CONSEJO EDITORIAL

RICARDO ALONSO GARCI’A

LUIS DI’Ez-PICAZO
EDUARDO GARCIA DE ENTERRI’A
JESUS GONZALEZ PEREZ
AURELIO MENENDEZ
ALFREDO MON'I‘OYA MELGAR
GONZALO RODRiGUEz MOURULLO

EDUARDO GARQI’A DE ENTERRIA

TOMAS-RAMON FERNANDEZ

Caledréticos de la Universidad Complutense de Madrid

CURSO
DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
I

DECIMOTERCERA EDICION

THOMSON f

CIVITAS

494 CAP. VllL—EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Ios principios generales del Derecho Ed Civitas Madrid

. ., I, ,- , ,1984;R " ' ~
?fltrflcz‘on co’ffempor'dnlm', Madnd, 4.“ eld., 1994 (y traduccjén
fizzzleiilogcfgigfggy 1451”".
CE; mwnvgmefzte 0 1mm! la proclamacto’n de la interdiccién de la ar‘biIran'edqd '
61' 9‘3);
czplo consIquczovilql? Una rgoIa, en el nfim. 124 de «RAP», y Democracia ’uec coma
pim—
de la gfgumsz‘zracwn, Ed. C1v1tas, 5'3.a ed., Madrid, 2000; E. GARCIA DE ENTE’RizfA
?.?Ayhjlantml
EEIZY $2310, la fie} y el Juez, Ed. Civitas. Madrid, 1997 (reimpresién 2000; M
GENETI-
0,} 1, ea‘r'm teval del Derccho, en el libro Del miIo v de la razdr; en la ‘hi I
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GgorllleL ARRL
k;[figgfifciikflfifcgmlgag ajmmistmtiva y control judicial, EdA Civi'tas . Madrid Egg:
. J , gm 0 e etermimzcia’n legalde [05 co I ' ’ ' ’ ‘ ,’ ;
de «RAP» L MARTN—RETORTILLO El ’ ' ncep mmndlcm en 61 Hum. 54
, . [A , . delEsrad d D ‘ ’
de «RAPw S MARTIN—RETORTILLO La diam? expanswo 0 c creche, en d Hum. 47
, . , svmczon de oderen cl D h ' ‘ ’
de <<RAP»' E MARTiNEZ UQEROQ V02 De ' " p em: (Demand, en elnum 22
, ‘ . '1 _ . ~ 1 .,, .swacmn ale Oder en la «NEJ S ' ‘ ‘
TO Reducczén mmdzccmnal de (a discre ' ' p ) ‘ m cm VOL VH' A. NIB
, Clonalzdad en materza disciplinaria ’
_ , . . ‘ , en e]
S]: 1:11:2‘122a3 gfo‘iEJfié, ?gml‘mstmr y [uzgarn' dos funciones consritucionales
distinlu;1 $20134
cedimiemo a’vlmgaig‘rétivog :jl’eiflll): N115: iOLENDEberl’llbgena administracign v
derecl 10.4] P7:
, . ex ova, a a 011d 2001~ s R“ '
res Poresrades en Fragmemos de un Dicc' ‘ ’ ' ’ ' ANTI UMANO’ VOZ Pods-
, .' lommo Jundzco trad B ‘ ‘
a . - T ‘ ’ . , . esp., uenos A1 ,
Edi: $591343; SéngdeCi/Alltgé Wig??? fgfegtugjurzdlwf, inlerpremcio’n y
discreclisnalligagii,
‘ ,} _, ‘ , , ; . ANCHEZ SAC,La 7'
Sslrgjhjséraflcgs, thlzano y espafioln «TEAL», Madrid, 1973; M.
Siigglgalaczlfloieéfiofig en [‘05
de [la casiréglggglrizzggadg co.m'rszl [L_ldzcial, Madrid. 1994, y Sieze Iesis
sobre el conIrol jzcurleiiziz-l
‘ _ mmis ratwa, en «Cuadernos de Dere h I d‘ ' I ' ‘ y'
c1onahdad y control judicial en el émbi ' ' ' C 0 u 1C1a1. EficaCIa, dxscre-
. . . . t0 admlmstratwo» Mad 'd 199 ‘
prlnapzo tie legalzdad' algbmos aspectos b ’ ' ’ r1 , 5’ A. SERRANO‘ E]
. , _ ‘ _, pro [emanc ' ‘
Dtscrectonalldad mzlztary jurisdiccién contcnciosa, c(?«fZl-EEIXEDg), 20' F.
TRILLO-FKJUEROA’

CAPiTULo IX

LAS RELAClONES ENTRE ADMINISTRACION Y J USTICIA

Y EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA

SUMARIO: 1. LA POSICION DE LA ADMINIS'I‘RACION CON LOS TRIBUNALES.—H. LA

EXPLICACION

I HISTORICO—l’OLiTICA: DE LA IDENTIDAD SUBIETIVA ENTRE ADMINISTRAC ION Y TRIBUNALES

AL PRINCL

P10 DE SEPARACION: 1. La cuestién en 6] Antigua Régimen. 2. Lu cuestién en el

Derecho anglor
sajén. 3. La formulacién revolucionaria del principio dc separacién em‘re
Administracién y
Tribunales 31 ms consecuencias. 4. Lu configuracién clel principio de separacién en
Derecho
espafiol.-IH. LA EXPLICACION DOGMATICA: I21. PRINCIPTO DE AUTOTUTELA: 1. La
insuficiencia de

' Alas explicuciones hismricas; el princz'pio de autotutela coma explicacién

unimria. 2. La sin—

- gularidad de la autotutela administrative! respecto a la privada. 3‘ Autotulela

conservativa y
,autotutela agresiva. 4. Aulotutcla declarativu y preszmcién de legalidad de 103
acres adminis-

trativos. 5. Autotufela eiecutiva. 6. La autotutela en segzmda potencia. 7. L05

Zz’mites de la auto—
‘ tutela administrativa 8. Ms abusos de la aurotulela. 9. Las comecuencias de la
autotutela.
710. La articulacjéfi enlre automrela administrativa previa )7 tulela final
jurisdiccional: A) Doc-
_ Irina generaL/B) En particular, la cxigencia cuali/icada coma contrapeso de la
autotulela de
‘ medidas cautelares en cl comencioso-admz'nistrativa—IV. EL SISTEMA DE CONFLICTos,
—-N0TA

‘ BIBHOGRAFICA.

, 1. LA POSICION DE LA ADMINISTRACION CON LOS TRIBUNALES

Para explicar la posicién juridica de la Administracién, después de

i conoccr su situacién abstracta ante e] Derecho, debs de exponerse su pecu—
' liar situacién con 10$ Tribunales. No es la Administracién respeclo de esta
pieza capital del sistema juridico que es la Justicia ——en el semido procesal
‘ de la expresién— un sujeto cualquiera; su posicién difiere esencialmente
de la propia de 103 demés sujetos. Aqui esté el nficleo mils importante de
sus privilegios, c1 punto también donde histéricamente més costc’) anudar
un sistema coherente para la juridificacién definitiva de su actuacién,

Para exponer répidamente 10 caracteristico de esa situacién de la Admi-

nistracién con la J usticia comparémosla con la que es propia de los sujelos
privados. Rigc en las sociedades actuales (histéricamente no siempre file
asi, como es bien sabido; el estadio actual marca el término de una evo—
lucién) un principio al que puede llamarse de «paz juridica», y que de
modo muy simple puede esquematizarse como sigue. Cualquier sujeto que
pretenda alterar frente a otro 1a situacién de hecho existente (5mm quo}
n0 puede hacerlo por propia autoridad; si el otro sujcto no aceptase d6
grado esa alteracién, tiene la carga dc someter su pretensién a un Tn'bu-
Hal, el cual la valoraré desde 1a perspectiva del Derecho y la declararé con-
forme o no con éste, démdole en el primer caso fuerza ejecutoria, esto es,
una Virtud especial que la hace indiscutible y de cumplimiento forzoso
para la parte obligada. A su vez, si esta resolucién ejecutoria no fuese cum—
plida de grado, tampoco el sujeto beneficiado con la misma podré im—
ponerla a la Otra parte por su propia coaccién privada, sino que deberé
impetrar el respaldo coactivo mediante una segunda pretensién diligida

496 CAP. IX.—RELACIONES ENTRE ADMINISTRACION Y JUSTICIA

al Tnlbungl, el cual dispondré 1a asistencia de la coaccic’m pnbhca (’ '

legmma) S] 36 aoredita que, en efecto, 1a resolucién que trata do im Ounlca
goia de fuerdza ejeoutoria(El La primera carga de sometimiento a un T131653:
S a carga 6 un 1W; la 36 unda, 1a cl ' ' ‘ ‘ '
El repano de la carga de accionar se distrgibuye esengingnJWO.
de la posesmn; es éste uno de los rnéus fundamentales efectos ue s rII'CIO11
a es_ta fundamental institucién. Es quien pretends. remover 61 Estad e lgan
sorlo el que debe acudir a1 Tribunal, sin perjuicio de que pueda 1:122:16:

tamb [n l p 5 ed 1‘ SI qul 'le 1 Ste( C [) Se ]() ( (Ml .

18 e (i e U S Se Obu SL1 O , e
S 11 un tltulo e]

d quulfse (li'lace patente, dicho 362} de mancra incidental, cuél es el ver—

na eroI unl'gmento de la proteCCIén posesoria; es la explicacién savi -

yana a V~a 1 a y no In de IHERING; se protege a1 poseedor no or nin g

rflzon atanente a su tltularidad sobre el objeto posefdo s'ino Iinuch guna
snnplernento, porque quien le perturba no se ha somet1do al’ rinc'o‘ 11138
la «paz Jurldlca», ha utilizado su autoridad y coaccién privadasp V ha gJCIjche)

de atender 1a car ‘
~ . ga de acelonar no le alcanzab )
Sltuauén posesoria. q a para pOdLr remover la

11-53351: epn—zcxs’arse que a la posesion de ciertos litulos o documentos cua-

V41 de la fprfi‘dmeme por' la Ley (mscripciones registrales, articulos 38
art 517 I Eecy) ellpgrtgcanaidocurlnegtos «que tengan aparejada ejecucién»
. . enamlento a ispensa a V d 1 ‘ ' ‘ ,
declarative par . . eces e a carga del JlllClO
a Imponer el contcmdo del tit l ' '
, ‘ . u 0, reconoc1endo d 1' -
meme a este una inerza ejec ' ’ ITCC d
utorla analoga a la de la se ' '
\- ntenc1a declarat
(aunque 5m su fuerza de cosa ' Na
' Juzgada, de modo que contr ’
abrlrse a su vez un juicio d ' ' a $11 tenor pOdl‘a
eclarauvo por qu1en se 0 ' ’
en ‘ ' ‘ . / ponga a1 111151110) ero
cualquler case, no se dlspensa a estos tltulos de la carga de juiclié3 eje:

CuthO para poder lmpollel 1d 1612131011 que p1 OCIaIIIa en el tCIIeIlO de 105

IleCIIOS 1161116 3. Ulla IeSlStencla £01111 arla.

de 11:31} 31113111321 :gnllgrllln §uJet§ podré oxcluir elponocimiento y la decision

fia; el Tribunal esté )u1c10 de cualquler especxe quc personalmcme le ata-
(guardadas las re I Slapraor enado a los SUJetos y en su jurisdiccién entra
justicia civil uegras e Sorgeténqa). sometcr a cualquiera de ellos (en la
iniciativa délg artespon e pnnc1p10 de rogacién, ello dependeré de la
ceso sea eual 3123a 6i actora) a Ias consecuenolas y a la decisién dc un pro-
respécto a la situa ‘ef Iniorgonto 0 1a oportumdgld en que el proceso surge
asi ser emplazadocmn e llcho queto con el objeto de la pretensién; puede
cia de fondo Cuandproceisla mente y someterse a la correspondiente senten—
Objeto o cuando e01:10 a comenzado a tenor relacién ninguna con diChO
mado.’La resolucié: d_comenzando con la m1§rna, o cuando Ia ha consu-
Ciparse a la actuaci ’ejeaultoim que resulta dolgmcio declarativo puede anti-
esperar a que dicha 01Ht C Uemandado (acelon puramente declarativa), o
Cluido (Io . 1' ‘ac ’uacmn comlence y este en curso, o a que haya con-
que 1mp Icara normalmente una pretension dc condena).

MuV es u ’ W .
pqu n6 65%:(21: tlgamenge’, y con 121$ obVIas reservas correspondientes,
a 1ntenc1on resumlr en unas lineas el Derecho Procesal

POSICION DE LA ADMINISTRACION CON Los TRIBUNALES 497

(donde tanto rigor mental resulta impressindible), puede aceptarse en los
pérrafos precedentes 1a descripcién de la posicién 'uridica de 103 sujetos
privados con los Tribunales (excluyendo e1 proEIema He [05 lr15una es
penaIes, que 56 p antea en terminos diferentes).

Pues bien, y esto es lo que especificamente nos interesa aqui, nada de

lo escrito serviria para explicar 1a posicion de la Administracion con los A'TD

Tr15unalcs. La Admlnistracion no necesna someter sus pretensiones a un
juicio declarativo para hacerlas ejecutorias; sus decisi ’ '

por propia auton'dad (arts. 56 y 94 LPC), de modo que las mismaé imponen

per 31’ 501215 e1 cumplimiento, sin que resulte oponible al mismo una excep-
cién de ilegalidad, sino 8610 1a anulacion efectiva lograda en un proceso
impugnatorio, cuya apertura, a su vez, tampoco interrumpe por Si sola esa
ejecutoriedad. fero tampoco siese cum li ' ‘a endido or uie—
nes resulten obligados 31 mismo necesita 1a Adminisu‘acion recabar res-
paldo iudicia1 Dara imponer coactivamente dicho cumphmlento (1u1c1o

'1 ejecutivo)L sino que ella misma puede imponer con sus propios medios

coactivos 1a e‘ecucién torzosa (art. 95 LPC); no podria por €110 pretenflér

equipararse 1a ejecutorle a no se bencfician los actos administrativos
con la atribucién de «fuerza ejecutiva» a ciertos titulos o documentos del

tréfico privado, pues en este caso dicha fnerza ejecutiva solo a través de

un juicio ejecutivo puede haccrse valet. n otros términos: 1a Adminis-

. I ) . ‘—§—-‘——"
trac1on esta exenta de la carga de someter sus Dretensmnes tanto a ]L11C10
decTarativo como a iuicjo ciccutivo, que alcanza a los demés sujetos del

Draenamienlo sin excepcion.

For lo mismo, y en vittud de idénticos fundamentos, frente a la accion

administrativa que crea 0 remueve estados posesorios «no se admitirén
interdictog» (art. 101 LPC); lo que denote. por Si solo que la coaccion admi—
nistrativa es, por ser pfiblica y no privada, una coaccién legitima. Corre—
lativamente, 1a Administracién no precisa de interdictos, sino que puede
utilizar su propia coaccién para defender o recuperar su propia posesién
(arts. 8 LPE y 82 LRL).

P01" filtimo, la Administracién no esté sometida a los Tribunales en

cualquier momento u oportunidad. For (16: pronto, existe una regla general
que prohibe la interferencia judicial en el desarrollo de las funciones admi-
nistrativas. E1 articulo 4 de la Ley Orgénica del Poder Judicial de 15 de
septiembre de 1870 la formulé ya en los siguientes categoricos términos:

no podrén los jueces y tribunales mezclarse directa ni indi-

rectamente en asuntos peculiares a la Administracion del Estado.

La regla sigue presente hoy, aunque con manor expresividad, en el ar—

ticulo 117.4 de la Constitucién: «Los Juzgados y Tribunales n0 ejercerz’m
Inés funciones que las sefialadas en el apartado anterior y las que expre-
samente les scan atribuidas por‘ la ley en garantia de cualquier derecho»,
y el articulo 507 CP sanciona a1 juez que se arrogare atribuciones propias
de las autoridades administrativas «o impidiere a éstas el ejercicio legitimo

A‘f:

1/f

498 CAP, IX.—RELACIONES E NTRE A DMINISTRACION Y JUSTICIA

de la suya». En servicio de esa prohibicion estai montado un sistema 11a-
mado de «conflictos jurisdiccionales» (Ley Orgénica de 18 de mayo de
1987), por Virtud del cual 1a Administracion puede requerir a un Tribunal

respecto a la Justicia que marca e1 conjunto entero del Dcrecho Adminis-

trativo, por encima do 811 multiple contenido material. Unas y otras par-

tlcularidades de 036 régimen posicional estzin enlazadas entre 31’, de modo

que éste necesita explicarse como una institucién sistemética.

Es lo que intentaremos hacer ssguidarnente, comenzando por una jus-

tificacién historico—politica para concluir con una explicacién dogmética.

III. LA EXPLICACION DOGMATICA: EL PRINCIPIO

DE AUTOTUTELA M

1. La insuficiencia de las explicaciones histéricas: e1 principio

de autotutela como explicacién unitaria

N0 parece posible emplear hoy los conceptos que histo’ricamente Se

han utilizado para explicar de manera eficaz el régimen especial de rela-
Ciones entre la Administracién y los Tribunales.

Ll. rmJ‘bll’lU ux: nu x uxv m..-”

. La explicacién del Antiguo Régimen, como la inicial que puso en mar—

: ha 61 principio revolucionario «juzgar a la Administracio ' s'
.ministrar», esto es, la incardinaclon e a A mmistracién en la misma
Jente ne soberania que la que sostiene el aparato judicial (e1 Monarca
:.soluto 0 el pueblo), es una explicacion que. es hoy técnicamente de
cibg. Bien sabemos que la Administracion no representa a pueblo, sino
. e 1e Sirve, que no puede ampararse en la nota de soberania, que vendria
I ’ ustificarla ante el Derecho por su sola presencia subjetiva, sino que,
tes bien, es una organizacion integramente subordinada a1 Derecho, no
flora del misn10,6bligada a justificarse en la observancia estricla de las
mas legales. Por otra pane, hoy la jurisdiccion contencioso-adrninis—
fiétiva esté encarnada en verdaderos Tribunales y no es, como en ese pri-
uler modelo historico, un simple autocontrol residenciado en el propio
Harato de la Administrasién, de modo que no podria hablarse de que ésta
Elisfruta de una exencic’m jurisdiccional absoluta que dé a sus decisiones
‘ia misma [uerza que a las Sentencias, que. era 10 propio de ese primer
'h‘a’odelo historico.
1 .
"- Igualmente resulqinvélido como explicacion técnica recurrir a1 prin—
. ‘cipio constitucional dé‘ladivision de los poderes, interpretado en el sen—
}éido de una «separacién» entre Administracio’n y Tribunales. E] sistema
. habré podido desarrollarse sobre esa base historica, pero tal base operaré
; Como una infraestructnra, no nos desvelarfi los secretes de la estructura
iécnica, que es el nivel en donde ahora estamos. Por otra pane, es obvio
I Que tal «separacion» ha perdido su carécter absoluto V dc principig, en
1 Enanto que 61 actual recurso contencioso—administrativo supone un some-
t'imiento efectivo de la Administration a un proceso y a una decision ver—
5 fiaderamentc jurisdiccionales.

A nuestro juicio, el sistema posicional de la Administracion respecto

a los Tribunales, que sumariarnente hemos descrito a1 comienzo de este
Papitulo, debe ser explicado como un sistema de autotutela: 1a Adminis-
tracion mté (‘apacitada como sujeto dc derecho para tutelar or 51 misma
81134010131215 situaciones iun’dicas incluqo sus nrelensiones innovativas del
statu quo, eximiéndoee de Este modo deja nereqidad, comfin a 105 demas
' Sujetos, d9 rem‘hqr nna lnhc-h judicial Es este principio dc autotuta’aael
_‘ que es capaz de explicar en unidad todo ese complejo sistema posicional.
Pero esta autotutela administrativa tiene rasgos singulares que la separan
dfi los fenornenos de autotutela privada que conoce el ordenamiento.

2- La singularidad de la autotutela administrativa

respecto a la privada

. E1 sometimiento general de los sujetos de Derecho a1 principio que

,, hemos denominado de «paz juridica», con la carga dc postular 1a tutela
Judicial de los derechos, tanto en el aspecto declarativo de éstos como en
61 ejecutivo, o imposicion de hecho frente. a las resistencias privadas, n0

5 14
CAP, 1X.—RELACIONF.S ENTRE ADMINISTRACTON Y JUfiTIClA

eXClu e C] CCOnOCimientO l ”a [ll n1 f

V 130 e 0 d6 18 0 de g1 el ,1] e 1) (1’6
5 . r . 3.1 UH () [1
autotutela ell C] PI ()plO ambllo de las 1 ela( 101168 I.) ‘.Vadas

E . . .
n0 Oiiggttgggelg‘irelvioa, plrlmero, es excepcional y, scgundo,‘facultativ
tutela ‘udicialy recp Kgm , porque cont_radice e] principio general (11'
porque] se trafa 1:113 Isa We ‘un reconocunlento legal explicito, y tambi ’ e
Casos de aumtmel eqsos ,sumamenle rebuscados y socialmentc raroen
lacion falta en n a 13eran oon logde «estado de necesidad» (cuya re S.
penal, art, 8 7 Cpgefirot'Codfigo C1v1l y ha de inferirse de su regulacigo’u‘
injusta (10 rnismo, ail 12151:; n efensa frame a un peligro actual de ofens:
1.872 CC) 1a facuiLad' . . CP), el derecho de retencion (art. 1.866 .
las ejecuci’ones en . C(flirectora del padre sobre Ios hijos (art. 155 CC)“V
dario 0 hipotecar‘iorayt lcllales legales o pactadas dc los‘acreedores pren:
de cortar las rakes d ) s. b.8172'CC y 129 do 121 Ley Hipotecaria), la facullad
CC), 121 de recu era c1211" 0 ayollo que penetra en fundo propio (art 592
caSOS mas de alfiotult la‘posesmn del enjambre (art. 612 CC), v algnno
SC valora muV estrict e a? pactadas-o reservadas entre partes, cuya valide:
Cuando decifnos qtlea;::?;fa(g: 1112;133:331 ptafmf COIllliSOI‘iO, art. 1504 CC)-

“ . . ‘ ‘ uea acutativa , ‘~

261166 (6:11 01:21:13: :b1nlcllat1\ra de un sujclo y por su sola

volgfifgfimgizfieillé
por 6110 ha de cousin; g conformldad o 61 respaldo judicial, pero qucqno
del juez. Eljuez 61.] éfnn un yalladar quc excluya nccesariamcnte 1a accion
tutéla privada’ s’j ui LL10, nuedo 1ntervenir en todos los supuestos de auto-
a su ejercicio, paga E?oisiarlleaglgggdguiz 110 pide.‘bi6n anticipadamente
a1" . . ~ . .. .. , n e su eercicio ' ’

grescirllélficaaefi $11: tgullzauon. Se‘tnata de un dcrechg subjct1y'21::e(§:;3£ietsé

como sobre todJo otrindzrcgle; 2.1%? ann Cuondo altere CI slam quorpero,
para verificar la legalidad dc su 1:15 gen» 0, e1 jUEZ consewa integro su podcr

Pues bien ' , .

facultativo {J:mbas nlolas de. excepc10nah'dad y de carécter puramente
caso de la ’aEt n0 lexc Hy? 1.21 Intervencién del juez, estén ausenth en e]
68, en1)r‘1'rn631‘tgll<ut.e a admmlStmfiVa- La autotutela de la AdministIacién
nomia juridica qujlénéi,j%€1161‘al y luggo define un érnbito necesario de auto-

4 '. ez n0 ue e inle "

concreto de. su desarrollo. p rffl 1r salvo en un momenta muy

La enerah'da . . .

e mafera muV eigficliiaagnitmila de la AdmmlStracién eSté definida hOV

requiere un te§to eSpeCial P3: 1062:: 1112520510 que} es su €XZIL151C3H 1a qué
cutivaasus - - " , ' 3 a31 nacion e. fuerza ‘6-
Emma: :11 llCLllO 94 LPC_se 1a reconoce con carécter geis-
o necesiten aprobacionlo osten‘ouenna disposicion establezca lo contrario
enuncia do eqlll’vocamenta-u lOnizaClon §uper101‘» (este filtimo supuesto csté
La “n recluisito de eficacie. 6' ad? admm'élmm’o “0 €515 completo 0 16 fal-
cién Superior pero en C a $1 esta conchcmnado a aprobacion o autoriza-
misma ejecutoriedad) P uainto estos aotos se produzcan disfrutaré de la
a1 uso de la propia Cooc or O que so reflere a la accidn de oficio que faculta
una potestad de _' , . _ClOn, 61 artlcnlo 95 LPC también la enuncia como

plmmplo (<<Las Adnnmstraciones Pliblicas, a través de sus

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA 515

organos competentes en cada Caso, podrén proceder, previo apercibimjen—
t0, 3 1a ejecucion forzosa de los actos administrativos», de cualquiera,
pues) «salvo en 103 supuestos en que se suspenda1a ejecucion de acuerdo
'con la Ley 0 cuando 1a Constitueién o la Ley exijan 1a intewencion de los
Tribunales» (obséwese que la excepcion se hace depender de Ley especial,
en tanto que la de la ejecutoriedad se contenta con una «disposicion», lo
que incluye el Reglamento; no se comprende bien la diferencia, quc més
bien debiera ser 1a inversa, por la mayor gravedad del uso generalizado
de la coaCCion propia). La misma generalidad en la definition del inter-
dictum pmprium: articulo 41.1 LPAP: «Para la defensa de su patrimonio,
las Administraciones pfiblicas tendrz’tn las siguientes facultades y prerro—
gativasz... c) Recuperar de oficio 1a posesion indebidamcnte perdida sobre

sus bienes y derochos».

La falta de la segunda nota, el carécter puramente facultativo de la

autotutela es at’m, enlinea de principio, més relevantc en el caso de la auto-
tutela administrativa. Esta no enuncia simplemente un sistema de simples
facultades de la Administracién, sino que define un émbito necesario de
actuacion, donde c1 poder del juez queda excluido, salvo en un momento
singular de 6321 actuacion y con poderes notablemente tasados. E1 juez no
puedc penetrar en el émbito de autotutela administrativa, interferir su
desarrollo. No podré prohibir o evitar que la Administracién dicte un acto
ejecutorio, 0 —con una excepcion muy singular que luego referirernos—
privar a dicho acto de ejecutoriedad, o intefferir la ejecucion forzosa del
mismo, o paralizar 1a aduacién administrativa, y n1 siquiera pronunci‘arsc
sobre el contenido evgntual de una relacién antes que la Administracion
10 haya ejecutoriarnente declarado. Enunciado en forma positiva: el juez
debe respetar 1a realizacion integra (declarativa y ejecutiva) por la Admi—
nistracién de su potestad de autotutela; L’Inicamente podré intervenir cuan—
do 121 autotutela declarativa csté ya producida y precisamente para veri—
ficar si la misma, considerada en su singularidad, se ajusta o no a] derecho

materi a1 a p] icable.

Este es el principio llamado del acto previo y también, en nuestra tra—

dicion, del carzicter revisor dc 1a jurisdiction C(mtencioso—administrativa.
E1 proceso contencioso-administrativo solo podrl’a abrirse bajo 1a forma
de proceso de impugnacion de la validez de un aclo administrativo ya efec-
tivarnentc producido y para revisar —€x p052, pues— su validez. La aper—
tura del proceso contencioso—administrativo no paralizaré e1 desarrollo de
la autotutela dc la Administracién, 1a cual podré continual“ ejecutando,
incluso por via de accion de oficio, el auto administrativo impugnado, asi
como dictar nuevos actos consecuencia del rnismo. Asi se ha configurado
61 Contencioso-administrativo y, aunque liltimamente se ha rectificado 1a
rigidez de este lanteamiento (LJ de 1998), subsisten en 61 rasgos esen—
Ciales ael mismo: carécter predominantemente impugnalorio de actos y
disposiciones dictadas por la Administracién por propia autoridad y con
efectos ejecutorios que solo podré suspender el Tribunal.

5 1 6 CAP. [X.~RF.LACIONES ENTRE ADMINISTRACION Y J USTICIA

t, De este modo, aunque so Irate de una efectiva autotutela en sentido

CCWLO’FSt? es, de 121 capaCIdad de un sujclo de tutelar en Via declarativé
:3 :JIifCLél.l\ia o; p1op105 oorechos, s1n necesidad de acudir al juez la auto
tu ela e. a fi mlnlstrnuon dlfiere notablemcnte de 105 supuestosI de auto—
utga p‘rlva a. Matorrlalmente se justifies. en una razon de expeditividaci
Esdleiglzgn .la_ gtestlon dis3 los servicios y asuntos pfiblicos que tiene con
mmls rac1on. arece claro que eqt' " ’ ~
‘ ' _ _ .d gestlon no serla factibl ‘
‘ , . ' c s
1:) 33:21:11?“ aolondtliVleode quelnnpetrar de los Tribunales por las vfasl
, ropxas e a V] a Civi ,asislencia ar' ‘
. a Imponersus reti '
o derechos cada vez que un d ’ ' p ' p “1810le
a mmlstrado se opuSIese a lo ‘ ’
' ., 5 mlsmos. (Au -
que hemos Vlsto tamblen que todo el " H
mundo anglosa on de ~
autolutela subjetiva del tipo ' J SCOHOCC una
. que estamos expomendo I ’
decn‘se que las Ad ' ' ' ‘ 3 D0 P0r 6110 13061113
rnlnlstracwnes quc 51guen t 1 " ‘ ‘
. ‘ a slstema scan mef
o, aun, Slqulera menos eficaces ' lcaces
. que las nuestras aun no r 1 V
5111 embargo, que son en un 21 ' ' ’ ’ q esu te memo,
. , mpho sentldo Inasres et ‘ '
tad; se trata, simplcme ' , ' p uosab con la liber—
.nte, dc dos Slstemas 1n" ‘ '
' . . . lldlLOS dlferentes for
por la hlstorla, como hemos mientado poner de relieve.) Jados

3. Autotutela conservativa y autotutela agresiva

explrigstjrcgigluon procede genéricamente de BETTI y se recoge aqul’ para

6 una erspectiva matcrial 121 am 1'

_ _ 1tud dela 21th t t l d '

nlstranva La utc a cons p ‘ O u e a a mi—

. erva 1va rotege una Sltuacion d ' "

., [E I f Ip ‘ ada,1681516 a la

pretenswn de un tercero de alterar dlcha situacion, propugna, por lanto

unam‘ l ‘ ‘
151011. For el contrarlo, 1a utela actlva o a reswa tiene por con—

tenido * ' E ’ ’ ' I

estado 211:3 COl’ldLIle 031tna y por resultado una utacmn en el actual
cosas, aunque actuc en proteccion de una situacién previa

p10 1;: ?Egcfitlttelz; (:e la Administracién se extiende a ambm aqnectos Ejem

o u e a conservativa es el 1' I ‘d‘ ' k - -
de sus situa . . n e! zctum proprzum 1a proteccién

Clones posesorlas p01“ mcd' d ‘ " "

las perturba . . 10 e coacc10n propla que deshace

Clones que a dichas situacio '

' . nes ocaslona un [crce

Clen ‘ , ’ . ro, restable—

do la posesmn (artlculos antes Cltados del LPE V LRL) o la facultad

interpretativa de los contrato ' ‘ ' ' ’ ' '

riamente (an. 60.1 LCAP), s de la Adm1n15t1 aolon, que BJCI‘CIta ejecuto—
ChOLSF:::?Sltltela agresiya puede actuar p01“ Via de. satisfaccion de un dere-
monio del Entadpor eje111p1o,'mediante la aCCion directa sobre el patri-
., o _1ng1 o (procod1m1ento dc apremio, art. 97 LPC) 0 p01“ eje—

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA 517

El filtimo subtipo de la autotutela agresiva cxccdc con mucho de los

supuestos de autotutela privada, que, aun dentro de sus excepcionales apli-
caciones, se limita a protcgcr dcrechos existentes (imponiendo omisiones
rtutela conservativa— o transformaciones de situaciones juridicas, pero
con vistas a la satisfaccién de tales derechos) y no autoriza a llevar ade-
lante pretensioncs nuevas capaces de generar nuevos derechos. En el caso
de la Administracion, sus potestades innovativas, y no 5610 las conserva-
tivas (véase capitulo VIII) se benefician también de la autotutela general.

Parece més claro para expresar 1a amplitud dc 1a autotutela adminis-

trativa mantener 1a clasificacion que inicialmcntc hemos ofrccido: la auto—
tutela de la Administracion suponc para ella eximirse tanto de la carga
de juicio declarativo (en el scntido genérico del concepto, que incluye la
actuacion tanto de pretensioncs puramente declarativas como de las cons—
titutivas y do condena) y de la carga de juicio ejecutivo.

Seguidamente eiplicamos sobre esta pauta la extension dc Ia autom-

tela administrativa

4. Autotutela declarativa y Rresuncién de legalidad de los actos

administrativos

Todos los actos adminislrativos, salvo aquéllos a que expresamente 1a

Ley se lo niegue, sesto es, 0in an al inmediato cum li— \/
miento aunque otro sujeto discrepe sobre su legahdaa. Como veremos,
esta eventual dlscrcpancia ha de instrumentarse preasamente como una
impugnacién del acto, impugnacion que no suspende por 6110 1a obligacion
de cumph'miento ni de su ejecucién. Esta cualidad de los actos dc la Admi—
nistracic’m se aplica en principio, con la excepcion notada, a todos los que
la Administracion dicte, bien sean en proteccion de una siluacién preexis—
tente, bien innovativos de dicha situacién, creadores de situaciones nue—
vas, incluso gravosas para el destinatario privado. La Administracién pue-
de, por tanto, modificar unilaterahnente las situaciones juridicas sobre las

que actl’la.

Por c110 so dice que la decision administrativa («decision ejecutoria»

en la tcrmino1ogia fi‘ancesa) se bene icia e una «mesuncion debgadidadm/

que la hacc de cumplimientofigcesario, sin necesidad dc toner que nh‘rener
nin ' ‘ ' ' Treviamente a cualquierverificacion
por el juez (1a cual queda desplazada a una eventual intervencién a pos-
Ieriori en el posible proceso impugnatorio que contra el acto puede mon—
tarse), 1a decision (16 1a Administracion Vincula a la obediencia. La doc—
trina francesa habla por €110, expresivamcnte, de un privilége du préalable,
privilegio dc decidir previamentc a toda intewencién del juez, en el doble
sentido dc que para ser obligatoria 1a decision administrativa no precisa
el previo control judicial y de que ese control 3610 es posible cuando 121
Administration previamente ha decidido dc mancra ejecutoria.
5 I 8 CAP. lX.—RELACIONES ENTRE ADMINJS'J'RACION Y JL‘STICIA

De esa «presuncién de legitimidad» de las decisiones administrativas

derivan una serie de consecuencias importantes:

a) La declaracion administrativa que define una situacién juridica

nueva crea inmediatamente esta situacion, como precisa el articulo 57.1
LPC: «Los actos de las Administraciones Pnblicas sc presumirén vélidos
y producn‘étn efectos desde la fecha en que se dicten.» El articular a uien
afecte tal declaracion administrativa resulta, desde el momento on one
m I'lOtlfiPa 15111121" (191 Hmmrhn n 13 obligacién declarada DUI" 1a
ATiministracién por la fuerza misma de la declaracion.

17) La presuncién de legalidad de la decision cs, no obslanle, im’i: Ign-

tum y no definitiva. N0 tiene, pues, e] acto de la Administracion el valor
definitivo de una sentencia declarativa, de modo que es cn‘oneo lécnica—
mente hablar, como se ha hecho, de «fuerza de cosa juzgada» (asi 1a doc—
trina alemana, aunque hoy se reserva el concepto a 105 $0105 efectos de
la irrevocabilidad de 103 actos declarativos de derechos; pero en LABAND
el conceplo era afin sinonirno de ejecutoriedad), o aun de «fuerza de cosa
decidida» (VEDEL). Se trata de una Lécnica formal para imponer el inme—
diato cumplimiento de las dccisiones administrativas, consagrando una
ca acidad de dminisn'acién y dispenséndola de la nece—
sidad de obtenerla-de los Tribunales, pero sm quocllo suponga excluir 1a
eventual y posterior intervencién de éstos. Concretamcmc, 1a «presuncion
dc legalidad» del acto opera en tanto que los interesados no la dcstmyan,
para lo cual tendrén que impugnarlo mediante las Vias de recurso dispo—

' ni-bles y justificar que el acto, en realidad, no se ajusta a derecho. Lo cued

supone, que, como regla general, en el proceso administrative los Ciudar
danos quedan gravados con la carga de recurrir, de actuar como deman‘
dantes, para deshaccr osa presuncion previa de validez de que se beneficia
la Administracion, actuando ésta, en consecuencia, como demandada.
Como, p01“ otra pane, tal presuncion no so dcstruye sino por la sentencia
final, resulta que la formalizacion judicial de la impugnacion no paraliza
0 suspends (salvo una facultad excepcional del Juez actuantc on via cau—
telar) 1os efectos ya producidos y la ejecucién subsiguiente del acto rccurri~
d0. Es, sin duda, el més formidable privilegio posicional de la Adminis—
tracién en sus relaciones con los administrados.

Conviene notar que el mecanismo expuesto, que dcsplaza la carga de

accionar al administrado, no implica necesariamente un desplazamiento
paralelo de la carga de la prueba dentro del proceso. La jurisprudencia
incurre con fi‘ecuencia on 656 error, especialmente en materia sanciona-
toria, lo cual reviste alguna gravedad. La Administracio’n es titular de la
carga de la pmeba con normalidad en el plano material de las relaciones
(arts. 80 y 81 LPC), de modo que si la ha desatendido y no Obstante ha
dado sin prueba p01“ probados determinados hechos 1a decision que adopte
seré invélida (en este sentido, rotundamcnte, la Sentencia de 12 de
noviembre de 1974). E1 administrado tendré la carga de impugnar esta
decision y de justificar su ilegalidad, desde luego, pero para hacerlo 1e bas—
taré con invocar la desatencién de la carga de la prueba que incumbia a

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA 3 19
la Administracion, argumento formal que no le‘ grava a el en el proocs/o
con la carga de hacer una prueba contrarla, muchas veces, por 10 demas
(siempre que se trate de hechos negativos) Vlrlualmente 1n1p031b1e.

Tomemos el caso de las sanciones administrativas. Un principio gene-

ral del derecho sancionatorio es que Lodo sujoto se presume mocento en
tanto que no se le pruebe 1a comision de una Infracuon y su culpabhdad
enla misma. A51 10 proclama expresamento hoy e1 arnculo 24.2, m {17.18,
de la Constitueién. La Administracion no puode p1‘eSC11’1dlr/C16 eslo pun-
cipio e imponcr sanciones en base a una s'1mplc e hlnotetlca «Clenfi
Ma» de los agentes o a simples presuncmnes (exolu1das del dorecho
smonatorio por c1 principio in dubzo pro reo, que la Jurlsprudenua con-
tencioso—administrativa mantiene en nuostro campo): En el proceso
impugnaton'o que el sancionado debe’abrlncon'nja med1das do 653 1213:1111
raleza Si pretende anularlas le bastara con Jusnflcar 1a 1rregulan a e
actuar administrativo pog/e/sa simple razon formal; poro es absurdo que
intente gravérsele, adern/és, con la carga de probar su 1nocen01a —lo. cual
es normalmento imposible. Algunas sentenCIas prcoonst1tuc1onales‘weron
c'on precision esta importante matimcion (Sentencxas de 10 de nov1ernbre
de 1964, 20 de octubre de 1966, 13 do mayo de 1970, 26 de septlembro
de 1973), pero ha sido relativamente frecuente en el pasado, colno ante‘s
notamos, mantener la tcsis que aqui combatlmos. La Constltuclon ha d_es-
calificado definitivamente dicha tesis a1 proscribir formalmente todo tlpo
de indefension «en cualquier caso» y garanlizar con 61 caraclcr de fun—
damental el derecho de toda persona «a utilizar los n1ed1os de pmcba per—
tinentes para su defensa» (art. 24), derecho y garan‘na perfeotarnentT gagg—
ladables a1 plano administrativo, como la Sentenua consntumo‘na" e 1
de junio de 1981 afirmo tempranamente. La Jurloprlltienc1a cons’t1t_no(1i<)r12a6
es categérica en estc sentido y de 6113 cs buen ejernplo 1a. §enten01d e '
de abril de 1990, segfin la cual «el derecho a la presunuon de mooencclla
comporta: que la sancion csté basada en actos o medlos probatolrlos e
cargo o incriminadores de la conducta reprochoda, que [a cargo de‘ a pma-
bu corresponde a quien acusa, sin que nacho estc obllgado 21 p1 obal ou Ero-
pia inocencia y que cualquier insuficienaa de las pruebas pfactlca as,
libremente valoradas p01" 61 Organo sancionador,‘ dcbe traduurse on 1311
pronunciamienlo absolutorio» (en térnnnos semejantos .135 Sentenc1353 e

17 de septiembre y 20 de diciembre do 1990, 21 de d1c1ernbre de 1 y

11 de marzo de 1997, cntre otras).

La aulotutela declarativa dc que se beneficia la Administracion despla—

L ' ‘ esidad
' Za, pues, la carga de acolonar a la otra parte, gtavada con la nec

de poner en movimiento una accién impugnatoria pom destrun‘ 1a efloaCIa

inrnediata que, por su sola fuerza, a1 canzan 121$ decmones admmlstrzitlvzas,
pero esto no implica que se dé un dcsplazam1ento paralelo de la 0211/ng :3
1a prueba, carga esta filtima que con normahdad o()11:esponde a la mll—
nistracion, incurriendo en un vicio legal y cons‘ntucwnal e] acto que a
desatiende en este supuesto.

520 CAP. lX,—RELAC10.\IES ENTRE ADMINSTKACION Y JUSTICIA

5. Autotutela ejecutiva

Como ya hemos adelantado, csla segunda expresién de autotutela Va

més allzi que la anterior: aparte de eximirse a la Administracion de la carga
de obtener una sentencia ejecutiva, faculténdola para cl uso directo de su
propia coaccién sin neccsidad de recabar e1 apoyo de la coaccién judicial—
mente administrada. Asf comQJa autotutela declarativa se manifjesta en
una declaracion 0 en un acto, 1a eiecutiva supone 61 Base 211 ten'eno 3E
05 Hécho del comportamiento u operaciones materiales, concretamente
a1 uso de la coaccion fronts a terccros.

La autotutela ejecutiva puede referirse, y es normal, a la ejecucion for»

zosa de los propios actos de la Administracion cuyos destinatarios resiStan
el cump1imiento; es lo que proclama la a'a’usula genera] del articulo 95
LPC, ya Lranscrito. E1 acto adrninistrativo juega aqul’ como «titulo ejecu—
tivo», dc modo que la ejecucién intenta llevarlo coactivamente a compli-
miento pleno. A31 10 proclaman los articulos 95 y 97 LPC, 129 LGT y 33
LGP. Pem a la vez que la legitimidad del uso de la propia coaccion para
imponer la ejecuciorl forzosa de. su actos, también 1a Administracion pue-
de utilizar 1a llamada coaccion directa que anunone Ira Pim-ucion‘fUrzosa
de un acto premo V que sejanza directamente contra una iil'llarion Obie~
uvarnente Irregular sin e] inlermedin de um tftulo form‘aL apartc del
supuesto del interdicmm proprium, con cl que la Administracién deficnde
directameme su propia posesién sobre los bienes [arts. 41.1.C‘) LPAP y
82a) LRL]; se trata de un supuesto de la policia del orden pfibh‘co, que
esludiamos en otro lugar.

En cuanto a la autotutcla de ejecucion forzosa de los actos adminis—

trativos, ha de nolarse que una proclamacion de extensién tan general y
absoluta como la contenida en el articulo 95 LPC (todos los actos admi-
nistrativos pueden ser objeto de ejecucion forzosa, salvo que una Ley 10$
excluya y obligue a acudir a los Tribunales) excede con mucho de lo que
es conmn en otros Derechos. Asi en Francia, modelo del «régimen admi-
nistrativo», 1a ejecucion forzosa mediante coaccion administrativa 56 con-
sidera como una forrna subsidiaria de ejecucion, en defecto de otras
for‘mas, y on particular en dcfecto de sanciones administrativas o penaleS
previstas para quebrantar la resistencia a1 cumplirniento (la decision juris-
prudencial de base es el arrét Sociéze’ inmobiliére de Sairzt—Jusl, 1902, sobre
conclusiones de ROMIEUS la llamada accion de oficio solo es legitima [I
defaut d’aulre procédé). Lo mismo en Italia.

Ha de notarse, en fin, que este tipo de autotutela sigue siendo también

previa y no definitiva, dc modo que el hecho de su aplicacién no excluye
tampoco e1 eventual conocimiento ulterior de los Tribunales contenCIO-
SO-administrativos, conocimiento que puede r‘eferil‘se tanto a la validez (161
acto que ha juzgado como titulo ejecutivo como a la validcz misma d6 13
ejecucion forzosa y a la observancia de sus h’mites. En este senlido podl‘lfl
hablarse también de. una presuncion de legalidad de las ejecuciones adn1l-
nistrativas, con el mismo carécter de la institucion expuesta més atras

EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA 521

los actos. La estimacion del recurso supondré aqui una restitutio in
m, total 0 parcial, in natural 0 por la via indemnizatoria si la primera
ese ya posible.

el terreno de la ejecucion esté espocialmente subrayada la prohi-

~ de inmisién judicial, 1a constituciOn de estc émbito do autotutela
6 un émbito necesario rescwado Eormalrnente a la Administracion,
I s jueces no pueden interferir sino por 121 via estricta que permite 61
o contencioso—administrativo. A51, 121 prohibicion de interdictos con-
[Administracién (arts. 101 LPC y 66 y 70 RBCL), 0 1a prohibicién
bargos o ejecuciones patrimoniales contra 1a Administracion (arts.
QP y 18 LPE). Exception a esta regla es la ejecucién de Sentencias
— contra la Administracion, ejecucion que aun 1a L] de 1956 enco-
aba a la propia Administracion, pero que la Vigente de 1998, articu-
93, aplicando el principio constitucional explicito del articulo 117.3
Constitution («el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo
cesos, juzgando y hacienda ejecutar Io juzgado, corresponde exclu—
ente a los Juzgados y Tribunales determinados por las Leyes»), ha
ido ya a Jueces y Tribunales contencioso-administrativos, superan-
1 un arcaismo injustificable. / ,,

II