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Autonomia regionale

Le Regioni sono dotate di 3 tipi di autonomia:


• statutaria;
• legislativa;
• amministrativa.
Ciò riguarda le Regioni ordinarie: la loro autonomia è direttamente disciplinata dalla Costituzione.
Le distinguiamo da quelle a statuto speciale che sono disciplinate dal loro statuto, approvato con
legge costituzionale.

Regioni e enti locali sono disciplinati dal Titolo 5 della seconda parte della Costituzione, che fu
soggetta ad ampia revisione avvenuta nell'arco di un biennio:
• nel 1999 furono modificate alcune disposizioni riguardanti l'autonomia statutaria;
• nel 2001 fu ampiamente revisionato il titolo 5 per conferire maggiore autonomia alle
Regioni.

Autonomia statutaria
Si intende la capacità di dotarsi di un proprio statuto, ovvero la fonte del diritto regionale.
Quest'ultimo costituisce una fonte di rango primario insieme alle leggi regionali anche se queste
ultime sottostanno allo statuto (legge interposta); vi sono poi le fonti di rango secondario, ovvero i
regolamenti regionali.
Gli enti locali, ad eccezione delle province autonome di Trento e Bolzano, non possono emanare
fonti di rango primario.

L'autonomia statutaria viene inquadrata sotto 3 profili:


1. procedimento di formazione dello statuto;
2. contenuti che le Regioni sono tenute a disciplinare;
3. limiti dell'autonomia statutaria.

Procedimento prima del 1999


Vi era una fase regionale e una statale. Lo statuto veniva approvato a maggioranza assoluta dal
Consiglio regionale, quest'ultimo lo trasmetteva al Governo che lo presentava sotto forma di
disegno di legge al Parlamento.
Lo statuto è una legge rinforzata visto che il Parlamento deve approvarla a maggioranza semplice e
non può introdurre emendamenti; per questo vengono svolte delle trattative tra Governo e Consiglio
regionale per evitare che lo statuto venga respinto.
L'autonomia regionale era assoggettata dall'ordinamento statale.

Procedimento dal 1999


Ora il procedimento di approvazione è interamente regionale ed è diviso in varie fasi.
• Fase necessaria: è necessaria una doppia deliberazione da parte del Consiglio regionale e
devono decorrere almeno 2 mesi tra l'una e l'altra, lo statuto viene poi pubblicato sul
Bollettino Ufficiale della Regione (notiziale).
• Fase eventuale: entro 3 mesi dalla pubblicazione notiziale 1/5 dei componenti del Consiglio
e 1/50 del corpo elettorale possono richiedere un referendum approvativo che non richiede
alcun quorum partecipativo, ma solo quello strutturale. Il referendum riguarda l'intero
statuto. Se non viene richiesto, il Presidente della Regione promulga e pubblica lo statuto
(pubblicazione costitutiva).
• Fase eventuale n^2: entro 30 giorni dalla data della pubblicazione notiziale il Governo può
impugnare il testo dello statuto di fronte alla Corte costituzionale. Viene controllato in via
preventiva per evitare il formarsi di illegittimità a cascata (unico caso). Se entrambe le fasi
eventuali si sovrappongono, è prioritario il controllo di legittimità costituzionale.

Contenuti prima del 1999


• le norme relative all'organizzazione interna della Regione;
• l'esercizio dell'iniziativa legislativa regionale;
• la disciplina del referendum su provvedimenti e leggi amministrativi regionali;
• la disciplina relativa alla pubblicazione delle leggi e regolamenti regionali.

Contenuti dal 1999


Il 1^ contenuto viene diviso in 2 contenuti:
1. forma di governo: è il rapporto tra gli organi di vertice della regione, è consentito alle
regioni dotarsi di una propria forma di governo precedentemente unica;
2. principi fondamentali di organizzazione e funzionamento: si fa riferimento
all'organizzazione amministrativa.

Contenuti dal 2001


Si è aggiunto un nuovo contenuto: la disciplina del Consiglio delle autonomie locali, organo di
raccordo tra Regioni ed enti locali.

Limiti prima del 1999


Gli statuti dovevano essere in armonia con le leggi statali e con la Costituzione.

Limiti dal 1999


Gli statuti devono essere in armonia con la Costituzione visto che non sono più soggetti
all'ordinamento statale. Con armonia si intende il rispetto della lettera e dei principi implicitamente
desumibili (spirito) della Costituzione.
Dai limiti possiamo individuare la posizione ricoperta dallo statuto regionale nel nostro
ordinamento: se prima vi era un rapporto di subordinazione gerarchica, ora vi è quello di
separazione della competenza.

Organi necessari

Giunta: è un organo collegiale composto da assessori regionali a cui è attribuita la funzione di


indirizzo politico; è l'equivalente del Governo.
Presidente della Giunta: è l'equivalente del capo del Governo anche se dotato di funzioni
attribuibili al Presidente della Repubblica (promulgazione), ha funzioni rappresentative della
Regione.
Consiglio regionale: l'equivalente del Parlamento.
Consiglio delle autonomie locali: l'organo di raccordo tra Regione ed enti locali.

Forma di governo

La Costituzione suggerisce alle Regione un cosiddetto modello standard da adottare che comporta
l'elezione popolare diretta del Presidente della Giunta contestualmente al Consiglio regionale, ma
bisogna sottostare a 2 regole se si sceglie tale forma di governo:
1. spetta al Presidente della Giunta nominare e revocare gli assessori;
2. se viene votata una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta, se viene
rimosso, se si dimette volontariamente o involontariamente, si scioglie anche il Consiglio
regionale. Viceversa, se si dimette la maggioranza dei consiglieri, cade anche il Presidente
della Giunta.
Queste regole possono fungere da deterrente e ci si basa sull'equilibrio del terrore (minaccia di
dimissioni del Presidente).
Tutte le regioni hanno adottato questa forma di governo, anche grazie al consenso dell'opinione
pubblica: è una forma di governo neo-parlamentare.

Ci si è accorti che l'unica alternativa efficace era quella imposta prima della revisione: l'elezione del
Presidente della Giunta da parte del Consiglio regionale (elezione consigliare). Questa è una forma
di governo parlamentare tipica e se viene scelta non vi è l'obbligo di seguire le due regole imposte
dalla forma suggerita dalla Costituzione.

Autonomia legislativa
Anche questa viene inquadrata in 3 profili:
1. le regole di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni;
2. i limiti alla competenza legislativa regionale;
3. il procedimento di formazione delle leggi regionali.

Le regole di riparto prima del 2001


L'articolo 117 prevedeva un elenco di materie rimesse alla competenza regionale di tipo
concorrente: alla disciplina di quelle materie concorrevano la legge statale e regionale. Quella
statale indicava la disciplina di principio mentre quella regionale la disciplina di dettaglio, quindi le
Regioni non disponevano di competenza legislativa esclusiva.

In alcuni casi le Regioni erano dotate di competenza integrativa-attuativa attribuita dal legislatore
statale: nelle materie di propria competenza poteva dare alle Regioni la possibilità di intervenire con
leggi proprie.

I limiti del legislatore prima del 2001


• Limiti di legittimità: sono di natura giuridica e le questioni vengono impugnate davanti la
Corte; sono il limite per materia, territoriale e il rispetto dei principi fondamentali contenuti
nella legge statale.
• Limiti di merito: sono fatti valere davanti alle camere e sono di interesse nazionale
(interesse politico).

Procedimento di formazione delle leggi regionali prima del 2001


Vi era una fase regionale nella quale la legge era deliberata dal Consiglio regionale, quest'ultimo la
trasmetteva al Commissario di Governo (1 per Regione) che la esaminava per individuare eventuali
vizi riguardo i limiti sopra citati; la verifica deve essere effettuata entro 30 giorni dalla trasmissione
(fase statale).
Prima possibilità: il Commissario non individuava alcun vizio, il Governo acconsentiva quindi ad
apporre il visto sulla legge e a rimandarla al Consiglio regionale, in seguito avveniva la
pubblicazione.
Seconda possibilità: il Commissario ravvisava dei vizi, relazionava al Governo che non apponeva
il visto e in seguito ritrasmetteva la legge al Consiglio. Quest'ultimo poteva accogliere i rilievi
mossi e modificare la legge, oppure poteva approvarla ugualmente a maggioranza assoluta senza
alcuna modifica. Il Governo quindi, entro 15 giorni dall'approvazione della legge, la impugnava:
d'innanzi alle Camere le modifiche venivano generalmente accolte per via della maggioranza
parlamentare che sosteneva il Governo.
Le regole di riparto dal 2001
L'articolo 117 stabilisce uno schema di carattere generale:
• materie di competenza esclusiva statale (comma 2);
• materie di competenza concorrente (comma 3);
• le materie innominate spettano alla competenza residuale regionale (comma 4).

1. Queste materie sono accomunate perché espressione di interessi e valori unitari, perciò
devono essere disciplinate unitariamente dallo Stato. Alcune tra queste competenze sono
trasversali, cioè idonee a invadere una pluralità di materie anche di competenza regionale,
perché sono valori piuttosto che materie. Il legislatore è quindi legittimato ad invadere
materie di competenza residuale o concorrente. Un esempio è la tutela dell'ambiente, che è
un valore costituzionale che si vuole seguire su tutto il territorio.
2. I principi spettano allo Stato, mentre la disciplina di dettaglio alle Regioni. Se lo Stato non
emana una legge quadro contenente i principi della norma, le Regioni sono legittimate a
emanare norme di dettaglio che devono rispettare i principi desumibili dalla legislazione
vigente. Visto che lo Stato generalmente non emana leggi quadro, il Parlamento delega il
Governo a emanare un decreto legislativo ricognitivo: viene svolta una verifica dei principi
desumibili dalla legislazione vigente. Qualora le Regioni emanassero norme in contrasto con
i principi, queste hanno 90 giorni per adeguarsi, altrimenti scatta l'abrogazione differita.
Una norma contenente solo principi non può essere attuata senza norme di dettaglio, inoltre
queste ultime sono cedevoli.
3. Una materia per essere residuale non deve ricadere tra quelle appartenenti alle altre sfere di
competenza. In questo caso si applica il criterio di prevalenza, ovvero si individua quale
delle materie ricade maggiormente la disciplina.

Limiti dal 2001


I limiti di merito sono scomparsi, i limiti riguardo la competenza concorrente sono i medesimi (i
principi fondamentali della materia), vi sono poi dei limiti comuni a tutte le leggi regionali: la
materia , il territorio, le materie trasversali e l'attrazione di sussidiarietà: lo Stato attrae la
competenza legislativa di alcune materie regionali.
Regionalismo differenziato: (comma 3 art. 116) è un procedimento attraverso il quale le regioni
ordinarie possono ottenere ulteriori forme di autonomia rispetto a quelle costituzionalmente
previste. Il procedimento riguarda tutte le materie di competenza concorrente e 3 materie di
competenza esclusiva statale (organizzazione dei giudici di pace, norme generali sull'istruzione,
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema, dei beni culturali): le materie di competenza concorrente
diventano di competenza residuale, mentre quelle di competenza statale diventano di competenza
concorrente. L'iniziativa è presa dalle Regioni che vi hanno interesse ma vi sono 2 presupposti: la
regione dev'essere in equilibrio finanziario e gli enti locali devono essere d'accordo. Dev'essere
raggiunta un'intesa con il Governo, è poi necessaria l'approvazione da parte del Parlamento della
legge: recepisce unicamente il contenuto dell'intesa e non è emendabile.

Procedimento di formazione delle leggi regionali dal 2001


Contenuto negli statuti regionali e nei regolamenti regionali, è disciplinato in minima parte dalla
Costituzione.
L'iniziativa spetta ai consiglieri regionali e alla Giunta regionale, le leggi sono approvate dal
Consiglio regionale, la promulgazione e la pubblicazione avvengono da parte del Presidente della
regione.
Entro 60 giorni dalla pubblicazione le leggi possono essere impugnate d'innanzi alla Corte da parte
del Governo per qualsiasi tipo di vizio.
L'impugnazione regionale delle leggi statali invece può avvenire solamente per invasione della sfera
di competenza.
Autonomia amministrativa
Indica la potestà di emanare atti amministrativi: atti con i quali la pubblica amministrazione applica
la legge ad un caso concreto; non contengono norme giuridiche ma provvedimenti rivolti a singoli
destinatari.

Prima del 2001


L'art. 118 ripartiva l'autonomia amministrativa tra Stato, Regioni e enti locali rispetto al
parallelismo delle funzioni, ovvero un parallelismo tra funzioni legislative e amministrative: per
esempio lo Stato nelle materie di sua competenza era anche titolare delle rispettive funzioni
amministrative. Vi erano però delle regole a questa regola.
• Livello statale: lo Stato poteva delegare alle Regioni l'esercizio delle funzioni
amministrative nelle materie di propria competenza. Lo Stato poteva inoltre attribuire agli
enti locali l'esercizio delle funzioni amministrative di loro esclusivo interesse.
• Livello regionale: le Regioni esercitavano le funzioni amministrative indirettamente
attraverso gli enti locali. Questo grazie all'istituto dell'avvalimento (avvalersi degli uffici
locali) e della delega.

Applicazione dell'art. 118


Inizialmente tutte le funzioni amministrative erano in capo allo Stato e per poter attuare l'art. 118
era necessario trasferire alle Regioni tali funzioni: con l'approvazione degli statuti negli anni '70
quindi, ci si pose il problema del trasferimento.
Nel 1972 ci fu la prima attuazione dell'articolo, in quanto ci fu una prima ondata di trasferimenti;
questa fu ridotta perché vennero trasferite solo alcune delle funzioni previste e le Regioni
impugnarono ciò d'innanzi alla Corte che respinse i ricorsi.
Nel 1977 vennero emanati una serie di decreti legislativi che diedero piena attuazione all'art. 118.
(dpr 616). Queste disposizioni rimasero immutate per 20 anni.
Nel 1997 si intervenne. Uno dei motivi è l'ascesa di partiti quali la Lega Nord a sostegno di una
maggiore autonomia degli enti territoriali: sono più vicini alla realtà dei cittadini e sono
maggiormente supervisionabili da questi ultimi.
In questo periodo fu emanata le legge 59 detta anche Bassanini (legge delega) che aveva come
obiettivo il federalismo amministrativo a Costituzione invariata: si puntava infatti al massimo
livello di decentramento amministrativo senza dover modificare la costituzione. Il decreto
legislativo 112 diede attuazione alla legge delega contenuta nella legge 59 e questo decreto indica
solo le funzioni che rimangono in capo allo Stato.
La legge 59 verrà accolta dalla riforma del 2001 perché in contrasto con il parallelismo delle
funzioni.

Dal 2001
Scompare il parallelismo delle funzioni tra quelle legislative e amministrative.
La Costituzione non conferisce direttamente la titolarità delle funzioni amministrative ma rimette
alla legge la decisione in ordine alla distribuzione delle funzioni tra i vari enti territoriali.
Le materie di competenza esclusiva statale sono disciplinate dalla legge statale.
Comma 1: la Costituzione stabilisce i principi che il legislatore statale o regionale devono seguire
visto che sono loro a scegliere come ripartire le funzioni.
Comma 2: è riportato il processo attraverso il quale si distribuiscono le funzioni amministrative
(procedimento allocativo).
Le funzioni sono distinte in:
• fondamentali: le funzioni politiche degli enti territoriali, riguardano l'organizzazione
politica tra i vari organi;
• proprie: le funzioni proprie e uguali per gli enti dello stesso tipo (genus), senza possibilità
di differenziarle da un ente all'altro;
• conferite: tutte quelle non proprie, assoggettate al processo allocativo.

Principio di sussidiarietà verticale


Le funzioni devono essere attribuite all'ente territoriale più vicino ai cittadini. Laddove vi siano
esigenze di eseguire le funzioni in modo unitario, queste ultime vengono attribuite all'ente
territoriale superiore: se il comune non è in grado di eseguire una funzione, quest'ultima è attribuita
alla provincia.
Vi sono 2 criteri che permettono l'applicazione di tale principio:
• criterio di differenziazione: bisogna tenere conto delle differenze tra i vari enti, anche dello
stesso tipo (differenze geografiche, economiche, demografiche...);
• criterio di adeguatezza: si valuta se un ente sia adatto a svolgere una determinata funzione,
se dispone delle risorse necessarie.

Principio di sussidiarietà orizzontale


Riguarda il criterio di distribuzione delle funzioni tra pubblico e privato ed è basato su 2 tesi:
• la prima è la riduzione dell'apparato pubblico;
• la seconda è la tesi economica secondo la quale lo Stato non dispone di risorse necessarie
per garantire tutte le funzioni, quindi le attribuisce ai privati risparmiando ( camere di
commercio, scuole private, federazioni sportive...).
Spetta agli enti decidere quali funzioni attribuire al pubblico e quali al privato.

Problemi del meccanismo


Il meccanismo portato dalla riforma del 2001 ha generato una controversia.
Lo Stato emanò la legge Grandi obiettivi che programmava la costruzione di infrastrutture
strategiche (telefoniche, energetiche, autostradali).
Le Regioni decisero di impugnare la legge perché riguardava materie di competenza concorrente.
Lo Stato si giustificò dicendo che attrasse a se le funzioni amministrative per esigenze unitarie, il
problema fu che si dovette appropriare anche delle rispettive funzioni legislative di competenza
regionale.
La Corte respinse le accuse in favore dello Sto e lo legittimo ad appropriarsi delle funzioni per
esigenze unitarie secondo il principio di legalità e secondo determinati requisiti
• la legge deve indicare e motivare l'interesse unitario;
• il rispetto del principio di proporzionalità secondo il quale tutto ciò solo se non possono
essere adottati strumenti meno invasivi;
• il rispetto del principio di leale collaborazione secondo il quale la legge statale deve
prevedere il coinvolgimento delle regioni.
Il problema è che, anche se non è stata raggiunta un'intesa, allo Stato basta dimostrare di aver svolto
delle trattative con le regioni.