0058-2019/CEB-INDECOPI

5 de febrero de 2019

EXPEDIENTE Nº 000261-2018/CEB
PROCEDIMIENTO DE OFICIO EN CONTRA DE LA MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
MAGDALENA DEL MAR
RESOLUCIÓN FINAL
SUMILLA: Se declara barrera burocrática ilegal la prohibición del uso, comercialización,
venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de Magdalena del Mar
en los establecimientos comerciales, prestadores de servicios públicos o privados y en
todo local donde se desarrolle una actividad económica, contenida en el artículo 1° de
la Ordenanza Municipal N° 012-2018-MDMM.

La ilegalidad de la medida radica en que la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar

excede la facultad otorgada por la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, la
cual establece que las municipalidades distritales únicamente son competentes para
realizar la fiscalización y control de la emisión de elementos contaminantes de la
atmósfera y el ambiente. Ello, teniendo en cuenta que las competencias ambientales de
los Gobiernos Locales se rigen por su respectiva Ley Orgánica de acuerdo a la Ley N°
28611, Ley General del Ambiente y las demás normas del sector ambiente.

En consecuencia, la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar contraviene el

numeral 1.1) del artículo IV° del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (aprobado mediante el Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS) que contempla el Principio de Legalidad en virtud del cual
las entidades públicas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y el derecho,
dentro de las facultades atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.

En atención a la trascendencia de la materia discutida en el presente procedimiento, se

precisa que la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas comparte la
preocupación sobre la protección del medio ambiente, así como la reducción
progresiva de los elementos que generan un impacto negativo en el ambiente.

Por tal motivo, se debe señalar que lo resuelto en la presente resolución no desconoce
lo establecido en la Ley N° 30884, Ley que Regula el Plástico de un solo uso y los
Recipientes o Envases Descartables, publicado en el diario oficial El Peruano el 19 de
diciembre de 2018, a través de la cual se advierte que a los 120 días a partir de la
entrada en vigencia de la mencionada norma legal, queda prohibida la adquisición, uso
y comercialización de sorbetes de base polimérica en los lugares establecidos en el
inciso a) del numeral 3.1) del artículo 3° de la Ley N° 30884.

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Asimismo, dicha norma legal establece que en el plazo de doce (12) meses contados
desde su vigencia, queda prohibida la fabricación para, entre otros, la distribución,
comercialización y uso de sorbetes de base polimérica de conformidad con el inciso b)
del numeral 3.2) del artículo 3° de la Ley N° 30884, prohibición que es de estricto
cumplimiento para los ciudadanos y agentes económicos una vez que dicha medida
genere efectos jurídicos.
Finalmente, en atención a los plazos señalados en el dispositivo legal anteriormente
citado, y toda vez que es una atribución de la Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas la supervisión del cumplimiento del marco legal, a fin de emitir el presente
pronunciamiento este Colegiado ha realizado el análisis de legalidad de la medida
establecida por la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar, evaluando para dicho
efecto su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente al momento de la emisión
de la presente resolución.
Se dispone la publicación de un extracto de la presente resolución en la Separata de
Normas Legales del diario oficial El Peruano y de su texto completo en el portal
informativo sobre eliminación de barreras burocráticas, luego de que haya quedado
consentida o sea confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras
Burocráticas del Tribunal del Indecopi.
De conformidad con lo establecido en el artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256, se
dispone la inaplicación con efectos generales de la barrera burocrática declarada ilegal,
en favor de todos los agentes económicos y/o ciudadanos que se vean afectados por
ella. Se precisa que este mandato de inaplicación surtirá efectos a partir del día
siguiente de publicado el extracto de la presente resolución en el diario oficial El
Peruano.
El incumplimiento del mandato de inaplicación dispuesto en la presente resolución
podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34° del Decreto Legislativo
N° 1256.
Por su parte, se informa que de conformidad con el artículo 42° del Decreto Legislativo
Nº 1256 el procurador público o el abogado defensor de la Municipalidad Distrital de
Magdalena del Mar tiene la obligación de remitir una copia de la presente resolución,
luego de que haya quedado consentida, al titular de la entidad y a la Secretaria General
o la que haga sus veces para conocimiento de sus funcionarios y/o servidores
públicos.
Finalmente, se dispone que de conformidad con el numeral 1) del artículo 50° del
Decreto Legislativo N° 1256, la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar, en un
plazo no mayor de un (1) mes contado a partir desde que la presente resolución haya
quedado consentida o haya sido confirmada por la Sala Especializada en Eliminación
de Barreras Burocráticas, informe las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en el
presente acto, de conformidad a lo establecido en la Directiva N° 001-2017/DIR/COD-
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INDECOPI, aprobada mediante Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del
Indecopi N° 018-2017-INDECOPI/COD.

La Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas:

I. ANTECEDENTES:
A. Investigación de oficio:

1. La Secretaría Técnica de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del

Indecopi inició una investigación a efectos de verificar que la disposición emitida por la
Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar (en adelante, la Municipalidad), sea
acorde con las normas contenidas en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
2. Mediante el Informe N° 0069-2018/INDECOPI-CEB del 23 de julio de 2018, se
recomendó el inicio de un procedimiento de oficio por la imposición de una barrera
burocrática presuntamente ilegal y/o carente de razonabilidad consistente en la
prohibición del uso, comercialización, venta o distribución gratuita de sorbetes de
plástico en el distrito de Magdalena del Mar en los establecimientos comerciales,
prestadores de servicios públicos o privados y en todo local donde se desarrolle una
actividad económica, contenida en el artículo 1° de la Ordenanza Municipal N° 012-
2018-MDMM1.
B. Inicio del procedimiento:
3. Mediante la Resolución Nº 0496-2018/STCEB-INDECOPI del 15 de agosto de 2018, se
inició un procedimiento de oficio en contra de la Municipalidad por la imposición de la
barrera burocrática mencionada en el párrafo 2.
4. El referido acto fue notificado a la Municipalidad y a su Procuraduría Pública el 20 de
agosto de 2018, a quienes se les concedió un plazo de cinco (5) días hábiles para que
formulen sus descargos, conforme consta en las cédulas de notificación que obran en el
expediente2.
C. Descargos:
5. A través del escrito del 23 de agosto de 2018, la Municipalidad, representada por su
Procuradora Pública en dicho periodo, se apersonó al procedimiento y presentó sus
descargos señalando los siguientes argumentos:
(i) La Municipalidad tiene competencia para imponer la medida contenida en la
Ordenanza N° 012-2018-MDMM en virtud de los artículos 43° y 189° de la

1
Ordenanza N° 012-2018-MDMM, ORDENANZA QUE ESTABLECE LA DISMINUCIÓN PROGRESIVA DEL USO DE PRODUCTOS
CONTAMINANTES AL AMBIENTE EN EL DISTRITO DE MAGDALENA DEL MAR
Artículo 1°.- PROHÍBASE el uso, comercialización, venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de Magdalena del Mar en los
establecimientos comerciales, prestadores de servicios públicos o privados y en todo local donde se desarrolle una actividad económica.
2
Ver la Cédula de Notificación Nº 2177-2018/CEB (dirigida a la Municipalidad) y la Cédula de Notificación Nº 2178-2018/CEB (dirigida a la Procuradora
Pública de la Municipalidad).
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 Constitución Política los cuales señalan que el Perú es un estado unitario y
descentralizado, admitiendo la posibilidad de que las facultades puedan ser
ejercidas por otras entidades o poderes que ayudan al desarrollo integral de la
política nacional.
(ii) Los gobiernos locales cuentan con autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia según lo establecido en los artículos 189° y
194° de la Constitución Política en concordancia con lo establecido en el artículo
II° del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y el
artículo 3° de la misma.
(iii) La Municipalidad cuenta con competencias en aquello referido a la protección y
conservación del ambiente según lo establecido en el numeral 3.1) del artículo 73°
de la Ley N° 27972.
(iv) La Política Nacional del Ambiente, instrumento de cumplimiento obligatorio en los
niveles de gobierno nacional, regional y local, aprobado por Decreto Supremo N°
012-2009-MINAM, dentro de su Eje de Política 2 – Gestión Integral de Calidad
Ambiental, contiene lineamientos de política en materia de residuos orientados a
alcanzar el desarrollo sostenible del país.
(v) A través del Decreto Supremo N° 014-2011-MINAM, Decreto Supremo que
Aprueba el Plan Nacional de Acción Ambiental PLANAA Perú: 2011-2021, se
establecen diversos objetivos en relación a la mejora de la calidad ambiental.
(vi) El literal e) del artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1278, Ley de Gestión Integral
de Residuos Sólidos establece el Principio de Protección del Ambiente y la Salud
Pública, el cual señala que la gestión integral de residuos comprende las medidas
necesarias para proteger la salud individual y colectiva de las personas, en
armonía con el ejercicio pleno del derecho fundamental a vivir en un ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida.
(vii) El Perú es un país firmante de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, a través del cual se establecen objetivos y principios de protección del
medio ambiente.
(viii) La Ordenanza N° 012-2018-MDMM establece en su artículo 3° que se podrán
utilizar sorbetes de papel o bambú o los sorbetes tradicionales por necesidad o
salud de tal manera que promueve la utilización de material que preserve
adecuadamente el medio ambiente, lo cual no afecta la libertad de empresa en el
país, toda vez que no se encuentra prohibida la venta o entrega gratuita de
sorbetes en el distrito.

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II. ANÁLISIS:
A. Competencia de la Comisión y metodología de análisis del caso:
6. El artículo 6° del Decreto Legislativo N° 1256, que aprobó la Ley de Prevención y
Eliminación de Barreras Burocráticas3, establece que la Comisión es competente para
conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y actuaciones
materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras
burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad4.

7. Al respecto, cabe indicar que, de conformidad con el inciso 3) del artículo 3° del Decreto
Legislativo N° 1256, constituye una barrera burocrática toda exigencia, requisito,
limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a condicionar,
restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el
mercado y/o que puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos
administrativos sujetos a las normas y/o principios que garantizan la simplificación
administrativa.

8. Para efectuar la presente evaluación se tomará en consideración lo dispuesto en los

artículos 14° al 18° del Decreto Legislativo N° 1256. En ese sentido, corresponde
analizar si la barrera burocrática cuestionada es legal o ilegal y, de ser el caso, si es
razonable o carente de razonabilidad5.

B. Cuestión previa:

9. La Municipalidad ha señalado que tiene competencia para imponer la medida contenida

en la Ordenanza N° 012-2018-MDMM en virtud de los artículos 43° y 189° de la
Constitución Política los cuales señalan que el Perú es un estado unitario y
descentralizado, admitiendo la posibilidad de que las facultades puedan ser ejercidas
por otras entidades o poderes que ayudan al desarrollo integral de la política nacional.
Asimismo, indica que cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia según lo establecido en la Constitución Política.

3
Publicado en el diario oficial «El Peruano» el 8 de diciembre de 2016.
4
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 6°. - Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones administrativas y
actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas ilegales y/o carentes de
razonabilidad. Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los
Decretos Legislativos N° 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, así como las normas
reglamentarias pertinentes, o las normas que las sustituyan. Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades. Sus resoluciones son
ejecutables cuando hayan quedado consentidas o sean confirmadas por la Sala, según corresponda de conformidad con lo establecido en
el artículo 32 de la presente Ley.
[…].
5
De acuerdo con la metodología contenida en el Decreto Legislativo N° 1256, la Comisión analiza:
(i) La legalidad de la medida cuestionada, en atención a las atribuciones y competencias de la entidad que la impone, al marco jurídico
promotor de la libre iniciativa privada y la simplificación administrativa; y, a si se han observado las formalidades y procedimientos
establecidos por las normas aplicables al caso concreto para su imposición.
(ii) La razonabilidad de la referida medida, lo que implicar evaluar si se justifica en un interés público cuya tutela haya sido encargada a la
entidad que la impone y si es idónea para brindar para brindar solución al problema y/u objetivo considerado(s) para su aplicación, así
como si es proporcional respecto del interés público fijado y si es la opción menos gravosa que existe para tutelar el interés público.
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10. Con relación a ello, debe mencionarse que de acuerdo a lo establecido en el artículo
13° del Decreto Legislativo N° 1256, la metodología de análisis efectuada por la
Comisión únicamente abarca la evaluación de la legalidad y razonabilidad de las
barreras burocráticas que conoce y no la faculta a evaluar su constitucionalidad6.

11. Lo mencionado guarda concordancia con lo recogido por el Tribunal Constitucional en la

Sentencia del 25 de agosto de 2010, recaída sobre el Expediente N° 00014-2009-PI/TC,
en la cual se precisó que el procedimiento de eliminación de barreras burocráticas no
tiene por finalidad analizar la constitucionalidad de las mismas sino únicamente su
legalidad y/o razonabilidad7.

12. Por otro lado, cabe indicar igualmente que, como señala la Municipalidad, la autonomía
invocada por dicha entidad edil es reconocida además en el artículo II° del Título
Preliminar de la Ley Nº 27972, norma con rango de ley que precisa como límite de su
ejercicio la sujeción al ordenamiento jurídico8.
13. Bajo la misma línea, el artículo VIII° del Título Preliminar de dicha ley y el artículo 78°
disponen que los gobiernos locales se encuentran sujetos a las leyes y disposiciones
que regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público, en particular de la
legislación especial y las normas técnicas9.

14. Por tanto, es necesario considerar que las atribuciones reconocidas a las entidades de
la Administración Pública no pueden conllevar a una autarquía que desconozca las
políticas nacionales dirigidas a la promoción de mercado y simplificación
administrativa10. De ahí que, con relación a la autonomía mencionada por la

6 Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Artículo 13°.- Metodología de análisis.
La Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúa la legalidad y/o razonabilidad de las barreras burocráticas contenidas en disposiciones administrativas
en los procedimientos de parte y de oficio, de acuerdo con la metodología desarrollada en el presente capítulo. La evaluación de la legalidad y/o de la
razonabilidad de las barreras burocráticas materializadas en actos administrativos y actuaciones materiales se efectúa de acuerdo a la metodología
del presente capítulo en cuanto corresponda.
7
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00014-2009-PI/TC, demanda de inconstitucional interpuesta por el Alcalde de la
Municipalidad Metropolitana de Lima contra el artículo 3º de la Ley Nº 28996, modificatoria del artículo 48º de la Ley Nº 27444. Fundamento Jurídico
Nº 25: «(…) La CEB cuando “inaplica” una ordenanza formalmente no alega su inconstitucionalidad sino su ilegalidad».
8
Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo II°.- Autonomía.
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
La autonomía que la Constitución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.
9
Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Artículo VIII°.- Aplicación de Leyes Generales y Políticas y Planes Nacionales.
Los Gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del
Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes
públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales
de desarrollo.
Artículo 78°.- Sujeción a las normas técnicas y clausura.
El ejercicio de las competencias y funciones específicas de las municipalidades se realiza de conformidad y con sujeción a las normas
técnicas sobre la materia.
Las autoridades municipales otorgarán las licencias de construcción, bajo responsabilidad, ajustándose estrictamente a las normas sobre
barreras arquitectónicas y de accesibilidad. Asimismo, pueden ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o,
servicios cuando su funcionamiento esté prohibido legalmente y constituya peligro, o cuando estén en contra de las normas reglamentarias
o de seguridad de defensa civil, o produzcan olores, humos, ruidos u otros efectos perjudiciales para la salud o tranquilidad del vecindario.
10
En la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N°i000014-2009-Pl/TC, dicho colegiado indicó que «Fluye de lo
anteriormente dicho que la autonomía municipal o regional no puede afectar la unidad de mercado, ya que ello podría implicar una
afectación al propio sistema de economía social de mercado dispuesto por la Constitución. La autonomía regional y municipal, como ya se
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 Municipalidad en sus descargos, se precisa que los gobiernos locales deben actuar en
observancia de las normas de rango legal y administrativo.
15. De ese modo, el argumento constitucional referido a la autonomía presentado por la
Municipalidad no será valorado para el presente análisis, toda vez que este se limitará a
efectuar una evaluación de la legalidad y/o razonabilidad de la exigencia cuestionada,
en virtud de las competencias legalmente atribuidas a esta Comisión.

C. Cuestión controvertida:

16. En el presente procedimiento, corresponde determinar si la prohibición del uso,

comercialización, venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de
Magdalena del Mar en los establecimientos comerciales, prestadores de servicios
públicos o privados y en todo local donde se desarrolle una actividad económica,
contenida en el artículo 1° de la Ordenanza Municipal N° 012-2018-MDMM, constituye
una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad.

D. Evaluación de legalidad:
D.1. Ámbito de actuación de los Gobiernos Locales en materia ambiental y relación Ambiente
- Actividad Empresarial:

17. La Ley N° 28611, Ley General del Ambiente se constituye como la norma ordenadora
del marco normativo legal para la gestión ambiental11 en el territorio nacional
estableciendo principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del
derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la
vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y
de proteger el ambiente12.

18. Asimismo, la mencionada ley regula las acciones destinadas a la protección del
ambiente que deben adoptarse en todas las actividades humanas siendo el mencionado
cuerpo legal de aplicación a las políticas, normas e instrumentos de gestión
ambiental13.

ha dicho a lo largo de la jurisprudencia de este Tribunal, no debe ser confundida con la autarquía. Así, si bien los órganos locales y
regionales tienen amplias facultades constitucionales para coadyuvar al desarrollo económico del país, ello no puede implicar que las
políticas locales o regionales que pretendan el desarrollo económico contravengan a las políticas nacionales dirigidas a procurar el
bienestar social».
11
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
Artículo 13°.- Del concepto.
13.1 La gestión ambiental es un proceso permanente y continuo, constituido por el conjunto estructurado de principios, normas técnicas,
procesos y actividades, orientado a administrar los intereses, expectativas y recursos relacionados con los objetivos de la política
ambiental y alcanzar así, una mejor calidad de vida y el desarrollo integral de la población, el desarrollo de las actividades económicas y la
conservación del patrimonio ambiental y natural del país.
[…]
12
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
Artículo 1°.- Del objetivo.
La presente Ley es la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú. Establece los principios y normas
básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la
vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus
componentes, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población y lograr el desarrollo sostenible del país.
13
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
7 / 22
19. El artículo 3° de la Ley N° 28611 regula además el rol del Estado en materia ambiental
estableciendo que este, diseña y aplica políticas, normas, instrumentos, incentivos y
sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y el
cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades contenidos en la mencionada
ley14.

20. A su vez, el artículo 8° de dicha Ley norma los aspectos relativos a la Política Nacional
del Ambiente, la cual se constituye como el conjunto de lineamientos, objetivos,
estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como
propósito orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, Regional y
Local, y del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental15.

21. Respecto de las competencias en gestión ambiental, el artículo 52° de la Ley N° 28611
prescribe que las competencias ambientales del Estado son ejercidas por
organismos constitucionalmente autónomos, autoridades del Gobierno Nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales, de conformidad con la Constitución y las
leyes que definen sus respectivos ámbitos de actuación, funciones y
atribuciones16.

22. En dicha línea, el artículo 59° de la mencionada norma legal señala que los gobiernos
locales ejercen sus funciones y atribuciones de conformidad con lo que establece
su respectiva ley orgánica y lo dispuesto en la Ley N° 2861117.

Artículo 2°.- Del ámbito.

[…]
2.2 La presente Ley regula las acciones destinadas a la protección del ambiente que deben adoptarse en el desarrollo de todas las
actividades humanas. La regulación de las actividades productivas y el aprovechamiento de los recursos naturales se rigen por sus
respectivas leyes, debiendo aplicarse la presente Ley en lo que concierne a las políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental.
14
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
Artículo 3°.- Del rol del Estado en materia ambiental.
El Estado, a través de sus entidades y órganos correspondientes, diseña y aplica las políticas, normas, instrumentos, incentivos y
sanciones que sean necesarios para garantizar el efectivo ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones y
responsabilidades contenidos en la presente Ley.
15
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
Artículo 8°.- De la Política Nacional del Ambiente.
8.1 La Política Nacional del Ambiente constituye el conjunto de lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de
carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, regional y local, y del
sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental.
[…]
16
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.
Artículo 52°.- De las competencias ambientales del Estado.
Las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos constitucionalmente autónomos, autoridades del Gobierno
Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, de conformidad con la Constitución y las leyes que definen sus respectivos ámbitos de
actuación, funciones y atribuciones, en el marco del carácter unitario del Estado. El diseño de las políticas y normas ambientales de
carácter nacional es una función exclusiva del Gobierno Nacional.
17
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 59.- Del ejercicio descentralizado de las funciones ambientales
59.1 Los gobiernos regionales y locales ejercen sus funciones y atribuciones de conformidad con lo que establecen sus respectivas leyes
orgánicas y lo dispuesto en la presente Ley.
59.2 Para el diseño y aplicación de políticas, normas e instrumentos de gestión ambiental de nivel regional y local, se tienen en cuenta los
principios, derechos, deberes, mandatos y responsabilidades establecidos en la presente Ley y las normas que regulan el Sistema
Nacional de Gestión Ambiental; el proceso de descentralización; y aquellas de carácter nacional referidas al ordenamiento ambiental, la
protección de los recursos naturales, la diversidad biológica, la salud y la protección de la calidad ambiental.
59.3 Las autoridades regionales y locales con competencia ambiental, coordinan y consultan entre sí y con las autoridades nacionales, con
el fin de armonizar sus políticas, evitar conflictos o vacíos de competencia y responder, con coherencia y eficiencia, a los objetivos y fines
de la presente Ley y del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
8 / 22
23. Asimismo, el numeral 113.2) del artículo 113° establece que la prevención, control y
mitigación de los riesgos y daños ambientales procedentes de la introducción, uso,
comercialización y consumo de bienes, productos o servicios es uno de los
objetivos de la gestión ambiental en materia de calidad ambiental18.
24. Por su parte, dicha norma legal regula además las facultades fiscalizadoras y
sancionadores de las entidades públicas en resguardo de la calidad ambiental
señalando en el numeral 130.1) del artículo 130° que la fiscalización ambiental
comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras
similares, que realizan las autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento
de las normas y obligaciones establecidas en la mencionada Ley19.
25. Es pertinente mencionar, además, lo dispuesto por la Ley N° 28245, Ley Marco del
Sistema Nacional de Gestión Ambiental, la cual tiene por objeto asegurar el
cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer los
mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, y, entre otros, el rol que le
corresponde a las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus
atribuciones ambientales20.
26. Al respecto, la mencionada norma rige la Gestión Ambiental en el Perú bajo ciertos
principios, entre los cuales se encuentran los siguientes21:
(i) Articulación en el ejercicio de las funciones públicas, de acuerdo con el carácter
transectorial de la gestión ambiental;
18
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 113.- De la calidad ambiental
113.1 Toda persona natural o jurídica, pública o privada, tiene el deber de contribuir a prevenir, controlar y recuperar la calidad del ambiente y de sus
componentes.
113.2 Son objetivos de la gestión ambiental en materia de calidad ambiental:
[…]
d. Prevenir, controlar y mitigar los riesgos y daños ambientales procedentes de la introducción, uso, comercialización y consumo de bienes,
productos, servicios o especies de flora y fauna.
[…]
19
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 130.- De la fiscalización y sanción ambiental
130.1 La fiscalización ambiental comprende las acciones de vigilancia, control, seguimiento, verificación y otras similares, que realiza la Autoridad
Ambiental Nacional y las demás autoridades competentes a fin de asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones establecidas en la presente
Ley, así como en sus normas complementarias y reglamentarias. La Autoridad competente puede solicitar información, documentación u otra similar
para asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.
[…]
20
Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
Artículo 1.- Del objeto de la Ley
La presente Ley tiene por objeto asegurar el más eficaz cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer los
mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, el rol que le corresponde al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, y a las entidades
sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribuciones ambientales a fin de garantizar que cumplan con sus funciones y de asegurar que
se evite en el ejercicio de ellas superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos o conflictos.
21
Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
Artículo 5.- De los Principios de la Gestión Ambiental
La gestión ambiental en el país, se rige por los siguientes principios:
a. Obligatoriedad en el cumplimiento de la Política Nacional Ambiental, el Plan y la Agenda Nacional de Acción Ambiental y las normas
transectoriales que se dicten para alcanzar sus objetivos;
b.Articulación en el ejercicio de las funciones públicas, de acuerdo con el carácter transectorial de la gestión ambiental;
c.Coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones, omisiones, duplicidades y vacíos en el ejercicio de las competencias ambientales;
d.Descentralización y desconcentración de capacidades y funciones ambientales;
e. Simplificación administrativa, a fin de unificar, simplificar y dar transparencia a los procedimientos y trámites administrativos en materia ambiental;
f. Garantía al derecho de información ambiental;
g. Participación y concertación, a fin de promover la integración de las organizaciones representativas del sector privado y la sociedad civil en la toma
de decisiones ambientales;
[…]
(Énfasis añadido).
9 / 22
 (ii) Coherencia, orientada a eliminar y evitar superposiciones, omisiones,
duplicidades y vacíos en el ejercicio de las competencias ambientales y;
(iii) Descentralización y desconcentración de capacidades y funciones ambientales.

27. En concordancia con los principios mencionados, el artículo 24° del mismo cuerpo legal
señala que los Gobiernos Locales ejercen sus funciones ambientales sobre la base
de sus leyes correspondientes, en concordancia con las políticas, normas y
planes nacionales, sectoriales y regionales22.

28. Por su parte, la Ley N° 30754, Ley Marco sobre Cambio Climático, que entró en
vigencia el 19 de abril de 2018 establece los principios, enfoques y disposiciones
generales para coordinar, articular, diseñar, ejecutar, reportar, monitorear, evaluar y
difundir las políticas públicas para la gestión integral, participativa y transparente de las
medidas de adaptación y mitigación al cambio climático23.

29. Asimismo, en el Título II de la mencionada norma se establece el marco institucional

para la gestión integral del cambio climático. Al respecto, el artículo 4° dispone que las
medidas de adaptación y mitigación al cambio climático se incorporan a las políticas,
estrategias, planes, programas y proyectos de inversión de los tres niveles de
gobierno, en el marco de sus competencias y funciones, a fin de integrar la
gestión del cambio climático y al desarrollo del país en armonía con la naturaleza24.

30. En dicha línea, el numeral 5.2) del artículo 5° de la Ley N° 30754 señala los alcances
de las competencias de las entidades en materia de cambio climático
estableciendo que los ministerios, los gobiernos regionales y gobiernos locales25
22
Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
Artículo 24.- Del ejercicio local de funciones ambientales
24.1 Los Gobiernos Locales ejercen sus funciones ambientales sobre la base de sus leyes correspondientes, en concordancia con las
políticas, normas y planes nacionales, sectoriales y regionales, en el marco de los principios de la gestión ambiental contenidos en el
artículo 5 de la presente Ley.
[…]
23
Ley N° 30754, Ley Marco sobre Cambio Climático
Artículo 1. Objeto
La Ley Marco sobre Cambio Climático tiene por objeto establecer los principios, enfoques y disposiciones generales para coordinar,
articular, diseñar, ejecutar, reportar, monitorear, evaluar y difundir las políticas públicas para la gestión integral, participativa y transparente
de las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático, a fin de reducir la vulnerabilidad del país al cambio climático, aprovechar
las oportunidades del crecimiento bajo en carbono y cumplir con los compromisos internacionales asumidos por el Estado ante la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, con enfoque intergeneracional.
24
Ley N° 30754, Ley Marco sobre Cambio Climático
Artículo 4. Gestión integral del cambio climático
Las medidas de adaptación y mitigación al cambio climático se incorporan a las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de
inversión de los tres niveles de gobierno, en el marco de sus competencias y funciones, de manera coherente y complementaria, bajo un
proceso participativo, transparente e inclusivo del sector privado y de la sociedad civil, con especial énfasis en los pueblos indígenas u
originarios, a fin de integrar la gestión del cambio climático y al desarrollo del país en armonía con la naturaleza.
25
Al respecto, el artículo 8° de la Ley N° 30754 señala las funciones de las autoridades regionales y locales:
Artículo 8. Autoridades regionales y locales
Los gobiernos regionales y locales, en el marco de sus competencias y funciones, otorgadas por ley expresa o a través del proceso de
descentralización, son responsables de:
8.1. Ejecutar las políticas públicas nacionales sobre cambio climático y diseñar, monitorear, evaluar y rediseñar las estrategias regionales
sobre cambio climático.
8.2. Incorporar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático en su Plan Territorial, Plan de Desarrollo Concertado Regional y
Local, Plan Estratégico Institucional, Plan Operativo Institucional, Programas Presupuestales e instrumentos de inversión.
8.3. Reportar al Ministerio del Ambiente el estado de ejecución de las políticas públicas, estrategias regionales, y medidas de mitigación y
adaptación al cambio climático incorporadas en sus instrumentos de planificación.
10 / 22
 promueven, coordinan, articulan, implementan, monitorean y evalúan la gestión integral
del cambio climático en el ámbito de sus jurisdicciones, y emiten la normativa
correspondiente en el ámbito de sus competencias y funciones26.

31. En este punto, es importante mencionar la regulación que realiza la Ley General del
Ambiente sobre el Ambiente y la Empresa toda vez que la barrera burocrática señalada
en el párrafo 2 se constituye como una medida pasible de restringir y/o obstaculizar el
acceso o la permanencia en el mercado de aquellos agentes económicos cuya actividad
empresarial comprende la venta y comercialización de artículos de plástico, como lo son
los sorbetes.

32. Al respecto, el artículo 6° de la mencionada norma legal señala que el ejercicio de la

libertad de empresa, comercio e industria está sujeto a las limitaciones que
establece dicha ley en resguardo del ambiente27.

33. El artículo 74° de dicha norma establece que todo titular de operaciones (entiéndase
personas naturales o jurídicas que ejercen una actividad empresarial) es responsable
por los impactos negativos que se generen sobre el ambiente como consecuencia de
sus actividades28. Asimismo, el numeral 75.1) del artículo 75° señala que el titular de
operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño
ambiental en la fuente generadora de los mismos, bajo el concepto de ciclo de vida de
los bienes que produzca o los servicios que provea29.

34. Sin perjuicio de las obligaciones dirigidas a los agentes económicos, la Ley General del
Ambiente también regula el papel de la Administración Pública respecto de las

8.4. Promover el desarrollo de estudios integrados de vulnerabilidad y adaptación para la identificación de zonas vulnerables, así como
investigación científica y desarrollo tecnológico para la mitigación y adaptación al cambio climático, considerando los conocimientos
tradicionales de los pueblos indígenas u originarios.
8.5. Diseñar, ejecutar, monitorear y evaluar medidas y proyectos para desarrollar la capacidad de adaptación a los impactos del cambio
climático y reducción de la vulnerabilidad, priorizando a las poblaciones en situación de vulnerabilidad.
8.6. Desarrollar capacidades institucionales en los conceptos y procesos relativos al cambio climático y las medidas de mitigación y
adaptación al cambio climático.
8.7. Promover la participación informada de la ciudadanía, particularmente de las poblaciones en situación de vulnerabilidad, como
mujeres y pueblos indígenas u originarios, en la gestión integral del cambio climático, orientada a fortalecer la gobernanza climática y al
desarrollo sostenible en armonía con la naturaleza.
26
Ley N° 30754, Ley Marco sobre Cambio Climático
Artículo 5. Autoridades competentes
[…]
5.2. Los ministerios, los gobiernos regionales y gobiernos locales se constituyen en autoridades competentes en materia de cambio climático y, como
tal, promueven, coordinan, articulan, implementan, monitorean y evalúan la gestión integral del cambio climático en el ámbito de sus jurisdicciones, y
emiten la normativa correspondiente en el ámbito de sus competencias y funciones.
27
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 6.- De las limitaciones al ejercicio de derechos
El ejercicio de los derechos de propiedad y a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, están sujetos a las limitaciones que establece la
ley en resguardo del ambiente.
28
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 74.- De la responsabilidad general
Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, efluentes, descargas y demás impactos negativos que se generen sobre el ambiente,
la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se
generen por acción u omisión.
29
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente
Artículo 75.- Del manejo integral y prevención en la fuente
75.1 El titular de operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño ambiental en la fuente generadora de los
mismos, así como las demás medidas de conservación y protección ambiental que corresponda en cada una de las etapas de sus operaciones, bajo
el concepto de ciclo de vida de los bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los principios establecidos en el Título
Preliminar de la presente Ley y las demás normas legales vigentes.
11 / 22
 actividades económicas que potencialmente puedan generar un impacto sobre el medio
ambiente. De tal manera, a través del artículo 77° se regula la actividad de fomento y
promoción del Estado en materia ambiental:
«Artículo 77°.- De la promoción de la producción limpia
77.1 Las autoridades nacionales, sectoriales, regionales y locales promueven, a través de acciones
normativas, de fomento de incentivos tributarios, difusión, asesoría y capacitación, la producción
limpia en el desarrollo de los proyectos de inversión y las actividades empresariales en general,
entendiendo que la producción limpia constituye la aplicación continua de una estrategia ambiental
preventiva e integrada para los procesos, productos y servicios, con el objetivo de incrementar la
eficiencia, manejar racionalmente los recursos y reducir los riesgos sobre la población humana y el
ambiente, para lograr el desarrollo sostenible.

77.2 Las medidas de producción limpia que puede adoptar el titular de operaciones incluyen, según
sean aplicables, control de inventarios y del flujo de materias primas e insumos, así como la
sustitución de éstos; la revisión, mantenimiento y sustitución de equipos y la tecnología aplicada; el
control o sustitución de combustibles y otras fuentes energéticas; la reingeniería de procesos,
métodos y prácticas de producción; y la reestructuración o rediseño de los bienes y servicios que
brinda, entre otras.».
(Énfasis añadido).

35. De todo lo expuesto, se puede concluir que, de la revisión de las normas aplicables en
materia ambiental, los Gobiernos Locales tienen competencias ambientales de
conformidad con la ley orgánica que define sus respectivos ámbitos de actuación
en dicha materia. Asimismo, el ordenamiento jurídico aplicable establece las
facultades fiscalizadoras y sancionadoras teniendo como fin la preservación de la
calidad ambiental por parte de las entidades facultadas para ello sobre la base de la
descentralización de las funciones ambientales.

36. En virtud de lo mencionado en el párrafo anterior, toda vez que las normas en materia
ambiental remiten las competencias de los gobiernos locales a las normas que
establecen sus respectivas competencias como nivel de gobierno, es
imprescindible para realizar el análisis de legalidad correspondiente, evaluar lo
dispuesto por la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, en relación a las
competencias municipales en materia ambiental a fin de determinar las facultades
otorgadas a la Municipalidad.

D.2. Competencias de las Municipalidades otorgadas por la Ley N° 27972 y aplicación al

caso concreto:

37. Conforme a lo establecido en el artículo VIII° del Título Preliminar de la Ley N° 27972,
los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público. Asimismo, el mencionado artículo
señala que las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en
armonía con las políticas y planes nacionales, regionales y locales de desarrollo30.

30
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo VIII.- Aplicación de Leyes Generales y Políticas y Planes Nacionales
12 / 22
38. El artículo 1° de la Ley N° 27972 señala que dicho cuerpo legal tiene por objeto, entre
otros, establecer normas sobre las competencias de las municipalidades, así como
también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las de
naturaleza privada31.

39. A su vez, el artículo 73° la Ley N° 27972 prescribe que las funciones específicas
municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o
compartido entre las municipalidades provinciales y distritales estableciendo que, dentro
del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en dicha ley, el rol
de las municipalidades provinciales comprende, entre otras, emitir las normas
técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así
como sobre protección y conservación del ambiente32.
40. En la misma línea, el numeral 3.1) del inciso 3) del artículo 73° de la Ley N° 27972
establece que las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad
provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones específicas con
carácter exclusivo o compartido, en materia de protección y conservación del
ambiente formulando, aprobando, ejecutando y monitoreando los planes y políticas
locales en materia ambiental y frente al cambio climático, en concordancia con las
políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales33.

41. Por otro lado, la Ley N° 27972 regula las competencias de las municipalidades en
materia de Saneamiento, Salubridad y Salud, estableciendo en el numeral 1.2) del
inciso 1) de su artículo 80° que es función específica y exclusiva de las
municipalidades provinciales regular y controlar la emisión de humos, gases,
ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente34.

Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del
Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes
públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio.
31
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente ley orgánica establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias,
clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las
privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.
32
Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 73.- Materias de Competencia Municipal
La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o compartida de una competencia.
Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades
provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica.
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende:
[…]
(d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del
ambiente.
[…]
33
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 73.- Materias de Competencial Municipal
Las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones
específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título, con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:
[…]
3. Protección y Conservación del Medio Ambiente
3.1 Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental y frente al cambio climático, en concordancia con las
políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales.
[…]
34
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 80.- Saneamiento, salubridad y salud
Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:
13 / 22
42. Asimismo, el numeral 3.4) del inciso 3) del artículo 80° de dicha norma legal establece
que, en materia de saneamiento, salubridad y salud, las municipalidades distritales
tienen funciones para fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión
de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el
ambiente35.

43. De todo lo expuesto hasta ahora se puede colegir lo siguiente:

(i) Las municipalidades provinciales están facultadas para emitir las normas
técnicas generales, en materia de protección y conservación del ambiente.
(ii) Las municipalidades, asumen las competencias en materia de protección y
conservación del ambiente formulando, aprobando, ejecutando y
monitoreando los planes y políticas locales en materia ambiental y frente al
cambio climático, en concordancia con las políticas, normas y planes
regionales, sectoriales y nacionales.
(iii) Es función específica y exclusiva de las municipalidades provinciales regular y
controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos
contaminantes de la atmósfera y el ambiente.
(iv) Las municipalidades distritales tienen funciones para fiscalizar y realizar
labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás
elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente.

44. De lo señalado en los puntos (i), (iii) y (iv) del párrafo anterior se puede concluir que las
municipalidades provinciales son las entidades competentes para regular los aspectos
relativos al control de los elementos que podrían generar un impacto negativo en el
ambiente mientras que las municipalidades distritales únicamente están facultadas
para realizar la fiscalización y control de dichos elementos. Es decir, la
Municipalidad al prohibir el uso, comercialización, venta o distribución gratuita de
sorbetes de plástico en el distrito de Magdalena del Mar en los establecimientos
comerciales, prestadores de servicios públicos o privados y en todo local donde se
desarrolle una actividad económica, se encuentra excediendo las competencias
ambientales otorgadas por la Ley N° 27972.

[…]
3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales:
[…]
1.2. Regular y controlar la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y el ambiente.
35
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
Artículo 80.- Saneamiento, salubridad y salud
Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:
[…]
3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:
[…]
3.4. Fiscalizar y realizar labores de control respecto de la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la
atmósfera y el ambiente
[…]
14 / 22
45. Asimismo, la Ley N° 27972 prescribe que las municipalidades ejercen sus competencias
en materia ambiental, entre otras formas, ejecutando los planes y políticas locales en
dicha materia en concordancia con las políticas y planes regionales, sectoriales y
nacionales, según ha sido mencionado en el punto (ii) del párrafo 43 del presente acto
resolutivo.
46. Ahora bien, a fin de demostrar la legalidad de la medida evaluada en el presente
procedimiento, la Municipalidad mencionó la existencia de la Política Nacional del
Ambiente, aprobado por Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM, la cual contiene
lineamientos de política en materia de residuos, orientados a alcanzar el desarrollo
sostenible del país.
47. En efecto, cabe mencionar que el Eje de Política 2 del mencionado Decreto Supremo
correspondiente a la Gestión Integral de la Calidad Ambiental tiene como uno de sus
objetivos lograr una gestión sostenible de las actividades productivas, extractivas, de
transformación, comerciales y de servicios, para asegurar una adecuada calidad
ambiental en el país. Asimismo, en la mencionada Política se establecen los
lineamentos sobre Residuos Sólidos dirigidos, entre otras cosas, a fortalecer la gestión
de los gobiernos regionales y locales en materia de residuos sólidos de ámbito
municipal, priorizando su aprovechamiento y promoviendo la minimización en la
generación de residuos.
48. Al respecto, es preciso mencionar que la Política Nacional del Ambiente es un
instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades públicas y
privadas, teniendo como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del
Gobierno Nacional, Regional y Local, del sector privado y de la sociedad civil, en
materia ambiental, tal como se ha señalado en el acápite precedente.
49. Sobre este punto, es preciso hacer énfasis en la anteriormente evaluada Ley General
del Ambiente, que es de aplicación, entre otras, a las Políticas en materia de gestión
ambiental tal como se ha señalado en el párrafo 18 de la presente resolución, la cual
señala que las competencias de los Gobiernos Locales en materia ambiental se ejercen
de conformidad con lo señalado en su respectiva ley orgánica.
50. Asimismo, la mencionada política (que fue elaborada tomando en cuenta la Declaración
de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo) señala que «teniendo en cuenta que las
políticas de Estado deben integrar las políticas ambientales con las demás políticas
públicas, la Política Nacional del Ambiente se elabora en concordancia con lo dispuesto
en la Ley General del Ambiente y otras normas, tales como la […] Ley Nº 27972, Ley
Orgánica de Municipalidades».
51. Es decir, de la revisión de la Ley General del Ambiente y de la Política Nacional del
Ambiente se desprende que las entidades deben aplicar esta última en el marco de las
competencias conferidas por las normas del sector ambiente y por la ley orgánica que
regula su actuación, siendo además preciso acotar que dicha Política orienta la

15 / 22
 actuación de las entidades en materia ambiental, sin establecer competencias a la
Administración Pública, las cuales vienen definidas mediante una ley expresa.
52. Lo mismo se puede indicar sobre el Plan Nacional de Acción Ambiental PLAANA –
PERÚ 2011-2021, aprobado por Decreto Supremo N° 014-2014-MINAM igualmente
invocado por la Municipalidad. Al respecto, cabe mencionar que el mencionado Plan
asegura el cumplimiento de la Política Nacional del Ambiente, rigiéndose por los
mismos objetivos que la mencionada Política.
53. Por ende, respecto de lo alegado por la Municipalidad, es preciso señalar que la
mencionada entidad, al establecer la prohibición materia de análisis no se encuentra
normando, en su jurisdicción, el manejo de los servicios de residuos sólidos bajo su
competencia, facultad otorgada a través del Decreto Legislativo N° 1278, Ley de
Gestión Integral de Residuos Sólidos, sino que se encuentra regulando el uso y
comercialización de materiales de plástico, en el presente caso, de sorbetes, por lo
que queda desestimado el argumento presentado por la entidad denunciada.
54. Por todo lo expuesto anteriormente, la Municipalidad al prohibir el uso, comercialización,
venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de Magdalena del Mar
en los establecimientos comerciales, prestadores de servicios públicos o privados y en
todo local donde se desarrolle una actividad económica se encuentra regulando los
aspectos relativos a la utilización y venta de artículos de plástico, restringiendo a
través de una Ordenanza, las actividades económicas de los agentes que se
encuentran actualmente en el mercado, excediendo con ello las facultades
otorgadas por la Ley N° 27972, que faculta a las municipalidades distritales a realizar
una labor de fiscalización y control de los elementos contaminantes.
55. En consecuencia, corresponde declarar como barrera burocrática ilegal la prohibición
del uso, comercialización, venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el
distrito de Magdalena del Mar en los establecimientos comerciales, prestadores de
servicios públicos o privados y en todo local donde se desarrolle una actividad
económica, contenida en el artículo 1° de la Ordenanza Municipal N° 012-2018-MDMM.
56. Lo indicado, toda vez que la Municipalidad contraviene el numeral 1.1) del artículo IV°
del Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General (aprobado mediante el decreto Supremo N° 004-2019-JUS) que contempla el
Principio de Legalidad en virtud del cual las entidades públicas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y el derecho, dentro de las facultades atribuidas y
de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas36 al haber excedido las

36
Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Título Preliminar.
[…]
Artículo IV°. Principios del procedimiento administrativo.
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros
principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
[…].
16 / 22
 competencias otorgadas a través del el numeral 3.4) del inciso 3) del artículo 80° de la
Ley N° 27972.

E. Precisiones del presente pronunciamiento:

57. En atención a la trascendencia de la materia discutida en el presente procedimiento, se
precisa que la Comisión comparte la preocupación sobre la protección del medio
ambiente, así como la reducción progresiva de los elementos contaminantes, razón por
la cual se debe señalar que lo antes resuelto no desconoce la entrada en vigencia el 20
de diciembre de 2018 de la Ley N° 30884, Ley que regula el plástico de un solo uso y
los recipientes o envases descartables.
58. Al respecto, el artículo 1° de la mencionada ley señala que dicha norma tiene por objeto
establecer el marco regulatorio sobre el plástico de un solo uso para alimentos y
bebidas de consumo humano en el territorio nacional.
59. A su vez, es pertinente mencionar la reciente medida legal37 dispuesta en el artículo 3°
de dicha norma:
«Artículo 3°. Prohibición del plástico de un solo uso y de recipientes o envases descartables
3.1 A los 120 días a partir de la entrada en vigencia de la presente ley se prohíbe:
a) La adquisición, uso, o comercialización, según corresponda, de bolsas de base polimérica;
sorbetes de base polimérica tales como pajitas, pitillos, popotes, cañitas; y recipientes o
envases de poliestireno expandido para bebidas y alimentos de consumo humano, en las áreas
naturales protegidas, áreas declaradas patrimonio cultural o patrimonio natural de la
humanidad, museos, en las playas del litoral y las playas de la Amazonía peruana; así como
las entidades de la administración estatal previstas en el artículo 1 de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.».
(Énfasis añadido).

60. Por otra parte, la mencionada norma legal establece que en el plazo de doce (12)
meses contados desde su vigencia, queda prohibida la fabricación para, entre otros, la
distribución, comercialización y uso de sorbetes de base polimérica de conformidad con
el inciso b) del numeral 3.2) del artículo 3° de la Ley N° 30884:
«Artículo 3°. Prohibición del plástico de un solo uso y de recipientes o envases descartables
3.2 En el plazo de doce (12) meses contados desde la vigencia de la presente ley, se prohíbe:
[…]
b) La fabricación para el consumo interno, importación, distribución, entrega, comercialización y
uso de sorbetes de base polimérica tales como pajitas, pitillos, popotes, cañitas, entre otros
similares, salvo lo dispuesto en el numeral 4.3 del artículo 4.
[…]».
(Énfasis añadido).

37
Ley N° 30884, Ley que regula el plástico de un solo uso y los recipientes o envases descartables
Artículo 4°. Casos exceptuados de los alcances de la presente ley
No están comprendidos en los alcances de la presente ley:
[…]
4.3 Los sorbetes de base polimérica (pajitas, pitillos, popotes o cañitas) que sean utilizados por necesidad médica en establecimientos que brindan
servicios médicos, los que sean necesarios para personas con discapacidad y adultos mayores y los sorbetes de base polimérica que forman parte
de un producto como una unidad de venta y pueden reciclarse con el envase comercializado.
17 / 22
61. Asimismo, el artículo 8° regula el control y la fiscalización respecto del cumplimiento
de la ley, señalando sobre los gobiernos regionales y locales, que estos ejercen
funciones de supervisión fiscalización y sanción respecto del cumplimiento de las
obligaciones dispuestas en dicha norma legal para los establecimientos y áreas que se
encuentren bajo su jurisdicción; siendo además que las mencionadas entidades ejercen
sus competencias de conformidad, entre otras, con sus leyes orgánicas38.

62. En consecuencia, de la evaluación de la nueva norma legal se desprende que el

Congreso de la República ha regulado el uso del plástico de un solo uso estableciendo
dos prohibiciones respecto de la adquisición, uso o comercialización sobre los
sorbetes de base polimérica, (plástico de un solo uso) así como la fabricación de
estos para dichos fines con el objeto de disminuir progresivamente el uso,
comercialización y fabricación del plástico, en concreto, aquellos materiales de base
polimérica como los sorbetes. Estas prohibiciones deben ser de cumplimiento
obligatorio luego del periodo de 120 días39 y 12 meses40 a partir de la vigencia de la Ley
N° 30884 por parte de la ciudadanía en general y los agentes económicos dedicados a
comercializar y fabricar dichos bienes, en los términos antes expuestos.
63. Asimismo, los Gobiernos Locales deben sujetarse a las competencias otorgadas por la
mencionada Ley, las cuales son de control y fiscalización en sus respectivas
jurisdicciones de conformidad con la Ley N° 27972 y demás normas legales que les
otorgan competencias.
64. Finalmente, en atención a los plazos señalados en el dispositivo legal anteriormente
citado, y toda vez que es una atribución de la Comisión la supervisión del cumplimiento
del marco legal, a fin de emitir el presente pronunciamiento este Colegiado ha realizado
el análisis de legalidad de la medida establecida por la Municipalidad, evaluando para
dicho efecto su conformidad con el ordenamiento jurídico vigente al momento de la
emisión de la presente resolución.

38
Ley N° 30884, Ley que regula el plástico de un solo uso y los recipientes o envases descartables.
Artículo 8°. Control o fiscalización sobre el cumplimiento de la presente ley.
8.1 A fin de asegurar el cumplimiento de la presente ley y su norma reglamentaria, el Ministerio del Ambiente (MINAM), a través del Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) se encarga de la supervisión, fiscalización y sanción del cumplimiento de las obligaciones ambientales.
El Ministerio de la Producción (PRODUCE), se encarga de supervisar, fiscalizar y sancionar las medidas contenidas en los reglamentos técnicos
referidos a los bienes regulados en el marco de la presente ley. El Ministerio de Cultura (MINCUL) ejerce funciones de supervisión, fiscalización y
sanción respecto a las áreas declaradas patrimonio cultural y otras bajo su ámbito. El Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) ejerce funciones de fiscalización para proteger los derechos de los consumidores, vigilando que la
información en los mercados sea correcta, asegurando la idoneidad de los bienes y servicios regulados en la presente ley. El Servicio Nacional de
Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) ejerce funciones de supervisión, fiscalización y sanción respecto de las áreas naturales
protegidas y otras bajo su ámbito. Los gobiernos regionales y gobiernos locales, ejercen funciones de supervisión, fiscalización y sanción
respecto del cumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente ley para los establecimientos y áreas que se encuentren bajo su
jurisdicción.
8.2 Estas entidades ejercen sus competencias de conformidad con sus leyes orgánicas respectivas, la Ley 28611, Ley General del Ambiente;
Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización; Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos; Decreto
Legislativo 1033, Decreto Legislativo que aprueba la ley de organización y funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) y sus normas complementarias o conexas.
(Énfasis añadido).
39
Que se cumplirán el 18 de abril del 2019, fecha en la cual la prohibición de la adquisición, uso, o comercialización de sorbetes de base
polimérica en los términos expuestos en la Ley N° 30884 generará efectos sobre la ciudadanía.
40
Que se cumplirán el 20 de diciembre del 2020, fecha en la cual la prohibición de la fabricación para el consumo interno, importación, distribución,
entrega, comercialización y uso de sorbetes de base polimérica en los términos expuestos en la Ley N° 30884 generará efectos sobre la ciudadanía.
18 / 22
F. Evaluación de razonabilidad:
65. De conformidad con la metodología establecida en el Decreto Legislativo N° 1256, no
corresponde efectuar el análisis de razonabilidad de medida materia de análisis, debido
a que ha sido identificada como barrera burocrática ilegal.

G. Efectos y alcances de la presente resolución:

66. De conformidad con el artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256, cuando en un
procedimiento iniciado de oficio, las barreras burocráticas cuestionadas sean declaradas
ilegales y estén contenidas o materializadas en disposiciones administrativas, la
Comisión dispondrá su inaplicación con efectos generales41.

67. En el presente caso, se ha declarado barrera burocrática ilegal la prohibición del uso,
comercialización, venta o distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de
Magdalena del Mar en los establecimientos comerciales, prestadores de servicios
públicos o privados y en todo local donde se desarrolle una actividad económica,
contenida en el artículo 1° de la Ordenanza Municipal N° 012-2018-MDMM, es decir, en
una disposición administrativa.

68. Por lo tanto, corresponde disponer la inaplicación con efectos generales de la medida
declarada ilegal en el presente procedimiento, en favor de todos los agentes
económicos y/o ciudadanos que se vean afectados por su imposición.
69. Se precisa que el mandato de inaplicación con carácter general surtirá efectos a partir
del día siguiente de publicado un extracto de la presente resolución en la Separata de
Normas Legales del diario oficial El Peruano42, lo que podrá realizarse una vez que
quede consentida o sea confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de
Barreras Burocráticas del Indecopi, dentro de los alcances establecidos en la Directiva
N° 002-2017/DIR-COD-INDECOPI, aprobada mediante la Resolución de la Presidencia
del Consejo Directivo del Indecopi N° 019-2017-INDECOPI/COD43.
70. De acuerdo con la citada norma, el plazo máximo para que la Comisión remita el
extracto correspondiente a la Gerencia Legal del Indecopi para su publicación en el
diario mencionado, es de 8 días hábiles, contado a partir del día siguiente de recibido el
cargo de notificación de la resolución que consiente el presente pronunciamiento. Cabe

41
Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 8°. - De la inaplicación con efectos generales de barreras burocráticas ilegales contenidas en disposiciones administrativas
8.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, declare la ilegalidad de barreras burocráticas
materializadas en disposiciones administrativas, dispone su inaplicación con efectos generales.
8.2. En estos procedimientos, la Comisión o la Sala, de ser el caso, puede emitir medidas correctivas, ordenar la devolución de las costas y costos e
imponer sanciones, cuando corresponda, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.
8.3. La inaplicación con efectos generales opera a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución emitida por la Comisión o la Sala,
de ser el caso, en el diario oficial “El Peruano”. La orden de publicación será emitida por el Indecopi hasta el décimo día hábil después de notificada
la resolución respectiva. Si con posterioridad, algún funcionario, servidor público o cualquier persona que ejerza función administrativa por
delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en la entidad que fuera denunciada, aplica las barreras burocráticas declaradas ilegales en
la resolución objeto de publicación, puede ser sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la presente ley.
[…].
42
De conformidad a lo dispuesto en el numeral 8.3) del artículo 8 del Decreto Legislativo N° 1256.
43
Publicada el 11 de febrero de 2017 en diario oficial «El Peruano».
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 precisar que el envío del extracto a la mencionada gerencia incluirá una copia de la
presente resolución.
71. Cabe indicar que el incumplimiento del mandato de inaplicación precisado en el párrafo
anterior podrá ser sancionado por esta Comisión, de conformidad con lo establecido en
el artículo 34° del Decreto Legislativo N° 125644.
72. Es preciso indicar que, de conformidad con el artículo 42° del Decreto Legislativo Nº
125645, el procurador público o el abogado defensor de la Municipalidad tiene la
obligación de remitir una copia de la presente resolución, luego de que haya quedado
consentida, al titular de la entidad y a la Secretaria General, o quien haga sus veces,
para conocimiento de sus funcionarios y/o servidores públicos.
73. A su vez, de conformidad con el numeral 50.1) del artículo 50° del Decreto Legislativo
N° 1256, la Municipalidad deberá informar en un plazo no mayor a un (1) mes las
medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la presente resolución de conformidad a
lo establecido en la Directiva N° 001-2017/DIR/COD-INDECOPI aprobada mediante
Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-
INDECOPI/COD46.
74. Finalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11° del Decreto Legislativo N°
125647, el Indecopi podrá acudir a la Defensoría del Pueblo para que interponga la
demanda de inconstitucionalidad contra normas municipales y regionales de carácter
general con rango de ley que contengan barreras burocráticas identificadas como
ilegales y/o carentes de razonabilidad.

POR LO EXPUESTO:
En uso de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto
Legislativo N° 1256;
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Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 34°. - Conductas infractoras de funcionarios o servidores públicos por incumplimiento de mandato
La Comisión puede imponer multas de hasta veinte (20) Unidades Impositivas Tributarias al funcionario, servidor público o cualquier persona que
ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier régimen laboral o contractual, en cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Cuando incumpla el mandato de inaplicación de la barrera burocrática declarada ilegal al que se hace referencia en el artículo 8 de la
presente ley.
[…].
(Énfasis añadido).
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Decreto Legislativo Nº 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas
Artículo 42°.- Responsabilidad del procurador público o abogado defensor de la entidad denunciada
42.1. Es obligación del procurador público o abogado defensor de una entidad contra la que se inició un procedimiento, de parte o de oficio, en el que
se haya declarado la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática por medio de una resolución que ha quedado firme o
consentida, remitir copia de la resolución de la Comisión o la Sala, de ser el caso, al titular de la entidad y la Secretaría General o la que haga sus
veces, con la finalidad de que pueda ser difundida para conocimiento de sus funcionarios y/o servidores públicos.
42.2. El plazo para remitir la referida resolución es de dos (2) días hábiles contados desde el día siguiente de la fecha en que quedó consentida o fue
notificada la resolución que confirma la resolución de la Comisión.
42.3. El órgano de control interno de la entidad respectiva, dispone las acciones que considere pertinentes en caso de verificarse el incumplimiento
de la obligación señalada en el presente artículo.
46
Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 11 de febrero de 2017.
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Decreto Legislativo N° 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Artículo 11°.- Mecanismos para lograr la derogación de las disposiciones administrativas que contienen barreras burocráticas.
En los procedimientos iniciados de oficio, el Indecopi puede interponer la demanda de acción popular contra decretos supremos u otras normas de
inferior jerarquía que contengan barreras burocráticas identificadas como ilegales y/o carentes de razonabilidad, a fin de lograr su derogación o
nulidad. Asimismo, acudir a la Defensoría del Pueblo para que se interponga la demanda de inconstitucionalidad contra normas municipales y
regionales de carácter general con rango de ley que contengan barreras burocráticas identificadas como ilegales y/o carentes de razonabilidad.

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RESUELVE:

Primero: declarar barrera burocrática ilegal la prohibición del uso, comercialización, venta o
distribución gratuita de sorbetes de plástico en el distrito de Magdalena del Mar en los
establecimientos comerciales, prestadores de servicios públicos o privados y en todo local
donde se desarrolle una actividad económica, contenida en el artículo 1° de la Ordenanza
Municipal N° 012-2018-MDMM.
Segundo: disponer la publicación de un extracto de la presente resolución en la Separata de
Normas Legales del diario oficial El Peruano y de su texto completo en el portal informativo
sobre eliminación de barreras burocráticas, luego de que haya quedado consentida o sea
confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas del Tribunal del
Indecopi. La remisión del extracto indicado a la Gerencia Legal del Indecopi, para su
publicación en el diario indicado, incluirá una copia del presente pronunciamiento y se
realizará dentro del plazo indicado en la Directiva N° 002-2017/DIR-COD-INDECOPI.
Tercero: disponer la inaplicación, con efectos generales, de la barrera burocrática declarada
ilegal en la presente resolución, en favor de todos los agentes económicos y/o ciudadanos en
general que se vean afectados por su imposición, de conformidad con lo establecido en el
artículo 8° del Decreto Legislativo N° 1256. Este mandato de inaplicación surte efectos a partir
del día siguiente de publicado el extracto de la presente resolución en la Separata de Normas
Legales del diario oficial El Peruano, a que se refiere el resuelve precedente.
Cuarto: informar que el incumplimiento del mandato de inaplicación dispuesto en la presente
resolución podrá ser sancionado con una multa de hasta veinte (20) Unidades Impositivas
Tributarias (UIT), de conformidad con el artículo 34° del Decreto Legislativo N° 1256.
Quinto: informar que de acuerdo con el artículo 42° del Decreto Legislativo Nº 1256, el
procurador público o el abogado defensor de la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar
tiene la obligación de remitir una copia de la presente resolución, luego de que haya quedado
consentida, al titular de la entidad y a la Secretaria General o la que haga sus veces para
conocimiento de sus funcionarios y/o servidores públicos.
Sexto: disponer que de conformidad con el numeral 50.1) del artículo 50° del Decreto
Legislativo N° 1256, la Municipalidad Distrital de Magdalena del Mar en un plazo no mayor de
un (1) mes, contado a partir desde que la presente resolución haya quedado consentida o
haya sido confirmada por la Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas,
informen las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en el presente acto, de conformidad
a lo establecido en la Directiva N° 001-2017/DIR/COD-INDECOPI, aprobada mediante
Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi N° 018-2017-
INDECOPI/COD48.
Séptimo: disponer que una vez que quede firme la presente resolución en sede
administrativa, se proceda conforme a lo establecido en el artículo 11° del Decreto Legislativo
N° 1256, según el cual la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas podrá acudir a la

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Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 11 de febrero de 2017.
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Defensoría del Pueblo para que se interponga la demanda de inconstitucionalidad contra las
barreras burocráticas contenidas en normas municipales de carácter general que tengan
rango de ley.

Con la intervención y aprobación de los señores miembros de la Comisión: Luis

Ricardo Quesada Oré, Paolo del Aguila Ruiz de Somocurcio, José Carlos Velarde Sacio
y Gonzalo Alonso Zegarra Mulanovich.

LUIS RICARDO QUESADA ORÉ

PRESIDENTE

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