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II.1.- Introducción
II.2.- Principios del procedimiento sancionador
II.2.1.- El principio de garantía del procedimiento
II.2.2.- El principio de aplicación de las garantías procedimentales de defensa
II.2.3.- El principio de presunción de inocencia
II.3.- Estructura del procedimiento sancionador general
II.3.1.- Iniciación
II.3.2.- Instrucción
II.3.3.- Resolución
II.4.- El procedimiento simplificado
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I.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: PRINCIPIOS QUE
LA INFORMAN.
Por sanción puede entenderse en un sentido amplio un mal infligido por el poder del
Estado a un ciudadano como consecuencia de una conducta ilegal. En nuestro
ordenamiento, tal como reconoce nuestra Constitución, este mal puede ser impuesto
tanto por el poder judicial como por el ejecutivo, a diferencia del sistema judicialista,
fundamentalmente anglosajón que, basado en una estricta aplicación del principio de
división de poderes, reserva a los jueces la imposición de toda clase de pena y
castigos.
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La doctrina se encarga también de señalar que la coexistencia del poder punitivo
judicial con la potestad sancionadora de la Administración, como manifestaciones del
ius puniendi de la Administración, no significa en modo alguno equivalencia entre
ellas. Y así, se señala como primera diferencia, que la Constitución veta la
Administración, y reserva por tanto al poder judicial, la posibilidad de imponer penas
privativas de libertad, y como segunda que, mientras que el art. 25.2 de la
Constitución atribuye a las penas la finalidad de “reeducación y reinserción social”,
las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más pragmática de
restablecer el orden jurídico infringido.
En todo caso, también coincide la doctrina al señalar que aunque las consecuencias
de unas y otras infracciones sean distintas, como lo es también el órgano
administrativo titular de la potestad de sancionarlas, no es posible diferenciar por su
naturaleza entre ilícitos penales y administrativos. Como se desprende de la propia
Constitución (art. 45.3), es esta una opción que ha de hacer el legislador, en cada
momento histórico, por uno u otro instrumento de tutela más acorde con el bien
jurídico a proteger.
La doctrina señala que, precisamente por las razones pragmáticas que favorecieron
el nacimiento en nuestro Derecho de la potestad sancionadora de la Administración,
su construcción ha descansado en técnicas poco depuradas en relación a las que
tiene el Derecho Penal.
En concreto, en la ya lejana STC 18/1981 declaró que “ha de recordarse que los
principios inspiradores del derecho penal son de aplicación, con ciertos matices, al
Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del
ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25,
principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo...,
hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas
administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el
artículo 25.3...”, doctrina que ha sido mantenida en las STC 29/1989, 120/1994 y
3/1999, entre otras).
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La doctrina del Tribunal Constitucional ha sido tenido en cuenta por el legislador
quien en la LRJPAC dedica a esta materia el Capítulo I del Título IX, bajo el título de
“Principios de la potestad sancionadora”. Estos principios son: el de legalidad,
tipicidad, irretroactividad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem, y el de
garantías procedimentales, dentro de los que destacan el del derecho a la defensa y
el de presunción de inocencia.
Este principio se encuentra recogido en el art. 129 de la LRJPAC, tanto por lo que
respecta a la infracción como a la sanción. Respecto de la primera, el núm.1 del
referido artículo dice que “sólo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una
Ley”, la cual, además las deberá clasificar en leves, graves y muy graves, y respecto
de la segunda, en su número 2 se dice que “únicamente por la comisión de
infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán
delimitadas por la Ley”.
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Así, por lo que se refiere al rango de la Ley, mientras que los delitos y penas, por
afectar a un derecho fundamental (la libertad), han de ser regulados por Ley
orgánica, en el Derecho Administrativo se requiere únicamente Ley formal.
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infractora de éstas (inexistente en el Derecho penal). En consecuencia, queda
excluida constitucionalmente toda responsabilidad estrictamente objetiva.
El número 3 del propio artículo declara compatible con este principio la previsión de
una responsabilidad solidaria, siempre que la obligación dispuesta legalmente y cuyo
incumplimiento determine la infracción esté impuesta a varias personas
conjuntamente. En la medida en que dicho tipo de responsabilidad se acerca a la
objetiva, ha de interpretarse que esta responsabilidad no es exigible directamente
desde las previsiones de la LRJPAC, sino desde el precepto legal que lo habilite
específicamente, y que presupone la culpabilidad en los términos expuestos.
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comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor
que el cumplimiento de las normas infringidas”.
En el caso de que las mismas no fijen plazos de prescripción, las infracciones muy
graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis
meses, desde el día en que la infracción se hubiere cometido. La prescripción se
interrumpirá por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento
sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador
estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto
responsables. En el supuesto de que se produzca la prescripción, el órgano
competente deberá acordar la no iniciación del procedimiento y, de haberse iniciado,
deberá dictar resolución declarando la caducidad del procedimiento y el archivo de
las actuaciones.
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los mismos hechos (STC 77/1983), doctrina hoy día recogida como derecho positivo
en los artículos 133 y 137.2 de la LRJPAC.
El principio del non bis in idem también es de aplicación en los supuestos en que
pudiera existir duplicidad administrativa, pero sin que en estos casos esté resuelto
legislativamente la prelación de uno sobre otro.
II.1.- Introducción.
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Al inicio del tema decíamos que los principios inspiradores del Derecho Penal
también eran de aplicación al Derecho Administrativo sancionador y ello no sólo en
cuanto a su fundamento, sino también a su procedimiento. Ahora bien, como
también dijo el Tribunal Constitucional en las sentencias citadas, la aplicación de
dichos principios al procedimiento administrativo sancionador debe efectuarse con la
necesaria cautela, dadas las diferencias existentes entre uno y otro procedimiento,
de tal manera que la aplicación de las garantías allí establecidas a la actividad
sancionadora de la Administración “únicamente tendría lugar en la medida que fuera
necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto
constitucional y que resulten compatibles con la naturaleza del procedimiento
administrativo sancionador” (STC 29/1982, 120/1994 y 56/1998, entre otras.)
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determinada prueba (STC 39/1997), así como la prohibición de utilizar pruebas
obtenidas con vulneración de derechos fundamentales (STC 127/1996). Igualmente,
son de aplicación los derechos a ser informado de la acusación, con la ineludible
consecuencia de la inalterabilidad de los hechos imputados (STC 120/1996) y a la
presunción de inocencia (STC 45/1997), que implica que la carga de la prueba de
los hechos constitutivos de la infracción recaigan sobre la Administración (STC
197/1995 y 45/1997).
A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales
hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran
imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para
imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
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respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios
administrados”, con lo que no les atribuye el carácter de prueba plena o iuris et de
iure.
II.3.1.- Iniciación.
II.3.2.- Instrucción.
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a) Alegaciones
b) Prueba
c) Propuesta de resolución.
d) Audiencia.
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plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e
informaciones que estimen pertinentes.
II.3.3.- Resolución.
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a) La exigencia al infractor de la reposición a su estado original de la
situación alterada por la infracción.
b) La indemnización por los daños y perjuicios causados, cuando su cuantía
haya quedado determinada durante el procedimiento. En otro caso, la
indemnización se determinará mediante un procedimiento
complementario.
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