Política Internacional Latinoamericana – Resumen

TEXTO 1: Raúl Bernal Meza, América Latina en el Mundo. Enfoque

metodológico para el estudio de la política exterior latinoamericana (pp 243-279).

El autor se pone como objetivo el realizar una presentación de los principales aportes
metodológicos recientes para el estudio de la política exterior en América Latina.

1. Dos aportes teórico-metodológicos para el estudio de la política exterior.

a) Amado Luiz Cervo: relación entre el “tipo de Estado” y la política exterior.

Miembro de la escuela de Brasilia, Amado Cervo desarrolló un modelo analítico para el

estudio de la política exterior. Su contribución permitió la identificación de una forma
distinta de interpretación del paradigma de la política exterior, el cual es entendido por
el autor como expresión o parte de cada tipo particular de Estado.

Utilizando el caso de la historia de la política exterior de Brasil, el autor sostiene que

existe una estrecha relación entre el tipo de Estado y la política exterior. Sus
investigaciones lo llevaron a plantear cuatro tipos de Estado: liberal-conservador,
desarrollista, neoliberal y logístico. Los tres primeros fueron aplicados, mientras que el
cuarto es aquél que utilizan los países desarrollados del mundo capitalista, pero que en
Latinoamérica todavía no fue concretado por ningún Estado de la región.

b) La formulación sobre tipo de régimen político y modelo de desarrollo o

inserción internacional para la comprensión de la política exterior.

Diversos estudios acerca de la política exterior latinoamericana, desde 1980, señalaron

que había determinantes internos y externos que condicionaban tanto los objetivos
internacionales de las políticas como la materialización de los mismos una vez decidid el
curso de acción.

Entre los factores internos, se destaca la “orientación del régimen”, estableciendo una
relación entre el régimen político y la política exterior. Esta interpretación se va
ampliando a medida que se analiza la evolución de la cooperación política entre los países,
por lo que la variable de tipo de régimen adquiere gran relevancia.

Sin embargo, Bernal-Meza observó en su estudio comparativo sobre las políticas

exteriores de Argentina, Brasil y Chile a partir de los ’70 que, si bien la variable “tipo de
régimen” era relevante, no podía por sí misma explicar los grandes cambios producidos
en las políticas. Para analizar en profundidad las características y la evolución de la
política exterior de un Estado, es necesario ponerla contra el telón de fondo del modelo
de desarrollo o inserción internacional.

Ambas variables, tipo de régimen y modelo de desarrollo o tipo de Estado, en conjunto,

permiten explicar las rupturas y continuidades de la política exterior, siendo ambas
indisolubles para la comprensión de ésta.

2. Interpretaciones sobre procesos en el sistema mundial: la “globalización”.

a. La interpretación de Aldo Ferrer.

Ferrer actualizó y profundizó el conocimiento sobre los orígenes del mundo moderno y
la configuración del primero y del segundo orden económico mundial, fundamentales
para comprender la gestación de la fractura desarrollo-subdesarrollo y centro-periferia.

Mediante una periodización de la historia de la globalización, Ferrer demuestra que el

desarrollo económico y político de los Estados está determinado por la forma en que éstos
crean, reproducen y combinan sus capacidades de poder, tangibles (recursos humanos y
naturales) e intangibles (ahorro, acumulación de capital, tecnología, conocimiento, etc.)
y los vinculan con su contexto externos, es decir, articulan su contexto interno con el
contexto internacional. En la medida en que resuelven positivamente la vinculación entre
ambas esferas, logran resolver el dilema de la inserción internacional, es decir, el
desarrollo. Estas capacidades están generadas por las condiciones políticas y culturales
de cada sociedad desde el origen del mundo moderno. Esto lleva al autor a la conclusión
de que siempre (es decir, desde comienzos del siglo XVI) hubo globalización.

En un estudio de 1997, el mismo autor señaló que sobre hechos y cambios estructurales
del orden internacional se había construido una ficción de la realidad, cuya expresión era
lo que él llamó como “la visión fundamentalista de la globalización”. Esas ficciones eran:

- Que la revolución tecnológica habría conducido a vivir en una aldea global,

unificada por la revolución informática y el dominio del espacio;
- Que el comando de los recursos de la economía mundial estaba en manos de las
corporaciones, que adoptaban las decisiones fuera de los espacios nacionales,
borrando las fronteras y reduciendo a la impotencia a los Estados en su esfuerzo
por influir en cuestiones cruciales;
 - Que en el mercado global competían empresas, no países, imponiendo un
darwinismo económico donde sólo sobrevivía el más apto;
- Que este fenómeno no tenía precedentes históricos.

A partir de estas cuatro ficciones se construyó una visión fundamentalista de la

globalización, que sugería que el dilema del desarrollo en un mundo global había
desaparecido. Se proponían transformaciones estructurales que implicaba que los más
débiles no tengan alternativas a la adecuación pasiva al orden global existente, con sus
implicancias en términos de la formulación de las políticas públicas.

El autor refutó cada una de esas ficciones, contraponiendo la visión fundamentalista con
lo que efectivamente demostraba la observación de la realidad, sosteniendo una
perspectiva histórico-estructural del mundo como un sistema global, cuyos orígenes y
evolución se remontaban a un pasado de cinco siglos, lo cual demuestra que la
globalización no es un fenómeno históricamente inédito.

b. La interpretación de Mario Rapoport.

Analizó las características de las distintas etapas históricas y recurrió al estudio de la

coyuntura mundial y de los factores históricos para comprender el real significado de la
globalización. Como proceso, lo abordó en relación con los ciclos económicos y los
aspectos financieros y comerciales de éstos, interpretando el papel de los movimientos de
capitales y de las empresas transnacionales en el mismo, así como el efecto de las
innovaciones tecnológicas, los problemas de la distribución de los ingresos y el peso de
las distintas corrientes ideológicas predominantes en la esfera económica. En una
perspectiva histórico-sistémica, concluyó discutiendo la visión de una etapa
“contemporánea”, asignada a ese proceso de globalización, a la luz de la historia del
capitalismo y de la expansión del mercado mundial desde el siglo XV.

Además, aplicó su interpretación al estudio de Argentina, país periférico, y concluyó en

que el fenómeno de la globalización no representa una novedad como tendencia que
elimina as fronteras nacionales y anuda al mundo en una red de comercio e inversiones.
Dicho proceso se ha verificado, aunque interrumpido por crisis económicas y guerras,
desde hace más de un siglo (algunos autores lo remontan a los comienzos del capitalismo,
en el siglo XV).

c. La interpretación de Raúl Bernal-Meza.

El orden de la posguerra fría la globalización representaba un triunfo basado en tres
factores:

- Una alianza ideológica en la esencia del capitalismo, entre el orden doméstico y

los principios económicos;
- Una alianza militar-estratégica, en la cual los EEUU desempeñaban un papel
hegemónico respecto de sus socios (OTAN, Japón);
- La capacidad del capitalismo para superar sus históricas crisis cíclicas.

El neoliberalismo sería pues la ideología de la globalización y el capitalismo su orden.

El mundo internacional es visualizado como un “sistema internacional” en el cual las

diversas partes de la estructura están relacionadas funcional y necesariamente. Este
sistema mundial y su desenvolvimiento como tal están determinados por el desarrollo del
capitalismo histórico, el cual avanzó desde el mercantilismo (Primer Orden Económico
Mundial) y las diversas etapas posteriores hacia la configuración de una economía-
mundo, que es la etapa presente.

Sólo es posible comprender el sistema internacional si se lo analiza desde un punto de

vista histórico, desde la comprensión de sus características genético-formativas que se
traducen en el desarrollo desigual (político-estratégico y económico) de los Estados-
nación y de las regiones.

La globalización (es decir, “proceso” + “ideología”), no es una etapa autónoma de la

historia social y económica del sistema mundial. Es el más reciente eslabón de un largo
proceso, iniciado con el mercantilismo, seguido por la internacionalización y luego la
transnacionalización de las economías y de las actividades económicas y productivas
regionales y nacionales. La existencia de la globalización era posible sólo y dentro de un
sistema mundial, cuya característica estructural era el modo de acumulación dominante
(capitalismo-liberalismo).

Esta etapa actual, que comúnmente se denomina como “globalización”, el autor opta por
identificarla como “mundialización” del capital y se inscribe en el proceso constante de
expansión del capitalismo. Mundialización es el proceso económico y se deja el concepto
de globalización para comprender tanto a éste como al complejo de ideas que se
integraban, asociados a ella, en una particular y distinta “concepción del mundo”.
La globalización se inscribía como un paradigma que expresaba un marco conceptual,
eidético, interpretativo y prescriptivo, cuyo origen estaba en las sociedades, grupos y
poderes dominantes y se difundía hacia las sociedades que integran el sistema mundial;
desde el centro hacia la periferia.

d. La interpretación de Luciano Tomassini.

Introdujo la idea de “una visión postmoderna” de las relaciones internacionales, que se

entendía a partir de concebir la evolución de éstas desde el período de la Edad Moderna
hacia otro estadio, en el cual se aceptaban intereses, actores, vinculaciones, posibilidades
y opciones que habían sido descartadas por la “visión moderna” de las relaciones
internacionales. Una visión postmoderna de las mismas tiende, en primer lugar, a
desestructurar muchos de los conceptos que sirvieron de base en el pasado, con el objeto
de sacarlos del marco rígido, racional y paradigmático en que fueron acuñados, y de
confrontarlos con el juicio de la realidad y la historia. En segundo lugar, a legitimar y
abrir algún espacio para las realidades excluidas de la visión clásica de las relaciones
internacionales, sobre la base de que es la historia y la realidad la fuente de ellas. Por
último, propone mapas cognitivos que permitan superar las formas canonizadas de
representación acuñadas por el discurso logocéntrico de la modernidad y mirar la realidad
internacional contemporánea sin emplear esos lentes epistemológicos.

El punto de partida de su interpretación sobre las características de la actual globalización

está en sus reflexiones respecto de la necesaria revisión de los mapas cognitivos, a la luz
de la dimensión del proceso de cambios mundiales; las características de la
regionalización; las relaciones políticas y estratégicas internacionales; las
transformaciones de la economía política internacional y las transformaciones del
concepto del poder, a la luz de las nuevas dimensiones que adquiría el conocimiento
científico y tecnológico.

La globalización, en etapas anteriores del sistema internacional, careció de las

condiciones necesarias para su desarrollo, las que estaban asociadas, como su producto,
a las transformaciones tecnológicas y culturales que en la actual etapa se dieron y que
determinarían un punto de inflexión en la evolución del mismo.

La historia del sistema internacional demuestra que, en etapas anteriores de la actual, la

globalización careció de las condiciones necesarias para su desarrollo, concluyendo que
ésta es el resultado de las transformaciones tecnológicas y culturales que, en nuestro
tiempo, estarían determinando un “cambio de época”.

3. Aporte de la Teoría del Desarrollo a la teoría de las Relaciones

Internacionales.

La teoría del desarrollo es una interpretación histórico-estructural del sistema mundial;

para comprender el desarrollo de los procesos económicos, políticos y sociales mundiales,
no podemos detenernos en la imagen de un solo actor, sino que debemos mantener
nuestros ojos sobre el desarrollo del capitalismo histórico y su impacto sobre los dos
segmentos de la bipolaridad global: centro y periferia.

Como “teoría de las relaciones internacionales”, es decir como un corpus de pensamiento,

el estructuralismo latinoamericano ingresó en el conocimiento difundido en EEUU en los
’70.

Los tres momentos históricos de la evolución del pensamiento estructuralista

latinoamericano, la teoría original de Prebisch, describiendo el funcionamiento de la
economía mundial, compuesta por un centro de países altamente industrializados y una
amplia periferia subdesarrollada, en la cual la estructura, consecuencia de la división
internacional del trabajo, impedía el aprovechamiento de los frutos del progreso técnico;
sus complementos o modificaciones posteriores; la teoría del desarrollo de Furtado, que
analizó y explicó cómo funcionó históricamente dicha estructura; los enfoques de la
dependencia, que describieron cómo esta estructura se sostenía; para llegar a nuestro
tiempo con la reformulación neo estructuralista, que interpreta cómo funciona el sistema
mundial, luego de los cambios producidos en las últimas décadas, y que comprenden los
dos subsistemas esenciales: el sistema político (orden mundial) y el económico
(globalización), que constituyen una sola y misma línea e interpretación sobre la
estructura y funcionamiento del sistema mundial capitalista.

La tradición estructuralista, tanto con su filosofía de la historia como con su construcción

teórico-metodológica, permitió comprender el funcionamiento de la política exterior de
distintos países latinoamericanos, a través de ciclos de larga duración, vinculados éstos a
los cambios en el sistema económico y político mundiales. El estructuralismo
latinoamericano, como el neorrealismo norteamericano son teóricas sistémicas, aunque
sus preocupaciones centrales se concentran sobre “subsistemas” distintos, pero ambas se
centran en factores materiales.
El pensamiento estructuralista latinoamericano no dio origen a un nuevo enfoque para
interpretar las relaciones internacionales, sino que marcó el camino para el desarrollo de
nuevas perspectivas teóricas en los estudios internacionales, particularmente sobre el
sistema capitalista mundial.

En énfasis en el sistema mundial sería la llave para comprender las relaciones

internacionales a partir de la existencia de unidades que no podían ser consideradas
similares en abstracto sino como partes de un sistema global.

Entre las primeras formulaciones del pensamiento estructuralista y de la Dependencia,

podemos señalar al menos cuatro aportes sustanciales a la teoría de las relaciones
internacionales:

- La identificación de la configuración morfológica polarizada del sistema mundial,

entre un centro y una periferia;
- La identificación del papel jugado por la tecnología en el proceso histórico de
configuración de un sistema internacional sostenido por la estructura económica
global y, por tanto, como un elemento clave que generaría condiciones
estructurales de desarrollo y subdesarrollo;
- Complementó las teorías del imperialismo, al incorporar la perspectiva de los
países dependientes, los que configuraban una realidad propia, con una identidad
específica, dentro del proceso global de las etapas históricas del desarrollo de la
sociedad mundial;
- La identificación de factores estructurales, internos y externos, que contribuían a
la violencia internacional.

Con esta tradición de pensamiento las relaciones internacionales y las políticas exteriores
latinoamericanas tuvieron un nuevo paradigma, un modelo que permitía comprender que
los grandes temas que ocupaban la agenda internacional de los países en desarrollo no
podían resolverse sin atacar a fondo la estructura misma de las relaciones de poder a nivel
global.
 TEXTO 2: Llenderrozas, Elsa “Estudios de Política Exterior: teoría, enfoques y
debates” (cap. 6) pp. 167-195 en Relaciones Internacionales: teorías y debates.

Todas las teorías de las relaciones internacionales tienen algún punto en contacto con la
política exterior. En la medida que los estados han ocupado el lugar central, en todos los
enfoques se puede encontrar algún elemento referido al comportamiento de los Estados,
en consecuencia, las teorías de la política exterior son intrínsecas a las teorías de las
relaciones internacionales, aún aquellas que niegan la centralidad de los Estados como
actores en la sociedad internacional.

Para analizar la política exterior, en tanto hace referencia al Estado como actor, se
requiere entender qué pasa dentro de ese actor en el proceso de formación, formulación y
ejecución de la política.

En 1983, Keohane propuso integrar las distintas agendas de investigación en un enfoque

multidimensional. La idea era incluir aportes del neorrealismo de Waltz con análisis de
las instituciones y reglas internacionales para sumar un tercer enfoque que se ocupara de
teorías de política interna, de toma de decisiones y de procesamiento de la información,
que tendría la función de conectar las dimensiones internas e internacionales.

En el presente, el tema volvió a tomar relevancia y escribir acerca de los estudios de

Política Exterior implica adentrarse en un complejo debate metateórico sobre diferentes
aspectos de la disciplina: su status de autonomía o integración respecto del ámbito de las
relaciones internacionales; las dificultades de arribar a una definición del término a
explicar; así como de lograr articular las diferentes perspectivas de análisis que lo
explican. Implica plantear una discusión en múltiples terrenos y niveles.

Como punto de partida, se menciona algunas definiciones de “Política Exterior”:

- “todas aquellas acciones que, expresadas en términos de objetivos claros,

compromisos y/o directivas y perseguidas por los representantes del gobierno
actuando en representación de sus comunidades soberanas, están dirigidas a los
objetivos, condiciones y actores – tanto gubernamentales como no
gubernamentales – a los que quieren afectar y que se encuentran más allá de su
legitimidad territorial” – W. Carlsnaes.
- “la suma de las relaciones exteriores oficiales llevadas a cabo por un actor
independiente (en general, un Estado) en las relaciones internacionales” – C. Hill.
De estas dos definiciones, extraemos una serie de conclusiones:

1) La formulación de la P.E. es en general competencia de los Estados, pero no por

ello son los únicos agentes/actores. También lo puede ser la Unión Europea, la
Santa Sede, etc.
2) La cuestión de la oficialidad, que comprende la inclusión de la producción de P.E.
de la totalidad de las agencias y organismos de gobierno, al tiempo que le otorga
unidad y coherencia.
3) No sólo se trata de acciones, sino también de directas y compromisos. Esto
introduce la noción de que la P.E. no empieza ni termina sólo en la instancia de
su ejecución, sino que implica un proceso de toma de decisiones, que merece ser
comprendido y analizado.
4) El tipo de receptor de esta política (actores gubernamentales y no
gubernamentales). Se amplía el espectro de la P.E. desde el lado de la recepción,
demostrando que no sólo se realiza política exterior para otros Estados, sino para
cualquier actor que se encuentre por fuera de las fronteras nacionales.

Luego, se realiza una breve reseña histórica de la Política Exterior.

- Primera etapa. La P.E. no se constituyó como rama formal de conocimiento sino

hasta después de la Segunda Guerra Mundial. Hasta entonces, se la consideraba
parte de la política doméstica, si bien le daba más importancia por sobre las demás
políticas públicas.
Uno de los primeros intentos de teorizar acerca de la P.E. se dio de la mano de
Rosenau, quien en la década del ’60 comenzó a detectar generalidades en la forma
en la que los Estados llevaban a cabo su política exterior e intentó darles cierto
rigor científico, sistematizando la información obtenida y buscando generar
tipologías de Estados y actores según su comportamiento.
En contraposición a Rosenau, y en paralelo con sus investigaciones, Snyder y sus
colegas diseñaron un enfoque, cuyo foco estaba puesto en el nivel del Estado y en
los actores que intervenían en la formulación de política exterior. El Estado es el
principal nivel de análisis y se pone énfasis en los procesos de tomas de
decisiones, en lugar de los resultados.
Otro de los trabajos fundamentales es el de Harold y Margaret Sprout, quienes se
focalizaron en el contexto nacional e internacional que rodea al proceso de toma
 y formulación de decisiones y en la manera en que éste es percibido por los
agentes.
Estas tres primeras corrientes nutrieron a la primera etapa de la historia de los
estudios de P.E., la cual se basó en la necesidad de producir enfoques
multicausales y multiniveles para explicar un fenómeno complejo, en el cual el
resultado final no es analíticamente tan importante como el proceso que lleva a su
desenlace.
- Segunda etapa. Durante las dos décadas siguientes al auge teórico de la Política
Exterior, surgieron una serie de críticos que evidenciaron las limitaciones de las
diferentes escuelas. Estas críticas fueron compiladas en el volumen final de la
conferencia acerca de las “nuevas directrices para el estudio de la política
exterior” en 1985.
En el campo de los estudios contextuales de la P.E., se expandieron los estudios
psicológicos acera de las percepciones, pero disminuyeron los estudios
sociológicos, hecho que desbalanceó en términos conceptuales y metodológicos
al enfoque.
- Tercera etapa. Luego del fin de la Guerra Fría, el interés por la P.E. creció
notablemente, y se multiplicaron los estudios y las áreas específicas. Si bien
todavía persisten los tres enfoques principales, han proliferado nuevas escuelas
que acortan las brechas entre ellos y que incluso se formulan nuevos interrogantes,
como pueden ser los métodos discursivos de análisis de política exterior, los
modelos de elección racional y hasta la introducción de métodos computacionales
para el análisis de los datos.

1. El problema de los niveles de análisis.

La discusión acera de los niveles de análisis se introdujo en las RI a partir de los ’50, con
el fin de otorgar más vigor metodológico a la disciplina. Los pioneros fueron los
estadounidenses Watlz, Kaplan y Singer:

- Waltz. Demostró cómo los conflictos pueden explicarse a partir de tres niveles:
individual, estatal e internacional. Una nación entra en guerra con otra por la
personalidad y ambiciones de sus líderes (individual), por su sociedad, cultura e
instituciones políticas (estatal) o por los patrones y estructuras de poder en el
 sistema internacional de Estados (internacional). Este último nivel es el más
poderoso en términos explicativos, ya que en él se identifican las fuerzas
estructurales que operan como marco, reglas y condiciones de posibilidad para la
acción individual o estatal.
- Kaplan. Retomó la tipología de Waltz, pero inclinándose por la imagen estatal.
- Singer. Reduce a dos el número de niveles (internacional y doméstico) y opta por
una explicación balanceada entre ambos niveles.

Las escuelas de P.E. no conciben a su propia disciplina como un campo transversal a los
tres niveles, sino que cada una de ellas se constituye y diferencia del resto en función del
nivel de análisis que tome para explicar el fenómeno.

Dado que para Rosenau la dimensión doméstica y la sistémico internacional

interactuaban, los niveles de análisis serían en realidad una cuestión de grado, en la que
se van agregando los diferentes individuos que toman decisiones. Así, los cinco niveles
de Rosenau serían: la dimensión individual; de rol; gubernamental; societal; y sistémica.
Los fenómenos de Política Exterior son transversales a los cinco niveles y se pueden
explicar desde todos ellos. Estos cinco niveles pesarían más o menos en la formulación
de la P.E. de un Estado, en función de sus dimensiones y de su desarrollo social, político
y económico.

Los niveles de análisis interactúan entre sí y se van combinando para explicar la

interrelación existente entre los componentes nacionales e internacionales que hacen a la
política exterior. La dinámica de interacción de los niveles de análisis de Rosenau puede
resumirse en 5 premisas básicas:

- La fuerza de la variable sistémica es inversamente proporcional a la dimensión

del país;
- La fuerza de la dimensión individual es mayor en las economías menos
desarrolladas;
- La dimensión de análisis de rol es más importante en las economías más
desarrolladas;
- La fuerza de la variable social es mayor en los regímenes abiertos;
- La dimensión de análisis gubernamental es predominante en los regímenes
cerrados.
La teoría de Rosenau evoluciona hacia la llamada “linkage Politics theory” que permite
que más actores se sumen a la formulación de la PE, quitándole el monopolio al Estado
que suele prevalecer en los demás enfoques.

Los niveles de análisis fueron un instrumento metodológico introducido para facilitar la

labor de producción y comprensión del material producido en las RI.

La división waltziana en niveles, al unificar la imagen internacional con la imagen

sistémica, superpone dos conceptos y los confunde: la dimensión ontológica de la teoría
(cómo está compuesta, si tiene aspiraciones de explicar su objeto en términos
estructurales o más bien atómicos) con aquella dimensión de la realidad que desea
explicar (el sistema internacional). Esta división de niveles de análisis identifica como
única teoría sistémica posible aquella que explica la PE sólo en términos de sistema
internacional.

Buzan define el problema de los niveles de análisis y es para este conflicto metodológico
que Carlsnaes propone una nueva división del campo epistemológico de la PE. Propone
una clasificación superadora de los niveles de análisis, basada en dos categorías: una de
clasificación ontológica (que apunta a la construcción de las teorías) y una categoría
epistemológica (que establece si los actores definidos ontológicamente toman la
información que reciben de manera objetiva o subjetiva).

Ontología epistemología
Objetivismo Interpretativismo
Holismo perspectiva estructural p. social-intistucional
- neo realismo; - constructivismo social;
- neoliberalismo - enfoques discursivos.
institucional;
- enfoques de
procedimientos
organizacionales.
Individualismo p. basada en el agente p. interpretativa basada en el
- enfoques cognitivos y agente.
psicológicos;
- política burocrática;
- enfoques liberales.
1. Perspectiva estructural (holismo-objetivismo)
a. Neorrealismo. Teoría sistémica que se configura como un enfoque
“internacional” de la política. En lugar de focalizarse en el Estado o en la
sociedad, el realismo estructural se abstrae de la política doméstica y hace
hincapié en los atributos relativos de los Estados (capacidad militar,
geografía, demografía) y la manera en que éstos repercuten en el sistema
internacional de distribución del poder. Estos atributos serán
determinantes a la hora de formular su política exterior. La riqueza del
Realismo como enfoque de PE radica en su capacidad de explicar y
predecir similitudes y patrones, pero al mismo tiempo resulta insuficiente,
puesto que es incapaz de explicar aquellas políticas que no respondan al
patrón esperado. Esta falta de alcance explicativo radica en que, como
aclara Waltz, el neorrealismo es en principio una teoría de las Relaciones
Internacionales y no de PE. Hay que diferenciar, también, dos subespecies:
i. Realismo ofensivo. Los Estados buscan maximizar su poder a
expensas de sus rivales con miras a lograr la hegemonía, que les
trae beneficios en términos de seguridad e influencia. Los Estados
se temen entre sí porque no pueden conocer las intenciones del
resto. Perseguirán políticas exteriores que maximicen su poder,
seguridad y supervivencia.
ii. Realismo defensivo. No hay incentivos para maximizar
constantemente el poder, dado que la estructura tiende hacia el
equilibrio, y por ende tienen una visión más conservadora del rol
que ocupan en el sistema internacional.
b. Neoliberalismo institucional. Es una teoría sistémica que considera que
los Estados son los principales actores en el sistema internacional, quienes
a su vez son actores racionales que se relacionan en el contexto de una
estructura internacional anárquica. Para eliminar la incertidumbre y la
inseguridad, se prevé la creación de un marco institucional de reglas
comunes que disminuyan los costos de transacción entre los Estados,
faciliten la provisión y el acceso a la información y, por ende, fomenten la
cooperación entre ellos. La cooperación internacional en la anarquía, es
producto de la decisión deliberada de PE tomada por un Estado, quien
 incluso puede implementar políticas exteriores “cooperativas”, mentadas
en conjunto con otros Estados.
c. Enfoques de procesos organizacionales. Es un enfoque sistémico, pero
en una unidad de análisis inferior: los factores determinantes de la PE no
están en el sistema internacional, sino que son inherentes al Estado, una
estructura en sí misma. Este enfoque estudia las relaciones existentes entre
el Estado y sus agencias y dependencias, así como también las relaciones
entre las agencias y los individuos que la componen. Para Allison, los
principales elementos de la teoría organizacional son:
i. Actores organizacionales. Hay una constelación de
organizaciones, sobre las cuales se encuentran los líderes
gubernamentales.
ii. División del trabajo y de la autoridad. Los asuntos de PE suelen
ser multifacéticos, por lo que los problemas se parcelan y se los
asigna a diferentes agencias de gobierno, siendo la autoridad
principal quien tiene la responsabilidad central. Cada agencia
percibe el problema que se le ha asignado de manera distinta,
procesa la información de manera diferente y resuelve de manera
independiente a las demás.
iii. Mentalidad localista en cuanto a las prioridades, percepciones
y asuntos. La división de trabajo en diferentes agencias, cada una
con sus protocolos y culturas, fomenta el localismo, que hará que
cada actor bregue por sus propios intereses y prioridades,
dificultando la toma de decisión a nivel central.
iv. La acción como resultado de la producción (output)
organizacional. Se evidencian más claramente las rutinas
organizacionales de cada agencia. Sus outputs están caracterizados
por:
1. las metas que estas tengan;
2. atención secuencias a metas;
3. procedimientos de operación estandarizados;
4. repertorios y programas de acción;
5. tendencia a evitar la incertidumbre;
6. búsqueda;
 7. cambio organizacional y aprendizajes limitados.
v. Coordinación y control central. Para evitar conflictos y
superposiciones de la descentralización.
vi. Decisión de los líderes de gobierno. Son los que asignan las
diferentes tareas a cada una de las agencias y, generalmente, tienen
la última palabra.
2. Perspectiva basada en el agente (individualismo-objetivismo).
a. Enfoques cognitivos y psicológicos. Se basan en el supuesto de que los
individuos no son tan permeables a dichas variables estructurales y que la
manera en la que procesan la información está más relacionada a la
historia, personalidad y capacidades individuales. Se exploran las
características del fenómeno del liderazgo en cuanto a las creencias
personales, las motivaciones y los estilos interpersonales de los líderes o
de quienes están en el centro del proceso de toma de decisión. También se
encuentran aquí las “teorías prospectivas”, que sostienen que quienes
toman decisiones son en general adversos al riesgo en matera de ganancias
y aceptantes del riesgo en términos de pérdidas, hecho que los lleva a
preferir el statu-quo por sobre cualquier otro Estado.
b. Enfoque de política burocrática. Se explica desde la perspectiva de losa
gentes. No está interesado en explicar ls decisiones en términos de
“outputs organizacionales” sino más bien en términos de “tira y aflojes
políticos”. Este manejo político y el poder que otorga es burocrático en la
medida en que el individuo que lo detenta lo hace debido a su pertenencia
a una institución, por la cual aboga. De acuerdo con Allison, los elementos
son:
i. Las posiciones de los jugadores. Las posiciones definen las
responsabilidades, posibilidades y deberes. No es lo mismo ser
canciller que ser senador, por ejemplo.
ii. Mentalidad parroquial. La organización en la que el individuo se
encuentre condicionará de alguna manera sus prioridades y
visiones.
iii. Intereses y poder. En cada individuo se superponen intereses, que
van desde interés personal hasta interés nacional. La capacidad de
 cada individuo de influir en el proceso de toma de decisiones
dependerá a la vez de sus intereses y del poder del que disponga.
iv. El problema y “los” problemas. No siempre se puede analizar
una situación en frío. Las fechas límite, las diferentes presiones y
el peso de la decisión que se tenga que tomar orbitan en torno al
problema inicial y se transforman en otros problemas.
v. Canales de acción. Las formas en que habitualmente se dividen
las tareas estructuran de alguna manera el juego, seleccionando
quiénes serán los actores principales, asignándoles ventajas y
desventajas de acuerdo a esta posición.
vi. Acción como forma de hacer política.
vii. Corrientes de resultados.
c. Enfoques liberales. Cuestiona al neorrealismo y al neoliberalismo en
cuando a la participación de actores societales por sobre las instituciones
políticas, instaurando una teoría de “abajo hacia arriba”. El individuo y los
grupos sociales son tanto o más importantes que la política estatal, puesto
que definen sus intereses independientemente de ella y los persiguen a
través de la acción colectiva y el intercambio. Los intereses estatales son
la expresión de los intereses de un subsector de la sociedad como cualquier
otro, que los impulsa como si fueran los intereses de la totalidad de la
nación y los traslada a la esfera de la política internacional.
3. Enfoques basados en una perspectiva socio-institucional (holismo-
interpretativismo).
a. Constructivismo social. Constituido por dos variantes principales: una
normativa (para la cual el mundo de las relaciones internacionales no
existe independientemente de la acción humana y de su cognición, sino
que se trata de un mundo dotado de significado y existencia
intersubjetivamente, cuyas reglas y prácticas son creadas y moldeadas por
los seres humanos) y una ideacional (que enfatiza el rol de las identidades
en las relaciones internacionales y la PE, haciendo hincapié en el rol
constitutivo que tienen las normas y los valores en la formación de las
identidades).
b. Enfoques discursivos. Si bien es una rama bastante oven, está creciendo
en el análisis de PE. La Escuela de Copenhague critica a las escuelas
 cognitivas y psicológicas por focalizarse demasiado en el individuo que
toma las decisiones, desconociendo que el problema está un paso antes, en
la naturalización de la transparencia del lenguaje, como si éste no tuviera
una estructura y una dinámica propias. Pone el acento en la manera en que
el discurso caracteriza y moldea la formación de política exterior como
una importante restricción estructural.
4. Perspectiva interpretativa basada en el agente (individualismo-
interpretativismo). El foco está puesto en entender las decisiones desde el punto
de vista de quienes las toman y reconstruir sus motivaciones y razones. El
comportamiento exterior de los estados depende de cómo los individuos con poder
perciben y analizan las situaciones. La acción colectiva es una suma o
combinación de acciones individuales.

2. Los enfoques de síntesis.

Han surgido una serie de autores que, focalizándose más en la evidencia empírica, han
elaborado algunas visiones integradoras de la PE:

a. Peter Gourevitch, con su teoría de la “segunda imagen revertida”, según

la cual las instituciones internacionales son las que afectan la formulación
de la PE de los Estados, ya sea a través de la generación de normas y
valores dentro de una organización o régimen internacional, o por la
socialización de los Estados en el sistema internacional a través de ciertos
fenómenos como la industrialización.
b. Putnam diseñó la teoría de la “diplomacia de dos niveles”, que muestra
cómo los jefes de Estado tratan de manipular la política nacional e
internacional al mismo tiempo, y se sirven de una y otra oportunamente
para lograr sus objetivos en diferentes planos. Las estrategias diplomáticas
dependen tanto de la aprobación internacional como de la ratificación
interna. La diplomacia de doble nivel otorga ala política una dinámica que
los modelos de imagen única no logran plasmar.
3. Los desafíos futuros de la PE.
La PE como subdisciplina de las RRII ha tenido una importancia creciente, aunque
existen algunos temas que seguirán siendo aspectos importantes de la discusión
académica en el futuro:

a. La cuestión del cambio en la formulación y ejecución de PE. Durante la

Guerra Fría este tema no supuso mucho interés, pero con la caída del Muro
de Berlín y otros fenómenos más recientes, fueron surgiendo profundos
debates, especialmente debido a las transformaciones de PE que hemos
visto tras puntos históricos de inflexión.
b. El peso de las ideas en la PE, que pueden tener un impacto importante, en
conjunción con la racionalidad instrumental, y el mundo ideacional
merece enfoques teóricos más consistentes de los que se han desarrollado
hasta ahora.
c. La problemática agente-estructura, muy en boga en la actualidad. En el
corazón de este debate se encuentra el presupuesto de que los individuos
y las estructuras son elementos antagónicos en un juego de suma cero y
que, por ende, están interrelacionados.
 TEXTO 3: Ponte e Sousa, a política externa como política publica? Diálogos entre
estudos políticos e estudos internacionais en Revista Electrónica de Ciencia
Política, vol. 5, n. 2, 2014.

El autor comienza por explicar que su trabajo está destinado a comprender mejor la
relación entre dos áreas de estudio fundamentales en los campos de la Ciencia Política y
de los estudios internacionales: la Política Exterior y la Política Pública. A lo largo del
trabajo, se explora las teorías fundacionales de las Relaciones Internacionales (realismo
y liberalismo), luego continúa con un análisis de la configuración de las políticas públicas,
seguido de un estudio de la política exterior y, por último, una serie de autores que trataron
de relacionar la PE con la Política Pública en un debate. El objetivo que se persigue es
entender si estas propuestas han tenido o podrían llegar a tener éxito en las disciplinas.

1. Teorías fundacionales de las Relaciones Internacionales: Realismo y Liberalismo.

Perspectivas sobre la Política Exterior y de Estado.

Las teorías de las Relaciones Internacionales nos permiten, por un lado, estructurar y
avanzar sobre métodos y conceptos para comprender la política mundial, sus elementos
fundamentales y su funcionamiento, así como prever y explicar los eventos más
relevantes que ocurren en el sistema internacional.

Un debate que sigue siendo fundamental para comprender la disciplina es el del Realismo
y el Liberalismo (o Idealismo):

VISIÓN DEL MUNDO
LA RACIONALIDAD
REALISMO
El Estado es una caja
negra y el modelo que
representa al mundo es el
de “bolas de billar”.
se percibe en la defensa de
los intereses nacionales en
el ámbito internacional,
teniendo como objetivo las
ganancias más grandes al
menor costo.
LIBERALISMO
El sistema internacional se
encuentra siempre al borde
del conflicto, pero la
guerra sólo ocurre en casos
extremos.
Hay una agenda múltiple
que involucra temas
económicos, sociales,
políticos, etc., y se trata
siempre se promover la
paz y velar por unos
 intereses que son
colectivos (tanto a nivel
interno como a nivel
sistema internacional).
INTERÉS NACIONAL En términos de poder duro Se entiende como el
(principalmente militar) y interés colectivo de los
no considera demasiado a ciudadanos, por lo que la
los ciudadanos. política exterior es más
amena.
LA DEMOCRACIA No es importante si hay o Muy importante para el
no democracia, ya que las desarrollo de una política
políticas internas están exterior que tomen en
separadas de la política cuenta los intereses de los
exterior. Se busca la ciudadanos.
supervivencia a nivel
internacional.
LA OPINIÓN PUBLICA No toma en cuenta la Juega un papel importante,
opinión pública para ya que el gobierno
actuar internacionalmente. representativo que se
promueve implica que la
sociedad participe en la
toma de decisiones.
CÓMO OBSERVA AL Como es Como debería ser
MUNDO

2. La política pública: definiciones y conceptos esenciales.

Anderson define a las políticas públicas como “un conjunto de acciones intencionales
realizadas por un actor o grupo de actores para hacer frente a un problema o asunto de
interés. Las políticas públicas son las políticas desarrolladas por los organismos y
autoridades gubernamentales”.
 Jenkins la define como “un conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor
político o grupo de actores en relación con la selección de los objetivos y los medios para
alcanzarlos en una situación dada.

Una de las definiciones más conocidas es la de Tinte: “lo que elige el gobernó para hacer
o no hacer”.

En resumen, las políticas públicas son decisiones conscientes del gobierno, tanto para
cambiar la realidad como para mantenerla tal y como está.

Con la globalización se empiezan a tomar en consideración ciertas políticas globales, con

lo cual algunos autores van a sostener que los Estados pierden capacidad de actuación
democrática hacia el interior de los Estados, puesto que se ven en la posición de articular
–por necesidad o conveniencia – su política exterior con la de otros Estados y, al mismo
tiempo, adecuar sus políticas públicas a los estándares internacionales, regionales o
globales.

Aparecen nuevas tareas para el Estado, se debe ampliar la democracia y volver a

considerar a los ciudadanos como los objetivos de la política, como los destinatarios de
las mismas. No se deben olvidar los valores pluralistas, sino que, por el contrario, hay que
fortalecer a la ciudadanía y a la comunidad, a la justicia y asegurar la eficacia de las
políticas que tratan de poner en marcha.

3. Análisis de la política exterior: ¿aproximación al conocimiento de las políticas

públicas?

El análisis de la PE es un área de estudio que ha ido surgiendo en el campo de las

Relaciones Internacionales, una subdisciplina que aborda esta cuestión teniendo en cuenta
otras áreas científicas, como la Ciencia Política y los Estudios Políticos. Esta nueva área,
dedicada a estudiar cómo un Estado diseña su PE, emergió después de la Segunda Guerra
Mundial y, utilizando una perspectiva renovada, tiene como supuestos teóricos básicos:

- El conocimiento en detalle de los individuos involucrados en las decisiones de PE

es crucial para comprender sus elecciones;
- La información sobre estos detalles debe incorporare a la construcción de teorías
transnacionales y de mediano alcance;
- Las teorías resultantes deben integrar múltiples niveles de análisis;
 - Comprender el proceso de formulación de la PE es tan importante como (o más
importante que) comprender los resultados de la PE.

Surgió el trabajo sobre las estructuras de los grupos que toman las decisiones, sus valores
y emociones y, finalmente, los intentos de una PE comparativa. Este análisis del proceso
de toma de decisiones en PE, que analiza procesos, declaraciones y comportamientos,
comprende tanto los actores como las acciones, internas y externas, internacionales o no.

En el entorno político internacional particularmente complejo, el endurecimiento

complica tanto las decisiones y estrategia como los análisis científicos de ellas. Se observa
que en dicho entorno convive una multiplicidad de actores, y que los problemas se
vuelven cada vez más complejos y transversales, y el entorno político debe estar
constantemente alerta al analizar dicha información.

Si bien hablamos de perspectivas más concretas, específicas y comprobables

empíricamente que las teorías generales de las RRII, busca integrar el conocimiento de la
ciencia política y las RRII posicionándose sistemáticamente en una posición intermedia
entre el enfoque en el estado o el sistema. Del mismo modo, para comprender no sólo los
eventos externos sino también la política interna, elementos como la dinámica, los actores
y las etapas de una decisión son fundamentes para entender el resultado final. Además, al
alejarnos de teorías muy abstractas, los estudios de PE pueden ir más allá de la etapa de
descripción de los fenómenos y, eventualmente, adquirir una naturaleza más explicativa
e incluso contribuir a determinar la PE de un país, ya que sus estudios serán más valiosos
para los actores involucrados en el proceso de la toma de decisiones.

4. Contribuciones de la política pública a la política exterior.

Al analizar 20 años de regulación constitucional brasileña, se buscó identificar las

políticas internas, externas e internacionales como un continuo del mismo proceso de
toma de decisiones. Aunque se observa mayor distribución de competencias y un mayor
número de controles sobre dicha PE, nos resulta difícil creer en una interdependencia total
y absoluta, en la que estos niveles se afecten mutuamente en todo momento y estén
totalmente coordinados entre sí.

Se considera que la PE es parte de un proceso de toma de decisiones más amplio, como

dice Pasquarelli, funciona no como una plataforma para ganar elecciones, sino como un
medio para asegurar una mayor autonomía y presencia del país en los asuntos
internacionales. Además, se debe tener en cuenta la diversidad y pluralidad de intereses
de los actores, incluso los políticos, en la misma nación, partido o grupo de interés: a nivel
nacional, los grupos nacionales persiguen sus intereses presionando al gobierno para que
practique políticas favorables; a nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan
maximizar su capacidad para satisfacer presiones internas, de modo que los responsables
centrales de la toma de decisiones no ignoren ninguno de los juegos.

Actualmente las formas de inserción de un país en la escena regional y global son

decisivas tanto para la distribución interna de poderes como para la gestión de cuestiones
más transversales, generalmente a través de nuevos mecanismos de coordinación, pero,
sobre todo, suscribiéndose a su posición. Si admitimos que las prácticas de política
exterior son hoy en día más cercanas a la vida cotidiana, que las opciones están
relacionadas a diversos (y a menudo dispersos) intereses, que la PE al final no expresa un
interés nacional evidente, pero como resultado de la competencia, por extensión estamos
llevando a este terreno la discusión necesaria sobre la presentación de PE para controlar
las reglas del régimen democrático.

Subrayamos la necesidad de un mayor rigor en el uso de los conceptos que constituyen

esta agenda de reflexión, ya que tales objetivos de PE son esenciales para poder
convertirlo en un tema político relevante, en el cual la discusión adquiere nueva sustancia.

Lentner se centró en argumentar “por la unidad, el paralelismo y la superposición entre

los estudios de políticas públicas nacionales y los estudios de PE. Examina las razones de
la división y examina varios intentos de encontrar soluciones al problema. El problema
de cruzar la frontera entre la vida nacional y el entorno internacional coloca la dicotomía
en un contexto más amplio de la ciencia política en su conjunto y ofrece sugerencias sobre
intercambios potencialmente fructíferos.

Las conclusiones, propuestas y desafíos que plantea Lentner son mucho más útiles.
También podemos ver, ya que la PE debería incluir a los participantes y procesos en su
análisis, el cambio a largo plazo en lugar de analizar la crisis, los que trabajan en las
políticas públicas deben tener en cuenta a los gobiernos extranjeros y ONG’s en su
análisis, además de proponer un trabajo conjunto entre las dos ciencias sobre cómo la
agenda de uno afecta la agenda de otros, por ejemplo.
 TEXTO 4: van Klaveren, Alberto. “Entendiendo las políticas exteriores
latinoamericanas: modelo para armar” en Estudios Internacionales año XXV, n°
98 abril-junio de 1992.

El trabajo de van Klaveren se centra en los estudios de PE en y sobre América Latina y,

concretamente, en los análisis que pretenden entender el proceso de elaboración de la PE
en la región. Como las decisiones constituyen la expresión más visible y obvia de la PE,
se toman en cuenta los esfuerzos desplegados para aplicarlas en casos concretos. Pero,
como las decisiones son sólo parte de una totalidad mucho mayor, se busca también
incluir perspectivas teóricas que procuran tratar otros aspectos del proceso de PE.

Se pretende esbozar aquellas perspectivas que se emplean con más frecuencia en el

análisis de las PE latinoamericanas o que parecen más útiles para este propósito y, luego,
se intenta integrar esas perspectivas teóricas en un marco más general.

Un marco para el análisis de la PE en América Latina.

La clasificación más conocida de las variables que afectan los comportamientos de PE es

aquella que distingue factores externos e internos. Sin embargo, la evolución del sistema
internacional y la proliferación de sus actores han hecho que la distinción entre factores
externos e internos se desdibuje debido a la aparición de actores y fenómenos
transnacionales.

A pesar de todo, estos factores transnacionales tienden a ser integrados en el proceso de

toma de decisiones interno mediante agentes e instituciones locales. De esta manera, la
distinción sigue resultando válida.

Mientras que en los ’60 los estudios sobre la PE latinoamericana a menudo partieron del
supuesto de que el comportamiento externo de los países de la región era principalmente
el reflejo o una reacción de hechos que ocurrían en el sistema internacional, durante los
’80 ha habido un evidente cambio desde las fuentes externas a las internas.

Cualquier análisis que eleva los factores internos o externos a la categoría de

determinantes primarios y exclusivos de la PE está condenado al fracaso. Las dos
categorías, en realidad, se complementan. Su relación es de doble vía. La PE de un Estado
es la expresión internacional de una sociedad, pero también sirve para integrar al mundo
en esa sociedad. Sin embargo, pese a que los temas internos se están internacionalizando
y los factores externos están asumiendo una creciente influencia en la política interna,
desde el punto de vista analítico la distinción entre fuentes internas y externas sigue
siendo útil.

En términos generales, el medio externo de cada Estado comprende el sistema global,

compuesto por todo el resto de los Estados, tanto de manera individual como en una
variedad de combinaciones. El sistema global se caracteriza por una situación de
interdependencia compleja e incluye diferentes regímenes internacionales. Además, no
sólo considera actores estatales, sino que incluye a los actores no estatales, los cuales
pueden variar desde organizaciones intergubernamentales hasta organizaciones no
gubernamentales.

El medio interno de la PE es diferente al medio externo, aunque sólo sea porque la

naturaleza de la política doméstica es muy distinta a la internacional. Mientras que en el
sistema internacional no hay una única fuente normativa y el poder tiende a ser difuso y
anárquico, en el medio interno la autoridad y los canales para ejecutar las políticas son
singulares y relativamente claros.

Con el fin de entender las PE latinoamericanas, se deben distinguir tres elementos

internos:

- Características del sistema político (que incluye al propio régimen político);

- Políticas económicas del país (teniendo en cuenta que los países latinoamericanos
son países en desarrollo);
- Las estrategias de desarrollo (sirven para explicar las actitudes de los países
latinoamericanos respecto de los procesos de integración).

Como en otras áreas del mundo, tanto los procesos de modernización como de
democratización experimentados por los países latinoamericanos han transformado los
sistemas de toma de decisiones. Antes de alcanzar los niveles de modernización actuales,
los procesos de toma de decisiones en el campo de la PE se restringían a círculos
integrados por unas pocas personas en posiciones de autoridad. Hoy, los altos niveles de
centralización y de concentración del poder adjudicados tradicionalmente a los
presidencialismos latinoamericanos no han impedido la emergencia de batallas
burocráticas entre entidades rivales que mantienen sus propios valores y percepciones.

Esto no quiere decir que la PE en América Latina sea el resultado de las pugnas entre
agencias rivales. Las restricciones externas, los valores compartidos, factores culturales e
históricos y la política interna pueden desempeñar un papel muy importante en la
elaboración de la PE.

En América Latina, como en el resto del mundo, la PE está fuertemente influenciada por
los recursos o capacidades que cada actor posee. Conceptos como “potencias regionales”,
“potencias medias” y “potencias pequeñas” aluden a la existencia de importantes
diferencias en materia de recursos de PE. Estas distinciones se basan, generalmente, en
alguna estimación gruesa de factores tangibles e intangibles (capabilities).

Los listados clásicos sobre los recursos de PE incluyen:

- Factores geográficos, como la ubicación, tamaño del territorio y características

físicas específicas;
- Factores demográficos, como la población total, densidad, estructura demográfica
e indicadores relacionados;
- Factores militares;
- Factores económicos, como la posesión o falsa de determinados recursos;
- Factores culturales y étnicos.

La manera en que los Estados usan sus recursos de PE depende de la claridad y

consistencia de sus objetivos y de la fuerza y habilidades de sus instituciones en esta área.

Los productos de la PE pueden ser clasificados en diferentes áreas. Al igual que en otras
partes del mundo, los países latinoamericanos tienden a responder de manera diferente a
varios tipos de estímulos externos. El análisis de esas áreas temáticas puede ser útil para
reducir la información disponible y así facilitar la investigación. Ferris distingue 3 áreas
temáticas relevantes en la región:

- Militar/estratégica.
- Desarrollo económico.
- Status diplomático.

Perspectivas sobre las fuentes externas de la PE.

Sistema internacional.

Normalmente, los autores que hablan sobre este tema parten de la base de que la variable
“sistema internacional” tiene un efecto negativo en la región. En la esfera económica,
estos efectos adversos fueron analizados a partir de los ’50 mediante el enfoque
estructuralista, desarrollado principalmente por expertos de la CEPAL. El enfoque puso
énfasis sobre el deterioro de los términos del intercambio que afectaban a los principales
productos de exportación de la región. Posteriormente, el enfoque se fue extendiendo para
evaluar lo efectos de otras variables externas sobre la periferia capitalista, como la
inversión extranjera directa, la dependencia financiera y la brecha científico-tecnológicas.
Se determinó que todo esto podía superarse mediante una estrategia de industrialización
por sustitución de importaciones (ISI).

El modelo ISI se ve agotado hacia comienzos de los ’90. Los procesos de integración
distaron mucho de colmar las grandes expectativas que despertaron en el modelo de su
establecimiento y han sido rediseñados con el fin de adecuarse más hacia las estrategias
de apertura externas que sigue la región.

También se ha hecho presente en América Latina un cierto interés en el debate sobre el

surgimiento de los megabloques.

El enfoque de la dependencia también puede ser considerado una perspectiva sistémica,

que ha servido como marco para describir y explicar el subdesarrollo económico de la
región y sus múltiples repercusiones en la esfera social y política.

En el ámbito político, la mayoría de los especialistas en PE latinoamericana se ha centrado

en variables sistémicas como la evolución de la bipolaridad a la multipolaridad, el
equilibrio estratégico global, el surgimiento del Tercer Mundo, etc.

Los análisis sistémicos en América Latina suelen concluir que los países de la región son
extremadamente vulnerables a las variables externas. Sin embargo, no es muy claro que
esa vulnerabilidad sea un rasgo específico de las PE de Latinoamérica u otras áreas en
desarrollo.

Los enfoques que tienden a ver a América Latina como un subsistema regional dentro del
sistema global también pueden ser considerados como sistémicos.

En general, los enfoques sistémicos han ofrecido aportes valiosos para el estudio de las
RRII en América Latina, especialmente porque han demostrado la sensibilidad y
vulnerabilidad de la región frente a variables externas. Sin embargo, esta perspectiva
puede llevar a un cierto desconocimiento de las posiciones y funciones ampliamente
distintas que cada país latinoamericano ocupa en el sistema internacional, así como de las
variables que inciden en su comportamiento externo.
Política del poder.

El enfoque de la política del poder considera a las acciones de otros países como los
principales factores condicionantes de las decisiones de PE. A su vez, los recursos o
atributos nacionales son vistos como los factores internos predominantes que influyen en
sus políticas concretas. Así, los países pueden actuar con independencia de las fuerzas
sociales y políticas internas en la búsqueda de intereses nacionales que parecen evidentes:
la protección física de sus territorios y ciudadanos, el desarrollo económico y el bienestar
de la población, el equilibrio regional del poder, etc. En consecuencia, se deja poco
margen para analizar los factores políticos internos.

Según éstos, América Latina es un escenario típico de competencia regional, en que países
como Argentina y Brasil rivalizan en la Cuenca del Plata o en el Atlántico Sur, por
ejemplo. Se estima también que la competencia entre las potencias mayores afecta a los
Estados vecinos más pequeños o los países centroamericanos, cuyos sistemas económicos
y políticos son permeables a esas influencias externas.

Desde la perspectiva de los Estados pequeños, las rivalidades entre los vecinos mayores
pueden ser aprovechadas para maximizar objetivos de PE, previniendo amenazas de
anexión en el pasado y proveyendo fuentes de ayuda, beneficios comerciales y también
apoyos políticos en el presente.

Perspectivas sobre las fuentes domésticas de la PE.

Sistema político.

En América Latina, la relación entre régimen político y PE ha sido explorada en forma

diacrónica, mediante la comparación de un mismo país bajo diferentes regímenes. Los
estudios sincrónicos son menos frecuentes, aunque algunos esfuerzos iniciales tienden a
confirmar las conclusiones ofrecidas por los análisis diacrónicos.

Los casos latinoamericanos parecen confirmar la necesidad de evitar generalizaciones

simplistas sobre la relación entre tipo de régimen y PE. Los regímenes autoritarios pueden
verse tentados a extrapolar sus prácticas y estilos internos al área externa, pero también
pueden mostrar moderación y apertura hacia el exterior e impulsar políticas cooperativas.
Los regímenes democráticos pueden ser conciliadores, pero también verse tentados a
exacerbar conflictos externos para obtener beneficios de política interna. El cambio de
régimen puede explicar algunas modificaciones de PE, pero también puede tener poco
impacto en esa área. Los gobiernos democráticos suelen tener ventajas para seguir PE
activas, pero también pueden enfrentar nuevos problemas de gestión en el área.

Estrategia de desarrollo.

Los factores económicos han tenido tradicionalmente una incidencia directa en el

comportamiento de la PE en América Latina. Las estrechas relaciones entre la estrategia
de desarrollo económico y la PE han sido destacadas en estudios de casos sobre distintos
países, y también han tenido importante impacto en los procesos de integración regional
y subregional en América Latina.

Factores históricos y culturales.

Los factores históricos y culturales han sido cruciales en la generación de los sistemas de
creencias, las imágenes y los prismas “actitudinales” de las élites de PE en América
Latina. El autor nombra varios ejemplos de países latinoamericanos y sus tradiciones de
política exterior, así como también continuidades y rupturas que se produjeron a lo largo
d ela historia.

En todo caso, los factores históricos desempeñan un papel importante, pero pueden
experimentar algunos cambios. A largo plazo, ninguna tradición de PE en América Latina
ha sido inmune a la innovación, tanto en el estilo como en la sustancia.

Actores y toma de decisiones.

Los estudios sobre el papel de actores específicos y la naturaleza de los procesos de toma
de decisiones en materia de PE han aumentado considerablemente en América Latina.
Obviamente, el número de actores que participan varía de país a país y en el tiempo.

Los presidentes retienen importantes poderes en el área de PE. No solo toman las
decisiones más importantes, sino que también desarrollan estilos personales de PE. El
carisma personal y un interés presidencial excepcional en los temas internacionales han
dejado una huella clara en muchas PE.

Como en el resto del mundo, los Ministros de Relaciones Exteriores desempeñan un papel
crucial en la implementación de la PE en América Latina. En algunos países ellos también
ejercen una importante influencia en las etapas previas de análisis y diseño. Determinados
ministros han sido especialmente relevantes en las posiciones internacionales de sus
países. Pero su papel también está determinado por factores institucionales, y los grados
de profesionalismo de los servicios exteriores latinoamericanos varían
considerablemente. Pese a su obvia importante en el proceso de elaboración de la PE, los
Ministerios latinoamericanos fueron escasamente estudiados.

Por otro lado, en varios países, los militares han detentado un papel dominante en los
asuntos de seguridad nacional, definidos con frecuencia de una manera amplia y
subjetiva. Su influencia en la dinámica de los conflictos territoriales es evidente.

Los Parlamentos han defendido celosamente sus facultades tradicionales en materia de

PE, pero su papel se ha visto históricamente reducido, no tanto por una delegación formal
de atribuciones en favor de los Ejecutivos, sino por el predominio de asuntos de “baja
política” sobre la “alta política”. Sin embargo, siguen teniendo competencias importantes,
como la de la ratificación de tratados internacionales e incluso interpelar a altos cargos
del Ejecutivo.

Los Partidos Políticos también intervienen en temas de PE, no sólo en consideración a las
funciones naturales que cumplen en los regímenes democráticos, sino que también por el
fuerte interés que han manifestado en algunas cuestiones internacionales. Además, un
creciente número de partidos políticos latinoamericanos ha establecido vínculos con
partidos hermanos en la región y en otras partes del mundo, particularmente en Europa.

También hay algunos grupos de interés que han ejercido influencia en algunas áreas de la
PE. Por ejemplo, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia toma parte
oficialmente en la política internacional del café en ese país.

Aunque se ha investigado muy poco el papel de la prensa en las decisiones de PE, no ha

sido en caso alguno insignificante, especialmente respecto a temas sensibles referidos a
cuestiones territoriales o ideológicas.

Recursos.

Las comparaciones meticulosas de las capacidades potenciales de los países pueden

resultar interesantes, pero sólo miden las bases de la influencia o el poder crudo. Lo que
es crucial es la forma en que se movilizan esas capacidades para alcanzar objetivos
específicos de PE y las habilidades que se demuestran en esa movilización.

La elección de instrumentos para alcanzar esos objetivos depende de la calidad y cantidad

de recursos disponibles.
TEXTO 5: Bosoer, Fabián; Leiras, Santiago – Posguerra Fría, “neodecisionismo”
y la nueva fase del capitalismo: el alegato del príncipe-gobernante en el escenario
global de los ’90.

Detrás de la problemática del Estado y la crisis de la política y sus grandes relatos

explicativos ha actuado, paralelamente, un denso proceso de repolitización, la cual está
definida por la necesidad de generar legitimidades supletorias frente a la dispersión de las
estructuras de autoridad y de la capacidad sustantiva de decisión de cada entidad política
estatal-nacional, sometida a estímulos y tensiones por dentro y por afuera, por arriba y
por debajo de sus instituciones, aparatos administrativos y esferas de dominio territorial,
material y simbólico.

El “neo-decisionismo” es un modelo de decisión política fuertemente concentrado en la

figura presidencial, que se instala con fuerza irresistible como concepción de la
gobernabilidad asentada en las prerrogativas y la “performance” de un Ejecutivo decisor,
que establece su supremacía indiscutida sobre los demás poderes como guardián del orden
político y constitucional y gran y expeditivo reformador económico y administrativo.

Además, dicha fórmula se presentará como una matriz ideológica que ofrece
herramientas argumentales para definir y pretender imponer una nueva estructuración del
sistema político. Esta matriz es un principio de legitimación que se sustenta en:

- Una determinada interpretación de la historia que resignifica el pasado;

- Una resemantización de los fundamentos del poder político como constructor del
orden social;
- Una estructura normativa capaz de articular los contenidos doctrinarios, jurídicos
y organizacionales de la decisión política.

Este neo-decisionismo llega a ser identificado en ciertos casos como la característica

principal o núcleo de la doctrina filosófico-jurídica que fundamenta un nuevo modelo
estatal: el de la democracia delegativa, la cual es entendida como una arrogación de las
facultades discrecionales por parte de la instancia superior de decisión surgida de
elecciones libres.

Se van configurando de este modo los soportes necesarios de un discurso de legitimación

que llega a adquirir alta eficacia simbólica en un tiempo signado por los imperativos de
la gobernabilidad de los Estados y del ajuste estructural de las economías nacionales,
sometidas como nunca antes a las condiciones impuestas por la economía global. Tal
modelo imperativo adquiere la forma de “discurso de legitimación” y resulta un
dispositivo adecuado para explicar la reestructuración del Estado nacional y su inserción,
definida de manera unívoca a los esquemas de transnacionalización y globalización de
las economías como una nueva “Razón de Estado”.

Mientras se universalizan la democracia liberal y el libre mercado como principios

aceptados para el funcionamiento de las sociedades, se requiere un argumento fuerte que
justifique la concentración del poder. Este argumento se encuentra en una reducción a la
unidad encarnada en un “nuevo Príncipe” con legitimidad de origen y formato
constitucional.

Arquetipos de lo que se expone aquí son las presidencias de Menem (Argentina, 1989-
1999), Yeltsin (Rusia, 1991-2000) y Fujimori (Perú, 1990-2000), que se distinguen,
además, por cubrir la totalidad de la última década del siglo XX. En los tres casos, se
repite un mismo esquema:

a) Legitimidad de origen democrático y a través de elecciones, surgirda en

momentos de emergencia y convertida en argumento, primero de salvataje y luego
refundacional, del sistema político o del Estado en sí;
b) Modificación y adaptación de la Constitución de acuerdo a la nueva “razón de
Estado”;
c) Reforzamiento de los poderes presidenciales, definición explícita o implícita de
una “doctrina de necesidad y urgencia”. Decretismo;
d) Sujeción de las instituciones parlamentarias y de control de los actos
administrativos de gobierno;
e) Discurso y políticas de gobierno que combinan liberalismo económico y
hegemónico político conservador, dejando fuera otras expresiones de pluralismo
político;
f) Reelección presidencial, introducida por reforma de la Constitución;
g) Incapacidad para resolver el problema de la sucesión, en tanto los atributos de
gobernabilidad y las reglas de juego se asocian más con la figura específica de
quien detenta la presidencia y no de un partido o ideología.

Viejo y nuevo decisionismo: de la soberanía estatal al mercado global.

Las teorías políticas “decisionistas” pueden distinguirse por tres rasgos básicos comunes:
 - Atribuyen una importancia central y definitoria a la decisión en las cuestiones
políticas;
- Conciben la soberanía como el poder de decisión definitivo;
- Tienen al “estado de excepción” (o de emergencia) como la manifestación más
pura y el modelo operativo propio de ese poder definitivo.

Para el decisionismo, la crisis y la decisión política se implican y se necesitan

mutuamente.

Carl Schmitt, autor del concepto, desarrolla un horizonte histórico signado por la crisis
del liberalismo político en Europa luego de la Primera Guerra Mundial, producto de la
incapacidad para dar respuestas institucionales a las transformaciones estructurales
derivadas de la segunda revolución industrial. La crisis institucional y estatal de la
República de Weimar (Alemania) es epicentro de este gran caldero histórico que
desemboca en el ascenso del nacionalsocialismo.

La transición del capitalismo de libera mercado a una estructuración monopólica del

sistema capitalista tuvo una fuerte influencia sobre la crisis ideológica del liberalismo.
Los cambios estructurales que se mencionan, amenazaban ciertos valores sociales y
políticos del liberalismo del siglo XIX, como: la libertad, el parlamentarismo democrático
y la diferenciación entre las esferas pública y privada.

También, Schmitt realiza una distinción entre Estados “legislativos”, basados en un

siststema cerrado de legalidad separado de su aplicación, y Estados “jurisdiccionales”,
“gubernativos” y “administrativos”, según sea la función estatal que predomina en ellos:
la sentencia de los jueces, la voluntad personal soberana y el mando autoritario de un jefe
de Estado, o las ordenanzas de carácter objetivo a través de las cuales “las cosas se
administran a sí mismas”.

Estos modelos estatales tienen cada uno un tiempo y una correspondiente tendencia
política afín.

Aunque los paralelismos entre momentos históricos suelen provocar distorsiones y

forzamientos en el análisis comparado, habrá de notarse singular actualidad de tales
argumentaciones de los años ’20 hacia fines de la década del ’80.

- La definición del “soberano” como “quien decide sobre el estado de excepción”

y es representante del pueblo por sobre intereses parciales y partidos políticos;
 - La defensa del presidencialismo como expresión y custodia de la unidad del
Estado, y la crítica del parlamentarismo “partidocrático” y pluralista por
“disolvente”, ineficaz y fuente de discordia y corrupción;
- La idea de que el orden jurídico reposa sobre una decisión y no sobre una norma;
- La distinción entre norma jurídica y existencia política del Estado, entendida ésta
como la unidad política de un pueblo y aquella como su expresión;
- La noción de que “una Constitución no se apoya en una norma como fundamento
de validez, sino en una decisión política” como fundamento de su legitimidad.

Estos componentes de “decisionismo” acompañaron los discursos y prácticas de las

presidencias Menem, Fujimori y Yeltsin, pero quedaron particularmente expresados en
los tres casos en el momento de introducir, durante sus primeros mandatos, reformas
constitucionales destinadas no sólo a permitir la reelección presidencial sino también a
demostrar que detrás del orden jurídico existía un poder decisor superior.

Las grandes transformaciones que se suscitaron en la última década del siglo pasado,
llevaron a ciertos países latinoamericanos a una afinidad electiva con formas jurídicas y
políticas de cuño decisonista. De este modo, el decisionismo “estatalista” de los años ’20
deviene decisionismo “gubernativo” y antiestatista de los ’90.

El nuevo intervencionismo del Estado aparece acompañado por dos lógicas

contradictorias de legitimación, y por lo tanto por un nuevo balance entre legitimación y
represión. Frente a esta lógica, los procesos deliberativos y órganos de control horizontal
se muestran como eficaces y perversos. De ahí que la legitimación democrática pueda ser
considerada como contradictoria con la legitimación eficientista del mercado. Aún así, el
descontento frente a la ineficiencia y obsolescencia del aparato estatal opera como una
masa crítica de aquiescencia social, y en última instancia de legitimación para formas de
“ejecutivismo decisionista” practicadas desde las presidencias.

Hay una demanda de decisión eficaz antes que una imposición de la misma. Sobre esta
demanda trabaja el argumento decisionista conjugando la metáfora social del mercado,
propia del liberalismo utilitarista.

Por un lado, se entiende a la democracia como un marco de competencia entre gestores

de lo público que permite seleccionar elites eficientes. Y contrariamente a otra vertiente
del pensamiento liberal, que se centra en torno a ideas como democracia directa,
participación popular, representación política y ciudadanía activa, se considera que la
democracia “como representación de voluntades” resulta un despropósito y hasta un
peligro.

Se defiende acá la desvinculación entre representantes y representados como un modo de

reducir las inevitables discrepancias de la democracia directa. Se defiende la
independencia de los parlamentarios una vez que son elegidos. La democracia, para los
neoliberales y neoconservadores, funcionará mejor en la medida en que se limiten los
problemas de agregación de intereses y demandas, manteniendo la racionalidad del
comportamiento entre los actores y su capacidad para tomar medidas adecuadas.

A la figura presidencial se le conceden todos los rasgos de la cultura política personalista

y la identificación con los liderazgos carismáticos portadores de la promesa de redención
en la imaginación colectiva.

Se presenta una doble tarea: reconstruir o defender un núcleo constitutivo del orden
político y garantizar una determinada racionalidad en el funcionamiento de la sociedad
sustentada en la lógica del mercado. ¿Quién debe cumplir ese papel? Aquí aparece la
figura del “nuevo príncipe”. Gramsci explica que “El Príncipe” de Maquiavelo puede ser
explicado como una ideología política que se presenta como “la creación de una fantasía
concreta que actúa sobre un pueblo disperso y pulverizado para suscitar y organizar su
voluntad colectiva”.

La hiperinflación argentina de 1989, la desintegración de la URSS en 1991 y la guerra

interna en Perú a finales de la década de los ’80 son ejemplos de condiciones
propiciatorias para la emergencia de un liderazgo que “pilotee tormentas”.

Crisis estatal, neodecisionismo y crisis de representación: un repaso a las

perspectivas teóricas.

Durante los ’80, el tratamiento de la representación política aparece dentro del marco de
la democracia como eje central, con especial énfasis en el rol de los partidos políticos y
del sistema de partidos como protagonistas centrales del proceso democrático, así como
también, en tanto objeto de reflexión teórica acerca del poder.

La inserción de las nuevas democracias en América Latina, en un contexto caracterizado

por la hegemonía ideológica y política del neo-conservadurismo en EE.UU. e Inglaterra,
dio lugar a diversas reformulaciones y modelos de abordaje.
Una primera línea de investigación puso el acento en caracterizar las nuevas modalidades
de representación a partir del concepto “neo-populismo”, tanto como expresión de
carácter institucional y como principal sustento en la implementación de políticas de
ajuste estructural en las democracias de América Latina.

La transgresión programática apareció como elemento innovador en la tradición política

de los populismos latinoamericanos. En el caso de Argentina, el gobierno de Carlos
Menem que iniciaba en 1989 introdujo cambios importantes, como la privatización de los
servicios en manos del sector público y la búsqueda de distintos mecanismos de
desregulación de las relaciones sociales. Además, se caracterizó por la carencia de un
discurso político movilizador: el líder aparecía aquí como una figura política protectora,
un personaje sin aristas que evita el conflicto con sus interlocutores.

Alianzas eclécticas, desmovilización y desactivación del conflicto, con propagación

massmediática de consensos difusos o “llamadores episódicos de atención” y
transgresiones programáticas, son todas características de ese híbrido que puede caber
bajo la fórmula de un “nuevo populismo”. Algunos teóricos verán un “populismo de
nuevo cuño”. Otros llegarán a plantear que se está frente a una verdadera
“contrarrevolución política”.

Desde una perspectiva diferente, se coincidirá en la caracterización de esta “revolución

conservadora”, interpretando que la mayoría de las revoluciones han sido “revoluciones
desde arriba”, como fue el caso de Napoleón III en Francia o Bismarck en Alemania. Se
compara estos ejemplos con la Argentina peronista y se sostiene que, en todos los casos,
su carácter revolucionario está dado por un liderazgo que logra la suficiente cohesión
social para afrontar y resolver desde el Estado, en cada momento histórico, el desafío
central de la época. A partir de 1989, con el liderazgo de Menem, se enfrentó y resolvió
a través de una “revolución desde arriba” la crisis de gobernabilidad que agobiaba al país
desde 1955.

Esta reflexión encuentra sustento en el carácter incluyente en lo social y movilizador en

lo político del viejo populismo. Los mismos atributos y recursos se encuentran en el nuevo
populismo y en su capacidad de general la movilización de la ciudadanía a través de la
representación massmediática que reemplaza las modalidades tradicionales de
movilización política.
Una segunda línea de análisis tiene que ver con el carácter delegativo de los mecanismos
de representación. Supone el desplazamiento de un tipo de estrategia, con anclaje en los
partidos y el sistema de partidos, a un estilo de representación que privilegia la acción de
los liderazgos presidenciales en situaciones de excepción.

La crisis del Estado en tanto representación de legalidad y la consecuente incapacidad

para hacerla cumplir en forma efectiva, llega a la construcción de una democracia con
una “ciudadanía de baja intensidad”, en la que se vota con libertad y hay elecciones
transparentes, pero en la que no se puede esperar un trato correcto de la policía o la justica.

Un nuevo fenómeno del orden global: las democracias “iliberales”

El fin de la guerra fría y del mundo bipolar dio paso a una disolución del mapa imperial
y una ampliación del sistema internacional, con la multiplicación de la cantidad de
Estados nacionales.

Consecuentemente, el paisaje se puebla de procesos políticos nacionales derivados de la

llamada “tercera ola democratizadora”, entre 1974 y 1990, y del descongelamiento de las
reivindicaciones nacionalistas a partir de 1990.

En el espectro de descongelamiento de regímenes cerrados y autoritarismos centralistas

al abanico de países que en América Latina hicieron su transición, puede observarse que
estas nuevas democracias obtienen legitimidad y perduran a partir de su razonabilidad
como regímenes con elecciones competitivas, con rotación en el poder o permanencia de
un mismo partido. El régimen presidencialista, exacerbado, tiende a producir
naturalmente el requerimiento de liderazgos fuertes y capaces de actuar con
discrecionalidad como representantes de la Nación y del pueblo.

Mientras tanto, los pilares de la democracia liberal constitucional – el estado de derecho,

la separación de los poderes y la vigencia de los DDHH fundamentales – adquieren
carácter nominal o se subordinan a la “razón de Estado”, llamada contemporáneamente
“gobernabilidad”. El peligro de este resultado es doble: por un lado, la posibilidad de
provocar el propio descrédito de las democracias recientemente institucionalizadas por el
vaciamiento de sus contenidos y la pérdida de las expectativas colectivas; por el otro, un
deslizamiento liso y llano hacia su componente represivo y autoritario.

En otras palabras, los regímenes democráticos emergentes con sociedades débiles y

estados jaqueados por fuerzas centrífugas y presiones centrípetas derivan en democracias
que no pueden resolver la ecuación legitimidad-gobernabilidad. O toman por el camino
de la gobernabilidad en detrimento de su legitimidad y hacen descansar ésta última sobre
las aptitudes de un liderazgo plebiscitario, o a la inversa, mantienen su legitimidad de
origen y ejercicio a costa de un debilitamiento y pérdida de su capacidad de gobierno.