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RESUMO
No presente artigo se estimou o Índice de Qualidade Institucional Municipal para Bahia no período de 2012. Usando
o IQIM de 2012 e 2000 estudou-se a dinâmica intertemporal da qualidade institucional dos municípios da Bahia e seus
possíveis padrões espaciais. Com base nos dados percebe-se uma leve mudança positiva na qualidade institucional
municipal na Bahia. Por outro lado, não há sinais de correlação espacial do IQIM o que sugere a existência de grande
heterogeneidade institucional no estado.
Palavras-chave: Qualidade institucional. Desenvolvimento. Economia baiana.
ABSTRACT
In this paper we estimate the Municipal Institutional Quality Index for Bahia in 2012. From IQIM-2012 and IQIM-2000 we
study the intertemporal dynamics of institutional quality of Bahia municipalities and their possible spatial patterns. Based
on the data we can see a slight positive change in municipal institutional quality in Bahia. On the other hand, no spatial
correlation signals of IQIM suggesting the existence of a great institutional heterogeneity in Bahia.
Keywords: Institutional quality. Development. Bahia economy.
Graduado em Urbanismo pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb) e mestrando em Economia Regional e Políticas Públicas pela Universidade
*
1 Introdução
A abordagem institucionalista tem marcado presença desde o final do século XIX quando os
primeiros precursores economistas passaram a construir teorias a respeito do tema. Desde então, a
literatura acadêmica que aborda a teoria institucional tem buscado analisar a importância das
instituições no processo de desenvolvimento econômico.
Uma das hipóteses da literatura institucionalista é o fato de que regiões desenvolvidas
economicamente dispõem de instituições mais adequadas. De maneira mais contundente, esta
literatura também sugere a ideia de que o crescimento econômico é mais acentuado em regiões que
apresentam melhores níveis de democracia, melhor aplicação da lei, direito de proteção da
propriedade privada, bons níveis de confiança e burocracia do governo. Tais elementos formam a
base para um ambiente institucional mais consistente.
Diante da existência de diversos autores que contribuíram para explicação do conceito de
instituições e de seu papel, North (1990) considerado um dos principais autores da teoria
institucionalista, define instituições como as regras, os procedimentos, e as normas de interação
política, econômica e social que ditam os comportamentos dos indivíduos na sociedade. Em sua
visão, o arcabouço institucional molda a forma como a sociedade evolui ao longo do tempo e
provoca mudanças na trajetória do processo de crescimento econômico.
Neste contexto, que envolve questões entre instituições e performance econômica, Boisier
(1996) considera a participação das instituições a um conjunto de elementos políticos, econômicos e
sociais inerentes ao próprio processo de crescimento e desenvolvimento econômico. Para o autor, o
desenvolvimento é gerado a partir da capacidade de organização social e política de uma região,
principalmente pela articulação de atores sociais e de uma complexa malha de instituições.
Nessa perspectiva, a literatura internacional tem mostrado através de estudos empíricos que
de fato existe um efeito de causalidade entre instituições e desempenho econômico. Uma das
hipóteses formuladas é o fato das instituições explicarem a disparidade do nível de renda entre
regiões. Hall e Jones (1999), por exemplo, estudam a relação entre infraestrutura social (instituições
e políticas governamentais) e o nível de produto per capita nos países. Segundo os autores, parte
significativa das diferenças de produto per capita entre os países não pode ser explicada apenas
pelas diferenças tecnológicas e pelas diferenças de capital humano e físico, sendo que grande parte
do resíduo de Solow seria fruto das diferenças institucionais.
Acemoglu, Johnson e Robinson (2001, 2002) consideram que as instituições econômicas e
as instituições políticas formam a base para o processo de desenvolvimento econômico. Estes
autores partem da colonização europeia para entender a relação entre instituições e crescimento
econômico utilizando proxies para mensurar a prosperidade das regiões. Os resultados de seus
trabalhos destacam que regiões povoadas pelos imigrantes europeus são hoje mais desenvolvidas,
pelo fato de terem sido instaladas instituições mais adequadas.
Pande e Udry (2006) também encontram resultados que corroboram com a hipótese de
relação positiva entre crescimento e instituições. Os autores elaboraram um modelo analítico que
identifica como as instituições afetam os resultados econômicos, entendendo que a mudança
institucional surge em resposta às pressões econômicas e demográficas. De forma empírica e
utilizando microdados, eles constataram que uma unidade menor do que um país, por exemplo,
pode fornecer um ambiente mais homogêneo para uma dada instituição, e, portanto, revelar mais
sobre o papel causal dessa instituição. Além disso, uma configuração institucional adequada pode
fornecer uma rica variedade de incentivos para diferentes indivíduos, dependendo de sua posição
econômica, social e política.
Além das instituições, vários outros fatores são tidos como determinantes do crescimento e,
consequentemente, do desenvolvimento socioeconômico. Um desses fatores de extrema
importância é o capital social que, segundo Putnam (2006), tende a ser um aspecto essencial de
caráter endógeno ao desenvolvimento. Fatores como democracia, garantia dos direitos civis e
direito de propriedade são variáveis que contribuem para um ambiente com maior capacidade de
desenvolvimento.
Além dos estudos citados, existem vários outros trabalhos realizados pela literatura nacional
que enfocam a questão da qualidade das instituições no Brasil, evidenciando de maneira empírica o
papel que elas exercem sobre o desempenho econômico. Estes estudos realizados para o Brasil
também alcançaram resultados semelhantes aos da literatura internacional citados anteriormente.
Menezes-Filho et al. (2006), por exemplo, procura explicar as diferenças de renda entre regiões,
especificamente entre os estados brasileiros. Em seu estudo, os autores utilizaram uma série de
elementos históricos1 como proxies para a qualidade das instituições do passado, já que as
instituições atuais, segundo a teoria, são consideradas endógenas em relação ao PIB per capita
atual. A partir das observações das variáveis e da regressão estimada, os resultados indicaram que
em alguns casos existe uma correlação positiva entre as instituições do passado com as atuais, e que
de fato isto influenciou possíveis mudanças na trajetória do crescimento econômico dos estados
brasileiros.
Utilizando dados mais desagregados, Naritomi (2007) investiga se as diferenças
institucionais entre os municípios brasileiros afetam o desenvolvimento de longo prazo. Para evitar
o problema da endogeneidade entre instituições e nível de renda, a autora utiliza dois eventos
históricos da era colonial brasileira: o ciclo da cana-de-açúcar e o ciclo do ouro. Utilizando
variáveis como a desigualdade da distribuição de terras, a concentração política, a capacidade
gerencial e o acesso à justiça para mensurar a qualidade das instituições, a autora constata
evidências de impacto destas variáveis sobre a renda per capita dos municípios.
Já Pereira, Nakabashi e Sachsida (2011) avaliam os efeitos que as instituições exercem sobre
o nível de PIB per capita dos municípios brasileiros. De maneira similar ao estudo feito por
Naritomi (2007), os autores utilizaram Mínimos Quadrados em Dois Estágios (MQ2O) para
mensurar o impacto da qualidade institucional sobre o PIB per capita. Assim, a partir de variáveis
proxies de controle do capital físico e humano, os resultados apontaram que a qualidade das
instituições é significante para explicar as diferenças no PIB per capita entre os municípios do
Brasil.
Feita essa breve revisão de literatura, na próxima seção serão apresentados os aspectos
metodológicos deste trabalho.
3 Metodologia
A seção anterior teve por objetivo apresentar aspectos da relação existente entre instituições,
nível de renda e desenvolvimento. Nesta seção, serão apresentados os procedimentos metodológicos
do presente artigo. O Índice de Qualidade Institucional Municipal – IQIM foi utilizado como proxy
para mensurar a qualidade institucional dos municípios baianos. Uma vez calculado o IQIM para
todos os municípios do estado da Bahia, foram verificados, por meio da estatística I de Moran, os
padrões de associação espacial (clusters espaciais) e a dependência espacial com aplicação nos
dados analisados. As estatísticas espaciais foram computadas usando o GeoDa e os mapas foram
elaborados a partir do ArcGis 10.1. Nas subseções seguintes serão apresentados: (1) a área de
estudo; (2) o cálculo do IQIM e dos seus subíndices; (3) a fonte de dados; e (4) a análise
exploratória de dados espaciais.
1
As variáveis históricas utilizadas neste trabalho foram: leis trabalhistas, imigração estrangeira, escolaridade,
porcentagem de eleitores e variáveis geográficas (latitude, temperatura e índice pluviométrico).
O Estado da Bahia possui 417 municípios e situa-se na região Nordeste do Brasil (Figura 1).
De acordo com Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o estado é dividido em 7
mesorregiões e 32 microrregiões. Além desta classificação, a Bahia ainda é dividida em 27
Territórios de Identidade.
2
Para maiores detalhes, consultar Haddad (2004a).
3
Para maiores informações, consultar Piacenti (2009).
As fontes de dados utilizadas para o levantamento das informações municipais foram dados
disponibilizados pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE (Perfil dos municípios brasileiros), da Prestação de Contas do
Tribunal de Contas dos Municípios Baianos – TCM-BA e dos Dados Contábeis dos Municípios da
Secretaria do Tesouro Nacional – STN. Vale destacar que as informações utilizadas no IQIM são
referentes ao ano de 2012, pois foi o período mais recente para o qual se dispunha dados, com
exceção dos dados sobre consórcios públicos, que são de 2011. O uso de dados sobre consórcio
públicos de 2011 não compromete a análise, visto que no caso deste dado em particular mudanças
significativas não são esperadas no período de um ano.
4
Foram analisados 5 (cinco) tipos de conselhos: Desenvolvimento urbano, Habitação, Transporte, Meio Ambiente e
Cultura. Não foram considerados os conselhos obrigatórios por leis ordinárias, como os conselhos de Saúde, Educação e
Tutelar.
5
Verificou-se se os conselhos instalados estavam fazendo reunião nos últimos 12 meses.
6
Para esta variável foi analisado a existência de consórcios públicos em 11 (onze) áreas, a saber: Educação, Saúde,
Assistência Social, Emprego, Turismo, Cultura, Habitação, Meio Ambiente, Transporte, Desenvolvimento Urbano e
Saneamento Básico.
7
A variável Poupança Real per capita é aferida pela seguinte fórmula:
em que, RT = Receita Total Líquida de Despesas Correntes, OC = Operações de Crédito, AB = Alienação de Bens, AM
= Amortizações, JE = Juros e Encargos da Dívida e POP = população total.
8
Para o cálculo desta variável foram considerados a existência de 5 (cinco) tipos de instrumentos de gestão: Lei de
Zoneamento e Ocupação do Solo, Lei de Parcelamento, Lei de Contribuição de Melhoria, Código de Obras e Código
de Posturas.
9
Nesta variável, foram analisados 2 (dois) tipos de instrumentos de planejamento: Lei Orgânica e Plano Diretor.
(1)
(2)
(3)
(4)
Desse modo, o Índice Local de Moran pode ser visualizado através da geração de um mapa
denominado LISA MAP. Por meio deste mapa, os valores são classificados em cinco níveis de
significância: não significante; significante com 95% de confiança; significante com 99% de
confiança; significante com 99,9% de confiança; e significante com 99,99% de confiança.
4.1 Dinâmica Institucional dos municípios baianos: uma comparação do IQIM de 2000 e de
2012
A média do IQIM do Estado da Bahia era de 2,64 pontos no ano de 2000, de uma escala que
varia entre 1,00 e 6,00 pontos. A maioria dos municípios da Bahia apresentavam um quadro abaixo
dos valores considerados de bom desempenho, uma vez que dos 415 municípios11, apenas 80
(19,2%) apresentavam classificação mediana (pontuação entre 3,01 a 4,00 pontos). Os municípios
que se destacavam com maiores níveis institucionais eram: São José do Jacuípe com 3,90 pontos,
Camaçari, Jitaúna, Presidente Dutra e Monte Santo com 3,80 pontos cada um deles, e Madre de
Deus e Vitória da Conquista com 3,60 pontos, respectivamente. Já entre os municípios com piores
desempenhos institucionais, em um total de 29 municípios, o equivalente a (6,9%), apresentavam
pontuação do IQIM entre 1,00 e 2,00. Destaque para os quatros municípios de pior desempenho:
Jucuruçu, Morpará, Pau Brasil e Pedrão com 1,50 pontos cada um deles (MPGO, 2000).
Já para o ano de 2012 a média geral do IQIM no Estado da Bahia ficou em torno de 3,80
pontos, mais uma vez em uma escala que varia entre 1,00 e 6,00 pontos. Em termos médios,
portanto, houve uma evolução institucional positiva no período.
Dentre os 417 municípios, segundo os resultados do IQIM de 2012, 4 apresentaram valores
considerados de melhor desempenho, ou seja, com classificação entre 5,10 a 6,00 pontos, com
destaque para os municípios Mata de São João e Serrinha (5,30 pontos), Jacobina (5,20 pontos) e
Conde (5,10 pontos), respectivamente. Os municípios que apresentaram os piores níveis
institucionais foram São José da Vitória (1,40 pontos), Coronel João Sá (1,50 pontos) e Arataca
(1,60 pontos). Salvador, a capital do Estado da Bahia apresentou pontuação do IQIM de 4,40 pontos
no ano de 2012, mostrando sinais de melhoria em seu nível institucional comparado ao ano de 2000
que cuja pontuação para Salvador era de 3,10 pontos. Na sequência, o mapa da Figura 2 mostra em
percentis a distribuição espacial dos municípios do Estado da Bahia de acordo com os resultados do
IQIM de 2000 e 2012.
10
A base de dados do IQIM-Bahia 2012 pode ser disponibilizada diretamente pelos autores.
11
O Estado da Bahia possuía 415 municípios em 1999 e no Censo de 2000. Pouco tempo depois, os municípios de
Barrocas e Luís Eduardo Magalhães foram criados segundo leis estaduais. Assim, a Bahia passou a ter 417 municípios.
De acordo com os mapas da Figura 2, fica registrado no ano de 2000 que, os 4 municípios
com piores níveis institucionais representam menos de 1% e 29 municípios estão compreendidos na
faixa entre 1% a 10%. Ainda segundo a classificação em percentil, destaque para a faixa que vai de
10% a 50%, totalizando 215 municípios. Esta faixa somada com as duas anteriores permite mostrar
que uma grande parcela dos municípios atingia valores do IQIM de 2000 menor que a média
estadual. É significativo destacar também que boa parte dos municípios apresentavam valores nas
faixas entre 50% a 90% e 90% a 99%, o equivalente a 192 e 34 municípios. Por fim, destaque para
o município São José do Jacuípe, com melhor desempenho institucional no ano de 2000, sendo o
único município que aparece na faixa percentual maior que 99%.
Já em relação ao mapa que representa o IQIM de 2012, observa-se que, assim como em
2000, grande parte dos municípios estão concentrado abaixo da média estadual, ou seja, um total de
228 municípios, representando aproximadamente 54,7%. É importante observar também que houve
um aumento significativo na quantidade de municípios com valores do IQIM acima da média
estadual. Destaque para os municípios Mata de São João, Serrinha, Jacobina e Conde localizados na
faixa maior que 99%.
De maneira geral, a despeito do estado ainda apresentar dados preocupantes em termos de
qualidade institucional, os resultados indicam uma melhoria relativa da qualidade institucional dos
municípios do Estado da Bahia entre 2000 e 2012. Uma parte desta melhora pode ser atribuída ao
esforço governamental em construir mecanismos de enforcement na gestão pública no Brasil.
Dentre as medidas mais importantes no período encontramos a Lei de Responsabilidade Fiscal, que
garantiu maior grau de accountability às finanças públicas brasileiras, fundando as bases de uma
política fiscal mais consistente. Também em período recente houve a promulgação do Estatuto da
Cidade em 2001 e sua regulamentação pelo Ministério das Cidades em 2002. O Estatuto constitui
um marco jurídico que possibilita a democratização da gestão das cidades, a partir de uma série de
instrumentos institucionalizados. Vários outros mecanismos jurídicos institucionais também
poderiam ser citados, como por exemplo a lei federal de 11.107 de 2005, que regulamenta a prática
dos Consórcios Públicos determinando regras gerais e garantias de transparência e controle das
ações dos gestores municipais. De qualquer modo, os surgimentos destes mecanismos jurídicos-
institucionais nascem não de forma espontânea, mas como resposta dos entes públicos às demandas
da sociedade que a partir do fim da década de oitenta fomentou inúmeras transformações no país na
direção de instituições mais inclusivas.
Seguindo o indicado pela literatura, espera-se que este gradual avanço na qualidade das
instituições dos municípios baianos permita maior desenvolvimento econômico nas próximas
décadas. Note-se (ver Figura 3) que já atualmente é possível verificar uma leve correlação positiva
entre PIB per capita e qualidade institucional. Obviamente tal relação é apenas uma primeira
aproximação dos dados, não caracterizando nenhuma relação de causalidade, dado os vários
problemas de endogeneidade típicos deste tipo de dado. Certamente, controlando por outras
variáveis, a relação entre nível de renda e IQIM deve ser mais acentuada.
Figura 3 - Relação entre o IQIM e o PIB per capita da Bahia de 2000 e 2012
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados MPGO (2000) e resultados da pesquisa.
Na próxima seção será feita uma análise exploratória de dados espaciais a partir dos
resultados do IQIM de 2000 e 2012.
4.2 Análise exploratória dos dados espaciais para o IQIMBA de 2000 e 2012
Observa-se, através do diagrama de dispersão de Moran LISA que uma parte dos municípios
está localizada nos quadrantes AA e BB e outra parte considerada localiza-se nos quadrantes BA e
AB. Entretanto, percebe-se também que a distribuição é desigual entre as associações nos dois
períodos analisados. A estatística do I de Moran Local permitiu confirmar a hipótese nula de
ausência de autocorrelação espacial I.
O indicador Local de Moran é observado através de um mapa de clusters e seus níveis de
significância. As estatísticas significativas apresentam agrupamentos Alto-Alto, Alto-Baixo, Baixo-
Baixo e Baixo-Alto. Os valores não significantes não formam agrupamentos. Sendo assim, o mapa
da Figura 6 permite visualizar a existência de alguns clusters formados através dos valores do
IQIMBA de 2000 e 2012.
Considerando os poucos clusters formados no Estado da Bahia, pode-se visualizar um
agrupamento de municípios cercados por valores do tipo AA. Para o IQIMBA de 2000, percebe-se
que a formação deste tipo de agrupamento está localizada principalmente na Região Metropolitana
de Salvador, embora exista também uma associação de municípios localizados no nordeste baiano.
Para o IQIMBA de 2000, observa-se que 50 municípios possuem valores que indicariam
dependência espacial com 95% de confiança e 16 municípios com 99% de confiança, sendo o
restante não significante. Já em relação ao IQIMBA de 2012, observa-se que 37 municípios possuem
valores que indicariam dependência espacial com 95% de confiança e 19 municípios com 99% de
confiança, sendo 361 municípios com valores não significativos.
5 Considerações Finais
Este trabalho teve por objetivo mensurar a qualidade institucional dos municípios do Estado
da Bahia através da estimação do IQIM para 2012. Surgem como objetivos correlatos à análise da
dinâmica do IQIM entre 2000 e 2012 e o estudo de possíveis padrões espaciais da qualidade
institucional municipal no estado da Bahia.
Embora ainda discreta, percebeu-se uma evolução positiva da qualidade institucional dos
municípios baianos no período, refletida tanto na média do IQIM em 2012 como na distribuição do
índice com um número maior de municípios com IQIM médio e alto em comparação com o ano
2000. No que diz respeito à análise espacial, esperávamos encontrar algum padrão de distribuição
geográfico da qualidade institucional no estado. A intuição inicial era que o processo de
enforcement institucional pudesse se espalhar geograficamente a partir da interação das populações
municipais de modo que municípios mais avançados institucionalmente pudessem influenciar seus
vizinhos. A análise espacial dos dados, contudo, nos leva a uma conclusão distinta, de modo que
não podemos afirmar a existência de padrão espacial da qualidade institucional. Embora possam ser
computados pequenos cluster (através do indicador LISA) do tipo Alto-Alto e Baixo-Baixo na
maior parte do estado o que prevalece é a ausência de interação espacial no que diz respeito ao
IQIM. Refinamentos empíricos podem nos levar a direções distintas no futuro, mas, aparentemente
o que parece emergir dos dados é um padrão bastante heterogêneo da qualidade institucional na
Bahia. Esta heterogeneidade institucional é particularmente desafiadora uma vez que pode estar no
cerne da heterogeneidade em termos de desenvolvimento econômico amplamente registrada na
literatura que estuda a economia baiana.
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