada en valores del sector
público (81.8%) influenciada por las inversiones obligatorias
en Certificados de Inversión Previsional (CIP) que por ley

42
 DEC
Estudios
Económicos

deben efectuarse. Las inversiones en títulos emitidos por
bancos representaban 7.1%, son certificados de inversión de
mediano plazo (generalmente cinco años) que los bancos
emiten y colocan en la Bolsa para financiar sus operaciones;
un 5.8% del total del portafolio estaba invertido en valores
titularizados y un 4.7% en valores extranjeros registrados en
la Bolsa local (gráfica 10).
Con la reforma al sistema de pensiones aprobada en
2017 (Decreto No.787 del 28 de septiembre de 2017) y
las reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales aprobadas en la misma fecha, se espera que
posibiliten paulatinamente que se diversifique el portafolio
de inversiones de los fondos de pensiones, en la medida
que el Gobierno necesite menos financiamiento por
parte de los fondos de pensiones de los trabajadores para
pagar sus obligaciones previsionales. Esto es un aspecto
relevante, ya que estos inversionistas institucionales
tendrían más recursos disponibles para financiar proyectos
del sector privado o público que impulsen el crecimiento
económico del país y la generación de empleo.
Por otra parte, en el país también se ha desarrollado el
mercado asegurador con las sociedades de seguros, son
otras entidades financieras autorizadas para efectuar
el comercio de asegurar riesgos a base de primas. Sus
actividades las regula la Ley de Sociedades de Seguros,
aprobada mediante Decreto No.844 del 10 de octubre
de 1996, aunque sus actividades datan de muchos años
antes. La citada Ley regula, entre otros, las condiciones
en que las sociedades de seguros efectúan sus
actividades, los requisitos que deben cumplir de capital
y cobertura patrimonial para responder en situaciones
imprevistas. Operan en seguros, reaseguros, fianzas y
reafianzamientos. Pueden actuar como sociedades de
seguros generales, seguros de personas o especializadas
exclusivamente en fianzas, y son supervisadas por la SSF.

Gráfica 10
Cartera valorizada de los fondos de pensiones, a septiembre de 2017
Gráfica 10
(Porcentajes)
Cartera valorizada de los fondos de pensiones. A septiembre de 2017
Valores
Organismos Fondos de
extranjeros, 4.7
internacionales, 0.2 titularización, 5.8

Soc. nacionales, 0.5

Bancos, 7.1

Sector público,
81.8

Fuente: SSF

43
 Serie de
investigación
Las sociedades de seguros también pueden considerarse
del grupo de inversionistas institucionales, ya que invierten
una parte de sus reservas técnicas en títulos valores
de largo plazo y de diferentes emisores, acorde con las
reglas de inversión consignadas en la Ley indicada y otra
normativa técnica aplicable.
Los fondos de inversión son también parte de este
grupo, cuyo desarrollo vendrá a dinamizar la economía
y el mercado de valores, como se comentó previamente.
Este tipo de figura financiera es importante, ya que de
acuerdo con otras experiencias ha permitido acercar
a las inversiones bursátiles a pequeños inversionistas
interesados en obtener mejores rendimientos mediante
la colocación de fondos en carteras comunes de
inversión, acorde con su perfil de riesgo, en un entorno de
transparencia y eficiencia.
VIII. La dolarización y los cambios en el
sistema financiero
La década de los dos mil inició con un cambio sustancial en
el régimen monetario del país, con la adopción del dólar
estadounidense como moneda de curso legal irrestricto
y poder liberatorio ilimitado para el pago de obligaciones
en dinero en el territorio nacional (junto a los colones ya
emitidos), y fijó permanentemente el tipo de cambio entre
el colón y el dólar, a razón de 8.75 colones por un dólar,
mediante la aprobación de la Ley de Integración Monetaria
(Decreto No. 201 del 30 de noviembre de 2000).
Según los considerandos de dicha Ley, esta medida se
adoptó con el fin de preservar la estabilidad económica
44
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
que el país tenía, lo cual se estimaba importante para
propiciar condiciones que facilitaran la inversión,
y garantizaran un acceso directo a los mercados
internacionales; también se consideraba necesario dictar
regulaciones que facilitaran el intercambio comercial y
financiero con el resto del mundo, en forma eficiente.
Un aspecto a resaltar es que El Salvador, a inicios
de los dos mil, gozaba de una posición de fortaleza
macroeconómica. El crecimiento económico promedio
1991-2000 alcanzó 3.4%9; en el 2000, la inflación era
relativamente baja (4.3%), el déficit en cuenta corriente
era moderado, el BCR había acumulado reservas
internacionales apreciables que rondaban US$1,709.5
millones, el país recibía un flujo de remesas familiares
importante, rondó US$1,750.7 millones; las exportaciones
de bienes y servicios crecían en forma sostenida a un
ritmo de 15.8% nominal; había estabilidad cambiaria, y el
sistema financiero era sólido. En esa época, la agencia de
calificación de riesgo Moody’s Investor Service calificaba
el riesgo del país con grado de inversión (Baa3), la cual
empezó a deteriorarse desde 2009.
En tal sentido, la dolarización se adoptó para preservar
la estabilidad que el país había alcanzado, no para
atenuar una grave crisis económica y elevada inflación,
como fue el caso de Ecuador en el 2000. La medida en
comento trajo cambios importantes en la economía y en
el sistema financiero, no solo porque se eliminó el riesgo
cambiario del colón respecto al dólar estadounidense, lo
cual ha tenido efectos favorables para la estabilidad, sino
también porque implicó cambios en la operatividad de
las instituciones financieras y en la gestión de riesgos que
realizan. En este apartado se comentan las principales
consecuencias de esta decisión de política pública para el
sistema financiero.
9 Usando las cifras de PIB publicadas por el BCR con base en el SCN
2008.

1. Reformas en el Banco Central
La Ley de Integración Monetaria reformó varios artículos
de la Ley Orgánica del BCR y derogó otros, eliminando
funciones que se consideran tradicionales para cualquier
banco central, tales como las siguientes: i) se eliminó la
facultad de emitir especies monetarias a partir del 1 de
enero de 2001; ii) desapareció la función de realizar política
monetaria; iii) se suprimió la potestad de otorgar crédito al
sistema bancario, lo que implica que el BCR ya no podría
actuar como prestamista de última instancia para los
bancos, cuando estos presentan problemas de iliquidez.
Por lo tanto, la adopción del dólar estadounidense como
moneda de curso legal en el país, implicó renunciar a la
aplicación de una política monetaria o cambiaria activa e
independiente, vinculándose de manera permanente a las
políticas desarrolladas en Estados Unidos.
Por otra parte, la citada Ley contempló que el BCR debería
canjear los colones por dólares a través del sistema bancario
(sin plazo), por lo que sería el responsable de proveer
dólares a los bancos para trasladarlos a la economía
real para realizar transacciones. El canje de moneda fue
un proceso paulatino; durante los primeros años de la
vigencia de la Ley indicada circulaban ambas monedas. Las
cuentas del BCR fueron registrando cada vez menos pasivo
relacionado con la emisión monetaria, en la medida que
avanzaba el canje aludido. Según el balance publicado por
el BCR, al 30 de septiembre de 2017, las especies monetarias
en circulación rondaban US$2.9 millones; en cambio, previo
al inicio de la dolarización, esta cuenta registraba US$556.7
millones, de acuerdo con el balance de la citada entidad al
31 de diciembre de 2000.
En el contexto de la dolarización, el BCR facilitó la ejecución
de las medidas necesarias para su implementación,
especialmente las relacionadas con el curso legal del dólar,
entre ellas: a) continuidad de las actividades económicas
apoyada por la confianza de la población y agentes
45
DEC
Estudios
Económicos
económicos, en el proceso de introducción y uso de
una nueva moneda de curso legal; b) disponibilidad y
aprovisionamiento de las especies monetarias dólares
en sus diferentes denominaciones y moneda fraccionaria
de forma ágil y expedita para garantizar la fluidez de
las operaciones de pago; c) desarrollo y actualización
de la normativa del sistema financiero para asimilar
las disposiciones de ley, esta labor fue realizada en
coordinación con las entidades fiscalizadoras del sistema
financiero (BCR, 2009).
El BCR desarrolló una estrategia orientada a asegurar
la continuidad de las operaciones de pago con dólares
estadounidenses a partir de enero de 2001. Entre
los esfuerzos más importantes, se citan: 1) amplia
divulgación al público y capacitación a bancos y otros
agentes económicos sobre las características y medidas
de seguridad de los billetes y monedas en dólares; 2)
adecuación de todos los procesos internos de manejo,
control y custodia de especies monetarias, incorporando el
manejo de dólares; 3) importación de billetes y monedas
en dólares para ponerlos a disposición del sistema
financiero, según su demanda; 4) el canje de especies
monetarias dólares con deterioro y no aptas para circular
así como su exportación (BCR, 2009).
Por otra parte, el BCR ha continuado realizando otras
funciones importantes para el país, tales como: i)
administra las reservas internacionales, las cuales están
constituidas esencialmente por la reserva de liquidez
que los bancos y otros intermediarios depositan en
dicha entidad; ii) regulación y monitoreo del sistema
financiero; iii) elabora y publica estadísticas y proyecciones
macroeconómicas de corto y mediano plazo; iv) vela por
el buen funcionamiento de los pagos internos y externos;
v) provee servicios a los importadores y exportadores
del país; vi) es el agente financiero del Estado; vii) realiza
investigación técnica en las áreas macroeconómica y
financiera.
 Serie de
investigación
En 2011, con la aprobación de la Ley de Supervisión y
Regulación del Sistema Financiero en enero de 2011, al
BCR se le otorgó una nueva facultad, la de ser el regulador
del sistema financiero (actividad que había venido
desarrollando para bancos en pocas áreas), por lo que es
responsable de la aprobación del marco normativo macro
prudencial necesario para la adecuada aplicación de las
leyes que regulan a los integrantes del sistema financiero,
aunque dicha función no corresponde desarrollarla al
Consejo Directivo del Banco, si no que la realiza a través de
un Comité de Normas, creado por Ley, en el cual participan
el presidente y vicepresidente del BCR, el Superintendente,
y otros directores del BCR.
Una reforma posterior a la Ley Orgánica del BCR (Decreto
No.88 del 18 de agosto de 2012), entre otros cambios,
retornó al BCR la facultad de conceder créditos o cualquier
otra forma de financiamiento de liquidez a los bancos, pero
con recursos de organismos financieros internacionales
o regionales, bancos centrales u otros estados. Esta
función la podría realizar en ciertos casos, cuando se
presente deterioro estructural de la liquidez de una o más
instituciones, para prevenir situaciones de iliquidez general
del sistema financiero, para restablecer la liquidez en
caso de una crisis causada por una fuerte contracción del
mercado o por calamidad pública.
2. Cambios en el sistema financiero
La Ley de Integración Monetaria eliminó el riesgo
cambiario en las instituciones financieras y estableció
cambios trascendentales que cambiaron la operatividad
de los bancos y otras entidades, entre los más relevantes se
mencionan los siguientes:
• Las transacciones efectuadas son pactadas y
denominadas en dólares estadounidenses; en
46
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
consecuencia, depósitos, créditos, seguros, pensiones,
títulos valores y las demás operaciones financieras se
realizan en la moneda indicada.
• Se estableció el dólar estadounidense como unidad
de cuenta del sistema financiero. Esto implicó que la
contabilidad de las entidades que integran este sistema,
se expresaría en dólares.
• La contabilidad de empresas del sector no financiero se
puede llevar en colones o en dólares.
• El Banco Central fue autorizado para canjear los colones
en circulación por dólares a través del sistema bancario.
La Ley no señalaba un plazo para este proceso y tomó
varios años.
• En la economía podían circular billetes y monedas de
dólar. No se paga comisión por cambiar las remesas
recibidas en el país de dólares a colones.
Por otra parte, simultáneamente a la aprobación de la Ley
de Integración Monetaria, se aprobaron reformas a la Ley
de Bancos para introducir otras medidas prudenciales
orientadas a cautelar el riesgo de liquidez de dichas
entidades, tales como, establecer un requerimiento
de reserva de liquidez –en promedio equivalente
aproximadamente al 20% de los depósitos– la cual está
depositada o invertida en el BCR, también podría invertirse
en el exterior. Dicha reserva se segmenta en tres tramos: un
25% en efectivo, depositado en el BCR, de libre utilización;
un segundo tramo de 25% también depositado en el BCR,
con un cargo por su uso; y, un tercer tramo equivalente al
50% que está invertido en títulos valores emitidos por el
BCR, cuyo uso debe contar con la autorización previa de
la SSF. Además, se estableció un requerimiento de activos
líquidos que debe invertirse en valores de alta liquidez y
bajo riesgo. Además, se introdujo una facultad al BCR para
que de presentarse problemas de liquidez en los bancos,
pudiera realizar operaciones de reporto con recursos
provenientes del Estado.

Otro aspecto que se modificó de la Ley aludida, es el
referente a la resolución bancaria, cuando un banco ya
no puede continuar operando en el mercado por fallas,
principalmente, de solvencia y liquidez; este proceso se
cambió para compatibilizarlo con la ausencia de prestamista
de última instancia, privilegiando a los depositantes
sobre otros acreedores; se esperaría que fuese un proceso
relativamente ágil, con soluciones de mercado y que
minimice el riesgo de contagio y la pérdida de valor de los
activos financieros, en el caso que se pusiera en práctica.
También se fortaleció la regulación sobre los requerimientos
de solvencia a los bancos y la que atañe a ciertos límites
para la asunción de riesgos.
Tras la dolarización de la economía, se observaron varios
cambios en las condiciones financieras imperantes en el
país. Por ejemplo, en la estructura del crédito por plazos se
observa una recomposición, ampliándose la participación
relativa de créditos a plazos más largos, lo cual puede
asociarse con la mayor estabilidad que genera la eliminación
del riesgo de devaluación del colón respecto al dólar
estadounidense, ya que permite a los bancos mejorar
Gráfica 11
Gráfica 11
Estructura de la cartera de préstamos por plazos
Estructura de la cartera de préstamos por plazos
(Porcentajes)
(Porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
Fuente: Elaboración propia con base en información de la SSF.
47
DEC
Estudios
Económicos
su mezcla de fuentes de fondos para atender a sus
clientes, redundando en cuotas más bajas y accesibles
para la amortización de capital, facilitando a muchos la
obtención de crédito de largo plazo, particularmente
para adquirir vivienda. La estructura del crédito por
plazos de otorgamiento, muestra que los concedidos a
20 años y más aumentaron su participación, pasando de
5.6% en 2001 a 19.6% en 2017; también han aumentado
los créditos de 5 a 10 años, de 21.1% en 2001 hasta 36.9%
en 2017; en cambio, los otorgados a menos de cinco
años, de 10 a 15 años y de 15 a 20, han disminuido su
peso relativo en el total (gráfica 11).
Respecto de las tasas de interés ofertadas en la plaza
financiera salvadoreña, se observó que desde enero
de 2001, el precio del dinero únicamente se expresa
en dólares estadounidenses para préstamos y otras
operaciones (por que se contratan únicamente en esta
moneda, por ley). Era diferente con el régimen cambiario
anterior, ya que existían tasas de interés para operaciones
en colones (que eran más altas y se aplicaba a la
mayor parte de usuarios) y otras tasas para préstamos
Más de 20 años
15 a 20 años
10 a 15 años
5 a 10 años
0 a 5 años
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

que se pactaban en dólares, a las que tenían acceso
quienes obtenían ingresos en dólares, principalmente los
exportadores, ya que, por regulación prudencial sobre
calce de moneda, generalmente, los bancos prestaban
en dólares, cuando el deudor tenía ingresos en la misma
moneda10. Esta situación cambió sustancialmente con la
dolarización, ya que desde entonces, los salvadoreños que
son sujetos de crédito por su perfil financiero aceptable
ante un banco, tienen acceso a tasas de interés en dólares
y cuando adquieren un crédito, se comprometen a pagarlo
en la misma moneda en el contrato que suscriben.
mundial, cuando se han presentado episodios de crisis
financiera o económica, se han observado tasas de interés
internacionales bajas, como ha sido el caso de los primeros
años de los dos mil y con la crisis internacional desatada
en 2008, que mantuvo las tasas en niveles históricamente
bajos. La gráfica 12 muestra la trayectoria de las tasas
aludidas, las cuales, en el caso de El Salvador, corresponden
a operaciones pactadas en dólares. Cabe mencionar que
en países vecinos también se ofrecen operaciones en US
dólares, pero el acceso no es generalizado para la población
sujeto de crédito.

La eliminación por ley del riesgo cambiario ha derivado en
un costo financiero más bajo en el país para un sector más
amplio de usuarios de crédito. Por ejemplo, al comparar las
tasas de interés observadas en la región centroamericana
para operaciones activas de corto plazo, se advierte
que en El Salvador son las más bajas, esta situación ha
prevalecido desde 2001, si bien durante los primeros años
de los dos mil se observó una tendencia a la baja bastante
generalizada en la región, la disminución no alcanzó
el nivel observado en El Salvador. También, a escala
10 Artículo 62 de la Ley de Bancos.
Sobre el punto anteriormente señalado, un estudio
elaborado por Swiston (2011), que examina la transición
de El Salvador a la dolarización oficial, comparando
aspectos de este régimen con el régimen de tipo de
cambio fijo prevaleciente en el país durante los años
noventa, encontró, entre otros aspectos, que la dolarización
redujo las tasas de interés de 4 a 5 puntos porcentuales al
reducir el riesgo cambiario, habiéndose generado ahorros
anuales netos que promedian 0.5% del PIB para el sector
privado y 0.25% del PIB para el sector público (neto de las
pérdidas por el señoreaje no percibido). El estudio aludido

Gráfica 12
Gráfica 12
Tasas de interés activas promedio de corto plazo
Tasas de interés activas promedio de corto plazo
(moneda nacional)
(moneda nacional)

30

25

20

15

10

0
2001M01
2001M04
2001M07
2001M10
2002M01
2002M04
2002M07
2002M10
2003M01
2003M04
2003M07
2003M10
2004M01
2004M04
2004M07
2004M10
2005M01
2005M04
2005M07
2005M10
2006M01
2006M04
2006M07
2006M10
2007M01
2007M04
2007M07
2007M10
2008M01
2008M04
2008M07
2008M10
2009M01
2009M04
2009M07
2009M10
2010M01
2010M04
2010M07
2010M10
2011M01
2011M04
2011M07
2011M10
2012M01
2012M04
2012M07
2012M10
2013M01
2013M04
2013M07
2013M10
2014M01
2014M04
2014M07
2014M10
2015M01
2015M04
2015M07
2015M10
2016M01
2016M04
2016M07
2016M10
2017M01
2017M04
2017M07
2017M10

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Fuente: Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA)

48
 DEC
Estudios
Económicos

señala que en los años previos a dolarizar la economía, Poor’s, Moody´s y Fitch Ratings– desde 2009, en varias
la moneda de El Salvador, el colón, se había mantenido a oportunidades, rebajaron la calificación de riesgo del país,
un tipo de cambio fijo contra el dólar de Estados Unidos, desde grado de inversión (BBB-, por Moody’s) hasta llegar
desde 1992. Sin embargo, las tasas de interés de los a selective default (SD, por Standard & Poor´s y Fitch) en
instrumentos denominados en colones seguían siendo abril de 2017, ante el impago del Gobierno con los fondos
considerablemente más altas que las ofrecidas por los de pensiones de los trabajadores por la porción de capital
instrumentos denominados en dólares –incluso por los e intereses de Certificados de Inversión Previsional que
mismos bancos de El Salvador–; esta diferencia de tasas correspondía pagar el mes indicado; cuando se realizó el
reflejaba la mera posibilidad de que se devaluara el colón, lo pago, unos días después de su vencimiento, la calificación
cual llevaba a los inversionistas a exigir una prima de riesgo se corrigió, situándose en Caa1 para Moody´s, CCC+
como compensación por mantener activos denominados en según Standard & Poor´s y B3 para Fitch, el cual se dio
colones. posteriormente a la reforma de pensiones de 2017. En
febrero de 2018, Moody´s mejoró la calificación del país a
B3 con perspectiva estable, argumentando que los riesgos
En este aspecto, se debe considerar que desde 2009 ha
de liquidez se redujeron sustancialmente a partir de los
estado presente un factor que es externo a las instituciones
acuerdos políticos que permitieron efectuar la reforma de
financieras, y encarece el financiamiento para los
pensiones y aprobar financiamiento de deuda de largo
salvadoreños, se trata del deterioro de la calificación de
plazo.
riesgo soberano. Como se observa en la gráfica 13, las tres
principales agencias calificadoras de riesgo –Standard &

Gráfica
Gráfica 1313
Trayectoria de la calificación de riesgo de El Salvador
Trayectoria de la calificación de riesgo de El Salvador

Asignada
7 Jul. 1997
BBB Moody´s
Mejora
Baa2
BBB- Asignada
Sep. 1996
May. 1998 Degradada
15 Dic. 2009 Baa3
Fitch
BB+ Degradada Ba1
Dic. 2009 Degradada
BB Bajó calificación
16 Jul. 2013
Ba2
Mejora
BB- Asignada Abr. 1999
11 Agosto 2016
Degradada Ba3
Ago. 1996 S&P Disminuye
B+ Nov. 2009 Degradada
Dic. 2014 Degradada
1 Feb. 2017
Mejora
6 Oct.
Mejora
23 Feb B1
Nov. 2012 2017 2018
B Degradada Degradada Mejora B2
Dic. 2010 9 Jul. 2015 Mayo. 2017
B- Degrada
B3
Mejora
CCC+ 7 Nov 2016 Bajó calificación
13 Abr. 2017
3 Oct. Caa1
2017
CCC Degradada
Mejora Caa2
Fitch Ratings (Eje izquierdo) 9 Jul. 2015
May. 2017
CCC- Degradada Caa3
CC Standard & Poor's (Eje izquierdo) 13 Oct. 2016
Degradada Ca
10 Abr. 2017 Degradada
C Moody's (Eje derecho) Degradada
2 Oct. 2017

SD 11 Abr. 2017
SD
1996 A
S
O
N
D

F
M

F
1999 May
2009 May
2009 Ago
2009 Dic

2011 May
2012 Nov

2014 Dic
2015 E

2016 Ago
2016 Nov
2016 Dic
2017 E

A
SD
M
J

S
O

N
D
2018 E
1997 Jul

2013 Jul

2015 Jul
2011 E ne

Fuente: Elaboración propia con información de cada una de las calificadoras.

http://www.datosmacro.com/ratings

49
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Entre los argumentos mencionados por las agencias, en
diferentes momentos del ajuste a la baja de la calificación
del país, se mencionan, el bajo ritmo de crecimiento
económico por un período prolongado; el deterioro de la
situación fiscal, evidenciada en un déficit recurrente y un
continuo incremento de la deuda pública; la inseguridad
ciudadana; y, la polarización política, que no permite
a los actores arribar a acuerdos relevantes para el país
en temas estratégicos, por ejemplo, para resolver los
problemas fiscales. Las continuas rebajas en la calificación
del país, han conllevado a un incremento en la prima de
riesgo que deben pagar los salvadoreños que requieren
financiamiento, aumentando la tasa de interés, tanto para
el sector público como el privado.
Otro cambio que se observa en el sistema financiero,
se refiere al aumento en el crédito que otorgan en el
territorio nacional, bancos u otras entidades financieras
no radicadas en el país. Según los registros oficiales, en
el decenio del dos mil, este crédito mostró una evolución
favorable, complementando el flujo de recursos que se
trasladan a la economía mediante el crédito; la eliminación
del riesgo cambiario es uno de los factores que puede estar
favoreciendo este desempeño. Sin embargo, desde 2010
se observa una desaceleración, la cual, en los primeros
años se asocia con la menor demanda de crédito que se
observó en el país, a consecuencia de los impactos de la
crisis financiera mundial y aspectos internos por los cuales la
economía estaba prácticamente estancada, a lo que sumaba
la incertidumbre por el cambio político ocurrido en 2009,
como se comenta más adelante. Este tipo de financiamiento
se desaceleró, incluso registró tasas negativas en 2013-
2014 (19.6% en diciembre 2014), en los años siguientes ha
mermado su caída; a diciembre de 2017 alcanzó US$2,547
millones, sigue siendo inferior al máximo observado en
2013 (US$2,690 millones), es probable que estén incidiendo
factores como el aumento en la percepción de riesgo
soberano y el lento crecimiento económico (gráfica 14).

Gráfica 14
Crédito de bancos no radicados en el país
(en millones de US$ y crecimiento anual, porcentajes)
En millones y crecimiento anual (%)

3,500 40%
Millones de US$ Crecimiento anual (eje derecho)
3,000 30%

2,500 20%

2,000 10%

1,500 0%

1,000 -10%

500 -20%

0 -30%
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Fuente: SSF y BCR

50

IX. Internacionalización de la banca y otras
tendencias
En esta sección se resumen las características de
las principales tendencias observadas en el sistema
financiero salvadoreño, principalmente en la banca tras la
privatización, las cuales marcaron la dinámica registrada
por la industria durante este período. Los cambios en
el entorno económico local e internacional, la continua
búsqueda de eficiencia, la innovación tecnológica y de
las comunicaciones, las nuevas regulaciones o estándares
internacionales, así como los cambios en los gustos y
preferencias de los consumidores de servicios financieros,
son factores que han impulsado estas tendencias, las cuales
en algunos casos se venían observando desde la década de
los noventa. El propósito de este apartado es identificar las
tendencias relevantes observadas en el sector financiero,
más que efectuar una evaluación del impacto de las mismas.
1. Integración de conglomerados financieros
La conformación de grupos o conglomerados financieros
es una tendencia observada en el ámbito internacional,
por las economías de escala y otras ventajas que conlleva
para la industria financiera, en beneficio de la eficiencia
en la prestación de servicios. No obstante, esta forma de
organizar la industria financiera (de manera conjunta),
impone otros desafíos en términos de regulación y
supervisión, desde la perspectiva de la estabilidad del
sistema financiero.
Desde 1991 la Ley de Bancos y Financieras, permitía a estas
instituciones invertir en sociedades que ofrecieran servicios
financieros complementarios (almacenes de depósito,
51
DEC
Estudios
Económicos
leasing, entre otros). En la medida que se fue expandiendo
la oferta de servicios financieros, según la demanda de los
usuarios, los bancos establecieron una estrategia interna
para ofrecerlos; en algunos casos los nuevos servicios eran
proporcionados directamente por el banco y en otros,
integraron sociedades filiales para este propósito. En tal
sentido, varias instituciones bancarias, en la práctica,
actuaban como casa matriz de un grupo financiero; sin
embargo, la actuación entre las sociedades miembros
de este, el tipo de relaciones que podrían mantener y
las operaciones permitidas y/o sus límites, no estaban
regulados.
En 1999, se aprobó la Ley de Bancos, en este cuerpo
legal se incorporaron regulaciones especiales sobre
los conglomerados financieros, estableciéndose las
principales normas que deberían observarse en su
conformación, la actuación de la sociedad controladora y
las relaciones de las demás sociedades miembros de un
mismo Conglomerado, los requisitos de solvencia de los
conglomerados, las operaciones permitidas, sus límites y
prohibiciones11; además, que serían objeto de supervisión
consolidada y funcional por parte de la SSF. Así, entre
2000 y 2003 se integraron los primeros Conglomerados
Financieros en el país; hasta septiembre de 2017, los
autorizados para operar en el país se muestran en el
cuadro 5.
Hasta junio de 2017 existían nueve Conglomerados
Financieros autorizados. En cuanto a la forma adoptada
para su estructuración, la mayoría optaron por la figura
jurídica de crear una sociedad controladora de finalidad
exclusiva (holding) y las sociedades subsidiarias de esta
ofrecen servicios financieros en el área bancaria, de valores,
de seguros, etc.; en algunos casos, el banco también posee
subsidiarias para ofrecer algunos servicios, acorde con la
11 El art. 113 de la Ley de Bancos define conglomerado financiero
como el conjunto de sociedades caracterizado por el hecho que
más de un cincuenta por ciento de sus respectivos capitales
accionarios, es propiedad de una sociedad controladora, la cual
también es miembro del Conglomerado.
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Cuadro 5
Conglomerados financieros autorizados
(A junio de 2017)

Nombre del conglomerado Fecha de

Banco miembro Sociedad controladora
financiero autorización

1 BANAGRICOLA
2 Grupo Imperia Cuscatlán
3 DAVIVIENDA
4 Citibank, N.A. (extranjero)
5 G&T Continental
6 Inversiones Financieras Promérica
7 Scotiabank El Salvador
8 Grupo Financiero Credomatic
9 Inversiones Financieras Grupo Azul
Banco Agrícola, S.A.
Banco Cuscatlán de El Salvador, S.A.
Banco Davivienda Salvadoreño, S.A
Citibank, N.A., Sucursal El Salvador
Banco G & T Continental El Salvador, S.A.
Banco Promérica, S.A.
Scotiabank El Salvador, S.A.
Banco de América Central, S.A.
Banco Azul de El Salvador, S.A.
Inversiones Financieras Banco Agrícola, S.A. Diciembre de 2002
Inversiones Financieras Imperia Cuscatlán Agosto de 2016
Inversiones Financieras DAVIVIENDA, S.A. Junio de 2003
Citibank, N.A., Sucursal El Salvador Diciembre de 2000
Banco G & T Continental El Salvador, S.A. Mayo de 2003
Inversiones Financieras Promérica, S.A. Noviembre de 2003
Inversiones Financieras Scotiabank El Salvador, S.A. Octubre de 2001
Inversiones Financieras Banco de América Central, S.A. Diciembre de 2003
Inversiones Financieras Grupo Azul, S.A. Julio de 2016

Fuente: Boletín Estadístico del Sistema Financiero, abril-junio de 2017. SSF.

estrategia de cada Conglomerado y a las disposiciones un supervisor financiero único que es la Superintendencia
legales vigentes. También, es factible estructurar el del Sistema Financiero –integró las Superintendencias de
Conglomerado cuando la sociedad controladora es el Valores, de Pensiones y de Bancos y otras instituciones
mismo banco, como se observa en el cuadro 5. financieras–. Con este nuevo esquema de supervisión
se pretendía, entre otros, mejorar la organización del
supervisor y las facultades para desarrollar la supervisión
Como se mencionó anteriormente, la organización de
consolidada y funcional de las entidades que conforman el
las instituciones financieras por medio de grupos o
sistema financiero; al BCR, se le asignó la responsabilidad de
conglomerados es una tendencia global. Sin embargo,
elaborar la normativa técnica aplicable al sector.
esta conformación de la industria, aumenta el grado de
dificultad para regular y supervisar las instituciones. El
aparecimiento de riesgos comunes entre las sociedades
miembros de un mismo Conglomerado, productos
financieros menos diferenciados entre sí y negocios con
2. Fusiones y adquisiciones
mayores grados de interconexión entre las sociedades
miembros de un mismo Conglomerado, exceden la
supervisión institucional y se vuelve necesaria también la La literatura especializada indica que las instituciones
supervisión consolidada. bancarias llevan a cabo fusiones, adquisiciones u otras
alianzas estratégicas impulsadas por la búsqueda de
sinergias que les permitan, entre otros aspectos, lograr
Para fortalecer la supervisión, la Asamblea Legislativa
economías de escala para reducir costos operativos; ampliar
en 2011, aprobó el Decreto 592, relativo a la Ley de
su potencial de negocios hacia otros productos y mercados;
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, que es
incorporar nuevas tecnologías. De esta forma, los bancos
el fundamento para la integración de las entidades de
mejoran su competitividad en mercados financieros
supervisión del país en una sola. Desde esa fecha existe
cada vez más globalizados. Por otra parte, las fusiones y

52
 DEC
Estudios
Económicos

adquisiciones, tienen una incidencia en la concentración ciento salvadoreño, y dos bancos estatales13. En cuanto
observada en la industria. a la participación de mercado y la concentración, a
noviembre de 2017, sobre un total de 14 instituciones
bancarias, el principal banco del país representaba el
El número de instituciones que conforman el sistema
25.8% del activo total, mientras que los primeros cuatro
bancario del país se ha modificado en el tiempo, con las
alcanzaban un porcentaje que rondaba 65.7% del total
fusiones y adquisiciones efectuadas y también, por la
de activos.
entrada de nuevos participantes y la salida de otros. Así,
al final del año 2000, el sistema estaba integrado por 10
bancos privados, una financiera, dos bancos estatales,
dos sucursales de bancos extranjeros y seis oficinas de
representación de bancos extranjeros, las cuales, por ley,
3. Internacionalización de la banca
no están autorizadas para captar depósitos del público
en territorio salvadoreño, totalizando 21 entidades
financieras12. En la primera década del siglo XXI se consolidó
una tendencia observada con anterioridad, como
es la presencia de inversión extranjera directa en
Durante el decenio de los dos mil, continuó observándose
el sector financiero local, lo que se ha llamado, la
un mayor grado de consolidación, propensión que venía
internacionalización de la banca, la cual se expandió
desde los años noventa, explicada principalmente por las
a otros servicios financieros. Hasta 2006 el sistema
fusiones de instituciones y adquisiciones de activos que
financiero salvadoreño estaba integrado principalmente
tuvieron lugar. Entre los procesos de fusiones bancarias
por bancos de capital local. Sin embargo, entre fines
efectuados se citan los siguientes: Agrícola con Desarrollo
de 2006 y 2007, bancos extranjeros14, internacionales
y Salvadoreño con Bancasa (ahora DAVIVIENDA), en el año
o regionales o sociedades miembros del grupo a que
2000; Scotiabank El Salvador con Banco de Comercio, en
pertenecían –por ejemplo, Citibank, HSBC, Bancolombia–
2005; y, Cuscatlán con Banco Uno, en 2008 (fue Citibank
se convirtieron en accionistas relevantes (propiedad
El Salvador y ahora Cuscatlán). También, en 2001, Banco
del 10% o más de las acciones) de bancos o sociedades
Agrícola adquirió activos del Banco Capital y en 2004,
controladoras de conglomerados financieros locales
finalizó la transformación de Financiera Calpiá a Banco
(cuadro 6).
ProCredit, eliminándose así este tipo de intermediarios
en concordancia con la regulación establecida en la Ley
de Bancos. En 2017, este último fue adquirido por Banco Hacia finales de 2005, cinco de trece bancos que
Atlántida, modificando su denominación. integraban el sistema, tenían una relación de propiedad
importante con bancos o grupos financieros extranjeros.
Esta situación cambió rápidamente y de manera
Hasta septiembre de 2017, producto de los cambios
trascendental, ya que al final de 2007, de los trece
apuntados anteriormente, y de la autorización de otras
bancos que integraban el sistema bancario, la propiedad
instituciones para ofertar servicios financieros, este
de los once privados o de la sociedad controladora
importante sector estaba integrado por doce bancos de
del Conglomerado a que pertenecen, era propiedad
capital privado, cuyos accionistas o los de sus sociedades
controladoras eran esencialmente extranjeros, excepto 13 Boletín Estadístico del Sistema Financiero. Julio-septiembre de
Banco Azul, que es una institución de capital cien por 2017, SSF.
14 Entendidos como un banco o su sociedad controladora, cuyos
12 Boletín Estadístico de Bancos. Octubre-Diciembre de 2000, SSF. accionistas mayoritarios son extranjeros.

53
 Serie de
investigación
mayoritariamente de bancos o grupos financieros del
exterior, con lo cual es país mostró un amplio grado de
apertura financiera, El Salvador se convirtió en el país
latinoamericano con mayor participación de la banca
extranjera en el sistema financiero (cuadro 6). Además,
en 2009, recibió autorización para operar en esta plaza
el Banco Azteca, de origen mexicano, y en julio de 2011
inició operaciones el Banco Industrial, de Guatemala.
Sin embargo, el banco autorizado para operar más
recientemente es el Banco Azul, de capital salvadoreño.
Cuadro 6
Venta de bancos a inversionistas extranjeros
Accionista relevante Banco
Año
extranjero adquirido
2006 Banistmo Salvadoreño
G&T Continental Americano
2007 Citibank Uno
HSBC Salvadoreño
Bancolombia Agrícola
Citibank Cuscatlán
Fuente: Anuarios de la SSF.
El incremento de la participación de los bancos extranjeros
en el país se explica esencialmente por la adquisición de
acciones de bancos que ya estaban funcionando; esta
forma de incursionar es similar a las experiencias de otros
países de la región, en los cuales los bancos extranjeros
aumentaron su participación por la adquisición de
bancos ya establecidos, no por medio de la obtención
de una autorización para operar un banco nuevo.
Cuando se consolidó esta tendencia, se observaban
bancos internacionales (por ejemplo Citibank, HSBC y
en menor medida Scotiabank), y otros bancos eran de la
región latinoamericana (por ejemplo, Bancolombia, G&T
Continental, Promérica y América Central). Con el paso de
los años y después de la crisis internacional, se observaron
54
Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
cambios y algunos bancos internacionales vendieron sus
acciones, actualmente, la banca extranjera con presencia en
el país es principalmente de la región latinoamericana.
Como tendencia estratégica mundial, la globalización de
los bancos, llamada también internacionalización, data
de los años 60 y tuvo su fundamento en la expansión de
empresas del sector real de Estados Unidos y Europa hacia
el extranjero, los bancos norteamericanos y europeos
acompañaron este proceso extendiendo en el extranjero
sus operaciones para continuar atendiendo a sus clientes,
así como para buscar nuevas oportunidades de negocio, en
función de la estrategia de cada entidad bancaria o grupo al
que pertenecían. En 1960, menos de 10 bancos americanos
tenían sucursales en el extranjero; en cambio, hacia finales
de 1977 más de 100 bancos americanos tenían sucursales
en territorio extranjero (Channon, 1991).
Latinoamérica ha sido una región atractiva para la
inversión extranjera directa en el sector financiero, grupos
internacionales se han posicionado en el mercado bancario,
de seguros, de valores y de los fondos de pensiones.
Particularmente en el segmento bancario, el aumento de
la participación de bancos extranjeros en los mercados
domésticos ha sido relevante, en algunos países más
fuerte que en otros. La gráfica 15 muestra la participación
de bancos extranjeros en el total de activos del sistema
financiero para un grupo de países latinoamericanos. En
2007, El Salvador y México exhibieron la mayor participación
de bancos extranjeros en sus sistemas financieros; en
cambio, Guatemala mostró el porcentaje más bajo (10%). Al
observar solo los países centroamericanos, se advierte que
esta tendencia estaba presente, en mayor o menor medida,
en el resto de países.
El interés de la banca extranjera por Latinoamérica, ha
sido objeto de diversos estudios, en los que se identifican
posibles motivaciones para esta tendencia. Así, Casilda Béjar
(2007), menciona entre los atractivos de esta región para
atraer inversión externa española en el sector bancario, los
 DEC
Estudios
Económicos

Gráfica 15
Gráfica 15
Participación de la banca extranjera, 2007
Participación de la banca extranjera en 2007
(como porcentajeen
(como porcentaje enel
el total
total de
deactivos del sistema)
activos del sistema)
Guatemala
Brasil
Argentina
Nicaragua
Costa Rica
Colombia
Honduras
Chile
Uruguay
Perú
Paraguay
México
El Salvador

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: Elaborado con datos del documento” Integración financiera en Centroamérica: nuevos desafíos en el contexto de la
crisis internacional”. Galindo et al (2010).

siguientes: estructura de mercado y potencial demográfico
de la región; bajo grado de bancarización (mercados en
expansión); márgenes de intermediación financiera más
amplios; oportunidades para diversificar riesgos; regulación
y supervisión mejorada; necesidades de capital; creciente
apertura y desregulación. También señala debilidades,
tales como, crisis financieras y económicas, inseguridad
jurídica, inestabilidad social y política, así como recurrente
volatilidad de la región y alta vulnerabilidad ante el entorno
económico internacional.
En el caso de El Salvador, varias de las condiciones
anteriores estaban presentes; el país gozaba de
estabilidad macroeconómica en los años en que
se dio la internacionalización de la banca, apertura
comercial, movilidad a flujos de capital, el uso del dólar
estadounidense como moneda de curso legal, era calificado
con grado de inversión por Moody´s; aunque también
había dificultades como la inseguridad ciudadana y
bajo crecimiento económico. Por otra parte, los bancos
locales tenían sus propias fortalezas institucionales
que los volvieron atractivos de cara a los inversionistas
extranjeros, para que su venta llegara a concretizarse, ya
que previamente se realizaba un análisis de la entidad. Así,
el país se sumó a otros receptores de inversión extranjera
directa en el sector financiero, integrándose al proceso de
globalización de la banca en un corto período.
Por otra parte, también varios autores han analizado los
efectos del incremento en la participación de la banca
extranjera para los sistemas financieros domésticos
y para la estabilidad macroeconómica en general.
Conceptualmente, existe un amplio reconocimiento de
los beneficios que ofrece la participación de la banca
extranjera para los países anfitriones, pero también implica
desafíos. De acuerdo con Ortiz (2007), sobre la base de la
experiencia mexicana, se tienen, entre otros beneficios,
los siguientes: introducción de nuevos productos y
tecnologías; una asignación más competitiva del crédito
a las empresas; mejoras en la administración del riesgo

55
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

financiero, así como un mayor desarrollo del mercado de el mayor rol del sector privado como beneficiario de los
dinero. préstamos internacionales, ya que en los años noventa,
la mayor parte de este tipo de financiamiento se dirigía
al sector público. La segunda, es que ha habido un
Este autor señala varios retos que enfrentan los países
alargamiento en los plazos de los préstamos internacionales
anfitriones –especialmente cuando la inversión extranjera
hacia la región. Mientras que en los noventa, el 70% del
se realiza en bancos de mayor tamaño– entre los que
crédito de la banca extranjera dirigido a Centroamérica
resaltan, el efecto sobre la eficiencia y competencia
tenían un plazo de hasta un año; para 2007, este porcentaje
de los sistemas financieros locales; el impacto de la
de préstamos, definidos como de corto plazo, llegaban al
administración de la banca global sobre la capacidad
35%; es decir, el 65% en 2007 eran préstamos de más de un
de las filiales de subsistir por sí solas (sin apoyo de la
año de madurez.
casa matriz); las diferencias regulatorias y contables que
existen entre los países.
La venta de los bancos salvadoreños de mayor tamaño a
inversionistas extranjeros se consolidó solo unos meses
Los retos surgen en ocasiones de las diferencias entre
antes de que se desatara la crisis financiera internacional
la forma de administrar de las casas matrices y las
(subprime), por lo cual muchos bancos globales y regionales
regulaciones aplicables a los bancos que adquieren; entre
estuvieron sometidos a tensiones extraordinarias, seguidas
estos señala, que las decisiones de la casa matriz a escala
por reordenamientos institucionales y de políticas internas
global, a veces, benefician a unas filiales y a otras no; los
significativos en muchas entidades bancarias, así como
límites de exposición de riesgo por país se establecen
nueva regulación financiera. Posteriormente, se observó una
de acuerdo con la sensibilidad al riesgo de su portafolio
fuerte contracción de la economía mundial y un proceso de
global; la práctica de administración en forma matricial,
recuperación lento y desigual por países y regiones.
según la cual, por ejemplo, los tesoreros y gestores de
riesgo reportan directamente a los ejecutivos de su casa
matriz, en lugar de los propios directores locales. Por otra parte, internamente, la economía también se
contrajo en 2009 afectada tanto por los impactos de la crisis
internacional, como por factores internos (el PIB se redujo
Por lo anterior, resultan muy importantes las medidas
en 2.1% en 2009), y en los años siguientes mostró una lenta
de política que puedan adoptar los reguladores del
recuperación. Además, ese año hubo cambio de Gobierno,
país anfitrión, para potenciar el impacto positivo de la
ya que el partido FMLN ganó las elecciones presidenciales
entrada de bancos globales en la banca local y acometer
por primera vez en la historia, lo que generaba
los desafíos planteados, de tal forma que se estimule la
incertidumbre. Desde 2008, el clima de inversión15 y los
competencia en el mercado financiero, la transparencia,
factores que lo afectan mostraron deterioro, este indicador
la disciplina y prácticas de buen gobierno corporativo, y
se situó en terreno negativo y se ha mantenido así desde
que de esta forma, la población del país receptor de esta
entonces, mostrando un deterioro progresivo durante estos
inversión extranjera reciba más beneficios.
años (gráfica 16). Entre los factores que más lo afectan, los
empresarios mencionan en forma reiterada la inseguridad
Galindo et al, (2010) resaltan dos características ciudadana, la incertidumbre política y económica, como los
importantes del proceso de integración financiera de la principales; los mismos factores han sido señalados desde
región centroamericana con el mundo, que han apoyado el año indicado, con más o menos énfasis, dependiendo
la inversión y el crecimiento económico. La primera, es 15 Calculado a partir de la Encuesta Dinámica Empresarial, elaborada
por FUSADES.

56
 DEC
Estudios
Económicos

Gráfica 16
Percepción del clima de inversión

80

60
Favorable Desfavorable Saldo neto

40

20

-20

-40

-60

-80
III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III

III
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
II
IV
I-99

I-00

I-01

I-02

I-03

I-04

I-05

I-06

I-07

I-08

I-09

I-10

I-11

I-12

I-13

I-14

I-15

I-16

I-17
Nota: saldo neto entre el porcentaje de empresas que lo percibe favorable y el que lo percibe desfavorable
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial

del período evaluado. La percepción del clima de inversión De acuerdo con Rivera (2011), la contracción del crédito
negativo ha incidido en una menor inversión en el país comentada se explica por una combinación de los
durante estos años. factores que determinan la oferta y demanda de crédito;
la contracción de la demanda, se originó en el shock de la
crisis financiera internacional y de la mayor incertidumbre
Bajo el escenario internacional e interno antes
económica y política generada en el país en ese período
comentado, el crédito otorgado por los bancos sufrió
a partir de la crisis internacional y del cambio político
una fuerte contracción durante los primeros años de
en el entorno doméstico, lo cual pospuso proyectos
la internacionalización de la banca, también la mora
de inversión privados; la contracción de la oferta de
se incrementó hasta alrededor de 4%. Entre diciembre
crédito, fue consecuencia del aumento de la aversión al
de 2008 y diciembre de 2010, el saldo del crédito total
riesgo de los bancos internacionalizados, del deterioro
de los balances de los bancos se contrajo en US$819
del perfil financiero del cliente (aumento de la mora), y
millones, equivalente a una caída de 9.9%, situación que
de la reducción, en un primer momento, de la liquidez
generó un debate sobre cuáles eran las causas detrás de
para prestar de los bancos, ocasionada por las pérdidas
esta caída, surgieron varias hipótesis; se mencionaba la
de la casa matriz y por la exigencia de mayores reservas
incertidumbre política imperante en el país que afectaba
de liquidez para los bancos por parte de las autoridades
la demanda, también se señalaban problemas en la oferta,
regulatorias.
argumentándose la falta de voluntad de los bancos de
otorgar créditos; otros argumentaban que la economía
demandaba menos recursos, porque se había contraído Tras la internacionalización de la banca, en el país
(gráfica 17). se observaron cambios en los criterios de análisis y

57
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Gráfica 17
Evolución del crédito bancario
(Millones de US$)
Millones de US$
13,000 40%
Millones de US$ Variación anual (eje derecho)
12,000
30%
11,000
20%
10,000
9,000 10%

8,000 0%
7,000
-10%
6,000
5,000 -20%

4,000 -30%
3,000
-40%
2,000
-50%
1,000
0 -60%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Fuente: SSF y BCR

asignación del crédito, lo cual era predecible, ya que se
esperaba que varias instituciones introdujeran estándares
internacionales en sus operaciones. Además, debido a los
impactos ocasionados por la crisis financiera para algunos
de los grupos financieros extranjeros que invirtieron en
bancos locales (por ejemplo, Citibank), las entidades
salvadoreñas se tornaron más cautelosas en la asunción
de riesgos. Así, se observó la adopción de nuevas políticas
de administración de las entidades financieras, asimilando
paulatinamente las directrices de su casa matriz; también
se mejoró la gestión de riesgos y el respaldo patrimonial,
con efectos favorables en la solvencia de las instituciones.
En cuanto a las condiciones de otorgamiento de crédito,
se observó mayor rigurosidad de cara a los clientes,
en la exigencia de requisitos y en el análisis de crédito;
esta situación se evidenció por medio de una encuesta
realizada por FUSADES; se comprobó que dichas
condiciones se volvieron más restrictivas al comparar el
cuarto trimestre de 2009 en relación con igual período de
2008, tanto para empresas pequeñas como para las grandes,
en aspectos como, garantía requerida, spread sobre el costo
de fondos de su banco, premio exigido a los créditos más
riesgosos (Encuesta sobre condiciones en el mercado de
crédito bancario, 2009).
En lo que respecta a la profundización financiera evaluada
por el ratio, crédito/PIB, se observa que tras el saneamiento
y la privatización de la banca, este indicador ascendió,
desde 25.1% en 1991 hasta 48.2% en 1999, fue un período
mayormente de auge económico, especialmente la primera
mitad de los años noventa, y de reconstrucción del país
después del conflicto. Durante los dos mil, este ratio mostró
un comportamiento menos dinámico, osciló entre 45.3%
y 52.4%, el crecimiento económico se desaceleró en este
período. Sin embargo, desde 2007 y los años siguientes se
observó la contracción del crédito, comentada previamente,
y este indicador se situó en 43.0% en 2011, antes de
ascender nuevamente hasta 47.9% en 2017 (gráfica 18).
No obstante, en el mercado crediticio local, desde hace

58
 DEC
Estudios
Económicos

Gráfica 18
Profundización financiera. Evolución del ratio crédito/PIB (*)
(Porcentajes)
porcentaje

70%
65%
+ Banca no radicada
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

(*) El PIB corresponde a la nueva serie publicada por el BCR en marzo de 2018.
Fuente: Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) y BCR.

varios años, también participan bancos y otras entidades
financieras no radicadas en el país, las cuales otorgan crédito
directamente a empresas, y al agregar los saldos de este
financiamiento, el ratio crédito/PIB aumenta; así, para 2017
se ubicó en 58.4% (gráfica 18). Se hace notar que durante
los años que siguieron a la crisis financiera internacional,
el crédito de la banca no radicada en el país, también
disminuyó; la contracción del crédito fue un aspecto
bastante generalizado en el mundo, tras la citada crisis.
El desempeño de este indicador muestra que en El Salvador
existe un margen para continuar expandiendo los servicios
financieros, particularmente el crédito, ya que en economías
emergentes de mayor tamaño y avanzadas, el referido
indicador es más alto, superior a 100%, lo que implica que
la movilización de recursos monetarios entre ahorrantes y
demandantes de crédito es más eficiente y tiene un impacto
positivo en el crecimiento económico.
principales áreas de gestión (cuadro 7), pese al entorno
económico retador que afrontan las entidades en años
recientes –deterioro fiscal, bajo crecimiento económico,
delincuencia, polarización política– que ha generado
continuas rebajas de la calificación de riesgo del país, como
se comentó previamente.
Desde que se dolarizó la economía y desapareció la
figura de prestamista de última instancia, los bancos
son responsables de gestionar su liquidez sin contar con
este tipo de apoyo. Se observa que, en promedio, dichas
entidades han mantenido activos líquidos adecuados para
responder ante sus depositantes y otros acreedores, el
Coeficiente de Liquidez Neta16 se ha situado por encima
del mínimo de 17% señalado por la SSF en 2003-2017
(cuadro 7). Si bien, en ocasiones ocurrieron episodios en
los cuales la liquidez tendió a estrecharse (por ejemplo,
en los períodos preelectorales) cuando se incrementó el
requerimiento de reserva de liquidez que deben constituir,

Por otra parte, el sistema bancario del país, en forma 16 Activos líquidos menos pasivos inmediatos entre depósitos
agregada, presenta una evolución favorable en sus más títulos de emisión propia. Mide la capacidad que tienen las
entidades para responder ante las obligaciones de corto plazo.

59
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

Cuadro 7
Sistema bancario. Indicadores financieros seleccionados
(Porcentajes a diciembre de cada año)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Liquidez
Coeficiente de Liquidez Neta 41.3 42.0 37.0 31.9 30.7 28.1 32.3 30.9 34.0

Solvencia
Coeficiente patrimonial 16.5 17.6 17.1 17.3 17.3 16.6 16.8 17.0 16.5

Mora
Préstamos vencidos/cartera total 3.7 3.9 3.6 2.9 2.4 2.4 2.3 2.0 2.0
Cobertura de reservas 109.9 107.9 107.8 113.4 121.6 119.0 115.9 118.0 121.0
Variación anual de préstamos vencidos 23.7 4.3 -6.6 -13.8 -12.8 5.6 2.1 -7.6 0.8

Rentabilidad
Retorno patrimonial 2.8 7.3 12.2 12.4 12.4 10.0 7.9 6.9 7.4
Retorno sobre activos 0.3 0.9 1.5 1.6 1.6 1.3 1.0 0.9 0.9

Fuente: Elaborado con información de la SSF

las instituciones bancarias mantuvieron una posición
razonable para atender sus obligaciones de corto plazo. Es
importante señalar que los requerimientos de liquidez del
país se consideran altos (rondan en promedio alrededor
de 23% de los depósitos) y tienen incidencia en los costos
de la actividad de intermediación financiera, por la baja
remuneración de la reserva de liquidez.
En cuanto a la solvencia, los bancos también han
mostrado indicadores robustos, exhibiendo un nivel
de capitalización sólido; el coeficiente patrimonial
del conjunto de bancos, que es el patrimonio neto
en relación con los activos ponderados por riesgo, se
ha situado por encima del 12% que es el mínimo que
deben cumplir, según la regulación de la Ley de Bancos,
y desde 2009, este ratio ha sido superior en más de 4
puntos porcentuales al mínimo legal, lo que brinda a
las entidades una amplia capacidad de crecimiento en
cartera de créditos u otros activos o un margen para
asimilar riesgos que se pudieran materializar (cuadro 7).
En relación con la sanidad de la cartera de créditos,
se observa que el Índice de Vencimiento, que son los
préstamos vencidos (con atrasos de pago de noventa
días o más) entre los préstamos totales, ha sido inferior al
parámetro máximo de 4% indicado por la SSF, aunque en
2009-2011, la mora se incrementó, los bancos realizaron
esfuerzos para recuperar y sanear sus carteras de crédito, y
constituir las provisiones para incobrabilidad de préstamos
correspondientes; de esta forma, la cobertura de reservas de
la cartera vencida ha sido superior a 100%. Por otra parte,
la rentabilidad sobre activos de la industria bancaria tiende
a ser moderada o baja, el ratio que relaciona la utilidad
anualizada con los activos totales promedio, en varios años,
ha sido inferior a 1%; este indicador muestra el retorno que
generan los activos, como una medida de la eficacia en el
manejo de los recursos de las instituciones, según la SSF,
por la naturaleza de la actividad se esperaría que fuese de
al menos 1%; y el retorno patrimonial muestra la misma
trayectoria (cuadro 7).

60

X. Conclusiones y desafíos
a) El sistema financiero salvadoreño es producto de
varias transformaciones que tuvieron lugar a lo
largo de los últimos 37 años, y que constituyen
hitos o hechos relevantes con una incidencia
directa en su desempeño.
b) Tras la nacionalización de la banca en 1980,
cuyos efectos nocivos para el país y el sistema
financiero se reconocieron al final de ese decenio,
fue necesario implementar un “Programa de
Fortalecimiento y Privatización del Sistema
Financiero” (1989-1994) que comprendió varias
etapas –saneamiento, privatización y otras–,
con el objeto de corregir los graves problemas
identificados, a fin de crear condiciones para que
dicho sistema se convirtiera en un verdadero
promotor del desarrollo económico del país.
Este Programa se ejecutó como parte del Plan de
Desarrollo Económico y Social 1989-1994, puesto
en marcha por el Gobierno que inició en junio
de 1989, para corregir los graves desequilibrios
macroeconómicos que afectaban el país así como
el bajo crecimiento, entre otros problemas que
afectaban la economía.
c) Desde los años noventa, las autoridades impulsaron
el surgimiento de otro tipo de instituciones
financieras, para complementar los servicios que
ofrecían los bancos o atender otros segmentos del
mercado, tales como la Bolsa de Valores, los bancos
cooperativos, sociedades de ahorro y crédito,
fondos de pensiones, titularización de activos,
fondos de inversión, entre otros.
61
DEC
Estudios
Económicos
d) Después de casi 25 años de realizado el
“Programa de Fortalecimiento y Privatización
del Sistema Financiero”, el país cuenta con
un sistema bancario sólido, que muestra un
desempeño robusto, según los principales
indicadores de gestión, y que cuenta con
capacidad para expandirse y poder apoyar el
crecimiento y desarrollo económico del país,
a través del cumplimiento eficiente de sus
funciones, en un marco de regulación prudencial
y supervisión que periódicamente se fortalece.
e) No obstante, la banca salvadoreña afronta
desafíos, entre los que se destacan:
i) un entorno económico, social y político
inmediato, más complejo, ya que en 2018
y 2019, a los problemas que afronta el país
–lento crecimiento, inseguridad y deterioro
fiscal– se agrega que son años electorales, y
en estos períodos la incertidumbre tiende a
incrementarse; ii) adaptarse y aprovechar la era
digital, ya que sus clientes están asumiendo
las tendencias tecnológicas más recientes
como parte de su vida cotidiana, por lo tanto,
demandan soluciones financieras con las
nuevas tecnologías; iii) mayor eficiencia en la
prestación de servicios, puesto que los clientes
valoran las respuestas rápidas, un servicio
cálido y a precios competitivos; iv) ingreso de
nuevos competidores al mercado financiero,
los cuales permiten hacer transacciones por
medios electrónicos; v) mejorar su rentabilidad,
con mayores exigencias regulatorias y en un
contexto de mayor incertidumbre; vi) continuar
los esfuerzos por bancarizar otros segmentos
poblacionales, lo que redundaría en mayor
bienestar y crecimiento económico.
 Serie de Departamento de Estudios Económicos • Serie de investigación 1-2018
investigación

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Comisión Director
Álvaro Trigueros Argüello
Coordinador de Comisión
Roberto Rivera Campos Personal técnico
Carolina Alas de Franco
Coordinador alterno Pedro Argumedo
Luis Membreño José Andrés Oliva
Luz María Serpas de Portillo
Miembros Manuel Antonio Zuleta
Ricardo Ávila
Rafael Barraza Domínguez Personal de apoyo
Margarita Beneke de Sanfeliú Ana Daysi de Ramírez
José Carlos Bonilla
Rafael Castellanos Editoria de publicaciones
Javier Castro Yolanda Cabrera de González
César Catani Papini
Ricardo Cohen Schildknecht
Helga Cuéllar-Marchelli
Johanna Hill Dutriz
Elena María Lacayo de Alfaro
Carmen Aída Lazo
Carlos Lemus Daglio
Enrique Antonio Luna Roshardt
Carmen Aída Muñoz
René Novellino
Roberto Orellana Milla
Carlos Quintanilla Schmidt
José Ángel Quirós
Luis Mario Rodríguez
Juan Federico Salaverría
Paolamaría Valiente Invitado
Rafael Lemus Gómez
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Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,
FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena,
Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica, Apartado Postal 01-278,
Tels.: (503) 2248-5600
www.FUSADES.org