UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL

DE LOS LLANOS OCCIDENTALES

“EZEQUIEL ZAMORA”

NUCLEO TABAY

ACTUACION DE LA ADMINISTARCIÓN PÚBLICA

REALIZADO POR:

López N. Lenin A.

CI: 10.718.034
 INTRODUCCIÓN

La palabra administrar proviene del latín ad-ministrare,"ad" (ir, hacia) y "ministrare"

("servir", "cuidar") y tiene relación con la Actividad de los ministros romanos en la
antigüedad.
No obstante, el concepto de Administración pública puede entenderse desde dos
puntos de vista. Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que
administra, es decir, al organismo Público que ha recibido del poder político
la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses
generales. Desde un punto de vista material, se entiende más bien la Actividad
Administrativa, o sea, la Actividad de este organismo considerado en
sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de
su misión.
También se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de
los recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción
del interés Público, entendido este último como las expectativas de la colectividad.
La Actividad Administrativa es aquella en la cual el Estado satisface intereses
colectivos o individuales en forma directa o inmediata. Es una Actividad típicamente
instrumental de la Administración Pública, es una forma de comunicación. Vinculación
de la legalidad formal, de forma imperativa, es decir, el Acto administrativo debe ser
conforme a la ley, la Administración Pública siempre debe actuar conforme a lo que
dice la ley, sin contrariedad.
Es todo Acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho
Administrativo.

A fin de dotar de contenido a la función administrativa, es necesario definir cuáles son

las actividades que la Administración Pública desempeña en mérito a dicha función,
dado que la misma no es en absoluto homogénea. En primer lugar, las actividades
funciones de la Administración Pública deben configurarse como obligaciones, al
amparo del principio de legalidad y teniendo en cuenta la competencia de cada uno de
los entes que la conforman. Asimismo, ninguna de dichas actividades puede
considerarse propia de la función gubernativa, la función legislativa o la función
jurisdiccional.
  ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

La actividad administrativa, debido a su considerable volumen, a la multiplicidad y

heterogeneidad tanto de los fines perseguidos como de materias atendidas, ha hecho
necesaria su sistematización, clasificándose, en un primer momento, en una acción:
de policía o coacción (de imperium o coactiva), de servicio público o de prestación y de
fomento, añadiéndose a su vez actividades de producción directa de bienes o
servicios; arbitral o de mediación, para pasar en la actualidad a la planificación y
programación como una forma autónoma de actividad administrativa y, por último, al
hilo de las políticas de privatización y desregulación, sumándose a las anteriores una
actividad de garantía de la prestación de los servicios entregados en la lógica de la
iniciativa privada en el marco del mercado. En consecuencia, por función o actividad
administrativa debe entenderse toda aquella desplegada por cualquier ente integrante
de la administración pública en el marco de sus atribuciones, la cual incluye,
excepcionalmente, los actos de los Poderes Legislativo y Judicial y, como producto de
ello, nos encontramos ante el acto administrativo, como el principal, aunque no el
único medio, por el cual se exterioriza esa voluntad.

 EL INTERES GENERAL
El Interés General constituye la norma ética aplicable a los asuntos públicos, y a la
vez, es una pauta para poder evaluar la legalidad e idoneidad de los mismos. Se trata
de la norma ética suprema aplicable a los asuntos políticos. De ahí, que esta figura
aparezca claramente en el Derecho público cumpliendo una triple función: como
criterio para la interpretación y la aplicación de normas; como elemento jurídico
necesario de interpretación, y como elemento nuclear de las decisiones
administrativas[7]Conceptos como urgencia, orden público, justo precio, utilidad
pública o interés público son prototipos de esta categoría conceptual. No obstante,
podemos desglosar esta figura en tres posibles concepciones, que por otro lado
desembocan en un mismo sentido actual:
 Bien común o general, entendido como la suma más global y genérica, no aritmética,
de los intereses de la ciudadanía. Se trata de una acepción válida para sanear y
dar luz a procedimientos gubernamentales complejos.
 En los casos en que las finalidades de las decisiones, y los procedimientos adoptados
para llevarlos a cabo, estén sujetos a controversia, el Interés General aparece como
adhesión a un orden público o social, aunando esfuerzos para evitar males mayores y
buscar un necesario consenso.
 Finalmente, en el ámbito procesal, cuando nos enfrentamos a soluciones
incompatibles, el Interés General subyace fundamentándose en el procedimiento
reglado ejecutados por los funcionarios legal, previa y debidamente designados.

 CLASIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

- ACTIVIDAD DE ORDENACIÓN
La Actividad Pública de Ordenación y Control o de Intervención, es aquella actividad
mediante la cual la Administración restringe o modula la actividad de los particulares
sin sustituir a estos en su ejercicio.

1. FINALIDADES
 Finalidad General: Conciliar el respeto a la libertad y a la iniciativa privada con las
exigencias del interés general.

Finalidades concretas o específicas: Las de garantizar seguridad y proyección:

- Seguridad: seguridad ciudadana (entendida no sólo como defensa del orden público,
sino la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades), seguridad vial,
marítima y aérea (o del transporte, en general), seguridad frente a riesgos
catastróficos (protección civil), seguridad industrial, seguridad en el trabajo, seguridad
alimentaria y de los consumidores, seguridad de los ahorradores e inversores,
seguridad del tráfico jurídico, etc.

- Protección: protección de determinados bienes colectivos, tutela del medio ambiente

y lucha contra el cambio climático, ordenación del territorio y el urbanismo, protección
del patrimonio histórico y artístico, etc.

2. PRINCIPIOS REGULADORES

1. Principio de Igualdad:
Se impone por aplicación del Artículo 14 de la Constitución: “Los españoles son
iguales ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de
nacimiento, raza, sexo o religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia
personal o social.”

Supone que a supuestos de hecho iguales deben aplicárseles consecuencias iguales y

que las diferencias de trato deben ser motivadas y justificadas.

2. Principio de Reserva de Ley (legalidad):

Solo la Ley puede habilitar a la Administración para que esta pueda limitar la actividad
de los particulares. El artículo 53 de la CE establece que solo por ley puede regularse
el ejercicio de los derechos fundamentales. Cualquier intervención de la
Administración estará, por tanto, sometida a la legalidad. Toda persona tiene derechos
subjetivos que pueden ser intervenidos por la Administración, pero cualquier
intervención en esa esfera requiere una norma con rango de Ley, eso significa que,
para que la actuación de la Administración sea legítima, tiene que estar previamente
habilitada por una Ley. Pero no es una reserva absoluta, ello no impide que partiendo
de esa Ley existan Reglamentos que la desarrollen y colaboren con la Administración
para regular el ejercicio de actuación de ese Derecho.

3. Principio de especificación:
La ley le otorga una serie de potestades a la Administración, pero esas potestades son
específicas de acuerdo a una finalidad. Esto aplicado a la intervención de la
Administración supone que la Ley debe establecer de forma específica y concreta la
forma en la que la Administración debe intervenir. No caben habilitaciones genéricas.
Por lo tanto, para que una Administración pueda actuar no solo es necesario que
exista una Ley previa que la habilite. No bastan habilitaciones en blanco; no caben
remisiones en blanco de una Ley a un Reglamento, es decir, no puede dar la potestad
de intervenir sin decir nada más, tiene además que establecer las bases suficientes y
con suficiente precisión. En resumen: tiene que ser una habilitación previa, expresa,
concreta y específica. Que en general le dice al Reglamento que líneas generales
debe respetar.

4. Principio de proporcionalidad y principio de favor libertatis:

a) Principio de Proporcionalidad: la técnica de intervención establecida por la ley tiene
que ser adecuada (proporcionada) al fin para el que se otorga. Esto quiere decir que
las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o
exijan en cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad deben justificar
que los medios empleados sean proporcionales a los fines que se pretenden alcanzar
o conseguir.

b) El principio favor libertatis: es un principio que establece que cuando la

Administración tiene varias alternativas para actuar, ésta debe elegir la alternativa más
favorable para el particular. Es decir, se utilizará el medio más adecuado para lograr el
fin.

5. Principio de Buena Fe y Principio de Confianza Legítima:

a) Principio de Buena Fe: Creencia de que por una parte el órgano administrativo que
ejerce dicha función de ordenación se ajusta a la legalidad (es lícita). Esto es desde el
punto de vista de la Administración (Art.103 CE). Como contrapartida, tiene que ser
coherente con esa actuación en el futuro, y esto genera en el ciudadano el principio de
Confianza Legítima.

b) Principio de Confianza Legítima: Es decir, si la Administración actúa conforme a

Derecho, como contrapartida surge en el ciudadano el principio de confianza legítima.
Y esta confianza está protegida en nuestro Ordenamiento Jurídico.

Requisitos para que se cumpla el Principio de Confianza Legítima:

1. Tiene que existir una apariencia, que ha sido generada por una actuación de la
Administración.
2. Tiene que haber una expectativa legítima: es decir, que el ciudadano confíe en la
validez de esa actuación de la Administración.
3. Que se destruya o desaparezca esa presunción de legitimidad.

6. El interés Público:
Se trata de un interés común que aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad
sí favorece al menos a una fracción importante de sus miembros.
Es de por sí el principio que justifica la actividad Administrativa.

3. NATURALEZA Y TIPOS DE INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN Y CONTROL

Naturaleza y tipos: Son instrumentos jurídicos con que las Administraciones públicas
realizan las funciones dirigidas a garantizar la seguridad y la protección. Distinguimos:

- Los instrumentos de regulación u ordenación en sentido estricto: establecen con

carácter general los límites y condiciones de ejercicio de actividades privadas sujetas a
algún tipo de intervención administrativa.

- Los instrumentos o técnicas jurídicas de control.

- Otras técnicas de Intervención: La Ablación, la Mediación, el Arbitraje.

- ACTIVIDAD DE POLICIA
1. La actividad administrativa de limitación o policía es una actividad fundamentalmente
jurídica, hecha de normas, primero, y de actos de imperio, después, que se imponen
coactivamente a los ciudadanos, sometiendo su vida, su propiedad y su actividad,
esencialmente libre, a una serie de limitaciones, de condicionamientos e, incluso, de
privaciones, necesarias para una ordenada convivencia.
La actividad administrativa de limitación es necesaria para que la convivencia social
sea armónica y ordenada, así como para la existencia de unas relaciones económicas
libres, productivas y respetuosas con los derechos de los ciudadanos y con los valores
que la sociedad quiere mantener, como son la seguridad e higiene en el trabajo, un
medio ambiente adecuado, etcétera.

2. LÍMITES DEL PODER DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Siendo la Administración Pública la personificación del Poder del Estado, a ella le

corresponde la titularidad y el ejercicio de la actividad de policía. Ahora bien, la
Administración no se justifica nunca a sí misma, sino que su existencia y toda su
actividad tienen como finalidad la satisfacción de los intereses generales de la
sociedad, teniendo ésta como valores esenciales la libertad personal y el respeto de
los derechos de los ciudadanos. Esto supone la necesidad de que el poder conferido a
la Administración de limitación de la libertad y la propiedad de los ciudadanos en aras
del interés general se encuentre a su vez delimitado (limitado), de forma que su
ejercicio no pueda degenerar en abusos contrarios a los valores constitucionales que
la Administración pública está llamada a proteger. En definitiva, se hace necesaria la
existencia de unos límites al poder de limitar.

 El fin de la policía: El mantenimiento del orden público interno es competencia de

la policía. Dicho orden resulta de la prevención y la eliminación de aquello que
pueda perturbar la tranquilidad, la seguridad, la salubridad, el urbanismo, la moral
pública y algunos aspectos económicos ligados al orden público.

 La policía como poder: El poder de policía puede definirse como la facultad del
Estado para limitar los derechos y las libertades individuales, en beneficio de la
comunidad.
 La policía como función: La función de policía es la actividad que ejercen los
funcionarios llamados normalmente de policía, con el fin garantizar el desarrollo de
las actividades dentro del orden, preservando la armonía social. Es la potestad del
Estado para el ordenamiento de las actividades individuales, con el fin de
garantizar los elementos sociales necesarios al desarrollo y el bienestar de la
actividad humana.
 La policía como norma: La función de policía es regulada por la ley. Las normas
de policía son dictadas para hacer efectivos los derechos y libertades y nunca para
vulnerarlos o negarlos.
 La policía como oficio: El ejercicio de la actividad policial se trata de un oficio
permanente para la que sus miembros deben prepararse adecuadamente.

Medios de policía
Los Medios de Policía Jurídicos están reservados al legislador o al Organismo
Ejecutivo del poder público. Por su parte, los Medios de Policía materiales son
otorgados a la policía y suponen la intervención de las armas y la fuerza física. Las
principales disposiciones en este marco son el “Código de conducta para funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley” (aprobado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1979) y el “Código europeo de ética de la policía” (adoptado por
el Consejo de Europa en 2001). Según estas normas, el uso de la fuerza por la policía
queda limitado por los principios rectores fundamentales de la necesidad y la
proporcionalidad.
La necesidad refiere al carácter excepcional de la medida y del recurso a ella
exclusivamente cuando sea requerida por objetivos legítimos, como mantener el orden
o arrestar a un individuo que ofrece resistencia. Cualquier actuación desproporcionada
con respecto a estos objetivos (no recurrir en forma graduada a la fuerza física o a
herramientas no letales antes de utilizar armas mortales) es rechazada por el principio
de la proporcionalidad.
Para que los miembros de la policía realicen su trabajo, el Estado les otorga ciertas
atribuciones, entre ellas poder arrestar, buscar, atrapar e interrogar, uso de fuerza
física; y si fuera necesario a veces, matar en caso de legítima defensa o si la persona
atacante o criminal suponía una amenaza o peligro inmediato al policía y otras
personas. En países con sistemas democráticos y Estado de Derecho, las leyes
regulan el procedimiento que deben adoptar los oficiales; no respetarlos podría
considerarse una medida arbitraria e injusta que podría originar una investigación
administrativa o criminal contra los oficiales de ley y orden que malinterpreten o
desobedezcan sus funciones policíacas.
ESTRUCTURA POLICIAL
La mayoría de las fuerzas policiales están divididas en subgrupos que tienen el
particular trabajo de investigar diferentes tipos de crímenes.
En muchos países occidentales, quizás la mayor diferencia se da entre el agente
"uniformado" y los detectives o agentes investigadores. Los Uniformados, como su
nombre lo dice, portan un uniforme y sus trabajos se ven envueltos en operaciones de
patrullaje, control de tránsito y otras actividades para prevenir y en respuesta al
crimen. Los detectives o agentes investigadores, por el contrario, usan 'trajes' o ropa
casual que le da una apariencia más profesional en la investigación de crímenes. En
muchos casos, los agentes son asignados como agentes encubiertos, para que no se
los reconozca como tales, en ocasiones por largos periodos para investigar crímenes,
en especial el crimen organizado o narcotráfico. Este tipo de acción policial es
conocida como espionaje o técnicas de inteligencia.
Existen grupos especializados para diferentes tipos de crímenes (por ejemplo,
narcotráfico, tráfico de armas ilegales, asesinatos, fraudes, etc.) o personas con
habilidades especiales (por ejemplo, buceo, manejo de helicópteros, manejo de
explosivos, manejo de ordenadores, etc.). Muchas jurisdicciones de gran tamaño
poseen personas especialmente entrenadas con armas pequeñas y largas,
preparadas para matar en situaciones de violencia, y usualmente están equipadas con
armamento no mortal como gas lacrimógeno gases lacrimógenos, bombas de humo y
balas de goma.
También cabe destacar el concepto de Fuerzas Especiales, policías con mayor
preparación, armamento de mayor calibre (Carabinas y Fusiles de asalto) y
generalmente protegidos con cascos y blindaje corporal. Suelen operar en situaciones
como tomas de rehenes, terrorismo o redadas. En los Estados Unidos, existe
el SWAT (Armas y Tácticas Especiales).
Por último, en los sistemas occidentales se han implementado departamentos,
negociados, oficinas o superintendencias llamados investigaciones administrativas o
asuntos internos que tienen la tarea de investigar a los oficiales y agentes de la fuerza.
Usualmente no portan armas y su trabajo consiste en la lucha contra el soborno,
la corrupción y el abuso de autoridad por parte de los policías.

- ACTIVIDAD DE FOMENTO
LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO EN VENEZUELA razón por la cual
en todos los tratados y manuales de Derecho Administrativo español, es examinado en
forma destacada, a diferencia de lo que ocurre en países como Italia y Francia, en los
cuales en lugar de darle la especificidad española, tienden a incluirlas en la categoría
general de las actividades económicas realizadas por la Administración, o en la
categoría de los denominados actos concesorios de la Administración, limitándose a
más de las veces a analizar más bien en forma monográfica la técnica más
emblemática de la actividad de fomento, como lo es la subvención. Esa orientación al
parecer tiene su origen, como lo veremos más adelante, en la influencia determinante
que tuvo el liberalismo económico en la Revolución Francesa, y por ende, en el
Derecho Administrativo francés. Desde luego, que la actividad de fomento, sobre todo
en países como el nuestro, tiene todavía una significativa importancia, pues implica
una intervención muy especial, a diferencia de la que se configura con la de policía y la
de servicio público, en cierto tipo de actividades de los particulares, mediante la
promoción y el estímulo a la realización de las mismas, razón por la cual se impone -
como expresamos antes- la elaboración de un régimen jurídico, cuya aplicación
preserve tanto los intereses de la Administración, como la de los particulares; de allí
entonces que el examen, aunque sea en forma sucinta de este tipo de actividades,
tenga ciertamente importancia académica, pero también práctica, pues su realización
casi siempre comportará la utilización de recursos públicos, igualmente casi siempre a
fondo perdido, total o parcialmente.

La actividad de fomento según Jordana de Pozas la definió como "la acción de la

Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades,
establecimientos o riquezas debidas a los particulares y que satisfacen necesidades
públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios
públicos".

Por su parte, Garrido Falla, señala que es "aquella actividad administrativa que se
dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carácter
público protegiendo o promoviendo, sin emplear coacción, las actividades de los
particulares o de otros entes públicos que directamente las satisfacen".

Clases de técnicas de fomento Indudablemente que la finalidad perseguida por la

Administración con el fomento (estimular o promocionar una actividad de los
particulares coincidente con el interés público) es muy amplia, razón por la cual
resultan numerosas las técnicas que puede utilizar para lograr dicha finalidad. Por esa
razón la doctrina ha formulado algunos criterios con la intención de agruparlas o
sistematizarlas, entre los cuales destacan el relativo a la incidencia de la actuación de
la Administración sobre los particulares, que da origen a técnicas de carácter positivo y
de carácter negativo. Con las primeras se otorga una ayuda o ventaja en forma directa
a los particulares, como en el caso de las subvenciones, los premios, etc, y con las
segundas, también se otorga una ayuda, pero en forma indirecta, en virtud de que las
mismas implican la exención a los particulares de una carga u obligación, como en el
caso de las exenciones fiscales, las moratorias de pago, etc. El otro criterio
clasificatorio atiende más bien al tipo de estímulo o ayuda que otorga la
Administración, formulado originalmente por JORDANA DE POZAS, da lugar a las
denominadas técnicas honoríficas (condecoraciones civiles, militares, premios
literarios y científicos, etc); técnicas jurídicas (concesión del privilegio de la
expropiación forzosa, la dispensa del límite máximo construcción previsto en la
Ordenanza de una ciudad, etc), y las técnicas económicas ( subvenciones, exenciones
fiscales, créditos, avales, etc.).
Entre las medidas financieras directas destaca de manera particular le subvención,
motivo por el cual la examinaremos detalladamente más adelante, además de los
créditos, los cuales pueden adoptar distintas modalidades, pero todas ellas tienen en
común que comportan una ventaja, para el particular, si se comparan con los créditos
que otorgan los Bancos e instituciones financieras privados. Así, por ejemplo el
préstamo con un interés menor al del mercado, o con intereses subsidiados, los
denominados anticipos que son préstamos especiales, en razón de que el prestatario
no paga intereses, y devuelve el capital en condiciones muy favorables, los avales y
garantías otorgados por la Administración Pública, para que el particular pueda
obtener créditos en las instituciones financieras.

- ACTIVIDAD DE SERVICIO PÚBLICO

La doctrina ha dudado entre un concepto amplio y un concepto estricto,

Planteándose una polémica que conviene conocer.

Concepto amplio
Es la doctrina francesa la que propone un concepto amplio del servicio público, se
pretende sustituir las bases tradicionales de la rama del Derecho Público que ha
venido girando en torno al concepto de soberanía, para poner en su lugar el de
servicio público. Se llega así a la conclusión de que toda actuación administrativa
deviene en actuación de servicio público.
Los seguidores de esta doctrina ponen el acento sobre el procedimiento jurídico
especial por el que se rige la gestión de los servicios públicos; de manera que el
procedimiento de servicio público y régimen jurídico administrativo venían así a
identificarse.

Concepto estricto
En la expresión servicio público, el segundo término empleado, público, no se refiere
en el lenguaje vulgar a la calidad del ente que realiza la actividad, sino al destinatario
del servicio, es decir, a la colectividad en su conjunto. Sólo son servicios públicos en
sentido propio y jurídico aquellos que son públicos también del lado subjetivo, es decir,
que están en manos de entes públicos.

Los servicios públicos representan, por su parte, otras tantas actividades materiales,
técnicas, incluso de producción industrial, puestas a disposición de los particulares
para ayudarles a conseguir sus fines.
Los defensores del concepto estricto destacan que hay un tipo de actividad que se
endereza precisamente a proporcionar utilidad a los particulares, bien de orden
jurídico, o bien de orden económico social. Y es cabalmente este tipo de actividad la
que, en su sentido técnico y restringido, merece la calificación de servicio público; esto
es, actividad dirigida a procurar utilidad a los particulares, sea de orden jurídico o de
orden económico social.

CLASIFICACIÓN

a) SERVICIOS PÚBLICO INTEGRALES.- Son servicios esenciales reservados al

sector público. El art. 128.2 de la Constitución establece que mediante ley se podrá
reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio.
b) SERVICIOS PÚBLICOS NO INTEGRALES.- Es aquella actividad de una
Administración Pública mediante la que, por un procedimiento de Derecho público, se
asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de
un servicio técnico indispensable para la vida social. A diferencia de los servicios
públicos integrales, en los no integrales la nota esencial es que los mismos se prestan
en régimen de concurrencia con la empresa privada.
c) SERVICIOS PÚBLICOS VIRTUALES O IMPROPIOS. Son actividades privadas de
prestaciones dirigidas al público que, por razón del interés público especial que
encierran, se reconocen a la Administración poderes de intervención y control que va
más allá de la mera autorización o licencia. Ejemplo típico son las farmacias.
d) ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE LOS ENTES PÚBLICOS. Las Administraciones
Públicas realizan también una actividad de dación de bienes al mercado en
cumplimiento de fines distintos (promoción empleo, desarrollo regional,) de utilidad
general.
Los servicios y prestaciones a cargo de la Administración pública son susceptibles de
clasificación atendiendo a diversos criterios, algunos de los cuales examinaremos:
a) Por la titularidad del servicio.- Cabe distinguir entre servicios del Estado o
prestaciones con cargo al Estado, Comunidades Autónomas o entidad local. Esto
implica que la titularidad del servicio siempre ha de referirse a una entidad territorial.
b) Por la necesariedad de su prestación.- Podrán ser necesarios o voluntarios.
c) Por el contenido de la prestación. Según este criterio tradicionalmente han sido
clasificados en esenciales y secundarios. El Estado social moderno hace dudar de
esta clasificación.
d) Por la exclusividad de su ejercicio.- Las prestaciones administrativas pueden
realizarse en régimen de concurrencia con los demás particulares o en régimen de
monopolio.
e) Por la participación de los usuarios en sus ventajas. Las prestaciones
administrativas pueden realizarse contemplando a la colectividad en general o a
determinados administrados en concreto que se benefician más directamente de ellas.
Es la clásica distinción entre servicios uti universi y uti singuli.

MODOS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

La actividad de prestación o de servicio público puede ser cumplida por la

Administración en régimen de Derecho público, o por medio de organizaciones
privadas propias. En el primer caso, los servicios pueden prestarse tanto por gestión
directa de la Administración, como indirectamente a través de los particulares,
produciéndose una privatización en el modo de gestión, pero en el bien entendido que
este último supuesto no comporta la remisión a un régimen de Derecho privado, sino
justamente de Derecho público, como es el contrato de gestión de servicio y su forma
más tradicional y habitual: la concesión administrativa.

Todos estos modos de gestión están sistemáticamente regulados en la Ley de Bases

de Régimen Local, la cual, prescribe que los servicios públicos locales pueden
gestionarse de forma directa o indirecta, salvo los que impliquen ejercicio de autoridad,
respecto de los que sólo cabe su prestación en régimen de gestión directa.

Existen dos diferentes criterios para clasificar las formas gestoras: el del riesgo
económico y el de la forma jurídica.

Por el primero, la gestión podrá ser:

a) Directa, si el riesgo económico es asumido por la Administración.
b) Indirecta, si el riesgo económico es asumido por los particulares.
c) Gestión mixta, que se encuentra en una posición equidistante, y es aquella en la
que el riesgo económico es compartido por la Administración y por los particulares en
la proposición que se convenga.

Por el segundo criterio, la gestión podrá ser de Derecho público o de Derecho privado,
según el ordenamiento preferentemente aplicable a la organización y las relaciones
 entre el gestor y los usuarios, ya que las relaciones entre el gestor y la Administración
son siempre jurídicas administrativas.

- ACTIVIDAD DE GESTIÓN ECONÓMICA

La actividad administrativa de gestión económica consiste en la participación del

Estado o de órganos de la Administración Pública como particulares en actividades
cuyo objetivo no es brindar un servicio público, sino que persigue un interés comercial.
Es la participación el Estado como un particular en el mercado.

Sector privado
Sociedades anónimas.
Desventajas:
Las actividades de los particulares hayan sido progresivamente sometidas al Estado y
al control de su Administración.
Generación de excesivos y desordenados sistemas de restricciones y control
administrativos sobre las actividades y acciones de los individuos, a través de técnicas
de autorización, de licencias y permisos.
Se han ido estableciendo requisitos de autorizaciones administrativas previas, que no
sólo estorban el libre desenvolvimiento de iniciativas privadas, sino que hacen lenta la
marcha del aparato administrativo, y complican innecesariamente los trámites y
procedimientos administrativos, contribuyendo a que se generen focos de corrupción
en la función pública o a que surjan grupos de intermediarios o gestores dedicados a
agilizar las tareas administrativas.
Doble carácter de la intervención económica del Estado
La gestión requiere de dos fases:
 Fase de recaudación de la renta de los bienes o actividad económica.
 Fase de gasto o inversión de los recursos obtenidos.
Gestión económica, en el campo socialista y en su Derecho Administrativo, que con
nuevas concepciones norma las relaciones sociales originadas en la actividad de una
administración pública de un estado que identificado con la sociedad tiene como base
la propiedad social sobre los medios de producción social y que tiene como principal
tarea organizar y realizar la producción y distribución de bienes materiales.
La gestión económica del Estado le permite obtener los llamados "ingresos públicos".
Además de la actividad de fomento y de servicio público, el Estado realiza actividades
económicas que le permiten cubrir los gastos de las necesidades públicas.
Gestión económica socialista; Mecanismo del Estado para realizar actividades
comerciales, que como República, estado o municipio no puede.

- ACTIVIDAD DE PLANIFICACIÓN

La planificación en la administración pública, es un proceso sistemático e integrado

donde los entes gubernamentales cuantifican, organizan y controlan, proyectos,
prepuestos y obras públicas a desarrollar. Aplicamos unos principios de la
planificación, los cuales se refieren a la mejor manera de realizarla.
Entre los innumerables principios, mencionamos dos:

- Principio de la definición del objetivo: es la planificación que comienza luego de

determinar la idea de lo que pretende realizar, o de la fijación del objetivo que se
pretende alcanzar, se basa en esa idea u objetivo. Su finalidad es determinar quién,
cuándo y cómo se alcanzará la idea o el objetivo.
- Principio de la flexibilidad de planificación: la planificación no termina con el comienzo
de la actividad que se pretende llevar a cabo, sino que es permanente y aplicable a las
actividades que no están en funcionamiento como a las que sí lo están. Debe tener
cierta flexibilidad, puesto que su ejecución puede mostrar ciertos defectos o fallas no
previstas que pueden corregirse durante el desarrollo.

Existen muchas ventajas para la planificación que deben estimular los gerentes en
todos los niveles de cualquier organización. Entre las cuales podemos mencionar las
siguientes:

A- Requiere actividades con orden y propósito. Se enfocan todas las actividades hacia
los resultados deseados y se logra una secuencia efectiva de los esfuerzos.
B- Señala la necesidad de cambios futuros, ya que ayuda al gerente a visualizar las
futuras posibilidades y a evaluar los campos clave para una posible participación.
C- Contesta a la pregunta "y que pasa si…" Tal pregunta permite al que hace la
planificación, a través de una complejidad de variables ver e intuir los posibles planes
de contingencia.
D- Proporciona una base para el control, para cerciorarse que la planificación está
dando los resultados buscados.
E- Estimula la realización. El hecho de poner los pensamientos en papel y formular un
plan proporciona al que hace los planes la orientación y el impulso de realizar y lograr
los objetivos.
F- Obliga a la visualización del conjunto, pues capacita al gerente para ver las
relaciones de importancia, obtiene un entendimiento más pleno de cada actividad y
aprecia la base que apoya a las actividades administrativas.
G- Aumenta y equilibra la utilización de las instalaciones. Se hace un mejor uso de lo
que se dispone.
H- Ayuda al gerente obtener status. La planificación adecuada ayuda al gerente a
proporcionar una dirección confiada y agresiva.

Existen varios tipos de planificación: operativa, de adquisiciones, de compras,

estratégica y comunal.

Se puede decir que para obtener una planificación eficaz y eficiente se requiere:

-Ejercer una labor de concientización del personal.

-Contar con personal capacitado, entrenado y motivado.
-Determinar las características de la empresa y analizar el entorno.
-Contar con un sistema de información amplio y eficiente.
-Disponer de manuales de organización.
-Definir leyes, normas, reglamentos y disposiciones.

Podemos decir que en los actuales momentos, la mayor parte de las organizaciones
reconocen la importancia de la planificación para su crecimiento y bienestar a largo
plazo. Se ha demostrado que si los gerentes definen eficientemente la misión de su
organización estarán en mejores condiciones de dar dirección y orientación a sus
actividades. Las organizaciones funcionan mejor gracias a ello y se tornan más
sensibles ante un ambiente de constante cambio.

Podemos concluir, diciendo que la planificación es la primera función del proceso

administrativo, por tanto, realizar una buena planificación conlleva a tener una buena
organización, dirección y control de la empresa lo cual se traduce en una
administración cien por ciento efectiva.

- ACTIVIDAD ARBITRAL
La actividad arbitral de la administración, no se refiere al arbitraje en el derecho
administrativo. A diferencia de aquél, la actividad arbitral de la administración no
alude a una administración pública sometida al arbitraje como medio de solución de
sus controversias, en virtud de así preverlo una cláusula contractual concreta. La
actividad arbitral de la administración se manifiesta en los llamados por la doctrina
administrativa actos cuasi jurisdiccionales, que son el producto del ejercicio de una
función jurisdiccional llevada adelante por un órgano de la administración, quien se
erige en autoridad para la solución de una controversia entre dos administrados, cuya
actividad concluye, no con un laudo arbitral como en el arbitraje, sino con un acto
administrativo, sujeto como todos los actos administrativos al control de la jurisdicción
contencioso administrativa, tal y como lo prevé el artículo 259 de la Constitución.

Entre las múltiples actividades que realiza la administración pública en el ejercicio de

sus funciones (actividad de policía, actividad de gestión, actividad de prestación de
servicios públicos, actividad sancionadora), encontramos la llamada actividad
arbitral, definida por Ramón Parada, como “aquella que realiza la administración
pública cuando decide controversias o conflictos entre los administrados sobre
derechos privados o administrativos”

Otra cosa es el arbitraje administrativo, que ha sido definido como “aquel mecanismo
alternativo de resolución de conflictos mediante el cual la administración pública en
cualesquiera de sus manifestaciones y los administrados, pueden pactar que sus
diferencias, surgidas en las materias de su libre disposición o en aquellas
expresamente señaladas por la ley, sean resueltas por árbitros mediante un laudo que
tiene eficacia de la cosa juzgada, excluyendo así el asunto concreto del conocimiento
de los órganos jurisdiccionales competentes¨. Cuando hemos hecho referencia al
arbitraje administrativo, hemos dicho que comprende todo procedimiento de arbitraje
en el cual la administración es una de las partes en conflicto, con un particular –u otro
ente administrativo-, y el cual versa sobre una controversia de naturaleza privada o
pública la cual puede ser objeto de disposición por la administración. Este nace, desde
luego, de un acuerdo arbitral previo y deberá ser resuelto por un tercero imparcial que
actuará como árbitro y emitirá un laudo arbitral de efectos obligatorio para ambas
partes en conflicto.

El arbitraje administrativo tiene fundamento constitucional en los artículos 258 y 259 de

la Constitución, de los cuales se deriva que el ámbito de las materias que
corresponden al conocimiento de los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa, son aplicables los medios alternativos de resolución de conflictos, en
general, y el arbitraje, en particular. Asimismo, dicho mecanismo está contemplado
expresamente en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, artículo 6, el
cual dispone que “Los tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
promoverán la utilización de medios alternativos de solución de conflictos en cualquier
grado y estado del proceso, atendiendo a la especial naturaleza de las materias
jurídicas sometidas a su conocimiento”. Asimismo, la Ley de la Procuraduría General
de la República, se refiere al arbitraje administrativo, en su artículo 12 que señala que
¨Los contratos a ser suscritos por la República que establezcan cláusulas de arbitraje,
tanto nacional como internacional, deben ser sometidos a la opinión previa y expresa
de la Procuraduría General de la República¨.

Sin embargo, esta posibilidad constitucional y legal debe ser analizada a la luz de los
principios aplicables a la jurisdicción contencioso-administrativa y en atención al
 carácter público de la actividad sometida al conocimiento de esta jurisdicción especial,
para de este modo delimitar el alcance del arbitraje en los juicios que versen sobre la
materia administrativa, excluidos expresamente los contratos administrativos.

De manera que la admisión del arbitraje, como medio de solución de controversias,

encuentra los límites que le impone el ordenamiento jurídico, bien porque se trate de
materias no disponibles por las partes, bien porque se trate de materias que dado su
sometimiento al régimen jurídico de derecho público no son enjuiciables y menos aún
arbitrables.

Ahora bien, ambas figuras, el arbitraje administrativo y la actividad arbitral de la

administración, son completamente distintas en virtud de que el primero se encuentra
referido a la posibilidad que la administración resuelva sus conflictos intersubjetivos de
intereses con los particulares, ante un órgano arbitral; mientras que el segundo
supuesto está vinculado con la actividad que realiza la administración pública cuando
decide controversias o conflictos entre los administrados, sobre asuntos de derecho
privado o administrativos.

Comparamos entonces la actividad arbitral de la administración (llamada también

procedimientos administrativos arbitrales) y el arbitraje administrativo, para encontrar
lo siguiente:

a- En el arbitraje administrativo la administración es una parte de la controversia que

trata de resolver su disputa con un administrado u otra administración, de ser el caso,
confiando la resolución del asunto a un tercero. En los procedimientos administrativos
arbitrales, por su parte, la administración está en la posición de árbitro, es quien debe,
por mandato de la ley, resolver la controversia existente entre dos particulares.
b- En el arbitraje administrativo, como en todo arbitraje, existe un acuerdo previo entre
las partes para someter el conflicto existente o el que surja en el futuro, a la decisión
de un árbitro. En cambio, el procedimiento administrativo arbitral no presupone
acuerdo alguno, se trata de un cauce formal establecido por la ley que tiene que ser
transitado por los administrados para dilucidar determinados conflictos. Ocurre en
ocasiones que este paso previo es un requisito de admisibilidad para el posterior
acceso a la vía judicial.
c- El arbitraje administrativo, como el arbitraje general, sirve para resolver conflictos
actuales o que vayan a producirse en el futuro. El procedimiento administrativo arbitral
solo puede operar cuando hay un conflicto actual.

d- En principio, en el arbitraje administrativo, como ocurriría en cualquier otro arbitraje, el

laudo es de obligatorio cumplimiento para las partes y solo podría ser atacado en
nulidad por las causales previstas en la ley. Por su parte, el procedimiento
administrativo arbitral culmina con un acto administrativo que será enjuiciable en todos
los casos ante la jurisdicción contencioso administrativa, tal y como lo dispone el
Artículo 259 de la Constitución y lo desarrolla la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.

La actividad arbitral de la administración en Venezuela se considera válida en tanto

que estos procedimientos alternativos sean “alternativos”, esto es: opcionales,
facultativos, elegibles a voluntad de los interesados”, pues lo contrario atentaría contra
el derecho constitucional de acceso a la justicia (artículo 26 de la Constitución).
Leyes administrativas que prevén procedimientos administrativos arbitrales

En la legislación venezolana podemos encontrar también distintos mecanismos de

solución de conflictos, de naturaleza arbitral (no de arbitraje propiamente dicho) en los
que la administración pública, en determinados órganos administrativos, es facultada
por el legislador para decidir controversias entre particulares –administrados- sobre
determinadas materias.

1) La Ley de Protección al Consumidor y al Usuario (2004, derogada) preveía un

procedimiento arbitral administrativo, aun cuando se utilizaban inadecuadamente las
expresiones “Árbitro arbitrador y laudo arbitral”. Este procedimiento desaparece en las
posteriores leyes de la materia.
2) La Ley de Telecomunicaciones: Entre las competencias de CONATEL (febrero
2011) se encuentra la de: “Actuar como árbitro en la solución de conflictos que se
susciten entre los operadores de servicios, cuando ello sea solicitado por las partes
involucradas o ello se derive de la aplicación de la ley.” (Artículo 37, numeral 23).
3) La Ley de la Actividad Aseguradora (2015) se dispone que el Superintendente
de la Actividad Aseguradora podrá actuar como árbitro arbitrador en aquellos conflictos
que surjan (en los casos contemplados en esta ley) entre los sujetos regulados y entre
éstos y los tomadores, asegurados, beneficiarios de seguros, contratantes de medicina
prepagada, asociados y las financiadoras de prima, cuando las partes lo hayan
establecido de mutuo acuerdo (artículo 133, y artículo 8, numeral 44 de la Ley).

- ACTIVIDAD REGULATORIA

La actividad administrativa de regulación presenta una excepcional discrecionalidad

que debe ser contrarrestada con un específico régimen jurídico de garantía. Una más
clara definición legal del interés general y una motivación de la proporcionalidad de la
intervención reguladora permitirían un más efectivo control jurisdiccional de la
actividad administrativa de regulación. Se incrementarían así la seguridad jurídica y la
protección de los derechos de empresas y usuarios.
Teniendo en cuenta que para que se dé debe existir Regulación; Principio de
legalidad; Discrecionalidad; Proporcionalidad; Procedimiento administrativo.

Elementos del concepto técnico-jurídico de regulación:

1. Actividad de la administración

El punto de partida es la identificación de la regulación como una actividad de la

administración. Si bien la regulación se enmarca en un fenómeno de intervención
pública en la actividad económica que ineludiblemente exige la participación del poder
legislativo y del poder judicial, parece claro y es precisamente uno de sus rasgos
diferenciadores el protagonismo que la administración tiene en la regulación.

La regulación es una actividad de la administración en el sentido de que la

intervención se desarrolla en lo fundamental mediante disposiciones y actos
administrativos. La regulación se caracteriza, por una parte, por una extraordinaria
deslegalización (Ciriano, 2000) no tanto de la identificación de los objetivos de interés
general que se persiguen cuanto por el contenido de las concretas medidas a adoptar
para satisfacer el interés general (Muñoz, 2009: 168). Por otra parte, es frecuente
constatar y criticar el escaso protagonismo de las autoridades jurisdiccionales en el
modelo regulador.
Más allá, junto a importantes puntales de la doctrina, entendemos que la actividad
reguladora se diferencia sustancialmente de otros tipos tradicionales de actividad de la
administración, como la actividad de policía, la de fomento o la prestacional. Resulta
evidente que la actividad reguladora tiene elementos cercanos e incluso comunes con
otras actividades de la administración. Igualmente evidente resulta que algunas de las
técnicas de intervención parten de técnicas bien conocidas en nuestra tradición, como
las autorizaciones, las prohibiciones, los mandatos, las sanciones, etc. No obstante, a
lo largo de las siguientes páginas intentaremos demostrar la especificidad de la
actividad reguladora.

2. Alteridad

Un elemento propio de la actividad reguladora es la exigencia de alteridad para su

desarrollo. La regulación exige la existencia de un regulador y un regulado.

Se diferencia la regulación de la actividad prestacional de la administración en la que

se asume la gestión directa en la producción de bienes y servicios. Se rompe así con
la tradición europea, algo menos relevante en España y Latinoamérica, de crear
grandes administraciones prestadoras de bienes y servicios. Esta ruptura genera una
inevitable y beneficiosa exigencia de objetivización de la actividad de la administración.
La actividad prestacional estaba sujeta a ciertos límites constitucionales y legales, pero
gran parte de las decisiones de la administración prestadora de bienes y servicios no
se reflejaban en disposiciones o actos administrativos con un contenido concreto,
oportunamente motivado y fiscalizable.

Se diferencia también la actividad reguladora de otras actividades administrativas que

se basan en una especial relación de sujeción entre la administración y el
administrado, sujeción que se produce, en especial, en los supuestos de gestión
indirecta de los servicios públicos. La potestad de intervención de la administración
reguladora no reside en un título de reserva de la actividad, de exclusión de la libertad
de empresa de los privados, que posteriormente son admitidos al mercado en las
condiciones y con las obligaciones definidas por la misma administración.

La alteridad es clara cuando la actividad reguladora de la administración se ejerce

sobre operadores privados en competencia en el mercado. También puede
identificarse la alteridad cuando el regulado es una administración pública territorial
con autonomía constitucionalmente reconocida y el regulador es otra administración.
Los problemas se plantean cuando una administración prestadora de servicios, incluso
en competencia, debe asumir la regulación del mercado. Es para resolver esta
situación que se ha impuesto la figura de los reguladores independientes,
oportunamente diferenciados de la administración prestadora del servicio.

3. Control

El contenido de la actividad administrativa reguladora es el control de la actividad de

las entidades reguladas, en concreto mediante la imposición de obligaciones jurídicas.

En primer lugar, la actividad de regulación consiste en lo fundamental en la imposición

de obligaciones jurídicas y no meramente de recomendaciones o de creación de
marcos de asunción voluntaria de obligaciones del tipo que ha venido denominándose
autorregulación y que entendemos como un fenómeno interesante pero esencialmente
diferente al que nos ocupa. Se diferencia igualmente de la actividad reguladora de la
actividad de fomento.
En segundo lugar, la naturaleza de las obligaciones jurídicas puede ser diferente.
Cabe la más tradicional imposición de obligaciones mediante actos administrativos que
concretan lo previsto en disposiciones de carácter general. No obstante, la actividad
reguladora adopta también la forma de disposición general. Este fenómeno ha
generado abundante literatura debido a la naturaleza de la administración
independiente de la mayoría de administraciones reguladoras. La jurisprudencia de los
diferentes Estados ha venido admitiendo la potestad normativa de las administraciones
independientes a pesar de la comprensible suspicacia de parte de la doctrina. No
obstante, y entendemos que nos encontramos ante un fenómeno de interés, la
aceptación de la potestad normativa de las administraciones independientes ha venido
condicionada a un ejercicio disminuido de dicha potestad, que desemboca en lo que
podemos llegar a calificar como de reglamento regulador. Finalmente, cabe incluso la
imposición de obligaciones como resultado de la Resolución de conflictos entre
operadores, en ejercicio de lo que ha venido calificándose como potestad cuasi-
jurisdiccional de los reguladores (Esteve, 2009: 884).

4. Continuidad

Otro rasgo identificable en la actividad administrativa reguladora es la continuidad. La

intervención no se produce de forma aislada en el tiempo, sino de forma continuada.

La continuidad implica el carácter dinámico de la intervención. Todo mercado presenta

unas dinámicas cambiantes en continua evolución. De hecho, la competencia en el
mercado no puede entenderse más que como una realidad cambiante y no estática.
La intervención en el mercado se adapta a esta cambiante realidad al hacer un
seguimiento continuo del mismo y adaptar el contenido de las obligaciones jurídicas a
la realidad que se identifica.

El dinamismo, por otra parte, se predica de la propia intervención y de los objetivos

que persigue. El modelo de intervención que estudiamos no está dirigido a la
consecución de unívocos objetivos ni a la utilización constante de las mismas técnicas
de intervención. Los objetivos pueden evolucionar con el tiempo y, de hecho, la
experiencia americana demuestra que la regulación puede ser instrumento de la
monopolización de un sector y, por el contrario, instrumento para la apertura del
mismo a la competencia.

El momento histórico que hemos vivido hasta la fecha ha alumbrado lo que se ha

denominado una regulación para la competencia. No obstante, el interés público no se
limita a la competencia e incluye objetivos de interés general, como es la universalidad
de los servicios. Más allá, nada impide que la actividad reguladora evolucione en el
futuro hacia nuevos objetivos de interés general, incluso incompatibles con los
definidos al día de hoy.

5. Discrecionalidad

Por último, el rasgo que definitivamente diferencia la actividad reguladora de otras

actividades tradicionales de la administración y en concreto de la actividad de policía,
es la extraordinaria discrecionalidad que se otorga a la administración para la
imposición de las obligaciones jurídicas.

La naturaleza, extensión y límites a la discrecionalidad de la administración y la

inseparable extensión del control jurisdiccional de la actuación discrecional de la
administración es uno de los asuntos nucleares en nuestra tradición administrativa
(Bacigalupo, 1997). Su relevancia se amplifica en el caso que nos ocupa, al acaparar
la discrecionalidad el protagonismo en esta forma de actividad administrativa.

El concepto de discrecionalidad ha sido objeto de múltiples concepciones. No es este

el lugar adecuado para reflejarlas. Nos parece interesante la definición de
discrecionalidad administrativa de Magide Herrero (2000: 252): “remisión parcial, de
acuerdo con los límites constitucionalmente establecidos al respecto, que el poder
legislativo hace a la administración pública para que ésta contribuya al paulatino
proceso de determinación del interés general a partir de la ponderación de los
intereses particulares y colectivos en presencia”.

El interés general está especialmente presente en los mercados como las

Telecomunicaciones, la energía o los transportes, que a menudo son legalmente
calificados como servicios de interés general. Nunca resulta sencillo identificar de
forma precisa el contenido del interés general. Este ejercicio conforma el núcleo duro
del ejercicio del poder político. En nuestra tradición, se otorga la capacidad de
identificar y proteger el interés general al legislador, sin necesidad de justificación
sobre las decisiones al efecto más allá de vagos límites constitucionales. Además, no
siempre resulta sencillo, desde una perspectiva meramente técnica, transformar las
declaraciones legales sobre el contenido del interés general a concretas obligaciones
jurídicas destinadas a garantizar su satisfacción. El tradicional ámbito de la
discrecionalidad administrativa reside, en lo fundamental, en completar para el caso
concreto, el juicio sobre el interés general que se contiene en la ley.

El modelo de regulación asume el menguante protagonismo de la Ley en la definición

del interés general. La Ley establece unos principios programáticos para centrarse
después en la definición de procedimientos administrativos que garanticen la
transparencia en la exposición de los diversos intereses particulares y colectivos, la
definición precisa y objetiva del contenido del interés general en cada caso concreto
por parte de la administración, y la imposición de las obligaciones que, de acuerdo con
el juicio de proporcionalidad detalladamente motivado por la administración, deben
adoptarse para la satisfacción del interés general.

La sustancial ampliación del margen de discrecionalidad de la administración plantea

una evidente modificación del equilibrio entre el legislativo y el ejecutivo. El
desequilibrio se hace especialmente patente si además el margen de discrecionalidad
se otorga a una administración con independencia formal ajena a la responsabilidad
política del gobierno.

Fundamentales son en este nuevo marco las garantías a otorgar al ciudadano para la
protección de sus derechos e intereses. Así, surge la necesidad de establecer
específicas garantías institucionales y procedimentales, algún tipo de control político y,
sobre todo, un reforzamiento del control jurisdiccional sobre la actividad discrecional
del regulador, al menos enjuiciando la proporcionalidad de la intervención reguladora.

- ACTIVIDAD DE DERECHO PRIVADO

Dentro de los parámetros que impone el título de la ponencia que comentamos, el punto
de partida debe situarse en el campo de las formas de la actividad administrativa. En la
doctrina no ha habido acuerdo en torno al criterio de clasificación de las formas en que se
manifiesta dicha actividad; así, a la clásica división tripartita de la actividad administrativa
en actividad de policía, fomento y servicio público, propuesta por Jordana de Pozas, la
doctrina contemporánea ha reconocido otras modalidades, no reconducibles a las
anteriormente señaladas, que son manifestación de otras materias que ha otorgado el
ordenamiento jurídico a la Administración, tales como la actividad administrativa
sancionadora, la actividad arbitral y la actividad de gestión económica (también llamada
industrial o de producción de bienes). La aplicación del Derecho privado en las actividades
de la Administración se presenta con mayor o menor fuerza en algunos sectores, en la
medida que los instrumentos de ese ordenamiento sean idóneos y apropiados para la
consecución de los fines y necesidades que la Administración está llamada a satisfacer;
en ese sentido, es evidente que el uso de los instrumentos de Derecho privado tiene
menor preponderancia en actividades como las de policía o sancionadora en comparación
con otras, como la de gestión económica. El grado de intensidad en la utilización de dichos
instrumentos dependerá de la posibilidad efectiva de que la Administración pueda llevar
adelante sus cometidos y dar soluciones a los problemas planteados desprovistos de
potestades administrativas, en un plano de igualdad con los administrados.
El asunto fue tratado en Venezuela hace algún tiempo por el profesor Gonzalo Pérez
Luciani quien había señalado, como una tipología dentro de las formas de la actividad
administrativa, aquella realizada con medios de Derecho privado, apuntando que «Las
Administraciones modernas, en una propensión siempre creciente, vienen dotadas de
medios de derecho público para atender al cuidado de intereses públicos, pero al mismo
tiempo y también con la misma propensión, con medios de Derecho privado, para ser
utilizados alternativamente con aquellos». De otra parte, a nivel de la doctrina extranjera
se había venido discutiendo desde hace tiempo el fenómeno de la huida de la
Administración al Derecho privado, poniendo de relieve el creciente uso de fórmulas
organizativas propias del Derecho privado en el ámbito de la Administración. El tema
también fue planteado por el profesor Brewer-Carías en estas mismas Jornadas, hace tres
años, quien lejos de observar una huida puso de relieve la reacción recuperadora del
Derecho administrativo venezolano y la progresiva publicitación de campos de actividad
que en su origen estaban sólo reguladas por el Derecho privado.
La presencia y el uso de instrumentos de Derecho privado hoy en día por la
Administración Pública en Venezuela, como ocurre en la mayoría de los sistemas
administrativos en el mundo, es un hecho que puede ser constatado por cualquier
estudioso de la materia. Sin embargo, en Venezuela no existe un régimen general de
Derecho administrativo privado, es decir, una normativa de Derecho público que regule los
ámbitos privados de la actuación administrativa en la que se articulen las nociones de
interés público, control y garantías fundamentales con las actuaciones administrativas.
Con ello de ninguna manera sugerimos que la Administración pública venezolana actúe al
margen de dichos principios, sino que ha sido la propia práctica administrativa y la labor
pretoriana de los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa, quienes han dado
sentido a la actividad administrativa en el ámbito privado. De ahí que se haga necesario
recoger, con algún sentido de comunidad entre ellos, dichos principios orientadores a fin
de dar un marco jurídico más o menos acabado para el uso de los instrumentos de
Derecho privado por la Administración.
No obstante, es lo cierto que el imperio del principio de la legalidad impone a la
Administración limitaciones a la hora de escoger el régimen jurídico al cual debe
someterse; la doctrina ha señalado que tal determinación sólo puede hacerse con vista a
tres elementos fundamentales: lo que disponga la ley o los actos de rango sub-legal
aplicables, el interés público y la naturaleza del negocio jurídico o actividad que se va a
ejecutar. Estos tres elementos se convierten en límites a la actividad administrativa privada
y serán siempre de ineludible observancia.
1.1. Legalidad de la actividad administrativa privada
La observancia del principio de la legalidad administrativa, presupuesto básico e
indispensable de toda actuación administrativa, tiene plena vigencia en el ámbito de las
incursiones de la Administración en el campo del Derecho privado. El principio de la
legalidad encuadra dentro de uno más extenso, que forma parte de las bases del Estado
venezolano: el estado de Derecho. La vigencia del estado de Derecho se concreta en la
estricta sujeción de la Administración y, en general, de todos los órganos del Poder
Público al denominado bloque de la legalidad, a ese conjunto de normas formales y
sustanciales, escritas y no escritas que integran nuestro ordenamiento jurídico.
La vigencia del citado principio se manifiesta no sólo en la necesidad de que haya una
previsión legislativa que autorice a la Administración para auxiliarse de los instrumentos de
Derecho privado, sino en la aplicación de ciertas disposiciones administrativas cuya
inobservancia haría ineficaz el acto o negocio jurídico privado. Las nociones de capacidad
jurídica y representación suficiente, propias del Derecho privado, se ven sustituidas por la
de competencia: la del órgano para comprometer a la Administración y la del funcionario
para actuar. La posición personal de los funcionarios públicos entraña consecuencias en
orden a la modificación del régimen de determinados medios de prueba, como la
confesión; la necesidad de una previsión presupuestaria en los casos en que deba
producirse una erogación por la Administración; la sujeción de las operaciones al régimen
de control fiscal y a los procedimientos para la selección de contratistas, aún para algunas
contrataciones que no están reguladas por un régimen preponderante de Derecho público,
también son algunos ejemplos de la imposibilidad para la Administración de sustraerse por
completo del régimen jurídico que le es propio: el Derecho administrativo.
1.2. El interés público en la actividad administrativa privada
En el campo del derecho público la idea de interés público o general se sitúa como factor
motivador y condicionante de toda acción que implique el ejercicio de potestades
administrativas.
Como factor motivador, debe tenerse en cuenta que la Administración es recipiendaria de
potestades no en provecho propio sino en el de la colectividad, en favor de lo que
genéricamente denominamos interés público. En ese sentido, la facultad otorgada a la
Administración de acudir al ordenamiento privado, al régimen jurídico de los particulares
para desarrollar sus funciones es conferida sobre la base, precisamente, de que tal
proceder es idóneo para garantizar la adecuada satisfacción de las necesidades colectivas
(el interés público). Se trata de un interés que atiende a la colectividad en general, a un
número indeterminado de individuos cuya esfera jurídica se ve afectada por la actividad de
la administración. Lo público, como acertadamente lo expresa Fraga Pittaluga, no deriva
del hecho de que sea invocado por una persona jurídico-pública; antes bien, es su
radicación en la colectividad, en un conjunto de individuos identificados por una aspiración
común, lo que le da tal carácter. Como condicionante, el ejercicio de las potestades
administrativas sólo puede darse para alcanzar los fines concretamente previstos por el
legislador y no otros, de modo que, aun cuando venga a justificarse una actuación
administrativa por apreciarse que la misma responde a un interés público, tal cuestión
deberá medirse verificando se dicha se corresponde con las finalidades previstas en la ley.
No obstante, no debe confundirse el interés público con que obra la Administración con la
cualidad con que debe concurrir la Administración en sus relaciones con los particulares.
Al tratar el régimen de la actividad administrativa de Derecho privado, la voluntad de la
Administración se escinde en dos manifestaciones distintas: en primer lugar, la voluntad
unilateral de acudir al derecho privado y, en segundo lugar, la ejecución del acto
precedente, la concreción efectiva del acto o negocio de Derecho privado. La primera
manifestación tiene un carácter preparatorio e interna de la Administración, mientras que
la segunda es externa y materializa la vinculación de aquélla con el ordenamiento privado.
La actividad administrativa de Derecho privado se rige por el principio según el cual
adoptado un cierto procedimiento jurídico por la Administración para la consecución de su
fin, debe seguir rigurosamente las disposiciones que lo regulan; siendo que el interés
público no es causa objetiva de los institutos de Derecho privado, cuando la
Administración ejerce su actividad con arreglo a ese ordenamiento, no puede invocar el
interés público para modificar o substituir sin más, a su arbitrio, la disciplina de Derecho
privado que libremente ha elegido: la sujeción al Derecho privado entraña para la
Administración la renuncia a deducir el interés público como causa del acto o negocio
jurídico privado.
El interés público, por tanto, queda circunscrito al ámbito interno de la Administración, al
acto administrativo preliminar que proyecta la realización del acto o negocio de Derecho
privado. Ello no implica sin embargo, que si la Administración por circunstancias
sobrevenidas considera que el interés público es contrario a la subsistencia de la relación
jurídica nacida del acto o negocio jurídico privado, no pueda hacer valer este interés
público: la Administración, por el contrario, siempre tiene a su disposición un medio
unilateral, coercitivo de hacer prevalecer el interés público cuando esté en conflicto con
intereses o derechos privados, cual es la extinción de esos derechos mediante oportuna y
justa indemnización.
1.3. La naturaleza de la actividad administrativa
Es tarea del legislador determinar qué actividades de la Administración pueden ser
sometidas a un régimen de Derecho privado y cuales permanecerán dentro del Derecho
público. Sin embargo, dicha tarea no puede ser el resultado de una evaluación empírica;
más allá de los beneficios inmediatos y de la relación costo-beneficio que pueda
argumentarse a favor de una u otra posición deben considerarse la naturaleza de la
actividad administrativa y, en concreto, la convergencia de tres factores: el carácter no
esencial del régimen de Derecho público, la equivalencia de resultados y la conveniencia.
En primer lugar, como señala Sosa Gómez, (i) es necesario que no existan graves razones
para considerar que la actuación de carácter público sea esencial, es decir, que la ley no
exija y presuma de manera terminante que en la consideración del ente público, se
encuentre en primer plano un interés jurídico público que, por ende, exija el empleo de un
instrumento de Derecho público. En segundo lugar, (ii) es necesario también que exista
una equivalencia entre el medio de carácter público y el de carácter privado, esto es que el
medio de derecho privado sea idóneo para la realización de fines públicos y que su uso
sea susceptible de provocar los mismos resultados que se habrían obtenido de haber
empleado medios de naturaleza pública. Por último, (iii) debe ser conveniente, es decir,
debe existir un interés subjetivo, secundario, patrimonial en sentido lato, de que el uso de
un instrumento de Derecho privado en vez de uno de Derecho público redundará en
beneficio tanto para la Administración como para los particulares.
De otra parte, no debemos perder de vista que los negocios e instrumentos disciplinados
por el Derecho privado que son susceptibles de ser empleados son sólo aquellos que
pueden entrar dentro de sus funciones, por lo que deben excluirse aquellos conectados
con las personas físicas. De ahí que, con razón, la doctrina haya afirmado que el derecho
privado que resulta aplicable a la Administración no es el de los propietarios, sino el de los
administradores.
En efecto, en el Derecho civil, y en general en el Derecho privado se reconoce una amplia
libertad de acción a quienes usan y disponen de su propiedad. Sin embargo, siendo que la
Administración gestiona bienes y fondos ajenos, su posición en el Derecho privado no
puede equipararse a la de los propietarios, sino que «debe medirse por los raseros
dispuestos para los mandatarios y los administradores de propiedades ajenas».
En el ámbito de los administrados la propiedad es la medida del ejercicio de la capacidad
de obrar, pero en los casos en que la Administración acude al Derecho privado y deja a un
lado el régimen de potestades que le atribuye la ley, su actuación se apoya en la
capacidad de obrar que dimana de su competencia legal y del respectivo crédito
presupuestario. Todos los órganos y entidades de la Administración son administradoras
de caudales ajenos, de fondos y bienes de propiedad pública, lo cual -de plano- impide
que, cuando actúan sometidos al Derecho privado, puedan ampararse en una libertad que
los Códigos sólo reconocen a quienes arriesgan su propio patrimonio.
Las circunstancias anteriormente señaladas imponen la aplicación de los principios de
responsabilidad y transparencia, lo cual nos lleva a un último aspecto que debemos
destacar: la sujeción de las actividades privadas de la Administración al control. Sin control
no hay responsabilidad, y el desenvolvimiento de la actividad administrativa en un régimen
democrático apareja necesariamente la institución de mecanismos apropiados para
asegurar que la actuación administrativa se mantenga dentro de los límites materiales,
formales y teleológicos, establecidos en la ley.
El uso de los instrumentos del Derecho privado no anula los mecanismos de control inter-
administrativos que el legislador ha establecido para asegurar la regularidad de la
actividad administrativa. La Administración puede ser exonerada por el legislador de
cumplir con las leyes administrativas, sin embargo no puede escapar de su condición de
Administración y que aun cuando se someta formalmente al Derecho privado, siempre
estará sujeta al ordenamiento jurídico administrativo, por lo que atañe al control de sus
operaciones. Así ocurre en la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público
(LOSPP), la cual considera patrimonio público aquel que corresponde a las sociedades en
las cuales la República, los institutos autónomos, los establecimientos públicos y las
demás personas de derecho público tengan participación igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social y establece regulaciones especiales para los administradores de
dicho patrimonio.
Asimismo, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR) comprende
dentro de su ámbito de control a las sociedades mercantiles en las que la República, los
Estados, los municipios, los institutos autónomos, establecimientos públicos y demás
personas de Derecho público tuvieren participación en su capital social. Las potestades
del órgano contralor se extienden, incluso, a las asociaciones civiles y las fundaciones (cf.
art. 5° de a LOCGR). Ello obedece no sólo a que, como se anotó anteriormente, la
Administración maneja caudales ajenos y, por tanto, deba responder por su uso; sino
porque es la propia Constitución la que así lo dispone cuando le confiere rango
constitucional a la Contraloría General de la República y a las contralorías estadales y
municipales, para que ejerzan el control, la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos
y bienes, así como de las operaciones relativas a éstos, dentro de sus respectivos
ámbitos. Se imponen también diversas limitaciones a dichas sociedades mercantiles en su
administración; en tal sentido, para su endeudamiento y la elaboración de su presupuesto
deberá regirse por las Leyes Orgánicas de Crédito Público (LORP) y de Régimen
Presupuestario (LORP), respectivamente.
En adición a los controles administrativos, no se nos escapa el control que corresponde
ejercer al Poder Judicial y, muy especialmente, a la jurisdicción contencioso-administrativa
que, con rango constitucional, tiene a su cargo anular los actos administrativos generales
o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder, condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de
la administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer
lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por
la actividad administrativa ( art. 259 de la Constitución).
 CONCLUSIÓN

La Actividad Administrativa es aquella en la cual el Estado satisface intereses

colectivos o individuales en forma directa o inmediata. Es una Actividad típicamente
instrumental de la Administración Pública, es una forma de comunicación. Vinculación
de la legalidad formal, de forma imperativa, es decir, el Acto administrativo debe ser
conforme a la ley, la Administración Pública siempre debe actuar conforme a lo que
dice la ley, sin contrariedad.
Existen dos aspectos fundamentales que caracterizan la Administración: lo jurídico de
los Actos y el aspecto técnico que significa acción práctica y de realización concreta,
para que el Acto sea válido en cuanto a su contenido y forma de la voluntad de la
Administración, que como ya dijimos, se expresa a través de una pluralidad de Actos.
La Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición
superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:
la interpretación unilateral de contratos, la capacidad ejecutiva de los actos
administrativos y el sometimiento a una jurisdicción especializada (contencioso
administrativo).
la Administración Pública se fundamenta Principios de: honestidad, participación,
competencia, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas,
responsabilidad en el ejercicio de la función Pública, Legalidad,
simplicidad, información general (Internet), publicidad de los Actos generales, sujeción
a los planes, metas y objetos, adecuación de los medios financieros, privatización,
coordinación.
En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Capitulo II De los Actos
Administrativos) de las Disposiciones Generales La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en su artículo 7, define el Acto administrativo de la manera siguiente:
"Se entiende por Acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda declaración
de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos
establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública"
Los Actos administrativos se clasifican según: los efectos, el contenido, la
manifestación de la voluntad, su impunidad y su ejecución.
 BIBLIOGRAFÍA

* ALLAN-RANDOLPH BREWER-CARIAS, El Procedimiento Administrativo, Caracas

1983.
* ALLAN-RANDOLPH BREWER-CARIAS, Las Formas de la Actividad Administrativa,
Caracas 1996.
* DUBRASKA SEGOVIA, ELSA EVIEZ, MARÍA QUIROZ, ROXANA BARRIOS,
YANITZA YAJURE, La Planificación en la Administración Pública, Unellez San Felipe,
2005.

Páginas Web

* www.derechovenezolano.wordpress.com
* www.money-abogados.blogspot.com
* www.blog.puep.edu.pe
* www.estudiosjuridicos.wordpress.com