DESARROLLO DE LOS SISTEMAS URBAl’iOS DE ABASTECIMIENTO
AGUA
Y ALCANTARILLADO EN AMERICA
ING. HUMBERTO
Del Banco Interamericano de Desarrollo
INTRODUCCION
Los organizadores de este simposio han
considerado conveniente que el tema inicial
sea el de los principales acontecimientos rela-
tivos al desarrollo de criterios y prácticas
tocantes a los sistemas urbanos de abasteci-
miento de agua y alcantarillado en América
Latina, con el objeto de que al situarnos en
el momento actual, echemos una mirada
retrospectiva hacia el pasado y meditemos
sobre las soluciones más convenientes para
el futuro.
Más que una descripción histórica, de-
seamos hacer un planteo suscinto del pro-
blema integral, teniendo en cuenta sus
aspectos técnicos, administrativos y finan-
cieros, y las distintas filosofías que se han
sucedido a través del tiempo, sin olvidar que :
“el estudio de la historia es útil si tiene
significación para el futuro”.
1. Epocas Precolombina y Colonial
Los sistemas urbanos de abastecimientos de
agua y de alcantarillado tienen su origen en
la antigüedad como una consecuencia de la
formación y crecimiento de las ciudades. Las
principales civilizaciones precolombinas del
continente americano, situaron sus ciudades,
al igual que Egipto, Mesopotamia, Grecia y
Roma, en lugares donde podían contar con
un adecuado abastecimiento de agua y reali-
zaron con este fin, importantes obras de in-
geniería. Después del descubrimiento de
América, los colonizadores tenían una idea
exacta de la importancia de los abasteci-
mientos de agua para las ciudades que funda-
ron. Entre sus obras, se destacan: capta-
* Trabajo presentado en el Simposio sobre Ad-
ministración de Servicios de Aguay Alcantarillado,
celebrado en Medellín, Colombia, del Il al 23 de
febrero de 1963, patrocinado conjuntamente por la
Organización Panamericana de la Salud y el
Banco Interamericano de Desarrollo.
DI?
LATINA*
OLIVERO H.
y de la Universidad de Guatemala
ciones de agua superficial mediante grandes
diques de mampostería para la formación de
embalses con el doble propósito de almacena-
miento y sedimentación; acueductos cerrados
de gran longitud con tramos de bellas arca-
das, para mantener el gradiente hidráulico en
el paso de barrancos y en terrenos de baja
elevación, en lo que se puede apreciar la
influencia de la técnica romana; la distribu-
ción del agua a las viviendas por métodos
ingeniosos para mantener una carga piezo-
métrica de 2 a 3 metros, que era el máximo
que resistían las tuberías de la época.
La tendencia general de esa época fue el
aprovechamiento de aguas superficiales, y en
algunas ciudades estaba bastante difundido
el sistema de aljibes. Por lo general se con-
sideraba el agua procedente de pozos como
“salobre e inútil para casi todos los usos
domésticos”. En la distribución del agua a
domicilio se hacía uso también de los “agua-
teros”, que debían ceñirse a las disposiciones
del Cabildo.
En lo que a sistemas de alcantarillado se
refiere, aunque en varias de las principales
ciudades se contaba con algunas canaliza-
ciones, éstas respondfan más a la finalidad de
acarrear las aguas de lluvia que al aleja-
miento de las aguas servidas de las viviendas.
Por lo general, la eliminación de excretas se
dejaba a la iniciativa individual, lo que
ocasionaba frecuentemente condiciones de
pestilencia y de insalubridad.
Los españoles se caracterizaron por apro-
vechar al máximo los materiales locales en la
construcción de las obras sanitarias.
En cuanto a legislación, las leyes coloniales
fijaban los requisitos que debían tener los
sitios donde se establecían ciudades y colecti-
vidades de menor importancia e indicaban
“que haya muchas aguas para beber y
regar”.
180
Agosto 196f!] ABASTECIMIENTO DE AGUA Y ALCANTARILLADO
El aprovisionamiento del agua potable de
las poblaciones incumbía por lo general a las
autoridades municipales : al Cabildo. EI régi-
men financiero de las obras y los métodos de
fijar el caudal de agua seguían la pauta
establecida en España. Entre las formas de
medir el volumen de agua, para su distribu-
ción a los servicios de la población, cabe
mencionarse la paja de agua y el real de agua.
La paja de agua era el volumen de agua que
se obtiene a través de un orificio hecho con
una paja de trigo en las tuberías de barro, y
el real de agua, el volumen que pasaba a
través de un orificio de un diámetro igual a
la moneda de plata llamada “real de plata”.
Para financiar el costo inicial de las obras
de agua, se imponía por lo general una contri-
bución pecuniaria a los usuarios, por la venta
de los llamados derechos de agua, cuya ad-
quisición era requisito indispensable para
poder gozar del servicio a domicilio.
II. Epoca de la Independencia
La época inmediata posterior a la inde-
pendencia, se caracterizaba en casi todos los
países latinoamericanos por una falta de
preocupación por el problema del agua, y
aunque en algunos de ellos hubo tentativas
de resolverlo, por lo general poco se hizo en la
práctica y se agravó la situación sanitaria de
las poblaciones como una consecuencia del
crecimiento de su número de habitantes, con
la consiguiente disminución proporcional del
caudal y de los servicios de agua.
La preocupación general que se observó en
Europa a mediados del siglo pasado, debido
principalmente a la aparición de grandes epi-
demias de cólera, que vino a destacar la
importancia de construir obras básicas de in-
geniería sanitaria-agua potable y alcan-
tarillado-sobre todo en las grandes metró-
polis, como Londres y París, trasciende a
América. Como consecuencia, se observan
nuevos intentos de resolver estos problemas,
pero como sueIe ocurrir casi siempre, hasta
que el cólera no se hizo sentir en las propias
ciudades no se tomaron ciertas medidas
efectivas.
Los servicios de abastecimiento de agua
de las ciudades, y lo poco que se tenía de
EN AMERICA LATINA 181
alcantarillado, continuaron bajo la juris-
dicción de las municipalidades. A raíz de la
independencia y como consecuencia de la
formación de gobiernos centralizados, el
municipio en muchos casos perdió su jerar-
quía y sus recursos disminuyeron. A eIlo tal
vez se debió el poco empeño que pusieron los
Cabildos, en esta época, en la solución de
estos problemas vitales, lo que trajo como
consecuencia que los gobiernos centrales se
vieran obligados a sustraer, de las funciones
municipales, total 0 parcialmente, lo relativo
a los sistemas de agua a Ias ciudades, y así
comienzan a observarse la formación y or-
ganización de dependencias gubernamen-
tales, por lo general en los ministerios o de-
partamentos de obras públicas.
Debe reconocerse que la organización de
las dependencias estatales, en esa época, sig-
nificó la incorporación en América Latina de
adelantos técnicos y del uso de nuevos ma-
teriales y equipos que se habían puesto ya en
práctica en Europa y Estados Unidos de
Norteamérica, entre los cuales se tiene : el uso
de tuberías metálicas, principalmente de
hierro fundido, con capacidad para resistir
altas presiones, lo que constituyó tal vez el
adelanto más notable en la hidráulica de
abastecimiento de agua, desde la época del
imperio romano; el empleo de bombas para
elevar grandes volúmenes de agua; y el
comienzo de la construcción de filtros lentos,
siguiendo la práctica que se inició en Londres
en 1929, aún antes de que se tuviera una
prueba epidemiológica de la transmisión de
enfermedades por el agua.
Los pocos alcantarillados con que conta-
ban las ciudades en la primera época, después
de la independencia, se siguieron destinando
al acarreo de las aguas de lluvia hacia las
afueras de las ciudades. En Europa la
utilización de las alcantarillas para el
transporte de materiales fecales fue, por lo
general prohibida, hasta que, en la búsqueda
de una solución de las condiciones de pesti-
lencia de los centros urbanos se inicia la
descarga de excretas humanas en los desagües
pluviales, dando así lugar a los llamados
desagües combinados. Consecuencia de ello
fue que los conductos para casos de tormenta
182 BOLETIN DE LA OFICINA
que descargaban sus aguas en las quebradas
más cercanas, al agregársele las aguas negras,
convirtieron dichas quebradas en cloacas
abiertas, creando una nueva situación de
pestilencia en los alrededores de las ciudades.
Esta nueva situación dio origen a los sistemas
de desagüe sanitario o separados, a la cons-
trucción de colectores de intercepción para
los caudales de las épocas de sequía, y, más
tarde, al desarrollo de las plantas de trata-
miento de aguas negras, que, muy lenta-
mente, se han ido adoptando en América
Latina.
En algunos pafses, durante la segunda
mitad del siglo pasado, se nota la influencia
de técnicos europeos que fueron contratados
para el estudio y preparación de proyectos de
aprovisionamiento de agua, así como autori-
zaciones que se otorgan a compañías par-
ticulares para la explotación de los servicios
de agua, muchas de ellas con una vida efí-
mera y que luego tienen que ser absorbidas
por los gobiernos para su prosecución y
mantenimiento.
Digno de mencionarse es que fue en el
continente americano donde nació y ad-
quirió la Ingeniería Sanitaria jerarquía como
una especialidad de la ingeniería. Ello fue
una consecuencia de los descubrimientos
bacteriológicos y epidemiológicos que tu-
vieron lugar a fines del siglo XIX y del
importante papel de la pureza del agua en
los abastecimientos públicos. Estos descubri-
mientos establecieron la importancia de la
purificación del agua, y condujeron a los
métodos y a las plantas de purificación.
Con el objeto de tratar de resolver el
problema de los abastecimientos de agua y
sistemas de alcantarillados, en varios países
latinoamericanos se crearon durante la
primera mitad del presente siglo organismos
centralizados autónomos, como es el caso de
Obras Sanitarias de la Nación, en la Repú-
blica Argentina, Instituto Sacional de Obras
Sanitarias, en Venezuela, y Obras Sanitarias
del Estado, en Uruguay, que marcaron una
etapa de progreso en el desarrollo de los
abastecimientos de agua en Latinoamérica.
Debido a dificultades, principalmente en lo
SANITARIA PANAMERICANA
relativo al financiamiento de los servicios de
agua y alcantarillado de pequeñas pobla-
ciones, algunos países han creado institutos
de fomento municipal, que, en mayor o
menor grado, tienen la función de operar
como instituciones de características ban-
carias para manejar y controlar los fondos de
los propios municipios destinados a este fin y
hacer préstamos a las municipalidades, los
que deben ser reembolsables en su totalidad
a la institución. La cantidad prestada y las
contribuciones directas de los municipios,
dependen de las condiciones económicas de
éstos. Entre las instituciones de este tipo
merecen mención el Instituto Kacional de
Fomento Municipal, de Colombia; el Insti-
tuto de Fomento Municipal, de Guatemala,
y el Banco Nacional Hipotecario Urbano y
de Obras Públicas, de México.
Como podrá observarse, ha habido en
América Latina durante el presente siglo una
tendencia hacia la creación de organismos
nacionales centralizados, ya sea como entida-
des o como organismos autónomos o semi-
autónomos. Sin embargo, cabe mencionar el
esfuerzo realizado por algunas ciudades
grandes para resolver por sí mismas sus
problemas a base de una organización local
eficiente y un financiamiento proveniente de
la comunidad directamente beneficiada;
ejemplos de esta fndole dignos de mención
son las principales ciudades de Colombia, la
ciudad de Guatemala, y algunas otras más.
En el caso de Colombia, es un ejemplo la
ciudad de Medellfn, cuyo servicio de agua
viene funcionando como una empresa de
carácter público desde 1955. En Brasil se
han formado Autarquías Estatales, con cierto
grado de autonomfa y, en algunos casos,
empresas económicas mixtas. En varios
países de América se han establecido durante
los dos últimos años institutos autónomos.
Al analizar con un criterio realista el
problema general del abastecimiento de agua
potable y de los sistemas de alcantarillados
de las comunidades urbanas en América
Latina, y su situación en la década pasada, se
observa que, a pesar del esfuerzo realizado en
los distintos países, el problema continúa
Agosto 19631 ABASTECIMIENTO DE AGUA Y ALCANTARILLADO EN AMERICA LATINA 183

siendo uno de gran envergadura, tal vez debido financiados a base de tarifas y tasas ade-
a que, en muchos casos, su orientación estaba cuadas para compensar la amortización e
determinada fundamentalmente por aspectos intereses del capital invertido, el costo de
higiénicos y sociales, sin considerar el aspecto operación y mantenimiento, y la formación
económico. Es así como en la mayoría de los de una reserva por depreciaciones para repa-
países, son los gobiernos centrales los que raciones y ampliaciones.
tienen que proveer los capitales necesarios, Podría argumentarse que en América
no sólo para la construcción de las obras, Latina la situación es muy distinta de la de
sino también para cubrir el déficit per- Estados Unidos en lo relativo al financia-
manente de explotación que se acusa en la miento de los servicios de agua, pero bastaría
mayoría de las localidades. comparar los servicios eléctricos con los de
En la reunión del Consejo Directivo de la agua potable de la mayoría de las ciudades y
Organización Panamericana de la Salud, comunidades latinoamericanas, para com-
celebrada en Washington en 1959, el Doctor probar que la situación de ventaja en que se
Abel Wolman, al referirse a la situación, en encuentran los servicios eléctricos sobre los
1958, de los abastecimientos de agua en el de agua potable se debe a que, en el caso de
medio urbano de las Américas, indicó que en los servicios eléctricos el asunto se ha plan-
19 países latinoamericanos, de los que fue teado sobre bases financieras más sólidas, y
posible recolectar datos y cuya población era que los beneficiados por ellos aceptan el pago
de 182 millones de personas, 75 millones de la tarifa correspondiente para cubrir su
vivían en ciudades de 2.000 habitantes o costo.
más, y de estos últimos, 29 millones, o sea En lo relativo al estado actual de los
casi el 40 %, carecían de servicios de abaste- sistemas de alcantarillado en el medio ur-
cimiento de agua dentro de la vivienda. bano de América Latina, sólo se cuenta con
El Doctor Abraham Horwitz, Director de una información incompleta. En el simpo-
la Oficina Sanitaria Panamericana, al anali- sio celebrado en Cincinnati en junio de 1962,
zar la situación de los servicios de agua en el Ingeniero Efraín Ribeiro presentó los re-
América Latina ante la comisión especia1 del sultados de la encuesta llevada a cabo por la
Consejo de la Organización de los Estados Organización Panamericana de la Salud, con
Americanos, reunido en la ciudad de Bogotá la colaboración de AID, sobre la situación
en septiembre de 1960, y al referirse a los reinante en relación con los sistemas de al-
servicios construidos y a las ampliaciones de cantarillado y tratamiento de aguas servidas.
abastecimientos de agua en la década 1950- Esta encuesta de carácter preliminar, que
1960 en América Latina, señaló que la labor abarcó 17 países y un territorio del hemis-
realizada benefició a 21 millones de per- ferio, mostró que de 1.683 localidades que
sonas, pero que, en el mismo período, el poseen sistemas de alcantarillado, un 49 % de
aumento de la población fue de 30 millones la población de dichas localidades estaba
de habitantes, y que de mantenerse esa conectada a estos sistemas y que su planea-
tendencia, en 1980 habría más de 150 miento, financiamiento y construcción in-
.miIlones de personas sin agua, sin hacer cumbe principalmente a la nación, utili-
mención del consecuente retardo de1 creci- zándose por lo general fondos provenientes
miento económico. del presupuesto central. En cinco países se
A título de comparación, conviene men- utilizan fondos municipales y provinciales.
cionar que en Estados Unidos de Norteamé-
rica, alrededor del 90 % de la población III. Prkipales acontecimientos durante los
urbana goza de servicio de agua dentro del Qltimos años
hogar. Este éxito se debe al esfuerzo de las Durante los últimos cinco años, han tenido
propias comunidades beneficiadas, con el lugar una serie de acontecimientos tendientes
criterio de que los servicios deben ser auto- a resolver el problema de obras sanitarias en
184 BOLETIN DE LA OFICINA
escala internacional, en hmérica Latina. Por
primera vez, se encara el problema con un
criterio realista, es decir, ya no sólo desde el
punto de vista higiénico y sanitario, sino
desde el económico-social y tomando en
cuenta lo relativo a su financiamiento. En
1958, la Oficina Sanitaria Panamericana
nombró un Comité Asesor en Saneamiento
del Medio, cuya misión consistió en recomen-
dar, para la región de las Américas, un plan
de acci6n que ofreciera las mayores posibi-
lidades, mediante el esfuerzo combinado de
los organismos nacionales e internacionales.
El citado Comité, al considerar la posi-
bilidad de recomendar un programa de
saneamiento para las Américas que tuviera
un rendimiento máximo y que al mismo
tiempo contara con una base científica
sólida y cuya técnica y métodos de ejecución
lucran conocidos y plenamente probados, lleg6
a la conclusión unánime de recomendar una
concentración de esfuerzos en los abasteci-
mientos de agua existentes y la construcción
de nuevos sistemas que permitan suministrar
agua de buena calidad, en cantidad suficiente
y con servicios directos a las comunidades,
como el mejor medio de reducir varias en-
fermedades, de acelerar el ritmo de de-
sarrollo econ6mico, de fomentar el turismo y
servir de incentivo a la construcción de
nuevas viviendas.
En 1959, la Organización Mundial de la
Salud y la Organización Panamericana de la
Salud adoptaron importantes resoluciones
que dieron origen a la iniciación de un
programa de promoción continental, llevada
a cabo por dichas organizaciones y por la
Administración de Cooperación Interna-
cional, de Estados Unidos, encaminado a la
solución del problema de agua potable,
teniendo en cuenta sus aspectos técnicos,
financieros y administrativos.
En diciembre de 1959 quedó establecido el
Banco ;J.nteramenicano de Desarrollo, cum-
pliéndose así una esperanza de los países
latinoamericanos que se había planteado
desde fines del siglo pasado. El Banco
Interamericano, durante el corto tiempo que
lleva de vida, se ha convertido en la principal
SANITARIA PANAMERICANA
institución financiera del hemisferio en el
campo de obras sanitarias. En otro punto de
la agenda se tratará en detalle el programa
que el BID está llevando a cabo, y sus
características. Otros organismos financieros
internacionales tienen también programas en
el campo de obras sanitarias, como el Banco
Mundial, AID, etc.
De especial significación entre los hechos
más importantes que han ocurrido durante
los últimos años relacionados con el de-
sarrollo económico-social de nuestro conti-
nente y de su estrecha vinculación con los
programas de obras sanitarias, han sido la
reunión de la comisión especial de la Organi-
zación de los Estados Americanos, que tuvo
lugar en Bogotá en septiembre de 1960 y de
la cual nació el documento histórico conocido
como el Acta de Bogotá, que señal6 las
medidas para el mejoramiento social y el
desarrollo económico del hemisferio dentro
del marco de la Operación Panamericana,
entre las cuales se incluyó el mejoramiento de
la vivienda y los servicios comunales. Para
llevar a la realidad este programa, las re-
públicas latinoamericanas acogieron con
agrado la decisión del gobierno de Esta-
dos Unidos de establecer un Fondo Especial
Interamericano y de que el Banco Intera-
mericano de Desarrollo fuera la principal
institución encargada de su administración.
Fue así como en mayo de 1961 el gobierno
de Estados Unidos asign6 US $394.000.000 a
la formación del Fondo Fiduciario de
Progreso Social, para ser administrado por
el Banco Interamericano de Desarrollo, y
destinado a prestar asistencia técnica y
financiera en los campos siguientes:
(a) Facilidades comunales sanitarias y de
suministro de agua.
(b) Colonización y mejor uso de la tierra.
(c) Vivienda para los sectores de bajos
ingresos.
(d) Einanciamiento complementario de
facilidades de educación y adiestra-
miento avanzado, en relación con el
desarrollo económico y social.
En agosto de 1981 tuvo lugar en
Uruguay la reunión extraordinaria del Con-
Agosto 19631 ABASTECIMIENTO DE AGUA Y ALCANTARILLADO EN AMERICA LATINA 185

sejo Interamericano Económico y Social que
dio origen a la declaración denominada
Carta de Punta del Este, en la cual quedó
constituido finalmente el programa de
Alianza para el Progreso, consolidándose así
los principios del Acta de Bogotá. Uno de los
propósitos de la Carta es: “aumentar en un
mínimo de cinco años la esperanza de vida al
nacer y elevar la capacidad de aprender y
producir, mejorando la salud individual y
colectiva. Para lograr esta meta se requiere,
entre otras medidas, suministrar, en el
próximo decenio, agua potable y desagüe por
lo menos al 70 % de la población urbana y al
50 % de la rural . . .“.
IV. Consideraciones jinales
Para comprender estos problemas del
hemisferio hay que tener en cuenta que
América Latina se encuentra en un proceso
de rápido crecimiento. De acuerdo con la es-
timaciones de las Naciones Unidas, la pobla-
ción de América del Norte, en 1960, era de 199
millones de habitantes y la población total
de Mesoamérica y América del Sur combi-
nadas, era de 206 millones de habitantes. Las
proyecciones futuras de población indican
que la de América del Norte, en el año 2.000,
será de 312 millones de habitantes, mientras
que la del resto de las Américas, tal vez sea
casi el doble, es decir, 592 millones de habi-
tantes. Estas cifras por sí solas muestran el
enorme esfuerzo que tienen que llevar a cabo
nuestros países para superar sus condiciones
actuales.
En el campo de obras sanitarias, ante la
magnitud del programa requerido hoy y en el
futuro, debemos reconocer que es y será im-
posible pretender que los capitales externos,
que son limitados, resuelvan todos nuestros
problemas. La solución final de éstos de-
penderá de nuestros propios esfuerzos y re-
cursos. La filosofía fundamental de las insti-
tuciones y organismos que proporcionan
recursos de capital externo a nuestro países
no está concebida para ofrecer la solución
total de nuestros problemas, sino para facili-
tar recursos limitados que deben comple-
mentar los recursos y capitales locales.
Además, su objeto básico está dirigido aI
establecimiento de prácticas administrativas
y financieras sanas para que, en un futuro
próximo, nuestros países sean capaces de
resolver por sí mismos los problemas de su
crecimiento y desarrollo. Si esto no se con-
sigue, corremos el riesgo de que nos embargue
un sentimiento de frustración.

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