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El Nuevo Paradigma de Ejercicio del Gobierno. El sistema de gobierno en la Constitución

de 1999

Julio Fernandez

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LLAA CCOO
NNSSTTIITT
UUCCIIÓÓN
N DDEE 1199
9999
JULIO
CÉSAR
FERNÁND
EZ TORO
Profesor de la
Escuela de
Estudios
Políticos y
Administrativ
os y de los
Postgrados de
Derecho
Constitucional
y de Gobierno
y Políticas
Públicas de la
UCV
Presidente de
la Asociación
Venezolana de
Derecho
Constitucional
IINNDDII
CCEE DD
EE CCOO
NNTTEE
NNIIDDO
O
INTRODUCCIÓ
N
................................
.................................
.................................
.................................
......... 2
I.
COMPARACIÓN DE
LAS
ESTRUCTURAS
ORGÁNICA Y
FUNCIONAL DEL
PODER PÚBLICO
NACIONAL EN LAS
CONSTITUCIONES
DE
1961
Y DE
1999 ...................
............................
............................
......................... 5
A. la distribución
funcional del poder
público
nacional ....................
...................................
............... 5
1. La Distribución
Funcional Tripartita
en la Constitución
de
1961.........................
.................................
............... 5 2. La
Distribución
Pentafuncional del
Poder en la
Constitución de
1999 ........................
.................................
....... 7 3.
Comparación entre
las Distribuciones
Funcionales del
Poder Público
Nacional en las
Constituciones de
1961 y
1999 ........................
.................................
.................................
.................................
.................................
............... 10
B. Los sistemas de
gobierno de 1961 y
de
1999...........................
...................................
................... 14
1. Las Jefaturas de
Estado y de
Gobierno .................
.................................
.................................
..............................
14 2. El Sistema de
Equilibrios y
Controles en el
Ejercicio del
Gobierno .................
.................................
................ 18 a.
Controles Intra
Poderes ...................
.................................
.................................
.................................
.............. 18 b.
Controles entre
Poderes: Las
nuevas relaciones
entre el Poder
Legislativo y el
Poder
Ejecutivo ..............
19
II.
EL
PRESIDENCIALISM
O EN LA
CONSTITUCIÓN DE
1961
Y SU AVATAR
...........................
....................... 29
A. Los problemas
más comunes del
presidencialismo de
1961...........................
...............................
29
1. Problemas cuyo
origen es el diseño
institucional del
sistema de
gobierno
presidencial ...........
........................ 29
2. Problemas cuyo
origen es la cultura
presidencialista y la
práxis
política.....................
.................................
..... 31 3. Problemas
cuyo origen es la
gerencia de la
acción de
gobierno ..................
.................................
...................... 34
 B. el discurrir del
sistema de gobierno
presidencial entre
1961 y
1998 ..........................
.................. 35
III.
LOS CAMBIOS DE
PARADIGMA EN
LA
ORGANIZACIÓN Y
EJERCICIO DEL
GOBIERNO EN LA
CONSTITUCIÓN DE
1999....................
............................
............................
............................
............................
........... 37
 A. los nuevos
principios del
ejercicio del gobierno
...................................
...................................
..... 38
1. La obsolescencia
gubernamental y el
paradigma
democrático del
buen
gobierno ................
............................
38 2. Los principios
del buen gobierno
democrático ............
.................................
.................................
...................... 39
 B. La flexibilidad en
la distribución
orgánica de las
funciones de las
Jefaturas del Estado y
del Ejecutivo
Nacional ...................
...................................
...................................
...................................
...... 43
1. El
redimensionamiento
de la Presidencia de
la
República ...............
.................................
.................................
. 43 2. La naturaleza
y poderes del
Vicepresidente
Ejecutivo ................
.................................
.................................
...... 45 3. El
incremento de los
controles
parlamentarios.........
.................................
.................................
.......................... 47
4. Las salidas
Institucionales a las
Crisis de
Gobierno .................
.................................
.................................
......... 48
C. el sistema de
gobierno flexible:
presidencial-
semipresidencial .......
...................................
.......... 50
1. Criterios para una
tipología tripartita
de sistemas de
gobierno ..................
.................................
........................ 50 2.
Los
comportamientos
presidencial y
semipresidencial
del sistema de
gobierno flexible
venezolano ............
. 53
BIBLIOBRAFÍA
.................................
.................................
.................................
.................................
......... 58
2
IINNDDII
CCEE DD
EE CCUU
AADDRR
OOSS YY
GGRRAA
FFIICCO
OSS
Cuadro N° 1:
Distribución
Orgánica y
Funcional del
Poder Público
Nacional
..........................
................ 10
Cuadro N° 2:
Estructuras
Orgánica y
Funcional del
Poder
Legislativo
Nacional
 .........................
............. 11
Cuadro N° 3:
Estructuras
Orgánica y
Funcional del
Poder Ejecutivo
Nacional
 .........................
............... 11
Cuadro N° 4:
Estructuras
Orgánica y
Funcional del
Poder Judicial
Nacional
 .........................
.................. 12
Cuadro N° 5:
Estructuras
Orgánica y
Funcional del
Poder Ciudadano
Nacional
 .........................
............. 13
Cuadro N° 6:
Estructuras
Orgánica y
Funcional del
Poder Electoral
Nacional
 .........................
................ 13
Cuadro N° 7:
Estructuras
Orgánica y
Funcional de las
Jefaturas del
Estado y del
Ejecutivo
Nacional
..... 15 Cuadro
N° 8:
Competencias
del Jefe del
Estado y del Jefe
del Ejecutivo
Nacional
.........................
......... 15
Cuadro N° 9:
Controles Intra
Legislativo
..........................
..........................
..........................
..................... 18
Cuadro N° 10:
Controles Intra
Ejecutivo
 .........................
..........................
..........................
........................
18 Cuadro N°
11:
Relaciones de
Equilibrio y
Control Entre los
Poderes
Legislativo y
Ejecutivo
................... 20
Gráfico N° 1:
Asincronía Entre
los Mandatos
Legislativo y
Ejecutivo
.........................
..........................
... 26 Gráfico
N° 2:
Clasificación
Tripartita de los
Sistemas de
Gobierno
.........................
..........................
....... 53 Cuadro
N° 12:
Posible
Comportamiento
del Sistema de
Gobierno Según
Escenarios
Políticos
.................. 55
IINNTTRRO
ODDUUCC
CCIIÓÓNN
El presente
trabajo se
inscribe dentro
de una obra
mayor que fue
prevista por el
Instituto de
Estudios
Políticos de la
Universidad
Central de
Venezuela,
cuyo propósito
es estudiar y
explicar los
cambios
políticoinstituc
ionales
surgidos del
proceso
constituyente
y que se
plasmaron en
la nueva
Constitución
de la
República
Bolivariana de
Venezuela de
1999
1
. Es en este
marco que se
nos invitó a
elaborar un
análisis de las
reformas
constitucional
es sobre el
sistema de
gobierno y sus
posibles
implicaciones,
invitación a la
que accedimos
con gusto y
que
agradecemos,
esperando que
este resultado
sea de utilidad
en la reflexión
sobre el
Estado que
requiere
nuestra
sociedad para
su desarrollo.
Cuando se
emplea el
término
sistema de
gobierno
en el Derecho
Constitucional
, normalmente
se lo entiende
como una
manera de
organización
del Estado por
la cual se
distribuye el
poder público
para que,
siguiendo las
ideas de
Montesquieu,
impida la
acumulación
del poder en
una autoridad
única. Ahora
bien, existen
dos
acepciones del
término
sistema de
gobierno, una
es amplia, la
cual se refiere
en general a
las estructuras
orgánica y
funcional del
Estado que se
adoptan
identificando
las funciones
fundamentales
del Estado, las
cuales se
ejercen por
medio de una
autoridad y de
una estructura
orgánica
distintas, esto
es, a cada
función le
corresponde
una
organización
diferente bajo
la conducción
de una
autoridad
respectiva. Si
bien, la
concepción de
Montesquieu
nos habla de
tres funciones
principales: la
legislativa, la
ejecutiva y la
judicial, en la
actualidad
muchos
Estados se
estructuran
reconociendo
otras
funciones,
como lo hace
la
Constitución
de 1999 que
prevé cinco
grandes
funciones
públicas en el
Poder
Nacional: la
legislativa; la
ejecutiva; la
judicial; la
función
contralora,
jurídica y
presupuestaria
; y la electoral.
1
Publicada en la
Gaceta Oficial
de la República
de Venezuela Nº
36.860 del 30
de diciembre de
2000 y
reimpresa, por
error material,
en la Gaceta
Oficial de la
República
Bolivariana de
Venezuela,
Extraordinaria,
Nº 5.453.
3 En la
exposición
que haremos
sobre la
reforma del
sistema de
gobierno nos
ocuparemos
inicialmente
de revisar el
sistema de
gobierno
venezolano de
1999 en su
acepción
amplia, para
luego
dedicarnos
exclusivament
e a la acepción
restringida del
término, esto
es, a lo que se
comprende en
el Derecho
Constitucional
como la forma
de distribución
del poder
público entre
las funciones
legislativa y
ejecutiva del
Estado,
funciones
cuyo ejercicio
posee
fundamentalm
ente una
racionalidad
de
representación
política
-directa o
indirecta- de la
población para
la formulación
legítima de las
políticas
públicas. En
este sentido
restringido del
término
sistema de
gobierno, se
entiende a la
manera como
se organizan y
relacionan las
funciones
legislativa y
ejecutiva para
el ejercicio del
gobierno
democrático
del Estado, y
que dan como
resultado
algunas
clasificaciones
sobre los
sistemas de
gobierno,
como la
sustentada en
algunos tipos
paradigmático
s, como lo son
el sistema de
gobierno
presidencial y
el sistema de
gobierno
parlamentario.
Uno de los
problemas
mayores que
tienen los
estudios sobre
los sistemas de
gobierno es
que éstos
suelen
contener
exclusivament
e un análisis
jurídico, esto
es, son
estudios sobre
las normas
–
en el orden
constitucional-
que establecen
y regulan el
diseño
conceptual y
operativo de
los sistemas de
gobierno y sus
consecuencias
en el ámbito
jurídico, pero
sin referencia
alguna al
desarrollo
operativo del
diseño en la
práctica
política y su
impacto sobre
la
gobernabilidad
democrática y
el desarrollo
humano. De
allí que
muchas de las
veces se
discuta sobre
los aciertos y
los errores de
un
determinado
diseño de
sistema de
gobierno bajo
criterios más
bien
subjetivos, o
cuanto menos
abstractos.
Contrario a
este enfoque
unilateral,
juridicista, es
necesario
utilizar un
enfoque más
omnicomprens
ivo,
multidisciplina
rio o
transdisciplina
rio, que
apoyado en
distintas
disciplinas del
conocimiento,
como lo son el
Derecho, la
Politología, la
Sociología y la
Administració
n, nos permita
comprender en
toda su
extensión el
resultado o
impacto de un
determinado
diseño
aplicado o
funcionando
en
determinadas
condiciones
políticas. Lo
que
afirmamos, es
que para
explicar el
comportamien
to real de un
sistema de
gobierno
diseñado
constitucional
mente no basta
con el análisis
de su
regulación
jurídica
–
estructuras
orgánica y
funcional-,
además hay
que estudiar a
la luz de
diversas
disciplinas del
conocimiento
su
funcionamient
o en
determinados
escenarios
políticos, esto
es, hay que
confrontar el
diseño
institucional
-lo formal, lo
esperado y el
deber ser- con
su
operatividad
fáctica -lo que
ocurre-, ya
que en
determinadas
condiciones
un diseño
institucional
puede
distanciarse
incluso del
propósito para
el cual fue
creado. Es por
esta razón que
al efectuar un
diagnóstico
sobre los
aciertos y
errores del
sistema de
gobierno en
sentido amplio
–
tripartito-, así
como del
sistema de
gobierno
presidencial
–
estructuras
orgánicas y
funcionales
del Legislativo
y del
Ejecutivo
relacionadas-
previstos en la
Constitución
de 1961,
vincularemos
el aspecto
normativo o
formal con la
dinámica
política, para
obtener de esta
manera el
comportamien
to histórico de
dicho diseño.
De otra parte,
cuando
revisemos el
sistema de
gobierno
presidencial
en su actuar
político, nos
encontraremos
con el
vocablo:
presidencialismo
, término que
puede tener
dos
acepciones
distintas, aún
cuando en la
práctica se
encuentran
estrechamente
relacionadas.
Una acepción,
la más común,
se corresponde
a un diseño
institucional
-las
estructuras
orgánica y
funcional
formalizadas
constitucional
mente- de un
modelo de
sistema de
gobierno, el
presidencial,
con una
distribución
particular de
funciones y su
correspondient
e separación
orgánica -la
llamada
ingeniería
constitucional-
. La otra
acepción del
término
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