PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR ELECTORAL: DUALIDAD

DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA Y JURISDICCIONAL

INDICE

INTRODUCCIÓN ……………………………………………….... 1
CAPITULO 1
GÉNESIS DEL DERECHO ELECTORAL
…………… 3
1.1 FUENTES DEL DERECHO ELECTORAL ……............. 3
1.2 INTERACCION DEL DERECHO
ELECTORAL CON OTRAS DISCIPLINAS
…….......…… 4
1.3 APROXIMACIÒN A UN CONCEPTO DE
DERECHO ELECTORAL
………....... 4
CAPITULO 2
EL DERECHO ADMINISTRATIVO
…………………………….. 6
2. 1 LA POTESTAD SANCIONADORA …………… 6
2.2 VÍNCULO QUE GUARDA EL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CON EL
DERECHO PENAL ………....... 7
2.3 MEDIOS DE DEFENSA PROVISTOS A
LOS SUJETOS SANCIONABLES EN LOS
PROCEDIMIENTOS …………....… 7

CAPITULO 3
EL DERECHO ELECTORAL MEXICANO
…………………….. 9
3.1 CONCEPTO Y ORIGEN DEL DERECHO
………….. 9
ELECTORAL EN MÉXICO

CAPITULO 4
COMPETENCIA Y REGULACIÓN DE LAS
CONDUCTAS INFRACTORAS EN MATERIA
POLÍTICO ELECTORALES
…………. 11
4.1 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1990 ………….. 11
4.2 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1996 …………… 12
4.3 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2007-2008 ………. 12
4.4 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2014 …………… 13
4.5 SENTENCIA, TESIS Y JURISPRUDENCIA ………... 14

-1-
 CAPITULO 5
ASPECTOS GENERALES PARA EL
PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR …………….. 19
5.1 El PROCESO ……………………………………………. 19
5.2 PROCEDIMIENTO ………………………………......... 20
5.3 SENTENCIA ……………………………………………. 20
5.4 COMPETENCIA …………………………………………. 19

CAPITULO 6
LAS AUTORIDADES EN MATERIA ELECTORAL
…………… 23
6.1. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA …………………….. 23
6.2 AUTORIDAD JURISDICCIONAL ……………………. 24

CAPITULO 7
EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR
EN MATERIA ELECTORAL …………… 26
7.1 APROXIMACIÓN A UN CONCEPTO …………… 26

CAPITULO 8
DESAFÍOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE UN
MODELO DUAL PARA EL PROCEDIMIENTO …… 28
ESPECIAL SANCIONADOR
8.1 RESULTADOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL
MODELO DUAL
…… 28

CAPITULO 9
EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EN
VISTA DE LOS DERECHOS HUMANOS ......… 30
9.1 CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE
DERECHOS HUMANOS EN PROSPECTIVA HACIA
EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR …… 32

CONCLUSIONES …………………………………………........... 35

BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………. 38

-2-
 Introducción

La presente tesina tiene como objeto el analizar el procedimiento

especial sancionador (PES) de la materia electoral, para ello se argumenta
con base en datos históricos comprendidos en la doctrina así como en
diversas reformas electorales. Dicho análisis se enfoca en comprender la
continua transformación de las instituciones de la democracia en su aspecto
administrativo y jurisdiccional, además de brindar un acercamiento al
derecho de la materia.

Inicialmente se explicará una breve génesis del derecho electoral en

el que se aborda un acercamiento a sus fuentes y relación con otras
disciplinas para así con ello proporcionar una aproximación a un concepto.
El penetrar en el derecho electoral lleva consigo la relación al PES, ya que
se pretende examinar el funcionamiento racional, es decir, de aspectos
sustantivos y adjetivos de la sanción administrativa desprendida de la
capacidad punitiva del Estado, que en su doctrina y uso práctico asume el
derecho penal las instituciones nucleares, pero con un perfil el escenario que
desempeña, lo electoral; además se intenta comprender el sistema dual que
se ha implementado; si bien el tema es abordado desde una perspectiva
jurídica son considerados aportes ofrecidos desde otras materias que
contribuyen a que se realice la función electoral.

Cabe destacar que en el trabajo que nos ocupa se busca establecer

un marco general sobre el tema, para así adentrarse en las diversas
reformas electorales y en la competencia de las autoridades administrativas
y jurisdiccionales electorales respecto al PES. Como se ha mencionado se
intenta comprender la dualidad que se maneja en el citado procedimiento en
las autoridades electorales por lo que la doctrina posee un papel relevante
en la investigación.

En el clímax de dicho análisis se plantean los desafíos que ha tenido

la implementación del modelo dual y prueba de ello son los resultados y retos
que se han presentado en su implementación. Además resulta en beneficio
de la democracia y dicho procedimiento traer a la mesa una visión desde los
derechos humanos como lo ha planteado casoluengo (2015); para así
generar bases aplicables que con una adecuación sirva a todos los niveles
-3-
de las autoridades electorales en un caudal que abracen los derechos
humanos y su valor al proceso de democratización en México.

-4-
 CAPITULO 1

GÉNESIS DEL DERECHO ELECTORAL

Deliberar en derecho electoral lleva a asentar una definición y por

ende una teoría, sin embargo, en la materia de este derecho abundan
aportes de numerosos teóricos que han tratado de profundizar desde
diversas ciencias como la filosofía, la ciencia política y la jurídica, es decir,
ha sido abordado desde la visión de disciplinas sociales, dichos estudios son
encaminados sobre la teoría que más le beneficie, pues el derecho es un
aspecto relevante en una sociedad, más si involucra la directriz política
contenida en los procesos electorales.

Para efectos satisfactorios del presente trabajo se ubica al derecho

electoral desde una perspectiva jurídica, la cual en favor de enriquecer su
estudio abraza el aporte de otras ciencias sociales.

En esta trinchera, el derecho electoral se sitúa en las entrañas del

derecho político a gracia de la relación jurídica entre gobernantes y
gobernados, aspecto que identifica como contenidos de la teoría del derecho
público; entre disciplinas que la integran, el derecho constitucional, derecho
administrativo, derecho penal y las necesarias en su engranaje funcional.

Los primeros estudios del derecho electoral fueron planteados dentro

del campo del derecho constitucional, cúmulo de que la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución Política) prescribe las
instituciones asignadas de regular el ejercicio democrático electoral, pero
debido a que la actividad responde al contexto en que se desarrolla, con la
formación de mecanismos cada vez más complejos surge desde una noción
jurídica “el derecho electoral”.

1.1 FUENTES DEL DERECHO ELECTORAL

El derecho electoral muestra un carácter versátil al desarrollarse en

un escenario real que es la contienda electoral. Este carácter versátil es
derivado de la ardua tarea entre teoría y realidad; punto que converge como
la fuente que nutre en la doctrina; la legislación, resolución jurisdiccional y
jurisprudencia. Bajo un estudio tradicional como es el de las fuentes reales,
fuentes formales y fuentes históricas se encuentran los siguientes:
-5-
 Las fuentes reales: Las más favorecidas en este derecho debido a su
dinámica, por las situaciones del contexto en el que se desenvuelve y
que generen la creación del derecho. Las resoluciones de las
autoridades jurisdiccionales, como son los criterios; la creación de
jurisprudencia, hechos trascendentes y la misma doctrina. Son los
alentadores en la creación de la norma jurídica en la materia.

Fuentes formales: es la forma de creación del derecho electoral;

ineludiblemente lo es el proceso legislativo, el proceso jurisprudencial,
los aportes jurídicos de investigación que crean doctrina y por ende
derecho y el proceso jurisdiccional.

Fuentes históricas: es el conocimiento y aportes de la materia

plasmados en papel o medios electrónicos. Para el derecho electoral
existen grandes aportes en libros, archivos digitales, leyes,
jurisprudencias históricas, lineamientos, reglamentos, acuerdos,
antecedentes de resoluciones impugnadas y revocadas.

1.2 INTERACCION DEL DERECHO ELECTORAL CON OTRAS

DISCIPLINAS

Es notorio que para la actividad del derecho electoral surja interacción

con otras disciplinas, debido a que las instituciones que regula necesitan de
otras ramas del derecho o materias; como lo es la ciencia política con sus
aportes, análisis y reflexiones sobre el tema que llevan a la vinculación con
el derecho constitucional para la generación de marcos conceptuales; el
derecho administrativo parte esencial de esta investigación por su estudio a
las funciones del Estado y atribuciones; el derecho penal con sus
instituciones elementales; no materia de la presente pesquisa con el derecho
del trabajo por la relación entre las instituciones y sus servidores; y las demás
disciplinas que se interrelacionan con este derecho en cuestión.

1.3 APROXIMACIÒN A UN CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL

Para Pérez (2006) “él derecho electoral debe de normar no sólo el

sufragio, el proceso o la jornada electoral, sino toda la actividad política,
tutelando las nuevas formas y los medios de hacer política” (p.13). En un

-6-
acercamiento a un concepto que abunde en lo específico, así como en lo
complejo de su naturaleza estriba que el derecho electoral es:

Un sistema de normas, instituciones y principios filosófico-jurídicos

que regulan las elecciones de los individuos a cargos de
representación popular, el ejercicio de los derechos políticos, los tipos
de sufragio, los partidos políticos, los sistemas electorales, la
organización y administración de los comicios, la competencia y las
reglas para la impartición de justicia en caso de controversia (Arrabiel,
2006, p.1).

Una definición aparentemente completa como la que se ha mostrado

esparce a un panorama de estudio significativo con la propuesta del objeto
de dicho derecho, no como un campo de estudio o simple materia, sino como
todo un sistema a explorar del fenómeno electoral.

Figurado ya un concepto de derecho electoral se estima que debido a

la dinámica y abortamiento del análisis del presente trabajo su carácter no
es limitativo al hacerse presente una visión desde diversas disciplinas que
hacen uso de la teoría que más beneficie, pues como se ha dicho el derecho
es un aspecto relevante en una sociedad, más involucra la directriz implícita
que llevará a consecuencia de la contienda electoral y su diseño seguirá en
trabajo a lo largo de la investigación según al contexto que aplique.

Considerar al derecho electoral como versátil responde a su origen,

sin embargo para la comprensión del aporte que brindan otras ramas del
derecho respecto al PES, se estima necesario entrar en materia respecto a
las contribuciones y usos del derecho administrativo en el aspecto
sancionador, el derecho penal y el derecho constitucional, eso sin dejar a un
lado un tratamiento del tema en el contexto que se desenvuelve “México”.

-7-
 CAPITULO 2

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo es una rama del Derecho que estudia las

funciones y atribuciones del Estado, asimismo este posee una rama
denominada Derecho Administrativo Sancionador, el cual se encuentra aun
desarrollando en nuestra actualidad. De acuerdo con Nieto (2005):

El objetivo sustancial logrado de este derecho es explicar la existencia

de una potestad sancionadora de la administración, distinta de la
penal o muy próxima a ella, y además dotar a su ejercicio de medios
técnico-jurídicos suficientes, potenciando, al efecto, las garantías del
particular. (p.177)

La relación del tema que nos ocupa PES y el Derecho Administrativo

se hace cercana con el derecho administrativo sancionador por estar
conexos en elementos indispensables, primero por la potestad sancionadora
en la administración; segundo el vínculo que guarda el derecho
administrativo sancionador con el derecho penal, y además los medios de
defensa provistos a los sujetos sancionables en los procedimientos.

2. 1 LA POTESTAD SANCIONADORA

Debido a que es importante conocer la potestad sancionadora en la

administración, se remonta que en la antigüedad está fue considerada un
elemento de la policía, sin embargo, el constitucionalismo trajo consigo un
cambio a comentada concepción, el desprestigio ideológico arrastró consigo
inevitablemente el de la potestad sancionadora de la administración, cuya
existencia terminó siendo negada en beneficio de jueces y tribunales, a los
que se reconocía el monopolio estatal de la represión (Nieto, 2005, pp. 25-
26).

La Ius Pudendi expresado como la facultad sancionadora del Estado

desprende la existencia de un derecho establecido por medio de una norma
que faculta a los órganos de control para sancionar su incumplimiento. En
esta potestad se constituye el elemento más significativo del derecho
administrativo sancionador, la imposición de sanciones cuando individuos
violan las normas que rigen la sociedad. Ciertamente ambos elementos son
-8-
esenciales ya que ante la presencia de una potestad administrativa
sancionadora y un ordenamiento jurídico administrativo, hace presencia el
derecho administrativo sancionador.

La potestad sancionadora es una atribución propia de la administración que

se traduce en la posibilidad jurídica de imponer sanciones a particulares, a
los funcionarios que infrinjan sus disposiciones, a servidores que, en el
ejercicio de sus funciones, transgredan sus mandatos o desconozcan sus
prohibiciones (Jaime Ossa, 2000, p. 126, citado en TEPJF, s/f).

2.2 VÍNCULO QUE GUARDA EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR CON EL DERECHO PENAL

Bajo esa postura, la potestad sancionadora del Estado es el

instrumento jurídico que direcciona la acción punitiva, es decir, fija su partida
en la facultad emanada de las normas. La mención implícita de sanción y
poder punitivo alude al derecho penal, sin embargo, otras ramas del derecho
cuentan con el mismo poder punitivo. El derecho administrativo sancionador
a diferencia del derecho penal administrativo, en la palabra sancionador
involucra la parte penal, asimismo en su tratamiento doctrinal y práctico
importa de dicho derecho sus instituciones fundamentales (tipicidad,
culpabilidad, non bis in ídem, etc.) empero de que el derecho administrativo
sancionador cuenta con autonomía funcional respecto al derecho penal
(Roldán Xopa, 2012, P. 9).

En palabras de Nieto (citado en Cano, 2007) “el derecho

administrativo sancionador toma en préstamo los instrumentos que le
proporciona el derecho penal sencillamente porque le son útiles por causa
de su maduración más avanzada y de su superioridad teórica” (p. 343).

2.3 MEDIOS DE DEFENSA PROVISTOS A LOS SUJETOS

SANCIONABLES EN LOS PROCEDIMIENTOS

Sobre los medios de defensa provistos a los sujetos sancionables,

esto, en la relación que encuentran con el derecho penal, llevan inmersos
una familiaridad entre ellos, ya que poseen parentesco o semejanza, eso sí
con una aplicación diferente, aunque hayan surgido de la misma pero con
otra naturaleza respecto a ramas de estudio que aplican.

-9-
 Por tanto, el derecho administrativo sancionador abarca desde el
ordenamiento jurídico por el que se regula los principios de la potestad
sancionadora de la administración, hasta los procedimientos, asimismo,
establece los medios de defensa en beneficio de los presuntos infractores.
Lo anterior indica que se integran en su función los principios procesales de
la teoría general del proceso, es decir, se debe llevar un debido
procedimiento, así como la garantía y respeto a los derechos humanos
plasmados en la normatividad aplicable.

La importancia de tener alusión al derecho administrativo sancionador

surge del papel histórico y desarrollo de la autoridad electoral así como del
procedimiento especial sancionador, es decir, una autoridad administrativa,
otrora Instituto Federal Electoral (IFE), actual Instituto Nacional Electoral
(INE) en su momento se encargó de impartir justicia1, aplicando la potestad
sancionadora del Estado; además de organizar, desarrollar, realizar el
cómputo y declaración de validez de los resultados electorales como lo
estipula el artículo 35, fracción VIII, apartado 4º de la Constitución Política.

1
Cuestión a la que se le dará estudio más adelante a través de las diversas reformas electorales y
las competencias adquiridas y modificadas en las autoridades en la materia.
- 10 -
 CAPITULO 3

EL DERECHO ELECTORAL MEXICANO

El derecho electoral es el conjunto de normas, instituciones,

procedimientos y principios filosófico-jurídicos que regulan el ejercicio de la
prerrogativa ciudadana referente a la renovación periódica de algunos
titulares de los órganos de gobierno. Se presenta el concepto anterior como
un conjunto de normas que si bien en México, en el ámbito federal, se
atribuye a los artículos 41, 60, 99 y 105, fracción II de la Constitución Política,
la regulación de la vida electoral del país, valga la redundancia, en sus
instituciones, procedimientos y principios filosófico-jurídicos (Pérez, 2006,
pp. 292-293).

3.1 CONCEPTO Y ORIGEN DEL DERECHO ELECTORAL EN MÉXICO

Ahora bien, en el sentido teórico jurídico que se propone, así como se

ha aproximado a un concepto de derecho electoral, respectivamente en los
capítulos 1 y 1.3; a efectos de la presente investigación se plantea que el
derecho electoral adquiere autonomía dada la trascendencia que significa
para el desarrollo de la democracia, se funda en el derecho constitucional,
asimismo estriba en el derecho administrativo sancionador y derecho penal;
actúa en respeto a los derechos humanos y principios de la democracia,
cuenta con autonomía, es conformado por un conjunto de normas, principios,
doctrinas, legislación, instituciones que regulan el sufragio, los derechos
políticos, los actores electorales, sistemas electorales, así como la
organización, administración y realización de las elecciones en los cargos de
elección popular, además de los procedimientos para la solución de
controversias y medios de impugnación en la materia electoral.

En nuestro país el derecho electoral tutela el trasiego de la contienda

electoral, los desafíos que surgen por su actividad en el ejercicio de la
práctica democrática han llevado a la creación de instituciones fuertes que
brinden un papel en la consolidación de la democracia, para ello ha
mantenido esfuerzos manifestados en un continuo cambio, respuesta al
contexto histórico como lo son las reformas constitucionales y legales en
materia electoral. El proceso de reformas en materia electoral ha llevado una

- 11 -
parte importante para el derecho electoral, las instituciones y el
procedimiento especial sancionador.

Predominantemente el derecho electoral surge de una relación que se

nutre a través de las diversas ramas del derecho que aportan los conceptos,
procedimientos y demás aspectos fundamentales; así como de las
instituciones electorales con la potestad punitiva del Estado, y se identifica
por establecer la sanción que merecen los sujetos que violen la equidad de
la contienda electoral. En la práctica este derecho es versátil con las
atribuciones y facultades que se les otorgan a los propios organismos
electorales, esto es porque con la transformación de la regla y la aplicación
de un nuevo precepto jurídico, surge la posibilidad que este sea vulnerado
por sujetos regulados en la normatividad electoral, y ello dé pauta a que se
elaboren nuevos criterios e innovación respecto PES, caso la
convencionalidad aplicada a los derechos electorales con una perspectiva
de derechos humanos.

En nuestro país los tribunales electorales han contribuido

continuamente en la interpretación normativa, así como en diversos
aspectos del derecho electoral con el pronunciamiento de las sanciones;
muestra de ello las resoluciones, criterios, tesis relevantes y jurisprudencia;
un incipiente preciso y evaluador para generar las reformas constitucionales
en materia político electoral.

- 12 -
 CAPITULO 4

COMPETENCIA Y REGULACIÓN DE LAS CONDUCTAS INFRACTORAS

EN MATERIA POLÍTICO ELECTORALES

El andamiaje jurídico de la democracia en México ha estado en

constante cambio al enfrentarse a un contexto complejo y cada vez con
mayores retos, la búsqueda de la consolidación se muestra a través de
diversas reformas en materia electoral que han llevado a la creación de un
sistema electoral e instituciones fortalecidas para realizar las tareas que son
encomendadas; prueba de ello son las reformas político-electorales que se
han suscitado en las últimas décadas en favor de establecer reglas claras,
instituciones confiables, así como al suscitarse un acontecimiento que
perturbe el orden en la contienda electoral o simplemente una vulneración
en la ley y que se actúe conforme a derecho y aplique una sanción.

4.1 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1990

En la reforma político electoral se aprobó el Código Federal de

Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), con lo cual se creó el
otrora Instituto Federal Electoral (IFE), Se le da autonomía, independencia y
la responsabilidad del ejercicio de la función estatal de organizar las
elecciones, además de la atribución de instaurar los procedimientos para
conocer las infracciones de los partidos políticos, acreditada la irregularidad,
comunicaba a la autoridad jurisdiccional, la Sala Superior del Tribunal
Federal Electoral para la imposición de la sanción. El citado ordenamiento
contenía en su libro séptimo las faltas y sanciones administrativas, respecto
a los delitos electorales se sujetaron en el código penal para el Distrito
Federal en materia del fuero común y para toda la República en materia del
fuero federal.

En esta reforma se le dio a la autoridad administrativa la atribución de

instaurar procedimientos para hacer de su conocimiento las infracciones
cometidas en su momento por los partidos políticos. De este modo la
normatividad electoral en el entonces COFIPE en sus artículos 38 y 39, en
palabras de García (2011) “el IFE tan sólo debía, en su caso acredita la falta

- 13 -
y comunicarla a la Sala superior del Tribunal Federal Electoral, quien residía
la atribución de poner o no la sanción correspondiente” (pp. 12- 13).

La reforma de 1990 constitucional entabló una transformación para

las autoridades electorales, al entonces IFE una autoridad administrativa, le
son otorgadas facultades jurisdiccionales.

4.2 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1996

La reforma constitucional implementada en 1996 transformó al

entonces COFIPE entre lo más importante adicionar al libro quinto, un título
quinto “De las faltas administrativas y de las sanciones”, por el que se otorgó
al entonces IFE la competencia para conocer de las infracciones a la
legislación electoral, así como tramitar, sustanciar, resolver procedimientos
administrativos e imponer las sanciones correspondientes a los partidos
políticos, funcionarios electorales, observadores electorales y extranjeros.
Dicho ordenamiento observaba de manera genérica un procedimiento
sancionador administrativo, el cual ha sido un incipiente al régimen
sancionador.

En esta reforma se le confirió a la autoridad administrativa en materia

electoral la atribución de tramitar, sustanciar y resolver procedimientos
administrativos, así como imponer las sanciones correspondientes a los
sujetos regulados en la normativa electoral.

4.3 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2007-2008

Una de las reformas más importantes para el PES, es la realizada en

el 2007-2008. El trabajo de reforma adicionó al COFIPE el libro séptimo “De
los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno”, el cual planteaba
diversos tipos de procedimientos, entre ellos, objeto de la presente
investigación el procedimiento especial sancionador.

Impulsado por el acontecer histórico y el contexto de la contienda

electoral la autoridad competente a través de sentencias relevantes, tesis y
jurisprudencias tuvo un papel transformador como se verá más adelante en
el capítulo de “sentencia, tesis y jurisprudencia”, que si bien abonó a que en
la reforma constitucional del 2007 existiera un procedimiento más expedito,
el procedimiento especial sancionador mismo al que se le sitúo asuntos
- 14 -
relacionados con la propaganda política electoral y actos anticipados de
campaña.

4.4 REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2014

La modificación a través de la reforma 2014 del PES, tuvo el propósito

de prevenir o sancionar las conductas que violen lo establecido en la Base
III del artículo 41 o en el octavo párrafo del artículo 134, ambos de la
Constitución Política, las que contravengan las normas sobre propaganda
política o electoral, así como de aquellas consistentes en actos anticipados
de precampaña o campaña.

La reforma 2014 posee una contribución en la mejora de las

condiciones de equidad y certeza en los procesos electorales federales y
locales (Jacobo, 2014, p. 262). El texto constitucional reformado en lo que
corresponde al PES, artículo 41, base III, apartado D, establece en la
autoridad administrativa (INE) la facultad de investigar; asimismo en la
normatividad secundaria la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales (LGIPE) entra a regular en capítulo cuarto, libro octavo, título
primero (art. 470 al 477), lo que respecta a dicho procedimiento.

Artículo 41, base III, apartado D

El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en

los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en
esta base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y
resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre otras medidas
cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las
transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que
disponga la ley.

La citada Ley General en el capítulo que respecta al PES armoniza

con la Constitución Política en la parte de que la autoridad administrativa
electoral, ya no se encargará de resolver dicho procedimiento, sino que la
autoridad jurisdiccional ahora se encargará de resolverlo. Las atribuciones
de la autoridad administrativa en materia electoral en el PES quedan
limitadas a la integración del expediente que se le dio inicio con la denuncia

- 15 -
y del informe circunstanciado, los cuales pondrán a conocimiento y remitirá
a la autoridad jurisdiccional electoral para los efectos que en derecho
corresponda.

Es cierto que la facultad de resolver los PES ya no se encuentra

dentro de las competencias del INE. En la nueva legislación las conductas
infractoras son las que contravienen a lo establecido en los artículos 41, base
III, y 134 párrafo octavo de la constitución política, que corresponde a las
normas sobre propaganda política electoral; o los que constituyen actos de
precampaña o campaña.

Como se ha visto la reforma constitucional ha buscado fortificar a

través de la autoridad jurisdiccional la resolución de los PES. Para Jacobo
(2014) la reforma constitucional ha representado un acierto y quizá lo más
relevante sea el hecho de que el Consejo General del INE tendrá una
incidencia mucho más limitada en lo que respecta a dicho procedimiento, les
permitirá reducir sustancialmente su carga de trabajo y mucho más
importante su carga política, pues, las discusiones sobre los PES se habían
convertido en una especie de foro para la contienda interpartidista. El
consejo general debe ser ante todo, en virtud de su carácter politécnico, una
instancia de tránsito y resolución del conflicto político, y nunca un apéndice
del escenario de las campañas políticas.

4.5 SENTENCIA, TESIS Y JURISPRUDENCIA

El papel de las reformas constitucionales ha sido el inaugural de

transformación, sin embargo, en el desarrollo del proceso electoral 2006, la
Sala Superior del Tribunal Federal Electoral a través de la sentencia recaída
al recurso de apelación SUP-RAP-17-2006 modificó en términos
sustantivos los alcances de las facultades jurisdiccionales del entonces IFE,
ya que según dicha sala el procedimiento sancionador previsto en el artículo
270 del COFIPE no era la vía idónea para ello, además de tampoco serlo un
acuerdo administrativo, al no compensar todas las formalidades procesales
requeridas, por lo que se determinó la necesidad de implementar un nuevo
procedimiento capaz de inhibir oportunamente conductas ilícitas dentro de
un proceso electoral, y a la vez dar cabida a un debido proceso por medio

- 16 -
de un juicio que permita garantizar la audiencia del denunciado, una
denuncia, y la oportuna defensa.

Posteriormente se confirmó lo recaído en la sentencia el Recurso de

apelación SUP-RAP-17-2006; como se desprende de las jurisprudencias
12/2007, 2/2008, y la tesis VII/2008, publicadas en Gaceta jurisprudencia y
tesis en materia electoral (2008):

Jurisprudencia 12/2007

PROCEDIMIENTO SUMARIO PREVENTIVO. FACULTAD DE LA

AUTORIDAD ELECTORAL PARA INSTAURARLO. El principio
rector, contenido en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite establecer que las
autoridades administrativas electorales tienen atribuciones
relacionadas con la vigilancia de las actividades de los partidos
políticos y coaliciones, así como de los candidatos y sus
simpatizantes, para que tales actividades se desarrollen con apego a
la ley. El ejercicio de dichas atribuciones debe satisfacer el principio
depurador del proceso electoral respectivo, a fin de asegurar su apego
a la legalidad a través del voto universal, libre, secreto y directo, con
la finalidad de preservar la voluntad popular cuando se requiera la
reorientación o reencauzamiento de las actividades de los actores
políticos, a través del ejercicio de atribuciones correctivas e
inhibitorias de la autoridad y no exclusivamente de aquellas que sean
sancionadoras o anulatorias. De ahí que, la falta de regulación
expresa en la ley ordinaria de un procedimiento sumario preventivo,
no es obstáculo para que la autoridad electoral lo instaure, pues se
deben privilegiar los principios rectores del orden constitucional.

Como se desprende de la anterior jurisprudencia, se otorgó

atribuciones a la autoridad administrativa electoral para vigilar que las
actividades de los actores electorales como son los partidos políticos, las
coaliciones, candidatos y simpatías a los anteriores, se observen conforme
a ley y reorienten dichas actividades cuando se aparten de ella, no sólo por
medio de las facultades sancionadoras o anulatorias, sino también con la
acción de sus atribuciones correctivas e inhibitorias.
- 17 -
 Además, fue evolutiva la jurisprudencia emitida por la sala superior ya
que concretó que la ausencia de regulación expresa en la normativa electoral
de un procedimiento sumario preventivo no constituía un obstáculo para que
la autoridad administrativa electoral lo fundara, debía privilegiar los principios
rectores establecidos en el artículo 41, fracción V, apartado A de la
constitución Política.

Jurisprudencia 02/2008 2

PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO DE URGENTE RESOLUCIÓN.

NATURALEZA Y FINALIDAD. De acuerdo con el criterio sostenido por
esta Sala Superior en la jurisprudencia 12/2007, intitulada
PROCEDIMIENTO SUMARIO PREVENTIVO. FACULTAD DE LA
AUTORIDAD ELECTORAL PARA INSTAURARLO, que derivó de la
interpretación del artículo 116, fracción IV, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, desarrollado en las normas
secundarias que establecen las facultades de las autoridades
administrativas electorales para vigilar que las actividades de los
partidos políticos se ciñan a los principios constitucionales y legales en
materia electoral, así como para sancionarlos cuando sus actos se
aparten de dichos principios rectores y emitir los acuerdos necesarios
para hacer efectivas dichas funciones, la autoridad administrativa
comicial tiene competencia para conocer y resolver el procedimiento
especializado de urgente resolución, en el que se privilegie la
prevención o la corrección de las conductas denunciadas, a efecto de
corregir las posibles irregularidades y restaurar el orden jurídico
electoral violado. En ese sentido, el procedimiento especializado de
que se trata es de naturaleza preponderantemente preventivo y de
carácter provisional; su finalidad esencial consiste en evitar que la
conducta presumiblemente transgresora de la normativa electoral,
como podría ser la difusión de actos anticipados de precampaña o
campaña, de propaganda negra o denostativa, entre otros, genere
efectos perniciosos e irreparables, ello a través de medidas tendentes
a lograr la paralización, suspensión o cesación de los actos irregulares;

2
De carácter solo histórico y no vigente.
- 18 -
 a diferencia de lo que sucede con el procedimiento sancionador, cuya
naturaleza es eminentemente coercitiva y ejemplar de los modelos de
conducta; su objetivo fundamental consiste en la investigación de actos
o conductas infractoras de la normativa electoral que puedan afectar el
proceso electoral, a fin de aplicar la sanción correspondiente.

Nótese que en la jurisprudencia (histórica y no vigente) la autoridad

jurisdiccional atendió a que el PES era preventivo y provisional, al contemplar
que su objetivo residía en impedir las conductas apreciadas como
probablemente violatorias de la normativa electoral:

 actos anticipados de precampaña o campaña

 la difusión de propaganda perniciosa

Con anterior se buscaba dar alto a los efectos negativos, por lo que
debía implementarse medidas cautelares que ordenaran el cese o
suspensión de los actos probablemente ilícitos. La jurisprudencia precisó su
naturaleza coercitiva y ejemplar de los modelos de conducta, además de que
su objetivo fundamental radica en la investigación de los actos y conductas
infractoras y sancionar las que vulneren el buen desarrollo del proceso
electoral.

Tesis VII/2008

PROCEDIMIENTO ESPECIALIZADO DE URGENTE

RESOLUCIÓN. EL ANÁLISIS PRELIMINAR QUE EN ÉL SE HACE
SOBRE LA CONDUCTA DENUNCIADA, CARECE DE FUERZA
VINCULANTE AL RESOLVER EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. De conformidad con la
jurisprudencia 2/2008 de rubro “PROCEDIMIENTO
ESPECIALIZADO DE URGENTE RESOLUCIÓN. NATURALEZA Y
FINALIDAD”, sustentada en la diversa jurisprudencia 12/2007 bajo
el epígrafe “PROCEDIMIENTO SUMARIO PREVENTIVO.
FACULTAD DE LA AUTORIDAD ELECTORAL PARA
INSTAURARLO”, que derivó del ejercicio interpretativo realizado por
esta Sala Superior al artículo 116, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a las reformas

- 19 -
 que entraron en vigor el día catorce de noviembre de dos mil siete,
desarrollado en las normas secundarias respectivas, el mencionado
procedimiento es de naturaleza eminentemente preventiva y tiene
como finalidad primordial evitar que la conducta presumiblemente
transgresora de la normativa electoral, genere efectos perniciosos
irreparables, a través de medidas tendentes a la cesación o
paralización de los actos irregulares. Acorde con este criterio,
válidamente se puede establecer que en ese tipo de procedimientos,
la litis se centra exclusivamente en determinar si procede o no
decretar la suspensión de los actos denunciados, como una medida
preventiva o inhibitoria, esto es, sobre la base de un análisis
preliminar o provisional de las pruebas aportadas, en relación con la
conducta denunciada, para el único efecto de establecer la viabilidad
o no de la cesación o suspensión solicitada. Por esa razón, el
resultado del referido examen, no puede constituir un elemento con
fuerza vinculante para la propia autoridad administrativa o la
autoridad jurisdiccional electoral, al resolver el procedimiento
administrativo sancionador.

Respecto a la tesis planteada, el cauce y planteamiento del problema

a resolver en un PES radica al establecer la litis como determinante a
proceder o no en la suspensión de los actos denunciados previo análisis de
las pruebas aportadas, además de que el estudio de las pruebas y de la
conducta denunciada no es fuerza vinculante, en la resolución que se emita.

- 20 -
 CAPITULO 5

ASPECTOS GENERALES PARA EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL

SANCIONADOR

se ha visto que el derecho electoral surge a través de diversas ramas

del derecho que aportan los conceptos, procedimientos y demás aspectos
fundamentales; así como de las instituciones electorales con la potestad
punitiva del Estado, y se identifica por establecer la sanción que merecen los
sujetos que violen la equidad de la contienda electoral si esta es vinculante
previo análisis de las pruebas y defensa de los inculpados; por su carácter
este derecho goza de autonomía y desarrolla los procesos necesarios en
presencia de adecuada defensa, con el objeto establecer sanciones y un
debido proceso a los sujetos sancionables en la materia.

Para dar trazo a los efectos deseados en la presente investigación se

considera dar cabida a conceptos imprescindibles para el derecho electoral
y por ende concerniente al PES, sin embargo, no es limitativo para tema, al
pretender considerarse como elementos esenciales en la búsqueda de la
comprensión teórica del tema.

5.1 El PROCESO

El diccionario jurídico elemental define al proceso como progreso,

avance. Transcurso del tiempo. Las diferentes fases o etapas de un
acontecimiento. Conjunto de actos y actuaciones relacionados entre sí,
respecto de un objeto común. Litigio sometido a conocimiento y resolución
de un tribunal. Por otra parte para Piccato (2004):

En el proceso jurisdiccional la finalidad que relaciona los diversos

actos es la solución de una controversia entre las partes que
pretenden, en posiciones antagónicas, que se les resuelva
favorablemente a sus respectivas reclamaciones, deducidas ante un
órgano que ejerce facultades jurisdiccionales. (p.18)

Dicho lo anterior, el proceso implica la solución de controversias y

solución para determinar quién tiene la razón, se utilizan la ley y preceptos
jurídicos aplicados en el contexto que faciliten resolver el litigio a la autoridad

- 21 -
jurisdiccional mediante el ejercicio de sus facultades, al emitir una sentencia
que pone fin a la controversia o problema que se plantea.

Derivado de la teoría se infiere que el PES posee un carácter

jurisdiccional, existe el conflicto entre partes, la autoridad facultada, el
conjunto de actos y el fin de emitir una resolución respecto a derecho.
Asimismo en el proceso se debe garantizar el derecho de audiencia y una
adecuada defensa mediante la presentación de pruebas o lo que a derecho
convenga, con el objetivo de obtener una resolución que indique el legal y
congruente actuar de los interesados; es decir, dicha resolución debe estar
debidamente fundada y motivada.

5.2 PROCEDIMIENTO

En palabras de Niceto (1970) “el procedimiento se reduce a ser una

coordinación de actos en marcha, relacionados o ligados entre sí por la
unidad del efecto jurídico final, que puede ser el de un proceso o en una fase
o fragmento suyo, pues la noción de procedimiento es de índole formal” (p.
27). Por otra parte “el procedimiento se refiere a la forma de actuar y, en
este sentido, hay muchos y variados procedimientos jurídicos en las diversas
áreas del derecho (Gómez, 2012, p. 244).

De lo anterior se desprende que un procedimiento, es comprendido

por una serie de actos sucesivos e independientes ligados por un objeto
común. El procedimiento en la doctrina se nos presenta como una manera
de realizar o tramitar un proceso. Por lo que además es preciso establecer
que el procedimiento sea en la materia que se esté llevando a cabo, se
encuentra supeditado a lo que establezca la ley o normatividad que le
confiera su aplicación, aunado a que existe particularidad en la forma en que
se aplican los procedimientos, su admisión, requisitos y las diversas etapas,
en su caso los de la materia electoral.

5.3 SENTENCIA

La sentencia pose dos significados, como acto jurídico procesal y

como documento. Como acto procesal por ser que emana de los agentes de
la jurisdicción y mediante el cual deciden la causa. Sometido a su

- 22 -
conocimiento; y como documento, es la pieza escrita, emanada del tribunal,
contiene el texto de la decisión emitida (Couture, 1958, pp.483-490).

Es necesario precisar que una sentencia en relación con el tipo de las

autoridades e instrumento jurídico es un documento fundado y motivado para
hacer cumplir las leyes, cuenta con la condición de una resolución para
generar determinaciones conforme a derecho, presentándose como un
instrumento jurídico para el PES.

En palabras de Fix zamundio (1987) “la sentencia es la resolución que

pronuncia el juez o tribunal resolver el fondo del litigio, conflicto o
controversia, lo que significa la terminación del proceso” (p. 820).

Entonces la sentencia es el acto que pone fin al conflicto al resolver

una controversia entre dos partes a través del uso de las facultades la
autoridad. En materia electoral Huber Olea (2005) afirma que:

Pone fin a los procedimientos contenciosos electorales, deben reunir,

como todos los actos jurisdiccionales los requisitos de este tipo, es
decir, componerse de los apartados de vistos, los resultados que
narran los hechos, los considerandos en los que se analiza la
controversia, en donde se razonan las pretensiones de las partes; y
por último los resolutivos”. (p. 167)

Para el pronunciamiento de la sentencia o resolución debe concurrir

una violación a la normativa electoral, debidamente acreditada ante la
autoridad jurisdiccional, a lo que es preciso que se aporten los medios de
prueba necesarios para garantizar lo que en derecho corresponda a cada
parte, pronunciándose así la dicha autoridad respecto al procedimiento de
una manera en la evaluó las pruebas presentadas y determinó una
resolución debidamente fundada y motivada.

5.4 COMPETENCIA

En aproximación a un concepto de competencia la define Chiovenda

(1925) “como el conjunto de las causas en que puede ejercer, según la ley,
o jurisdicción, y en otro, se entiende por competencia está la facultad del
tribunal considerada en los límites en que le es atribuida” (p. 599). Por otra
parte la competencia es “el conjunto de las causas en que puede ejercer,
- 23 -
según la ley, o jurisdicción, y en otro, se entiende por competencia la facultad
del tribunal considerada en los términos en que le es concedida por la ley”
(Chiovenda, 2005, p. 36).

El autor Chiovenda (1925) relaciona la competencia con la

jurisdicción, a lo que establece que:

Es una medida de la jurisdicción. Todos los jueces tienen jurisdicción;

pero no todos tienen competencia para conocer en un determinado
asunto. Un juez competente es, al mismo tiempo, juez con jurisdicción;
pero un juez incompetente es un juez con jurisdicción y sin
competencia. La competencia es el fragmento de jurisdicción atribuido
a un juez. La relación entre la jurisdicción y la competencia, es la
relación que existe entre el todo y la parte. La jurisdicción es todo; la
competencia es la parte: un fragmento de la jurisdicción. La
competencia es la potestad de jurisdicción para una parte del sector
jurídico: aquel específicamente asignado al conocimiento de
determinado órgano jurisdiccional. En todo aquello que no le ha sido
atribuido, un juez, aunque sigue teniendo jurisdicción, es
incompetente. (p.29)

En relación a la materia electoral la competencia se presenta como la

suma de facultades que la ley otorga al juzgador para ejercer su jurisdicción
en determinado tipo de litigios o conflictos. Por esta razón, con
independencia de los derechos que las partes tienen para cuestionar la
competencia, el propio juzgador debe verificar, en cada litigio que se plantee,
si tiene o no competencia para conocer de él (Mandujano, 2010 p. 92).

Por lo anterior la jurisdicción es un componente fundamental para la

autoridad jurisdiccional de la materia electoral e incluso en otras materias.
La competencia es el engranaje jurídico establecido en la Constitución
Política y Leyes Secundarias por el que se otorga las facultades a dichas
autoridades para conocer y resolver los conflictos suscitados en la materia;
de esta manera, la jurisdicción se enfoca en el ejercicio de su facultad y
competencia a través los asuntos que le incumben y pueda conocer.

- 24 -
 CAPITULO 6

LAS AUTORIDADES EN MATERIA ELECTORAL

El vocablo autoridad proviene del latín auctoritas, y significa ejercer

poder sobre otro, para lo cual se debe estar legitimado, o sea, hallarse social
y jurídicamente aceptado. La autoridad se compone de elementos, poder y
la legitimación, que es la facultad o derecho por la cual se impone la voluntad
establecida en la ley (Cabanellas, 1973, P. 16). En el caso del PES existen
autoridades facultadas para impartir justicia o sancionar infracciones a la ley,
dichas autoridades encuentran clasificadas desde el Estado a partir de la
aplicación de la potestad punitiva, la autoridad jurisdiccional y la autoridad
administrativa.

6.1. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA

La autoridad administrativa en su nombre lo dice administra el

funcionamiento, mantenimiento, designación y supervisión de la
administración. Así “una autoridad en materia electoral es en términos
generales, entes públicos, dotados de facultades administrativas para
intervenir en los procesos electorales, en los términos que dispongan las
leyes” (Vázquez del mercado, 2006, 177).

De lo anterior se colige que una autoridad administrativa es aquella

que tiene funciones de su misma naturaleza, es decir, dotados de facultades
administrativas para intervenir los procesos electorales en los términos que
disponga la Constitución Política y la ley reglamentaria.

En una perspectiva jurídico administrativa, el INE (autoridad

administrativa) es un ente público que goza de autonomía por lo establecido
en la Constitución Política, se encuentra dotado de personalidad jurídica y
patrimonio propios, es independiente en sus decisiones y funcionamiento,
profesional en su desempeño, así como realiza la función estatal de
organizar las elecciones para conformar los poderes ejecutivo y legislativo
de la unión, además de las atribuciones conferidas a través de las leyes
secundarias en la materia.

Artículo 41, fracciones III, apartado D; y V, apartado A

- 25 -
 El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en
los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en
esta base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y
resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre otras medidas
cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las
transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que
disponga la ley.

La organización de las elecciones es una función estatal que se

realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos
públicos locales, en los términos que establece esta Constitución.

El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo

dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya
integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos
políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la
ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán
principios rectores.

6.2 AUTORIDAD JURISDICCIONAL

La autoridad jurisdiccional es la encargada de impartir justicia por

medio de la pronunciación de resoluciones que afectan a las partes en
controversia por lo que crea una nueva situación jurídica entre ambas partes,
por ende, es el órgano del Estado encargado de hacer efectivo el poder
punitivo. De acuerdo con Díaz de León (2004) una autoridad jurisdiccional
se debe entender como:

El órgano de la jurisdicción encargado, en lo que normalmente, es

llamado como juez o tribunal, y que corresponde al funcionario del
poder judicial a quien se delega el ejercicio de la potestad
jurisdiccional del Estado. Es la encargada de la función pública de
administrar justicia, sino (sic.) mediante proceso y con imperium

- 26 -
 resuelve los conflictos o litigios sometidos a su decisión, mediante
sentencias que adquieren la calidad de cosa juzgada. (p. 254)

Esta autoridad se encarga de la impartición de justicia, función que

desarrolla de manera exclusiva, entre otras dirimir las controversias entre
particulares, o particular y el Estado, a través de la aplicación de la ley según
lo establece el artículo 94 de la constitución política.

Artículo 94, párrafos 1º y 5º

Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una

Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales
Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.

La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en Pleno y

Salas, la competencia de los Tribunales de Circuito, de los Juzgados
de Distrito y del Tribunal Electoral, así como las responsabilidades en
que incurran los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación, se regirán por lo que dispongan las leyes, de conformidad
con las bases que esta Constitución establece.

- 27 -
 CAPITULO 7

EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EN MATERIA

ELECTORAL

La instauración del PES ha sido una acción que edifica el sistema

electoral en lo contencioso ya que cuenta con la labor de determinar y actuar
puniblemente sobre actos ilícitos, además de impedir que se produzcan
futuras conductas violatorias a la ley. Este instrumento jurídico entre una de
sus características pose expedites y en su objeto lleva el depurar aquellos
actos que vulneren la equidad de la contienda electoral y que por sí
produzcan hechos irreparables.

7.1 APROXIMACIÓN A UN CONCEPTO

En la doctrina y escritos legales se han planteado diversos conceptos

sobre el PES. La magistrada María del Carmen Carreón (citado en Figueroa,
2012) señala que:

Es un procedimiento administrativo sancionador por el que se

conocen las conductas irregulares de todos los sujetos que interfieren
en el modelo de comunicación política diseñado en el 2007, para lo
cual podría imponer diversas sanciones que van desde la
amonestación pública hasta la pérdida de registro de algún partido
político y, en virtud de la reforma político-electoral de 2014, la
interrupción de la transmisión de propaganda de los partidos políticos
en radio y televisión en los tiempos del Estado. (p.16)

Debe señalarse que, el PES es un procedimiento creado

expresamente, integrado por un conjunto de actos sistematizados en el que
las partes involucradas, terceros interesados y la autoridad competente se
encarga de disipar o solucionar un conflicto en la materia; por tanto, el
procedimiento es de carácter especial, precautorio, sumario y expedito con
el objeto de depurar y sancionar la comisión de conductas que se encuentren
en presunta vulneración a la normativa electoral, además de impedir que las
mismas generen efectos irreparables a través de las medidas cautelares
necesarias para la cesación de los ilícitos.

- 28 -
 De tal, la adoptación del PES es una respuesta institucional que por
una parte tiene el propósito de racionalizar el Ius puniendi estatal ante la
posibilidad de que se haya verificado la conducta ilícita señalada en la
normatividad (Cienfuegos, 2014, p.79). Así el ius puniendi es la facultad
sancionadora del Estado y mediante este procedimiento pretende garantizar
el debido proceso. Pues bien, como venimos diciendo a lo largo de la
investigación, el procedimiento asume una naturaleza administrativa
sancionadora, sin embargo contiene una esencia característica a la de un
proceso jurisdiccional.

- 29 -
 CAPITULO 8

DESAFÍOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE UN MODELO DUAL PARA EL

PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

Una reforma como implicó la realizada en el 2014, se traduce en

muchos retos por involucrar un cambio en la estructura y atribuciones de las
autoridades electorales respecto el PES. En esencia se echó en marcha un
nuevo modelo dual, en el cual las autoridades administrativas y
jurisdiccionales en la materia se vieron implicados conjuntamente.

En la democracia mexicana, el INE (autoridad administrativa) y el

TEPJF (autoridad jurisdiccional) son las instituciones que se encarga de
regular la práctica democrática que se encuentra en proceso de desarrollo y
consolidación. Desde ahí la importancia de visualizar los retos y dificultades
que se han presentado en el espacio de desarrollo del PES.

8.1 RESULTADOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL MODELO DUAL

La realidad es la prueba de tamiz que enfrenta la reforma político-

electoral, el contexto del proceso electoral 2015, se tradujo en dificultades
por la implementación de un sistema dual, los canales de comunicación para
el desarrollo de dicho procedimiento entre las dos autoridades se mostró
efectivo, sin embargo la autoridad administrativa presentó una sustanciación
insuficiente en los PES y así una restitución de los expedientes solicitada por
la autoridad jurisdiccional al considerar la presencia de omisiones o
deficiencias en la integración, lo que se convierte, en una deficiencia para el
principio de economía procedimental que deben sujetar este tipo de
procedimientos sancionadores.

En este modelo la autoridad administrativa conoce de los PES en todo

momento y al estar facultada para investigar hechos que constaten de
manera expedita, la exhaustividad queda sometida a los tiempos
establecidos en el procedimiento; además en la tramitación de medidas
cautelares como lo ha referido Aparicio (2016) se ha puesto en evidencia la
inconveniencia de que la autoridad que dicta la medida cautelar sea distinta
de aquélla que resolver fondo sobre la existencia de una conducta infractora
y la imposición de la sanción correspondiente. Por ende, esto ha traído

- 30 -
diversidad de criterios a tener una apreciación distinta de los hechos que
originalmente dieron sustento al dictado de medidas cautelares.

Las medidas cautelares juega un papel relevante en el PES, ya que

en ella se encomienda el cese de hechos o actos que pudieran constituir una
infracción a la normativa electoral, por lo que con la implementación de una
medida cautelar se busca evitar que se produzcan daños irreparables al
proceso electoral y principios que lo rigen o de la vulneración de los bienes
jurídicos tutelados en la materia, hasta el momento que se emita una
resolución por la autoridad competente.

- 31 -
 CAPITULO 9

EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR EN VISTA DE LOS

DERECHOS HUMANOS

Los derechos humanos por su carácter progresivo es una parte

fundamental que hace presencia en una democracia, esto implica un
desarrollo conjunto entre los aparatos normativos de un país y mecanismos
internacionales de los derechos humanos. En México la reforma
constitucional del 2011 ha tenido un papel significativo en lo que respecta a
derechos humanos, técnicamente modifica según la doctrina el término de
garantías individuales por el de derechos humanos lo cual cambia según
Carbonell (2012) de manera profunda la forma de concebir, interpretar y
aplicar tales derechos en México.

Prácticamente la constitución política cambió la denominación del

capítulo I, por lo que ahora se señala “de los derechos humanos y sus
garantías” entre otros de sus artículos, de su importancia el artículo primero.

Artículo 1o.

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los

derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de
las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse
ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta
Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de

conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales
de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección
más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la

obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el
Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones
a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
- 32 -
 …

Cabe señalar que el pleno de la suprema corte de justicia de la nación

(citado en Casoluengo, 2015) estableció en la resolución recaída en el
expediente varios 912/2010 el reconocimiento de la competencia
contenciosa de la corte interamericana de derechos humanos y sus criterios
vinculantes y orientadores.

Párrafo 27 el considerando Quinto

“Todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus

competencias, se encuentran obligadas a velar no sólo por los
derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales
firmados por el Estado mexicano, sino también por los derechos
humanos contenidos en la constitución política, adoptando la
interpretación más favorable al derecho humano que se trate, lo que
se entiende en la doctrina como el principio pro persona”.

De lo anterior se deduce a partir del principio pro persona que el

Estado debe aplicar la norma que sea más favorable al reconocimiento de
los derechos humanos y su interpretación.

En ese trazo de los derechos humanos en México, la Suprema Corte

de Justicia le la Nación estableció a partir de un ejercicio el método para el
control de constitucionalidad y convencionalidad (Casoluengo, 2015, P. 24).

PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE
DERECHOS HUMANOS. La posibilidad de inaplicación de leyes por
los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el
desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino
que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el
contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder
Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia
de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a)
Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los
jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado
Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los

- 33 -
 derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte,
favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más
amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa
que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los
jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las
leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos
humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados
internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar
incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c)
Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son
posibles.

Lo antepuesto fortalece el papel de los jueces y garantiza una efectiva

aplicación de los derechos humanos establecidos en la constitución y
tratados internacionales de los cuales nuestro país forma parte. Además en
la práctica el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha
mantenido un papel activo en el enriquecimiento de la interpretación
normativa y sobre todo de los valores sustanciales del derecho electoral y
aplicación de derechos humanos, ha contribuido con resoluciones, criterios,
tesis relevantes y jurisprudencia donde ha observado estos primordiales
derechos.

9.1 CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS EN

PROSPECTIVA HACIA EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

Entre los diversos mecanismos internacionales celebrados por México

se encuentra la convención americana sobre derechos humanos3, celebrada
en 1969, dicho instrumento es el producto de la conferencia que puso sobre
la mesa asuntos sobre derechos humanos, en la que México se adhirió en el
año de 1981; de los preceptos establecidos para efectos de la presente
investigación se traerá a análisis los artículos 8 y 25 como lo ha aplicado
Casoluengo (2015) respecto al PES.

ARTÍCULO 8.- Garantías Judiciales

3
También llamada "pacto de San José".
- 34 -
 1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal
competente independiente e imparcial establecido con
anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación
de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carácter.

ARTÍCULO 25.- Protección Judicial

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a

cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus
derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley
o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida
por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

En la doctrina han precisado autores como García y del toro Huerta

(citado en Casoluengo, 2015) que México por su participación en la
convención americana y en la jurisdicción supranacional, se encuentra
obligado a cumplir estrictamente con el derecho interamericano de los
derechos humanos con las sentencias y medidas provisionales que dicte la
corte interamericana de derechos humanos, así como con las opiniones
consultivas.

Como se mencionó anteriormente se ha mantenido un trabajo

continuo por parte del tribunal electoral del poder judicial de la federación
respecto a derechos humanos aplicados en la interpretación y armonizados
con preceptos de la constitución política y materia electoral lo que ha
demostrado la preparación y consolidación de la autoridad jurisdiccional para
enfrentarse a los desafíos y exigencias de la materia.

De acuerdo con el artículo 8 y 25 de la convención americana sobre

derechos humanos, en respeto a las garantías judiciales toda persona tiene
derecho a ser oída con las debidas garantías dentro de un plazo razonable,
- 35 -
por un juez natural de la causa o tribunal competente, independiente e
imparcial, en la sustanciación de cualquier acusación penal que se entablen
contra de ella para la determinación de sus derechos u obligaciones de
cualquier otro carácter.

Al respecto Casoluengo (2015) ha intentado resolver lo anterior

argumentando que la legislación secundaria LGIPE se encuentra en la
necesidad de reformarse para que la autoridad administrativa (INE) sea
competente únicamente en la etapa de investigación e integración del
expediente del PES, por su parte la autoridad jurisdiccional, el tribunal
electoral del poder judicial de la federación debe contar con la competencia
para sustanciar dicho procedimiento y no sólo para resolverlo, como
acontece en la actualidad.

Dicha propuesta se encuentra sustentada en artículo 41, apartado D,

base III de la constitución política, 8 y 25 de la convención americana sobre
derechos humanos, en los que se establece que la autoridad administrativa
investigará e integrará el expediente para someterlo a conocimiento de la
autoridad jurisdiccional, así como que toda persona tiene derecho a ser oído
por un juez o tribunal competente a través de un procedimiento sencillo y
rápido.

En una rápida recapitulación se ha visto que el PES posee una

naturaleza administrativa sancionadora, sin embargo cuenta con
características propias de un proceso jurisdiccional, a lo que resulta desde
la doctrina hasta en lo práctico que sea conocido por autoridades
jurisdiccionales, ya que su propia naturaleza se encuentra más apta en la
impartición de la potestad punitiva del Estado, en un asunto tan relevante
que es determinar punir los actos ilícitos, así como prevenir las conductas
pertenecientes a la materia que pudieran ocasionar hechos irreparables a un
proceso electoral.

- 36 -
 CONCLUSIONES

En el proceso de creación de la democracia mexicana sobre todo en

el derecho de la materia, el PES ha sido una fuente privilegiada de
generación del derecho electoral, inclusive es creación de la dinámica
electoral. Tanto por la forma de creación del procedimiento, como de los usos
de los diferentes actores y operadores jurídicos que le han dado, que con el
tiempo se han rebasado estrictos márgenes del derecho sancionador. Un
mecanismo para generar respuestas institucionales ante vacíos legislativos
(Roldán Xopa, 2012, p.9).

La aplicación de un modelo dual en el PES, es decir, que intervengan

dos autoridades de distinta naturaleza generó una diversidad de criterios en
la aplicación de la medida cautelar, por un lado la autoridad administrativa al
emitir y motivar medidas cautelares advierte un problema de fondo por sus
efectos inmediatos y que al momento de dictar una sentencia, el asunto en
cuestión quede sin materia por efecto del tiempo o de los hechos. Aquí se
deduce que la medida cautelar con actos consumados puede ser
considerada como improcedente.

Quizá el medio idóneo para la emisión de medidas cautelares sea que

la autoridad jurisdiccional las efectué por ser la conocedora del fondo del
PES y así unificar criterios desde el momento en que se conoce el
procedimiento, en el uso de medidas cautelares y por ende en la emisión de
una sentencia; asunto que se ve desde una prospectiva al estar regulados
desde la constitución política en lo que compete al modelo de comunicación
electoral. A la postre para decirlo en un ejemplo y por mera apreciación la
autoridad administrativa se encarga de asignar tiempos en los medios de
comunicación política así como en la emisión de sus medidas cautelares, un
tipo de juez y parte por lo que se considera por ya dicho que es más
conveniente que éstas sean efectuadas por la autoridad jurisdiccional en
beneficio del medio precautorio, expedientes y la prevención de daños
irreparables en un proceso electoral.

El horizonte trazado en la reforma constitucional del 2014 implicó una

pauta hacia judicializar el PES al modificar la estructura de las autoridades
electorales, es el comienzo, un primer paso firme y derecho en el que se
- 37 -
experimentó y puso a prueba el modelo dual, intento de ello es la inventiva
que se dio al asignar en el primer momento del procedimiento a la autoridad
administrativa para la instrucción y sustanciación, y en el dictado de la
resolución a la autoridad jurisdiccional.

La constitución política faculta a la autoridad jurisdiccional para

conocer y resolver los conflictos suscitados dentro de la materia electoral,
además dentro de la doctrina el PES es situado como una competencia
correspondiente a un tribunal por su naturaleza. Atender estos aspectos
implica que se generen criterios uniformes y una congruencia en los estudios
de fondo para la imposición de sanciones, así como un apego a los principios
que lo rigen.

Finalmente el beneficio no solo se encuentra en la autoridad electoral

que se ubique debidamente facultada para realizar el PES, sino que de
acuerdo a parámetros establecidos en derechos humanos, en específico la
convención americana de derechos humanos, toda persona tiene derecho a
ser oída por un juez o tribunal competente a través de un proceso sencillo y
rápido, además de que la constitución política ha encaminado la
judicialización de dicho procedimiento, ejemplo que ha ido adecuando a la
aplicación de un debido proceso por una autoridad jurisdiccional, sin
embargo como se mencionó capítulos anteriores, hay cuestiones que deben
ser tratadas en la legislación secundaria.

Cabe decir que el tribunal electoral del poder judicial de la federación

ha mostrado gran capacidad y especialización en la materia, suma de ello
consolidación, su papel ha beneficiado desde la interpretación normativa y
sobre todo de los valores sustanciales del derecho electoral, parámetros en
la aplicación de las sanciones, así como con resoluciones, criterios, tesis
relevantes y jurisprudencia.

La democracia mexicana ha sido favorecida con la instauración del

PES al encargarse de impedir actos o hechos que pudieran ser irreparables
dentro de un proceso electoral y se justifica que en su momento la autoridad
administrativa haya ejercido la potestad punitiva por encontrarse en
desarrollo las instituciones electorales, sin embargo la democracia sigue su
curso y la experiencia denota en la creación de autoridades cada vez más
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de acuerdo a la materia y naturaleza. A lo largo de la presente investigación
se ha evidenciado una ardua convicción en beneficio de la democratización
y fortalecimiento de las autoridades electorales, sin embargo el contexto en
el que se devuelve el derecho electoral es dinámico y eso atribuye a que la
materia electoral se encuentre en un continuo proceso y cambio al igual que
la sociedad en que se aplica, más si involucra la directriz política contenida
en los procesos electorales; el perfeccionamiento de la legislación no debe
permanecer estático dado que necesita ser adecuando a las exigencias de
una democracia en sus aspectos sociales, legales e incluso de los mismos
derechos humanos, en los que el PES muestra un porvenir y valor para la
democratización.

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