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Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
Nueva Visión
de la Política
Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
Presidente de la República Juan Martín Caicedo Giovanni Páez Pinzón
Juan Manuel Santos Julián Domínguez Rivera Gustavo Martínez Tello
Luis Carlos Villegas Johana Maya Gómez
Director General DNP María Lorena Gutiérrez Jorge Luis Prieto
Luis Fernando Mejía Alzate Mauricio Cárdenas Jose Alejandro Borrego
Miguel Espinosa Laura Martínez García
Subdirectora General Mónica de Greiff Lauren Patiño García
Sectorial del DNP Rafael de la Cruz Mónica Sarache Silva
Alejandra Corchuelo Marmolejo Rosario Córdoba Nicolás Chudt Rincón
Santiago Montenegro Nicolás Rincón Munar
Subdirector General Santiago Rojas Arroyo Norma Castellanos Coy
Territorial del DNP Sergio Clavijo
Santiago Matallana Méndez Recursos gráficos:
Secretaría Técnica de la Misión The Noun Project
Director del Consejo Directivo de Logística y Comercio Exterior Shutterstock.com
de la Misión de Logística
y Comercio Exterior Director de Infraestructura
Eduardo Behrentz y Energía Sostenible del DNP
Luis Felipe Lota
Consejo Directivo de la Misión
de Logística y Comercio Exterior Coordinador Programa de Apoyo
Álvaro Sanín a la Implementación de la Política
Ángela Orozco Nacional Logística
Armando Montenegro Diego Díaz del Castillo Fernández
Bruce Mac Master
Carolina España Subdirector Transporte del DNP
Carolina Soto Jonathan David Bernal González Dirección Editorial:
Dimitri Zaninovich Andrés Barragán
Germán Cardona Equipo técnico de la Misión de
Guillermo Perry Logística y Comercio Exterior Dirección de Arte:
Jairo Herrera Murillo Andrés Felipe Rey Ladino Mateo L. Zúñiga
Javier Díaz Camilo Sánchez Barón David Vargas
Jorge Humberto Botero Carlos Ruiz Victoria
Juan Carlos Rodríguez Catherine Ruiz Suavita Diseño y Diagramación:
Juan Guillermo Zuluaga David Sánchez Cubides David Vargas
RESUMEN
EJECUTIVO
01 02 03
INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES MARCO
PÁG. 08 Y JUSTIFICACIÓN CONCEPTUAL
PÁG. 10 PÁG. 21
04 05 06
INTERMODALIDAD FACILITACIÓN EJES
PÁG. 28 DEL COMERCIO TRANSVERSALES
PÁG. 53 PÁG. 74
SIGLAS Y
ABREVIACIONES
9
02
Antecedentes
y justificación
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
ANTECEDENTES
La economía colombiana ha obtenido relevancia en los Productividad, por medio del documento CONPES 3527,
mercados internacionales, por medio del incremento en el cual contó con quince planes de acción, dentro de los
los volúmenes de exportaciones e importaciones de bie- cuales se incluyó el plan de infraestructura logística y
nes, como resultado del proceso de inserción comercial transporte, enfocado en solucionar las deficiencias que
vía suscripción y entrada en vigor de nuevos tratados de limitan el desarrollo de infraestructura y servicios de
libre comercio. En respuesta a las demandas que exige la transporte y logística de carga.
internacionalización de la economía, el país se ha enca- En el marco del mencionado plan de acción, en el
minado en un proceso de modernización y mejora de las mismo año se formuló la Política Nacional Logística,
condiciones de competitividad, con el fin de transformar mediante el documento CONPES 3547, la cual tiene
las oportunidades que ofrece la apertura comercial en por objetivo consolidar un sistema logístico nacional
mayor crecimiento económico y generación de empleo. articulado, que impacte en todos los niveles de com-
En materia de competitividad, en el 2008 se petitividad de los productos colombianos en mercados
estableció la Política Nacional de Competitividad y nacionales y globales.
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INFORME TÉCNICO
Esta sección busca describir los avances logrados en cada una de las
líneas estratégicas, y los retos que existen para lograr la consolida-
ción del sistema logístico nacional, teniendo en cuenta las nuevas di-
námicas comerciales y las apuestas en materia de diversificación de la
canasta exportadora del país.
Durante la última década se han implementado diferentes Los programas de competitividad y prosperidad, por su
políticas y programas para mejorar los índices de calidad parte, se orientaron al mejoramiento de la conectividad
en materia de infraestructura y operación de los modos de las vías transversales con las troncales de comer-
de transporte carretero, férreo, fluvial y aéreo, con el fin cio exterior, lo que consolidó la red de la infraestructu-
de contar con condiciones favorables para su desarrollo. ra vial primaria (posteriormente, con el programa “Vías
Para el modo carretero, durante la última década se para la equidad” se dio continuidad a esta estrategia,
han desarrollado programas y proyectos para mejorar la al extender sus acciones a la infraestructura regional
capacidad de la infraestructura vial. Dentro de los prin- estratégica). Finalmente, se diseñó el programa de
cipales programas desarrollados se encuentran las tres cuarta generación de concesiones viales, por medio
primeras generaciones de concesiones viales, con las del documento CONPES 3760, el cual busca fortale-
cuales se logró vincular al sector privado en el desarrollo cer la competitividad del país, al mejorar la capacidad
de proyectos de infraestructura de transporte. En materia de la infraestructura vial y ofrecer una adecuada co-
de mantenimiento y rehabilitación de vías, se desarro- nectividad regional, por medio de la reformulación del
lló el Plan 2.500, que utilizó el mecanismo de audiencia modelo de negocio. De esta manera se optimiza la
pública para acercar los intereses de la nación con las asignación de riesgos entre el privado y el público, y
necesidades regionales, y el programa de “Corredores de se promueve la puesta en operación de unidades fun-
mantenimiento integral” (y posteriormente, el programa cionales que permiten el uso y goce de la infraestruc-
de “Rehabilitación y mantenimiento”), los cuales lograron tura en menor tiempo por parte de los usuarios. Con
mejorar los indicadores de conservación del patrimonio la implementación de dichos programas, se espera
vial, por medio de un flujo estable de recursos y proce- que el país supere los rezagos en materia de calidad
dimientos claros de intervención de tramos prioritarios. y seguridad de la infraestructura vial.
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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
De manera paralela, y con el objetivo de promover la En concordancia con la estrategia de regulación de las
modernización de la operación de transporte de car- relaciones económicas bajo principios de eficiencia,
ga por carretera, en el 2007 se publicó el documento sostenibilidad, desarrollo y competitividad del transpor-
CONPES 3489, Política Nacional de Transporte Públi- te automotor de carga y de fortalecimiento institucional,
co Automotor de Carga, el cual estableció las siguien- se expidió el Decreto 2092 de 2011, por el cual se fija
tes estrategias enfocadas en promover la formalización la política tarifaria y los criterios que regulan las relacio-
y renovación en los vehículos de carga por carretera: nes económicas entre los actores del servicio público de
transporte terrestre automotor de carga, enmarcados en
un esquema de libertad vigilada, con la eliminación de
la tabla de fletes; además, se crea el Observatorio de
Transporte de Carga por Carretera (OTCC) como ins-
Regulación de las relaciones económicas. tancia público-privada de articulación para el seguimien-
to de la política de transporte de carga por carretera.
Esta libertad vigilada fue sometida a constantes ajus-
tes, debido a la necesidad de intervenir en las fallas del
Estructura empresarial. mercado de transporte de carga por carretera, para lo
cual el Decreto 2228 de 2013, compilado en el Decreto
1079 de 2015, estableció como parámetro de referencia
al Sistema de Información de Costos Eficientes para
el transporte automotor de carga (SICE-TAC) para la
Renovación del parque automotor de carga. estimación de tarifas de transporte. En 2018 se actua-
lizaron los parámetros de la herramienta por medio del
SICE-TAC 2, en el marco del OTCC.
De manera complementaria, y atendiendo las es-
trategias de renovación del parque automotor, estruc-
Fortalecimiento institucional. tura empresarial, promoción de servicios logísticos y
seguridad en la operación, se diseñó la estrategia de
modernización del transporte automotor de carga. Ba-
jo los lineamientos del documento CONPES 3759 de
Transporte internacional, interfronterizo 2013 se definen las condiciones y estándares para la
o transfronterizo. prestación del servicio de transporte público de carga,
orientados al desarrollo integral del sector y a la reno-
vación de flota de manera sostenible, con la fijación
de criterios de edad máxima vehicular permitida para
Aseguramiento. la prestación del servicio.
La estrategia diseñada garantizó los recursos para
la renovación y chatarrización de vehículos de trans-
porte de carga por carretera que cuenten con peso
bruto vehicular mayor a 10,5 toneladas y una edad
Desarrollo de servicios logísticos. superior a 20 años. A su vez, el sector ha desarrolla-
do líneas de crédito para la financiación focalizada
de vehículos de transporte de carga por carretera a
partir de criterios de edad máxima permitida para la
prestación del servicio.
Seguridad en la operación.
Con el propósito de evaluar los avances logra-
dos en la implementación de la Política Nacional de
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INFORME TÉCNICO
Transporte Público Automotor de Carga, en el 2014, infraestructura, promoción y financiación, con una
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) rea- proyección de 30 años.
lizó el estudio sectorial de transporte de carga en el En el caso del modo aéreo, para la modernización
marco de la Estrategia Nacional para el Desarrollo de desarrollo de nueva infraestructura aeroportuaria
de Infraestructura (REDI, por sus siglas en inglés de se aprobó el documento CONPES 3807 de 2014, el
Recent Economic Development in Infrastructure). El cual modificó la política de manejo de riesgos con-
estudio cuenta con un plan estratégico de promoción tractuales del Estado para procesos de participación
del servicio de transporte público de carga por ca- privada en infraestructura, el cual ha permitido ade-
rretera que lo considera un sector de clase mundial, lantar los procesos de contratación del aeropuerto de
el cual facilita el crecimiento económico del país, al Barranquilla y estructurar nuevos proyectos, como el
desarrollarse y operar de manera eficiente, segura, nuevo Aeropuerto El Dorado II, en Bogotá; la moder-
socialmente equitativa, ambientalmente sustentable nización del aeropuerto de San Andrés y Providencia,
y de calidad, por medio de acciones enfocadas en y la iniciativa privada que buscará concesionar el
la eficiencia económica del sector, asistencia técnica, Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de Palmira,
seguridad e inspección, control y vigilancia. que sirve a Cali, en conjunto con los aeropuertos
En el modo férreo, se declaró de importancia es- de Buenaventura, Neiva, Ibagué y Armenia. Adicio-
tratégica la rehabilitación de los corredores férreos La nalmente, se expidieron cinco documentos CONPES
Dorada-Chiriguaná y Bogotá-Belencito, por medio del de importancia estratégica de transporte aéreo, con
documento CONPES 3748, construido con el objetivo de el fin de impulsar el desarrollo de la infraestructura
rehabilitar la infraestructura férrea afectada por la ola inver- aeroportuaria en el territorio nacional3.
nal de 2010 y 2011, y consolidar la red estructurante que Con el propósito de modernizar la operación e in-
conecte los centros productivos con los puertos del Caribe. fraestructura aeroportuaria del país, la Aeronáutica
En complemento a ello, en el 2017, el DNP, con re- Civil actualizó el Plan de Navegación Aérea, el cual
cursos de cooperación de la Agencia Francesa de De- define los lineamientos estratégicos para el desarrollo
sarrollo (AFD), realizó un estudio de diseño del módulo de la navegación aérea y recomienda el desarrollo de
regulatorio e institucional para la formulación de un planes de acción para el suministro de los servicios a
plan maestro férreo que establezca los lineamientos la navegación aérea y aeroportuaria. Así mismo, se
de política pública para la reactivación y moderniza- encuentran en proceso de actualización los planes
ción del transporte ferroviario en Colombia. maestros aeroportuarios, en aeropuertos no conce-
En materia de operación fluvial, se expidió la Ley sionados, con una proyección de 12 a 20 años.
1242 de 2008, que establece el Código Nacional de Como estrategia para la articulación modal, en
Navegación y Actividades Portuarias Fluviales, por 2013 se expidió la Ley 1682, la cual actualiza la nor-
medio del cual se busca promover la seguridad en el matividad para el desarrollo de proyectos de infraes-
transporte fluvial y establecer medidas para la promo- tructura de los diferentes modos de transporte, al es-
ción de la actividad comercial de este modo de trans- tablecer requisitos en materia ambiental, social, predial
porte. De manera paralela a la reglamentación de di- y contractual en cada una de las etapas de desarrollo,
cha ley, se aprobó el CONPES 3758, el cual estableció y promover la ejecución oportuna de los proyectos.
el plan estratégico para restablecer la navegabilidad De manera complementaria y con el propósito de
del río Magdalena y consolidar una red de oferta de contar con equipamientos que permitan generar cone-
infraestructura logística que promueva la competitivi- xiones eficientes entre modos, mediante el Decreto 736
dad del modo de transporte.
Con el objetivo de contar con una visión de largo
plazo para la modernización y reactivación del modo
fluvial, en el 2015 se formuló el Plan Maestro Flu-
vial, documento de política que establece medidas 3. Documentos CONPES 3645 de 2010, 3707 de 2011, 3757 y 3796 de 2013,
en materia de ordenamiento institucional, operación, y 3802 de 2014.
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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
de 2014 se definieron las infraestructuras logísticas es- al priorizar los proyectos que tendrán mayor impacto
pecializadas (ILE) o plataformas logísticas como áreas para la economía nacional.
delimitadas en las que se realizan procesos logísticos Finalmente, en el 2016 el Ministerio de Transporte
de transporte, almacenamiento, distribución y servicios llevó a cabo el Plan Maestro de Transporte Intermodal
logísticos de valor agregado. Al reconocer la importan- II (PMTI II), en el cual se abordaron los componentes
cia de ello, el Decreto 1478 de 2014 y la Resolución de maduración de proyectos de infraestructura, fuen-
164 de 2015 establecieron los corredores logísticos de tes de pago, financiación de infraestructura, accesos
importancia estratégica para el país y determinaron las a ciudades, corredores logísticos estratégicos y as-
zonas potenciales de localización de las ILE. pectos normativos para modernizar el marco legal del
Bajo este enfoque de corredores logísticos de im- sector transporte y promover la intermodalidad. Estas
portancia estratégica, en 2015 se diseñó el Plan Maes- medidas han sentado las bases para la modernización
tro de Transporte Intermodal (PMTI), que presenta la del sector transporte y la promoción de la intermo-
apuesta del Estado colombiano al 2035 para organi- dalidad en el país; sin embargo, se requiere avanzar
zar de forma eficiente y estratégica el crecimiento del en estrategias de modernización de los servicios de
país, por medio de una red de infraestructura que logre transporte y logística, tanto en los nodos de transporte
conectar las ciudades, regiones, fronteras y puertos, como en las zonas de transferencia modal.
15
INFORME TÉCNICO
Con el fin de complementar los programas de infraestruc- mejoren las condiciones de movilidad de bienes, al opti-
tura para la promoción de corredores logísticos eficientes, mizar costos y tiempos.
el país se ha encaminado en un proceso de moderniza- Atendiendo esta recomendación, el Decreto 1030 de
ción de los nodos de comercio exterior. En particular, se 2014 creó la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la
han implementado medidas regulatorias en materia de Integración Fronteriza, como una instancia de coordinación
infraestructura y trámites de comercio en puertos, aero- y articulación de los procesos de planificación y seguimien-
puertos y pasos de frontera. to de políticas, planes y programas de las fronteras del
El proceso de expansión portuaria se promovió a tra- país, incluidos los centros nacionales y binacionales de
vés de la Ley 1 de 1991, mediante la cual se transformó frontera (CEBAF/CENAF), considerados puertos secos
el esquema de construcción y operación de terminales para el tránsito de personas entre Colombia y los países
portuarios, al pasar de un modelo netamente público a vecinos, y los nodos de intercambio comercial de mercan-
uno que vinculara el capital privado por medio del modelo cías. Ahora bien, pese a los avances identificados, persis-
de concesiones. Adicionalmente, la ley estableció que el ten retos en la articulación institucional y en la provisión de
Ministerio de Transporte presente planes de expansión infraestructura y servicios de transporte y logística especia-
portuaria al CONPES, con el fin de generar un desarrollo lizados que respondan a los requerimientos del movimiento
portuario ordenado. de carga en estas zonas.
En atención a lo establecido por la ley, se expidió el De manera complementaria a la modernización de
documento CONPES 3744, “Política portuaria para un la infraestructura, se han adelantado medidas de facili-
país más moderno”. Este plan de expansión desarrolló tación de comercio y seguridad en nodos de comercio
lineamientos de política para la ampliación de la capa- exterior, enfocadas en estrategias de articulación insti-
cidad portuaria de manera ordenada y ambientalmente tucional, soluciones tecnológicas y de regulación, con
sostenible, la formulación de proyectos de canales y vías el propósito de reducir los tiempos en los trámites de
de acceso que articularan los nodos portuarios con los importación y exportación, con la adopción de estánda-
corredores logísticos estratégicos, y la actualización de res de calidad internacionales.
la metodología de contraprestación portuaria, con el fin Al respecto, los documentos CONPES 3469 y 3528 de
de generar condiciones atractivas al capital. 2008 definieron los lineamientos de política para el control
En materia de aeropuertos, y tal como se señaló an- de la mercancía y la seguridad en los nodos de comercio
teriormente, el país avanzó en esquemas de desarrollo exterior. Como resultado de estos lineamientos, se adoptó
público-privados para la modernización de las instalacio- el manual de procedimiento de inspección física simultá-
nes aeroportuarias para carga y pasajeros que sirven al nea de mercancías de las entidades de control (Dirección
mercado internacional, por medio de la actualización del de Impuestos y Aduanas Nacionales [DIAN], Instituto
Plan Nacional de Navegación Aérea y los planes maes- Colombiano Agropecuario [ICA], Instituto Nacional de Vi-
tros aeroportuarios. gilancia de Medicamentos [Invima] y Policía Antinarcóticos)
En relación con los pasos de frontera, se publicó el y se desarrolló el sistema integrado de inspección simul-
documento CONPES 3805, “Prosperidad para las fron- tánea (SIIS) para contenedores de exportación en puer-
teras de Colombia”, que incluye dentro de sus objetivos tos en 2012. El SIIS se integró a la ventanilla única de
la integración de los territorios fronterizos entre sí, con comercio exterior (VUCE), creada en 2004 con el objetivo
la nación y países vecinos, por medio de soluciones de de racionalizar algunos procedimientos de importación y
infraestructura multimodal de transporte y logística que exportación, respecto a trámites y autorizaciones previas
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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
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INFORME TÉCNICO
ENTORNO INSTITUCIONAL
Con el propósito de crear una instancia de planeación y gionales de competitividad, las gerencias de corredores
seguimiento de las estrategias para la implementación logísticos y las alianzas logísticas regionales.
de la Política Nacional Logística, en 2010 se creó el Co- De manera paralela, en el marco de la formulación del
mité Programático de Logística (CPL) en el Sistema Na- Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) menciona-
cional de Competitividad e Innovación. Adicionalmente, do anteriormente, se identificaron y analizaron problemá-
se crearon sendas unidades técnicas de logística en el ticas en materia institucional del sector transporte. Como
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de resultado del ejercicio, se definió un esquema estratégico
Transporte, que, de manera conjunta, adelantaron activi- institucional que contempló una redistribución de funciones
dades de coordinación sectorial y regional para la imple- dentro de las entidades del sector y una optimización de
mentación de las recomendaciones del CPL. recursos para cada una, con el fin de contar con las herra-
En materia de ejecución, y con el fin de contar con mientas necesarias para cumplir sus objetivos misionales.
asistencia técnica y financiera, en 2013 se suscribió Sin embargo, han sido pocos los avances en la implemen-
un empréstito externo con el Banco Interamericano de tación de las propuestas recomendadas en el documento.
Desarrollo (BID) (Préstamo 3130/OC-CO), denominado Finalmente, el documento CONPES 3866 moderniza
“Programa de apoyo a la implementación de la Política la estructura del Sistema Nacional de Competitividad e
Nacional Logística (PAIPNL)”, el cual busca desarrollar Innovación y transforma el CPL en un comité técnico de
esquemas de articulación de los lineamientos nacionales logística y comercio exterior, atendiendo las recomenda-
con el desarrollo local, por medio de las comisiones re- ciones de la OMC.
Foto: DNP.
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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
Con el fin de reducir los niveles de dispersión y ausen- establecer estrategias en materia de política pública
cia de información en logística para la toma de deci- que promuevan la competitividad empresarial de los
siones, durante la última década se han desarrollado diferentes sectores del país.
iniciativas de tipo tecnológico, que buscan facilitar la Como resultado de las iniciativas mencionadas
captura de datos para seguimiento y control de las po- anteriormente, el país hoy cuenta con herramientas
líticas públicas mencionadas anteriormente. Entre es- para la toma de decisiones, a partir de la captura de
tas iniciativas se encuentran aquellas impulsadas por información tanto del sector público como del priva-
diferentes ministerios y entidades regulatorias, orien- do, cuyo alcance en la generación de indicadores
tadas a estimar, entre otras variables, los costos del y analítica evita la dependencia de los informes de
transporte terrestre y el valor de sus fletes, acciden- índices internacionales basados en la percepción y
tes en carreteras, estado de avance de obras de in- comparaciones no equiparables. Sin embargo, se re-
fraestructura, información administrativa de empresas quiere avanzar en metodologías y herramientas que
transportadoras y trámites para el comercio exterior5. permitan mejorar y estandarizar la captura de infor-
Si bien esas iniciativas tecnológicas han permitido mación primaria por parte de los diferentes sectores,
capturar grandes volúmenes de datos, en términos de y contar con información estratégica con menores
la información del sector de transporte y comercio, in- periodos de actualización.
dustria y turismo, en el 2016 el DNP diseñó y puso en
marcha el Observatorio Nacional de Logística (ONL)
como una herramienta de consolidación, análisis y
difusión de información generada por sectores que
intervienen en logística, para facilitar la toma eficiente 5. Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC), Sistema de Información de Cos-
de decisiones en materia de políticas públicas y la tos Eficientes del Transporte Automotor de Carga (SICE-TAC), Sistema de Información
priorización de inversiones públicas y privadas. para la Regulación del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), Registro Nacional
De manera complementaria, en 2015 y 2018 esta de Accidentes de Tránsito (RNAT), portal logístico y Sistema Integral Nacional de Infor-
misma entidad implementó la encuesta nacional lo- mación de Carreteras (SINIC) del Ministerio de Transporte, Indicador de Inversión en
gística (ENL), como una herramienta de análisis de Obras Civiles (IIOC) del DANE, Sistema Nacional de Supervisión al Transporte (VIGIA)
la evolución del desempeño logístico de las empre- de la Superintendencia de Puertos y Transporte, ventanilla única de comercio exterior
sas, con el fin de identificar retos y oportunidades, y (VUCE) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, MUISCA de la DIAN, entre otros.
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INFORME TÉCNICO
JUSTIFICACIÓN
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03
Marco
conceptual
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INFORME TÉCNICO
INTERMODALIDAD
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MARCO CONCEPTUAL
Figura 3-1.
Fuente: Hidrovías para el desarrollo y la integración suramericana,
CAF, 2016.
Vía fluvial:
1Barcaza Por barcaza:
251 km
Vía ferroviaria:
Por ferrocarril:
40 vagones de 40 t
101 km
Vía carretera: Por camión:
80 camiones de 20 t 29 km
Hidroviario: Hidroviario:
1,00 22,2 t
Ferroviario: Ferroviario:
1,40 7,4 t
Carretero: Carretero:
3,20 1t
A. Tonelada
B. Horsepower o caballo de fuerza
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INFORME TÉCNICO
24
MARCO CONCEPTUAL
FACILITACIÓN
DEL COMERCIO
La facilitación del comercio no tiene una única defini- esta información se muestran las restricciones o
ción. Este concepto no se relaciona exclusivamente con prohibiciones en materia de importación, exportación o
la movilización de mercancías; por el contrario, también tránsito; los procedimientos relativos a la administración
incluye procesos de información y transparencia. En de contingentes arancelarios, entre otros (Organización
este sentido, la Comisión Económica de las Naciones Mundial del Comercio [OMC], 2014).
Unidas para Europa (CEPE/ONU) define la facilitación La simplificación consiste en realizar un análisis
del comercio como “la simplificación, estandarización y de la situación actual, para así identificar y eliminar los
armonización de los procedimientos y los flujos de infor- elementos y duplicaciones innecesarias en las formali-
mación requeridos para mover mercancías del vendedor dades, procesos y procedimientos comerciales (CEPE
al comprador y para realizar el pago” (CEPE & ONU, & ONU, 2018). En este punto se destaca la ventanilla
2018). Esto implica que no solo los gobiernos están in- única de comercio exterior (OMC, 2014). Por su par-
volucrados en la facilitación del comercio, también par- te, la armonización pretende la “alineación de proce-
ticipan en ella las diversas entidades relacionadas con dimientos, operaciones y documentación de carácter
actividades de comercio y transporte de mercancías. nacional con los convenios, estándares y prácticas
Ahora bien, la facilitación del comercio se sustenta internacionales” (CEPE & ONU, 2018), por medio de
en cuatro principios fundamentales: transparencia, la utilización de las normas internacionales como base
simplificación, armonización y estandarización. La para sus formalidades y procedimientos de importa-
transparencia se refiere a la apertura de las acciones ción, exportación o tránsito (OMC, 2014).
del gobierno y su posterior rendición de cuentas; esto Finalmente, la estandarización busca alinear y ar-
incluye la divulgación de la normatividad y regulación monizar las prácticas, procedimientos, documentos e
que se genere para propiciar la participación de todos información asociados con las actividades comercia-
los actores; la transparencia incluye la publicación les, en los que se incluye, por ejemplo, la generación
y disponibilidad de la información, de manera no de procedimientos en frontera comunes y requisitos de
discriminatoria y fácilmente accesible. Dentro de documentación uniformes.
25
INFORME TÉCNICO
Establecimiento de un
Creación de asociaciones
órgano nacional de
de confianza.
facilitación del comercio.
Cada una de ellas incluirá diferentes acciones que re- menos adelantados representaría unas reducciones
quieren la plena cooperación entre autoridades gu- mayores8. Además, podría significar unos beneficios por
bernamentales y la comunidad empresarial, con el exportaciones del orden del billón de dólares por año,
objetivo de aprovechar los beneficios potenciales y es- y se generaría un crecimiento del 2,7 % anual de las
timados que puede generar la facilitación del comercio. exportaciones mundiales durante el periodo 2015 a 2030.
En esta línea, el Informe sobre el comercio
mundial 2015, de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), estima que la aplicación plena del Acuerdo
sobre Facilitación del Comercio reduciría los costos 8. La clasificación de países menos adelantados es una clasificación de las
comerciales en un promedio de 14,3 %; para los países Naciones Unidas.
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MARCO CONCEPTUAL
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04
Intermodalidad
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INTERMODALIDAD
DIAGNÓSTICO
INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
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INFORME TÉCNICO
350
300
250
200
Millones de Toneladas
150
100
50
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
30
INTERMODALIDAD
DESTINO
ORIGEN
Barranquilla Bogotá D.C. Buenaventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación
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INFORME TÉCNICO
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INTERMODALIDAD
33
INFORME TÉCNICO
34
INTERMODALIDAD
Teniendo en cuenta esta dinámica, el país se encuen- Los proyectos financiados con estas inversiones
tra consolidando una red de infraestructura que per- se encuentran en etapa de ejecución y entrarán a
mita mejorar las condiciones de conectividad y cali- complementar la red de infraestructura, que actualmente
dad entre los polos de producción y consumo. En este está conformada, según cifras del sector, por 204.389 km,
esfuerzo, según INVIAS, se han invertido más de 6,8 distribuidos en red vial primaria (16.968 km), secundaria
billones de pesos en proyectos de obra pública en el (45.137 km) y terciaria (estimada en 142.284 km), que
periodo 2010-2018, y según ANI se invertirán más de permite conectar los centros poblacionales y productivos
$40 billones de pesos al año 2025 en proyectos de con los centros de consumo, tanto a escala nacional
concesiones 4G. como de comercio exterior (figura 4-3).
35
INFORME TÉCNICO
N
Red Primaria
Red Regional (secundaria y terciaria)
36
INTERMODALIDAD
Sin embargo, con la modernización de la red de infraes- En segundo nivel de importancia, el modo férreo movili-
tructura carretera, los problemas de congestión y déficit zó 55.293.000 toneladas en el 2016, distribuidas en 98,8
vial se concentran en los accesos a las ciudades, te- % de carbón y 1,2 % de otros tipos de carga. La movili-
niendo en cuenta que en el país la red nacional de au- zación de carga de carbón se concentró en el corredor
topistas no cuenta con soluciones continuas de tráfico de La Loma (Cesar) - Ciénaga (Magdalena), y el movi-
nacional a través de las áreas urbanas para conectar miento de carga restante movilizó la carga de importa-
los distintos destinos y las conexiones con centros lo- ción desde Buenaventura a Yumbo (Valle del Cauca).
gísticos y áreas industriales. En materia de infraestructura férrea y de acuerdo
Esta situación genera saturación alrededor de las con cálculos realizados por DNP, el país cuenta con
ciudades, que, sumada a la congestión urbana, redu- 3.515 km de red, de la cual el 44% es operable y el 56%
cen la competitividad. Ello ocasiona, por ejemplo, que no cuenta con las condiciones de operación. La red que
al momento de ingresar a las ciudades los vehículos presenta condiciones de operación se divide en tres
de carga reduzcan su velocidad de 50 km/h a 10 km/h, corredores estratégicos: el corredor central, que cuenta
lo cual afecta la productividad del modo de transporte con 767 km (La Dorada - Chiriguaná - Ciénaga - Santa
(MinTransporte, 2016). Se estima que en Colombia se Marta); la red del Pacífico (Buenaventura - La Felisa y el
pierde cerca del 2 % del producto interno bruto (PIB) ramal de Zarzal - La Tebaida), con 498 km; el corredor
al año por efecto de la congestión en las ciudades (16 Bogotá - Belencito, con 257 km, y los restantes en la red
billones de pesos)10. Estas ineficiencias en el transporte privada de Cerrejón y Paz del Río (figura 4-4).
urbano de carga producen impactos negativos, como
congestión y polución, e incrementan los costos a los
consumidores finales. 10. Datos estimados en la Misión del Sistema de Ciudades.
37
INFORME TÉCNICO
Ciénaga
Cerrejón
García Cadena
Bucaramanga
Medellín Puerto Berrío
Paz del Río
Est. Cabañas
Puerto Salgar Belencito
La Dorada
La Felisa
Zipaquirá
Cartago
Ibagüé
Zarzal Bogotá
La Tebalda
Buenaventura Yumbo
Cali
Neiva
Popayán
N
Figura 4-4. Corredores férreos.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI) 2017.
38
INTERMODALIDAD
Sobre esta información, cabe resaltar que en el corre- férreos a escala nacional, entre carga y pasajeros, sin
dor central opera la empresa Ferrocarriles del Norte que a la fecha dichos proyectos cumplan con la totalidad
de Colombia (Fenoco), en el tramo Chiriguaná - Santa de requisitos establecidos. Las problemáticas por resaltar
Marta, y que la concesión del Pacífico tiene vocación sobre estas iniciativas radican en que gran parte de ellas
de movilización de carga general y materias primas; no se enmarcan en los corredores que el país considera
sin embargo, en 2016 el corredor fue entregado nue- prioritarios, presentan sobreestimaciones de demanda
vamente a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y subestimaciones de costos de inversión y operación.
por inconvenientes contractuales en la infraestructura En tercer nivel de importancia, el modo fluvial movili-
y la geometría del trazado (BID, 2016). zó 3.938.000 toneladas de carga en 2016 (1 % del total
Tal como se evidenció anteriormente, tan solo el 15 % nacional); el río Magdalena fue el principal corredor de
de la red presenta operación de transporte continua y carga, con 2.491.076 toneladas, con una alta concentra-
está concentrada en carbón. Sin embargo, actualmente ción de derivados del petróleo (87 %). Pese al bajo volu-
existe un potencial adicional del 22 % en el corto plazo, men de movilización de carga, la red fluvial cuenta con
en los corredores de La Dorada - Chiriguaná y de Bogotá 24.725 km, distribuidos en 7.063 km con capacidad de
- Belencito, que permitiría conectar la carga generada o navegación mayor permanente, 4.210 km mayor transi-
atraída por Bogotá con los puertos del Atlántico y con la toria, 6.952 km de navegación menor y sin navegabilidad
zona industrial de Sogamoso (ANI, 2017). 6.500 km11 (figura 4-5) (MinTransporte, 2016).
Con el objetivo de ampliar la red y conectar los
grandes centros de producción y consumo, el Gobierno
nacional ha buscado rehabilitar y poner en operación
la infraestructura férrea que se encuentra inactiva,
por medio de contratos de asociación público-privada 11. Los canales fluviales con navegabilidad mayor son aquellos que cuentan con condi-
(APP) de iniciativa privada. Sin embargo, al cierre del ciones de tránsito de embarcaciones con capacidad superior a 25 toneladas. Se dividen
2017 se presentaron ante la ANI 30 proyectos para la en permanentes y transitorios; los primeros son aquellos que cuentan con navegación
construcción, mantenimiento y operación de corredores durante todo el año, y los segundos, solo en temporada de lluvias.
39
INFORME TÉCNICO
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s
Putumayo
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Figura 4-5. Red fluvial. zona
s
Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Maestro Fluvial (2015).
40
INTERMODALIDAD
Al analizar las cifras de movimiento de carga fluvial duran- por las inversiones y promoción del Gobierno nacional,
te la última década, se evidencia que el modo de trans- por medio de la estructuración del dragado y el manteni-
porte ha presentado una reducción de 4,9 a 3,9 millones miento del río Magdalena (Puerto Salgar - Barranquilla y
de toneladas entre el año 2008 y el 2016; sin embargo, canal del Dique), situación que ha contribuido a que este
el río Magdalena presenta un crecimiento del 121% de río sea el de mayor importancia para el transporte de car-
la carga movilizada entre el año 2010 y 2017, causado ga en el país (figura 4-6).
5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Los rezagos de la red de infraestructura de transporte etapa de implementación, a causa de la falta de claridad
fluvial están relacionados particularmente con la en el rol del Gobierno nacional, los gobiernos territoriales
interrupción en la navegabilidad entre extremos de y los actores privados en los esquemas de financiación,
corredores estratégicos, y la inexistencia de los muelles promoción, construcción y operación de los proyectos.
y embarcaderos en zonas de intercambio modal Esto permite visibilizar los retos para lograr condi-
(Arcadis & Jesyca, 2015). ciones de calidad y capacidad de la infraestructura de
Finalmente, la Política Nacional Logística de 200812 transporte que permitan desarrollar modos de transporte
estableció un portafolio de 20 proyectos de infraestructura competitivos y conexiones eficientes entre los modos.
logística especializada, con el propósito de generar nodos
eficientes para el intercambio modal; sin embargo, pese a
los esfuerzos en el establecimiento de un marco norma-
tivo para su desarrollo, no se ha logrado avanzar a una 12. Documento CONPES 3547.
41
INFORME TÉCNICO
OPERACIÓN DE TRANSPORTE
En esta sección se describen las principales caracterís- de transporte nacional13. Por su parte, el parque auto-
ticas de la operación de transporte de carga en los mo- motor de carga con capacidad superior a 10,5 t está
dos de transporte carretero, férreo y fluvial, que en con- conformado por 267.170 vehículos (camiones y tracto-
junto afectan la competitividad y productividad del país. camiones)14, los cuales movilizaron más de 220 millo-
Para empezar, y como se indicó en la sección nes de toneladas, que se encuentran divididos en los
anterior, el modo carretero y, por ende, el transporte tipos de vehículos mostrados en la tabla 4-2.
automotor de carga ha mantenido una predominancia
histórica en el reparto modal. El sector está conforma-
do por 3.554 empresas habilitadas por el Ministerio de 13. El Registro Nacional de Despachos de Carga consolida la información de los
Transporte para prestar el servicio de transporte de manifiestos de carga informados por las empresas que movilizan carga nacional.
carga por carretera, de las cuales se estima que 1.802 14. Datos del programa de renovación y modernización de parque automotor
empresas se encuentran operando en los corredores de carga (2016).
42
INTERMODALIDAD
01
EL GENERADOR PROPIETARIO / TENEDOR
Demandante de los servicios DE VEHÍCULO
y dueño de la carga. Se Presta el servicio a las
04
relaciona directamente con la empresas de transporte que
empresa de transporte. subcontratan la operación. El
propietario de vehículos puede
ser a la vez el conductor o
LA EMPRESA contratar a un tercero para
DE TRANSPORTE esta función.
02
Se caracteriza por ofrecer los
servicios de transporte a los
generadores. Puede prestar CONDUCTOR
el servicio con vehículos Se trata de una persona natural
propios o con vehículos que cumple el rol de conducir el
subcontratados15. vehículo.
La normatividad vigente impide
que el generador de carga
COMISIONISTA contrate directamente a un
05
U OPERADOR LOGÍSTICO propietario de vehículo que no
Son las empresas de se encuentre habilitado como
intermediación entre el una empresa de transporte;
generador de carga y la en algunos casos, esto genera
03
empresa de transporte; cobra costos de intermediación que
una comisión en el caso del se traducen en sobrecostos
primero, u organiza un conjunto logísticos. Así mismo, el
de servicios logísticos para el propietario del vehículo no
generador con distintos actores cuenta con la capacidad técnica
(empresas de transporte, y financiera para habilitarse
bodegaje, operadores de como empresa de transporte.
transporte marítimo, etc.) en el
caso del segundo.
43
INFORME TÉCNICO
concentrada en pequeños transportadores, los cuales, En segundo nivel de importancia, el modelo operativo
a su vez, presentan bajos niveles de profesionalización, del modo férreo presenta una combinación de los es-
informalidad y limitado acceso al crédito. quemas tradicionales de gestión ferroviaria utilizados a
Por otro lado, se estima que la flota de vehículos en escala global: integración vertical y de acceso abierto
Colombia se ubica en 21 años, cifra superior a la de (open access)19, presentes en el país desde la estruc-
países de la región, como Chile (11 años), Brasil (12 turación de las concesiones ferroviarias vigentes (en
años) o México (16 años) (Barbero & Guerrero, 2017). 1999), con el propósito de obtener beneficio de cada
Esta antigüedad genera externalidades negativas, como uno de ellos. Sin embargo, en la actualidad, los con-
accidentalidad16 y contaminación17, que, en conjunto, tratos de concesión suscritos no generan un escena-
afectan el desempeño competitivo del país (Departa- rio apropiado para el ingreso de terceros operadores
mento Nacional de Planeación, 2014). ferroviarios, dado que no existe un marco reglamen-
Ante este escenario, el Gobierno nacional declaró tario y un ente regulador que facilite la determinación
de importancia estratégica el programa de reposición y del tipo de operación por realizarse en la red nacional.
renovación del parque automotor de carga, con el propó- El material rodante para el modo ferroviario depen-
sito de chatarrizar los vehículos con capacidad superior a de de la infraestructura existente, específicamente de-
10,5 toneladas que cuenten con una antigüedad superior finida por el ancho de trocha y la capacidad de rieles.
a 20 años; también, se reguló el ingreso de vehículos Si bien no existe actualmente una determinación óp-
nuevos, al establecer una política de “uno a uno”18. tima de edad para el material rodante, su vida útil se
En términos de productividad en la operación del agota alrededor de los 30 y 40 años, sin contar con
transporte, factor determinante para la eficiencia en la
utilización de los vehículos de carga y del conjunto de
la cadena logística, el país presenta retos en la materia,
teniendo en cuenta que en Colombia se realizan reco- 16. Se estima que los costos asociados con la accidentalidad vial, en un país de
rridos del orden de los 72.000 km/año/vehículo, com- ingresos medios como Colombia, pueden ser equivalentes al 3 % del PIB; adicio-
parados con países con condiciones similares, como nalmente, los vehículos con una edad superior a los 30 años presentan aumentos
Argentina (116.000 km/año/vehículo), Chile (110.000 en el doble del índice de accidentalidad por cada millón de kilómetros, compara-
km/año/vehículo) o México (108.000 km/año/vehículo) dos con vehículos con edades inferiores a los 15 años.
(Barbero & Guerrero, 2017). 17. Para el 2015, el país consumió 1.219.827 TJ de energía final; el sector
Estas diferencias se explican, en parte, por los tiem- transporte fue el mayor consumidor, con el 41 %; la gasolina y el diésel (77 %)
pos de cargue y descargue de los vehículos, los cuales fueron el principal energético usado por el sector (UMPE).
son, en promedio, de entre 10 y 15 horas. Esta ineficien- 18. Por cada vehículo chatarrizado se autoriza matricular un nuevo vehículo.
cia afecta la utilización de los vehículos en un 16 %, lo 19. El modelo de gestión verticalmente integrado con acceso competitivo se ca-
que se traduce en un incremento del 6,6 % en los costos racteriza por los siguientes aspectos: 1. la existencia de una empresa ferroviaria
de operación del transporte (ANDI, 2017). A lo anterior se responsable de la infraestructura y del control de tráfico que circula sus trenes con
suman las restricciones en la circulación de los vehículos carga propia o de terceros; 2. la circulación de otros operadores ferroviarios sobre
de carga, que en 2016 alcanzaron los 89 días, tiempo la infraestructura a su cargo, mediante el cobro de peaje; y 3. fijar un cupo a la
equivalente al 24,4 % del tiempo total anual (ANDI, 2017). capacidad disponible que puede emplear el ferrocarril verticalmente integrado (por
Estas restricciones fueron causadas en parte por la nor- ejemplo, 70 %) para dejar capacidad “sobrante” para los terceros operadores. Este
matividad expedida por autoridades municipales con el modelo podría evolucionar desde el inicio o en el mediano plazo hacia un modelo
propósito de mejorar la movilidad urbana dentro de las verticalmente desintegrado (open access), y presenta, a su vez: 1. un responsa-
ciudades, que, sin embargo, afectó las vías que hacen ble de la infraestructura y del control de tráfico y 2. separadamente, un conjunto
parte de corredores logísticos de comercio exterior. de operadores que pagan peaje por el uso de esa infraestructura.
44
INTERMODALIDAD
las posibles repotenciaciones de las que puede ser solo el 17 % de la flota de buques de carga cuentan
objeto. En Colombia, se estima que la edad promedio con capacidad superior a 25 toneladas, y los equipos
del material rodante supera los 40 años, e incluye, en fluviales importados al país actualmente han alcanza-
su mayoría, procesos de repotenciación. En este con- do la obsolescencia normativa en su país de origen.
texto, el país no cuenta con una normatividad técnica Así mismo, la sobretasa al ACPM que consumen los
de operación en el modo. remolcadores fluviales se invierte en infraestructura de
En resumen, el marco regulatorio y técnico vigente carretera a escala local.
del modo férreo limita el desarrollo de operadores ferro- En materia de acceso al mercado, la empresa postu-
viarios que ofrezcan servicios de transporte a otros tipos lante requiere demostrar estudios de demanda de mer-
de carga, y que aprovechen la oferta de infraestructura cado y otra serie de requisitos que limitan la ampliación
rehabilitada en los corredores estratégicos menciona- de la oferta de servicios de transporte de carga fluvial.
dos en la sección anterior. Finalmente, no existe un estándar de normatividad
Finalmente, el modelo operativo del modo fluvial técnica de operación, teniendo en cuenta que se regis-
corresponde a un sistema de un extremo al otro, lo tran tanto embarcaciones autopropulsadas (estándar
que significa que los flujos de carga, especialmente europeo) como de barcazas con remolcadores (es-
carbón y derivados del petróleo, suelen ser unidirec- tándar de Estados Unidos); esto limita el desarrollo
cionales (río abajo), lo que genera mayores costos en de economías de escala en la oferta de los equipos.
el sentido río arriba; adicionalmente, las instalaciones En este mismo sentido, no se cuenta con mecanismos
de transbordo intermodal o nodos de transferencia de de revisión del estado mecánico y de las emisiones de
carga son escasas y no se cuenta con medidas espe- las embarcaciones que cumplan con los requisitos de
cíficas para promover el transporte intermodal (Arcadis operación internacionales (doble casco, emisión de
& Jesyca, 2015). La operación del modo es incipiente gases, certificaciones, etc.).
y concentrada en el río Magdalena y el río León; al En conclusión, los modelos de operación de los mo-
comparar a Colombia con países de condiciones simi- dos de transporte de carretera, férreo y fluvial presentan
lares, se evidencia un bajo aprovechamiento de la red retos en materia de eficiencia en la operación, regula-
fluvial, pues se desaprovechan las características en ción técnica, productividad de los vehículos y formalidad
materia de capacidad de carga, costos de operación, del sector, con el objetivo de reducir los costos y tiem-
externalidades ambientales y sociales, entre otras20. pos, y promover la competitividad del país.
La flota de carga del modo fluvial supera los 50
años de antigüedad, y su capacidad de carga es me-
nor comparada con las embarcaciones utilizadas en
otros países (a excepción del río Magdalena). Una de
las principales dificultades para los propietarios de las
embarcaciones radica en el acceso a recursos econó- 20. En las redes fluviales de Brasil, en el 2011 se transportaron 25 millones de
micos para la inversión y la sustitución de los equipos, toneladas, en una longitud de 6.500 km navegables; y en Argentina, específi-
debido a los altos costos, especialmente de los mo- camente en el tramo Santa Fe al norte de la hidrovía Paraná-Paraguay, se trans-
tores (Arcadis & Jesyca, 2015). Adicionalmente, tan portaron en el mismo año 17 millones de toneladas en una longitud de 654 km.
45
INFORME TÉCNICO
46
INTERMODALIDAD
ESTRATEGIAS
Con esta estrategia se busca generar condiciones para urbano-nación para la construcción o mejoramiento de
el desarrollo de un sistema de transporte intermodal infraestructura de accesos viales y corredores urbanos
eficiente, por medio de diez acciones que promuevan de carga en las aglomeraciones urbanas de producción
la conectividad entre los nodos de producción y consu- y consumo, de forma que articulen los corredores logís-
mo, y la complementariedad entre modos de transporte. ticos de importancia estratégica y permitan aumentar las
En la primera acción, el Ministerio de Transporte, velocidades de acceso y tránsito por las ciudades; todo
con el apoyo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Terri- ello, tomando como referencia los estudios realizados
torio y el Departamento Nacional de Planeación, deberá en el Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI). A
diseñar los lineamientos de logística urbana para mu- partir de dicha identificación, el Ministerio de Transporte,
nicipios, distritos y áreas metropolitanas, que incluyan mancomunadamente con las autoridades locales, dise-
como mínimo los siguientes componentes: estableci- ñará un plan de acción que cuente con una metodología
miento de corredores urbanos de carga, identificación técnica y ambiental para identificar y estructurar inter-
de anillos viales, accesos urbanos e infraestructura venciones que se articulen con los corredores logísticos.
logística especializada, diseño de medidas de gestión Como tercera acción, el Ministerio de Transporte,
de la operación de carga, como zonas de cargue y con el apoyo del Departamento Nacional de Planea-
descargue, entre otros. Dichos lineamientos se deben ción, las alianzas logísticas regionales (si las hubiere)
desarrollar en el marco de la reglamentación del proce- y los gobiernos locales, promoverá el diseño de planes
so de formulación de los planes maestros de movilidad logísticos, al establecer una hoja de ruta que incluya
creados mediante la Ley 1083 de 2006 y los planes de proyectos para la adopción de buenas prácticas en
ordenamiento territorial. logística urbana y regional, por medio de esquemas de
Como segunda acción, el Ministerio de Transpor- público privados, en materia de distribución nocturna
te, con apoyo del Departamento Nacional de Planea- de mercancías, medios de transporte con cero emisio-
ción, deberá formular un programa de cofinanciación nes, programas de logística inversa y consolidación de
47
INFORME TÉCNICO
clústeres logísticos, que permitan optimizar las ope- Vial, deberá diseñar el marco normativo que defina
raciones logísticas en las aglomeraciones urbanas y los criterios de seguridad para la circulación férrea a
promover territorios competitivos. escala nacional y el régimen de circulación, incluyendo
En la cuarta acción, el Departamento Nacional de los subsistemas férreos.
Planeación, en conjunto con el Ministerio de Transpor- En la séptima acción, el Ministerio de Transporte,
te y con apoyo de la Agencia Nacional de Infraestruc- con el apoyo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS),
tura, deberá formular el plan maestro de transporte deberá identificar las fuentes de financiación para la
ferroviario, en el que se identifiquen las estrategias de expansión de la infraestructura fluvial en corredores
regulación técnica y económica, tanto de infraestruc- estratégicos, de forma que en el corto plazo permita
tura como de operación, la normatividad ambiental y rehabilitar la infraestructura de transporte existente y
de seguridad, y la arquitectura institucional requerida garantizar la continuidad de la navegación mayor per-
para su implementación, con el propósito de reactivar manente entre extremos navegables. Adicionalmente,
la operación de los corredores existentes con mayor po- se deberá diseñar un plan de modernización de los
tencial, articular la operación ferroviaria con los puertos 34 puertos de interés nacional y los 52 de conexión
marítimos y fluviales, y generar condiciones normativas regional, incluyendo la rehabilitación y mantenimien-
acordes con las necesidades de la infraestructura (exis- to de muelles y embarcaderos, con el propósito de
tente y futura) y la operación de dichos corredores. generar condiciones para la conexión entre cuencas
Como quinta acción y de manera complementaria y corredores logísticos de importancia estratégica.
a la anterior, se requiere que el Gobierno nacional iden- Para esta acción, se recomienda analizar, como una
tifique y desarrolle proyectos de infraestructura ferro- posible fuente de financiación del modo fluvial, los
viarios prioritarios, por medio del mecanismo de APP recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina
de iniciativa pública o bajo el tradicional esquema de que se recauda por el consumo de combustible de
contratación mediante obra pública, para la construc- las embarcaciones. Adicionalmente, el Departamen-
ción de la infraestructura. Ello implica que los órganos to Nacional de Planeación diseñará el proyecto tipo
estatales a cargo de la planeación y la ejecución del de muelles y embarcaderos21, lo que permitirá a los
modo férreo en Colombia definan el activo ferroviario gobiernos municipales y departamentales contar con
de mayor interés estratégico por ser construido, man- herramientas técnicas para complementar la moder-
tenido y operado, y también los servicios esperables, nización de la infraestructura.
para entonces enmarcar el portafolio de proyectos y En la octava acción, el Departamento Nacional de Pla-
el plan de inversiones a corto, mediano y largo plazo. neación, con el apoyo del Ministerio de Transporte, deberá
Cabe mencionar que los proyectos APP de iniciativa analizar y definir un modelo de financiación de proyectos
privada pueden ser de gran utilidad para la implemen- de infraestructura fluvial y férrea que cuente con fuentes
tación de subsistemas ferroviarios especializados o alternativas de financiación, incluyendo la reinversión de
para financiar la adquisición del material rodante y su los recursos generados por cada modo sí mismo.
operación, pero es importante indicar que, para abor-
dar la rehabilitación y las mejoras estructurales en la
infraestructura, las empresas ferroviarias requieren un
nivel de financiamiento público que permita estructurar 21. Los proyectos tipo son modelos de proyectos que presentan actividades están-
un proyecto sostenible financieramente. dar de alternativas de solución a problemáticas comunes. Cuentan con aspectos
Como sexta medida, el Ministerio de Transporte, básicos para su implementación, como diseños, planos, especificaciones técnicas,
con el apoyo de la Agencia Nacional de Seguridad presupuesto y cronogramas de ejecución.
48
INTERMODALIDAD
49
INFORME TÉCNICO
50
INTERMODALIDAD
En el mismo sentido, como quinta acción, el Minis- actualización de los métodos de medición de emisiones
terio de Transporte deberá actualizar la normatividad contaminantes en vehículos nuevos y en uso, por medio
técnica del modo fluvial al analizar la aplicabilidad de de tres fases: la primera se centra en el análisis de los
la normatividad técnica de barcazas con remolcadores diferentes métodos de evaluación de las mediciones;
(estándar de Estados Unidos) y de embarcaciones au- la segunda, en el diseño de un plan de trabajo para la
topropulsadas (estándar europeo), con la promoción actualización y ajuste de los métodos de medición, y la
de modelos que faciliten su fabricación nacional. Adi- tercera, en la definición de un procedimiento de reporte
cionalmente, se deberán establecer los reglamentos de la información, como insumo para la elaboración de
de navegación definidos en el artículo 86 del Código los inventarios de emisiones por fuentes móviles.
de Navegación Fluvial (Ley 1242 de 2008). En la octava acción, la Superintendencia de In-
Con el objetivo de reducir las emisiones de gases dustria y Comercio, con el apoyo del Departamento
de efecto invernadero y mejorar la calidad del aire, en Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte,
la sexta acción, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo deberá realizar un estudio de los mercados asociados
Sostenible, con el apoyo del Ministerio de Transporte, el al transporte terrestre automotor de carga para definir
Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacio- la existencia y el grado de sobre oferta de vehículos
nal de Planeación, deberá diseñar los lineamientos de destinados al servicio público en este modo; para ello,
política pública para la adopción de tecnologías limpias debe utilizar como referencia metodologías de análisis
considerando los diferentes modos de transporte. Ello usadas previamente por el Ministerio de Transporte y
se enmarca en la estrategia nacional para aumentar actores gremiales. A partir de los resultados y recomen-
la incorporación de tecnologías vehiculares de cero y daciones del estudio, el Ministerio de Transporte tendrá
bajas emisiones propuesta por la Misión de Crecimien- que ajustar la normatividad asociada con la autorización
to Verde25. Con base en los lineamientos definidos, el de ingreso gradual de nuevos vehículos de carga que
Ministerio de Transporte deberá diseñar un programa promueva la modernización de los vehículos de carga.
que cuente con mecanismos para la renovación de ve- En la novena acción, el Ministerio de Transporte di-
hículos contaminantes por vehículos que cuenten con señará un plan de modernización de la normatividad en
tecnologías de cero y bajas emisiones. Este programa el sector, tomando como referencia el estudio de análisis
deberá actualizar el programa de reposición y renova- de impacto normativo realizado por el Departamento Na-
ción del parque automotor de carga. De manera comple- cional de Planeación, el cual busca medir los impactos
mentaria, el Ministerio de Transporte deberá establecer económicos, sociales y ambientales de la normatividad
restricciones de tránsito de forma gradual en corredores del transporte de carga por carretera, de manera que
estratégicos y principales ciudades, con el fin de promo- se mitiguen los efectos negativos de la reglamentación
ver la modernización de la flota y reducir los niveles de actual. De manera complementaria, el Departamento Na-
contaminación en las aglomeraciones urbanas. cional de Planeación desarrollará los estudios de impacto
En complemento, en la séptima acción, el Ministerio de normativo para los modos férreo y fluvial.
Transporte, con apoyo del Ministerio de Ambiente y Desa- Finalmente, en la décima acción, el Ministerio de
rrollo Sostenible y la Superintendencia de Puertos y Trans- Transporte deberá diseñar un esquema de promoción
porte, deberá diseñar un programa para el fortalecimiento de los modos de transporte férreo y fluvial; en el primer
de la cobertura y la capacidad técnica y operativa de los modo se deben considerar estudios de mercado en los
centros de diagnóstico automotor (CDA) y sus equivalentes tres corredores estratégicos existentes, y en el segundo,
en los demás modos de transporte, con el objetivo de am- incluir un plan de diversificación de los productos trans-
pliar la oferta en los procesos de revisión técnico-mecánica portados, con el fin de identificar cargas de retorno que
y de emisiones, y permitir mejorar la capacidad de control permitan disminuir los costos operacionales, aprovechan-
de los estándares de calidad del servicio que mitiguen las do la vocación de carga de los modos de transporte.
externalidades más frecuentes asociadas con la contami-
nación ambiental y con el siniestro de tránsito.
El programa debe incluir las recomendaciones de la 25. De acuerdo con la clasificación establecida en la Ley 1083 de 2006 y sus
Misión de Crecimiento Verde, que plantean la revisión y reglamentaciones vigentes.
51
INFORME TÉCNICO
52
05
Facilitación
del comercio
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
INFORME TÉCNICO
DIAGNÓSTICO
180
160
140
120
Millones de Toneladas
100
80
60
40
20
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
54
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
45
40
35
30
Millones de Toneladas
25
20
15
10
5
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
55
INFORME TÉCNICO
200
180
160
140
120
Millones de Toneladas
100
80
60
40
20
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
56
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
6%
1%
Ciénaga
7%
29% Golfo de Morrosquillo
9%
Guajira
Cartagena
11% Buenaventura
Santa Marta
20% Barranquilla
18%
Otros
Sobre esta información cabe resaltar que las zonas por- Buenaventura, Santa Marta y Barraquilla se caracterizan
tuarias de Ciénaga y La Guajira se han consolidado como por ser multipropósito, teniendo en cuenta que atienden
nodos especializados de exportación de carbón, que se co- la totalidad de los tipos de carga (contenerizada, suelta
nectan con las zonas de producción del mineral a través del y graneles líquidos y sólidos) de los diferentes nodos de
corredor férreo central administrado por FENOCO y el co- producción y consumo nacional.
rredor privado de Cerrejón, respectivamente. Por su parte, En materia de infraestructura se han realizado in-
la zona del Golfo de Morrosquillo se especializa en la ex- versiones por 3,8 billones de pesos entre 2010 y 2017
portación de crudo de petróleo proveniente de los Llanos y para el año 2010 la capacidad portuaria instalada en
Orientales, que se transporta a través de la red de oleoduc- el país correspondía a 302 millones de toneladas anua-
tos. Esta condición ha permitido lograr eficiencia en tiempos les para atender carga contenerizada, carga suelta y
y en costos logísticos durante el desarrollo de procesos de graneles líquidos y sólidos. A continuación, se presenta
transporte y exportación especializados para el producto. la distribución de la capacidad en las principales zonas
Por otro lado, las zonas portuarias de Cartagena, portuarias (tabla 5-1).
57
INFORME TÉCNICO
Pese a lo anterior, debido a la crisis de los commodities Las zonas portuarias de Cartagena, Buenaventura,
y a la necesidad de diversificar la canasta exportadora Santa Marta y Barranquilla se han desarrollado den-
del país, se requiere analizar si existe la necesidad de tro de las ciudades, tal como ha sucedido en algunos
ampliar la capacidad portuaria, con el fin de que res- de los terminales portuarios más grandes del mun-
ponda de manera eficiente a las exigencias del comer- do (Barcelona, Rotterdam, Nueva York, entre otros26)
cio exterior de los productos agrícolas, particularmente (figura 5-5).
en infraestructura de almacenamiento y manipulación
de productos refrigerados y zonas de conexión eléctri-
ca para contenedores refrigerados. 26. Peter de Langen measuring value at city ports, porteconomics.eu
58
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
1
6 2 Zonas portuarias
4
1. Guajira
3 2. Santa Marta
5
3. Ciénaga
4. Barranquilla
5. Cartagena
6. San Andrés
7 7. Golfo de Morrosquillo
8. Turbo
9. Buenaventura
10. Tumaco
8
10
N
Figura 5-5. Zonas portuarias de Colombia.
Fuente: Elaboración propia con información de concesiones de la Superintendencia
de Puertos y Transporte 2018.
59
INFORME TÉCNICO
Sin embargo, en el caso de los puertos colombianos, Finalmente, la operación portuaria presenta distorsión
la expansión de los terminales no se ha realizado de en los precios de las tarifas, causada por la política de
forma planificada —lo cual genera conflictos en las libertad vigilada vigente desde 1997, la cual no respon-
ciudades— debido a la desarticulación de los instru- de a las características del mercado, genera una falta
mentos de planificación territorial que se traducen en de transparencia en la información disponible sobre las
fragmentación urbana, fragmentación de la infraes- tarifas cobradas y limita la capacidad de decisión del
tructura y los servicios portuarios, mayores índices de usuario (Ivarsson & Asociados 2015).
accidentalidad y mayores inversiones en accesos te- En segundo nivel de importancia, los pasos de fron-
rrestres y marítimos (FDN, 2014). tera terrestre movilizaron 5,5 millones de toneladas de
En el caso de los accesos marítimos, los puertos comercio exterior en 2016, distribuidas principalmente en
del país son impactados por la sedimentación, par- las zonas de intercambio comercial con Ecuador (Ipiales)
ticularmente aquellos ubicados en deltas de ríos, lo y Venezuela (Cúcuta y Maicao). Al analizar la evolución
que requiere cuantiosas inversiones en dragados de de la carga de comercio exterior por el modo terrestre, se
mantenimiento, que no logran ser continuas, lo que evidencia un decrecimiento del 82 % en el volumen de
afecta la operación portuaria. Adicional al manteni- exportaciones, contrastado con un crecimiento del 195 %
miento, actualmente existe una presión para incre- del volumen de la carga de importación (figura 5-6).
mentar las profundidades de los canales de acceso,
debido a la tendencia en el aumento del tamaño de
los buques de los distintos tipos de carga. Cabe re- Figura 5-6. Volumen de carga de importación y exportación
saltar que los accesos marítimos incluyen los ser- pasos de frontera (2008 - 2016).
vicios de remolque y pilotaje para maniobrar en el Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Estadístico de Comercio
canal de acceso y las zonas de giro (DNP, 2018). Exterior de la DIAN 2018.
6.000.000
5.000.000
4.000.000
Toneladas
3.000.000
2.000.000
1.000.000
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Exportación Importación
60
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
Toneladas
400.000
300.000
200.000
100.000
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Exportación Importación
61
INFORME TÉCNICO
62
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
Aeropuertos nacionales
Aeropuestos internacionales:
Bogotá Rionegro
Barranquilla Pereira
Bucaramanga Armenia
Cali Riohacha
Cartagena Santa Marta
Cúcuta San Andrés Isla
Leticia
63
INFORME TÉCNICO
Inversión Privada
Concesión Aeropuerto Ciudad 2010 - 2017
COP Millones (2009)
OPAIN El Dorado Bogotá 1.869.437,95
64
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
800.000
706.803
700.000
500.000
371.347
400.000
283.703
300.000
216.318
200.000
126.703 114.095
100.000
-
El Dorado, Gausulhos, Benito Juárez, Arturo Merino Jorge Chávez, Mariscal Sucre, Jose María Tocumen,
Bogotá. Sao Paulo. Ciudad de México. Benítez, Lima. Quito. Córdova, Medellín. Ciudad de
Colombia Brasil México Santiago. Perú Ecuador Colombia Panamá.
Chile Panamá
65
INFORME TÉCNICO
112 112
120
100
72
80
60
54
Horas
60
44,2 48
40
24 24 20,4
20
0
Panamá México Chile Perú Colombia
Exportación Importación
80
72
64
70
60
60
48
50
36
Horas
40
24
30
17,6
20
6 6 8
10
0
Panamá México Chile Perú Colombia
Exportación Importación
66
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
En suma, los tiempos invertidos tanto para el cumpli- medio de transporte o unidad de carga en carretera,
miento fronterizo como para la preparación documen- y permiten mejorar la trazabilidad y el control de la
tal, restan competitividad a los productos colombianos mercancía durante el transporte.
en los mercados internacionales y limitan la exporta- Por su parte, y con el propósito de promover la
ción de pequeños y medianos productores. intermodalidad, se crean las condiciones normativas
Teniendo en cuenta esta problemática y con el para el tránsito aduanero a través de diferentes mo-
propósito de modernizar las condiciones regulatorias dos de transporte (férreo, fluvial, carretero y aéreo)
de las operaciones de comercio exterior, el Gobierno o una combinación de estos. Adicionalmente, en el
nacional actualizó el estatuto aduanero por medio de régimen de tránsito aduanero, se incorpora el con-
los decretos 390 de 2016 y 349 de 2018, los cuales cepto de declaración anticipada, con el fin de que
armonizan las mejores prácticas internacionales inclui- el documento de transporte se considere como la
das en el cuerpo normativo del Convenio de Kioto Re- declaración en el transporte de cabotaje o multimo-
visado32, el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la dal, y permitir así simplificar y agilizar el trámite para
Organización Mundial del Comercio (OMC) y los textos autorizar dichas operaciones.
de los acuerdos comerciales suscritos y en ejecución Frente a los nodos de comercio exterior, se forta-
por Colombia. Esta regulación permite a funcionarios lece la figura de los centros de distribución logística
y empresarios tener mayor certeza jurídica y facilidad internacional, para ampliar las operaciones que se
para realizar sus operaciones internacionales en me- pueden realizar en los mismos, se crean condiciones
nos tiempo y a menores costos. Se estima que con la mediante la figura del trasbordo internacional, con el
implementación de las medidas consideradas en el objetivo de que los puertos, los aeropuertos y las in-
Decreto 390 de 2016, el proceso de desaduanamien- fraestructuras logísticas especializadas (ILE) realicen
to33 podrá realizarse en máximo 48 horas. operaciones de consolidación y distribución con des-
Para este fin, se incluyen figuras asociadas a la tino a otros países, lo cual posiciona al país como un
facilitación comercial, como las resoluciones anticipa- centro de distribución de la región aprovechando la
das, el operador económico autorizado, los importado- posición geográfica.
res, exportadores y operadores de comercio exterior
de confianza, el pago electrónico obligatorio, el uso de
equipos de inspección no intrusiva, entre otros.
En materia de control de la seguridad de la ca-
dena logística, la regulación contempla el desarrollo
de un sistema de administración de riesgos, a través
del cual se busca identificar operaciones y operadores 32.Convenio Internacional sobre la Simplificación y la Armonización de
de comercio exterior riesgosos y enfocar en ellos el Procedimientos Aduaneros, referente global para la facilitación de las operaciones
control, para facilitar el despacho aduanero a los que aduaneras y de comercio exterior.
no representan riesgo. Así mismo, permite identificar 33.El desaduanamiento se define como el cumplimiento de las formalidades
importadores, exportadores y operadores de comer- aduaneras necesarias para permitir a las mercancías importarlas para el
cio exterior confiables para ofrecerles beneficios en consumo, ser exportadas o ser sometidas a otro régimen aduanero. Para los
el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras, re- regímenes de importación, depósito aduanero y tránsito, comprende desde la
presentados en mecanismos de facilitación de ope- presentación de la declaración aduanera hasta la culminación del régimen, y
raciones y menores costos, contribuyendo con ello a para el régimen de exportación, desde el ingreso de la mercancía al lugar de
mejorar la competitividad de las empresas del país. Así embarque hasta la culminación del régimen. Cualquier referencia a la expresión
mismo, se incorpora el uso obligatorio de dispositivos “nacionalización” en otras normas, debe entenderse como “desaduanamiento”
electrónicos de seguridad que evitan la apertura del en la importación de mercancías que quedan en libre circulación.
67
INFORME TÉCNICO
De manera complementaria, se crea la figura de zo- los procesos de comercio exterior mediante el uso de
nas únicas de inspección (ZUI) en las zonas prima- herramientas TIC en las operaciones de importación
rias aduaneras (ZPA34) en las cuales las entidades de y exportación35, así mismo, promover y masificar las
control (DIAN, ICA, INVIMA y Policía Antinarcóticos) figuras contempladas por la regulación aduanera que
ejercen el control coordinado en las terminales de co- permitan reducir los tiempos en los procesos garanti-
mercio exterior. El funcionamiento de las ZUI consti- zando los niveles de seguridad en la cadena logística.
tuye un factor central en la reducción de tiempos de
movilización de contenedores dentro de la terminal de
comercio exterior.
Cabe resaltar que el Decreto 2685 de 1999 estable- 34.Zona primaria aduanera (ZPA): Es el lugar del Territorio Aduanero Nacional
ce un trámite ágil para que personas naturales o jurídi- habilitado por la DIAN para realizar las operaciones materiales de recepción,
cas puedan importar o exportar mercancías hasta por almacenamiento, movilización y embarque de mercancías que entran o salen del
US$5.000 sin límite de cantidad, a través del operador país, donde la administración aduanera ejerce sin restricciones su potestad de
postal oficial y los intermediarios de envíos urgentes, control y vigilancia. Las zonas únicas de inspección (ZUI) son áreas delimitadas
sin tener que realizar el procedimiento de presentación con dispositivos y procedimientos de seguridad y operación, en donde se llevarán
de declaración de importación o exportación. En es- a cabo las labores de control del cumplimiento de las formalidades aduaneras
tos casos, la guía de tráfico postal o envíos urgentes de la carga o mercancía que ingrese o salga del territorio aduanero nacional.
con la constancia del pago de los impuestos hace las Dichas zonas deberán contar con los equipos de inspección no intrusiva conforme
veces de declaración de importación o exportación. lo determine la autoridad competente y contar con los espacios que permitan
Esta modalidad es la base del programa Exporta fácil. acondicionar de manera contigua las oficinas de las diferentes autoridades de
Sin embargo, pese a que el país cuenta con una control para garantizar el cumplimiento oportuno de sus funciones (Aparte del
normatividad aduanera moderna y en proceso de re- art. 127 de Decreto 390 de 2016).
glamentación, se requiere avanzar en mecanismos 35. Parte de la congestión existente en terminales de comercio exterior obedece
de articulación institucional para la optimización de a la ausencia de tecnologías de información.
68
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
ESTRATEGIAS
En esta estrategia se establecen doce acciones que una visión conjunta. Inicialmente estos planes debe-
buscan promover la eficiencia en la oferta de infraes- rán formularse en las zonas portuarias que presentan
tructura de los terminales de comercio exterior, para problemas de congestión y conflictos ciudad-puerto,
permitir la reducción de costos y tiempos en las ope- tales como Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y
raciones de importación y exportación. Santa Marta; sin embargo, se tendrán en cuenta los
En la primera acción, el Ministerio de Transporte esfuerzos realizados en Buenaventura y Barranquilla
(MinTransporte), con el apoyo del DNP, deberá formu- como puntos de partida iniciales para los estudios.
lar un plan estratégico portuario, que defina la visión de Durante el proceso de formulación se recomienda
largo plazo del sistema portuario, el cual debe incluir las que no se admitan solicitudes de concesión portua-
estrategias encaminadas al fortalecimiento de la compe- ria en dichas zonas por parte de la Agencia Nacional
titividad de servicios portuarios y de logística, los desafíos de Infraestructura (ANI) y de Cormagdalena, según
en términos de competencia, la sostenibilidad ambiental, corresponda. Adicionalmente, de ser necesario se po-
los aspectos técnicos y los mecanismos para el desarrollo drían estructurar ofertas oficiosas por parte de estas
para clústeres portuarios. En el mismo plan se deberán entidades o presentar iniciativas privadas con previa
tener en cuenta los accesos marítimos, carreteros, fé- aprobación del CONPES.
rreos y fluviales requeridos, teniendo en cuenta la capa- En la tercera acción, el Ministerio de Transporte
cidad y demanda del sistema portuario nacional. con el apoyo de las entidades concedentes evaluará
En complemento, en la segunda acción, el Min- la necesidad de ampliar la capacidad en terminales de
Transporte, con el apoyo del DNP, deberá formular servicio público que manejen carga refrigerada y de
planes maestros por zona portuaria con una visión encontrarse necesaria su ampliación, considerarán la
de desarrollo entre 10 y 20 años, bajo criterios de efi- generación de un nuevo cargo variable en la metodolo-
ciencia en el uso del espacio marino costero y fluvial gía de contraprestación para estimular la exportación.
y en armonía con los instrumentos de ordenamiento En la cuarta acción, el MinTransporte en conjunto
territorial y ambiental. Para la formulación de estos con ANI, Invias o Cormagdalena, según corresponda,
planes se deberá tener en cuenta a los grupos de in- deberá estructurar un programa de mantenimiento sos-
terés públicos y privados, con el propósito de construir tenible de los accesos marítimos que incluya pagos por
69
INFORME TÉCNICO
niveles de servicio, la posibilidad de participación privada, cesiones otorgadas, la SPT verificará que las tarifas
la inclusión de las zonas a cargo de los privados, la deli- publicadas no sean superiores a las presentadas en
mitación de estas zonas, contratos a mediano plazo que el flujo de caja del modelo financiero o dentro del plan
tengan la posibilidad de contar con un equipo disponible de negocio en la solicitud de la concesión. Las tarifas
de tiempo completo para la atención de distintas zonas serán de carácter público, para garantizar la transpa-
portuarias y la posibilidad de seleccionar equipos adecua- rencia y permitir un control permanente de prácticas
dos que garanticen el mantenimiento de la sedimentación anticompetitivas o monopólicas.
en niveles mínimos considerando ahorros por las movili- No obstante, será la autoridad competente encarga-
zaciones. Sumado a lo anterior, se deberán optimizar los da de la revisión de las tarifas la que puede determinar
proyectos de construcción o profundización de canales las prácticas dominantes que amenacen la libre deter-
de acceso que se encuentren en estudios para minimizar minación de las mismas. De acuerdo con lo anterior,
costos de construcción, operación y mantenimiento. esta libertad deberá estar acompañada por un análisis
Así mismo y teniendo en cuenta la importancia de del fortalecimiento institucional de la SPT, y la Superin-
la conectividad de los puertos, en la quinta acción, las tendencia de Industria y Comercio (SIC), con el fin de
entidades concedentes deberán exigir dentro de los re- evitar fallas de mercado y prácticas restrictivas de la
quisitos de la solicitud de permiso portuario, un plan de competencia37. El MinTransporte y sus entidades con-
conectividad que pueda ser ejecutado dentro del plan de cedentes deberán realizar los ajustes necesarios a la
inversiones del contrato de concesión portuaria a través metodología de contraprestación portuaria, incluyendo
de un esquema de APP, que se pueda materializar en una actualización y revisión de los cargos variables.
el plazo en el que se presenta la solicitud de concesión En la séptima acción, la SPT deberá actualizar y
portuaria y previamente a la entrada en operación del publicar la batería de indicadores que permitan hacer
puerto. El plan deberá incluir, no solo las conexiones seguimiento a la eficiencia operacional y de capaci-
del puerto con las principales rutas carreteras, férreas dad de las concesiones portuarias, mensualmente. La
y/o fluviales de comercio exterior del país, sino también publicación de los indicadores deberá cumplir con los
con el acceso marítimo necesario para garantizar su lineamientos de la política de gobierno en línea. Para
operación. la formulación de la batería de indicadores, podrán to-
En la sexta acción, el MinTransporte, con el apoyo marse como referencia los formulados en el marco del
de la Dirección General Marítima y la Superintenden- Observatorio Nacional de Logística.
cia de Puertos y Transporte (SPT), deberá actualizar la
política tarifaria del sistema portuario de país. El Min-
Transporte, en conjunto con las entidades conceden-
tes, deberán realizar estudio de capacidad portuaria y
en función de sus resultados, analizar la posibilidad de
autorizar la liberación de las tarifas de las sociedades
portuarias de servicio público y en consecuencia ampliar 36. Actualmente se consideran cuatro conceptos: muellaje, uso de instalaciones,
el número de servicios portuarios que se consideran en almacenamiento y servicios públicos con base en la Resolución 723 de 1993.
el modelo de concesión36. No obstante, se plantea la inclusión de la base tarifaria dentro de los ingresos
La nueva política tarifaria deberá contener todas contemplados en los planes de negocio o modelo financiero de concesión,
las tarifas que se incluyan en los servicios portua- así: Practicaje, remolque, amarre/desamarre, muellaje, almacenamiento, uso
rios básicos, así como una estructura de precios que de instalaciones, servicios públicos, estiba/desestiba, transbordo, cargue y
contenga una distribución adecuada de los costos y descargue de camiones/vagones y transporte horizontal. Por su parte, respecto
gastos típicos de una concesión portuaria. Las tarifas las ayudas de navegación, se plantea que el cobro se realice a través de la
deberán ser publicadas y reportadas a la SPT, con el Dirección General Marítima (Dimar), por ello que no se plantea su inclusión
fin de que esta pueda supervisar la existencia de prác- como ingreso dentro de los planes de negocio de las Sociedades Portuarias.
ticas anticompetitivas. En el caso de las nuevas con- 37. Acuerdos anticompetitivos, abuso de posición de dominio, y demás que la SIC defina.
70
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
Con el propósito de mejorar la oferta de infraestructura en En complemento, en la décimo primera acción, el Min-
las zonas de frontera terrestre, en la octava acción, el Mi- Transporte, con el apoyo del DNP, deberá definir el pro-
nisterio de Relaciones Exteriores (MinRE), con el apoyo cedimiento para autorizar el registro de los proyectos que
del DNP y las entidades competentes, deberá adoptar el se clasifiquen como ILE. Por su parte y tal como lo esti-
modelo de desarrollo para Cenaf y Cebaf propuesto por pula la regulación aduanera, la DIAN deberá reglamentar
el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) el proceso de autorización de operaciones aduaneras en
del DNP, incluyendo los ajustes institucionales, fiscales y los proyectos ILE.
de operación dentro de las entidades del Gobierno nacio- Finalmente, en la décimo segunda acción, el Min-
nal. Adicionalmente, la ANI o el INVIAS (de acuerdo con la Transporte, con el acompañamiento del Ministerio de
competencia) deberán priorizar y estructurar proyectos de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT)y el DNP, deberá
Cenaf y Cebaf que incluyan el desarrollo de infraestructu- establecer la normatividad requerida para desarrollar ZUI38
ra logística especializada, de acuerdo con criterios de efi- dentro de las nuevas infraestructuras portuarias que movili-
ciencia, efectividad y economía del gasto. Lo anterior, con cen carga de comercio exterior y el proyecto de expansión
el objetivo de promover actividades de valor agregado. aeroportuaria de Bogotá Ciudad-Región para evitar efectos
En la novena acción, el MinTransporte, con el jurídicos adversos, bien sea para la entidad concedente o
acompañamiento de la Aeronáutica Civil, deberá revisar para la entidad titular de la infraestructura. Para el desa-
y actualizar los planes maestros aeroportuarios de los rrollo de estas zonas, se recomienda tener en cuenta el
aeropuertos que movilizan o tienen potencial de movilizar prototipo definido por el MinCIT, que busca optimizar los
carga tanto doméstica como internacional, con el objetivo movimientos de carga dentro de las instalaciones portua-
de incluir planes de acceso y conectividad con los princi- ria y aeroportuaria. Así mismo, las entidades concedentes
pales corredores logísticos carreteros y/o férreos del país. deberán exigir dentro de los requisitos de la solicitud de
En la décima acción, el MinTransporte, con el acom- permiso portuario o aeroportuario, las especificaciones de
pañamiento de la Aeronáutica Civil y el DNP, deberá reali- las zonas únicas de inspección que puedan ser ejecutadas
zar los estudios pertinentes para el desarrollo de una ILE dentro del plan de inversiones del contrato en las solicitu-
de carácter aeroespacial que pueda incluir servicios de des de nuevas concesiones.
mantenimiento de aeronaves y servicios de valor agrega-
do a la carga aérea, entre otros. Esta ILE se deberá incluir
en el plan estratégico para la promoción y desarrollo de 38. Las zonas únicas de inspección (ZUI) se establecieron en los decretos 1520
ILE establecido anteriormente. de 2008 y 390 de 2016.
71
INFORME TÉCNICO
En esta estrategia se establecen ocho acciones que Como cuarta acción y en el marco del proceso de
promueven la optimización de los trámites de importa- reglamentación de la regulación aduanera, las entida-
ción y exportación mediante el uso de las herramientas des de control aduanero (DIAN, ICA, Invima y Policía
de facilitación del comercio. Antinarcóticos) deberán establecer los mecanismos
En la primera acción, el MinTransporte, con el apo- requeridos para la automatización de los servicios in-
yo del MinCIT y en coordinación con el sector privado, formáticos electrónicos, que permitan y faciliten el in-
deberá establecer los estándares técnicos, legales e ins- tercambio de información. Asimismo, dichas entidades
titucionales para el desarrollo de sistemas de comunidad en coordinación con MinCIT y en el marco del SNCC-
portuaria39 y aeroportuaria40, teniendo en cuenta los pilo- TI deberán identificar los niveles de integración de los
tos desarrollados por el MinTransporte y el sector privado sistemas de gestión de riesgo, con el objetivo de en-
y los avances de las comunidades portuarias existentes. riquecer los perfiles de riesgo y la selectividad adua-
En el marco de la implementación de esta acción, se nera de cada entidad, en aras de mitigar los riesgos
deberán definir los protocolos de interoperabilidad con la de tipo ambiental, sanitario, falsedad marcaria y la de-
Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), teniendo fensa a la salud.
en cuenta la Estrategia de Gobierno en Línea y la Política En la quinta acción, la DIAN deberá expedir la
Nacional de Explotación de Datos (Big Data). reglamentación requerida para la inclusión de los dis-
En concordancia con lo anterior, como segunda tintos actores de la cadena logística al programa de
acción, el MinCIT deberá diseñar y desarrollar un plan Operador Económico Autorizado (OEA). Tal como lo
de modernización de la VUCE41 que incluya nuevas indica la regulación aduanera, el proceso se deberá
funcionalidades, como la inspección simultánea para realizar de manera escalada hasta que la totalidad de
todo tipo de carga en los puertos, aeropuertos y pasos los eslabones de la cadena de suministro internacional
de frontera, la interoperabilidad con las ventanillas úni- queden integrados al programa42.
cas de los países de la Alianza Pacífico, la Comunidad De manera complementaria, como sexta acción, las
Andina de Naciones, MERCOSUR y Costa Rica y la entidades de control aduanero deberán gestionar el reco-
integración operativa con los futuros desarrollo de los nocimiento mutuo del OEA con los países que integran la
sistemas de comunidad portuaria y aeroportuaria. Este Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina y con Costa
plan se diseñará con el objetivo de facilitar y reducir Rica, con el propósito de reducir o eliminar redundancias
los tiempos en los trámites de autorizaciones y proce- en los requisitos para la autorización de las empresas que
dimientos de comercio exterior. comercializan con los diferentes países.
En la tercera acción, el DNP, con el apoyo del En la séptima acción, el Ministerio de Tecnologías
MinCIT y la DIAN, deberá definir la metodología para de la Información y Comunicaciones (MinTIC), con el
la identificación y estimación de costos y tiempos en apoyo del DNP, deberá actualizar el Plan Integral de
cada uno de los procesos de comercio exterior y la Reforma y Desarrollo Postal (PIDEP), con el objetivo
periodicidad conveniente para la publicación de la in- de establecer los mecanismos para el fortalecimiento
formación. Para la formulación de la metodología, se del comercio electrónico y el programa Exporta fácil,
podrán tomar como referencia las recomendaciones mediante la diversificación en los servicios y la mejora
definidas por el Observatorio Nacional de Logística. en la cobertura del operador postal oficial (OPO).
72
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
73
06
Ejes
transversales
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
EJES TRANSVERSALES
INSTITUCIONALIDAD
EN LOGÍSTICA
DIAGNÓSTICO
El sistema de transporte intermodal requiere contar con 4. Formular una visión y una estrategia
unas reglas y unas estructuras institucionales y técnicas de largo plazo, que permita integrar la
que propendan por el desarrollo eficiente de cada modo infraestructura, el transporte, la política de
de transporte, la complementariedad entre estos y, en comercio exterior y de aduanas.
consecuencia, la diversificación de la matriz modal43. Así
mismo, las operaciones de comercio exterior requieren 5. Simplificar la normativa y procedimientos
una institucionalidad madura, que apoye al sector pri- que impiden el adecuado desempeño de la
vado y brinde las condiciones para promover la com- cadena logística nacional en el comercio
petitividad del país. internacional.
Se han detectado cinco necesidades que requieren
ser cubiertas para optimizar la institucionalidad de los De manera específica, para el sector transporte, el aná-
sectores de transporte y comercio, industria y turismo. lisis realizado por el DNP para el PMTI (Ministerio de
Transporte, 2015) muestra la duplicidad de funciones
1. Definir fronteras institucionales y división entre las entidades, y la baja especialización y claridad
de responsabilidades y funciones en los en la delimitación de las responsabilidades a su cargo.
sectores de transporte (para cada modo) y Esto genera dificultades en el acceso y flujo de la infor-
comercio, industria y turismo. mación, procesos ineficientes y fragmentados de pla-
neación, financiación, provisión, operación, regulación,
2. Articular los procesos de planeación supervisión de infraestructura y servicios de transporte
y definición de política en los temas de (DNP, 2015).
transporte, servicios, infraestructura, logística e
intermodalidad, control y facilitación comercial.
3. Establecer mecanismos de coordinación 43. En este sentido, se pueden destacar las contribuciones desde el punto
y articulación entre las diferentes entidades de vista organizacional de Alfred Chandler, al señalar que la estructura
del sector de transporte y comercio, organizacional sigue a la estrategia; para este caso, la estrategia de promoción
industria y turismo, y entre las entidades de la intermodalidad requiere contar con una estructura institucional que facilite
que pertenecen a distintos sectores. su implementación.
76
EJES TRANSVERSALES
Lo planteado también tiene implicaciones sobre los del Ministerio de Agricultura, y el Instituto Nacional de Vi-
procesos de definición de política y planificación del gilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) depende
sector. Por ejemplo, en la definición de política se ha del Ministerio de Salud. Esta situación dificulta el diseño
identificado que existen debilidades en la coordinación de una visión integrada de toda la operación de comercio
para la formulación de una política integral de largo exterior, limita el flujo de información y la interoperabilidad
plazo que incluya todos los modos, bajo la visión de de los sistemas de datos.
una red complementaria de transporte; de esta mane-
ra, cada entidad formula lineamientos de política des-
de sus funciones y metas particulares.
En cuanto al proceso de planeación, a pesar de la ESTRATEGIAS
creación de la Unidad de Planeación de Infraestructura de
Transporte (UPIT), en el 201444, esta no ha sido puesta
en funcionamiento, lo cual, a pesar de la formulación del En los siguientes puntos se presentan tres estrate-
PMTI, ha perpetuado que la planeación del sector siga gias que permitirán dar respuesta a las problemáticas
siendo realizada por siete entidades del orden nacional, transversales identificadas en el diagnóstico de los te-
y que exista poca articulación con el ámbito territorial y mas de institucionalidad.
los demás sectores.
En cuanto a la regulación técnica del sector, al estar en
cabeza del Ministerio de Transporte, entidad responsable a
su vez de la política sectorial, se generan conflictos, pues- INSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCESOS
to que las medidas regulatorias se pueden desviar de las LOGÍSTICOS
recomendaciones óptimas para evitar el desgaste político
que implica ejercer la autoridad; por otra parte, no garantiza
la estabilidad de la regulación en el largo plazo, de manera La estructura institucional del sector requiere ajustar-
que contribuya con un ambiente predecible para los in- se, con el fin de alcanzar mayores niveles de espe-
versionistas45. Por ejemplo, en ocasiones, las coyunturas cialización, definición de las fronteras funcionales y un
políticas conducen a expedir normas para superar conflic- progresivo perfeccionamiento en los procesos, proce-
tos de corto plazo, con lo cual se reduce la predictibilidad dimientos y estructuras en cada entidad. Esta estruc-
y estabilidad del marco regulatorio, lo que lleva a que la tura institucional ajustada debe ser concebida como
entidad reguladora se desgaste cuando se modifican las una estrategia de Estado y no de Gobierno, con el fin
reglas de juego por criterios políticos. de garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
Por otro lado, si bien se presentan avances en temas
de facilitación comercial de manera articulada46, las dificul-
tades para realizar operaciones de comercio exterior se
multiplican por fallas de operación y coordinación institu- 44. Creada por medio del Decreto 946 de 2014 como una unidad administrativa
cional. Las entidades, en el cumplimiento de sus funciones, especial, con el objeto de “planear el desarrollo de la infraestructura de
establecen trámites con esquemas disímiles y de forma transporte de manera integral, indicativa, permanente y coordinada con los
desarticulada, lo que provoca duplicidad de requerimientos agentes del sector transporte, para promover la competitividad, conectividad,
y una mayor complejidad en las operaciones de comercio movilidad y desarrollo en el territorio nacional en materia de infraestructura
exterior (Consejo Superior de Comercio Exterior, 2004). de transporte, así como consolidar y divulgar la información requerida para la
Por su parte, las entidades con mayores responsabili- formulación de política en materia de infraestructura de transporte”.
dades en los procesos de comercio exterior pertenecen a 45. Económica consultores.
distintos sectores del gobierno, lo cual dificulta la integra- 46. Entre los avances institucionales de manera coordinada se encuentran: el
ción intersectorial: la Dirección de Impuestos y Aduanas sistema de inspección simultánea, programa de operador económico autorizado,
Nacionales depende del Ministerio de Hacienda, mientras la certificación electrónica MSF con otros países, el documento único de
que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) depende transporte internacional en el marco de la Comunidad Andina (CAN).
77
INFORME TÉCNICO
En este sentido, un primer aspecto de relevancia es la Otro aspecto fundamental para garantizar el funcio-
definición del liderazgo institucional en los temas de namiento adecuado del sector en términos de la pla-
logística. Para esto, se recomienda llevar a cabo un neación de la infraestructura y la regulación técnica
estudio de competencias en el sector, el cual conten- y económica es la puesta en marcha de la Unidad
ga recomendaciones encaminadas a la clarificación de de Planificación de Infraestructura y Transporte
roles y responsabilidades de las entidades, de mane- (UPIT) y la Comisión de Regulación de Infraestruc-
ra que se mejore la coordinación institucional y la arti- tura y Transporte (CRIT). La UPIT sería la encargada
culación con el sector privado para la implementación de actualizar el portafolio de proyectos de infraestruc-
de la política pública logística. Dicho estudio será rea- tura para el país. Para esto, sería necesario realizar
lizado por el Departamento Nacional de Planeación. ajustes a las funciones hoy atribuidas a la UPIT, por
En consecuencia, tomando como referencia el diag- medio de su Decreto reglamentario 946 de 2014, con
nóstico institucional y las propuestas contenidas en el el fin de incluir los siguientes puntos:
PMTI y el estudio de competencias realizado, es nece-
sario adoptar las reformas institucionales requeridas, 1. La generación y utilización de modelos de
con base en la conveniencia técnica y financiera, y en transporte para planear la provisión de servicios
el análisis de cargas laborales y de requerimientos de e infraestructura, y la escogencia modal.
capital humano; estas reformas estarían lideradas por
el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Comercio, 2. La recopilación y sistematización de
Industria y Turismo, como cabezas de sus respectivos información nacional y territorial para definir
sectores, con apoyo del Departamento Administrativo coberturas, calidad y operación.
de la Función Pública. Se recomienda que dichas re-
formas institucionales se realicen de forma gradual, 3. La incorporación de consideraciones
en el mediano y largo plazo, para asegurar resultados ambientales en la planeación de la
efectivos y medibles en el ámbito institucional. infraestructura de transporte.
78
EJES TRANSVERSALES
Como un instrumento para fortalecer el diálogo regional 47. Tal y como está concebida la CRIT, únicamente le son asignadas funciones
y promover la ejecución de la política de logística en sobre la regulación económica para todos los modos, con excepción del aéreo
las regiones, se recomienda continuar promoviendo y lo relativo a los servicios que regula la DIMAR.
la creación de alianzas logísticas regionales, como 48. El Comité de Facilitación del Comercio da respuesta a la recomendación
entes que articulan, gestionan, ejecutan y apoyan el del Acuerdo de Facilitación del Comercio en su sección III, en el que se solicita
seguimiento de la Política Nacional Logística. Dichas la creación del Comité Nacional de Facilitación del Comercio. Este comité está
alianzas se gestarían por parte del Ministerio de integrado por el sector público y privado, y se enmarca en el Sistema Nacional
Transporte, de común acuerdo con las autoridades de Competitividad.
locales, el sector privado y la academia, y priorizarían 49. El modelo incorpora y contempla el cumplimiento de las normas comunitarias
sus intervenciones, acorde con el mandato de andinas aplicables a los pasos de frontera.
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INFORME TÉCNICO
INFORMACIÓN
EN LOGÍSTICA
DIAGNÓSTICO
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Ciencia, tecnología e innovación
Planeación
Relaciónes exteriores
TIC
Educación
Trabajo
Estadísticas
Minas y energía
Defensa
Cultura
Transporte
80
EJES TRANSVERSALES
Particularmente para el sector de transporte, diversas en ellos es consultada solo por sus encargados, sin
entidades han avanzado en la implementación de so- relacionarse con la que se encuentra disponible en
luciones propias, que, si bien atienden necesidades otras dependencias. Por esto, el ciudadano es el
particulares, no logran responder a las demandas de que, por medio de un proceso de búsqueda en cada
información del sector para facilitar la toma de deci- entidad, genera vínculos entre los sistemas.
siones. Un esfuerzo pendiente y urgente es la integra- A pesar de contar con las herramientas tecnológicas,
ción e interoperabilidad de este tipo de sistemas, los las entidades que son fuente de información logística aún
cuales son numerosos e incluyen al Observatorio de presentan retos en la implementación de los cuatro as-
Transporte de Carga por Carretera (OTCC), el Sistema pectos que hacen parte del índice de Gobierno en línea:
de Información del Registro Nacional de Despachos
de Carga (RNDC), el Sistema de Información de Cos- 1 TIC para Gobierno abierto.
tos Eficientes para el transporte automotor de carga
(SICE-TAC), el Registro Único Nacional de Tránsito 2 TIC para servicios.
(RUNT), el Sistema de Información para la Regulación
del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), el 3 TIC para la gestión.
Registro Nacional de Accidentes de Tránsito (RNAT),
el Sistema Integral Nacional de Información de Carre- 4 Seguridad y privacidad de la información (Mi-
teras (SINC), el Sistema Nacional de Supervisión de nisterio de Tecnologías de la Información y
Transporte (VIGIA) y el Sistema de Registro de Avisos las Comunicaciones, 2017).
de Arribo (SITMAR).
En relación con la interoperabilidad, el Banco Sumado a los problemas de interoperabilidad, la informa-
Mundial (2015) detectó que las entidades públicas ción en logística también presenta dificultades de gober-
operan bajo el esquema de silos de información. Es nanza51, especialmente en términos de calidad. Aunque
decir, los sistemas y servicios de cada entidad fun- esta no es una dificultad que se presenta exclusivamen-
cionan de manera aislada; la información contenida te en el sector transporte, sino que es, en general, una
81
INFORME TÉCNICO
1 2
Promover la estandarización de métodos Establecer los mecanismos por medio de los
para la recolección de datos, de manera cuales se debe compartir la información de
que cumplan con los requisitos de calidad manera periódica, de acuerdo con el modelo
establecidos para el suministro de datos al de servicios ciudadanos digitales establecido en
ONL; con este fin, se requeriría diseñar una el Decreto 1413 de 2017. Esta acción estaría a
metodología para la estandarización y reco- cargo del Departamento Nacional de Planeación,
lección de información. Dicha acción esta- en articulación con otras entidades del Gobier-
ría bajo la responsabilidad del Departamen- no nacional, empresas, gremios y academia, y
to Nacional de Planeación, con el apoyo del se desarrollaría de manera permanente, en la
Ministerio de Tecnologías de la Información medida en que se identifiquen nuevas fuentes
y las Comunicaciones. de información.
3
Diseñar y divulgar metodologías para la estimación de costos y tiempos logísticos, en el marco del
Observatorio Nacional de Logística. Esta acción estaría a cargo del Departamento Nacional de Planeación.
82
EJES TRANSVERSALES
5
4 Compartir experiencias con países de la región
sobre producción de información en logística y
Definir los lineamientos para la estandariza- medición de tiempos y costos logísticos. Esto
ción y actualización de los indicadores del incluiría una revisión de consistencia de los indica-
ONL de manera periódica, con el objetivo de dores actuales y un análisis del proceso de cons-
generar una estructura única en las medicio- trucción del indicador y su proceso de medición,
nes del sector que responda a las necesida- así como la revisión de frecuencia de su cálculo.
des de reducir la heterogeneidad de informa- Esta acción estaría liderada por el Departamento
ción que existe. Nacional de Planeación.
En segundo lugar, se recomienda fortalecer la encuesta públicas y fortalecer las políticas de calidad de la
nacional logística, debido a que su ejecución tiene como información en logística, con el objetivo de disponer
propósito contribuir con la medición del desempeño lo- de reglas que precisen los procedimientos para eli-
gístico del sector empresarial del país. En este sentido, minar las barreras que han limitado la masificación
el Departamento Nacional de Planeación, con apoyo del de la interoperabilidad, para que se haga efectiva la
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, habilitación general, se suprima el uso de convenios
construiría las bases metodológicas que permitan obtener para la compartición de datos y se fortalezca técni-
el marco muestral y los instrumentos de captura que ase- camente el proceso de interoperabilidad, al priorizar
guren la comparabilidad y representatividad de la ENL. mecanismos de interoperabilidad como servicio, de
En tercer lugar, se recomienda dar continuidad a acuerdo con los términos establecidos por el Decreto
la publicación del índice de costos de transporte de 1413 de 2017. Para ello, se recomienda al Depar-
carga (ICTC); para ello, es necesario llevar a cabo tamento Nacional de Planeación con el apoyo del
la prueba piloto y encuesta básica de empresas de Ministerio de Tecnologías de la Información y las
transporte de carga en 2022, y de manera periódica Comunicaciones estandarizar los datos y los proto-
cada cuatro años. Esta acción estaría a cargo del Mi- colos de intercambio de información que usan las
nisterio de Transporte, con apoyo del Departamento entidades vinculadas con la logística nacional, para
Administrativo Nacional de Estadística. la generación, recolección de los datos e intercambio
Finalmente, se recomienda impulsar el inter- de información, de acuerdo con el modelo de servi-
cambio de información en logística entre entidades cios ciudadanos digitales.
83
INFORME TÉCNICO
84
EJES TRANSVERSALES
CAPITAL HUMANO
DIAGNÓSTICO
Al igual que las deficiencias de información, las bre- colombianas expresaron dificultades para encontrar
chas existentes entre las necesidades y la oferta de el talento humano requerido, y esto se encuentra re-
capital humano son transversales en los procesos lo- lacionado con la falta de competencias (51 %) y falta
gísticos. Según el documento CONPES 3866, “Política de experiencia (22 %).
nacional de desarrollo productivo”, el principal proble- Respecto a la calidad, 61 % de las universidades
ma de la relación entre el factor trabajo y el aumento que ofrecen programas en logística y cadena de abas-
de la productividad, la sofisticación y la diversificación tecimiento están acreditadas; no obstante, solo el 3 %
del aparato productivo es que el país no cuenta con el de los programas ofrecidos están acreditados (DNP,
capital humano que requiere para lograr mejoras sus- 2016). Adicionalmente, el proceso de certificación de
tanciales en su productividad (DNP, 2016). competencias carece de mecanismos de publicidad y
Pese a la importancia que tiene la formación de capital cobertura, en especial lo referido a las competencias
humano para mejorar la competitividad y el desempeño específicas de la formación para el trabajo. Por otro
logístico, el país ocupa la posición 68 entre 130 países lado, la formación de alto nivel, en términos de maes-
en el índice global de talento humano de 2017 del WEF52, tría y doctorado, solo representa el 3 % del total de
y presenta brechas en todas las áreas evaluadas53. En programas ofertados en logística (figura 6-2).
este índice, Colombia está siendo superado por países
de la región como Argentina (posición 52), Chile (posición
53) y Perú (posición 66) (World Economic Forum, 2017).
En la actualidad, para las actividades de transporte,
almacenamiento y comunicaciones, por cada traba-
jador estadounidense se necesitan 6,8 trabajadores 52. World Economic Forum
colombianos (Consejo Privado de Competitividad, 53. El índice mide cuatro componentes, con base en información tomada de
2017), lo cual evidencia un rezago en la productivi- encuestas de percepción e información oficial. Estos componentes son: habilidad,
dad laboral del país. Esta ausencia de productividad despliegue, desarrollo, capacidad. La habilidad mide cómo se distribuye y
laboral se puede explicar con base en tres variables comporta la fuerza laboral en un país, con un puntaje de 51,6; el despliegue
clave: pertinencia, calidad y cantidad. mide cuántas personas están disponibles para participar activamente en el
En relación con la pertinencia, en Colombia se evi- espacio laboral, con un puntaje de 61,1; el desarrollo identifica la calidad del
dencia una brecha entre la formación recibida y las sistema educativo, con un puntaje de 61,3 (de esta manera, se presentan
necesidades del sector productivo. Según Manpower rezagos en tres de los cuatro componentes evaluados). Finalmente, la capacidad
Group (2013), alrededor del 47 % de las empresas mide el porcentaje de vinculación a la educación primaria, secundaria y terciaria.
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INFORME TÉCNICO
68
55
18
13
3
1
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EJES TRANSVERSALES
ESTRATEGIAS
Esta estrategia tiene como propósito impulsar la for- programas y consolidar los procesos de certificación
mación de capital humano, con base en la metodología de competencias. Así mismo, se recomienda el diseño
del cierre de brechas y el Marco Nacional de Cualifi- de estrategias para la difusión de la metodología y re-
caciones, de manera que dicha formación se sustente sultados obtenidos en los pilotos de logística del Marco
en las competencias y cualificaciones requeridas por Nacional de Cualificaciones. Dichas acciones estarían
el sector empresarial. a cargo del Ministerio de Educación.
En primera instancia, se recomienda adelantar los Finalmente, y en complemento a las acciones
estudios pertinentes para identificar y medir las brechas señaladas, con el propósito de implementar el catálogo
de capital humano en temas asociados con la cade- de cualificaciones en el sector educativo, se recomienda
na logística en las regiones priorizadas. Los estudios diseñar y poner en marcha un proyecto para el cierre de
incluirían el levantamiento de información de oferta brechas de capital humano y la adopción del catálogo de
educativa y laboral en las regiones, y el análisis de la cualificaciones en logística. Esta acción se llevaría a cabo
disponibilidad de la oferta. Esta acción estaría a cargo en el marco del Comité de Regionalización y la Comisión
del Ministerio de Trabajo. Intersectorial para la Gestión de Recurso Humano
En línea con lo anterior, se recomienda diseñar y (CIGERH), del Sistema Nacional de Competitividad,
clasificar las cualificaciones del sector logístico, por Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), el cual
medio del Marco Nacional de Cualificaciones. De esta es liderado por el Departamento Administrativo de la
manera, se contribuirá a consolidar una ruta técnica Presidencia de la República, con apoyo del Ministerio de
que sentará las bases para la apertura de nuevos Educación y el Ministerio de Transporte.
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INFORME TÉCNICO
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