I

ÍNDICE

Agradecimientos ................................................................................................................ 9
Introducción .................................................................................................................... 11

1. Política y elección social ..................................................................... 13

1.1. La teoría de la elección social .............................................................. 15
El estudio de las instituciones políticas .......................................... 16
La utilidad social .............................................................................. 18
Un modelo de elección social ........................................................... 19
1.2. Plan del libro ....................................................................................... 25

2. Quiénes pueden votar .......................................................................... 27

2 .1. Electorados simples ............................................................................. 29
2.2. Electorados complejos ......................................................................... 42
Argumentos sobre el sufragio ........................................................... 43
Estrategias sobre los derechos de voto ............................................. 55
3. Cómo se cuentan los votos .................................................................. 81
El eficiente votante mediano ............................................................ 83
3 .1. Reglas de un solo ganador ................................................................... 86
Unanimidad ..................................................................................... 86
Mayoría absoluta .............................................................................. 99
Mayoría relativa ............................................................................. 115
3.2. Reglas de múltiples ganadores ........................................................... 133
Representación proporcional .......................................................... 133
Coaliciones multipartidistas ........................................................... 140
4. Qué se vota ........................................................................................ 159
Gobierno unificado y gobierno dividido ..........................................161
4.1. Gobierno unificado ............................................................................ 164
Límites al Gobierno unificado ......................................................... 169
4.2. Gobierno dividido ............................................................................... 179
Voto dividido .................................................................................. 180
Elecciones concurrentes y no-concurrentes ................................... 184
Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presi-
dencialismo ................................................................................ 188
Gobierno dividido verticalmente: federalismo ................................. 205
División de poderes horizontal y vertical ........................................ 221

5. La elección de instituciones socialmente eficientes ..........................227

La elección de instituciones políticas pluralistas ............................ 230

Bibliografía ................................................................................................................... 243

 AGRADECIMIENTOS

Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en

Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politi-
ques de Paris durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agrade-
cido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres insti-
tuciones, Eusebió Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamente.
Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes
graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia
Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investiga-
ción para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en
Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Uni-
versidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y la
Universidad de Panamá.
Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones
de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a Antonio
Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus
Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler,
Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza,
Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard
Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber,
Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen
Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, Rubén-
Darío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuenca, Giulia de
Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo
Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude
contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y Eric
Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli.
Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del
editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press.
Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y
Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión
Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de
Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).
 INTRODUCCIÓN

Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y

socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo
análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y comparativa.
Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan en la
teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más de 40
países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja
Edad media hasta el presente.
Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las reglas
formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas:
quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota.
Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los elec-
torados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas mul-
tipartidistas basados en la representación proporcional, y en esquemas de
división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno
central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es
evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utilidad
que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias.
Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes
apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo.
Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas
en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los
procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de sa-
tisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las es-
tructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es
elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar el
poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad
individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralistas
son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su superior
capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.
 CAPITULO 1

POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL

¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de

vida para la mayoría de los ciudadanos y la
mayoría de los seres humanos?
La comunidad política que se basa en los del
medio es la mejor. Los mejores legisladores proce-
den de los ciudadanos intermedios...
Cuanto más mixtas son las instituciones políti-
cas, más duraderas son.

ARISTÓTELES
Política (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la política es la provisión de bienes públicos por líderes.

Por definición, los bienes públicos no pueden ser provistos por actores
privados si no están sometidos a restricciones institucionales apropiadas,
lo cual implica la construcción de una estructura política. Los líderes
políticos también pueden proveer bienes privados, pero esto no los
distingue de otros actores sociales.
La política siempre comporta intercambios en mutuo beneficio entre
líderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los líderes que
proveen bienes públicos y los ciudadanos que dan a los líderes su apoyo o
sus votos. Los bienes públicos pueden satisfacer los intereses comunes de
ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los líderes
se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes
privados, adquirir fama o desarrollar una carrera política profesional.
Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes
proveedores de bienes públicos en situaciones de guerra civil o en situacio-
nes transitorias de cambio de régimen. Pero los bienes públicos son fallos
del mercado y sólo pueden ser provistos efectivamente por un monopolio,
por lo cual se requiere una clara delimitación de campos entre los
proveedores. El papel de las instituciones políticas consiste en establecer
las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los líderes.
(Para una discusión formal, Colomer, 1995b.)
 Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régimen
político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos regímenes
autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisión de
algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo nacional y
expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin embargo,
cuanto menor es el número de personas que participan en el nombramiento
de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las
decisiones políticas satisfagan sólo intereses privados o intereses públicos
de pequeños grupos. Los gobernantes no-democráticos o autonombrados
tenderán a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus
seguidores y resistirán las demandas de otros grupos mediante mecanismos
restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el número de
individuos que participen en la elección de los líderes y la toma de
decisiones, mayores serán las oportunidades de que los grupos grandes
desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con los resultados
políticos.
Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de
muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes
públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos ellos
comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes
públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satis-
facer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciu-
dadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta cate-
goría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las dispo-
siciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la
protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser provistos
a través de políticas consensuales, incluso en regímenes relativamente
restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por políticas que
produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos y de utilidad
social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si se basa en el
reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un superávit
presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos
precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos
según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún otro sector. El
dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un
sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque
ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad.
Las obras públicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos
externos, etc.
Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes grados
de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras palabras,
decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos
institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de
ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente,
los regímenes democráticos organizados en esquemas institucionales
simples promueven la concentración del poder y la alternancia de
sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este
modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así como la
inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las instituciones
pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la cooperación y
los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políticas estables,
moderadas y consensuales que pueden satisfacer los intereses de grupos
grandes en un alto número de temas.

1.1. La teoría de la elección social

La teoría de la elección social ha desarrollado un programa de in-

vestigación que penetra en el núcleo del estudio de la política. Los teoremas
fundacionales de la teoría demolieron una confianza ingenua en la
capacidad de las instituciones políticas de garantizar resultados eficientes
que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe ninguna regla
de decisión que garantice resultados que cumplan ciertos requerimientos
normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser
manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resultados
socialmente ineficientes, según los «teoremas de la imposibilidad»
formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958),
Allan Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros.
Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de
partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas
inicialmente para declarar aceptable una elección social han sido discu-
tidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las si-
guientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a
que exista una relación coherente entre las preferencias de los ciudadanos
y la elección social; ii) aceptar que la elección social dependa de
preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden
ganar la votación; y iii) una nueva interpretación de la condición
inicialmente llamada «ausencia de dictadura» para hacer aceptable la
existencia de un actor (no automáticamente) decisivo (véanse, por ejemplo,
Sen, 1970; Barbera, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres
condiciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al
estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones éticas y a seguir
discusiones razonables de los criterios normativos. Pero también muestran
que cualquier elección de condiciones normativas requiere renunciar a
algún posible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre
varios, lo cual implica en última instancia un juicio subjetivo.
Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las
preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales eficientes
y estables con algunos procedimientos de votación. Esta línea de
investigación relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no
habría que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o
«dominio universal»). Las sociedades relativamente homogéneas tienen
ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, según
sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individuales
«con una sola cumbre» (Black, 1958), la «restricción de valores» (Sen, 1966)
y la «restricción de los extremos» (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se
discutirá en las páginas siguientes, la restricción de las preferencias puede
ser un resultado del propio proceso de decisión, el cual depende en última
instancia de las reglas institucionales del juego.
La tercera línea de investigación promovida por la teoría de la elección
social - y la más estrechamente conectada al presente l i b r o - intenta
evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la
satisfacción de las preferencias de los ciudadanos y en la producción de
resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la «imposibilidad» nos
dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables e eficientes
con ninguna regla. Pero la cuestión es que no sólo es «posible» obtener
elecciones sociales estables y socialmente eficientes con algunas reglas,
sino también que ciertas reglas producen resultados ineficientes con mayor
frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la
eficiencia social puede ser una guía útil para la evaluación y el diseño
institucional.

EL EST UDI O D E LAS I N ST I T UC I ON ES P OL Í T I C AS

La perspectiva básica adoptada en este libro es la que las instituciones

conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción,
producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información,
oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los
líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los
1esultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores.
Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro,
hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la elección de las
instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes
estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las
instituciones pluralistas.
Primero, la teoría de las «instituciones en equilibrio» de Douglass North
señala que la elección y la supervivencia de las instituciones depende de su
desempeño en la provisión de bienes públicos y en la reducción de los
costes de transacción, así como de la vía por la que han sido elegidas,
incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suerte en la
obtención de adhesiones. Una vez las instituciones existen, establecen
parámetros para la acción. Pero también pueden autorreforzarse y dificultar
su sustitución mediante los efectos de los incentivos que comportan.
Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden
sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el
uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costes de su
sustitución (North y Thomas, 1973; North, 1990a, 1990b).
 El variado panorama de fórmulas institucionales democráticas que
desfilará ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la más
persuasiva evidencia empírica de la variedad de instituciones en equilibrio.
Sin embargo, más adelante se argumentará que ciertos gobernantes
adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potenciales
alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para mi-
nimizar sus pérdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las
instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanismos
que favorezcan una distribución más amplia del poder. Sobre esta base, al
final de este libro se identificarán ciertas pautas históricas a favor de la
elección de instituciones pluralistas.
Segundo, la exploración seminal de la «herestética» por William Riker
ha llevado a los estudiosos de la política a reanudar el interés clásico y
durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de decisiones
bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfoque, la
estrategia política puede consistir en actividades tales como formar la
agenda con una selección concreta de temas, dar relieve a ciertas
dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate público,
o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo más sa-
tisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983,
1986, 1993, 19966). La cuestión correspondiente que será explorada en
este libro es cómo diferentes fórmulas institucionales pueden favorecer
diferentes estrategias y cuán permisiva con las acciones manipuladoras
puede ser cada una de ellas.
Tercero, el concepto de «equilibrio inducido institucionalmente» de
Kennelh Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y
sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir
elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes,
gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los
costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación
establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). Así,
los análisis presentados en las páginas siguientes deberían ayudarnos a
evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados
de restricción de las estrategias de los actores y su eficacia en la
producción de elecciones sociales.
Por último, la comparación entre la teoría sociológica pluralista y la
teoría de la elección social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a
entender las ventajas del pluralismo político en la producción tanto de una
amplia satisfacción política de las preferencias de los ciudadanos como de
una elevada estabilidad política. A diferencia de un concepto de estabilidad
que implica la existencia de ganadores y perdedores permanentes, el
pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en
diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la cooperación
interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertirse en
posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su
aceptación de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).
 El desempeño relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudiado
por una serie de teóricos de la elección social. Algunos análisis formales
innovadores de los procedimientos de votación se han centrado en la regla de
la mayoría (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield,
1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975),
ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishburn, 1983) o en la compara-
ción sistemática de diferentes reglas (Fishburn, 1973; Niemi y Riker, 1976;
Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones
de división de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero in-
cluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959;
Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981;
Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y
Money, 1997) y las elecciones múltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998).
El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que serán
mencionadas adecuadamente. El libro añade algunas contribuciones for-
males, pretende establecer una conexión directa entre la teoría de la elección
social y la tradición de estudio empírico de las instituciones en la ciencia
política, procede a ciertas contrastaciones empíricas clave de los modelos y
desarrolla extensos análisis aplicados.

L A UT I L I DAD SOC I AL

El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen es

la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también llamado
«principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico, tal como
fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llamó
«vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con huella (que
llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmente con respecto a
la diferente capacidad de los individuos de experimentar utilidad y la
consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de
bienestar.
Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de la
utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede tener
bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que de los
intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de
decisión equitativas implican el principio de que todas las preferencias
individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del individuo de
experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones
colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada uno cuenta por
uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para la elaboración de
una función de bienestar económico, corresponde exactamente al principio
de voto individual igual que forma parte de las constituciones
democráticas.
Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de los
gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de-
seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fór-
mulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciu-
dadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas si-
guientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institu-
cionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los
regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utili-
tarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.)
En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la
desutilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las
preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito del
siguiente modo:

lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma

Ɖ de las distancias δ entre cada votante i y el ganador G.
El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las
distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente,
en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con res-
pecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan-te
mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posición
intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras
palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide
con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970;
Huber y Powell, 1994; Flunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas ins-
titucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante
mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente.
También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los
esquemas de división de poderes, como las elecciones separadas para dife-
rentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen
diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden votar
sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en esquemas
institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas.
Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si diferentes áreas
de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuerdo con la
distribución de la intensidad de preferencias entre los votantes. Asimismo,
la cooperación interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias
de compromiso apoyadas por amplias mayorías de consenso y capaces de
producir una alta satisfacción colectiva.

UN MODELO DE ELECCIÓN SOCIAL

Un sencillo análisis geométrico puede ilustrar los efectos de diferentes

esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colectiva de la
elección social. Empecemos por el caso más sencillo posible de
un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas
(o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número
similar de miembros).
Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias
de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión de temas,
como A, B y C en el eje horizontal del Gráfico 1.1. Supongamos, por
ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la
distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Gráfico. Si B,
que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total entre
las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los votantes
puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, más la
distancia de B a B, que es cero, más la distancia de C a B, 2 unidades, de
modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los, votantes
y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades:

U(B)=(IA-BI+IB-BI+IC-BI)=(1 + 0 + 2 ) = 3 .

En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las

preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sería 4 uni-
dades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sería 5 unidades, como el
lector puede comprobar fácilmente. Esto muestra que la alternativa del
votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y
maximiza la utilidad social.

preferencia del votante mediano

A B C

NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.

GRÁFICO 1.1. Electorado en una dimensión.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y

C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a1, b1, y c1,) y en el tema 2
(a2, b2 y c2), como se observa en el Gráfico 1.2.
Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas.
Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos co-
rrespondientes a diferentes temas o, conjuntos de temas, como los de las
dos dimensiones en el Gráfico 1.2. Estas pueden corresponder, por ejemplo,
a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en
temas de política exterior y de defensa, y para la Asamblea, centradas en
temas de política económica y social, o bien a elecciones separadas
para dos cámaras del Parlamento o a otros esquemas análogos. Su-
 GRÁFICO 1.2. Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada elección separada, la alternativa intermedia

cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Gráfico 1.2, b, gana
en la elección sobre el tema 1 y a2 gana en la elección sobre el tema 2. La
elección social está representada por el punto de intersección de las
posiciones ganadores en cada tema, bt-a2.
Como puede verse, la decisión social a través de elecciones separadas
sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sitúa en un punto
más bien centrista dentro del conjunto mínimo que contiene todas las
preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el triángulo ABC en el
Gráfico). Este punto está relativamente cerca del óptimo social, que es el
punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los
ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un
espacio bidimensional como el del Gráfico, el punto del óptimo social está
situado en la intersección de las líneas rectas desde la preferencia de cada
votante a la mediana del lado opuesto del triángulo.
Supongamos ahora, como alternativa, que la decisión social en todos
los temas se toma en una sola elección, como correspondería a un
esquema institucional simple del tipo de un régimen unitario y parla-
mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a elegir, no
entre alternativas en temas separados, sino entre «paquetes» de alternativas
en todos los temas al mismo tiempo.
El conjunto de ganadores posibles o «conjunto-ganador» en una
elección conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o
ganador saliente). Adoptemos la hipótesis de que el statu quo es la decisión
social previamente producida por dos elecciones separadas, el punto b,-a2
en el Gráfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola elección
bidimensional desde este punto de partida está representado por el área
sombreada con varios pétalos en el gráfico. Este área está formada por las
curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de
los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere
las alternativas que están más cerca de la preferencia del votante y,
concretamente, prefiere aquellas que están dentro de la curva de indiferencia
a aquellas que están afuera. Así, el conjunto de los ganadores posibles por
mayoría en una elección conjunta está formado por todos los puntos en los
que una mayoría de votantes (cualquier mayoría de dos votantes sobre tres
en el ejemplo del gráfico) están más satisfechos que en el statu quo - e s
decir; el conjunto-ganador está formado por las intersecciones de pares de
curvas de indiferencia-.
Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una elección
conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la predicción del
resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia
relativamente grande del óptimo social. Algunos ganadores posibles están
situados fuera del conjunto de Pareto e incluso más allá del rango de las
preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos
situados más allá de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La
posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede
generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesi-
vas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por
algún otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente.
Este análisis nos permite enunciar que una elección conjunta sobre
numerosos temas multidimensionales, como modelo para la típica elección
única en regímenes simples, puede ser más incierta, producir menos
utilidad social y ser más inestable en el tiempo que las elecciones separadas
sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes cargos en
regímenes con división de poderes.
El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podría
ser algo distinto si sustituyéramos el supuesto de que la posición del vo-
tante mediano gana en cada elección separada por el supuesto de que las
alternativas extremas pueden ganar (quizás como consecuencia de una
competencia multipartidista con la regla de la mayoría relativa). Pero aun
así, la decisión social a través de elecciones separadas estaría siempre
dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemente dentro
del conjunto de Pareto. La decisión social a través de elecciones
separadas podría ser menos eficiente que algunos de los ganadores
posibles en una elección conjunta sólo si las posiciones extremas corres-
pondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes
temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una
elección conjunta incluiría otros puntos situados fuera del conjunto de
Pareto y seguramente algunos situados más allá del rango de las
preferencias de los votantes.
A continuación introducimos dos nuevas variables en el modelo. Pri-
mero, supongamos un electorado más complejo, compuesto por cinco
votantes con preferencias más dispersas que los tres votantes anteriores.
En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado
con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias están situadas más allá
del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como
se muestra en el Gráfico 1.3. La adición de D y E puede corresponder a la
aplicación de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso
típico de democratización gradual.
 El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta depende,
de la regla de votación. Comparamos los efectos de tres reglas con di-
ferentes umbrales de inclusión: mayoría relativa, mayoría absoluta y ma-
yoría cualificada. La mayoría relativa mayor se operacionaliza como 2/5 ( o
40 por ciento, no muy diferente de la proporción de votos obtenida por el
ganador típico en ciertas elecciones parlamentarias por mayoría relativa en
el mundo real).
El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta con la
regla de la mayoría relativa para cinco votantes es mucho más grande que
el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el
electorado con tres votantes, como puede verse en el Gráfico 1.3. Incluye
muchos puntos situados a gran distancia del óptimo social, fuera del
conjunto de Pareto y más allá del rango de las preferencias de los votantes.
Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la
elección social, así como poca utilidad social.
El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayoría absoluta
(3/5) está identificado por un área sombreada más oscura en el Gráfico 1.3.
Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores posibles con la
regla de la mayoría relativa. Esto significa que cuanto más inclusiva es la
regla de decisión, más estable y socialmente eficiente puede esperarse que
sea la elección social.
Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles
por mayoría en el electorado anterior con tres votantes en el Gráfico 1.2, el
electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir
resultados relativamente eficientes. Esto no sólo está vinculado al hecho de
que una proporción más alta de votantes en una comunidad puede au-
mentar la suma total de las utilidades individuales. Además, el nuevo
conjunto de ganadores por mayoría con cinco votantes está situado en su
mayor parte dentro del conjunto de Pardo y relativamente cerca del óptimo
social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible
utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con preferencias de
los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos
opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas.
Este resultado queda confirmado con el análisis de la regla de la ma-
yoría cualificada, 4/5 en el ejemplo del Gráfico 1.3. El correspondiente
conjunto de ganadores posibles es el área muy pequeña en negro, que está
completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posición más bien
centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales más
estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas analizadas
anteriormente.
Hemos identificado tres variables institucionales que producen dife-
rentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la elección
social. En el orden en que serán analizadas en los sucesivos capítulos de
este libro, son:
i) el grado de dispersión de las preferencias de los votantes, según se
trate de electorados simples o complejos;
 ii) la inclusividad de las reglas de votación y los procedimientos de
decisión;
iii) el número de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y
separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de división de po-
deres.
Se sostiene aquí que los regímenes democráticos pluralistas basados
en electorados complejos, reglas de votación inclusivas y división de po-
deres tienden a producir resultados socialmente eficientes.

1.2. Plan del libro

Los resultados del modelo que acabamos de presentar guían el

programa de investigación que se desarrolla en las páginas siguientes. El
segundo capítulo trata de la construcción histórica de electorados simples
y complejos a través del desarrollo de diferentes estrategias para la asig-
nación de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumentos
tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspectiva de
la dispersión esperada de las preferencias de los votantes que estaban
dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres
pautas básicas desarrolladas en diferentes conjuntos de países por los
distintos grados de inclusividad social y de estabilidad política que han
sido capaces de producir. El supuesto básico es que cuanto mayor es la
proporción de ciudadanos con derechos de participación en un proceso
político establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que
cabe obtener.
El tercer capítulo contrasta las reglas de votación de un ganador ba-
sadas en requerimientos de unanimidad, de mayoría absoluta o de ma-
yoría relativa, con las reglas de múltiples ganadores basadas en la repre-
sentación proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas
reglas de votación y decisión son evaluadas y comparadas por su inclu-
sividad, por la relación entre los resultados que tienden a favorecer y las
preferencias de los ciudadanos, así como por la utilidad social corres-
pondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrasta-
ción empírica con respecto a la producción de ganadores socialmente efi-
cientes correspondientes a la preferencia del votante mediano.
El cuarto capítulo analiza y compara diferentes esquemas de unidad
y división de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos
números de temas al mismo tiempo. Se comparan el parlamentarismo, el
semipresidencialismo y el presidencialismo, así como los estados unitarios
y los federales, mediante la aplicación a todos ellos de las categorías de
gobierno unificado y gobierno dividido. Diferentes fórmulas proporcionan
diferentes incentivos para la cooperación multipartidista e
interinstitucional, de modo que crean diferentes oportunidades para que
las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que
la emergencia de múltiples ganadores en esquemas de
división de poderes es capaz de producir una amplia difusión de utilidad
social.
El quinto capítulo concluye con una comparación entre las fórmulas
institucionales que pueden ser consideradas más socialmente eficientes a
la luz de los análisis previos, especialmente la representación proporcional,
la división horizontal de poderes y el federalismo, y las alternativas
institucionales que se eligen más a menudo en procesos estratégicos de
democratización y reforma institucional. Los actores autointeresados pero
no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio
institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden
ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva teórica
desarrollada en este libro.
Los principales puntos del análisis, incluida la producción de resul-
tados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos di-
vididos, son contrastados con datos sobre votos, Asambleas, Gabinetes y
Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones nacionales
y 1.765 elecciones regionales en 40 países democráticos de Europa
Occidental y Central, América del Norte y del Sur y Asia, durante el período
1945-2000. Los países han sido seleccionados por tener más de un millón
de habitantes, altas puntuaciones en libertad política y al menos dos
elecciones democráticas consecutivas hasta el año 2000, así como datos
accesibles. Los países seleccionados incluyen más del 90 por ciento de la
población mundial que vive en democracia al inicio del siglo XXI. El análisis
comparado se complementa con breves estudios de casi cincuenta casos de
desempeño y cambio institucional, incluidas algunas excursiones varios
siglos atrás (con uso de fuentes en ocho lenguas). La revisión histórica de
largo plazo que se presenta en el último capítulo está basada en datos
sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 países durante un
período de 127 años.
 CAPITULO 2
QUIÉNES PUEDEN VOTAR

Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para
el gobierno democrático.
MONTESQUIEU

El espíritu de las leyes (1748)

Una comunidad política puede ser definida como un conjunto de in-

dividuos que se reconocen algún interés común básico y toman decisiones
colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias
concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fácil.
Cuando el grueso de la población es suficientemente homogéneo en tér-
minos socioeconómicos y culturales, como suele suceder en comunidades
pequeñas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede
identificar una alternativa aceptable y producir una elección social rela-
tivamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales
sofisticados. Como se verá más adelante, las comunidades pequeñas con
intereses homogéneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal
y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votación altamente
inclusivas.
En cambio, en electorados complejos, formados por la concesión de
derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente he-
terogéneas, puede ser difícil conseguir decisiones colectivas vinculantes y
producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad.
Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construc-
ción de estados-nación amplios e inicialmente heterogéneos y de demo-
cratización. Cuanto más dispersas son las preferencias de los grupos de
votantes sobre los temas sometidos a votación, más complejo es el elec-
torado y más difícil es alcanzar acuerdos.
En procesos históricos modernos, las consecuencias de dar derechos
de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido
enormemente variadas. La conversión de ciertos grupos en votantes no ha
producido mucha innovación política porque la mayor parte de sus
miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes
entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau-
tas de voto. Esta ausencia de innovación puede ser un resultado de cierta
dependencia económica o personal de los nuevos votantes con respecto a
las preferencias de los antiguos o de instituciones políticas restrictivas.
En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nuevos
partidos políticos, desarrollar estrategias de innovación de la agenda
política que han acabado triunfando, formar una nueva mayoría política o
amenazar al sistema político en su conjunto. Esta tendencia a la inno-
vación puede ser un resultado de preferencias de los votantes más dife-
renciadas y de instituciones políticas permisivas.
La asignación de derechos de voto tiende a estar guiada tanto por
presiones colectivas «desde abajo>) (los grupos antes excluidos) y cálculos
estratégicos «desde arriba» (los líderes y gobernantes ya existentes).
En la época moderna, los terratenientes, los mercaderes, los
artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de
minorías étnicas, los jóvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de
voto en diferentes países en momentos históricos diversos, en general en
procesos que incluyen también cambios importantes en las reglas
electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales.
En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repente v
sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tiende a
provocar alta inestabilidad política. En otros casos, diferentes grupos de
votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos
de un proceso más duradero. Esta estrategia gradual puede evitar la
emergencia súbita de una nueva mayoría alternativa e inducir a cada nuevo
grupo pequeño a entrar en un partido previamente existente. Por último, en
otros casos, el sufragio universal ha ido acompañado por innovaciones
institucionales, como la representación proporcional y la división de
poderes, las cuales producen múltiples ganadores. Mediante un nuevo
esquema institucional de este tipo, la elección social es transferida a
estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e
inclusivos.
Este capítulo está dividido en dos secciones. La primera sección pre-
senta una serie de casos de comunidades pequeñas y homogéneas en
tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones
colectivas consensuales y vinculantes mediante votaciones con derechos de
voto relativamente amplios. La segunda sección aborda los problemas de la
elección social en electorados complejos. Se revisan y analizan diferentes
argumentos históricos a favor y en contra de la ampliación de los
electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identifican
diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto, las cuales se
asocian a diferentes ritmos de concesión de derechos, así como a diferentes
reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de países durante
los siglos XIX y XX.
2.1. Electorados simples

En la época medieval y a principios de la moderna no sólo había nu-

merosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monár-
quicas de amplia escala, sino también una serie de unidades locales en las
que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un
electorado amplio. En general, se trataba de comunidades más bien
simples con intereses relativamente armónicos, valores compartidos y una
cultura homogénea en las que la identificación de una decisión común no
era un logro muy difícil. Las unidades en cuestión eran territorios
pequeños, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados,
ciudades, colonias u otras comunidades de tamaño pequeño. Los procesos
colectivos de toma de decisiones se referían a unos pocos temas lo-cales
relativamente simples. Así sucedía incluso cuando se trataba de elegir
representantes locales a organismos de mayor escala, como los
parlamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala
(«nacionales»).
El desarrollo de preferencias homogéneas entre la población reflejaba
bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el pre-
dominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en
contextos más complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte
atractivo de las posiciones sociales centrales permitían que estas comu-
nidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y
produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias.
Ciertos rasgos institucionales de la comunidades políticas simples que
tomaban decisiones consensuales eran muy parecidos a los que cabe
encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en
contextos urbanos modernos - q u e es otro caso de comunidades pequeñas
y simples con intereses comunes claramente identificables-. Estos rasgos
incluyen los siguientes:

• Los derechos de v o t o eran concedidos a los cabezas de hogar, in-

dependientemente del número de miembros de la familia, bajo el
supuesto de que todos ellos tenían preferencias homogéneas; ha-
bitualmente sólo votaban los hombres, pero las reglas eran más bien
vagas e informales y a menudo permitían que los jóvenes o ciertas
mujeres participaran.
• Las reglas de decisión eran altamente inclusivas; se usaban reglas
basadas en la unanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y
asambleas de vecinos que decidían por asentimiento o aclamación.
• Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las
loterías, para la rotación de los cargos que debían ejecutar las
decisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga
más que un privilegio.
 La elección de representantes indujo más innovación a favor de reglas
que permitieran una representación variada de diferentes categorías
sociales o grupos de preferencias. Las fórmulas modernas de representa-
ción proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en
comunidades relativamente más complejas que las típicas villas rurales, se
concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos mul-
tinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evitar el
dominio exclusivo de un solo grupo.
Algunas unidades pequeñas y más bien homogéneas que trataban
temas locales pudieron mantener una participación amplia y abierta en la
toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los
papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin embargo,
en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicieron más
complejas internamente y aparecieron más grupos diferenciados, sus
propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de sufragios y
acuerdos unánimes se convirtieron en fuentes de conflicto e inestabilidad.
El comercio exterior, la ampliación de las comunicaciones y el creciente
relieve de bienes públicos de gran escala, que llevaron a la formación de los
modernos estados-nación, indujeron cambios institucionales importantes.
Entre éstos se incluyen la redefinición de las condiciones para obtener el
derecho de voto, incluida la pérdida de los derechos de ciertos grupos, así
como unas regulaciones más explícitas de las elecciones. (Para una
perspectiva histórica comparable a la aquí esbozada, véase Manin, 1995.)

Casos:
C OMUN AS, P AR L AM EN T OS Y C OL ON I AS

Según la leyenda, los grupos tribales germánicos de la Alta Edad media

ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las
resoluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o
las desaprobaban con su silencio. Más allá de estos orígenes algo oscuros,
la indagación que se presenta en las páginas siguientes se centra en
electorados simples de tres tipos de unidades políticas.
Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en
pequeñas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los cantones
suizos que han existido desde la Baja Edad media, así como ciertas famosas
ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue inicialmente
una asociación privada de hogares que se organizaba para proveer ciertos
bienes públicos básicos. Asumía la administración de justicia, la defensa
militar, el mantenimiento de la provisión de alimentos y otros servicios
elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces
de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza-ron
gradualmente su autoridad. A través de un proceso, acabaron ignorando de
hecho la soberanía del Emperador germano y del Papa romano.
 Segundo, se revisarán las elecciones en algunas unidades locales in-
cluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas
locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los
Borbones antes de la Revolución, así como los condados y los municipios en
las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover.
Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los
reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre
aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los
intereses de varias categorías sociales en territorios extensos. Pero los
representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales
también enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones
parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este
precedente.

Tercero, se analizarán algunas famosas instituciones coloniales. Estas

incluyen los dominios británicos en América del Norte antes de la formación
de Estados Unidos, así como ciertas colonias españolas en América del Norte
y del Sur durante el proceso que les condujo a su independencia. Aunque los
dos grupos de colonias se basaron en modelos diferentes, en ambos la
aplicación de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en
las metrópolis permitieron prácticas más permisivas en los territorios
situados al otro lado del Atlántico. De hecho, las elecciones participativas
fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Sólo
cuando las pequeñas unidades independientes formaron amplios estados-
nación, ciertos criterios iniciales de concesión de derechos de voto, más bien
vagos, fueron sustituidos por requerimientos más concretos.

El conocimiento de los casos de electorados simples que aquí se revisan

es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero,
aparentemente, los casos de los distintos países aquí recopilados no habían
sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo.

Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las

comunas germánicas fueron reconocidas como la máxima autoridad legal y
política sobre la población rural. Tomaban decisiones en asambleas populares
con un número fijo de miembros: los dueños de los hogares mayores de 14 o de
16 años de edad. Se permitía la presencia pasiva de las mujeres casadas y los
niños, los cuales acudían a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la
presunción de que cada casa y familia tenía intereses homogéneos. La
pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y
era determinada del mismo modo como se decide la participación en las
reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas:
sólo se admitía a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los
arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad.
En algunas comunas de zonas montañosas de lengua germánica, la Asam-
blea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la ma-
ñana, y formaba un gran círculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria
 en silencio. Cualquiera podía presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba
mano alzada y las decisiones se tomaban por mayoría. La homogeneidad y la
transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las
reuniones y también para transformar una mayoría en unanimidad. Tras la vo-
tación, se tornaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros
propósitos podían usarse otras reglas: el reparto proporcional de los recursos y las
cargas asumidos en común o la rotación en el acceso a los bienes públicos. Se
usaban loterías para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la
Asamblea. La acción cooperativa se extendió a las comunas vecinas. Pero la
homogeneidad de cada unidad siguió siendo muy grande, incluso en lengua,
religión y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persistía el conflicto se
dividían para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisión.
A partir de 1291, los pequeños cantones forestales de Uri, Schwyz y Unter-
waiden empezaron a separarse de los condes de Habsburgo en Austria. Acabaron
formando una liga que se amplió a ocho cantones a mediados del siglo xiv y a 13
cantones entre los siglos XVl y XVIII. Durante varios siglos, esta confederación
suiza fue poco más que una alianza informal para preservar la autonomía local
frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central.
La Asamblea se convirtió en la forma de gobierno de la mayoría de los
cantones germánicos. La Asamblea cantonal era algo más ceremonial que las
Asambleas locales y podía incluir un desfile del pequeño ejército o milicia del
cantón con los magistrados a caballo entre estandartes y cornetas. Los
procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La
participación estaba limitada a los hombres de más de 18 o de 20 años de edad y
las propuestas tenían que ser canalizadas con anterioridad a la reunión a través
del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los
impuestos y la admisión de nuevos miembros y elegía funcionarios cantonales con
funciones judiciales, policiales y ejecutivas, así como los diputados federales. Todos
los asistentes, incluidos mujeres y niños, juraban fidelidad a la constitución. En
algunos cantones se imponían multas a los que no asistían.
Aún a principios del siglo xx, el tamaño del electorado de los cantones era
pequeño, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es aún muy
grande actualmente. La mayoría de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son
más diferentes entre sí que con respecto a los países vecinos. También las
ciudades desarrollaron fórmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy
temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos
predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos XVI-
XVll. Las Asambleas populares han continuado siendo más poderosas en los
cantones rurales con poblaciones pequeñas y homogéneas. Pero todavía a principios
del siglo XXI, la Confederación Helvética es sobre todo un instrumento para pre-
servar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).

Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia,
lideradas por sus cónsules, se hicieron autónomas del Emperador y de las
autoridades de la Iglesia. Génova, Pavía, Pisa, Siena y otras muchas comunas se
organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o «arenga». La
Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamación, un proce-
dimiento próximo a la unanimidad, o por elección indirecta. En la segunda mitad
del siglo XIII se amplió la participación del pueblo. En ciudades como Génova y
Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendían
a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayoría de los varones
adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la población total. (Cálculos del
autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.)
En el caso de Venecia, la elección del Duque (Doge) por el pueblo data de
697. Durante casi quinientos años, los poderosos Duques fueron elegidos por la
Asamblea o arenga formada por «una gran inclusión de altos, medios, bajos y
otros muchos venecianos» (majores, mediocres, minores et magna Ventorum en-
globatio; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligió indirec-
tamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hom-
bres de más de 30 años de edad), el cual se convirtió en la autoridad suprema, y
el Senado.
A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dejó de ser elegido
popularmente y empezó a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, éste
adoptó un procedimiento cada vez más complicado con hasta nueve estadios de
votos aprobatorios y loterías que fue concebido con el propósito de hacer inviable
el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo XIII al XV, la
Asamblea del pueblo tenía que ratificar la elección del Duque por el Consejo.
Desde el siglo XIII hasta 1789, los cargos electos incluían los magistrados, los
procuradores, los abogados y un Gran Canciller. «La República se fundaba en una
política de compromiso, conciliación y consenso... la República patricia dio a
Venecia 500 años de paz y estabilidad interior» (Finlay, 1980, Lines, 1986).
En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la elección de los
gobernantes, existieron durante más de doscientos años desde finales del siglo
XIII. Durante el primer período republicano, que se extendió de 1291 a 1433, la
Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 años de
edad que hubieran pagado unos impuestos locales mínimos. Este criterio producía
Asambleas con más de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento
del número total de habitantes de una ciudad con muchos jóvenes e inmigrantes,
y sin duda incluía una mayoría de los varones adultos. (Cálculos del autor con
datos de Najemy, 1982, y Brucker, 1977: 252; 1983: 133.)
El gobierno de Florencia estaba organizado en torno al Justicia (Gonfalo-
niere) y otros ocho miembros de la Señoría. Éstos eran elegidos mediante un
complejo sistema de voto aprobatorio y loterías muy frecuentes. La Señoría se
apoyaba en 12 consejeros u «hombres buenos» electos, 16 confalonieros que
representaban a los barrios de la ciudad, así como otros muchos cargos electos
para los cuales la mayoría de los votantes eran elegibles por períodos cortos (de
seis meses o un año). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de
la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento
mixto de elección popular y nombramiento por la Señoría. Como en Venecia,
aunque con diferentes fórmulas, se concibió un procedimiento de elecciones ex-
tremadamente complejo para evitar la manipulación fraudulenta del proceso
electoral e impedir la dominación de la comuna por unas pocas familias
poderosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados
con frecuencia, lo cual creó un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero
una estabilidad más básica estaba asegurada por el «amplio grado de acuerdo
existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera
económica» (Brucker, 1983: 66, 70, 388ss.).
El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restricciones
y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero,
aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluyó a «gente nue-
va», de modo que, junto con el crecimiento de la población, el electorado llegó a
tener unos 8.000 votantes a finales del siglo XV, de nuevo alrededor de un 15 por
ciento de la población total (según los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La
nueva república establecida en 1494 se basaba en la elección popular de los cargos
tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en
este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del
Consejo, un nuevo período de gobierno de los Medici reemplazó otra vez las
elecciones regulares por la aprobación directa por la Asamblea del pueblo. La última
república florentina restableció la elección de los gobernantes, incluido el Gran
Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992).

El fin de los régimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atri-

huido a frecuentes fenómenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por
el faccionalismo político, las peleas de familia y los conflictos de clases. Incluso
Dante se burló en un célebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas
entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destrucción del
enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante había sido miembro del
Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante
observar que sus quejas incluían el lamento por la inclusión en el electorado de
«gente nuova» que generaba «orgullo y exceso» y era capaz de desafiar al grupo
gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75).
Sin embargo, según ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los
acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructura
institucional compleja. «La fusión relativamente pacífica de elementos viejos y
nuevos en la sociedad florentina había sido la pauta normal a lo largo de la historia
de la ciudad» (Bnicker, 1962: 392). La palabra «florentinismo» se convirtió en una
expresión corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como sinónimo de
maniobras políticas sofisticadas y construcción de coaliciones.
En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renacimiento en
que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno
autoritario. Como han señalado algunos historiadores, ciertas ciudades, como
Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas
ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republicanos después de que
otras muchas ciudades hubieran caído bajo el dominio aristocrático. En cambio,
otras, como Génova, Bolonia y Pavía, con niveles más bajos de conflicto visible,
pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristocráticos a los republicanos,
una y otra vez. Además, como muestran los casos de Bérgamo o Bolonia, los nuevos
gobiernos aristocráticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80).
A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de
decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se
extendió un cierto sentimiento de insatisfacción política. En particular, el pre-
dominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones políticas indujo
reacciones negativas de otros grupos. La hipótesis que será desarrollada a lo largo
de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en
electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue
usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por
aclamación, no siempre produce decisiones rápidas y aceptables en un electorado
crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la
Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani-
midad en medios rurales más simples. Como lo sugiere uno de los más recono-
cidos historiadores del período, «una fuente principal de frustración política [en
ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resuelta-
mente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la
unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentación de puntos de
vista irreconciliables» (Brucker, 1962: 393).

Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de

Europa, la autonomía local fue una tradición romana, pero también fue una
creación de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus señores. Tal vez
bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenían un comercio
regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas popu-
lares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la región meridional del Lan-
guedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la «Asamblea
General de Vecinos» participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas)
si eran nativos o residentes de largo período. La participación se solía considerar
una obligación más que un derecho. Las Asambleas elegían procuradores o
síndicos, así como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el «Cuerpo de
la villa», cuya legislación controlaba. Los cargos municipales eran ocupados
durante cortos períodos de unos dos años. Ciertas restricciones con respecto a la
reelección y la acumulación de cargos por los miembros de una misma familia
promovían la apertura y la circulación de los nombrados (Babeau, 1882; Petit-
Dutaillis, 1947).
Además, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provin-
ciales desde mediados del siglo xv, aunque éstos sólo se reunían por mandato del
rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e
incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los empréstitos y los gastos se
sometían a votación, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y
aumentó la participación popular. Sin embargo, el control cada vez más
centralizado del país por la Corona doblegó gradualmente la autonomía de los
cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introducción de «can-
didaturas oficiales» que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894;
Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980).
De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la dirección de
un parlamento moderno, aunque acabaron convirtiéndose en un órgano me-
ramente consultivo del rey. Al principio, tenían poder de establecer impuestos y
su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras
crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de
una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones
frecuentes entre 1344 y 1358), más formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de
nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 1588-
89, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 años antes de su nueva
convocatoria en 1789.
Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del
Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (según la
localidad y de un modo más flexible en los medios rurales). «En este marco, el voto
de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las
hijas que vivían en una casa diferente también tenían derecho de voto» (Cadart,
1952: 46-47). A partir del siglo XV, el sufragio se extendió a los habitantes de
los pequeños pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-
dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos mu-
nicipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los
distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino»
(Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los
Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio mas-
culino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los co-
mentarios de Major, 1951: 44).
Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Ge-
nerales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el nú-
mero de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron
derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses o
naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local
(así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la
convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180-
184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del sufragio
masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de 1789
fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Europa y no
volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo» (Doyle, 1989:
97).
A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia
habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados pro-
vinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas prima-
rias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros
dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban
una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los Estados
Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así, electos en
distritos multinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se elegía por
separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un
candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue requerida
sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relativa). Aunque
este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir intercambios de
votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación genéricamente
proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se solían necesitar
muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias mayorías sobre la
base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La elección
conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la
elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier de doléances) en
cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armónicas; los
«cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cómo debería
desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitución de la
monarquía autoritaria por un gobierno representativo constitucional que
promoviera los derechos individuales y la modernización económica (Doyle, 1980).

El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios derechos

de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reuniones locales
y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos judiciales y elegir
recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios elegían delegados para
que representaran sus intereses en los tribunales de condado. Cuando el rey
convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en
1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos di-
putados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.
En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del
condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como si
no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al
año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre
emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los
sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población
masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que cabe
suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo principio.»
De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es probable que las
elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino
universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la
elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayoría
de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary, 1918, 1: 66).
A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los
poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al menos,
cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba que las
elecciones anteriores «se habían masificado con muchas personas de bajo nivel y
mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba formado por
agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales
era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir decisiones
colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69).
A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto en
varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gastos
municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local,
mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se
convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos y
otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel
nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los
otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran vagos e
inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El sistema
se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m u ch os
candidatos locales independientes, l o cual permitía una representación variada de
diferentes grupos de preferencias.
Una serie de estudios históricos ha presentado un panorama de las elecciones
en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la par-
ticipación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto número
de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689 y 1715
y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates
sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado era una
entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este período,
continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque algo
nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con
notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su par-
ticipación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos
públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales se
hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos
innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).
 El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones res-
trictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes
unipartidistas y la restricción de la agenda política a unos pocos temas en los que
un grupo homogéneo podía promover un interés dominante. Como se verá en la
próxima sección, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX es-
tablecieron a lo largo del país más distritos y mejor definidos, pero también límites
más rígidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso
electoral que en algunos de los períodos anteriores (Plumb, 1967, 1969;
O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997).

Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente

universal en las colonias británicas de América del Norte se remontan a la elec-
ción de la Cámara de Diputados en Virginia en 1619, a la que siguió casi inme-
diatamente la Asamblea ele Maryland y la elección anual de Gobernador en Ply-
mouth. En los orígenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector
no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos
se permitía votar a todos los habitantes. Más tarde, las restricciones al sufragio
introducidas en Gran Bretaña se extendieron a las colonias, especialmente en
forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, ésta no era una
condición extemporánea. Como en los otros casos europeos anteriormente men-
cionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartían cier-
tos intereses comunes básicos, los cuales les permitían estar correctamente re-
presentados por el cabeza de hogar, tenía un sólido fundamento en la propiedad
familiar. Además, la ausencia de señores feudales, una disponibilidad mucho
mayor de tierra y la amplia difusión de la propiedad territorial y personal en las
colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos británicos para votar
tuvieran allí resultados mucho menos restrictivos.
Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la
mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy
valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos públicos. En los inicios
más remotos, el derecho de voto en una colonia se reconocía del mismo modo
como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una
empresa moderna. Las primeras colonias eran corporaciones de negocios en la
agricultura, de modo que la condición de tener propiedad territorial se conside-
raba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El su-
puesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien común de la comu-
nidad y sólo debería permitirse participar en la gobernación de la colonia a aque-
llos que claramente tuvieran un interés en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977).
Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo
vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a. distintas circunstancias para
que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabilidad
de la elección social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con frecuencia, de
modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de riqueza o de
comportamiento moral como índices de la capacidad del individuo de tomar
decisiones razonables en asuntos colectivos.
Más concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente
eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o
dos años, según la colonia, y no existía en Virginia, New Hampshire y Nueva York.
La condición de edad mínima habitual era 21 años (20 en Plymouth y 18 en
Rhode Island). Sin embargo, «los menores a veces votaban) (Bishop, 1893:
65); «los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban» en las
Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); «muchachos» y «jóvenes» de 18 y 19
años de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania,
New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podían votar en New Jersey
(Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluían el tipo de empleo del
individuo y su reputación moral. La propiedad de la tierra se medía en acres en el
Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era más cara, se aceptaban parcelas
mucho más pequeñas por su valor monetario.
Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en varias
colonias del Norte, una conducta moral incorrecta podía provocar la supresión de
los derechos de un hombre liberado e incluso la pérdida total de su derecho de
voto. En Massachusetts y Nueva York se requería que los electores fueran
miembros de alguna iglesia; en general, los católicos romanos, así como los judíos y
los cuáqueros en algunos casos, no podían votar. Pero, por otro lado, en las
colonias del Sur, donde residía la mayoría de los negros, los cobrizos [o nativos] y
los mulatos, éstos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en
Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Norte, ningún estado
apartó nunca a la población no blanca de las urnas, incluidos los indios en algunas
partes de Nueva Inglaterra.
Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvieron
difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los electores
potenciales. «Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, sólo sobre
una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la población adulta
masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este rango, pero
probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos límites»
(Williamson, 1960: 38). «En algunas colonias como Virginia la proporción de
electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como
Nueva York, estaba más cerca del 50 o 60 por ciento.» En general, los derechos de
voto eran más amplios en los distritos rurales. Según algunas fuentes del decenio
de 1770, las condiciones raramente se controlaban: «a cualquier cosa que pareciera
un hombre» se le permitía votar. De hecho, sólo «entre un quinto y una mitad de los
varones adultos» fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 41-
49). Así pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental
antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la población total parece haber
tenido derechos de voto en las colonias británicas de América del Norte antes de su
independencia.
En la época colonial, el día de la elección anual era un gran acontecimiento,
concebido como una ocasión para que los colonos se reunieran y socializaran. Los
procedimientos usados incluían el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una
cabina que contenía un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se
iban anotando los votos, así como granos de trigo y alubias para aprobar o rechazar
a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usaron en algunos
lugares a partir de principios del siglo XVII y variantes de la moderna papeleta
perforada con los nombres de todos los candidatos se difundieron a partir de
finales del siglo XVII.
Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso hacia la
independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobación de la Constitución de los
Estados Unidos en 1789, se desarrolló una tendencia a una mayor unificación de
criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armonía en
una sociedad más amplia y variada, la mayor parte de los líderes patriotas
pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tu-
vieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un
interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y
razonables.
Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia,
emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de derechos
de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarrollada
durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron
reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religiosos
se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios
estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por primera vez. Pero,
por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimientos formales de ser
mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la ciudadanía y ser
residente, mientras que ocho estados modificaron sus constituciones para excluir
de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En
conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente pasó de un 50-80 por
ciento [de la población adulta masculina] en el período provincial tardío a un 60-
90 por ciento al término del período revolucionario» (Dinkin, 1982), lo cual
significa alrededor del 15-25 por ciento de la población total.

Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local

fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más
abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las
tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada
por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las
Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los represen-
tantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio
restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de
elecciones y loterías.
Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una com-
binación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La
Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino vir-
tualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de
Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se
ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes procedentes
de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos los
hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera que
fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos
grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comunes
básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miembros de
las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los carentes de
empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin embargo, que
votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; Demélas-Bohy y
Guerra, 1996).
La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con el
restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importante en
el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia. Más de
cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones españolas
y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato
subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel elec-
toral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos
provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación española
facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este
empuje explica la «temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente
amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los
países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos durante la
primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo
occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6).
Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Es-
paña (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a las
Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron distritos
electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran
unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas
indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, ac-
ceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homo-
geneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtu-
vieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de
voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casados
más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros patriotas»
(Annino, 1995, 1996).
De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras pro-
vincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas
poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio universal de
todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de
representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron
derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995;
Alonso, 1996).
La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas pro-
porcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones mo-
vilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los muni-
cipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos económicos
eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y vagabundos»
y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados
con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la mitad de los
hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo y, en algunas
provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995).
Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fue-
ron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elec-
ciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos esta-
dos grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto
amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue do-
blegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor
parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, du-
rante la segunda mitad del siglo XIX.
2.2. Electorados complejos

La complejidad de los electorados amplios en comunidades políticas

modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nuevas
demandas de bienes públicos y de la sumisión de nuevos temas políticos a
decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el
número de temas de la agenda política y cuanto más aumenta la dispersión
de las correspondientes preferencias de los votantes, más incierta deviene
la elección social. En contraste con las comunidades simples anteriormente
revisadas, en electorados complejos sólo se pueden obtener resultados
estables y satisfactorios mediante la introducción de nuevos mecanismos
institucionales más sofisticados.
La inclusión de nuevos votantes en el electorado puede ser conside-
rada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de
vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, según el
numero de nuevos votantes, su información política, la «posición» de sus
preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, así como la
fragmentación de los votantes y gobernantes existentes. Como se verá más
adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los
votantes existentes, como los niños, los jóvenes, las mujeres y los sir-
vientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de
ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien incluso
susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza potencial
derivada de la concesión de derechos de voto a otros grupos. En cambio,
otros nuevos votantes políticamente desorganizados y poco informados,
especialmente los campesinos en las áreas rurales, pueden producir
elecciones sociales menos previsibles a inducción de empresarios políticos
audaces. Por último, se suele esperar que los pueblos colonizados, los
grupos étnicos dominados y las clases trabajadoras compactas, si se les
permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de
propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio político
establecido.
Los gobernantes en el poder, especialmente si están altamente cohe-
sionados y se enfrentan a movimientos de oposición débiles, tienden a
preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que pro-
ducen ganadores y perdedores absolutos, como ocurrió con la mayor parte
de los líderes políticos conservadores y liberales en el siglo XIX. En cambio,
las minorías emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y,
al mismo tiempo, a favor de la representación proporcional y otras fórmulas
institucionales pluralistas, como ocurrió con los socialistas en muchos
países a finales del siglo XIX.
Sin embargo, si los gobernantes están sometidos a un desafío sufi-
cientemente creíble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliación del
electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les
garanticen que compartirán el poder, como hicieron algunos conser-
vadores a finales del siglo XIX y principios del XX. Por el contrario, la opo-
sición desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero también por
mantener fórmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los
distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse
en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente.
Esta sección está dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a
favor y en contra de la ampliación del electorado. Segundo, se identifican
diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes
combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y
arreglos institucionales.

ARGUMENTOS SOBRE EL SUFRAGIO

Los argumentos a favor o en contra de la extensión de los derechos de

voto han sido más discutidos y se han hecho más sofisticados en la época
moderna, a medida que las nuevas unidades políticas amplias incluían
electorados potencialmente complejos, que en las experiencias más
antiguas de tipo local que se han revisado en la sección anterior. El
desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las
economías de gran escala, la división del trabajo y otros factores que han
permitido la creación de los estados-nación modernos, han incrementado la
complejidad de las comunidades políticas y han hecho más intrincada la
asignación de derechos de voto.
Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanentes
se han usado ampliamente para apoyar la ampliación del electorado. En
este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del
supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin
embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armonía y
homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una co-
munidad política que es relativamente difícil de encontrar en sociedades
modernas. Una evolución lógica del argumento de los derechos naturales
ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas características sociales y
culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de
hecho, ha llevado a enunciar unos requisitos más restrictivos para los
derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliación de
los electorados han usado la doctrina de los derechos naturales colectivos
para mantener la representación «orgánica» de los estamentos o los
privilegios de los votantes existentes.
En parte como consecuencia de estas debilidades teóricas de algunos
promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos naturales ha
tendido a ser sustituido por argumentos alternativos más claramente
basados en las consecuencias esperadas de la ampliación de los
electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos
derechos de voto. De hecho, a casi ningún grupo social se le ha reconocido
sin discusión que fuera portador de derechos de voto naturales y
la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro-
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

puesto que lo fueran, en algún momento o lugar por una variedad de

razones.
Los niños, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuentes y
los que no tienen casa están casi siempre excluidos de las votaciones. Es
interesante observar que esta exclusión se basa en el supuesto de que tales
individuos no son capaces de tomar decisiones razonables sobre asuntos
colectivos o de que no comparten suficientemente unos intereses comunes
significativos con los demás miembros de la comunidad. Como se verá,
estos mismos o análogos argumentos han sido utilizados para excluir a
otros grupos. Durante mucho tiempo se consideró que las mujeres estaban
insuficientemente implicadas en los asuntos públicos para participar en las
elecciones políticas; muchos jóvenes y adolescentes aún son considerados
inmaduros para tomar decisiones políticas; los ancianos han sido vistos
como particularmente vulnerables a la manipulación debido a su
dependencia de las pensiones pagadas por el Gobierno; los indios, los
negros, los judíos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes
de los votantes existentes; y los trabajadores industriales fueron
ampliamente vistos como una mayoría amenazante a la que se debería
impedir que se convirtiera en una fuerza electoral.
A la inversa, pero también sobre la base de las consecuencias políticas
esperadas, los terratenientes, los monárquicos y los católicos fueron
amenazados con la privación o efectivamente privados de derechos de voto
por modernos movimientos liberales debido a su vinculación con el Antiguo
régimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elecciones
basándose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesanos, los
tenderos y otras gentes «burguesas» fueron atacados por su dominio social
en ciertas comunidades industrializadas con un proletariado en expansión.
Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la elección
social: la dispersión de las preferencias de los votantes, es decir, el número
de nuevos votantes potenciales y la «posición» relativa de sus preferencias
con respecto al número y las preferencias de los votantes existentes.
Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto
tendrá unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los
votantes existentes, no cabe prever que la concesión de estos derechos
provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los
nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarán decisiones
vacilantes y volátiles, hay mucho margen para manipular la elección social
y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por último, cuando los
nuevos votantes tienen preferencias compactas y diferenciadas y son
capaces de formar una mayoría alternativa, pueden producir una nueva
elección social que será considerada muy perjudicial para los votantes
existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un análisis
coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuación se
revisan los argumentos mencionados desde la perspectiva de sus
consecuencias sobre la elección social que hemos esbozado.
(Para una comparable tipología en tres categorías de los argumentos re-
tóricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la po-
lítica social, véase Hirschman, 1991.)

Inocuidad

Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «de-

pendientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que
comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de de-
sarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los
niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se
juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños con
derechos de voto.
La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas
sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel
tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional podía
votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas
podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento,
adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción de que los no
votantes no producirían una distorsión potencial de la elección social y, por
tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votarían
como los miembros del grupo ganador existente.
El concepto de representación virtual sin votar se usó como argumento
contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en particular en las
colonias británicas en América del Norte. Durante la polémica que llevó a la
guerra por la independencia americana, ciertos políticos británicos
mantuvieron que la Cámara de los Comunes representaba de hecho a los
colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re-presentantes en la
cámara, porque los colonos compartían los mismos intereses que aquellos
que votaban en Gran Bretaña.
En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las co-
lonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían
convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían de-
jado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británi-
cos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que
no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin
embargo, esto no impidió que las comunidades americanas indepen-
dientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin
derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban
privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción
de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones.
A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mill precisó los ar-
gumentos. Mill apoyó una ampliación considerable del electorado en
Gran Bretaña a principios del siglo XIX, pero no llegó a incluir en ella a
los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre
1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mill
subrayó el papel dirigente de la «clase media» en la promoción de esta-
bilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una línea comparable a
como el «votante mediano» ha sido considerado capaz de producir alta
utilidad social en la moderna teoría de la elección social. Concretamente,
Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover
reformas liberales. Pero también confiaba en que la inmensa mayoría de la
gente que sentía una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros
de la clase media (a través de su empleo, su renta, la protección que recibía,
el alojamiento y la salud) «querrá ser guiada por su consejo y su ejemplo».
De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufra-
gio adulto masculino que incluyera a «ciertas clases, profesiones y colec-
tividades» que se habían convertido en centrales en la sociedad moderna,
pero habían sido excluidas del voto en el período anterior: Sin embargo,
Mill pensaba que cualquier otra porción de la comunidad más allá de es-
tos grupos, «si emergiera dentro del cuerpo elector, sería lo mismo». La
inferencia lógica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras
señalaba que «todos aquellos individuos cuyos intereses están indiscuti-
blemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del
electorado] sin inconveniente». Estos incluían, en particular, a todos los
niños y jóvenes cuyos intereses están incluidos en los de sus padres. Ja-
mes Mill esperaba que, dado que la gran mayoría de los hombres mayo-
res tenían hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial
de los suyos propios, aunque los jóvenes no votaran, sus intereses no se-
rían sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los de-
rechos de voto podían ser negados sin mayor problema a las mujeres dado
que «los intereses de casi [sic] todas ellas están incluidos en los de sus pa-
dres o en los de sus maridos» (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978).
Es interesante observar que este argumento fue más tarde utilizado
por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos
de voto a las mujeres. «Si las opiniones y los intereses de las mujeres son
idénticos a los de los hombres de un grado social similar», decía la su-
fragista americana Lydia E. Becker, «no hay ningún peligro en darles los
mismos medios de expresarse que se dan a los hombres» (Becker, 1872).
En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revela-
rían las mismas preferencias políticas que sus padres y maridos con de-
rechos de voto llevó a algunos líderes políticos a percibir el sufragio de
las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia inno-
vadora de otros grupos con preferencias más diferenciadas que obtenían
nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los
negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, de-
sarrolló este argumento del «contrapeso». Jacobi elogió los valores fe-
meninos a favor del «conservadurismo, el ahorro, la repulsión por el des-
pilfarro, el interés en el carácter personal, la simplicidad extrema de sus
juicios, su preocupación por los temas directos y vitales, cualidades to-
das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a
las mujeres y deben continuar rodeándolas», como razones para darles el
voto. Jacobi esperaba que «la influencia de las mujeres que actualmente
están implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada
que se encuentran entre nosotros, será utilizada no sólo para dar apoyo a
los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a
las ignorantes mujeres votantes de modo que actúen como contrapeso,
cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e
interesados» (Jacobi, 1894).
Con una orientación parecida, algunas mujeres católicas y conser-
vadoras crearon la Unión Francesa para el Sufragio Femenino, la primera
organización nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus
líderes equiparaban la emancipación de la mujer a la defensa de la iglesia,
la familia y la patria. Más concretamente, promovieron la fórmula de un
«sufragio de familia» por el que sólo el cabeza de familia votaría, pero con
tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los
abuelos y los niños, en el supuesto de que todos ellos compartían los
mismos intereses (Rosanvallon, 1992).
El argumento de la «inocuidad» se hizo más sofisticado a medida que
se desarrolló el movimiento sufragista. Así como la tradicional esfera de la
mujer en el hogar se hizo más pública a través del desarrollo de grandes
establecimientos comerciales, lavanderías y escuelas públicas, y así como
un mayor número de mujeres entró en el mercado de trabajo, se
argumentó que sus intereses se fundían con los de los votantes hombres
ya existentes por dos vías diferentes. Primero, estos cambios provocaban
nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varón se
acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo,
las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y
económicos parecidos a los de sus compañeros hombres (Kraditor, 1965,
esp. cap. 3; Harvey, 1998).

Riesgo

En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja

tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de
gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal
como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una
asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la elec-
ción de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar,
incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la
ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que
votan» (Temple, 1973: 78).
Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento po-
lítico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un in-
dividuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu-
mento ha arraigado en países en los que se ha introducido o se ha pro-
puesto una ampliación repentina del electorado en un contexto de anal-
fabetismo masivo y en ausencia de partidos políticos bien organizados,
como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alar-
mado, los votantes desinformados pueden ser víctimas de los patronos, los
aspirantes a dictador, los demagogos, los fanáticos o los extremistas de
variados colores. Entonces, la elección social sería imprevisible e inestable,
dado que podrían formarse mayorías variables por iniciativa de líderes
ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solían ver como
una «pendiente resbaladiza» hacia lo desconocido.
Este tipo de advertencia se dirigió contra el argumento de la «ino-
cuidad» antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el
Canciller Otto Fürst von Bismarck cuando promovió el sufragio masculino
universal en la Confederación de Alemania del Norte (y más tarde
el Imperio Germánico). Implícitamente, Bismarck esperaba que los
campesinos, que eran globalmente leales al Rey, serían también obedientes
a sus señores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo,
como señaló el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios políticos
potenciales que habían sido previamente marginados de la actividad
política, como el clero católico en las áreas rurales y los líderes socialistas y
comunistas en las fábricas y minas, podrían hacerse con el control de los
nuevos votantes y producir una alta fragmentación de los representantes
electos. «El sufragio masculino universal, sin partidos políticos firmemente
establecidos y bien organizados», advertía, «especialmente en un estado
federado como Alemania, crearía numerosas fracciones incapaces de formar
una mayoría, un parlamento edificado sobre arenas movedizas» (Mohl,
1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427).
Es muy interesante observar que esta posición también puede en-
contrarse en el lado izquierdo del espectro político. En situaciones en las
que amplias capas de la población estaban privadas del voto en las elec-
ciones políticas, ciertos líderes liberales, radicales y socialistas fueron rea-
cios a una ampliación significativa del electorado. Temían que los nuevos
votantes desinformados serían engañados por empresarios políticos sin
escrúpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos
de voto, muchos líderes políticos de la izquierda dieron prioridad a la
promoción de la educación pública y la escuela obligatoria, la cual era
considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, más
concretamente, una condición necesaria para formar electorados «cons-
cientes» y homogéneos capaces de apoyar programas progresistas.
El socialista británico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en
referirse a «la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las
clases trabajadoras». De acuerdo con ello, consideró que un gobierno
basado en elecciones populares «sólo podría ser tolerado como el mejor
medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad me-
diante una educación superior de todas las clases» (Owen, 1828, 1 844, en
1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).
 Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en
1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que «el sufragio uni-
versal dado a un pueblo tan carente de educación corno el nuestro, en vez
de ser un instrumento de progreso, es sólo un obstáculo a la libertad»
(Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasión, el socialista Louis
Blanc pidió el aplazamiento de las elecciones para evitar «la superioridad
numérica del campesinado ignorante sobre la población educada de las
ciudades» (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario Louis-Auguste
Blanqui se refirió a los trabajadores oprimidos como «un rebaño ciego»,
debido al control del mismo por la Iglesia, y anunció que «las elecciones, si
tienen lugar, serán reaccionarias» (Bastid, 1948).
En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la ob-
tención del derecho de voto en una población ampliamente analfabeta se
consideró que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fue-
ran manipuladas políticamente por los tradicionales poderes locales. Esto
parecía particularmente peligroso para la cohesión nacional en un período
de muy temprana unificación del estado italiano. Mientras tanto, en
España, ciertos liberales del siglo XIX rechazaron el sufragio universal por
el temor de que los nuevos votantes sin educación fueran engañados por
patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el progresista Sabíno
Herrero, por ejemplo, declaró: «Es mejor retrasar el sufragio universal que
falsificarlo» (Serrano, 1993: 215-216).
Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos líderes
liberales de algunos países europeos temían que las mujeres serían ma-
nipuladas por la Iglesia y caerían bajo influencia reaccionaria. Este temor
contestaba los argumentos conservadores sobre la «inocuidad» y el
«contrapeso» del sufragio femenino antes descritos. El liberal británico
William E. Gladstone sostuvo que la «participación personal» de las mu-
jeres en las elecciones constituiría «no sólo un mal práctico de los más
graves, sino algo intolerable» (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radical
de Francia, Georges Clemenceau, creía que «si se diera el derecho de voto a
las mujeres mañana, Francia retrocedería inmediatamente a la Edad
Media» (Hause, 1984: 16).
Según ciertos líderes socialistas de principios del siglo XX, así como
los derechos de voto de los trabajadores deberían estar subordinados a su
educación, los de las mujeres deberían estar también subordinados a su
liberación económica, lo cual podía implicar incluso la abolición de la
propiedad privada. Sólo mediante la supresión de las relaciones de familia
existentes apoyadas en una economía capitalista -pensaban- se obtendría
la igualdad de género como consecuencia natural, mientras que, bajo el
capitalismo, el voto de las mujeres llevaría los proyectos progresistas a la
deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mucho tiempo en
contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias más
conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas.
Aun en fecha tan tardía como 1931, la mayor parte de los republi-
canos de izquierda españoles se oponían a la introducción del sufragio
femenino en la recién establecida Segunda República con el argumento de
que las nuevas votantes serían dominadas por el clero conservador. La
oposición incluía a dos mujeres políticas muy expresivas, la radical-so-
cialista Victoria Kent y la socialista Margarita Nelken (ésta en desacuerdo
con la mayor parte de sus compañeros de partido varones). Kent, en
particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que éstas consi-
guieran «una educación universitaria y la liberación de sus conciencias»
(Capel, 1992).

Amenaza

En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien

inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden ser
vistos como amenazantes por los volantes existentes. Esto sucede cuando
los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia común muy
compacta que se opone a la norma prevaleciente, especialmente con
respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayoría que
entra en el electorado puede cambiar la elección social de un modo radical
a costa de los ganadores anteriores. En algunos tempranos episodios
modernos de ampliación de los derechos de voto, este pronóstico fue temido
por los miembros esclarecidos de los grupos que podían convertirse en
perdedores en el futuro, así como celebrado por los líderes de los grupos
potencialmente ganadores.
Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los de-
fensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En
vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a
las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una re-
forma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la pro-
piedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en
aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una mayoría
numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, siguiendo sus
intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica. De acuerdo con
ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limitado. Por un lado,
«todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer el derecho de voto»,
decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberían ser excluidos,
especialmente «en países [como el Reino Unido] en los que una gran
mayoría vive al día [en condiciones de subsistencia]».
Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más
bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser
adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el
criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar
que (en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de
conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos,
no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po-
bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, concluía, no
serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, serían
aceptables allí.
Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque
veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud
personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres,
creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James Mil])
pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos políticos
alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia
protección de los hombres -decía Macaulay- se les debía negar el derecho
de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978).
Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanzaron a
algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul Royer-
Collard elogió el papel de los votantes intermedios en la producción de
resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que «todos
los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media». Sin
embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse durante
la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera «un cierto
grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La
riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad individual de hacer
«un juicio libre e informado».
En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las
elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para
ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la in-
tención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que
producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mantener
los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía la
existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes
existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la
prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamente»
del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses
esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, según
Barante, 1863: 103-117).
En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político liberal y
novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para votar;
como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita cierto
grado de instrucción y un' interés común con los demás miembros de la
asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era
considerada una condición suficiente para producir una elección social
aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes com-
partían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La
educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo
parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión y la
inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba
que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si éstos
eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las prefe-
rencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufragio
«de riesgo» implicaba que los votantes ignorantes podrían ser engañados y
votar contra su propio interés, el sufragio «amenazante» implicaba que los
votantes podrían votar en su propio interés contra los de los votantes
previamente existentes. La instrucción serviría no para hacerles cons-
cientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista
dominante.
Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas categorías
de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los excluidos
deberían ser, primero, los niños, porque no tienen instrucción; segundo,
los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la población
nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del «ocio indispensable
para adquirir conocimiento y claridad de juicio», es decir, «todos aquellos a
los que la indigencia mantiene en una situación de dependencia perenne y
les condena a trabajar cada día [porque] saben tanto de los asuntos
públicos como los niños y no tienen más interés que los extranjeros en la
prosperidad nacional» (Constant, 1815, cap. 6).
El líder conservador español, Antonio Cánovas, se opuso repetida-
mente a la introducción del sufragio universal con argumentos parecidos.
Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: «El sufragio universal y la
propiedad son antitéticos, y no vivirán juntos, porque no es posible,
mucho tiempo... El sufragio universal siempre será una farsa, un engaño
a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violencia de los
menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de
clases directoras; o será, en estado libre y obrado con plena
independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible.» En 1888,
frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en España,
Cánovas - d e acuerdo con las categorías que hemos distinguido hasta
a q u í - señaló la diferencia entre el «riesgo» de que voten los analfabetos y
la «amenaza> de que voten los pobres. «Yo creo - d i j o - que el sufragio
universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la gobernación del país
a la muchedumbre, no sólo indocta, y eso sería casi lo de menos, sino a la
muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y
la ruina del principio de propiedad» (Cánovas, 1884-1890).
Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer
ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio su-
fragio adulto y de que éstos pudieran subvertir las bases de las estructu-
ras sociales existentes también fue confirmada por el bando contrario.
Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio universal
en Francia en 1848, la cual llevó a la elección directa del príncipe Louis
Bonaparte como Presidente de la República y después a la disolución de la
Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Imperio, fue muy
decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente
desconfiados con respecto a este mecanismo de elección social y, como
se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-
tos a largo plazo de la educación pública o, en general, en la guía de los
líderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovió el
papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras
ignorantes mediante la formación de partidos políticos obreros, lo cual
inspiró tanto la formación de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl
Kautsky como la organización de la «vanguardia revolucionaria» en
partidos comunistas por Vladimir Lenin.
Sin embargo, sobrevivió cierta ambigüedad, la cual permitió el de-
sarrollo de una opinión alternativa a favor del sufragio universal como
una oportunidad para formar una nueva mayoría. En fecha tan temprana
como 1852, Karl Marx ya había escrito que, en contraste con lo que
estaba sucediendo en Francia, «el sufragio universal [sería] el equivalente
del poder político de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el
proletariado constituye la mayor parte de la población», confirmando,
pues, la «amenaza» implícita que los defensores de la propiedad privada
habían percibido en el voto de los trabajadores. Marx especuló que «la
implantación del sufragio universal en Inglaterra sería una medida mucho
más socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Continente.
Su resultado inevitable, aquí [en el Reino Unido], sería la supremacía
política de la clase obrera» (Marx, 1852: 332).
Tras la introducción de un virtual sufragio masculino universal en
Alemania, Marx observó en 1880 que «el derecho de voto se ha
transformado de un medio de engaño, como era antes, en un instrumento
de emancipación». Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esbozó una
coalición potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio
universal que empezara por «las masas más numerosas y compactas, la
"fuerza de choque" decisiva del ejército proletario internacional» y
«conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la
pequeña burguesía y los campesinos pobres, y se asentara en el poder
decisivo de la tierra, ante el cual todos los demás poderes tienen que
inclinarse, les guste o no» (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado
por Edward Bernstein a principios del siglo xx y se convirtió en la base de
la participación electoral de los socialdemócratas.
Análogamente, la expectativa de que no sólo los derechos políticos de
los obreros, sino también los de las mujeres pudieran producir cambios
sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no sólo
temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por
algunas líderes destacadas del movimiento feminista. En los primeros
tiempos del movimiento, Mary Wollstonecraft había apuntado esta idea.
Reconocía abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su
«locura». Pero defendía los derechos de las mujeres en la expectativa de
obtener consecuencias sociales benéficas, concretamente «la mejora moral
que una revolución en los modos femeninos cabría esperar que produjera
naturalmente> en la sociedad dominada por los hombres (Wollstonecraft,
1792, cap. 13).
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Del mismo modo como los antifeministas sostenían que el orden

social requería un modelo de familia que comportara la subordinación
política de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los
derechos políticos de las mujeres producirían cambios radicales en las
relaciones familiares. La participación política de las mujeres daría relieve
a nuevos temas vinculados a la educación, el bienestar social y los niños
y, como consecuencia, se elevaría moralmente la vida pública. Los
gobiernos basados en el sufragio de las mujeres serían incluso «menos
proclives a ir a la guerra sin necesidad real)), como declaró la Unión del
Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63).
Estos argumentos fueron también desarrollados por algunos defensores
destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mill,
uno de los fundadores del movimiento sufragista británico. Por un lado,
Mill compartía la preocupación de otros líderes progresistas anteriormente
mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. «La
enseñanza universal debe preceder al derecho de voto universal», decía.
Mili incluso propuso que se dieran diferentes números de votos a
diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educación (Mill,
1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y
liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mill, prestarían una
contribución sustancial a la vida pública a partir de sus específicas cua-
lidades intelectuales y morales. Con la participación política de las mu-
jeres, «todas las tendencias egoístas, la autocontemplación, el autointerés
injusto que existe en la humanidad, serían permanentemente despla-
zados». La influencia de las mujeres «sólo sería favorable a la virtud pú-
blica» (Mill, 1869, cap. 4).
Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en
Estados Unidos en el siglo xrx, defendió más concretamente que el pre-
dominio de plagas sociales como la prostitución, los delitos sexuales y los
asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de re-
solver los problemas sociales, que éstos eran causados por la dependencia
de las mujeres y que su curación sería la independencia económica de las
mujeres y la igualdad política. «Soy una plena y firme creyente - d e c í a -
en la revelación de que es a través de las mujeres que la raza [humana]
será redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipación inmediata e
incondicional de toda sujeción política, industrial, social y religiosa»
(Anthony, 1875).
De un modo parecido, la líder de las sufragistas francesas, Hubertine
Auclert, sostenía que la liberación política de las mujeres reduciría la
guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y crearía la oportunidad de cons-
truir un «Estado maternal» que se hiciera cargo de la asistencia sanitaria
pública y de la protección de los niños, los enfermos, los parados y los
ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).
ESTRATEGIAS SOBRE LOS DERECHOS DE VOTO

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos naturales

con respecto a la ampliación del electorado han sido ampliamente
reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual
moderno. Para algunos de los autores y políticos mencionados, los dere-
chos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la
utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adoptado
como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores reticentes
de las ventajas del sufragio igual «natural». En este último enfoque, el
argumento de la conveniencia era en sí mismo una conveniencia, pero
indujo de algún modo a prestar atención a las consecuencias colectivas de
los derechos de voto individuales.
En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los
tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersión de las
preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve.
No cabe duda de que el sufragio universal puede producir resultados
ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un elemento
permanente de la comunidad política sobre la base de ciertas ca-
racterísticas de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas
oportunidades significativas de bienestar económico y barreras bajas entre
diferentes grupos de etnia y de género. Pero ciertos arreglos institucionales
pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plurales y con
altas desigualdades, bien mediante la reducción del número de alternativas
disponibles, bien transfiriendo la elección social a un estadio institucional
pos electoral basado en negociaciones moderadoras.
Entre los autores y los políticos antes presentados, algunos querían
excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio
social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que ten-
dría la «clase media», pero sólo concebían este papel como la obtención de
adhesión de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a través de
algún juicio «esclarecido» o «correcto». Otros, por último, pretendían
establecer la supremacía de la «clase obrera» mediante «la conquista» de las
capas medias de la sociedad.
Todas estas estrategias tendían a mantener o crear una sola mayoría
absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartían el
supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una
elección social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de
toma de decisiones, incluida en particular la representación proporcional,
permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un
grupo vota de acuerdo con algún interés de grupo diferenciado, las
ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de
instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas interme-
dias, moderadas, «esclarecidas» y «correctas», capaces de distribuir amplia
y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relati-
vamente tardío. Por ello, la elección de diferentes instituciones ha acom-
pañado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en
distintos países según las expectativas sobre las decisiones colectivas que
producirían.
Desde el punto de vista de los votantes y los líderes existentes, una
estrategia acertada para la asignación de los derechos de voto debería
conseguir dos objetivos principales. Primero, debería mantener dentro de
unos límites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos
votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en elecciones
sucesivas o, en los términos que han sido introducidos anteriormente,
limitar el «riesgo» de un electorado ampliado. Segundo, debería evitar la
formación de una mayoría electoral alternativa capaz de cambiar
radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en
los mismos términos antes utilizados, neutralizar la «amenaza» planteada
por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes «inocuos»
-aquellos que tenderán a reproducir las pautas de voto de los votantes
existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particular, con el
voto de las mujeres- pueden ser usados por los líderes en el poder para
ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la
influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o
amenazantes.
Hay dos elementos institucionales básicos que pueden ser manipu-
lados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al
derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma
al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales.
Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elementos, cabe
identificar tres estrategias básicas con respecto a los derechos de voto en la
historia de los primeros procesos ele democratización. La primera, el
modelo «anglo», se basa en una asignación gradual de derechos de voto a
diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de
reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a
un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada
pequeño paso en la asignación de derechos de voto a nuevos grupos
minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboración con uno de
los grandes partidos existentes, dando así a los líderes existentes la
posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política y de
mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere
a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas colonias
británicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero también
restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias
políticas variadas, así como niveles relativamente bajos de participación
política.
La segunda estrategia, el modelo «latino», comporta un salto repentino
desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habi-
tualmente por iniciativa de la izquierda política o de nuevos grupos, bajo
reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condi-
ciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos políticos bien
organizados, como ocurría en el momento de introducir amplios derechos
de voto por primera vez en Francia, Italia, España, así como en ciertas
colonias «latinas» en las Américas y en Africa, esta estrategia tiende a
provocar una gran imprevisión y una alta inestabilidad electoral, lo cual
lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autoritarias.
Por último, la tercera estrategia, según el modelo «nórdico», la cual se
desarrolló en Alemania y en países del Norte de Europa como Suecia,
Noruega y Finlandia, hace compatible la concesión repentina de derechos
de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de estabilidad
política. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introducen «desde
arriba» nuevos mecanismos institucionales a favor del pluralismo político.
En particular, se adoptan la representación proporcional u otras
«salvaguardas» institucionales capaces de promover una política
multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a
apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y
moderados pueden desempeñar un papel decisivo. De este modo, el riesgo
de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y
líderes existentes pueden esperar que continuarán teniendo oportunidades
de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una influencia significativa
en el proceso político. Como consecuencia de estrategias multipartidistas
que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos institucionales pluralistas
basados en el sufragio universal tienden a durar.
Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proceso
de ampliación de los derechos de voto en varios países. El tamaño del
electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre
la población total. El aumento (o disminución) relativo en cada estadio (en
la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Unidos, así como
las antiguas colonias británicas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, han
desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo
que nunca han ampliado el electorado existente en más de unos pocos
puntos porcentuales de la población total y sólo en porcentajes de dos
cifras con ocasión de la introducción del sufragio de las mujeres. La
suavidad de esta vía se ha reforzado con mecanismos adicionales que
distorsionan la representación a favor de los votantes tradicionales o
desincentivan la participación electoral.
En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y España
como el grupo nórdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Finlandia
han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos
los casos, la introducción del sufragio adulto masculino implicó que el
número anterior de electores se multiplicara de golpe por varios enteros y
que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la población
total. Sin embargo, mientras que en los países mencionados de la Europa
latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron
experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de sufragio
masculino universal, en los países de la Europa nórdica un marco
 CUADRO 2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»

Derechos de voto Electores corno Aumento

porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Reino Unido
1716-1831 Reglas informales 3
1832-1866 Hombres adultos (21), impuestos 4 +1
1867-1884 Hombres adultos, menores impuestos 8-9 +4
1885-1917 Hombres adultos, aún menores impuestos 15-19 +6
1918 1927 Hombres adultos, algunas mujeres 44-49 +25
1928 1970 Hombres y mujeres adultos 65-70 +16
1971 Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-78 +2

Fstados Unidos
1976-1978 Reglas informales 15
1789-1878 Hombres blancos adultos (21),
con propiedad o impuestos 16-20 +1
1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur 21-24 +1
1919-1963 Incluidas mujeres adultas 49-55 +25
1964-1970 Incluidos negros del Sur 60 +5
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años 67-70 +7

Canadá
1891-1917 Hombres europeos adultos (21) 25-30
1918 1959 Hombres y mujeres europeos adultos 50-55 +20
1960-1970 Incluidos indios v esquimales 55-60
1971- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65

Australia
1901-1902 Hombres adultos (21) con impuestos,
algunas mujeres 25
1902-1967 Hombres y mujeres adultos,
excepto aborígenes 50-55 +25
1968-1972 Hombres y mujeres adultos 55
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5

Nueva Zelanda
1851-1875 Hombres europeos adultos (21),
con propiedad o ingreso 15
1 876-1892 Hombres adultos 25-30 +10
1893-1964 Hombres y mujeres adultos 48-55 +18
1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) 55
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 60-65 +5

NOTA: Los rangos de valores sobre la población total son debidos a cambios demográficos.
FUENTE: Cálculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).
 CUADRO 2.1.b Tamaño del electorado: el modelo «latino»

Derechos de voto Electores como Aumento

porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Francia
1791-1795 Cabezas de famílía varones adultos (25),
con impuestos 15
1801-1814 Hombres adultos (21) 20
1815-1847 +5
Hombres adultos, con impuestos 1
1848-1851 -19
................. Hombres adultos 27 +26

1871-1936 Hombres adultos 20-29

.................
1945-1972 Hombres y mujeres adultos 63-57
1973- Hombres y mujeres (desde 18 años) 65 +8

Italia
Hombres adultos (25),
1861-1881
con propiedad, impuestos, alfabetos 2
Hombres adultos (21),
1882-1911
con impuestos, alfabetos 7
1912-1918 Hombres adultos (21)
alfabetos o con servicio militar (30) 28
1919 Hombres adultos 32
.................
1946-1974 Hombres y mujeres adultos 64-68
1975- Hombres y mujeres (desde 18 años) 78

España
1810,20,36 Cabezas de familia varones adultos (25) 28-33
.................

1834-1867 Hombres adultos, con impuestos 1-4

1868-1875 Hombres adultos 25-29 +21
1876-1889 Hombres adultos, con impuestos 5 -24
1890-1923 Hombres adultos 23-25 +20
.................

1931-1932 Hombres adultos 26 53-55

1933-1936 Hombres y mujeres adultos +27
.................
1977-1978 Hombres y mujeres adultos (21) 70
1979- Hombres y mujeres (desde 18 años) 77-80 +7

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a.

N O TA Y F U EN TES :
Las líneas de puntos indican períodos autoritarios.
 C U A D R O 2.1.c Tamaño del electorado: el modelo «nórdico»

Derechos de moto Electores como Aumento

porcentaje de la en puntos
población total porcentuales

Alemania
1871-1917 Hombres adultos (25) 18-22
1918-1933 Hombres y mujeres adultos (20) 64-68 +44
......................
1946-1971 Hombres y mujeres adultos 67
1972 Hombres y mujeres (desde 18 años) 70 +3

Suecia
1866-1909 Hombres adultos (25),
con propiedad o impuestos 6-7
1910-1920 Hombres adultos (24) 20 +13
1921-1940 Hombres y mujeres adultos (23) 55-65 +35
1941-1969 Hombres y mujeres adultos (21) 68-69 +3
1970-1973 Hombres y mujeres (desde 19 años) 70 +1
1974- Hombres y mujeres (desde 18 años) 72-76 +4

Noruega
1814-1896 Cabezas de familia varones adultos (25) 5-9
1897-1906 Hombres adultos (24) 20 +11
1907-1912 Hombres adultos y algunas mujeres 32-34 +12
1913-1918 Hombres y mujeres adultos 46 +12
1919-1945 Hombres y mujeres adultos (23) 51-62 +5
1946-1968 hombres y mujeres adultos (21) 68 +6
1969-1977 Hombres y mujeres adultos (20) 69 +1
1978- Hombres y mujeres (desde 18 años) 73-76 +4

Finlandia
1900-1906 Hombres adultos (25),
con propiedad o ingreso 9
1907-1940 Hombres y mujeres adultos (24) 48-50 +49
1944-1969 I-Iombres y mujeres adultos (21) 62 +12
1970-1971 Hombres y mujeres adultos (20) 67 +5
1972- Hombres y mujeres (desde 18 años) 82 +15

NOTA Y FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2.
Las líneas de puntos indican períodos autoritarios.
más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara varios
decenios.
El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consi-
guieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual pro-
ceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y especta-
cular creación de un electorado masivo.

Casos:
LA CREACIÓN DE ELECTORADOS COMPLEJOS

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previamente

identificados son ilustrados a continuación con los casos correspondientes
en los países mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y
algunas otras antiguas colonias británicas en el modelo «anglo»; Francia,
Italia y España en el modelo «latino»; y Alemania y los países escandinavos
en el modelo «nórdico».
El modelo «anglo»

La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a

continua combinación de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un
proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la
suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes
introducen nuevas barreras legales o políticas para el ejercicio de los derechos
de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos
altamente restrictivos. El proceso tiende a evitar la formación súbita de una
nueva mayoría alternativa al electorado existente mediante un incremento sólo
gradual de s u complejidad y la reducción de las alternativas potencialmente
ganadoras a dos.

Rein o Unid o.- La introducción de derechos iguales de sufragio universal en el

Reino Unido contemporáneo tomó más de cíen años. Hasta principios del siglo
XIX, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se
basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades loca-
les (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones
especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nú-
mero cíe lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832,
1867 y 1 885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los te-
rritorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más am-
plio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electo-
ral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos eta-
pas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto
plural, no fueron abolidos hasta 19 48 (Seymour, 1915 ; Seymour y Frary, 1918;
Conacher, 1971; Co x, 1987).
Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos res-
trictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para
crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número de
electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la
reducción de las prácticas corruptas.
Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres
primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885 ) mediante la cooptación su-
cesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento y
un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1).
Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 183 2 en los condados y
municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un valor
superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e in-
quilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años in-
mediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los
años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una dismi-
nución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997 : 7 0).
Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto nú-
mero de propietarios de casas en los municipios en 1867 . Sin embargo, los re-
presentantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los dis-
tritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció
una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1 885, con resultados
particularmente inclusivos en ciertos condados urbanos. Paralelamente a esta
ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores municipales
no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones.
Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en per-
juicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas
urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la represen-
tación política con la distribución de la población. Como resultado de estas re-
formas, a finales del siglo XIX el electorado británico abarcaba aproximadamente
un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos ampliaron esta
proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mundial. En 1918,
hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de 30 años de edad,
terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el electorado en un cuarto
adicional de la población total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba
que la mayor parte de estas nuevas electoras votaría de un modo similar a «sus
padres y maridos» de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos
líderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un
contrapeso a los votos de los hombres de la clase obrera. El sufragio femenino
adulto universal fue completado diez años más tarde con la inclusión de una
porción adicional de un 15 por ciento de la población total.
Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas re-
gulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permitieron
que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más sinceramente
que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de cada elector
solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos,
intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empezaron a desaparecer
de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880.
Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser
resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por primera
vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan
complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeridas, de
hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fueron víctimas
de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objeciones de otras
personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de los agentes
electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la
confección de las listas electorales no fue sustituido por las presiones de los
activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial hasta muy a finales
del siglo.
Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada
individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más de un
voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas de 1885.
Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elección.
Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades uni-
versitarias tuvieron voto dual hasta 1948.
Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría
relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y reduce
o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importantes
reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos
representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el
correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos,
permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro-
ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños pro-
movió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que
algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes parti-
dos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, es-
tas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos
uninominales que inducen el voto a un solo partido.
Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente
reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucional
decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual indujo
un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A media que
los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organización y la
disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron capaces de
nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a
adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de dos partidos.
De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema
bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el
electorado.
Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica du-
rante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito,
formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente
una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los dos
partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que in-
cluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes
sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada por
Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el partido
Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus líderes
vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes,
abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las re-
glas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos prin-
cipales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este
modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus
aspectos más restrictivos.

Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún

más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicial-
mente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones bri-
tánicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que re-
querían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en
las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la
amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir
de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población total
antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de ampliaciones
graduales del electorado durante los siguientes doscientos años.
Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la su-
presión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos durante
el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los
americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de
1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a vo-
tantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones
limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar
a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del
XX, y a reforzar el sistema de dos partidos.
Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de
regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce
estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por
condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra
empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del
Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente
reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y,
finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de
impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia
variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se les
permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New
Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con
propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts,
Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de
las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prácticas habituales
durante el período colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en
once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los americanos-
africanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis estados de
Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados, los
estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte
de los estados.

Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no

sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votantes y los
líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un estado
abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a
trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado; ciertos
estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante
la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y el Norte se
opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de
ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur
(Porter, 1969).
Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor
parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, continuaron
privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Además,
dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con
efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco
contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra inmigrantes
europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En
una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas
medias fueron particularmente restrictivas en un período en el que
aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido en el
extranjero y un 10 por ciento no eran blancos.
Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la
generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían
adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los estados
del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un
estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio
siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per-
sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente po-
derosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del
Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos
significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y
Cloward, 1988).
El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra
los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tenía
un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión electoral».
Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un partido socialista
con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran
Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época.
Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres
en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconocimi-
ento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos ar-
gumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las
nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos
más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las
mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes existentes
porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproducirían el
comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes,
contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del requisito de
ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a partir de 1928.
En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que
había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19,
261-265).
Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos
para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte
de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las
urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta días
en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los países
democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fueron cooptados al
electorado un año después.
Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo,
un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió derechos de
voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los
negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las mujeres, el
electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero sólo llegó al 60-
70 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los
electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos
legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de
que sólo la mitad de la población total, aproximadamente, está realmente incluida
en las listas electorales.
La participación electoral también fue desincentivada por medio de las res-
tricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema
estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos
obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones nacionales a
la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del partido
Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demócratas, a
mediados del siglo XIX, los terceros partidos mantuvieron organizaciones
estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia-
ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo XIX y principios
del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la
agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la es-
clavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la
agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jornada la-
boral, etc.
Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que «el
ganador se lo lleva todo» y por la típica bipolarización producida por las elecciones
presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros partidos a
partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidaturas, la
ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los medios
de comunicación, y la persecución de líderes radicales. Las organizaciones de
partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a
los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elecciones a la
Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1
por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de terceras
candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demócratas por
los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independientes a
Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política
proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazaras,
1996; cálculos del autor con datos en Gillispie, 1992).
La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx (hasta
un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congreso en
1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda guerra
mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta llegar
alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento
en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.

Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias para

la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros
antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación
gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes
coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados sig-
nificativos de organización y participación política de sectores de la población
nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias
británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asig-
nación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan aza-
rosas sorpresas como en otros procesos de descolonización.
En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio es-
tablecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplie-
ran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuer-
tes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar
a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y pro-
vincial llegó .más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así
como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «ene-
migos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales.
Durante el siglo XIX había habido virtual sufragio masculino en la Australia
colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país,
mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos
de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación
de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres,
mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro
estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia,
Asia, África y las islas del Pacífico fueron excluidos del electorado hasta 1967.
También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos.
En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes
estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o
de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos,
mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los abo-
rígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos
comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968).
A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las
desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencio-
nados-Canadá, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la
Población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55
por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18
años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cua-
dro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninominales
y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el número de
alternativas que los votantes pueden escoger.

El modelo «latino»

La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es la

introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e
institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España durante el siglo XIX y
principios del xx, esta decisión comportó la creación de nuevos electorados
masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos políticos eran
débiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existían. Los sistemas
electorales típicamente basados en distritos pequeños y en reglas de mayoría
relativa y de mayoría absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la
consolidación de partidos políticos de ámbito nacional. Unos resultados
electorales imprevisibles y una nueva movilización electoral amenazadora
provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes
existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias
para restablecer el antiguo orden político.

Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución

francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de
voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pa-
garan impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, en-
tre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro vo-
luntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fi-
delidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y valor»
las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran
elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-
siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en
1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de los
electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino universal
para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera República en
1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en 1814
redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey, 1993).
El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con
la Segunda República en I848. La elección de una Asamblea Constituyente en
abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la historia
contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización de
nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un
cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año
más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado
por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de
un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamente
considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era
en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfabeta.
Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas locales
predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones sobre
temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en la
afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente re-
sultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías
políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía
(Huard, 1991; Rosanvallon, 1992).
Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección di-
recta del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se intro-
dujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elec-
ción a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos
populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente,
incluida la disolución de la Asamblea.
Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy
arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, de-
claró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la
República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio univer-
sal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligiera a
«un nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discurso,
Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Tocqueville,
1851: 176-180).
Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centro-
izquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peligros»
del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República, temía
que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuridad»,
votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es engañado
por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soñadores,
«lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero, una vez en la
Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo y sostuvo que
«aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal informado quizá,
lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta est! ¡Que Dios y el pueblo
decidan!» (Lamartine, 1850).
 El candidato sin partido, carente de experiencia política, miembro de una
muy conocida familia, príncipe Louis Napoléon Bonaparte, sobrino del Emperador,
ganó la primera elección directa de Presidente de Francia por sufragio masculino
universal en 1851. Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una
participación de más del 75 por ciento del electorado. Además de su representa-
ción simbólica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los obser-
vadores vieron en esta elección una expresión de «espíritu de oposición», «pro-
testa» y «descontento general». La victoria de un candidato que tenía la oposición
unánime de la prensa y los clubes políticos fue interpretada como resultado del
voto de los «sumergidos en la ignorancia y la miseria», una «opinión móvil» y «el
pueblo políticamente desorganizado». Como temían muchos políticos, la elección
de Louis Napoléon precedió de poco a la disolución ilegal de la Asamblea por el
electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio
masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mante n i d o
oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la mayor parte de
los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria mediante el apoyo
activo de los prefectos y los funcionarios públicos al servicio del Emperador. La
participación electoral descendió al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq,
1965, esp. 79-111).

El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera

República en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los
electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participación popular
y la competencia política durante varios decenios. Las reglas electorales fueron
constantemente modificadas por cálculos de partido o de facción a corto plazo. Se
alternaron fórmulas más bien restrictivas, básicamente la mayoría relativa en
distritos multinominales y la mayoría absoluta en distritos uninominales. Hubo
niveles bajos de competencia de partido y no se formó un sistema de partidos
estable durante un largo período.
Una nueva ampliación significativa del electorado fue introducida por la
Cuarta República al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento
del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el período más
reciente ha perdurado en Francia una tradición de inestabilidad política y de re-
formangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez re-
gímenes políticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos dieciséis
cambios importantes de la ley electoral. Sólo desde 1945, la serie incluye dos re-
públicas, la sustitución sucesiva de la representación proporcional (apoyada sobre
todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayoría absoluta
con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la representación
proporcional de nuevo, y por la mayoría con segunda vuelta de nuevo (Cole y
Campbell, 1989).

Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creación del
estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, sólo los hombres de más
de 25 años de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pagaran
una cierta cantidad en impuestos podían votar. A partir de 1882, la edad de votar
fue rebajada a 21 años con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de
impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho
más estrictos que los requeridos más o menos en la misma época en países
como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo estaba tan
difundido en Italia que sólo recibió derechos de voto aproximada-
mente un 2 por ciento de la población en el primer período mencionado y un 7
por ciento durante el segundo período. El gobierno también procedió a retirar el
derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios administrativos.
Las reglas electorales se basaban en distritos uninominales, excepto duran-
te el breve período 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto in-
dividual limitado permitieron una representación más variada. Pero no se formó
ningún sistema de partidos sólido. Las elecciones estaban controladas por los
prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos su-
misos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y tram-
pas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alre-
dedor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones tem-
porales de representantes locales o corporativos, radicales, demócratas y refor-
mistas, a través de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban
frecuentemente de grupo, una práctica llamada transformismo que impidió el
desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991).
Durante los turbulentos años alrededor de la primera guerra mundial, como
resultado de las presiones de los excluidos y los cálculos internamente divisivos
en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Ini-
cialmente, el líder liberal, Giovanni Giolitti, intentó promover una ampliación
«limitada y prudente» del electorado por «razones de conveniencia en el autoin-
terés de las clases gobernantes». Como escribió en sus memorias, Giolitti pensaba
que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que «la
exclusión de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las
persuasión de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas», mientras que la
participación política, en cambio, desarrolla en ellas un interés por el mante-
nimiento del estado. El gobierno de Giolitti diseñó una reforma para multiplicar el
electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habría un nivel relativa-mente
alto de abstención entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los liberales
esperaban que la práctica tradicional de formación de coaliciones a través del
transformismo se extendería a nuevos representantes populares y así neutraliza-
rían algunas presiones más innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se con-
cedió el derecho de voto a todos los hombres de más de 21 años de edad que su-
pieran leer y escribir, así como a un pequeño grupo de hombres mayores de 30
años que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10).
Sin embargo, en 1918, inmediatamente después de la Guerra, un nuevo Go-
bierno de los radicales concedió derechos de voto masivos que incluyeron a todos
los hombres de más de 21 años de edad y a los antiguos soldados menores de
esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado saltó de 2,5
millones a 11,5 millones de personas, una multiplicación del número de electores
de antes de la Guerra por casi cinco y una adición de un 25 por ciento de la
población total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio universal
coincidieron en ver la creación de un electorado tan amplio y nuevo como un
desafío a la estabilidad del orden político establecido.
Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban
escasamente organizados; además estaban internamente divididos, especialmente
por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron in-
capaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emer-
gieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas
fueron dirigidos por líderes maximalistas partidarios de la revolución y del esta-
blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente después de la Gue-
rra, el Partido Socialista Italiano se unió a la Internacional Comunista dirigida por
los bolcheviques rusos, condenó la colaboración con el «estado burgués» en
cualquier forma y reclamó «todo el poder» para los trabajadores. A la derecha, y
más o menos al mismo tiempo, el Papa eliminó la prohibición, que había estado
vigente durante más de cuarenta años, de que los católicos participaran en los
asuntos políticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo
del estado italiano. El nuevo Partido Popular empezó a movilizar católicos y
amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos.
El resultado de la primera elección por sufragio masculino universal en 1919
dejó atónitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos
partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los católicos antiestado
italiano, obtuvieron en total más de la mitad de los votos populares y de los
escaños parlamentarios. Para los socialistas, el éxito electoral fue considerado solo
un medio de facilitar la destrucción del Parlamento y «los órganos de la do-
minación burguesa». A continuación, apoyaron una serie de huelgas industriales y
ocupaciones de fábricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par
lamentario. Los católicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el
Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran
incapaces de comprometerse en colaboración gubernamental alguna (Seton-
Watson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%).
La siguiente elección en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la
importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se
pudo formar ninguna mayoría gubernamental con unos resultados tan azarosos,
producidos por la instauración repentina de un sufragio de masas. El conflicto
social, la violencia y la bipolarización política aumentaron rápidamente. Se es-
tableció una dictadura fascista durante más de veinte años, la cual acabó llevando
a una guerra civil abierta. (Para la caracterización coincidente del conflicto político
de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de
la derecha como de la izquierda, véanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y
Pavone, 1991.)

España. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el

sufragio universal en España que fracasaron. El primer intento a favor de un su-
fragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napoleón para
las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitución de Cádiz,
aprobada en 1812, estableció formalmente un virtual sufragio masculino univer-
sal para los mayores de 25 años de edad y se convirtió en «la constitución liberal
clásica en la Europa latina de principios del siglo xix» (Carr, 1966: 94). Un 28 por
ciento de la población total recibió derechos de voto, la mayor proporción de la
población de un país con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel mo-
mento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron su-
primidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocráticos.
El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los re-
publicanos previamente excluidos de la actividad política legal. Una nueva Mo-
narquía constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio mascu-
lino universal fue sucedida muy pronto por una República aún más breve, la cual
fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos políticos liberales eran en
aquel tiempo muy débiles. Los monárquicos católicos tradicionalistas, es decir,
los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los
exaltados, a la izquierda, los cuales promovían alternativas de régimen incom-
patibles, produjeron una inestabilidad política permanente.
Un régimen político mucho más duradero fue establecido con la restauración
de la Monarquía por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue
limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la población total. El Gobierno
fue capaz de controlar las elecciones mediante la promoción de candidatos
oficiales y la organización del fraude a través de la administración de justicia y los
gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron
relaciones de clientela con los electores mediante la distribución de beneficios
privados (incluidos empleos públicos) a cambio de apoyo político, con la ayuda de
burócratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a
la participación y la competencia política indujeron el desarrollo de movimientos
políticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973;
Varela, 1977; Tusell, 1991).
La reconstrucción de la coalición de los liberales con los republicanos ex-
cluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue consi-
derada por los gobernantes conservadores como un gran desafío y una gran
amenaza, lo cual les llevó a cooptar a los liberales al régimen mediante su acceso
temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Práxedes-Mateo Sagasta,
trataron entonces de incorporar a una fracción de los republicanos a sus propias
candidaturas mediante la introducción del sufragio masculino universal, al
tiempo que mantenían un sistema electoral restrictivo basado principalmente en
distritos uninominales y la regla de la mayoría relativa. En 1890, se concedieron
derechos de voto a todos los hombres de más de 25 años de edad con dos años de
residencia y otras restricciones menores. Con ello, el número de electores fue
multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto
de la población total, la mitad de cuyos componentes eran analfabetos.
El control de las elecciones por el Gobierno se debilitó, pero el papel de las
redes locales aumentó, incluyendo nuevas prácticas de compra directa de votos.
Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos poten-
cialmente explosivos de la asignación repentina de derechos de voto a un elec-
torado políticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema político y
electoral restrictivo. La participación electoral fue sólo de un 50 por ciento en el
decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las
elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ga-
naron en Barcelona, y a éstas les siguieron nuevas victorias de los republicanos
en Valencia, así como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras
ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conser-
vador reformista Antonio Maura dificultó las prácticas corruptas y redujo el papel
de los caciques locales. La participación electoral subió al 70 por ciento en el
decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos,
así como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976).
Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron
una proposición de ley en el Parlamento para introducir la representación pro-
porcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador
empezó a preparar el correspondiente proyecto de ley que habría creado un marco
más pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracasó
cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un
golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareac-

ción, con la proclamación de la Segunda República en 1931 por una coalición iz-
quierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las
mujeres un año después. Un sistema electoral mayoritario promovió una cre-
ciente polarización política entre dos bloques que apoyaban alternativas de régi-
men incompatibles, como se discutirá en el próximo capítulo. En 1936, un nuevo
golpe militar dio lugar a una guerra civil que terminó con el establecimiento de la
dictadura del general Franco. El sufragio universal sólo se estableció con éxito
en 1977, juntamente con una nueva Monarquía parlamentaria con repre-
sentación proporcional (Colomer, 1998).

El modelo «nórdico»
La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina» en
que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo
gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del modelo
«latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros
países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha
política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esquemas institucionales
pluralistas que permiten la existencia de múltiples partidos. Estos crean
amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La
estabilidad democrática se consiguió, pues, mediante la combinación de un
nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.

Alema nia . Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos en

la segunda mitad del siglo XIX, la introducción del sufragio universal por la
izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve período
liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los territorios
y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres
clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los re-
presentantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos
elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada guapo se
reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los re-
presentantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos unino-
minales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufragio
universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pe-
queños estados del Imperio, incluidos en particular Baden y Württemberg (en el
último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2).
Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los li-
berales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino
universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parla-
mento imperial ( B u n d e s t a g) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportu-
nismo» por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos
para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado
y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones se-
cretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que
esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la
promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a favor
de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los
socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos ar-
gumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación
Austro-Germánica (en perjuicio de la dominación prusiana), ya que así la pro-
puesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán.
El elemento institucional más importante para contener las consecuencias
políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la
ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecutivo)
no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundesrat), la
cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componían el
Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseño se basó
en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus memorias: «La
medida de los límites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y
con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es
indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe gozar de un poder
completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus motivaciones para
introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck, 1899: 65-69).
Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elec-
ción del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajo esta regla,
una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la
segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional mul-
tipartidista. El Parlamento estaba organizado en torno a cuatro partidos básicos,
pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos,
los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innova-
doras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en
1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafío de estos nuevos competido-
res, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de
partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b).
Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la
llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los
hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se introducía la
representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente por los
socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmulas más
democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero el
Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) mantuvo
poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación
«semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolarización.
Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parlamento, de
modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos cristiano,
liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régimen durante
la mayor parte del período entre 1918 y 1930.
Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialis-
tas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de
coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí es-
bozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las li-
bertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el establecimiento
de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am-
pliación repentina del electorado. De hecho, la introducción del sufragio masculino
universal cuando se creó el Imperio alemán fue sucedida por más de sesenta años
de notable estabilidad política.
Una de las interpretaciones más provocativas y polémicas del éxito electoral de
los nazis y de la supresión de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se
centra en los efectos de la representación proporcional, especialmente en la obra de
Ferdinand A. Hermens (véase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe
argumentar varias cosas contra esta relación. Primero, como se ha mencionado, ya
había existido un sistema multipartidista en Alemania durante casi cincuenta años
antes de la introducción de la representación proporcional. Si bien es cierto que
algunos de los partidos políticos previamente existentes no tenían una fuerte
orientación ideológica, el pluralismo político y las coaliciones parlamentarias, que se
desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa novedad en la política
alemana.
Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral al-
ternativo basado en la regla de la mayoría relativa habría evitado que los nazis
obtuvieran representación cuando contaban con un apoyo popular muy minoritario
y, de este modo, no habrían tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo,
cabe argüir que la regla de la mayoría relativa, aunque reduce el número de
partidos, no siempre impide que un nuevo partido político minoritario entre en la
competición política y obtenga representación, como muestra clara-mente el caso
paradigmático de Gran Bretaña (con la sustitución de los liberales por los laboristas
en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son «creados» por la representación
proporcional, sino por empresarios políticos capaces de recoger o generar nuevas
preferencias políticas de los votantes aprovechándose de cambios sociales,
económicos y culturales.
La formación y el auge del Partido Nacional-Socialista debería explicarse, pues,
por factores como ciertas tradiciones ideológicas germánicas, la iniciativa
maximalista de sus líderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la derrota
de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulación social
durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la
regla de la mayoría relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas
y hubiera aumentado la bipolarización política entre los socialistas y los
comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de
un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales «mayoritaristas» en
Francia y en España, países que también conocieron el auge de nuevos partidos
extremos más o menos al mismo tiempo, en 1935-36.

De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha habían obtenido

no sólo una amplia simpatía entre los votantes alemanes desde los años veinte, sino
fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable con-
siderar que la regla de la mayoría relativa les habría convertido en ganadores lo-
cales. Incluso con representación proporcional, los nazis atrajeron votantes de los
nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeñas
ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a ni-
vel nacional. La regla de la mayoría relativa, que promueve el voto estratégico a fa-
vor de los probables ganadores mucho más que la representación proporcional, ha-
bría reforzado la tendencia a la concentración de votos. Si la representación pro-
porcional tuvo, pues, algún efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarización en
la política alemana tal vez durante algunos meses o años. (Sobre este tema, véanse
Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)
 Por último, la representación proporcional fue adoptada de nuevo con el
restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar - o en
memoria- de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multipartidista
originó una duradera práctica de formación de gobiernos de coalición en torno al
centro que consolidó el régimen democrático. Tras las elecciones de 1966, los
cristiano-demócratas en el gobierno ofrecieron a los social-demócratas un cambio
del sistema electoral a la regla de la mayoría relativa. Para ello se nombró una
comisión independiente de la que formaba parte, muy especialmente, el mismo F.
A. Hermens, quien había vuelto de Estados Unidos pocos años antes. Sin embargo,
los líderes social-demócratas encontraron que la apuesta por un sistema de dos
partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro-puesta, a la cual también se
opuso el más pequeño partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisión fue bastante
afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representación muy
proporcional fue clave para que la reunificación con la parte oriental de Alemania
en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensuales. Pudo ampliarse de nuevo
el electorado con grupos sociales y preferencias políticas diferenciados, incluidos en
particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios
constitucionales importantes. El equilibrio político se mantuvo en torno a
Gabinetes moderados con posiciones políticas de tipo centrista, al tiempo que la
inclusividad del sistema promovió un apoyo continuado a la estabilidad
democrática.

Europa nórdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de

introducción súbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el su-
fragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicación de la representación pro-
porcional, la cual condujo a una política de coaliciones multipartidistas.
A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambiaron
explícitamente la ampliación del electorado por un sistema electoral de re-
presentación proporcional. Anteriormente, Suecia había adoptado en 1866 una
fórmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy res-
trictivos como alternativa a la tradicional representación corporativa en cuatro
estamentos. La nueva cámara alta fue organizada a partir de una representación
territorial a través de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural ba-
sado en la riqueza de los electores. Para la cámara baja, se concedió el voto a los
hombres de más de 2 1 años de edad que cumplieran ciertas condiciones de pro-
piedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la
regla de la mayoría. Sólo entre un 5 y un 8 por ciento de la población total tenía
derecho de voto en Suecia durante el último tercio del siglo XIX. Los terrate-
nientes y los agricultores dominaban las decisiones políticas. Mientras los libe-
rales y los socialistas pedían sufragio universal, los gobernantes conservadores
temían que una ampliación del electorado perjudicaría la estabilidad social.
Sin embargo, en los primeros años del siglo xx, los liberales y los socialistas
consiguieron una representación parlamentaria creciente con el apoyo de la clase
media-baja y los trabajadores industriales, un número cada vez más alto de los
cuales, debido al crecimiento económico, fueron capaces de cumplir los requisitos
económicos para votar. Bajo la regla de la mayoría relativa o de la mayoría
absoluta, esta evolución podría haber producido una vuelta completa de la tortilla,
de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposición se habrían convertido
en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perdedores
absolutos. Sín embargo, de repente, y ante la sorpresa general de los de-
más actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid
Lindman propuso la introducción del sufragio masculino universal junto con la
representación proporcional en las dos cámaras.
Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema
electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramienta de
protección. Los conservadores se convertirían en una minoría, pero no serían
expulsados del sistema como corrían el riesgo de serlo con una regla mayoritarista.
Los gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de introducir el sufragio
universal «con garantías» antes que asistir a su propia derrota. La representación
proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucional que reemplazaba las
tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para
votar.
Como Lindman razonaba en 1907: «Con sufragio universal el peligro de un
cambio en la dirección ahora indicada disminuye enormemente. Aunque los
agricultores dejen de ser una mayoría, la agricultura tendrá, a pesar de todo, po-
sibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representación» (Lewin, 1988, ap. 3).
Esta propuesta provocó una espectacular inversión de las preferencias ins-
titucionales de los partidos políticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la
propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista
votaron en contra del proyecto de ley que introducía el sufragio universal porque
rechazaban la representación proporcional sobre la base de sus recientes ex-
pectativas optimistas bajo la regla de la mayoría. Unos pocos años después, en
1918, fue aprobada una nueva ley que amplió el electorado a todos los hombres y
mujeres de más de 23 años de edad. Como resultado de estas medidas, el elec-
torado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la población total, multiplicando
el número de electores por ocho en menos de diez años.
La combinación de sufragio universal y representación proporcional creó una
muy duradera estabilidad democrática, al tiempo que confirmó en cierta medida las
modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales,
ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Parlamento. Hasta
1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los
socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo
en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los años veinte creó
un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados
Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalición con los socialistas en los años
treinta y cincuenta y con los liberales y los conservadores en los años setenta y
ochenta.
Un proceso similar, aunque algo más lento, se desarrolló en Noruega. La tra-
dicional representación corporativa en cuatro estamentos se había basado en un
electorado estrecho que incluía menos de un 9 por ciento de la población total en el
decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un
control absoluto de la cámara a los liberales noruegos. Pero la formación del Partido
Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con más ímpetu por el apoyo
popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que habían usado los
gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufra-
gio masculino universal «desde arriba» en 1897. Concedieron el voto a parte de las
mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913.
Tras la disolución de la unión entre Noruega y Suecia en 1905, el Parlamento
noruego empezó a ser elegido directamente en distritos uninominales con
la regla de la mayoría absoluta en la primera vuelta y de la mayoría relativa en la
segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta fórmula,
aunque no producía una representación proporcional, permitió un sistema
multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el poder, junto
con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el crecimiento
amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales
continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representación proporcional en
1919.
Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expecta-
tivas básicas de sus promotores. Ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de
escaños (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros par-
tidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Ga-
binetes contra el más votado Partido Laborista, hasta que se formó el primero de
una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableció una
fórmula de representación más proporcional (Sainte Lagué modificada en vez de
d'Hondt) en los años cincuenta restableció la alternancia entre partidos y permitió
una vez más que los partidos no socialistas compartieran el poder.
El caso de Finlandia corresponde aún mejor a ciertos rasgos del modelo
«nórdico» previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos cor-
porativos finlandeses habían empezado a reunirse regularmente bajo el control del
Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy restringido,
pero la organización de las elecciones en distritos multinominales permitió un
cierto pluralismo político. La minoría étnica sueca, que estaba concentrada en el
Sur y el Oeste de Finlandia, predominó en el estamento de la nobleza y también en
el de los burgueses durante la mayor parte del siglo XIX. Pero, a finales de siglo, los
fineses predominaban en el estamento de los burgueses así como en los del clero y
de los agricultores, lo cual les daba el control de la legislación parlamentaria (dado
que ésta requería la aprobación por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los
grupos políticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de
la dominación rusa. Cuando los líderes de la minoría sueca se dieron cuenta de
que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de
un sistema de representación proporcional como la única garantía posible de que
las minorías continuarían teniendo re-presentación en el parlamento. Dado que
ningún partido esperaba entonces con-seguir una mayoría absoluta de escaños
mediante reglas como la mayoría relativa o la mayoría absoluta, la propuesta fue
aceptada.

En 1905, virtualmente de un día para el otro, se estableció en Finlandia un

Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y - p o r
primera vez en Europa- también de las mujeres, junto con un sistema electoral de
representación proporcional. Un 40 por ciento de la población total fue introducida
en el electorado de una sola vez, multiplicando el número de electores por más de
cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fueron capaces de
hacer frente a la continua interferencia del régimen zarista ruso en su política local,
de sobrevivir a la Revolución bolchevique rusa y la consiguiente guerra civil, y de
conseguir la independencia y una nueva Constitución en 1919. Desde entonces, se
han formado Gabinetes de coalición multipartidistas, la mayor parte de ellos
encabezados por los agrarios o por los socialdemócratas (o con los dos partidos en
coalición), con los minoritarios liberales y suecos (el Partido del Pueblo Sueco) como
frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps.
9-11).
 CAPITULO 3
CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS
¡La carrera ha terminado!
Pero ¿quién ha ganado?
Todos han ganado y todos deben tener premio.

LEWIS CARROLL
Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogéneas, se suelen elegir

reglas de voto y de decisión que producen un único ganador absoluto. Las
reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayorías cualificadas,
la mayoría simple, o la mayoría relativa, dominaron la historia de las
votaciones y las elecciones hasta el siglo XIX. Han sobrevivido en países
que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüedad y son
todavía una opción corriente en comunidades pequeñas y relativamente
poco diferenciadas.
En los tiempos premodernos, muchos partidarios de estas reglas las
consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamárase ésta vo-
luntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social
obtenida con estas reglas sería ampliamente aceptada y muy estable. Esta
expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples
cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un número
reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas
en una sola decisión vinculante sin mucho esfuerzo. Sin embargo, en
comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran número de
temas políticos que son sometidos a decisiones colectivas vinculantes, las
reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy
desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perdedores y
poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos creados por los
perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables,
las reglas de un solo ganador también pueden inducir inestabilidad de la
elección social.
El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor
satisfacción del mayor número de personas inspiró la búsqueda de reglas
de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen múltiple;
ganadores, como la representación proporcional y otros mecanismos
institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre grupos
diferenciados. Las reglas de múltiples ganadores distribuyen la satisfacción
más ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a
producir decisiones más consensuales y estables y mayor utilidad social
que las reglas de un solo ganador.
La teoría de la elección social puede ayudar a precisar la intuición
esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarán
los análisis formales y empíricos del funcionamiento de las diferentes reglas
de votación en la política real.
Según los modelos basados en la teoría elección social, para un electo-
rado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen en
gran medida de: (i) el número de dimensiones de temas que toman relieve
en la votación; y (ü) el número de alternativas disponibles para ser votadas
(en forma de candidatos, partidos, propuestas políticas, enmiendas
legislativas, etc.).
Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de
una sola dimensión de temas, como el típico eje ideológico izquierda-
derecha, el óptimo social coincide con la preferencia del votante mediano.
La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto
a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distancias
desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerarse que
maximiza la utilidad social.
Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como
la mayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas dis-
ponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del vo-
tante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de te-
mas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos
temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor.
Mediante la creación de un espacio de temas multidimensional, aparecerán
nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. El resultado puede
hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente.
Cuando más inclusiva es la regla (la más inclusiva es la unanimidad), más
temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador.
Cuanto más exclusiva es la regla, como la mayoría relativa simple, más po-
tencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como
consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las
reglas de múltiples ganadores, como la representación proporcional y el
subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones mul-
tipartidistas en torno a la alternativa apoyada por el votante mediano.
En este capítulo se exploran los incentivos creados por diferentes re-
glas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarrollar
nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, bien de
negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales más o me-
nos eficientes y estables.
 En particular, se analizarán dos características de las reglas de vota-
ción que han sido identificadas por la teoría de la elección social. La lla-
mada condición de «monotonicidad» requiere que una regla de votación no
dé desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta.
Examinaremos si los votos y los escaños mantienen relaciones «mo-
notónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos aumentan
o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que
una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos
apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas casos
flagrantes de no-monotonicidad.
La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social como
«independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sostiene que
la alternativa ganadora no debería depender de la presencia de otras
alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un
cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora
deja de estar disponible, el resultado no debería cambiar si las preferencias
individuales con respecto a las demás alternativas no cambian. El
incumplimiento de esta condición por una regla de votación la hace
vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como «divide y vencerás» y «une
y vencerás». En general, se considerará que un ganador minoritario y, más
exactamente, un ganador minoritario situado en una posición extrema en el
espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podría ser
derrotado por una mayoría potencial si existiera la alternativa apropiada.

E L EF I C I EN T E V OT AN T E ME DI AN O

La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con di-

ferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamentarias
y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en el
Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que forman
parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o los
partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se pro-
dujeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la
mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres
cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayoría
relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los
Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el
apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La mayor
parte de los países de la lista que eligen representantes por representación
proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido siempre al
partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez
países).
 CUADR O 3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)

Regla de la Regla (le la REPRESENTACIÓN

MAYORÍA RELATIVA MAYORÍA ABSOLUTA PROPORCIONAL

Gabinete parlámentario Gabinete parlamentario Gabinete parlamentario

Canadá-,7 41 Australia-21 33 Alemania-J4 100

India-13 69 Francia 5'-„ 82 Austria-17 94
Nueva Zelanda-15 73 Japón-13 100 Bélgica-17 100
Reino Unido-15 0 R. Checa-3 67
Presidente Dinamarca-21 76
Presidente Argentina-4 100 España-s 50
Al gentina-6 100 Bolivia-5 40 Finlandia-15 100
LSi.tsil-4 25 Brasil-3 67 Francia 4ú 5 100
Chile-5 20 Bulgaria-2 100 Grecia-16 100
(iolombia-,o 80 Chile-3 100 Holanda-16 100
Corea Sur-3 33 Colombia-2 50 Hungría-3 67
Ecuador-5 0 Costa Rica-12 83 Irlanda-16 100
Estados Unidos-13 77 Ecuador-6 67 Israel-13 100
Filipinas-3 67 Francia 5% 50 Italia-71 100
Perú-4 75 Perú-3 100 Noruega-13 46
Untgua_y-,o 70 Polonia-2 50 Suecia-17 82
Venezuela-,o 60 Portugal-5 100 Suiza-15 100
Uruguay-, 100

Media elecciones: 54 73 91
Media países: 53 76 88

NoTA: Los números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Pre-
sidente apoyado por el primer velo del votante mediano.
Los subíndices son cl número cle elecciones para cada país.
Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del
Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno.
FUENTE: Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder
y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la colección en Laver y Schofield,
1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer,
1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con re-
presentación proporcional que producen múltiples ganadores son relati-
vamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un
solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la ma-
yoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la
elección social.
Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre
la base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables
las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias de
temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a este
tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a través de
una sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la cual suele
sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos
políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las
observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciudadanos
en la mayor parte de los países democráticos son capaces de situarse a sí
mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les
permite establecer posiciones globales relativas de los votantes y los líderes.
Dado que el contenido sustantivo de la dimensión izquierda-derecha (o de
otros artilugios comparables) varía de un país a otro y de una elección a
otra, aquí se usa no porque comporte ninguna definición esencial de las
posiciones políticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor
heurístico y comunicativo. (Para un análisis de esta cuestión, véanse
Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klíngeman,
Hofferbert y Budge, 1994.)
El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no
coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia entre
los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas
disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a lo
largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida
con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por él puede
ser considerada el resultado más eficiente socialmente para un conjunto
dado de alternativas,
Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias
entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos
para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no
coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el
óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que
cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del
votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante
mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas
de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de to-
das las preferencias imaginables de los votantes.
La única información que necesitamos para nuestro análisis son las
posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al
ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha
votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador,
sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimensión
pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elección del
votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado
relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los par-
tidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las
preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los re-
sultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)
pueden ser evaluados con información empírica disponible. El partido del
votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de
partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se
puede, también se usan refinamientos adicionales.
Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de
un solo ganador y de las reglas de múltiples ganadores, respectivamente.

3.1. Reglas de un solo ganador

La elección de una regla de un solo ganador comporta siempre un

intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la
regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como
se verá más concretamente en las páginas siguientes, la regla de la una-
nimidad es muy ineficaz en la producción de nuevos resultados diferentes
del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativamente
eficiente en términos colectivos. La regla de la mayoría absoluta es
relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes
pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayoría puede
producir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas
condiciones restrictivas. Por último, la regla de la mayoría relativa es muy
eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos sean
socialmente ineficientes, así como muy inestables, dado que pueden ser
reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca in-
novación.
El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto más in-
clusiva es la regla (como la unanimidad), más consensual y eficiente, pero
menos eficaz en la producción de resultados será. Cuanto más exclusiva es
la regla (como la mayoría relativa simple), más efectiva será en producir
resultados, pero más ineficientes serán los resultados que producirá. Las
reglas de votación mencionadas, así como otras intermedias, como las
mayorías cualificadas o las mayorías relativas cualificadas que se usan en
algunas instituciones políticas del mundo real, serán analizadas por sus
resultados con respecto a estos importantes aspectos de la elección social.

UNANIMIDAD

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedimiento

que favorece decisiones consensuales. Por definición, una decisión unánime
requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los
votantes que el status quo o la ausencia de decisión. En este sentido, los
resultados unánimes con considerados «Pareto-superiores» a cualquier
alternativa y ciertamente cumplen la condición de monotonicidad.
 Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en
una sola dimensión, la regia de la unanimidad conduce a la inmovilidad.
No cabe tomar ninguna decisión para alterar el status quo porque
cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su pre-
ferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferen-
cias están más próximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El
resultado permanecerá estable independientemente de su distancia con
respecto al óptimo social situado en la mediana de las preferencias de los
votantes.
Mediante la introducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio
que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles deci-
siones unánimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas de-
cisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferencias
a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilidad social.
Dado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una única
decisión, el coste de la toma de decisiones o el control de la agenda pueden
producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineficiencia

El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en

un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Gráfico
3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de
los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del
área con forma de lente en el gráfico. Este área está formada por curvas
circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B
y C que pasan a través del punto inicial SO. Todos los puntos dentro de
este área son preferidos por todos los votantes porque están a menos
distancia de las preferencia de los votantes que SO.
El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide sólo en
parte con el conjunto óptimo de Pareto, que es el conjunto más pequeño
que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC).
Cualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es es-
table porque ninguno de los puntos del área puede ser derrotado por
unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva
unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque
al menos un votante encontraría la nueva propuesta menos satisfactoria y
la vetaría.
El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no
el punto óptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Gráfico
3.1 OS no está incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad.
Como se ha mostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está muy
alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el estado inicial
es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones
estables por unanimidad incluirá el punto óptimo social. Más
 GRÁFICO 3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una de-
cisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que
sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si el
status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es
decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe tomar
decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde estados
iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos que
lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados
iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer,
1999a).
Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro
del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el
Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a, mientras
que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el votante A
confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la alternativa a
y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede
esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfacción
de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del
coste para otros votantes de negociar otra pro-
puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del
contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En
cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una
votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desa-
rrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cual-
quiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada se
convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por una-
nimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean
los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ga-
nadores posibles.
Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales es-
tables. Sin embargo, la eficiencia social del resultado es altamente de-
pendiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación
entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es
importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas
públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser
elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con
respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios
resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas.
La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes
aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas
primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de negocia-
ción. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son estables,
monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero pueden ser
socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social.

Casos:
ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de

instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: I ) La Iglesia
cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, incluidos,
en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta polaca; 2) La
mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos
aquí dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea.
Como se verá, cabe identificar una pauta común en la evolución de
éstas, así como de otras instituciones políticas que toman decisiones por la
regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones
iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se
acercan al conjunto de alternativas que constituye un óptimo de Pareto, es
decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status quo
anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una ausencia
de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los
participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon-
den a soluciones socialmente óptimas. Por último, cabe esperar un cam-
bio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la ca-
pacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una .sola voluntad de Dios

La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios

siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los partici-
pantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era
cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con par-
ticipación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, incluido el
obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a poco, era
concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la máxima
«vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios».
La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en el
código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser aprobado
por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe ser
elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia
unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su in-
fluencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús
(Benson, 1968).
Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a
Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la pro-
ducción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, con-
flictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera ofi-
cialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección
simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en
elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones de
la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las tropas
romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la
protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las familias
nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Emperador
renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concordato de
Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas desde el año
1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reconocidos por
algunas facciones. Desde mediados del siglo IX hasta mediados del siglo X,
veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex-pulsados del
trono, cinco Fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Cálculos del
autor con datos en Levillain, 1994.)

La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a

adoptar reglas alternativas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del Papa
y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en
1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los car-
denales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes
se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los
cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Iglesia.
Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior pars» (la
«parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos
disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente
donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la
dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era
concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior pars»
no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la determinación de
quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser sometida a un
árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la elección del
Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres elecciones por
los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo XII terminaron con el
nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores,
produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en menos de cincuenta
años.
La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de la
unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes estaba
inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era visto como
una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó a
abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cuali-
ficada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien había competido también con
un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Alejandro III
en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió con el
Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo ponerle en
contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad para elegir al
Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmediatamente después a
adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la
Iglesia (Baldwin, 1968).
El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la
formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar poder
de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante estable
porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos
tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de aquellos
que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinión.
La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada permitió que la
Iglesia considerara que esta regla también era un procedimiento correcto para
descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II sobre su propia
elección e n 1 4 5 8 : « L o que se hace por dos tercios del Sacro Colegio [de cardenales],
está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe oponerse» (Gragg y Gabel,
1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adoptada para las elecciones de
obispos y abades.
En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los
dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una
regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un
resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones
para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron
vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo XIII (de
hasta treinta y cuatro meses).
Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales
hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del
cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los
cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a
unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma-
teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre
ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en
la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar
sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un aná-
lisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.)
Entre los siglos XVII y X i X , l o s líderes de las facciones de los cardenales en
el cónclave se basaron en las órdenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los
orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cam-
bio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitual-
mente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para
negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo x x , se desa-
rrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candi-
datos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la
Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende a
aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave a
buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de votos
hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como
ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las su-
cesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si
uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se con-
vierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que
mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy re-
ducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no
sean muy consensuales o apenas hayan sido mencionados como papables unas
pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c)_
En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada
fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cua-
lificada. Esta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambien-
tales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. Mu-
chos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales,
más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de
muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candida-
tos ineficientes dieron lugar al dicho popular: «Quien entra en el cónclave como
Papa, sale como cardenal», el cual es mencionado como «ley empírica» desde el
siglo XIV.

Parlamentos medievales consensuales

Los reyes, los emperadores y l o s papas medievales convocaban asambleas

de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros notables para
pedirles consejo u opinión, o simplemente para dar realce a nuevas medidas
legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinástic o s . La Carta Magna
concedida por el Rey J u a n de Inglaterra en 1215 se suele mencionar c o m o u n
punto de partida. A partir del siglo XIII florecieron algunas instituciones
representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina,
incluidos Aragón, Cataluña y Valencia, León y Castilla, Navarra, Portugal, y
Sicilia, así como en Francia, el Imperio Germánico, y los reinos del Norte de
Europa en períodos posterio-
res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos con-
sultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisión más
importantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes de gobierno.
La doctrina del consenso unánime emergió de la práctica. A finales del
siglo XI, no sólo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino también los
poderes civiles habían adoptado una regla virtual de la unanimidad que
tomaba como referencia el principio romano según el cual «Lo que afecta a
todos debe ser aprobado por todos». Sin embargo, la evolución posterior hizo
pasar a estos órganos de la «unanimidad primitiva> a criterios alternativos,
como «la parte más sensata y mayor> (también mencionado con respecto a la
Iglesia), las mayorías cualificadas o la regla de la mayoría simple
(Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilkínson, 1972; Myers, 1975).

A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes

períodos, las Cortes de Aragón a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir
del siglo XVI, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron un im portante
control de la legislación y ambas adoptaron formalmente la regla de la
unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el
requisito de acuerdos unánimes redujo su capacidad de toma de decisiones e
hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones más eficaces
y menos consensuales.

El «Dissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones más

antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna
noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso y
aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y cos-
tumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barce-
lona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron
asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así
como de las ciudades.
En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cor-
tes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarro-
llaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederación
catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica
frente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se
convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catala-
no-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña.
El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada
cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario
real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la so-
lución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciu-
dades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamen-
tos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la apro-
bación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada
uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discre-
pante»). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento.
Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer-
do había sido tomado por « un an in iite r e x ce p to N . N . » , lo cual daba lugar a ulte-
r io r e s debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado». Con
el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas», «no
pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisión
permanente formada por dos representantes de cada estamento como árbitro para
juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véase el análisis de
González Antón, 1978).
El Parlamento catalán fue institucionalizado en una reunión celebrada en
Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de
participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres de las
villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislativos para
garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración correcta,
especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometió a que él y
sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatuto general de
Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los barones, los
caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha-be sido
convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común para e l país»,
pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302,
aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Generalitat, podía convocar
asambleas extraordinarias.
Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes ca-
talanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas negocia-
ciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes esta-
mentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atracción
de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en público
empezando por la parte más alta o «sanior» ; y mediante sobornos del Rey, que
ofrecía empleos y dinero a los disidentes.
Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la
toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución
fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opinión
de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejemplo de las
Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes mencionadas).
Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran aprobadas por
los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstención de
los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas.
En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los
nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la
vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación.
Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo xv, las
Cortes consensuales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas por los
monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su virtual
regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron
transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras
veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisión, ni
en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos
constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones más,
pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía Borbón en la
Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una «Nueva Planta»,
inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 876; Ferro,
1987; Gil, 1991).
 El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia» (Sejm)
funcionó por unanimidad desde el siglo XVI al XVIII. La Dieta Grande o General
estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del siglo XIII), el
Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con hasta 236
miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados electos se reunían
en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, especialmente con
respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento formalmente
establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas
cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por unanimidad («
nemine contradicente»), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y
diputados cada uno de los cuales tenía «liberum veto». En cada sesión, todas las
leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara desempeñaba un
papel muy destacado en la inducción de negociaciones y acuerdos.
Durante el siglo XVI, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unáni-
mes a favor de importantes reformas «modernizadoras» y orientadas nacional-
mente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones
legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de
Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado; la
declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de re-
ligión.
Sin embargo, a partir de primeros del siglo XVII, la ineficacia de la Dieta
empezó a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas «no terminadas» o «inte-
rrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna
decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o
senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión mediante
una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u otras.
Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Dieta, hubo
la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período de seis
semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta también tenía
que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos bloquearon no
sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también las sesiones
ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que pudiera
elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiadores, se
extendió el sentimiento de que «se había perdido el sentido del interés público».
Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina en Polonia!».
Durante el siglo XVII y debido a la decadencia de la Dieta, «la República entró en
un_período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesnodorski, 1959).
Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En
1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (exclui-
dos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta po-
dría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en
ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo pe-
ríodo de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nuevas
reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Austria
ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopezynski, 1930; Davies,
1982).
Organizaciones intergubernamentales

La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que

los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier decisión colectiva que
no se tome con su aprobación explícita. A continuación se revisan los Consejos de
dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados
«soberanos», las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el
derecho de veto de cada estado miembro ha producido una eficacia decreciente en
la toma de decisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo
del Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo.

Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la una-

nimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los
dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual
unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la ONU
en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un plan
para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unión
Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente represen-
tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en
San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori-
dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se
opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especial-
mente la Asamblea General.
El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cinco
miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos
por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miembros
permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve
votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la
unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención). No
es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los
miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha cal-
culado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la proba-
bilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la po-
sibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un
98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la regla
de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes
mencionadas) (Brams, 1975: 182-191).
El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido
bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adoptadas
anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años
ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros
permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el
tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unión
Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años. Pero,
durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron adoptadas
porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos miembros
temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul-
to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos»
durante los años ochenta.
La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es-
tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se
toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la
Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de de-
cisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada
año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de
117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los
años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro-
cedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la toma
de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Patil,
1995).
Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más bajo
de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor número de
temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la
Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al man-
tenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna-

Resoluciones por mayoría en

la Asamblea General

Resoluciones por casi unanimidad en

el Consejo de Seguridad

100

NOTA: La escala de la izquierda indica el número de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de
la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el número de resoluciones
aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayoría.
FUENTES: Marín-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no está incluida por-
que lue una sesión abreviada).

GRÁFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.
das al Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la
unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo han
sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número creciente de
miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar mayorías
entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de
la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se
ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resoluciones
adoptadas.

Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Europea

mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados
miembros iniciales -Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo-
fue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciativa; (de la
Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Parlamento).
Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por
unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubernamental» o
diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con la
cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos en el
futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida por la
toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear
un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las barreras
aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes
que favorecían el comercio.
Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por
el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presidida en
aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de Gran
Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones estaban
muy avanzadas. En 1965, cuando tocó introducir la regla de la mayoría para
algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reuniones del
Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacía». Esto llevó a los miembros
de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo» en 1966, una
declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto en el Consejo
«cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos decenios, los
funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que desarrollar largas
discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el Consejo de
Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual llevó a la
Comunidad a un largo período de estancamiento y «euroesclerosis», como se decía
en la época. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Bretaña en 1971 (tras
la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integración,
especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los años
ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus instituciones,
mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su banco central.

En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hosti-

lidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Co-
munidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo vir-
tualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo
Europeo de veto por miembro llevaría, en ausencia de acuerdos sobre paquetes
complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de te-
mas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas,
estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los
costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990).
Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y
situadas más allá de los límites del modelo «intergubernamental» fue capaz de pro-
mover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el
Acta Única Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el
que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y
la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el
Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común.
En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el
viejo triángulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un
nuevo triángulo "igualdad-mayoría-dinamismo", la clave del éxito» (Delors, 1989).
Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad
y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la
creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concreta-
mente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el
procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legis-
lativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el
Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Minis-
tros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el pro-
cedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión a
la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes sobre
temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, com-
puesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la
unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política
Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent,
1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).

MAYORÍA ABSOLUTA

La idea teológica de una voluntad general de Dios, que había sido forjada
en la Iglesia cristiana de la Antigüedad y la Alta Edad Media, se transformó en
la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento político
francés del siglo XVIII. En correspondencia con esta transformación, el elogio
de la regla de la unanimidad, que había sido inicialmente asociada a la
voluntad divina, fue sustituido por ciertos filósofos por un tributo similar a la
regla de la mayoría.

Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba «siempre

correcta» y podía ser descubierta mediante una votación con la regla de la
mayoría. Sin embargo, Rousseau no concretó mucho los procedimientos de
votación para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confió
más bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a
la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella
sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugirió que se
recurriera a un dictador temporal capaz de establecer o restablecer la voluntad
general del pueblo (Rousseau, 1762: IV, 2, 6).
 Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad general
del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet,
promovió un procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser la
alternativa preferida por una mayoría frente a cada una de las demás
alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido como
votación exhaustiva a pares (si tienen lugar múltiples vueltas de votaciones
entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en práctica, porque
requiere que los votantes tengan una completa ordenación de preferencias.
Es también muy ineficaz en la producción de un resultado, dado que en
muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ganar a todas y
cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrapesaba estos
inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto cuando
existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas como un
modo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a través de la
cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad común» (Condorcet,
1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuanto a las preferencias
de los votantes, pero más eficaz, había sido diseñada en el siglo XIII por el
filósofo mallorquín Ramon Llull. En esta versión, el ganador es la
alternativa capaz de ganar un mayor número de votaciones a pares, aunque
no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299).
Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con una sola vuelta y con
voto categórico, es mucho más eficaz en la producción de decisiones
innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con ésta, la regla
de la mayoría no da poder de veto a ningún individuo para que impida el
cambio desde el status quo a resultados más eficientes.
Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, incluso
cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente eficiente
en términos de utilidad social. La regla de la mayoría también es más
vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los perdedores
por mayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y derrocar al
ganador mediante la introducción de un número relativamente bajo de
nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo objetivo bajo
la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institucionales
adecuados para producir un ganador estable, éste puede ser arbitrario e
imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los votantes, dado
que puede ser sólo uno entre los muchos ganadores potenciales. Cuanto
menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayoría simple comparada con
las mayorías cualificadas, menor es el número de nuevos temas y
alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o
imprevisibilidad de la elección social.
Concretamente, sólo en el caso extremadamente simple de dos al-
ternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierda-
derecha), está garantizado que el ganador por mayoría será estable y so-
cialmente eficiente. Por definición, la alternativa que obtenga más de la
mitad de los votos tendrá el apoyo del votante mediano socialmente efi-
ciente. Aunque no haya «convergencia» entre las dos alternativas (como,
por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los con-
tendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones po-
líticas o ideológicas y con respecto a la preferencia del votante mediano,
cabe esperar que gane la alternativa más próxima a la preferencia de éste.
Dado el número restringido de alternativas disponibles, la proximidad
relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse
como una medida de la eficiencia de la elección social (Downs, 1957; Davis,
Hinich y Ordeshook, 1970).
Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidi-
mensional, entonces, incluso con sólo dos alternativas, pueden producir-se
resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible
ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las al-
ternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayoría (Plott, 1967;
McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por ma-
yoría en una elección cualquiera puede ser imprevisible. El ganador de-
penderá, más que de las preferencias sinceras de los votantes, de los te-
mas que adquieran relieve en el debate político y la campaña electoral y del
par concreto de alternativas (propuestas políticas, programas de partido o
candidatos) que estén disponibles en la elección.
Sólo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a través
de una serie de elecciones por mayoría entre dos alternativas en la que
cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En
este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes
y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez más, se
acercarán a un área central de posiciones en el espacio multidimensional y
no volverán a alejarse de ella. El proceso dinámico en elecciones sucesivas
entre dos alternativas no será tan «caótico» como el modelo estático
anteriormente mencionado podía sugerir, aunque seguirá siendo inestable
(Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y
Feld, 1989). Sin embargo, si se crean más de dos alternativas, la regla de la
mayoría deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional.
Los ganadores por mayoría pueden mantener relaciones no-monotó-
nicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a
una Asamblea con múltiples distritos, el perdedor por mayoría en votos
populares puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños. Una
alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un ma-
yor número de escaños que su rival mayoritario si obtiene estrechas ma-
yorías en un gran número de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2.
Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la elección del votan-te
mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no
corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el
electorado. Como se verá en algunos casos del mundo real analizados más
adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitación de
los distritos electorales y la asignación territorial de los escaños sín pro-
porción a la población, puede favorecer estos resultados paradójicos.
 CUADR O 3.2. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta

Partidos:
Izquierda Derecha

Distritos: A 40 60
B 40 60
C 80 20

Total votos: 160 > 140

Total escaños: 1 < 2

Nota: El cuadro ilustra la competición entre dos partidos en tres distritos uninominales.
Los números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayoría de
votos (160 a 140), pero el partido Derecha recibe una mayoría de escaños (2 a 1).

Procedimientos de mayoría absoluta

Dado que con un único voto categórico puede que no exista un ga-
nador mayoritario entre tres o más alternativas, en las elecciones políticas
de masas se usan principalmente dos procedimientos que requieren que los
votantes expresen sus preferencias ordinales con respecto a varias
alternativas.
Primero, el voto mayoritario-preferencial (también llamado voto al-
ternativo) toma en cuenta no sólo la primera preferencia de cada votante,
sino su segunda y adicionales preferencias, las cuales pueden ser re-
veladas en una sola papeleta, con objeto de producir un ganador con apoyo
mayoritario. El voto mayoritario-preferencial se usa actualmente para elegir
algunas asambleas, incluida la cámara baja de Australia.
Segundo, el procedimiento de mayoría con segunda vuelta de de-
sempate incluye una segunda votación para elegir un ganador entre las dos
alternativas que hayan obtenido más votos en la primera votación. Se usan
variantes de este procedimiento en las elecciones parlamentarias en
Francia, así como en la mayor parte de las elecciones presidenciales
directas en Europa y América Latina.
En contraste con el voto categórico, los dos procedimientos señalados
de votación por mayoría garantizan que existe un ganador mayoritario en
contiendas con más de dos alternativas. Sin embargo, ninguno de estos
procedimientos garantiza un resultado socialmente eficiente, ni siquiera en
un espacio unidímensional. Como se observará en una serie
de casos del mundo real, el ganador con una mayoría de votos en un es-
pacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el
votante mediano.
Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayoría con
segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, una
alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera vuelta
del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la primera vuelta
de votación (con el segundo). En tal caso, el ganador final podría ser
derrotado por mayoría por la alternativa eliminada si se diera a los votantes
una nueva oportunidad de elegir entre las dos.
Solamente el ganador con el procedimiento de votación Condorcet en
un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por
mayoría a todas y cada una de las demás alternativas a su derecha o a su
izquierda, correspondería con seguridad a la preferencia del votante
mediano y sería socialmente eficiente. Por definición, el votante mediano es
siempre necesario para formar una mayoría coherente en una sola
dimensión. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de
votación Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alter-
nativa capaz de ganar por mayoría a todas las demás) y puede ser inefi-
ciente, dado que el ganador puede no coincidir con el óptimo social. Dadas
estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Condorcet no se
ha usado nunca en elecciones políticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORÍA

A continuación se analizan diferentes casos de elecciones políticas de

masas que han usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parla-
mentarias, incluidas las de la Segunda República de España en el decenio
de 1930, en las cuales se usó un sistema electoral mayoritario mixto; la
Cámara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-pre-
ferencial; y la Asamblea Nacional de Francia durante la Quinta República,
con una segunda vuelta no siempre limitada a dos candidatos; 2)
Elecciones presidenciales por mayoría absoluta con una segunda vuelta
entre los dos candidatos más votados en Francia, las cuales han producido
algunos resultados sorprendentes.
Los resultados electorales aquí analizados muestran que los proce-
dimientos de votación usados en la práctica con la regla de la mayoría no
cumplen algunas condiciones básicas de la elección social, como la
monotonicidad y la independencia de las alternativas irrelevantes. En
muchos de estos casos, la utilidad social de los ganadores por mayoría
puede ser comparada desfavorablemente con los resultados probables
mediante reglas de votación alternativas.
1.04 INSTITUCIONES POLÍTICAS

La España de la pre-Guerra Civil

Ciertos resultados electorales no-monotónicos en los que el perdedor en votos

populares se convierte en el ganador en escaños pueden ayudar a explicar la
emergencia de altos niveles de bipolarización política que, bajo ciertas circuns-
tancias, pueden llevar a la revolución, el golpe de estado y la guerra civil. Este fue el
caso de la Segunda República española, establecida en abril de 1931 como reacción
a la complicidad de la Monarquía con una dictadura militar.
Pocas semanas después de que fuera proclamada la República, el Gobierno
Provisional decretó unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamen-
tarias a Cortes. Como explicó el Primer ministro, Manuel Azaña, en un debate
posterior en el Parlamento, se eligió un sistema electoral mayoritario para que
predijera una clara mayoría parlamentaria desde «la convicción indestructible» de
que los republicanos y los socialistas eran «la inmensa mayoría del país». Ante la
protesta de las minorías de que serían aplastadas, Azaña, no obstante, reconoció
que «no sabía a quiénes vamos a aplastar todavía, ni quiénes vamos a ser los
aplastadores y los aplastados» (en Mori, 1933, vol. XIII: 345 ss.).
El sistema electoral combinaba las reglas de la mayoría absoluta y de la ma-
yoría relativa. Una séptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos
urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de
escaños. Cada elector tenía un voto limitado por un número de candidatos inferior
a los escaños del distrito. En cada distrito, los escaños se distribuían entre las dos
listas de partido o coalición más votadas, llamadas respectivamente «la mayoría» y
«la minoría». Si una lista obtenía el apoyo de una mayoría de los votantes, recibía la
proporción de escaños por los que éstos habían podido votar (un 80 por ciento
aproximadamente). Si ninguna lista obtenía una mayoría de votos, la lista más
votada recibía un 67 por ciento de los escaños siempre que hubiera obtenido al
menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir de 1933). Si ninguna
lista obtenía este apoyo mínimo, tenía lugar una segunda vuelta de votación. Así
pues, la segunda candidatura en votos, la llamada «minoría», recibía sólo entre un
20 y un 33 por ciento cle los escaños del distrito independientemente del número
de votos obtenidos.
Se presumía que estas reglas «mayoritaristas» favorecerían la fabricación de
una clara mayoría parlamentaria en cada elección. Pero el mal aporcionamiento de
los escaños, combinado con una desigual distribución de votos para los diferentes
partidos en el territorio, podía convertir al ganador en votos en perdedor en
escaños.
El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones amplias
y heterogéneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de obtener la
sobrerrepresentación prometida a la lista más votada en cada distrito. Los
numerosos partidos menores en el muy populoso centro político tendieron muy
rápidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos más
extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha,
produciendo así una creciente bipolarización. Las estrategias de los líderes de los
partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asimétrico
en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una elección a otra. En estas
condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaños con una
minoría de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la izquierda.
En ambas ocasiones la oposición al ganador en escaños tomó la forma de una
rebelión armada.
 CUADRO 3.3. Elecciones bipolarizadas y no-monotónicas en España (1931-1936)

1931 1933 1936

Votos Escaños Votos Escaños Votos Escaños

Izquierda 22 13

Conjunción ----------------------------- Frente Popular 46 60

Republicano- 85 89 Centro-izqda. 1 4 8
Socialista -------------------------- -----------------------------
Centro-dcha. 30 3 7 Centro-dcha. 23 15
------------------------------- --------------------------------
Derecha 15 11 Derecha 3 4 42 Frente Nacional 31 25

100 100 100 100 100 100

N O TA : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayo-

res proporciones de escaños que de votos, al revés que las candidaturas separadas. Los votos y
los escaños están en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido
redondeados por el método de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean
por arriba hasta que suman 100 y entonces los demás enteros se redondean por abajo, ele acuer-
do con Balinski y Rachev (1997).
Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centro-
izquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regionales
(ERC, ANV, ORCA).
Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC),
independientes.
Derecha: católicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monárquicos (RE, CT), fascistas (FE).
FUENTES: Para 1931, cálculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991),
p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell
(1971, 1976). Más detalles en Colomer (2001).

En la primera elección, en junio de 1 9 3 1 , los partidos republicanos (incluidos los

republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los liberales), en
conjunción con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayoría centrista frente a los
monárquicos. Los republicanos recibieron una sobrerrepresentación y una amplia
mayoría de escaños ellos solos (incluso sin contar los socialistas). En cambio, los grupos
monárquicos desunidos, incluidos los católicos, los agrarios y los regionalistas catalanes
y vascos, quedaron sub-representados.

En la segunda elección, en noviembre de 1933, el centro republicano se rompió en

dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de izquierda y los radical-
socialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los radicales y los liberales, se
mostraron en esta ocasión dispuestos a colaborar con los monárquicos en proceso de
recuperación.
 Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales en
la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces
informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran
partido, la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA), con los ca-
tólicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la
derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron más escaños que los partidos
más divididos de centro-izquierda y de izquierda si éstos se cuentan conjunta-
mente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro
3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y de
izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron sólo (13 +
8) el 21 por ciento de los escaños. Esto fue debido a que los partidos de la mitad
derecha del espectro obtuvieron estrechas mayorías absolutas o relativas en un
gran número de distritos y fueron premiados con una representación adicional.
En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en esta
ocasión compitieron por separado, se convinieron en frecuentes «minorías» de
distrito y fueron gravemente perjudicados por el sistema electoral que favorecía a
las candidaturas grandes.

Tras las elecciones de 1933, se formó un Gabinete más bien moderado di-
rigido por el Partirlo Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario de
la derecha. El mayor partido en votos y en escaños, la CEDA, no entró direc-
tamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA iría ob-
teniendo más influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socia-
listas y los anarquistas organizaron una rebelión armada a la que fueron capaces
de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelión fue reprimida
por el ejército y provocó más de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos 15.000
prisioneros.
Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los
republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda se
unieron y formaron el Frente Popular. Éste fue básicamente una coalición
electoral en demanda de amnistía para los prisioneros de la rebelión de 1934 y del
restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos
existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios se
reflejaron en la debilidad programática de la coalición.
Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fue-
ron muy atacados por su gestión de gobierno, incluyendo varios escándalos por
corrupción. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular.
Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue
capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta
vez fue el centro-derecha el que concurrió en una situación de mayor debilidad
que la amplia coalición de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Además, el
temor a desperdiciar sus votos movió a un significativo número de ciudadanos a
votar estratégicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Frente
Nacional formado por los católicos, los agrarios y los monárquicos.
La creciente bipolarización promovida por los incentivos creados por el sis-
tema electoral no correspondía al grado de bipolarización que podía encontrar-se
entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial que
la papeleta permitía, los ciudadanos dieron más votos a los candidatos moderados
dentro de cada coalición o bloque. Concretamente, los republicanos de centro-
izquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas que
figuraban en las mismas listas, mientras que los católicos obtuvieron más
votos que los monárquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lí-
deres de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos más mode-
rados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de
cada uno de los dos bloques estaban más cerca unos de otros que de los candi-
datos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que
competían en coaliciones opuestas habían sido miembros de la misma candidatura
electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos años atrás. Los partidos más
extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1
por ciento de los votos, no obtuvieron representación. El Partido Comunista obtuvo
sólo un 2 por ciento de los votos, pero consiguió cierta sobrerrepresentación a
través de las listas de coalición del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz,
1978).
En esta ocasión fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero recibió
más escaños que los partidos menos unidos de centro-derecha y de derecha, si
éstos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Con-
cretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha
obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron sólo (15 + 25) el 40 por
ciento de los escaños. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibió sobrerre-
presentación tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por
mayorías estrechas, y en tres distritos por mayoría relativa frente a la mayoría
desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-derecha y
derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que necesitaron
una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales
relativamente amplios.
Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado per-
fectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de
votos que obtuvieron por separado, habrían reunido una mayoría de votos, pero,
también en este caso, menos escaños que el Frente Popular, según cálculos distrito
a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran sólo
una consecuencia de la asimétrica habilidad de los líderes de los partidos para
formar coaliciones electorales, sino también un efecto mecánico de las reglas
electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribución desigual de
votos a los diferentes grupos políticos en el territorio sólo amplió los efectos
distorsionantes de la delimitación de los distritos. Como consecuencia de las reglas
electorales y las estrategias de coalición, unos cambios relativamente pequeños en
las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes
vendavales en la representación institucional.
Tras las elecciones de 1936, se formó un Gabinete más bien moderado dirigido
por los republicanos de centro-izquierda sin participación directa de los socialistas
u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente
apoyado por los católicos y los agrarios, se consumó menos de cinco meses después
de las elecciones. La división de España en dos campos que apoyaban la República
y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidió a grandes rasgos con la
división territorial de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores. Sin
embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los
comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de
casi tres años de duración, murieron varios centenares de miles de personas y otras
tantas huyeron a otros países.
La explosión de un conflicto bipolarizado por inducción de las instituciones
electorales, más que como consecuencia directa de las tensiones sociales,
sorprendió enormemente a muchos españoles. La incomprensión de por qué había
tenido lugar una guerra civil alimentó un gran miedo de que un conflicto similar
pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsiguiente
dictadura militar se benefició de este miedo y duró casi cuarenta años.

Los victoriosos perdedores australianos

El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia

para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cámara de Re-
presentantes desde 1918 (también se usó para la elección del Senado entre 1919 y
1948). Según el análisis de un especialista, «la introducción del voto preferencial
en distritos uninominales en los últimos años del siglo XIX [en las elecciones de
algunos estados] siguió al reconocimiento del hecho de que las elecciones por
mayoría relativa con frecuencia habían dacio resultados visiblemente inconsis-
tentes con los deseos de los votantes» (Wright, 1984: 129).
Estas inconsistencias incluían la producción de mayorías parlamentarias
ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayoría relativa. Con
aún mayor distorsión, la regla de la mayoría relativa había producido ciertas re-
laciones claramente no-monotónicas entre votos y escaños. Al menos en una
elección federal australiana con la regla de la mayoría relativa, en 1903, el Partido
Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Comercio y
Laborista, pero recibió más escaños que cada uno de estos dos. Además de
corregir este tipo de inconsistencias en general, «algunas personas del movimiento
laborista pensaron que el voto preferencial fue introducido concretamente para
reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran elegidos», dado
que sus apoyos electorales estaban más concentrados en el territorio que los de
los conservadores (Wright, 1986: 127-128).
El voto mayoritario-preferencial es un método de eliminación. Cada votante
ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una
mayoría de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candi-
dato con el menor número de primeras preferencias es eliminado del recuento. Los
votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguiente
preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido no
apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato obtiene
una mayoría.
Así pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes,
sólo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a
candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de
transferencia de votos a las preferencias secundarias de algunos votantes puede
llevar a la elección de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o
inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algún otro
candidato sea preferido por una mayoría de los votantes.
Aunque el procedimiento de eliminación podría favorecer a candidatos cen-
tristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir
resultados globalmente no-monotónicos. Los perdedores por mayoría en votos se
han convertido en ganadores por mayoría en escaños en un significativo número
de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel estatal
como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo más votos, pero
recibió menos escaños que algún otro partido en tres elecciones fede-
rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Par-
tido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el periodo
siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaños en
nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los laboristas y
a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y
1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de
los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado partido del País)
fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaños fueron suficientes para
formar una mayoría parlamentaria y un Gabinete de coalición contra el partido
más votado. Todo esto es debido a la irregular distribución de los votos laboristas
en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los
distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaños. (Sobre el mal
aporcionamiento en Australia, véase Hughes, 1990.)
En el período posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Ga-
binetes parlamentarios australianos no contenían el partido preferido por el votante
mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos
políticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posición no
discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de
sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta
contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el
partido preferido por el votante mediado no formó parte del Gabinete ganador (en
1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998).
En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cámara baja
de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por
la regla de la mayoría relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pretendían
reducir la representación de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones
desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja
los deseos de los votantes monotónicamente y que puede ser considerado
socialmente ineficiente.

La Asamblea Nacional no-monotónica francesa

La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida en Francia para la

elección de la Asamblea Nacional por Louis Napoléon tras su golpe de estado en
1851, se aplicó durante la mayor parte del tiempo en la Tercera República (1873-
1940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras su golpe
de estado en 1958. En la Quinta República francesa, todos los candidatos que
obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden presentarse a la
segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada en el 5 por ciento de
los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento de los votantes
registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que compitan más de
dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza un ganador por
mayoría. Las estrategias de los partidos han promovido el desistimiento a favor del
candidato más votado del mismo lado del espectro izquierda-derecha, con objeto de
evitar la victoria de un rival más distante por mayoría relativa, lo cual crea
competencia entre dos candidatos en la mayor parte de los distritos. No obstante,
algunos líderes de partido todavía encuentran incentivos para intentar la estrategia
«divide y vencerás».
 Con este procedimiento de votación, De Gaulle pretendía producir estrechas
mayorías gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segunda
vuelta, gracias a la eliminación o la retirada de los candidatos conservadores y
centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la re-
presentación de los comunistas, que habían sido el primer partido en votos en las
cinco elecciones de la Cuarta República (con una media de más del 25 por ciento), a
aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayoría o un apoyo sustancial
en la primera vuelta.
De acuerdo con ello, los departamentos rurales pequeños recibieron sobre-
representación. Además, las áreas urbanas fueron frecuentemente divididas y uni-
das a áreas rurales vecinas para formar distritos en los que predominarían los votos
rurales. Esto fue en parte un resultado de la instrucción dada a los prefectos de que
deberían trazar los límites de modo que debilitaran al Partido Comunista (pero sin
discriminar a ninguna otra fuerza política). El Ministerio del Interior revisó los
límites propuestos y a veces los modificó, ya que De Gaulle tenía mucho interés en
no penalizar a los rivales de los comunistas con más posibilidades de ganar»
(Campbell, 1965: 129; Cole y Campbell, 1989: 92; análisis similares pueden
encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103).
La primera elección de la Asamblea por mayoría con segunda vuelta en 1958
produjo unos efectos espectacularmente orientados en la dirección esperada. El
partido gaullista (llamado entonces Unión Nacional por la República, UNR) obtuvo
un 21 por ciento de los votos, pero recibió un 43 por ciento de los escaños. El
Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia metropolitana
sin contar los territorios de ultramar), recibió sólo un 2 por ciento de los escaños,
con lo cual se convirtió en el sexto grupo en tamaño en la Asamblea. Las siguientes
cuatro elecciones a partir de 1962 produjeron resultados parecidos en los que los
comunistas quedaban segundos en votos después de los gaullistas, pero se
convertían en el tercer o el cuarto partido en escaños, y siempre por detrás de los
socialistas menos votados.
Los candidatos extremos, como los comunistas, tenían desventaja porque
muchos votantes de la izquierda moderada preferían otros candidatos en la segunda
vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en desventaja. En
1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total más de 7 millones de votos,
mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, así como los dos primeros
recibieron en total sólo 54 escaños, los últimos recibieron 198 escaños. Asimismo,
en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de centro-derecha y derecha, los
gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una mayoría de escaños entre los
dos a pesar de haber obtenido menos votos que el conjunto de los comunistas y los
socialistas. Esto creaba incentivos para que las izquierdas se unieran en la primera
vuelta. Así lo hicieron, de modo que los socialistas se convirtieron en el primer
partido en votos en 1978, pero todavía fue-ron relegados al tercer lugar en escaños
detrás de la gaullista Reunión por la Re-pública (RPR) y la Unión de la Democracia
Francesa (UDF) de centro-derecha.

'La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarización con la expec-

tativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, po-
pulista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los cre-
cientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual,
como partido no-extremo, podía competir con ventaja en la segunda vuelta, dio un
vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separadas,
obtuvieron en total más votos, pero menos escaños que el PS, el cual reci-
bió una mayoría de escaños en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de derecha y
centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuelta; su
candidatura fue la primera en votos, pero se convirtió en la segunda en escaños
detrás de los socialistas.
En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotónicas
entre los votos y los escaños de los partidos en ocho de las diez elecciones a la
Asamblea Nacional realizadas por mayoría con segunda vuelta en la Quinta
República francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar con
representación proporcional).
Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de las
elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que estas
distorsiones podrían sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema electoral
ha dado una sobrerrepresentación de escaños ha sido capaz de formar una mayoría
en la Asamblea que incluía la preferencia del votante mediano. Todos los Gabinetes
parlamentarios de centro-derecha en los años sesenta y primeros setenta, así como
el primer Gabinete con mayoría parlamentaria socialista en 1981, contaron con el
apoyo del votante mediano.
No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser considerado
socialmente eficiente. En 1978, el más votado PS y sus aliados de izquierda
reunieron en total una mayoría de votos, incluyendo por tanto al votante mediano
en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi dos tercios
de los escaños y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la más votada coalición
unida de centro-derecha contenía al votante mediano (debido al amplio apoyo
electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socia-lista fue capaz de
formar un Gabinete parlamentario.

Presidentes sesgados

La regla de la mayoría con segunda vuelta fue introducida por el general De

Gaulle no sólo para la elección de la Asamblea Nacional francesa, sino también
para la elección directa de sí mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue
ratificada por referéndum en 1962. La mayoría con segunda vuelta ha producido
resultados más ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las
elecciones a la Asamblea antes analizadas.
Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges
Pompidou en 1969 (aún bajo la influencia del período gaullista), Valéry Giscard
d'Estaing en 1974 y Francois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de mayorías
consistentes que incluían el centro político. Pero en las otras tres elecciones, la
bipolarización promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a candidatos no
preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no
fueron candidatos del votante mediano por márgenes relativamente pequeños, y
Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del
papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta.
Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presidenciales
francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candidato del
votante mediano, es decir, el único que ganaría por mayoría contra cualquier otro
candidato (o ganador Condorcet) está indicado entre corchetes, mientras que el
ganador por mayoría en la segunda vuelta está en cursiva. A continuación se
analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.
1.12 INSTITUCIONES POLÍTICAS

CUADRO 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano

(1965-1995)

1965 1988 1995

IZQUIERDA Laguiller 2 Laguiller 5

Barbu 2 Lajoinie 7 Hue 9
Juquin 2
Mitterrand 32 Mitterrand 34 Jospin 23
Waechler 3 Voynet 3
Marcilhacy 2
rncdiana [Lecanuet] 16 [Barre] 17 [Balladur] 19
De Gaulle 44 Chirac 20 Chirac 20
De Villiers 5
DERECHA Tixier 4 Le Pen 15 Le Pen 16

100 100 100

NO TA: Los números son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del votante
mediano está entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta está en cursiva.
Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, véanse Mendés-France y Lan-
monier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.

La dimensión de «apoyo al régimen» tomó gran relieve durante la campaña

electoral de 1965. Se trataba de la primera elección directa de Presidente después
del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta República y del final de la guerra
de Argelia con la concesión de la independencia a la colonia. El relieve de la
dimensión sobre el régimen puede ser capturado por la observación de que, en la
segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su política
de «estabilidad» y «grandeza» nacional, mientras que virtualmente todos los votantes
de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron a la izquierda
contra De Gaulle. En la dimensión sobre el régimen, el candidato del Centro
Demócrata (apoyado por los cristiano-demócratas y algunos grupos radicales), Jean
Lecanuet, ocupaba una posición intermedia y potencialmente más consensual. (Los
datos sobre el relieve de las dimensiones durante la campaña electoral proceden de
las encuestas y los análisis de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
1967.)
En la dimensión izquierda-derecha, Lecanuet estaba situado en el medio, entre
los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema derecha al
otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El papel de puente
de Lecanuet en las dos dimensiones de temas también se muestra en el hecho de
que, según tanto las encuestas disponibles como los análisis pos-electorales, en
contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes de los demás
candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividieron en la segunda
vuelta: un 60 por ciento eligió a De Gaulle y un 40 por ciento eligió a Mitterrand
(Mendés-France y Laumonier, 1967).
Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hipótesis de que si
Lecanuet hubiera tenido la ocasión de ser comparado con los demás can-
didatos de dos en dos, habría sido el ganador por mayoría. El análisis por un es-
pecialista de una recopilación de encuestas preelectorales indica que «el sector de
opinión que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo
con los gaullistas, mientras que el sector de opinión que se identifica con
Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro
Democrático [de Lecanuet]» más que a los comunistas. Esto sugiere, primero, cierta
proximidad ideológica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y
los de De Gaulle, los cuales podrían formar una mayoría frente a la izquierda, y,
segundo, la buena disposición de la mayor parte de los votantes de izquierda a
apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la oportunidad. Asimismo,
las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los
centristas. Una mayoría absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista
hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habría
permitido al segundo controlar la acción del Gabinete (como deseaba la izquierda)
sin riesgo de provocar inestabilidad gubernamental (en contra de los temores de los
gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los años siguientes, Lecanuet fue visto como la
encarnación de «la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del
maniqueísmo, de la bipolarización. Pero esto comportaba luchar contra la regla de
votación, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la época» (Duhamel,
1983: 73).

El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el an-

tiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era
el candidato de la coalición de centro-derecha UDF (formada por republicanos
conservadores, cristiano-demócratas, radicales y social-demócratas). Tanto por su
experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa, Barre
estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mit-
terrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha.
Según el análisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la se-
gunda vuelta, la «campaña de Chirac fue fundamentalmente una campaña dirigida
en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra
Raymond Barre» (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este último, como
respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para en-
frentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y
Chirac, con una campaña populista (en la que criticó en particular las propuestas
liberales de Barre en política económica), obtuvieron más amplios apoyos en la
primera vuelta. Como cabía esperar del anterior análisis, el candidato socialista
Mitterrand ganó en la segunda vuelta.
Puede ser interesante señalar que, en la luna de miel de su reelección, el
Presidente Mitterrand disolvió inmediatamente la Asamblea y convocó una nueva
elección parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayoría absoluta.
A pesar de la derrota de Barre, «los [ulteriores] llamamientos de Mitterrand al
centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas,
situaron a Barre en una posición nodal en la política francesa» (Gaffney, 1989:
137).
En la siguiente elección presidencial en 1995, la retirada de Francois Mit-
terrand tras catorce años en el Elíseo y el descrédito de los socialistas tras nu-
merosos escándalos de corrupción dieron una mejor oportunidad al centro-derecha
de ganar la Presidencia de Francia. Según la opinión dominante en aquel momento,
cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que pasara a la
segunda vuelta podía estar casi seguro de ganar.
114 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Tras la victoria del centro-derecha en la elección no-concurrente a la Asamblea

en 1993 (una de las pocas elecciones «monotónicas» antes analizadas) y la
correspondiente formación de Gabinete, las encuestas de opinión y la mayor par-le
de los medios de comunicación daban casi por descontado que el Primer ministro
Edouard Balladur sería el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR liderada
por Jacques Chirac, era considerado capaz de «transmitir tranquilidad y evitar
polémicas, buen gestor, sesudo y competente>) en estilo, así como «circunspecto,
prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, más centrista en
apariencia y en propuestas políticas» y más proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997:
102-104). La «cohabitación» de Balladur como Primer ministro con el Presidente
Mitterrand en 1993-95 está considerada en general como más eficaz, suave y
cooperativa que la anterior «cohabitación», más bien conflictiva, entre Mitterrand y
Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y
por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, incluidos todos sus ministros
de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con-fiar sobre todo en su control de
la organización de partido de la RPR.
Contamos con una interesantísima serie de encuestas de opinión que fueron
recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la elección de 1995. Estas
incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura elección
del ciudadano en diferentes hipótesis de pares de candidatos que pasaran a la
segunda vuelta. Según los resultados de las encuestas, Balladur ganaría a Jospin
(por al menos 55 a 45), Balladur ganaría a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac
también ganaría a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma
encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es
decir, el único candidato que seria preferido por una mayoría absoluta de votantes
a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que incluyen esta
pregunta fue completada y compilada en el semanario L 'Express, 16 de febrero de
1995.)
Sin embargo, tras una campaña muy activa en la primera vuelta, Jacques
Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcentual
más que el quizá demasiado confiado Balladur, y pasó a la segunda vuelta junto
con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuelta fue
escasamente mayor que el que él mismo había obtenido en las elecciones de 1981 y
de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presidencial victorioso
en Francia. En la segunda vuelta, Chirac ganó a Jospin por casi exactamente el
margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el
candidato del votante mediano, «apareció a muchos tras su derrota como el mejor
Presidente que Francia había perdido, un estadista que no había conseguido el
cargo porque desconocía las reglas de pelea callejera propias de los choques entre
partidos políticos» (Gaffney, 1997: 111).
Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones señaladas, el Pre-
sidente no-mediano elegido se vio forzado a «cohabitar» con un Primer ministro del
votante mediano y de diferente orientación ideológica, lo cual creó la oportunidad
de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y
probablemente más eficientes socialmente. Así ocurrió con Mitterrand y Balladur
en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente capítulo de este
libro se discutirá cómo y en qué medida la cooperación entre diferentes ganadores
en instituciones elegidas por separado puede «corregir» algunas de las distorsiones
en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ganador, como la
mayoría con segunda vuelta.
MAYORÍA R EL AT I V A

La regla de la mayoría relativa es la regla de votación más eficaz. In-

cluso con un simple voto categórico, produce siempre un ganador (excepto
en el caso de empate, que es prácticamente negligible en elecciones de
masas).
Parece que la regla de la mayoría relativa emergió como un principio de
toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atención, en la
Europa de la Baja Edad Media; fue básicamente un recurso de con-
veniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayoría
absoluta en garantizar la producción de un resultado. En Inglaterra, un
estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayoría para las elecciones
directas en los condados. Aquellos con «el mayor número)) de apoyos se-
rían elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas
electorales podía estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos
de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe-zas y
declarando elegidos a aquellos que tuvieran más votos que los demás. Pero
los funcionarios en cuestión no solieron preocuparse mucho de que un
candidato fuera elegido por una mayoría absoluta, especial-mente si la
asamblea electoral era tumultuosa. «La regla de la mayoría escueta fue así
establecida» y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por
mayoría relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse «el que
llega primero» (Hart, 1992: 5).
Aunque pudo haber procesos parecidos en otros países, la regla inglesa
se exportó directamente a las elecciones en las colonias británicas y a unos
pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendió
también a América Latina para las elecciones directas de presidentes.
Aunque la regla de la mayoría relativa pudo producir resultados
relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media,
tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos.
Con la regla de la mayoría relativa, la alternativa con el mayor número
de votos, cualquiera que sea este número, se convierte en el ganador
absoluto. Así, cuanto mayor es el número de alternativas sometidas a
elección, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga sólo un apoyo
minoritario y menor puede ser la minoría ganadora. Por pequeña que sea la
minoría más grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo
ganador y «el primero se lo lleva todo».
La regla de la mayoría relativa es muy vulnerable a las estrategias de
los perdedores. Mediante la introducción de unos pocos temas o la creación
de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el
ganador, produciendo así una gran inestabilidad e imprevisibilidad del
resultado a largo plazo. La regla de la mayoría relativa es más vulnerable a
estas estrategias que las reglas de la mayoría simple y de mayorías
cualificadas.
Dicho con mayor precisión, los ganadores por mayoría relativa son al-
tamente «dependientes de alternativas irrelevantes». Esto significa que el
 116 INSTITUCIONES POLÍTICAS

ganador por mayoría relativa depende de si hay otras alternativas disponi-

bles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda
gana contra el partido Derecha en una elección a dos. Sin embargo, los
mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo pro-
cedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a
elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un número sufi-
ciente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior
puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas
preferencias, a pesar de obtener los mismos o quizá incluso menos votos
que en la anterior votación. El nuevo ganador depende de la introducción
de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es «irrelevante»).
Así pues, la regla de la mayoría relativa funciona de modo diferente con
diferentes números de partidos o candidatos. Las elecciones por mayoría
relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el número de
contendientes, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». Los diferentes
resultados que la regla de la mayoría relativa puede producir con diferentes
números de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la
comparación de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de
tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados
Unidos, que está mucho más próximo a un sistema de dos partidos. Como
se documentará más adelante, la proporción de elecciones parlamentarias
que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino
Unido que en Estados Unidos.
El ganador por mayoría relativa puede ser socialmente eficiente si hay
sólo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayoría
absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus
rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes
para ganar la elección (como ocurrió esencialmente en la India con el
Partido del Congreso desde la independencia del país a finales de los años
cuarenta hasta los años ochenta). Sin embargo, con más de dos partidos, la
regla de la mayoría relativa no suele producir ganadores socialmente
eficientes próximos a la preferencia del votante mediano, como se observará
en los análisis empíricos presentados más adelante.
En elecciones por mayoría relativa con múltiples distritos, las rela-
ciones inconsistentes o «no-monotónicas» entre votos y escaños incluyen la
paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el
ganador en escaños. La distorsión puede ser aún más notoria con la regla
de la mayoría relativa que con la regla de la mayoría absoluta, antes
analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una elección con tres (o
más) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor número de
votos puede convertirse en la alternativa con mayor número de escaños. En
el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los
votos obtiene dos tercios de los escaños contra otras dos alternativas más
votadas. Con la regla de la mayoría relativa, hay una alta probabilidad de
que el ganador no corresponda a la preferencia del votante mediano ni a
nivel de distrito ni a nivel de los múltiples distritos.
 CUADRO 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa

Partidos:
Izquierda Centro Derecha
Distritos: A 35 25 40
B 30 30 40
C 40 45 15

Total votos: 105 > 100 > 95

Total escaños: 0 < 1 < 2

NoTA: El Cuadro ilustra la competición entre tres partidos en tres distritos uninominales.
L o s números en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escaño en
cada distrito están subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos, Izquierda >
Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaños.

Procedimientos de mayoría relativa

Los procedimientos alternativos al voto categórico basados en la regla

de la mayoría relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de
aprobación. El académico francés del siglo XVIII, Jean-Charles de Borda,
inventó el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, también
llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus
preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero puntos a la
menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos a la
siguiente, y así sucesivamente. La alternativa con una mayor suma de
puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784).
El voto de aprobación con la regla de la mayoría relativa permite que
los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde un
mínimo de una a un máximo de todas menos tina. La alternativa con más
votos se convierte en ganadora (según la versión de Steven Brams y Peter
Fishburn, 1983).
Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son más
consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan más uti-
lidad social que la regla de la mayoría relativa con voto categórico. Sin
embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobación
son vulnerables al voto estratégico, lo cual indujo a Jean-Charles de Borda
a advertir que su esquema estaba concebido «sólo para personas honestas».
Los votantes con información sobre las preferencias de los demás y cuyos
candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concentrar sus votos en
uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias intermedias al final o
declararlas inaceptables. En condiciones de información completa, el voto
estratégico llevaría a la mayor parte de los votantes a votar como con el
voto categórico. Probablemente, también se
118 INSTITUCIONES POLÍTICAS

crearían condiciones favorables para este tipo de voto estratégico con la

publicación de encuestas de opinión de los votantes (Brams, 1982; Merrill y
Nagel, 1987; Weber, 1995).
Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condorcet;
en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por voto de
aprobación podría ser derrotado por mayoría por alguna alternativa
derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del votante
mediano en una sola dimensión - l a alternativa que produce la máxima
utilidad s o c i a l - puede no ser la alternativa ganadora con cualquiera de
estos dos procedimientos.
Una forma de voto de aprobación con una regla de mayoría cualificada
se usó para la elección de cuarenta y un Papas por los cardenales entre
1294 y 1621. Las reglas de votación originales, escritas en latín por el
cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo XIII, fueron encontradas por el
autor de este libro en una colección de reglas eclesiales llamada Orat orium
Sanetae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; véase la
historia y el análisis en Colomer y McLean, 1998).
Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de
aprobación con la regla de la mayoría relativa han sido usados en una serie
de organizaciones académicas y profesionales (Brams y Nagel, 1991). Sin
embargo, debido a su desventaja en comparación con la facilidad del voto
categórico, ninguno de estos procedimientos se ha usado en elecciones
políticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORÍA RELATIVA

La regla de la mayoría relativa con voto categórico se usa para elec-

ciones de masas en dos conjuntos de instituciones políticas: 1) Elecciones
parlamentarias en regímenes parlamentarios basados en el modelo
británico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas co-
lonias británicas; 2) Elecciones presidenciales en los regímenes presi-
denciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de América
Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados
distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Perú, Brasil
y Chile que serán analizadas más adelante, movieron a la mayor parte de
los países de América Latina a adoptar la regla de la mayoría absoluta con
segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intención de evitar
algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera fórmula.
Como se verá, en las elecciones por mayoría relativa se observan con
frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes,
los resultados no-monotónicos y las decisiones con utilidad social relati-
vamente baja.
Ganadores por minoría absoluta

La regla de la mayoría relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el

Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias británicas, incluidos
Estados Unidos de América, Canadá, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Aus-
tralia cambió a la regla de la mayoría absoluta en 1919, como se ha explicado
anteriormente). Bajo la regla de la mayoría relativa, un partido puede recibir una
mayoría absoluta de escaños aunque obtenga mucho menos de una mayoría de
votos. En los regímenes parlamentarios de estilo británico (todos los citados me-
nos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el ganador
absoluto. Cuanto menos restrictivo es el número de partidos que compiten en las
elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el
típico Gabinete con mayoría parlamentaria y una minoría de votos populares esté
socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cualquier alternativa
hipotética organizada en torno a la preferencia del votante mediano. Esto es, de
hecho, lo que suele ocurrir en eI Reino Unido y se reproduce con relativa
frecuencia en los demás países mencionados. En una cierta proporción de casos
en los que un partido minoritario en votos populares forma un Gabinete de un solo
partido, cabría decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral,
que el perdedor se lo lleva todo.
Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una
minoría de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cámara de
los Comunes en el período 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos
(más exactamente en diez de las veintidós elecciones antes de la segunda guerra
mundial y en catorce de las quince elecciones después). En dos ocasiones, en
paradójico contraste, un partido con una mayoría absoluta de votos no recibió
una mayoría de escaños (en 1886 y 1900). En seis elecciones parlamentarias
británicas, el perdedor en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1892 y dos
veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores más votados; en
1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores más
votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas más votados.
Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930
provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy sesgados apoyados por minorías
sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes británicos formados tras las quince
elecciones del período 1945-97 ha estado apoyado por el votante mediano.
En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minoría entre los votantes en
un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintidós de las treinta y nueve elec-
ciones del período 1890-1993 (hasta que la regla de la mayoría relativa fue sus-
tituida por la representación proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Ze-
landa, el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños: en 1911 y 1928 a
favor del Partido Reformista contra los liberales más votados, y en 1978 y 1981 a
favor del Partido Nacional contra los laboristas más votados. Estas distorsiones
producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabinetes
neozelandeses a pesar de que el país tenía un sistema muy simplificado, pu-
ramente bipartidista, que podría haber producido un apoyo popular mayoritario
para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del pe-
ríodo 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano.
Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un
apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del perío-
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoyó algo más de
dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desempeñada
por el Partido del Congreso.
La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotónicos es algo menos
notoria, aunque todavía bastante alta, en América del Norte. En Canadá, quince de
los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del período 1878-1997 (45 por ciento)
fueron apoyados por una minoría de votos populares. En tres ocasiones el perdedor
en votos se convirtió en ganador en escaños: en 1896 a favor de los liberales contra
los conservadores más votados, y en 1957 y 1979 a favor de los conservadores
contra los liberales más votados. En el período 1945-97, sólo siete de los diecisiete
Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano.
Por último, la regla de la mayoría relativa produjo una mayoría parlamentaria
de un solo partido con una minoría de votos en un 30 por ciento de las elecciones a
la Cámara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintiséis le los
ochenta y siete casos del período 1828-1998. Los resultados no-monotónicos han
sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos ye convirtió
en ganador en escaños: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso
frente a una mayoría en votos de los demócratas y en el segundo produciendo una
mayoría absoluta de escaños para los whigs a pesar de haber obtenido sólo un 12
por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a
favor de los demócratas frente a los whigs más votados, en el primer caso de nuevo
frente a una mayoría en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los
republicanos frente a los demócratas más votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a
favor de los demócratas frente a los republicanos más votados (que obtuvieron una
mayoría absoluta de votos en 1942).

L a Casa Blanca en minoría

El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votantes,

sino por el Colegio Electoral, un órgano que actualmente es elegido en su mayor
parte por la regla de la mayoría relativa en cincuenta y un distritos multinominales
(los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con múltiples
distritos del modelo británico previamente analizado, el Colegio Electoral
Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentación al candidato más votado
y, con relativa frecuencia, a producir una mayoría absoluta de electores en el
Colegio sobre la base de una minoría de los votos populares. A pesar de que durante
la mayor parte del tiempo desde la introducción de elecciones presidenciales
competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplificado basado en dos
alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos
desde entonces, es decir, dieciséis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una
minoría de votos populares. Los presidentes elegidos en minoría en el período 1828-
1996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham
Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja-mes Garfield en 1880, Benjamin
Han-ison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demócratas James Polk en 1844,
James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en
1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en
1992 y 1996.
Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirtió en el
perdedor en el Colegio y, con ello, en la elección presidencial. En 1876, el Go-
bernador de Nueva York, el demócrata Samuel Tilden, obtuvo más de la mitad de
los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republicano
Rutherford Hayes de más de un cuarto de millón de votos o tres puntos
porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el
fraude y la intimidación de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y
Florida, así como Oregón, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio
Electoral. La disputa surgió aún sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nue-
vos conflictos raciales, «en aquel momento probablemente había más gente que
temía un conflicto armado que la que había previsto un resultado semejante del
movimiento secesionista de 1860-61» (Haworth, 1906: 168). Una Comisión Elec-
toral nombrada por el Congreso y formada por una mayoría de republicanos re-
conoció a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes
mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Mi-
chener, 1989: 78-91).
En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos,
pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al más votado, Grover
Cleveland, quien recibió un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8
puntos porcentuales). Harrison atribuyó su victoria a «la Providencia». (Cleveland
fue elegido con apoyo popular minoritario antes y después de esta ocasión, como
se ha señalado antes.)
La elección de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los repu-
blicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demócrata John
Kennedy compitió en paralelo con un candidato minoritario de su propio partido,
Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones duras en
los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Según como
se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con más votos fue
Kennedy, con una mayoría relativa del 49,48 por ciento de los votos populares y
una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayoría relativa del 49,55 por
ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra
en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon ganó en veintiséis esta-dos y
Kennedy en veintitrés, pero, gracias a haber obtenido pequeñas mayorías
relativas en los estados más poblados, Kennedy recibió una mayoría de miembros
del Colegio Electoral y fue elegido presidente.

La papeleta de voto de los demócratas en Alabama incluía a cinco electores

comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que vo-
taron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demócratas del es-
tado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no compro-
metidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demócratas de
Alabama son atribuidos a Kennedy, éste habría ganado en votos populares a nivel
nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asignaría
ningún voto popular. Por supuesto, Kennedy también habría ganado si se
cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este
modo el número total de votos sería mayor que el de votantes. Si, en cambio, se
reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demócratas de
Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en pro-
porción al número de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Ni-
xon habría ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar
que el Comité Nacional del Partido Demócrata usó esta última fórmula para
asignar el número de delegados que cada estado tendría en la siguiente Conven-
ción del partido, con lo cual aceptó implícitamente un sistema de recuento con
el que Nixon habría sido el ganador en votos populares. «De hecho, fue imposible
determinar exactamente qué mayoría relativa en votos populares tuvo realmente
Kennedy, si es que tuvo alguna» (Peirce, 1968: 102).
El resultado de la elección permaneció incierto durante varias horas después del
cierre de las urnas. En la madrugada del día siguiente, 9 de noviembre de 1960, John
Kennedy telefoneó a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois),
Richard Daley, quien le dijo: «Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda
de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois.» Más tarde se descubrió
que Nixon había ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero había perdido en el
conjunto del estado gracias al enorme número de votos a favor de Kennedy en el
Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llevó Illinois por una diferencia de 8.858 votos
sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se
había cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras
legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habría
recibido una mayoría absoluta de escaños en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480
votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados
Unidos), Kennedy no habría ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10;
Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versión del
perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).

CUADRO 3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960

Método de recuento A Método de recuento B Colegio de

Votos % votos Votos % votos Electores

John F. Kennedy 34.220.984 49,48 34.049.976 49,46 303

Richard M. Nixon 34.108.157 49,32 34.108.157 49,55 219
1-far F. Byrd 638.822 0,93 491.527 0,72 15
Otros 188.559 0,27 188.559 0,27

Total 69.156.522 100,00 68.838.219 100,00 537

(mayoría: 269)

NOTA: Con el método A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos
demócratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el método B, con
el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demócratas en Alabama se dividen en
5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al número de electores del estado que
apoyaron a cada candidato en el Colegio.
En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de
Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abando-
nó a Nixon.
FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados an-
teriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.
Presidentes latinoamericanos: de la mayoría relativa a la absoluta

Virtualmente todas las democracias presidenciales en América Latina usaron

la regla de la mayoría relativa para elegir Presidente al menos hasta el decenio de
1970. Las elecciones presidenciales por mayoría relativa produjeron ganadores
minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos políticos y
sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los países latinoamericanos
cambiaron a reglas alternativas más inclusivas, principalmente la mayoría absoluta
con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratización desde finales de los
años setenta.
La regla de la mayoría relativa fue sustituida por reglas de mayoría absoluta o
de mayoría relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El
Salvador en 1984, Perú y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989,
Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, República Dominicana y
Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa
Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nuevas
variantes de reglas basadas en mayorías relativas cualificadas en Argentina, donde
el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por ciento de los
votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo
candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en
la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayoría relativa sólo se usa aún en
Honduras, México, Panamá y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuelta se traspasa al
Congreso según unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la
mayoría absoluta con segunda vuelta en el Congreso había sido usada en México en
1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En
Perú se usó una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y
1963, como se explica más adelante. Las fuentes son Jones, 19956, 1997a, e
información directa del autor. Para una interesante discusión de las ventajas de las
reglas de mayoría relativa cualificada, véase Shugart y Carey, 1992, Apéndice A;
véase también Colomer, 1999h.)

Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democráticas en

nueve países de América Latina en el período 1945-2000 se muestran en el Cuadro
3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la ma-
yoría relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de
mayoría absoluta o de mayoría relativa cualificada en tiempos más recientes. El
conjunto de países aquí analizado incluye toda América del Sur, excepto Bolivia
(donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el no-
democrático Paraguay, más la establemente democrática Costa Rica.
Una proporción muy pequeña de presidentes elegidos con la regla de la ma-
yoría relativa simple obtuvieron una mayoría de votos populares (dieciséis de
cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En sólo un 59 por ciento de estas
elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano.
Los resultados relativamente más eficientes de las elecciones de Presidente por
mayoría relativa se dieron en aquellos países con un sistema de partidos sim-
plificado, próximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como
éstos, suele haber sólo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuelta
tiende a atraer una mayoría absoluta de votos que incluyen al votante media-no.
Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regímenes presidenciales puede
provocar niveles relativamente altos de conflicto y parálisis institucional cuando el
partido del Presidente no obtiene una mayoría en la Asamblea. Un go-
bierno dividido cuando sólo hay dos partidos puede convertirse en una oportunidad de
estrategias de confrontación que sólo pueden ser superadas por difíciles acuerdos por
unanimidad, como se discutirá en el capítulo siguiente.
En cambio, las Asambleas multipartidistas son más propensas a producir ma-
yorías viables no-unánimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de llegar
a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elecciones
presidenciales por mayoría relativa pueden producir ganadores sorprendentes,
dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrará más adelante.
Las elecciones presidenciales con reglas de la mayoría absoluta o de mayoría
relativa cualificada han producido resultados más eficientes que con la regla de la
mayoría relativa simple. Con el requerimiento de una mayoría relativa cualificada,
ninguna elección ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Argentina,
mientras que sólo ocho de las dieciocho elecciones con mayoría absoluta han
necesitado una segunda vuelta en los otros seis países. En sólo cinco de las ocho
segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato más votado en la primera
vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayoría absoluta induce la formación, ya en la
primera vuelta, de coaliciones más amplias que la regla de la mayoría relativa.

Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y

cuatro elecciones), el ganador por mayoría fue el candidato del votante mediano, en
contraste con el 59 por ciento en las elecciones por mayoría relativa

CUADRO 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)

Regla de Regla de mayoría absoluta

mayoría relativa o mayoría relativa cualificada

Apoyo Votante mediano Votante mediano

mayoritario incluido incluido

Costa Rica-12 83
Argentina-6 33 100 Argentina-, 100
Brasil-4 25 25 Brasil-3 67
Chile-5 20 20 Chile-3 100
Colombia-,o 50 80 Colombia-z 50
Ecuador-s 0 O Ecuador-6 67
Per ú- ,4 25 75 Perú-3 100
Uruguay-,0 20 70 Uruguay-, 100
Venezuela-'° 40 60

Media elecciones: 30 59 85
Media países 27 54 83

NOTA: Los números son porcentajes de elecciones. Los subíndices son el número de elec-
ciones en cada país.
FUENTE: Cálculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante media-
no, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ga-
nador, pero no necesariamente la posición exacta de los candidatos o partidos situados a un
mismo lado del ganador ni aún menos las posiciones cardinales en el espacio político. Para ello,
se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y
Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).
anteriormente mencionado. En casi todos los países en que se cambió la regla -
Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Perú y Uruguay- la proporción de Presidentes
del votante mediano elegidos por mayoría absoluta es mayor que con la regla de
la mayoría relativa en el correspondiente período anterior. La proporción sólo es
más baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores
en las elecciones presidenciales no-competitivas del período anterior con pacto de
Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en América Latina

Un alto número de regímenes autoritarios en América Latina han sido re-

sultado, bien de golpes militares contra débiles Presidentes en minoría elegidos
con la regla de la mayoría relativa, como se ilustrará a continuación, bien de la
reelección ilimitada del Presidente (como se analizará en el capítulo 4, sección
4.1). Los presidentes son particularmente «débiles» o vulnerables cuando son ele-
gidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la
mayoría de los votantes preferiría un candidato alternativo, es decir, cuando el
elegido no es un ganador Condorcet.
A continuación se analizan tres casos de elecciones presidenciales por ma-
yoría relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes mi-
litares contra presidentes «débiles»: en Perú en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chi-
le en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como árbitros
autonombrados: convocaron una nueva elección con las mismas reglas, la cual
produjo un resultado distinto; en el caso brasileño, los militares introdujeron
reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos,
aunque, tras un período de severa dictadura, también introdujeron nuevas reglas
electorales.

Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en

Perú en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayoría
relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mis-
mas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin ex-
pectativas de ganar.
La regla de votación para la elección del Presidente de Perú, tal como se ha-
bía establecido en la Constitución de 1933 (Art. 138), requería que el candidato
ganador obtuviera un tercio de los votos válidos. Si ningún candidato obtenía esta
proporción, la elección era traspasada al Congreso, el cual podía elegir por
mayoría a cualquiera de los tres candidatos más votados.
A la elección de Presidente de Perú de 10 de junio de 1962 concurrieron tres
candidatos principales. A la izquierda, Víctor-Raúl Haya de la Torre era el primer
candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Acción Popular
Revolucionaria Americana). A este partido populista, que había seguido una
trayectoria de enemistad con el Ejército y había promovido acciones de masas y
de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le habían permitido
que presentara su propio candidato a Presidente en la elección anterior. Relati-
vamente próximos a Haya, había otros tres candidatos menores, apoyados res-
pectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas.
En el centro, el principal candidato era Fernando Belaúnde Terry, del Partido
Acción Popular (PAP). Pero también se presentó un candidato menor con
posiciones parecidas, el cristiano-demócrata Héctor Cornejo. A la derecha, el ge-
neral Manuel Odría, que había sido dictador en 1948-56, encabezó su propia can-
didatura (UNO). (Para una perspectiva de más largo plazo, véanse Chang, 1985;
McClintock, 1994.)
Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de
los votos cada uno (con el ex dictador en última posición), como se muestra en el
Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentación introducida por las candidaturas
menores, ninguno de los tres consiguió el tercio de los votos requerido. A Haya de
la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales).
Haya obtuvo una ventaja de sólo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belaúnde.
Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de
izquierdas, habría obtenido más de un tercio de los votos totales. Pero Belaúnde
también habría pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristiano-
demócratas. Así pues, los pequeños candidatos irrelevantes (no-ganadores)
interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral.
Según establecía la Constitución, la elección del Presidente del Perú fue
traspasada al Congreso, donde ningún partido tenía una mayoría absoluta de
escaños. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz
de construir una mayoría en algún momento de las negociaciones. Sin
embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la
candidatura de Haya. De hecho, Haya se retiró. En una asamblea de su
partido dos días después, declaró: «Tenemos que reconocer lo que fue
perceptible al día siguiente de la elección. Por ejemplo, que el partido Aprista
en el campo electoral ya no podría llamarse más "partido de las mayorías
nacionales" y que... este honroso título que por treinta años hemos
ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo
recuperemos en otras elecciones» (Chirinos, 1962, 1984: 107).
Una junta militar tomó el poder y anuló la elección cinco semanas después
de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convocó una nueva elec-
ción para un año después, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna perse-
cución significativa de los partidos o los líderes políticos ni reprimir sus activi-
dades políticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar.
Los candidatos menores de izquierda acabaron retirándose, aunque emergió uno
nuevo. Más decisivamente, el centrista Belaúnde consiguió llegar a un acuerdo
con los cristiano-demócratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero
de 1963, los líderes de los dos partidos, Belaúnde y Javier Correa, formalizaron
una coalición electoral que, en caso de ser ganadora, sería también guberna-
mental, que fue conocida como «el pacto de la Avenida Salaverry» (Ramírez y
Berrios, 1963).
En esta ocasión hubo mayor participación electoral. Haya obtuvo más votos y
más altos porcentajes que en la elección anterior, más del tercio requerido. Pero lo
mismo hizo Belaúnde, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior
por los cristiano-demócratas (así como de algunos más de la derecha y de nuevos
votantes). En contraste con la elección anterior, Belaúnde ganó por mayoría
relativa.
La siguiente elección presidencial en Perú tenía que celebrarse en junio de
1969. Unos meses antes de esta fecha, empezó a caer la popularidad del Presidente
Belaúnde, la coalición entre su partidos y los cristiano-demócratas se rompió
como consecuencia de desacuerdos en la gestión gubernamental, e incluso la can-
didatura derechista, UNO, se dividió en dos. De nuevo, el partido APRA parecía te-
ner la oportunidad de ganar la elección presidencial. Pero un golpe militar en oc-
tubre de 1968 impidió que se votara y estableció una dictadura que duraría diez
años. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron
acceder al cargo en la historia de Perú fue Alan García, que ganó en las elecciones
de 1985 en la primera vuelta después de que la regla de la mayoría relativa hubiera
sido sustituida por la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta.

Brasileños excéntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el período

democrático que empezó en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios
candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante
mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo
hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de
más largo plazo, véanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.)
En octubre de 1945, un golpe de estado destituyó al dictador Getúlio Vargas y
condujo a la primera elección competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal
Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el último momento, ganó una mayoría
absoluta de votos populares y una mayoría de escaños en el Congreso. Para las
siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitución de 1946 y
el Código electoral de 1950 (Art. 46) establecieron «el principio mayoritario», el cual
fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple
requerimiento de una mayoría relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente
eran elegidos en secciones separadas de la papeleta.
El sistema de partidos se organizó alrededor de tres polos principales. A la
izquierda, el Partido del Trabajo Brasileño (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a
electores de las áreas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un
10 por ciento de los votos en la primera elección) fue prohibido en 1947 y
básicamente apoyó a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.
En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demócrata
(PSD), con bases en ciudades pequeñas y áreas rurales, con el objetivo de unirse a
los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayoría estable. Dos partidos
menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en Sáo Paulo, y los cristiano-
demócratas, también competían por el electorado centrista. A la de-
recha, la conservadora Unión Democrática Nacional (UDN) competía con otros
partidos y candidatos menores de orientación parecida.
El propio Getúlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del
PTB, el PSD y los comunistas, y ganó con un 48,7 por ciento de los votos, como se
muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acercó mucho a la mayoría, pero no llegó a
alcanzarla; como estaba situado en una posición extrema, no puede ser
considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue atacado
por escándalos de corrupción y por el desastre económico del país y, temeroso de
un nuevo golpe militar, dimitió y se suicidó en agosto de 1954.
Para la elección de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Ku-
bitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joáo
Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicional
de los comunistas. Kubitschek ganó con sólo un 35,6 por ciento de los votos y no
fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perjudicado
por el éxito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un
número importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en Sáo Paulo.
Los seguidores de Juárez Távora, el candidato de varios grupos de centro y de
derecha, especularon que su candidato habría ganado si no se hubiera presentado
el irrelevante candidato independiente de derechas Plinio Salgado (Távora y
Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales más que el ganador).
La toma de posesión de Kubitschek encontró fuerte resistencia. En sep-
tiembre de 1954, un mes antes de la elección, el Congreso había derrotado una
propuesta de que la elección fuera traspasada a la Cámara de Diputados si nin-
gún candidato recibía una mayoría absoluta de votos populares y, tras la elección,
los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la
elección debería ser considerada inválida porque no había producido un ganador
mayoritario. Algunos destacados líderes políticos lanzaron acusaciones de fraude e
intimidación y llamaron a establecer un «régimen de emergencia». Un jefe militar
declaró que «sancionar una victoria de la minoría» y darle «la enorme suma de
poder que está concentrada en las manos del Ejecutivo» sería una «indiscutible
falsificación democrática». Al Vicepresidente progresista Café Filho le falló el
corazón y fue sustituido como Presidente en funciones por el presidente de la
Cámara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de
Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que éste tomara posesión. Sin
embargo, un golpe militar «preventivo» instaló a Kubitschek como Presidente.

Cinco años después, en la elección de 1960, el candidato a Presidente apo-

yado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo aún menos apoyo que en las
ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El
ganador fue Jánio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centro-
derecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acercó mucho a la ma-
yoría, pero no llegó a alcanzarla; como estaba situado en la posición extrema
contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan-te
mediano. Además, el Vicepresidente ganador fue Joáo Goulart, el candidato de
izquierdas, gracias a un alto número de papeletas con votos divididos. Primero, el
Presidente Quadros nombró un «Gabinete de concentración» nacional, con
miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, emprendió
una serie de iniciativas políticas izquierdistas, incluida la aproximación al régimen
revolucionario cubano, e intentó gobernar sin el Congreso.
 En agosto de 1961, Quadros dimitió ocho meses después de haber tomado
posesión, aparentemente por un error de cálculo sobre la posibilidad de provocar
una reacción de apoyo popular que le habría dado la excusa para tomar poderes
exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustituido por el
Vicepresidente Joáo Goulart, quien se convirtió en el Presidente más minoritario y
extremo desde 1945. Los jefes militares sólo aceptaron el nombramiento del nuevo
Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un régimen
parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en América
Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuperó los plenos poderes
presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses después,
formó Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minoría PTB-PSD. La
petición de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso,
pero entonces promovió una serie de manifestaciones de masas que fueron am-
pliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucio-
nales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separó oficialmente del Gobierno,
el cual quedó en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas
después, un golpe militar dispersó a los líderes electos (Skidmore, 1967; Dulles,
1970; Stepan, 1971, 1978).
La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experimentó con algunas
nuevas reglas, sin mucho éxito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que
mantenía convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los
estados y de alcaldes. Los partidos políticos anteriores fueron sustituidos por dos
partidos formados desde arriba que pretendían representar a la derecha y a la
izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el
requisito de una mayoría absoluta en dos vueltas y una mayoría relativa en la
tercera vuelta. La última elección presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la
democratización efectiva fue asociada a la demanda de la oposición de diretas-jà, las
cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes elecciones
presidenciales democráticas se hicieron con la regla de la mayoría absoluta con
segunda vuelta.
 La vía chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla
de la mayoría relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, dependió de
alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le
apoyaban. Las estrategias de confrontación entre el ganador minoritario y
extremo y una potencial mayoría alternativa condujeron al conflicto político y
social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un análisis extensivo,
véanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)
La Constitución chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones desde
1932, establecía que el Presidente debería ser elegido por una mayoría absoluta
de votos populares. Si ningún candidato obtenía un apoyo mayoritario, el
Presidente debía ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos más vota-
dos. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligió al can-
didato con una mayoría relativa de votos populares, aunque los partidos que lo
habían apoyado en la elección popular no tuvieran una mayoría parlamentaria.
Así pues, la regla de la mayoría relativa no estaba establecida legalmente en
Chile (en contraste con la mayor parte de los países de América Latina de la épo-
ca), pero era fielmente aplicada por los partidos políticos. Habitualmente, el se-
gundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayoría relativa sin
esperar a la decisión del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demócrata
declaró formalmente, aun antes de la elección, que no aceptaría la Presidencia si
no conseguía el mayor número de votos.
Varias observaciones empíricas muestran que la distribución básica de las
preferencias de los votantes chilenos, según pueden ser situadas en las posicio-
nes de izquierda, centro y derecha del espectro ideológico, no cambiaron signi-
ficativamente a través de los años cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro,
1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formación de coaliciones
de partidos para las elecciones del mismo período.
Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en
la que una reforma legal abolió los pactos partidistas locales e indujo una or-
ganización más consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje iz-
quierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candidato
derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, más
tarde fusionados en el Partido Nacional), ganó en 1958 con menos de un tercio de
los votos populares. Alessandri quedó menos de tres puntos porcentuales por
delante de Salvador Allende, el candidato de la' izquierda unida de socialistas y
comunistas. Como se señaló en aquel momento, si el irrelevante candidato
independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido
como «el cura de Catapilco» (su pueblo de origen), no hubiera participado en la
contienda y obtenido más del 3 por ciento de los votos, probablemente Allende
habría ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente también habría ganado
en una segunda vuelta por mayoría. Ninguno de los dos candidatos más votados
en minoría (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el
candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habría sido derrotado
por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos.

Seis años más tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el partido

del Presidente saliente no presentó un candidato propio. Esta vez el Partido
Nacional decidió apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un número asi-
métrico de rivales, obtuvo una mayoría absoluta de votos del centro y la derecha.
Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fué, ciertamente, el candidato
del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el
partido del Presidente Frei también obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el
Congreso en la elección celebrada poco después de su toma de posesión.
Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la elección presidencial como en la
congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los poderes del
Presidente (con respecto al veto legislativo, las áreas reservadas y el poder de
convocar referéndums). La relación desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y
el Congreso creada por esta reforma no ayudó a encontrar ulteriores compromisos
entre las dos instituciones, sino que más bien fomentó el conflicto
interinstitucional.
Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayoría relativa
por la regla de la mayoría absoluta para la elección de Presidente: por Alessandri en
los últimos tiempos de su mandato, por Frei poco después de su elección, y por
varios miembros del Congreso durante la discusión de la mencionada reforma
constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos
minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por
mayoría relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir
la regla de la mayoría absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el
Partido Nacional impidió la reforma durante las discusiones posteriores en 1964 y
1969.
Para la elección de noviembre de 1970, la derecha presentó de nuevo a su
propio candidato, Alessandri. Los líderes del Partido Nacional estaban molestos por
la alta concentración de poder que había logrado el Presidente saliente, así como
por el reciente giro ideológico hacia la izquierda de los cristiano-demócratas,
especialmente tras la postulación de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los
líderes derechistas esperaban que Alessandri obtendría mayor apoyo popular que el
candidato centrista (como así fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se
escindió y la fracción que se quedó con el nombre del partido decidió, en contraste
con las elecciones anteriores, no presentar un candidato propio sino unirse a los
socialistas y los comunistas (así como a otros grupos menores) en apoyo de la
candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos candidaturas separadas del
centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez
Allende ganó. Cabe señalar que, en 1970, Allende obtuvo una proporción de votos,
menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (así como menor que la suma de los
votos que los partidos que ahora le apoyaban habían obtenido en candidaturas
separadas en 1958).
En contraste con los Presidentes anteriores y con los demás candidatos de
1970, Allende era la última preferencia de una mayoría de los votantes. La mayor
parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-De-
mócrata y del Partido Nacional habrían preferido el candidato del otro partido antes
que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del «gnupo socioeconómico bajo»,
según ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y
Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votación por mayoría contra
cada uno de los otros candidatos, Allende habría sido, ciertamente, el perdedor, es
decir, era el perdedor Condorcet.
Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-de-
mócratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reu-
nión secreta antes de la elección, Allende y Tomic habían pactado que el ganador
por mayoría relativa sería reconocido por el otro candidato si obtenía una ventaja de
al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).
132 INSTITUCIONES POLÍTICAS

L a diferencia pactada era más o menos equivalente a un 1 por ciento de los votos y,
de hecho, Allende superó a Alessandri por algo más de 39.000 votos, es decir, por
un 1,3 por ciento. Con esta decisión de confirmar a Allende como presidcnte
ganador por mayoría relativa, los cristiano-demócratas esperaban convertirse en el
principal partido de la oposición frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que
consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como socio menor y
subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio
por los votos cristiano-demócratas, Allende aceptó apoyar una enmienda
constitucional o «Estatuto de Garantías» que le requería respetar las libertades
civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las órdenes del Presidente
de EE.UU. Richard Níxon, a la CIA, los agentes de ésta fueron incapaces de
sobornar a los congresistas cristiano-demócratas o a los jefes militares para que
impidieran la elección de Allende por el Congreso.
El gobierno de Allende emprendió en seguida una serie de reformas radicales,
incluida la nacionalización de las empresas agrarias e industriales y una
amplia política redistributiva. Pronto se formó una mayoría negativa. Mientras
que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente había reducido los
espacios tradicionales de acomodación interinstitucional, se desarrolló una
nueva cooperación entre los partidos de oposición en el Congreso, en
combinación con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En
septiembre de 1973, en medio de una completa parálisis política, un golpe
militar inicialmente apoyado por la derecha y la mayor parte de los cristiano-
demócratas estableció una dictadura que duró más de quince años. Unas
3.000 personas fueron perseguidas y asesinadas en los primeros meses
después del golpe. La siguiente elección presidencial democrática tuvo lugar en
1989, mediante la regla de la mayoría absoluta con segunda vuelta. El
candidato cristiano-demócrata, esta vez apoyado por los socialistas, ganó la
Presidencia en la primera vuelta.

CUADRO 3 . 1 0 . Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)

1958 1964 1970

IZQUIERDA Allende 29 Allende 39 Allende 37

Zamorano 3
---------------- ------------------ ----------------------
Bossy 15 Durán 5
mediana Frei 21 Freí 56 Tomíc 28
----------------------
----------------------- -
DERECHA Alessandri 32 Alessandri 35

100 100 100

NOTA: Los números son porcentajes de votos. El ganador está subrayado.

3.2. Reglas de múltiples ganadores

Los resultados con múltiples ganadores pueden conseguirse en dos

etapas: 1) las elecciones con representación proporcional; y 2) la formación
de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutirá en las
páginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es decir, las
posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes políticas
públicas) tienden a ser más inclusivas, moderadas y estables que los
resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador.
Las reglas de múltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la
emergencia, el poder y la supervivencia de múltiples actores políticos, ob-
tienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a convertirse
en soluciones de equilibrio. Las reglas de múltiples ganadores serán
evaluadas aquí por la eficiencia social de sus resultados.

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

El principio de la representación proporcional en los órganos políticos

fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvin, pero no fue
vinculado a fórmulas prácticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante
tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la representación
política proporcional puede ser atribuida a Honoré Gabriel Riqueti, Conde
de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) provincial (le Provenza el
30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de elección de los Estados
Generales que desencadenaría la Revolución en Francia.
Según Mirabeau, «los Estados Generales son a la nación lo que un
plano es a su configuración física; en todas sus partes, así como en con-
junto, la copia debería tener siempre las mismas proporciones que el ori-
ginal» (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traducción del autor). Desde el punto de
vista de Mirabeau, la representación de todas las partes debería impedir
que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevalecieran
sobre toda la nación. Sus condiciones para que un gobierno fuera aceptable
incluían el sufragio universal, la representación proporcional y el poder de
los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras palabras, los
componentes básicos de una elección social democrática que han sido
identificados en la introducción de este libro.
En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau declaró
precisamente que «la nación no está aquí [en los estamentos] si aquellos
que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres
e individuales, y si los representantes de grupos de la misma importancia
no son iguales numéricamente y en poder de voto». Para Mirabeau, no se
trataba sólo de una representación fiel de la sociedad basada en derechos
de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un
correcto aporcionamiento de los escaños en el terri-
134 INSTITUCIONES POLÍTICAS

torio, sino también de obtener resultados socialmente eficientes. «Para

conocer la voluntad de la nación, los votos deben ser recogidos de un
modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de
otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad ge-
neral» (ídem: 7-8).
Dentro de la tradición utilitarista británica, la representación pro-
porcional fue promovida con el objetivo de producir una distribución más
amplia de satisfacción política entre diferentes grupos de la sociedad que
la producida por la regla de la mayoría. John Stuart Mill, sobre todo,
atacó las reglas mayoritarias porque producen «legislación de clase» y
«gobierno de clase». Según Mill, el ganador en un régimen parlamentario
con la regla de la mayoría relativa y dos etapas en el proceso de toma de
decisiones (elecciones populares y formación del Gabinete en el par
lamento) es, de hecho, «una mayoría de la mayoría, la cual puede ser y a
menudo es, sólo una minoría del conjunto)).
En cambio, la representación proporcional daría poder a la mayoría y
a las minorías, a todos los «intereses» o «clases», con el objetivo de dar a
cada grupo «protección contra la legislación de clase de los demás sin
aspirar a ejercer el poder en su propio interés». Para Mill, un buen régi-
men político debería evitar el dominio exclusivo de un solo grupo ganador
y favorecer el poder compartido entre múltiples ganadores. Para este
objetivo, la representación proporcional es la opción institucional ade-
cuada porque «hace imposible que los intereses parciales dirijan el tri-
bunal, pero les asegura que tendrán abogados defensores» (Mili, 1861,
cap. 7).
Más formalmente enunciados, los principios de la representación
proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemáticos del
siglo xix. Concretamente, en la presentación de Charles L. Dodgson (Lewis
Carroll), los principios deseables incluyen que «el número de electores no
representados sea lo más pequeño posible», y que «las proporciones de los
partidos políticos en la Cámara sean, en la medida de lo posible, los
mismos que en el conjunto de los electores» (Carroll, 1884, en McLean y
Urken, 1995: 41-54, 300).
Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la repre-
sentación proporcional usaron imágenes como «plano», «mapa», «retrato»,
«espejo». (Para una colección de citas que usan este tipo de metáforas,
véase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores más destacados, sin embargo, no
intentaban una mera reproducción de la complejidad de la sociedad en el
seno de las instituciones políticas. Como dijeron explícitamente algunos
de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que
estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o
la emergencia de un solo ganador absoluto - l o s estamentos dominantes,
un gobierno de clase- y la exclusión de grupos significativos del proceso
institucional, con objeto de favorecer mejores elecciones sociales. Algunos
autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas
por la dominación aristocrática; otros
deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase
obrera. Se esperaba que la inclusión en la toma de decisiones y el poder
compartido produjeran resultados socialmente más satisfactorios. En
otras palabras, la representación proporcional no sólo fue promovida para
obtener resultados electorales justos y como un fin en sí misma, sino con
el objetivo de producir resultados políticos con mayor utilidad social que
otras reglas más exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que
empieza este capítulo, en la que describe una carrera en la que «todos
ganan y todos deben tener premio», sintetiza el argumento con muy pocas
palabras.
Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas
fórmulas matemáticas de representación proporcional fueron inventadas en
Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas en-
tonces para asignar escaños a los diferentes partidos o grupos. Como dice
la Constitución de Estados Unidos (Artículo 1, Sección 2): «La re-
presentación y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los
varios estados que formen parte de esta Unión de acuerdo con sus res-
pectivos números» de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias fórmulas
de «correcto aporcionamiento» con el objetivo de asignar representantes
en la Cámara a los estados (aunque los representantes serían elegidos por
los ciudadanos con la regla de la mayoría relativa).
Las principales fórmulas matemáticas de representación proporcional
que se usarían en las elecciones políticas en otros países a partir de
finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la
Constitución americana. Algunas fórmulas se basan en una «cifra
repartidora» de escaños, la cual puede obtenerse mediante la división del
número de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la
asignación de escaños a los cocientes más altos. Este grupo de fórmulas
incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada
por el jurista belga Victor d'Hondt para las elecciones proporcionales en
1878 y es también conocida como Hagenbach-Bischoff (con diferentes
procedimientos de cálculo que producen los mismos resultados), así como
la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue
reinventada por el matemático francés André Sainte-Lagué en 1910.
Otro grupo de fórmulas asigna los escaños a partir de una cuota (de
ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la
propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan-te
independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en
1821, por el matemático y político danés Carl C. G. Andrae en 1855, y por
el jurista inglés Thomas Hare en 1857 (y es habitualmente conocida como
cuota Hare). (Otras fórmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el
ex Presidente John Quincy Adams, el matemático James Dean, y el
estadístico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Was-
hington y James Madison; véase Balinski y Young, 1982.)
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Procedimientos de votación pluralistas

La representación proporcional requiere distritos multinominales.

Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de
seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la
vez. Los párrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votación
pluralistas: elecciones multinominales con fórmulas mayoritaristas, el
voto único transferible y las listas de partido.

Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando aún no se había

establecido una conexión entre los principios de la representación pro-
porcional y las fórmulas matemáticas correspondientes, en algunos países
se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la
representación de las minorías en elecciones con reglas de mayoría. Estos
procedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el
voto acumulativo y el voto limitado.
El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios votos
en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento podría
satisfacer el objetivo utilitarista de la maximización de la suma de las
utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de expresar
la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vulnerable al
voto estratégico. Mediante la concentración de votos insinceros en el
candidato más preferido, los votantes tienden a votar con el voto
acumulativo de un modo muy parecido a como lo harían con el voto
categórico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chile y
en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el siglo xlx,
así como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta
1980.
El voto limitado permite que cada votante vote por menos candidatos
que el número de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto
limitado fue usado a finales del siglo xIx para elegir los Parlamentos
nacionales de España, Portugal y algunos países latinoamericanos, y los
Consejos locales de Boston y Filadelfia, así como para elegir algunos
miembros de la Cámara de los Comunes británica en 1886-90. Una va-
riante llamada Voto único no-transferible (VUNT), por la que se da a cada
votante sólo un voto, se usó en Japón después de la segunda guerra
mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con
voto limitado, véase Carroll y la discusión de Black, 1996; para el VUNT
japonés, véanse Lijphart, López-Pintor y Sone, 1986; y Cox, 1997: 100-
108, 240-250.)

Voto único transferible. Este procedimiento de votación requiere que

cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un
método de eliminación similar al voto mayoritario-preferencial o voto
alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multi-
nominales. Los escaños se asignan a los candidatos que obtienen una
cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son
transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los
votantes.
El Voto único transferible (VUT) permite una representación mode-
radamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el
VUT puede producir resultados no-monotónicos (Doron y Kronik, 1977). No
impide el voto estratégico, dado que sería posible que algunos votantes
indujeran la eliminación temprana de los candidatos menos deseados en
las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los
candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishburn,
1983). Sin embargo, el esfuerzo de cómputo que habría que hacer para
aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay in-
formación completa sobre las preferencias de los votantes, que es extre-
madamente difícil votar estratégicamente. Así pues, el VUT puede ser
considerado muy resistente a la manipulación (Bartholdí y Orlin, 1991).
El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se
usó por primera vez en la pequeña ciudad colonial de Adelaida (Australia
del Sur) en 1839. En una segunda ocasión independiente, el VUT fue
concebido por el matemático y ministro de Finanzas suizo (y más tarde
Primer ministro) Carl Andrae y se usó por primera vez en elecciones
parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Hare
(quien tal vez recibió alguna influencia de Jeremy Bentham, según la
sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimiento de
un modo mucho más preciso en 1857 y 1859. Hare se ganó la fama de
haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran
parte al elogio público del sistema que realizó John Stuart Mili y a las
subsiguientes campañas de opinión y de propuesta parlamentaria.
El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias bri-
tánicas, incluidas Canadá, Tasmania y África del Sur. En Estados Unidos, se
extendió desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintidós Consejos
locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el
decenio de 1920, así como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947,
donde creó la ocasión para la elección de algunos concejales negros y
comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual-mente se
usa para la elección del Consejo local y del Comité escolar de Cambridge
(Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El
Voto único transferible se usa para las elecciones parlamentarias
nacionales en los sistemas políticos de inspiración británica de Irlanda y de
Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; así como en
Estonia en 1992 (por inducción del politólogo Rein Taagepera) (Hoag y
Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e
información del autor).

Listas de partido. El principio de la representación proporcional in-

centiva la presentación independiente de partidos o candidatos con su
propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalición preelectoral.
La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse
en la expectativa de que cada candidatura obtendrá un numero suficiente
de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna influencia
en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La representación
proporcional pura no es manipulable porque no es un procedimiento de
decisión de «un solo valor», según la teoría de la elección social. En
contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayoría
relativa o la mayoría absoluta, la representación proporcional no es
vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulación de la agenda
mediante la introducción de nuevas alternativas (tradicionalmente co-
nocida como la táctica «divide y vencerás») o la promoción de diferentes
dimensiones de temas (véase la discusión en Nurmi, 1987).
En principio, la representación proporcional también incentiva el voto
sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que
sus preferencias políticas serán satisfechas en la medida en que
coincidan con las de otros ciudadanos. Con la presentación de
numerosos partidos o candidatos y los votos sinceros de los
ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representación
proporcional suele crear Asambleas en las que ningún partido tiene
una mayoría absoluta de escaños.
Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes
fórmulas de representación proporcional que hay que reseñar. Las fórmu-
éas de cuota pueden producir resultados no-monotónicos para ciertas com-
binaciones de números poco habituales, de modo que un aumento del nú-
mero de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminución del
número de escaños. (Este efecto se conoce como la «paradoja de Alabama»
por haber sido descubierta con motivo de la asignación de los escaños de la
Cámara de Representantes de EE.UU. a los estados.)
Tanto las fórmulas de cuotas como la fórmula Webster-Sainte Lagué
incentivan la fragmentación de los partidos e incluso la presentación in-
dependiente de candidatos individuales del mismo partido porque pueden
dar a una coalición menos escaños que a los partidos que la forman si se
presentan por separado. En este marco institucional, si hay empresarios
políticos que crean diferentes partidos, éstos pueden sobrevivir por
separado; pero si la situación inicial está dominada por unos pocos par-
tidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para sepa-
rarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la fórmula Jef-
ferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la
formación de coaliciones electorales. (El análisis de los incentivos para la
fragmentación y la coalición está esbozado en Balinski y Young, 1982: 87-
93. Un caso extremo de fragmentación de los partidos inducida por una
fórmula de representación proporcional basada en cuotas tuvo lugar en
Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a favor de
la fórmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo internacional de
expertos, véase Valenzuela, 1999.)
Para cada una de las fórmulas, cuanto mayor es el número de escaños
o«magnitud» del distrito, más proporcional es la representación que
se obtiene. Concretamente, existe una relación inversa entre el número de
votos que un partido necesita para obtener escaños o «umbral efectivo» y la
magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El grado de
proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios
índices que comparan las proporciones de votos y las proporciones de
escaños para cada partido (véase la discusión en Gallagher, 1991).
Así pues, cabe alguna manipulación en elecciones por representación
proporcional en la medida en que una pequeña magnitud del distrito tiende
a excluir a algunos partidos y produce significativas desviaciones de la
proporcionalidad, pero no cuando la asignación de escaños se aproxima a
la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para
otros análisis formales de los efectos de las fórmulas electorales de
representación proporcional, véase Taagepera y Shugart, 1989; para un
análisis empírico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de comportamiento
estratégico en sistemas con fórmulas de cuota o con magnitudes de distrito
pequeñas han sido identificados en Cox, 1997: 108-122.)
La representación proporcional sobre la base de los votos dados a las
diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Con-
siderant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor
suizo Morin en el decenio de 1860 acabó llevando a la adopción de la re-
presentación proporcional en el cantón suizo de Ticino en 1891 y en otros
cantones en los años siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin escribió un
panfleto sobre el tema que se publicó en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso
en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Política y Social en
1896).
Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895
adoptaron bien pronto sistemas de representación proporcional basados en
listas de partido. La representación proporcional fue también adoptada
para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de partido en
Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca-les en
1888), Bélgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909,
los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y
Rusia en 1916. En los años 1918-20, inmediatamente después de la primera
guerra mundial y la disolución de los Imperios alemán, austríaco y ruso,
todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recién
creados decidieron adoptar sistemas de representación proporcional con
listas de partido para las elecciones nacionales, incluidos Alemania,
Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Suiza, los
microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia,
Letonia y Lituania, así como Armenia, Georgia y la República Extremo
Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unión Soviética. Hungría
adoptó los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs,
1980).
La mayor parte de las más nuevas democracias establecidas en Europa
occidental al final de la segunda guerra mundial, así como en Europa
del sur, América Latina y Europa oriental durante el último cuarto del siglo
xx, también adoptaron sistemas de representación proporcional con listas
de partido para las elecciones políticas nacionales (como se expondrá en el
capítulo 5).
Hacia el año 2000, la fórmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bo-
livia, Colombia, Costa Rica, y la porción proporcional de Lituania. La
fórmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la República Checa,
Eslovaquia, España, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y
las porciones proporcionales de Hungría e Italia, así como en Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela. La fórmula Sainte-
Lagué con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria
y Bélgica combinan las fórmulas Hare y d'Hondt.

C OAL I C I ON E S MUL T I P AR T I DI ST AS

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la

representación proporcional tiende a producir múltiples ganadores. La
representación proporcional, sin embargo, no produce resultados tan di-
rectamente como las reglas de la mayoría relativa o la mayoría absoluta.
Cuando se usan estas últimas en elecciones políticas de masas, se suele
conocer un ganador único (bien un partido parlamentario dirigido por un
candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas después de
votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representación
proporcional transfieren la decisión a un estadio institucional posterior. En
éste, los actores pueden negociar la formación de un Gabinete.
Una serie de estudios analíticos y empíricos de la formación de Ga-
binetes en regímenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los
partidos mantienen su conexión ideológica cuando forman coaliciones tiene
más poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan sólo en
el tamaño de las coaliciones. En las negociaciones parlamentarias, los
partidos políticos tienden a mantener posiciones político-ideológicas que
son consistentes con sus posiciones relativas durante la anterior campaña
electoral. Cada partido prefiere como socios de coalición a los partidos
situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio político-ideológico
antes que a los situados a mayor distancia. Sólo dentro de esta restricción
político-ideológica, los partidos tienden a formar coaliciones sin socios
superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganado-ras mínimas y
conectadas, véanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y
Shepsle, 1996.)
También los Gabinetes en minoría en los regímenes parlamentarios
pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los par-
tidos políticos que podrían formar una mayoría alternativa en el Parla-
mento sobre la base de sus números de escaños se abstienen de hacerlo si
se encuentran en posiciones político-ideológicas demasiado distantes o no
ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,
un partido (o coalición) centrista que contenga el escaño mediano, aunque
no esté apoyado por una mayoría de escaños, puede sobrevivir a las
amenazas poco creíbles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideo-
lógicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990).
Un supuesto similar con respecto a la conexión ideológica de las
coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamaño de las coa-
liciones) puede aplicarse a las Asambleas en regímenes presidenciales y a
otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman
mayorías multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras
conectadas, véanse Colomer, 1996d; Colomer y Hosli, 1997.)
Si las posiciones político-ideológicas tienen importancia, los partidos
centristas - y especialmente el partido que contiene el escaño mediano-
pueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamentarias para
formar una mayoría. Recuérdese una vez más que la mediana se define
como la posición que tiene menos de la mitad de los escaños tanto a su
izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su conexión
ideológica en la escala izquierda-derecha cuando forman una coalición
mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada partido está
dispuesto a formar una coalición sólo con partidos contiguos, entonces el
partido que contiene el escaño mediano es siempre un socio necesario para
reunir una mayoría o para permitir que sobreviva un Gabinete en minoría.
Si la representación parlamentaria es proporcional a los diferentes grupos
de preferencias de los votantes, el escaño mediano corresponde a la
preferencia del votante mediano. Llegamos, pues, a la paradójica
conclusión de que las interacciones de partidos que dan mucha
importancia a sus posiciones políticas e ideológicas cuando eligen socios,
tienden a producir resultados ideológicamente moderados. Esto no es así
en elecciones con otras fórmulas, como la mayoría relativa, en las que es
posible formar una mayoría en el Parlamento sin incluir la posición del
votante mediano.
Para ilustrar este resultado, el Gráfico 3.3 compara varias coaliciones
mayoritarias hipotéticas con representación proporcional, las cuales
incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayoría relativa
más sesgados. El ganador por mayoría relativa es operacionalizado como la
minoría mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por mayoría
relativa están apoyados por un 40-44 por ciento de los votos populares
(unas proporciones muy próximas a las habituales en los Gabinetes de un
solo partido con mayoría relativa en el Reino Unido).
Para una distribución de cinco preferencias con proporciones pare-
cidas de votantes sobre una sola dimensión, sólo una mitad de las coali-
ciones que agrupan a la minoría mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al vo-
tante mediano. Para siete preferencias, la proporción de coaliciones que
agrupan a la minoría mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante
mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una minoría
de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que cuanto
mayor es el número de grupos de votantes con preferencias dife-
renciadas, más probable es que el ganador por mayoría relativa incluya al
votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las
coaliciones formadas sobre la base de una representación proporcional
incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisión de un solo
ganador introducen sesgos, aunque éstos pueden ser contrarrestados en
parte por la complejidad del electorado.
La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parla-
mentarias multipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes
en las elecciones con representación proporcional, puede inducir votos
estratégicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de capturar
el escaño mediano, es decir, a favor de partidos más bien centristas. El
efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la moderación de
las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regímenes
parlamentarios con representación proporcional.
A pesar de la ventajosa posición negociadora del partido mediano,
cabe esperar que la distribución de cargos en el Gabinete entre los partidos
sea relativamente proporcional a sus escaños en el Parlamento. La
«desviación parlamentaria» o poselectoral mide la desproporción entre la
cuota de escaños de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Ga-
binete. El «índice de poder» correspondiente puede ser calculado sobre la
base de la contribución en escaños que el partido puede hacer a la for-
mación de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte. Se
ha observado que la desviación parlamentaria entre las proporciones de
escaños y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tiende a
ser relativamente baja en parlamentos con baja desviación electoral entre
las proporciones de votos y las proporciones de escaños (Colomer, 1996b).
Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tanto
electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de formación
de un Gabinete de mayoría absoluta de un solo partido en sistemas
electorales basados en la regla de la mayoría relativa (como en el Reino
Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una minoría de
votos a un partido en más de un 50 por ciento de los escaños, y entonces
el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el escaño
mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un 100 por
ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los demás partidos
(que pueden haber recibido una mayoría de los votos) sin ningún poder
parlamentario. Así pues, la desviación electoral se amplía con la desviación
parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cambio, la
representación proporcional de los votos en escaños tiende a distribuir las
expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los varios partidos
de un modo más proporcional.
De un modo consistente con este análisis, un estudio comparativo de
doce países ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados en
una representación proporcional están, en promedio, más cerca de la
posición del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un
solo partido basados en reglas de la mayoría relativa o de la mayoría absoluta.
En este estudio, la posición política de cada Gabinete está calculada corno la
posición media de todos los partidos que forman parte del Gabinete,
ponderada por sus proporciones de escaños. El resultado también es válido
con respecto a la posición del partido mediano en la coalición de Gabinete.
Los resultados son parecidos con respecto al votante medio. (La muestra
estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda, Reino Unido, así como
Alemania, Bélgica, Dinamarca, España, Holanda, Irlanda, Italia y Suecia en el
período 1968-87; Huber y Powell, 1994.)

Casos:
GAB I N E T E S MUL T I P AR T I DI ST AS EF I C I EN T E S

Los resultados socialmente eficientes producidos por la representación

proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados con
varios casos de formación de Gabinetes en regímenes parlamentarios en
Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han ob-
tenido evaluaciones más bien bajas en cierta opinión convencional, es-
pecialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta
República francesa (1945-58) y la Primera República italiana (1945-93).
También se examinan dos casos con alta reputación por su buen gobier-
no: la Monarquía parlamentaria holandesa (que aquí se analiza con res-
pecto al período posterior a 1945) y la República Federal alemana esta-
blecida en 1949. El análisis de las fórmulas institucionales de estos paí-
ses se centra en la inclusividad de la representación política que pro-
mueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los
resultados políticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de
vista, el desempeño de la representación proporcional y las consiguientes
coaliciones multipartidistas obtiene una evaluación claramente positiva
para los cuatro países mencionados.

La Cuarta República francesa

Tras la liberación de Francia de la ocupación alemana en 1945, se convo-
caron elecciones nacionales con listas de partido y representación proporcional.
Las reglas electorales establecidas en el período constituyente 1945-46 incluían
la fórmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos
grandes). La papeleta era una lista abierta que permitía elegir candidatos de to-
dos los partidos o'panachage. Las reglas admitían «apparentments», es decir, coa-
liciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto
de que todos los escaños de un distrito fueran asignados a los partidos coligados
si sus votos sumaban una mayoría absoluta (en cuyo caso los escaños se distri-
buían entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos).
Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales
que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu-
bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en torno al centro, incluyendo
básicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores, con
exclusión de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas
electorales permitían que los votantes seleccionaran a sus candidatos individuales
preferidos entre los diversos partidos de la coalición.
Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para re-
forzar la moderación centrista de los resultados esperados. Se estableció una fór-
mula de cuota y restos más altos para los distritos del área de París con objeto de
producir resultados más proporcionales y de no dar ventaja a los partidos grandes
en la región, es decir, los comunistas y los gaullistas.
De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se
necesitaban los escaños de cuatro de ellos para formar una mayoría en el Parla-
mento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en
escaños (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conserva-
dores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre in-
cluyeron al votante mediano y al escaño mediano y desde esta ventajosa posición se
convirtieron en el primer partido en número de Primeros ministros y en número de
ministros en el Gabinete. Además de los radicales medianos y de centro-izquierda,
los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvieron también
ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formación de Gabinetes
debido a su proximidad a la posición mediana en el espacio político-ideológico. En
cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extremos, aunque sólo
sufrieron desventajas muy leves en términos de escaños comparados con sus votos,
fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser incluidos en el gabinete. El
Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior
distribución de ministros del Gabinete, en las cinco elecciones del periodo 1945-56
(1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956).
Más concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el período
constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los
cristianos con una participación menor de los radicales (primero, bajo la jefatura
del general De Gaulle y más tarde sobre todo con Primeros ministros socialistas).
Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los
conservadores (también llamados «moderados»). Casi todos los Primeros ministros
de este período eran miembros de los partidos más centristas dentro de la típica
coalición parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una excepción
a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de cálculo en la
votación: los radicales y los cristianos votaron por él en la expectativa de que no
obtendría suficientes votos, pero inesperadamente algunos gaullistas disidentes
también apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador (Leites, 1959: 62).
El reproche más habitual a la Cuarta República francesa fue la inestabilidad
de sus Gabinetes, los cuales duraron sólo seis meses como promedio. Pero esto
difícilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representación proporcional
y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de inestabilidad
gubernamental había existido ya en la Tercera República francesa con sistemas
electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayoría relativa o de la
mayoría absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalición del período 1875-1939 se
habían formado en torno a los republicanos conservadores, la mayor parte con los
radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos períodos, con los
cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinación gu-
bernarnental sólo en el período 1924-32 y en la breve experiencia del Frente
Popular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La
duración media de los Gabinetes en el período 1875-1939 fue de ocho meses; en el
periodo 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el período
posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la Tercera
República fue, de mucho, el período más largo desde la caída de la Monarquía
absolutista en que Francia no experimentó ningún cambio constitucional
importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo también para la Cuarta
República, un período de gran estabilidad de las políticas públicas.
La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarrolló en paralelo a la
larga duración de las legislaturas (cinco años tanto en 1946 como en 1951). Esto
puede ser explicado por una combinación de factores institucionales y estratégicos.
La disolución de la Asamblea era relativamente difícil; el Gabinete solo podía
convocar elecciones anticipadas después de dos crisis provocadas por votos de
censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la amenaza de
provocar una disolución parlamentaria y unas elecciones anticipadas era poco
creíble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con alguna de las
políticas del Gabinete se atrevían a dimitir en la expectativa de producir una nueva
combinación ministerial en la que podrían tener más influencia (Petry, 1994).
Habitualmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenían apoyo sobre la base
de sus propuestas en algún tema destacado, como la política económica, los
acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos
como consecuencia de algún nuevo terna conflictivo, como la Comunidad Europea
de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de derrocar
a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino aquellos
situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideológico: los socialistas y
los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por la desafiante
fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas. «Los partidos
que solían hacer caer al Gabinete lo hacían por razones sustantivas [de política
pública] más que por cálculos sobre los puestos en los Gabinetes futuros; la
sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones de
búsqueda de cargos] está poco apoyada en sus votos» (MacRae, 1967: 9, 324).
Estos rasgos reflejaban cl deseo general de mantener al ejecutivo bajo control y
de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con objeto de
que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas en la
agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de las
frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribución del poder podrían
ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos institucionales
(como la rotación en los cargos mediante sorteos, según se experimentó, por
ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la ventaja
distintiva de que se producían dentro del esquema estable de una legislatura de
cinco años de duración y con corresponsabilidad dentro de la coalición
tetrapartidista.
Todos los Gabinetes de la Cuarta República francesa en el período 1945-58
fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La
continuidad de las políticas públicas fue favorecida por la continuidad del personal:
15 individuos desempeñaron 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114 individuos
ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencionadas), un
promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-demó-
crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de
Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Jus-
ticia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante lar-
gos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y
Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el
ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Inte-
rior. (Cálculos del autor, que resultan muy parecidos a los cálculos para minis-
tros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontró un promedio de 3,4
cargos por persona.)
Los logros de la Cuarta República francesa incluyen: el restablecimiento de
un régimen democrático tras el gobierno autoritario del mariscal Pétain y la
Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupación alemana mientras continuaba
siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomático; la contribución a
los acuerdos europeos sobre el carbón y el acero, la energía atómica y la creación
de la Comunidad Económica Europea; la negociación de la independencia de
Túnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de
muchos proyectos y legislación a largo plazo. Durante la Cuarta República, la
recuperación económica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados
favorablemente con el resto de Europa. París fue durante algún tiempo una muy
atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreció una vida
intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarización ideológica en los
años sesenta.
La Cuarta República francesa terminó como consecuencia de un golpe mi-
litar. A principios de 1958, el Ejército francés en Argelia empezó a actuar en el
combate contra el movimiento independentista sin la aprobación del Gabinete
francés. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la co-
lonia y amenazaron con marchar sobre París en defensa de una «Argelia france-
sa». Entonces el general De Gaulle volvió apresuradamente de su retiro político y
chantajeó al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la
presidencia del Gobierno a él mismo. El partido gaullista había obtenido un 22
por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo había caído al 4 por ciento en las
siguientes elecciones en 1956. La aprobación popular de los Primeros ministros y
los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos
legislaturas anteriores (según la serie de encuestas del IFOP compilada por
MacRae, 196 7: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una
decisión ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayoría de la Asamblea Na-
cional votó a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales.
El general De Gaulle acabó doblegando la rebelión militar y dio la inde-
pendencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institu-
cionales que crearon una nueva Quinta República. Por un lado, la inestabilidad
gubernamental fue reducida mediante la introducción de más altos requeri-
mientos para presentar un voto de censura y la concesión al Presidente de la Re-
pública (el propio De Gaulle) del poder de disolución de la Asamblea. Por otro
lado, la representación proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la
regla de la mayoría.
Sin embargo, como se ha señalado anteriormente, el pluralismo político de
Francia resistió los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergió con aún
más fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalición pentapartidista
«cohabitaba» con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de
los cuales era, de hecho, una coalición multipartidísta).
CUADRO 3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958)

Votos Escaños Ministerios

IZQUIERDA Comunistas 27 25 4
− ------------------------------------------------------------------------------
-
mediana Socialistas 18 20 23
Radicales 12 12 29
Cristianos 20 22 25
Conservadores 14 13 14
− -----------------------------------------------------------------------------
--
DERECHA Gaullistas 6 5 3
Otros 3 3 2

100 100 100

NoTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las cinco eleccio-
nes y los 25 Gabinetes del período 1945-1958. Las líneas de puntos separan a los partidos de ga-
binete de los partidos más extremos u otros.
Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conserva-
dores (o «moderados»): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas:
UG, RPF, ARS; otros: básicamente los «poujadistas» en 1956 (UFF).
FuENTO: Cálculos del autor con datos en Williams (1958) y La Gorce (1979a, I979b).

La Primera República italiana

Tras la liberación de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones

nacionales con listas de partido y representación proporcional. Las reglas electorales
establecidas durante el período constituyente 1945-47 usaban la cuota Imperiali a nivel
de distrito y los restos más altos a nivel nacional, lo cual favorecía la asignación de
escaños a los partidos de acuerdo con sus votos y la posibilidad de que partidos
pequeños obtuvieran representación parlamentaria. La papeleta admitía el voto
preferencial para tres o cuatro candidatos individuales de una lista de partido.

En las segundas elecciones, en 1948, el partido cristiano-demócrata obtuvo una

mayoría absoluta de escaños en la Cámara de diputados con un 48,5 por ciento de los
votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva regla electoral
mayoritarista que habría dado dos tercios de los escaños al partido o coalición
electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una mayoría absoluta
de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar su dominación
unipartidista con reglas que se autorreforzarían. La campaña electoral de 1953 se
centró en gran parte en este tema, con sonoras denuncias de «la ley trampa» por los
partidos de oposición. Pero los cristianos no obtuvieron una mayoría de los votos y la
representación proporcional se mantuvo estable durante los siguientes cuarenta años.

El partido cristiano-demócrata dominó de 1946 a 1979. En ocho elecciones

sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las
reglas electorales, también capturó el escaño mediano en el Parlamento. Los
comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posición extrema en el
lado izquierdo del espectro ideológico disminuyó enormemente sus posibilidades de
entrar en una coalición parlamentaria mayoritaria. Tras un período inicial de
gobiernos de «concentración nacional» (1945-47), los comunistas fueron vetados
como socios en la política nacional, especialmente por su posición en la política
exterior de guerra fría.
Así, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido
en minoría en la expectativa de que no serían derrocados por una acción con-
junta de los partidos situados a su izquierda (básicamente los comunistas y los
socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monárquicos y Ios fascistas).
Como fórmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos me-
nores de centro-derecha - l o s liberales- o de centro-izquierda - l o s republicanos
y los socialdemócratas-. En 1963, los socialistas también fueron incorporados a
los Gabinetes de coalición multipartidista con los cristianos. Tras las elecciones
de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabinete del
Primer ministro cristiano-demócrata Giulio Andreotti.
Durante este período, las carteras ministeriales en los Gabinetes multiparti-
distas fueron distribuidas aproximadamente en proporción a la contribución de
cada partido en escaños parlamentarios para formar una mayoría. Pero, como
consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minoría de los cristianos, éstos ob-
tuvieron en total unas cuatro veces más ministerios que el conjunto de los parti-
dos «laicos», a pesar de tener sólo el doble de escaños que éstos (es decir, los so-
cialistas, los socialdemócratas, los republicanos y los liberales). Todos los Prime-
ros ministros fueron miembros del partido más grande y del votante mediano.
Con las elecciones de 1979 se inició un período diferente. Una mayor pro-
porción de votos a los comunistas y una menor proporción a los cristianos pro-
dujeron el efecto de mover el voto mediano y el escaño mediano al espacio «laico»,
a pesar de que los partidos situados en él no habían ampliado sus apoyos
electorales.
Desde la nueva y ventajosa posición mediana, los partidos «laicos» aumen-
taron su poder de negociación con la amenaza implícita de formar una mayoría
alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedió en varios gobiernos
regionales y locales). En este periodo se formaron varios Gabinetes de coalición
letra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproximadamente
el doble de votos y escaños parlamentarios que el conjunto de los partidos
«laicos», pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exactamente
mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este período los
Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni Spadolini
(1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro 3.12
muestra los resultados en votos y en escaños, así como la ulterior distribución de
ministerios en los dos períodos mencionados.
Los líderes cristiano-demócratas desarrollaron reglas formales para asignar
los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas según
unos valores estimados de las carteras (el llamado «manual Cencelli» ). Se dis-
tinguían cinco categorías, la más importante de las cuales, A, incluía Asuntos Ex-
teriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los
cristianos, mientras que la menos importante, D, incluía Turismo e Investigación
Científica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los nú-
meros en el cálculo distributivo, el número de ministerios en este período fue au-
mentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretarías. Los
bancos estatales, las empresas públicas, los consejos de la seguridad social, las
agencias de asistencia social y los canales de televisión también fueron repartidos
apropiadamente.
Durante este período el Parlamento se debilitó gradualmente, lo cual puede
ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que procedían de
la iniciativa gubernamental. Se concedió un «procedimiento privilegiado» a las
propuestas del Gobierno y se abolió el voto secreto de los miembros ep tarlamento
para que los líderes pudieran controlar la disciplina de partido. El Primer ministro
se convirtió en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994).
La política italiana durante la Primera República (1945-92) ha sido carac-
terizada como una serie de «Gabinetes inestables, ministros y Primeros ministros
relativamente estables, coaliciones duraderas, y políticas públicas estanca-das»
(Pasquino, 1996: 147; para otros análisis que apoyan visiones parecidas, véanse
La Palombara, 1987; IIine, 1993).
Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nueve
Gabinetes en cuarenta y siete años. Esto significa que las legislaturas duraron rnás
de cuatro años como promedio, mientras que la duración media de los Gabinetes
fué menor a un año. Pero sólo diecinueve individuos ocuparon las cuarenta y
nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante más de la
mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro ocho
veces (en el período inicial 1945-53); Giulio Anclreotti, siete veces; Amintore
Fanfani, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno -todos
ellos cristiano-demócratas-. Como se ha mencionado, este partido controló casi
siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos Exteriores,
Finanzas, Educación y Agricultura. La mayor parte de las remodelaciones
ministeriales fueron negociadas por los líderes de los partidos fuera del
Parlamento con objeto de evitar la disolución y las elecciones anticipadas.
Todo esto produjo un conjunto de políticas públicas moderadas y muy es-
tables desde una posición socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera Re-
pública italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un régimen de-
mocrático tras el período fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su
contribución a la creación de la Comunidad Económica Europea y una notable
recuperación económica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores del
«milagro italiano».
Sin embargo, un período larguísimo con el mismo partido en el poder per-
mitió el desarrollo de relaciones clientelares entre la administración pública y los
partidos políticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro. Las
contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron
contrapartidas en decisiones de políticas públicas y otros favores gubernamen-
tales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa
del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribu-
yendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En la
elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspectos
del marco institucional se había reducido visiblemente. Pero debería subrayarse,
en contra de cierta opinión convencional, que el desempeño decreciente de la
democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad
gubernamental, sino más bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos go-
bernantes, sin oposición capaz de desbancarles, próximo al inmovilismo.
Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cámara
de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto compuesto por
distritos uninominales con la regla de la mayoría relativa y distritos
multinominales con representación proporcional. Se esperaba que este sistema
promovería una mayor bipolarización, la cual llevaría al desplazamiento de los
cristiano-demócratas del gobierno. Zarandeado por escándalos de corrupción y
atacado por nuevas reglas de decisión y por los procesos judiciales, el partido
cristiano-demócrata ciertamente acabó rompiéndose en varias facciones, las cuales
se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques mul-
tipartidistas amplios y heterogéneos, los cuales incluían como socios decisivos a los
partidos más extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los
populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque
estaban mucho más cerca unos de otros que de sus socios extremos. Los dos bloques
se alternaron rápidamente en el gobierno en la segunda mitad del decenio de 1990.
No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro político ahora
fracturado, que correspondía aproximadamente al legado de los partidos cristiano y
«laicos», fue capaz de desarrollar un alto poder de negociación. Bajo las nuevas
reglas, los pequeños partidos centristas obtuvieron algunos escaños sobre la base de
la representación proporcional; al mismo tiempo, pudieron amenazar a los partidos
más grandes de la izquierda y de la derecha con presentarse por separado en los
distritos uninominales, lo cual habría hecho al ganador dependiente de alternativas
irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de
negociación, los divididos partidos centristas recibieron importantes proporciones de
candidaturas potencialmente vencedoras dentro de cada una de las dos amplias
coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo político en Italia resistió, pues,
los efectos restrictivos de la reforma electoral de los años noventa. A finales del siglo
xx, había más partidos en el Par-lamento que nunca antes y el Gabinete era una
coalición de siete partidos.

CUADRO 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992)

1945-1979 1979-1992
(8 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes)

Votos Escaños Ministerios Votos Escaños Ministerios

IZQUIERDA Comunistas 25 26 <1 32 32 0

-------------------------------------------------------------------------------------------------
«Laicos» 21 18 15 mediana 23 21 40
mediana Cristianos 40 44 76 35 38 53
Liberales 4 4 3 2 2 4
------------------------------------------------------ ------------------------------
DERECHA Fascistas 6 6 0 6 6 0
Otros 3 2 [5] 2 1 [3]

100 100 100 100 100 100

NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios. Las líneas de puntos
separan a los partidos de Gabinete de los partidos más extremos y otros.
Comunistas: PCI y grupos menores (PSIUP, LC, DP); «Laicos»: socialistas (PSI), socialde-
mócratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascis-
tas: monárquicos y MSI. «Otros» en ministerios indica independientes.
FUENTE: Cálculos del autor con datos en Furlong (1994).
Táolanda: De la acomodación al compromiso

En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la re-

presentación proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya
existía un número relativamente alto de partidos políticos. El sistema electoral
que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el país y la
asignación de escaños a los partidos mediante una combinación de sus cuotas de
votos y la fórmula d'Hondt. Este sistema produce resultados extremadamenle
proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran
representación parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del de-
cenio de 1970).
Esta revisión empieza después del paréntesis producido por la segunda gue-
rra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con
e1 periodo anterior. Los principales partidos políticos de Holanda se organizaron
inicialmente en torno a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un partido
católico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas reli-
g i o s o s y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron
en conjunto una mayoría de votos y de escaños en el Parlamento. Segundo, la
izquierda, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los liberales,
se definieron y se dividieron en torno a los temas económicos. Cada uno de los
dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal, daba
relieve a diferentes tenias y obtenía el apoyo de diferentes grupos de votantes. No
había competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mismos temas ni
cantidades importantes de electores volátiles.
Durante los primeros veinte años posteriores a la segunda guerra mundial, la
fragmentación del espacio de temas políticos, así como la existencia de varios
partidos religiosos, condujo a la formación de amplias coaliciones multi-
partidistas. Todos los Gabinetes incluían partidos con posiciones claramente de-
finidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio para
que socios numéricamente superfluos entraran a formar parte de las co-
rrespondientes coaliciones. Estas siempre estuvieron formadas por los cristianos,
bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este período fue la
base de la elaboración por Arend Lijphart del modelo de «política de acomodación».
Las coaliciones más amplias de lo necesario y la política de consenso fueron
presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiración holandesa
(Lijphart, 1968).
La dimensión religiosa perdió relieve en la agenda política y los partidos re-
ligiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayoría de votos y de escaños tras
las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos
acabaron fundiéndose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en
1980 (el Llamamiento Cristiano Democrático, CDA). Al mismo tiempo, emergieron
nuevos partidos «laicos». El eje izquierda-derecha se convirtió en la principal
dimensión organizadora del sistema de partidos en el que los partidos tendían a
competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de los
electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b).
Esta nueva situación creó algunas oportunidades para una mayor bipola-
rización. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demócratas '66) pro-
movieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral mayori-
tarista, con objeto de facilitar alternancias más drásticas de los partidos en el go-
bierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los libera-
les, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontación mediante la for-
mación de un frente común con dos partidos radicales minoritarios como com-
promiso de que apoyarían un Gabinete más orientado a la izquierda después de
las elecciones si obtenían un número suficiente de escaños. Sin embargo, esta
estrategia de los socialistas disparó por la culata. De hecho, indujo a los cristia-
nos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como so-
cios gubernamentales con exclusión de los socialistas, una coalición que fue pre-
dominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980.
El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posición
central en la dimensión izquierda-derecha, después, les dio cierta ventaja global
en la formación de gobiernos durante cincuenta años, como se refleja en la más
alta proporción de ministerios que de votos y escaños que controlaron. En
tiempos más recientes emergieron nuevas fórmulas gubernamentales, incluida la
formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabinetes desde
1967 se han basado en coaliciones ganadoras mínimas sin socios numéricamente
superfluos, pero ha habido una considerable rotación de partidos en todos los
ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a la hora de
aprobar las políticas públicas más importantes (Daalder, 1986, 1989). El Cuadro
3.13 muestra los resultados en votos y escaños, así como la ulterior distribución
de ministerios, en el período 1946-98.
La formación de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holanda.
Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que llegan a
un acuerdo (con un récord de 207 días en 1977). Estos costes de negociación, un
par de cambios de coalición durante la legislatura de 1963-67, así como cierta
incapacidad de predecir la composición partidaria exacta de los Gabinetes a partir
de los resultados electorales, movieron a algunos políticos y líderes de opinión a
subrayar los aspectos negativos del modelo de política de consenso y a favorecer
decisiones más drásticas. Durante los años setenta, incluso Arend Lijphart llegó a
sospechar que la acomodación sería sustituida por una mayor confrontación
(como se explica en Lijphart, 1989).
Sin embargo, el panorama completo de la política holandesa desde 1945
muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderación y eficiencia social de los
Gabinetes y de las políticas públicas. Las negociaciones poselectorales son abier-

CUADRO 3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holandesa

(1945-1998)

Votos Escaños Ministerios

Socialistas 29 30 21
Cristianos 36 44 55
Liberales 13 14 12
Otros 22 12 12

100 100 100

NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 16 elecciones y los
21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en CDA en
1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: WD. «Otros» en ministerios incluye DS'70, D'66,
PPR e independientes.
FUENTE: Cálculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.
tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus períodos,
con una duración media de más de treinta meses. Sólo doce Primeros ministros
encabezaron veintiún Gabinetes en cincuenta y cinco años, algunos con largos
estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez años (1948-58) y el
cristiano R. F. M. Lubbers durante doce años (1982-94). Por sus logros en uno
economía próspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado como uno
de los países mejor gobernados del mundo.

La A l e ma n i a de posguerra

Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los

gobernadores militares en las zonas de ocupación americana, británica y francesa
de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democráticas.
Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales ( L d n d e r )
mediante reglas de representación proporcional con listas de partido (y reglas
mixtos en la zona británica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los
Lander nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas reglas
constitucionales y de escoger el sistema electoral para unas elecciones
parlamentarias nacionales, las cuales también serían aprobadas por los
gobernadores militares.
Los cristiano-demócratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de
Baviera (CDU/CSU), preferían la regla de la mayoría relativa en distritos unino-
minales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder formar
Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemócratas (SPD), que habían sido el
segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, estimaron
que, con la regla de la mayoría relativa, la probabilidad de convertirse en ganadores
absolutos sería relativamente menor y las oportunidades de encabezar coaliciones
multipartidistas mayoritarias serían escasas, dado que los partidos pequeños (como
los centristas liberal-demócratas, FDP) podrían quedar eliminados del Parlamento.
Así, una mayoría organizada por los socialistas y los liberales defendió la
representación proporcional, volviendo de este modo al principio institucional
básico de la República de Weimar (Merkl, 1963; para un modelo formal, véase Bawn,
1993).

Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en

una papeleta única para cada votante y distritos con dos niveles de asignación
de escaños. Primero, las listas de partido recibían escaños sobre la base de los
votos a nivel del L ä n d mediante la fórmula d'Hondt. Los partidos tenían que su-
perar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uni-
nominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de
la mitad de los escaños, pero éstos no afectaban, en general, al número de esca-
ños asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elec-
ciones a partir de 1953 con la introducción de dos votos separados por votante.
Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de
listas de partidos pequeños que tienen menos o menos visibles candidatos indivi-
duales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporción
de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros par-
tidos pequeños, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta más
del 15 por ciento (Barnes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).
 Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que
estableciera la regla de la mayoría relativa en la segunda mitad del decenio de
1960, pero fracasaron de nuevo debido a los cálculos adversos al riesgo de los lí-
deres socialistas, como se ha analizado en el Capítulo 2. En 1985, la fórmula elec-
toral fue sustituida por la cuota Hare con restos más altos, la cual produce una
representación aún más proporcional que la fórmula anteriormente utilizada.
Hay que subrayar que el sistema alemán no es un sistema mixto de repre-
sentación proporcional y mayoría relativa, sino un sistema de representación
proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no sólo
una lista de partido, sino también algunos de los candidatos individuales para
ocupar los correspondientes escaños de partido. Sólo si un partido gana más
candidatos individuales que escaños obtenidos por representación proporcional,
retiene los escaños adicionales y el Parlamento se amplía. Pero llamar a esto sis-
tema de «miembros adicionales» puede ser confusionario, ya que, en catorce
elecciones de 1949 a 1998, los escaños adicionales han sido menos de un 0,5 por
ciento del total de escaños en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde
1949 han producido asignaciones de escaños a los partidos extremadamente pro-
porcionales a sus votos.
En las primeras elecciones después de la Guerra, la mayor parte de los par-
tidos políticos de la República de Weimar obtuvieron representación parlamen-
taria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas
alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en
1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de
partidos se simplificó gradualmente en torno a los partidos grandes, los cristianos
y los socialistas, con el pequeño partido liberal en medio. Sin embargo, esto no
impidió la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especialmente
los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990.
Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coaliciones
multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante mediano
y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron también el
escaño mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949, 1953 y
1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal (FDP) y el
partido alemán (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemán solamente en una.
El partido liberal (FDP) se convirtió en el partido del votante mediano y del
escaño mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Formó coaliciones ma-
yoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el período 1982-98), bien con
los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la «Gran coalición» cristiano-
socialista (1966-69) que rodeó al votante mediano entre los dos partidos coliga-
dos. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se re-
encontraron con los cristianos mediante una moción de censura en el Parla-
mento en 1982 que seguía la evolución del apoyo de los ciudadanos. En las si-
guientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parla-
mentarias preferidas durante las campañas electorales.
Los liberales han estado en el gobierno mucho más tiempo que cualquiera de
los otros partidos gracias a su posición de bisagra y a pesar de haber recibido,
como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un cuarto de
los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han obtenido
una proporción de carteras ministeriales que es casi el doble que su proporción
media de votos y escaños, como puede verse en el Cuadro 3.14.
 CUADRO 3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana
(1949-1998)

Ministerios
Votos Escaños

IZQUIERDA Socialistas 38 38 27
Liberales 9 9 16
DERECHA Cristianos 44 46 54
Otros 9 7 3

100 100 100

NOTA: Los números son porcentajes de votos, escaños y ministerios en las 14 elecciones
~~ íos i 6 Gabinetes del período 1949-1998.
S, ialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; «Otros» en ministerios incluye el
pcrtido Alemán (DP) y los Verdes.
Fui NTr: Cálculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt
(1996) y prensa.

La ventaja de los liberales en la formación de coaliciones multipartidistas en el

Parlamento aumentó los incentivos para que algunos votantes dividieran sus dos
votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes
(generalmente los cristianos) y la lista del pequeño pero habitualmente decisivo
partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren
sinceramente a los cristianos y votan estratégicamente por la lista del partido li-
beral con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos puedan
formar un Gabinete de coalición mayoritaria. (Véase la discusión en Cox, 1997: 81-
83, 197-198.)
El papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesivas
alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las políticas públicas.
Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en temas
destacados mediante su control permanente de las carteras de Economía, Asuntos
Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la asignación de
carteras del Gabinete dentro de la duradera fórmula de coalición de los cristianos y
los liberales en los años ochenta y primeros noventa, de modo que, sobre la base de
las preferencias de cada partido para controlar diferentes temas de políticas
públicas, la asignación, entre otros, de los ministerios de Finanzas y de Interior a
los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los liberales era un resultado
de equilibrio que maximizaba la satisfacción de los dos partidos (Laver y Shepsle,
1996: 125-139).
En las elecciones de 1998, los socialdemócratas (SPD) se convirtieron, por
primera vez, en el partido del votante mediano y del escaño mediano.
Posiblemente esto expresó cierto cansancio de los votantes de un larguísimo
período de poder cristiano-demócrata, así como un efecto algo retrasado de la
incorporación de los votantes más izquierdistas de Alemania oriental al electorado
en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete de
acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la
campaña electoral.
 Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer mi-
nistro) y dieciséis Gabinetes en cuarenta y nueva años. Esto significa que las le-
gislaturas tendieron a completar el período legal de cuatro años y los Gabinetes
fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes
(hasta veintiséis, es decir, una cada dos años, como promedio). Como reacción a
la experiencia de la República de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue
reforzada mediante la moción de censura «constructiva», la cual requiere una
mayoría a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos
cancilleres estuvieron en el cargo durante períodos récord, como Konrad Ade-
nauer durante catorce años (1949-63) y Helmut Kohl durante dieciséis años
(1982-98).

Así como sucede con los otros casos de representación proporcional y coa-
liciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeño de Alemania
después de la Guerra puede ser atribuido a Ios efectos directos de sus fórmulas
institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de múltiples ga-
nadores produjeron resultados gubernamentales y de políticas públicas que
acompañaron el caso más espectacular de recuperación y prosperidad de la se-
gunda mitad del siglo xx, el llamado «milagro alemán». A partir de la destrucción y
la humillación de la posguerra, el gobierno estableció sólidos fundamentos para el
desarrollo de una economía de mercado, desplegó eficaces iniciativas en las obras
públicas y la política social, y la renta per cápita se multiplicó por tres. El país
recuperó el respeto internacional, consiguió la reunificación con la parte oriental
en el marco de las instituciones democráticas existentes, y desempeñó un papel
crucial en la construcción y la ampliación de la Unión Europea.
 CAPITULO 4

QUÉ SE VOTA

La utilidad social requeriría que hubiera solo un go-

bierno; pero la diversidad de los elementos sociales
igualmente requiere que no debería haber un solo
poder.
FRANCOIS M . GUIZOT
La déniocratie en France (1849)

En esquemas institucionales simples, una sola elección determina un

gran número de políticas públicas sobre una variedad de temas. Ha-
bitualmente, una elección nacional en un régimen parlamentario unica-
meral (el modelo «Westminster») es decisiva para todos los temas políticos
que acaban formando parte de la agenda gubernamental. Sin embargo, el
resultado de una elección con muchos temas en la agenda potencial es
impredecible a corto plazo y depende del conjunto concreto de temas que
alcanzan relieve durante la campaña electoral. Un régimen simple basado
en dos partidos políticos principales fuerza a los votantes a elegir un
«paquete» de propuestas políticas con muchas de las cuales pueden no
estar de acuerdo. Lógicamente, los votantes tienden a elegir el «paquete»
partidista que está más cerca de sus preferencias en los temas que les
importan más. Pero la información de los votantes sobre las propuestas
políticas de los partidos suele ser limitada. Los votantes tienen que escoger
sobre la base de las posiciones en unos pocos temas que los partidos y los
líderes políticos airean durante la campaña electoral. Así, la posición de
partido ganadora en un régimen simple puede que sólo satisfaga las
preferencias de sus seguidores en algunos temas, lo cual produce poca
utilidad social.
En cambio, los regímenes complejos permiten que los votantes elijan
de acuerdo con sus preferencias en un mayor número de temas. En
particular, en elecciones multipartidistas basadas en la representación
proporcional, cada partido puede centrarse en un conjunto de temas di-
ferente, con lo cual se amplía la agenda electoral. Cuantos más partidos
hay, más alta es la probabilidad de que diferentes grupos de votantes en-
cuentren un partido cuyas propuestas políticas correspondan a sus pre-
ferencias en un número importante de temas. Una vez elegido, cada par-
160 INSTITUCIONES POLITiCAS

tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes más inte-

resados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de formación
de coaliciones.
El proceso de formación de Gabinete en regímenes parlamentarios con
representación proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno es Ya
distribución de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes
preferencias en diferentes campos - c o m o la Política social o el Trabajo
para los socialistas, la Educación para los cristianos, las Finanzas para los
liberales, la Agricultura para los agrarios, e t c . - . El otro tipo de acuerdo se
deriva de la negociación de compromisos intermedios entre los partidos en
algunos temas importantes, especialmente la Política macroeconómica,
Interior y Asuntos Exteriores. (Véanse Budge y Keman 1990; Lav e r
y Shepsle 1994, 1996.) Esta combinación de variados acuerdos
multipartidistas en diferentes temas puede producir una satisfacción
política ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social.
Análogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones
con poderes significativos en diferentes campos políticos pueden tratar
diferentes conjuntos de temas. Este es el caso de las elecciones separa-das
para la Asamblea y la Presidencia en regímenes presidenciales y se-
mipresidenciales, así como para las Asambleas regionales, los jefes de los
ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados.
Cuanto mayor es el número de cargos separados, menor el número de
temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el núnoer o
de temas importantes en una campaña electoral, más predecible y estable
es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el número de
poderes separados, más amplia es la agencia global que puede ser
desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto.
Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los vo-
tantes elijan diferentes partidos políticos según sus preferencias en dife-
rentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los
mismos ciudadanos en diferentes elecciones, según los temas correspon-
dientes. En la medida en que existe separación de poderes, diversas ins-
tituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las pre-
ferencias de los ciudadanos en diferentes temas.
En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando
instituciones elegidas por separado con diferentes mayorías políticas tie-
nen que colaborar en decisiones políticas, las negociaciones ínter-insti-
tucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados ca-
paces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones
separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minoritarios
ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de la mayoría
relativa o algún otro procedimiento excluyente), la cooperación inter-
institucional puede contrarrestar estas tendencias y aproximarse a
soluciones más estables y eficientes.
Globalmente, los múltiples ganadores parciales en Gabinetes de coalición
multipartidista y en esquemas de división de poderes serán capa-
ces de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en muchos más
temasque un solo ganador absoluto. El número de ciudadanos capaz de
encontrar satisfacción de sus preferencias en algunos temas y la corres-
pondiente utilidad social será mayor en regímenes complejos que en re-
gímenes simples.

GOBIERNO UNIFICADO Y GOBIERNO DIVIDIDO

Para analizar las diferentes instituciones políticas desde la perspectiva

aquí esbozada, puede ser útil una distinción numérica básica. En la teoría
política clásica (tal como fue elaborada, principalmente, por Aristóteles) la
distinción entre el gobierno de uno, de pocos y de muchos era suficiente
para distinguir tres tipos básicos de regímenes políticos, como la «tiranía»,
la «oligarquía» y la «democracia» (Aristóteles, 325-324 a.C.).
Cada una de estas tres instituciones por separado puede definir los
siguientes regímenes extremadamente simples:

1. El gobierno indisputado de uno o Imperio (como, por ejemplo, en

la Francia moderna con los dos Bonaparte).
2. El gobierno de pocos, como la típica Junta autoritaria, la cual,
sin embargo, tiende a evolucionar hacia una dictadura unipersonal.
3. La república de Asamblea o Convención con muchos miembros,
la cual nombra sólo consejos o comités ejecutivos temporales sometidos a
continuos nombramientos y destituciones, la cual tiende, bien a durar
poco, bien a ser dominada por el gobierno de una sola persona investida
con el derecho de interpretar la voluntad general.

La distinción numérica en tres categorías también puede ser útil para

identificar diferentes relaciones interinstitucionales en regímenes
democráticos más complejos. Los gobiernos de uno, de pocos y de muchos
corresponderían a las instituciones del Primer ministro o Presiden-te
unipersonal, el Gabinete con pocos miembros y la Asamblea con muchos
miembros, respectivamente.
Como se ha sugerido con respecto a las fórmulas de una sola insti-
tución, como la Junta o la República de Convención, y como se analizará
más adelante, en situaciones de gobierno unificado, la unidad más con-
centrada, es decir, la institución con menor número de gobernantes, tiende
a prevalecer sobre las demás, reduciendo así el ámbito de los beneficiarios
potenciales de sus decisiones. Los gobiernos divididos, en cambio,
permiten que las instituciones con muchos miembros desarrollen su in-
fluencia en el proceso de toma de decisiones más efectivamente.
Los procesos históricos han conformado una variedad de relaciones
formales entre las tres instituciones mencionadas. Primero, tenemos la
evolución típicamente inglesa durante los siglos XVIII a XIX, que tuvo su
correspondencia en varios países de la Europa continental. En este caso,
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

el Parlamento electo emergente desafió cada vez más los poderes absolutos
del Monarca. Este proceso incluyó, primero, la limitación de los poderes
legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la
conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca
para la convocatoria y la disolución, así como la asunción de plenos po-
deres legislativos; y, tercero, la elección del Primer ministro y el control dei
Gabinete por el Parlamento.
En los países que siguieron esta pauta, existieron regímenes inter-
medios entre la monarquía absoluta y la democracia durante largos pe-
ríodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartían poderes en
el contexto de un esquema semimonárquico y semidemocrático, no sólo en
el Reino Unido, sino también en Francia, Rusia y España. Este tipo de
relación intermedia también se estableció en ciertas monarquías del mundo
árabe en el siglo xx.
En la mayor pare de los países europeos, el proceso acabó condu-
ciendo a un régimen democrático «parlamentario» mediante la extensión de
los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el
Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la
primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y demo-
cracias europeas eran monarquías parlamentarias, con las solas excepcio-
nes de Francia y Suiza. A principios del siglo xxl, ocho de las dieciséis de-
mocracias parlamentarias en Europa occidental son todavía monarquías
(mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento en
cuatro repúblicas y por votación directa en las otras cuatro).
La segunda pauta de evolución institucional desde una monarquía
absoluta incluyó la sustitución del Monarca por un Presidente electo que
mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la
Asamblea era elegida por separado, como se inició en Estados Unidos.
El ejemplo parlamentario de la Constitución española de 1812 fue muy
influyente en América Latina en el período de la independencia de las
colonias españolas, especialmente en América Central en el decenio de
1820. Algunas fórmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bastante
tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925). Las
elecciones presidenciales directas según el modelo de Estados Unidos
fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia (1839), El
Salvador (1841), Haití (1843) y Costa Rica (1844). Pero sólo se
generalizaron en América Latina a partir de 1848, bajo la influencia
adicional de la Segunda República presidencial y el Segundo Imperio en
Francia.
Sin embargo, incluso con fórmulas presidenciales, ciertos procedi-
mientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o mi-
nistros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en
ulteriores períodos. Las elecciones presidenciales directas también se
introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en África a prin-
cipios del decenio de 1960, en búsqueda de un ejecutivo unipersonal ca-
paz de afirmar la unidad de la nueva nación.
 La posterior ingeniería constitucional creó una fórmula intermedia en
la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea (como en
los regímenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido directamente y
tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regímenes
presidenciales). Esta fórmula «semipresidencial» fue experimentada en
Alemania tras la caída del Imperio en 1918, más tarde reinventada en
Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, es-
pecialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945;
Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997).
Podemos, pues, distinguir tres modelos básicos de relación formal
entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regímenes de-
mocráticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer ministro,
quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relación, conocida como régimen
parlamentario, puede producir, bien una mayoría unipartidista en la
Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situación habitual
en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que ningún
partido tiene una mayoría absoluta de escaños, lo cual conduce a un
Gabinete de coalición o en minoría (como en la mayor parte de los países
de Europa occidental).
En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente son
elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta relación,
conocida como régimen presidencial, también puede producir bien una
mayoría unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferentes
apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos instituciones
(como suele ocurrir en Estados Unidos y en América Latina).
En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia también
son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabinete.
Esta relación, conocida como régimen «semipresidencial» (o «de Primer
ministro-presidencial», «ejecutivo dual» y, para nuestro propósito, las
categorías parecidas de regímenes «semiparlamentario» o «de Primer mi-
nistro-Asamblea»), también puede producir una mayoría del partido del
Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros países).
Además de estas relaciones «horizontales» entre instituciones, cabe
distinguir relaciones «verticales» correspondientes bien a los estados uni-
tarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo
unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los
estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede controlar
diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y locales. De
nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Gobierno central y
los partidos en los Gobiernos descentralizados, así como sus relaciones,
pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado o dividido.
En las páginas siguientes se distinguirán dos situaciones políticas
para todos los diferentes regímenes constitucionales mencionados y sus
variantes. Se considerará que hay gobierno unificado en todos aquellos
casos en los que un solo partido político controla todas las instituciones
164 INSTITUCIONES POLÍTICAS

políticas. Esta categoría incluye el típico Gabinete unipartidista en el par-

lamentarismo unicameral con regla de la mayoría relativa, las situaciones
de gobierno unificado en los regímenes presidenciales y semipresi-
denciales, así como los estados unitarios o de federalismo centralizado, a
pesar de sus diferentes fórmulas constitucionales, porque todos ellos son
gobiernos de un solo partido.
Se considerará que existe gobierno dividido cuando existe un Gabi-
nete multipartidista o en minoría en el parlamentarismo con representa-
ción proporcional, en la típica situación de gobierno dividido en el pre-
sidencialismo y de «cohabitación» en el semipresidencialismo, así como en
el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexistencia
o el acuerdo de múltiples ganadores parciales. (Para enfoques re-la(.
ionados con éste, véanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se
analizará la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado y
el gobierno dividido en cada tipo de régimen.
Este capítulo está organizado en dos secciones. La primera trata del
gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido «horizontal-
mente», comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencia-
lismo y el semipresidencialismo, así como el gobierno dividido «vertical-
mente» o federalismo.

4.1. Gobierno unificado

Hay gobierno unificado cuando un solo partido político tiene poderes

legislativos y ejecutivos absolutos. Como se ha sugerido anteriormente,
esta situación puede producirse en diferentes esquemas institucionales,
incluidos los siguientes:

(i) Un solo partido reúne una mayoría en la Asamblea y forma un

Gabinete de un solo partido, como suele suceder en los regímenes parla-
mentarios con elecciones por mayoría relativa.
(ü) El partido del Presidente tiene una mayoría en la Asamblea, en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en
elecciones concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central controla todos los Gobiernos re-
gionales o locales, básicamente mediante el control de los jefes ejecutivos
regionales o locales.

Cuando diferentes instituciones están en manos de un solo partido

político disciplinado, la institución más concentrada tiende a prevalecer,
es decir, el Primer ministro o Presidente unipersonal tiende a dominar
sobre el Gabinete con pocos miembros, y cada una de estas instituciones
tiende a dominar sobre la Asamblea numerosa.
Puede parecer más bien obvio que el Primer ministro o el Presidente
prevalezca sobre el Gabinete cuyos miembros ha nombrado (aunque
las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecu-
tivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer
ministro o el Presidente también tiende a prevalecer sobre una Asamblea
en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayo-ría,
más que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nombrado al
Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente. Así, el poder
relativo de las instituciones no depende mecánicamente de las relaciones
principal-agente, sino que depende en gran medida de la capacidad de
toma de decisiones de cada unidad institucional.
Así pues, la tendencia a la concentración de poderes se autorrefuerza.
Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido
político, no sólo se comportan como un solo actor, sino que la más
concentrada o «más pequeña» prevalece.
Esta situación desequilibrada se refleja en las habituales quejas por el
paradójico «declive de los parlamentos» en los regímenes parlamentarios y
el no menos paradójico «dominio del ejecutivo» en los regímenes con
elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas
empezaron a oírse como resultado de las primeras elecciones con virtual
sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occidental
y América del Norte (Bryce, 1921).
Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas más
demandas de provisión de bienes públicos y decisiones redistributivas que
sus predecesores en tiempos predemocráticos o semidemocráticos y
contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos. En
este contexto, tomó relieve la relativa ventaja organizativa de las ins-
tituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros. Cuanto
mayor se hizo el número de temas a tratar, más prominente fue la ventaja
relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersonales para tomar
decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenían que hacer frente
a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin contrapesos y la
dominación del ejecutivo emergieron como alternativas temporalmente
atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban más inefectivos de
lo esperado.
La dominación de la unidad con menor número de miembros y mayor
capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores insti-
tucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La eficacia
organizativa refleja los problemas de la acción colectiva. Una sola persona
o una organización pequeña como una Presidencia o un Gabinete, puede
decidir más deprisa que una gran organización, como una Asamblea, por
razones de unidad de propósitos y del tiempo. requerido para reunir
información, compartir la información de otros, negociar y votar, incluso si
todos o una mayoría de los miembros de la organización numerosa
comparten preferencias políticas parecidas. Dicho de otro modo, un
Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayoría política por
similares razones de acción colectiva por las que el Consejo de ad-
ministración prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.
1(<tt INSTITUCIONES POLÍTICAS

Esta idea no es completamente nueva. Por ejemplo, durante la Baja

Edad Media, en algunas ciudades italianas, como Siena, la Asamblea del
pueblo nombraba a veces una pequeña Comisión con plenos poderes (lla-
mada balia) para reemplazar al Consejo legislativo más numeroso durante
un período limitado. Ya en aquel tiempo se sabía que «en casos en que hay
que emprender una acción rápida, pueden hacerlo mejor y más
eficientemente pocos que muchos». (Waiey, 1988). Durante la discusión de
la Constitución de Estados Unidos a finales del siglo XVIII, Alexander
Hamilton señaló: «La decisión, la actividad, el secreto y la resolución ca-
racterizarán en general los procedimientos de un solo hombre a un nivel
mucho más eminente que los procedimientos de cualquier n ú mero mayor; y
en la propo rció n en que e l n ú me ro au me n te , estas cualidades disminuirán»
(Hamilton, Madison y Jay, 1788, No 70, cursiva añadida. Véanse algunas
sugerencias parecidas, pero aparentemente poco apercibidas en Olson,
1971, cap. 2).
Sobre la base de su mayor efectividad, un Presidente que disfnite de un
gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en
la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en áreas wiue
estén constitucionalmente fuera del dominio presidencial. En el caso de
Estados Unidos, por ejemplo, se ha observado que, en períodos de gobierno
unificado, el partido del Presidente vota de un modo más cohesionado en la
Cámara que el partido minoritario de oposición (King y Ragsdale, 1988).
Por razones similares de acción colectiva, una Asamblea tiende a de-
sarrollar organizaciones internas más pequeñas, como comités, comisiones
y subcomisiones, con objeto de realizar sus tareas más eficazmente. Las
reformas parlamentarias orientadas a aumentar el poder de la Asamblea
sobre el Primer ministro y el Gabinete siempre incluyen una especialización
de las comisiones parlamentarias, como en el Reino Unido y Alemania tras
la segunda guerra mundial. En cambio, cuando se pretende reducir el
poder de la Asamblea en beneficio de la Presidencia, se suele reducir el
número de comisiones en la Asamblea, como ocurrió en la transición de la
Cuarta a la Quinta Repúblicas en Francia a partir de 1958. (La Asamblea
Nacional francesa, que funcionaba con más de veinte comisiones,
correspondientes a los departamentos ministeriales, fue reducida a sólo
cinco comisiones bajo el nuevo régimen semipresidencial.)
Por la misma razón de eficacia, una cámara relativamente pequeña con
suficientes poderes legislativos, como un Senado federal, debería tener
menos dificultades en aprobar legislación que una cámara baja más
numerosa, como suele ocurrir en regímenes de bicameralismo simétrico
como Estados Unidos. (Durante el período 1947-83, como media, la Cá-
mara de Representantes de EE.UU. aprobó sólo un 11,7 por ciento de las
propuestas de ley, mientras que el Senado aprobó un 37,3 por ciento; véase
la discusión en Brams 1989, 1990, cap. 8; Brams, Affuso y Kilgour, 1989;
Petracca, 1989.)
 Un segundo factor de dominio de la unidad institucional más pequeña
reside en las diferentes estrategias inducidas por los procedimientos para
nombrar los cargos. Una Asamblea multipartidista o un Gabinete de
coalición están compuestos por múltiples ganadores parciales: todos los
partidos en la Asamblea tienen escaños, todos los partidos en el Gabinete
tienen carteras. En estas situaciones, cada uno de los partidos necesita
negociar y llegar a acuerdos con otros para tomar decisiones. En cambio,
un Gabinete o un Presidente unipartidista mayoritario es un único ganador
absoluto que no comparte poderes con otros actores. Mientras que, en
marcos multipartidistas, varios partidos pueden recibir escaños en la
Asamblea y carteras en el Gabinete, los candidatos derrotados a la Jefatura
del Gabinete o a la Presidencia quedan completamente excluidos del cargo.
En las relaciones interinstitucionales, el Gabinete unipartidista o el
Presidente tiende a reproducir la lógica de ganador absoluto/perdedor
absoluto en vez de la lógica de ganador parcial y de negociación propia de
la Asamblea multíparticlista y del Gabinete de coalición.
Este conflicto ya fue percibido durante la discusión de la Constitución
de Estados Unidos en 1787, cuando se oyeron repetidas alarmas de que se
reproduciría una «monarquía electiva». Se formularon comentarios
parecidos con ocasión de la primera elección directa de Presidente por
sufragio universal, en Francia en 1851. Alexis de Tocqueville, que en aquel
momento era miembro de la Comisión redactora de la Constitución,
advirtió que un Presidente elegido directamente por el pueblo, es-
pecialmente en un país que salía de una monarquía absoluta y con fuer-te
centralización estatal, es decir, con una alta concentración de poderes
horizontal y vertical, se convertiría en un monarca autoritario. Para Toc-
queville, un régimen democrático sólo sería posible, «si la esfera de los
poderes [presidenciales] se recorta drásticamente», incluida la prohibición
de reelección, pero, «si el Presidente va a perder sus poderes, no debería
ser elegido por el pueblo sino por la Asamblea y sometido a su control», lo
cual corresponde a la relación institucional de un régimen parlamentario
(Tocqueville, 1851).
Una implicación de este análisis es que un Presidente con una mayoría
unipartidista en la Asamblea puede ser considerado relativamente más
poderoso que un Primer ministro sin esa mayoría, a pesar de que el
primero tiene menos poderes constitucionales, dado que el Presidente, en
la práctica, tomará la mayor parte de las decisiones sin someterse a un
control parlamentario regular. Otra importante implicación es que una
Asamblea con muchos miembros sólo puede equilibrar su relación con un
ejecutivo unipersonal o con pocos miembros cuando éste no tiene mayoría
en aquella; de otro modo, tiende a ser dominado por la institución más
concentrada del ejecutivo y su jefe.
En la época moderna, gozaron de una mayoría unipartidista en la
Asamblea, entre otros, algunos poderosos Primeros ministros británicos,
como Winston Churchill (1941-45, 1951-55) y Margaret Thatcher
168 INSTITUCIONES POLÍTICAS

(1979-91); presidentes «monarquizantes» de Francia, como Charles de

Gaulle (1962-69) y Francois Mitterrand (1981-86); y Presidentes «de
guerra» o «imperiales» de Estados Unidos, como Abraham Lincoln (1861-
64), Theodore Roosevelt (1933-45), Harry S. Truman (1945-46 y 1949-52),
John F. Kennedy (1961-61) y Lyndon B. Johnson (1963-68).
En el parlamentario Reino Unido, el político conservador Lord
Hailsham (antes Quintin Hogg) acuñó la expresión «dictadura electiva»
para dar cuenta del modelo de democracia centralizada, el cual contras-
taba con el modelo de gobierno limitado (Hailsham, 1978). Más tarde, el
epíteto fue apropiadamente usado para caracterizar también el período de
los gobiernos de Thatcher en los años ochenta (especialmente por el
politólogo Vernon Bogdanor, 1988).
En la semipresidencial Francia del general De Gaulle, el líder radical
Mendés-France caracterizó el gobierno unificado como «la monopolización
del poder en manos de un solo hombre», mientras que el candidato
socialista en la oposición, Mitterrand, denunció el poder concentra-do de
De Gaulle como «un golpe de estado permanente» (Mitterrand, 1964).
Pero, cuando se convirtió en Presidente con una mayoría absoluta en la
Asamblea, Mitterrand encontró que las mismas instituciones «le caían
muy bien» (Suleiman, 1994).
En el régimen presidencial de Estados Unidos, hubo una creciente
«apropiación por la Presidencia de los poderes reservados por la
Constitución y por una larga práctica histórica al Congreso», en parti-
cular, la captura por la Presidencia de la decisión de emprender una
guerra. Inicialmente, la Presidencia recibió grandes poderes en política
exterior por su mayor capacidad de responder a un ataque por sor-presa
o de conducir operaciones militares, pero los presidentes «imperiales»
expandieron estos poderes a los asuntos interiores (Schlesinger, 1973).
Obsérvese de nuevo que estamos tratando de la concentración del
poder y no de las relaciones entre el principal y el agente. El Primer mi-
nistro o el Presidente (el principal) siempre prevalece sobre su Gabinete
(el agente), pero en los regímenes parlamentarios con una mayoría uni-
partidista, el Gabinete (el agente) prevalece sobre la Asamblea (el princi-
pal). Tampoco parece que sea una cuestión de poder de agenda. El Primer
ministro y su Gabinete hacen la agenda y tienden a prevalecer sobre la
Asamblea en los regímenes parlamentarios, pero en los regímenes pre-
sidenciales el Presidente puede prevalecer sobre una Asamblea con una
mayoría del partido del Presidente a pesar de que la Asamblea suele ser
considerada el principal autor de la agenda en períodos de gobierno di-
vidido.
La unidad más concentrada también tiende a prevalecer en es-
quemas de división «vertical» de poderes entre el Gobierno central y los
Gobiernos regionales y locales. Incluso si los poderes legales en diferentes
áreas están asignados a diferentes niveles de gobierno, cuando un solo
partido ocupa el Gobierno central y la mayor parte de las
unidades regionales o locales, tiende a promover unificación y centra-
lización.
El Gobierno central puede tratar de limitar el ejercicio de los poderes
legislativos y ejecutivos compartidos por las unidades no-centrales
mediante el establecimiento de una legislación básica fuertemente con-
dicionante, la expansión de nuevas áreas de actividad gubernamental
bajo su control, o la redistribución de recursos financieros a favor del
centro. Puede tratar de transformar los poderes separados de las unida-
des no-centrales en poderes compartidos con el centro. En última ins-
tancia, el centro puede tratar de eliminar la capacidad de las unidades
no-centrales de tomar decisiones finales en cualesquiera áreas de activi-
dad. El predominio de la centralización política sobre la descentralización
legal se refleja en la etiqueta «federalismo centralizado» que se ha usado
en algunos países durante períodos de gobierno unificado verticalmente,
como se analizará más adelante.

LÍMITES AL GOBIERNO UNIFICADO

Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equili-

brio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas
por separado o, al menos, a limitar el grado de concentración de poderes
en la Presidencia, especialmente en períodos de gobierno unificado, es la
prohibición de la reelección presidencial o el establecimiento de un
número limitado de períodos en el cargo.
Mediante un argumento más general a favor de la reducción del po-
der de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada,
también se han promovido límites a los períodos de los legisladores en la
Asamblea. A veces, diferentes propuestas de límites a los períodos están
vinculadas a diferentes duraciones de los mismos.
Dado que ésta es una cuestión de relaciones interinstitucionales y de
poder relativo, necesitamos analizar los límites a los períodos y su dura-
ción en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia y
la Asamblea, y no sólo en cada una de las instituciones por separado.
Desde el enfoque analítico presentado anteriormente, se obtiene el si-
guiente argumento.
Cuando tanto. el Presidente como los miembros de la Asamblea tie-
nen prohibida la reelección o están sujetos a fuertes límites en el número
de períodos, así como en el caso de que ni el Presidente ni los miembros
de la Asamblea están limitados en el número de períodos en que pueden
ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido, como se ha
señalado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presidencia
unipersonal en la toma de decisiones, así como a su característica
constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a resistirse
a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen contrapesos
asimétricos.
'i 9 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el Presidente puede

ser reelegido pero está sometido a límites en el número de períodos,
mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin lí-
mites. La relación es, sin embargo, más equilibrada cuando el Presidente
llene prohibida completamente la reelección y los miembros de la asamblea
pueden ser reelegidos.
Lógicamente, en el caso opuesto, cuando sólo los miembros de la
Asamblea están restringidos a un cierto número de períodos, el Presidente
ciertamente dominará. Es revelador que este último modelo sólo haya
existido en procesos conducentes al establecimiento de una dictadura
presidencial personal.
El Cuadro 4.1 presenta casos correspondientes a tres de las cuatro
posibles combinaciones de reglas sobre la reelección del Presidente y de la
Asamblea en doce regímenes presidenciales de América del Norte y del
Sur. Como se ha mencionado, la cuarta combinación de reelección del
Presidente y no-reelección de la Asamblea no existe en realidad en regí-
menes democráticos. El Presidente extremadamente poderoso que esta
combinación crearía se acercaría mucho a la dictadura, como se analizará
más adelante.

CUADRO 4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur

Ventaja del Presidente Relación equilibrada

Presidente:
Limitación de mandatos Reelección dos mandatos No reelección inmediata

Asamblea:
Limitación de mandatos Reelección ilimitada Reelección ilimitada
----------------------------------------------------------------------
México 1 9 1 7 6 3/6 Argentina 1994 4 4/6 Bolivia 1 9 9 4 5 5/5
Costa Rica 1949 4 4 Brasil 1997 4 4/8 Chile 1 9 9 4 6 4/8
Venezuela 1999 6 5 Perú 1 9 9 3 55 Colombia 1 9 9 1 4 4/4
EE.UU. 1951 4 2/6 Ecuador 1998 4 2-4
Uruguay 1966 5 5/5

N O T A : Los números son la duración del mandato en años para el Presidente y la cámara
o las dos cámaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la
Asamblea unicameral). Los años indican las reglas constitucionales más recientes sobre el tema.
F U E N T E S : González (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Senatero (1997),
lattp://www.venezuela.gov.ve/constitucion
 QUÉ SE VOTA 1.71

Como se ha señalado anteriormente, la combinación de reglas en la

primera categoría -fuertes límites a la reelección de todos los cargos-da
ventaja a la Presidencia. México ha sido un caso destacado en el que la
reelección ha estado prohibida para todos los cargos durante más de
setenta años. También ha incluido una considerable concentración de po-
der en manos del Presidente y el período presidencial más largo de la lista:
seis años. Venezuela adoptó una posición comparable en 1999 cuando se
abandonó la anterior relación relativamente equilibrada basada en la no-
reelección inmediata del Presidente y la reelección ilimitada del Congreso,
la cual fue sustituida por límites de dos períodos tanto para el Presidente,
con una duración de seis años cada uno, como para la Asamblea Nacional,
con una duración de cinco años. En el caso de Costa Rica, la potencial
ventaja relativa de la Presidencia está contrapesada por sus poderes
extraordinariamente Iimitados. El Presidente de Costa Rica no tiene
facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa exclusiva
en ningún tema. Además, los miembros de la Asamblea de Costa Rica
pueden concurrir a las elecciones tras un período interino, mientras que el
Presidente tiene que esperar treinta años. (Para los poderes presidenciales,
véase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.)
En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cierto
equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse a un
segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la Asamblea
pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Uruguay pertenecen a esta categoría. En todos los casos, excepto
Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente vuelva a
presentarse tras un período interino, pero esto rara vez ocurre.

Casos:
INTERCAMBIOS ENTRE LOS LÍMITES A LOS PERÍODOS Y SU DURACIÓN

A continuación se ilustran dos pautas básicas en la adopción de reglas

sobre los límites a los períodos y sobre su duración para instituciones
elegidas por separado. Una de estas pautas tiende a mantener un equilibrio
entre la Presidencia y la Asamblea, como puede verse en la práctica y las
regulaciones instituciones en Estados Unidos. La otra pauta conduce al
reforzamiento de la Presidencia y a un creciente autóritarismo, como se
observa en el caso de la evolución institucional en México. En la mayor
parte de los regímenes presidenciales latinoamericanos, este tema ha sido
objeto de frecuentes reformas constitucionales. Se re-visan brevemente
cuatro casos en el decenio de 1990: dos cambios a relaciones
institucionales relativamente equilibradas tras procesos de rede-
mocratización, en Argentina y Brasil, y dos cambios hacia mayor con-
centración del poder presidencial que se aproximan a fórmulas más au-
toritarias, en Perú y Venezuela. Se discute también la relación general en-
tre concentración de poder institucional y autoritarismo.
Límites a la reelección en Estados Unidos

La Constitución de Estados Unidos de 1789 no incluyó regulaciones explí-

citas sobre los limites a la reelección en la Presidencia ni en el Congreso. El pri-
mer Presidente, George Washington, creó un precedente al limitarse a sí mismo a
dos mandatos de cuatro años cada uno (1789-97). Los presidentes Thomas
Jefferson (1801-09), James Madison (1809-17) y James Monroe (1817-25) siguieron
su ejemplo. La regla de los dos períodos presidenciales, acompañada por la au-
sencia de límites a la reelección de los miembros del Congreso, fue considerada
por algunos como un elemento de la «constitución no escrita» de Estados Unidos,
Para otros, en cambio, la ausencia de restricciones legales al ejercicio de la
Presidencia fue vista como una «puerta abierta a la dictadura».
Haciendose eco de estas inquietudes, el Senado de EE.UU. aprobó una
enmienda constitucional que establecía un límite de dos mandatos a la
Presidencia en 1824, pero la Cámara de Representantes no la confirmó. El
Presidente Andrew Jackson (1829-37) presentó repetidas propuestas de
limitar la Presidencia con solo período de cuatro o seis años cuando se
introdujo la elección popular del Presidente. Se discutieron otras propuestas
parecidas en el Senado en 1866 y en 1912, pero no fueron aprobadas.
Algunos Presidentes consideraron la posibilidad de presentarse a un tercer
mandato. Entre ellos se incluye, en particular, Theodore Roosevelt, quien eras un
período en funciones y uno elegido (1901-09), compitió de nuevo tras un
paréntesis en 1912, pero quedó segundo en la carrera. Sólo tras cuatro elecciones
sucesivas del Presidente demócrata Franklin D. Roosevelt en 1932, 1936, 1940 y
1944, rompiendo dos veces la regla existente, y sin admitir, en plena guerra, que
estaba terminalmente enfermo, se introdujo formalmente un límite a los mandatos
presidenciales en la Constitución. En cuanto los republicanos obtuvieron la
mayoría en el Congreso, durante la presidencia del demócrata Harry Truman en
1947, aprobaron un límite de dos períodos. Como una reproducción de las
discusiones constitucionales de finales del siglo XVIII, los debates estuvieron
dominados por advertencias sobre el auge de la «autocracia», «la dictadura del
ejecutivo», «el totalitarismo» y la creación de una «dinastía». La Vigesimosegunda
Enmienda de la Constitución, por la que se prohibió que el Presidente se presente
a un tercer mandato, fue ratificada por las legislaturas de los estados en 1951
(Rossiter, 1987: 215-22; Sundquist, 1992: 46-54).
En contraste con las restricciones formales impuestas a los mandatos pre-
sidenciales, los miembros del Congreso de EE.UU. no han sido sometidos a límites
temporales en el cargo. Una de las más claras desventajas del Congreso, en
contraste con la Presidencia, es la duración relativamente breve de sus mandatos;
dos años para la Cámara y seis años para el Senado, frente a los cuatro años del
Presidente. Se presentaron enmiendas que proponían períodos legislativos más
largos en cada una de las sesiones desde 1869 a 1906. Entre 1929 y 1963 hubo
sesenta y cuatro propuestas de este tipo, en contraste con sólo nueve intentos de
limitar los mandatos legislativos presentados durante el mismo período (Kamber,
1995).
De un modo más destacado, en 1965-66 se discutió en el Congreso una
propuesta para alargar los mandatos a cuatro años en la Cámara y ocho en el
Seriado. El Presidente Johnson apoyó la propuesta. Sin embargo, no fue apro-
,ada, probablemente porque los congresistas se dieron cuenta de que habría po-
dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las elecciones
al Congreso siempre habrían sido concurrentes con las elecciones presidenciales.
Como se analizará en la siguiente sección, las elecciones concurrentes a Presidente
y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en contraste con
las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma habría sido, pues,
una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de mayoría del partido del
Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro análisis anterior, el gobierno
unificado habría dado a la Presidencia unipersonal una fuerte ventaja sobre el
Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 71-74; otras propuestas
parecidas fueron presentadas por el Comité sobre la Reforma Constitucional en
1987: Robinson, 1985, 1989.)
Más recientemente, se promovieron límites temporales a la reelección de los
legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los períodos en
el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrés Estados. Los
republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la pro-puesta
de introducir límites temporales a los miembros de las dos cámaras. Pero estas
decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995 y de
nuevo en 1997, así como por algunos tribunales estatales.
Así pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presidente
unipersonal limitado a dos períodos en el cargo y un Congreso con muchos
miembros sin límites temporales a la reelección. De hecho, la duración media de los
Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fije de 5,6 años, mientras
que la duración media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 años los
representantes y 10,3 años los senadores durante el período 1953-2000. (Cálculos
del autor con datos en Ornstein, Mann y Malbin, 1998.)

La no-reelección revolucionaria en México

En contraste con Estados Unidos, los mexicanos hicieron varias revoluciones

con el propósito de prohibir la reelección del Presidente, pero los resultados reales
favorecieron la concentración de poder y el autoritarismo. La primera experiencia
de presidencialismo autoritario fue protagonizada por el general Antonio López de
Santa Anna. Éste fue elegido Presidente de México once veces a partir de 1833 y se
convirtió en un dictador adornado con pompa monárquica, pero también obtuvo
espectaculares fracasos tanto en política local como en política exterior, incluida la
derrota en la guerra y la correspondiente entrega de territorio a Estados Unidos.
Santa Anna fue derrocado y expulsado del país en 1855.
Una vez restablecida la República, Benito Juárez fue elegido Presidente dos
veces, en 1867 y 1871. Tras la muerte de Juárez durante el ejercicio del cargo, el
Presidente en funciones, Sebastián Lerdo de Tejada, fue elegido en 1872 e intentó
la reelección cuatro años después.Hubo oposición a la reelección y propuestas de
introducir el principio de un solo término presidencial en la Constitución, tanto
frente a Juárez como frente a Lerdo de Tejada, especialmente bajo la iniciativa del
general Porfirio Díaz. Este tema se convirtió en el tema central de la política
mexicana, hasta el punto que Díaz, refiriéndose a su propio movimiento de protesta
en 1871, sugirió: «Si ningún ciudadano se impone y se perpetúa en el poder, ésta
será la última revolución.»
 Con esta posición, Porfirio Díaz fue elegido Presidente de México en 1877.
Sin embargo, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presen-
tarse de nuevo al cargo tras un período interino. Así, fue elegido Presidente de
nuevo en 1884, y de nuevo reformó la Constitución para su propia reelección in-
mediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimió todos los límites y alargó el
mandato presidencial de cuatro a seis años. Díaz fue elegido cuatro veces más
con las nuevas reglas. Durante su séptima elección en 1910, las acusaciones de
fraude electoral eran ya muy amplias.
La oposición liberal a la dictadura de Díaz fue liderada por Francisco I. Ma-
dero, quien organizó un Partido Anti-Reelección con un programa basado en la
no-reelección del Presidente y la reducción del mandato presidencial a cuatro
años. Las demandas sociales de distribución de la tierra a los campesinos y de
mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron añadidas al pro-
grama político revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escdtvs,
Madeeo opuso la democracia al «poder absoluto» (Madero, 1908).
En 1911, Porfirio Díaz fue derrocado por un movimiento revolucionario bajo
el lema «Sufragio efectivo, No reelección». La nueva Constitución de 1917, escrita
en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden-te
mexicano no reelegido, prohibió la reelección de todos los poderes ejecutivos:
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes munici-
pales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964).
El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros
países del área. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presi-
denciales llevó a los gobiernos de América Central a comprometerse a mantener el
principio constitucional de la no reelección para los cargos de Presidente y Vi-
cepresidente de la República en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en
Washington en 1927. El principio de no-reelección fue también ampliamente
adoptado en las repúblicas de América del Sur.
Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el México posrevolucionario acabó
llevando a una nueva forma de concentración del poder que dio ventaja a la
Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregón rompió las reglas existentes
cuando intentó que se aprobara la reelección en 1927 y la ampliación del mandato
presidencial de cuatro a seis años un año después. Consiguió su reelección en
1928, pero fue asesinado casi inmediatamente.
En 1933 se introdujo una fórmula más afortunada para establecer una nueva
relación de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reelección del Presidente,
con un mandato de seis años, y también la no-reelección de los diputados y los
senadores, con mandatos de tres y seis años, respectivamente. Esta fórmula hizo
que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran siempre
inexpertos, así como dependientes del Presidente para ulteriores nombramientos
tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estuvo formado por
hombres más bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Presidente Lázaro
Cárdenas (1934-40) fue el primero que gozó de las ventajas de esta nueva
regulación. También suprimió la Vicepresidencia y acumuló por primera vez los
cargos de Presidente de la República y jefe del partido único, el Partido Nacional
Revolucionario (PNR, más tarde PRM y, desde 1946, Partido Revolucionario
Institucional).
Pese a basarse en un esquema constitucional de división de poderes entre
el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, México se convirtió
un régimen presidencial autoritario con creciente concentración de poderes
en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente sólo podía ser elegido
para un período de seis años, pero, como consecuencia de aplicar el mismo
principio de no-reelección a las demás instituciones y períodos más cortos a los
diputados, se encontraba con un Congreso mucho más débil, así como con Go-
bernadores de los Estados bastante limitados.
Hasta finales del siglo xx, los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron toda
la legislación; sus vetos a la legislación del Congreso nunca fueron revocados por
éste; cada uno de ellos nombró a todos los miembros del Gabinete y hasta 18.000
funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin contrapesos
del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano también pudo
nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los candidatos a
Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1 9 9 4 , cada
Presidente en ejercicio nombró a su sucesor mediante el llamado «dedazo».
Abundaron los sobornos, la manipulación y los fraudes electorales. Como dijo un
ayudante del Presidente Miguel Alemán a principios de los años cincuenta, «el
poder de un Presidente de México no tiene más límite que el temporal, sus seis
años en el cargo».
Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residen-
cia presidencial de Los Pinos en la ciudad de México durante varios decenios. La
concentración del poder se acentuó aún más tras las medidas represivas adop-
tadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las
Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de México, durante la presidencia de Gustavo
Díaz Ordaz (1964-70), así como durante la de Luis Echevarría, que había sido
Secretario de Gobernación en 1968 (1970-76). Llegó al máximo con José López
Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simbólico y conoció la
quiebra del modelo tradicional de crecimiento económico controlado por el estado.
La reelección de los miembros del Congreso y otros cargos no-presidenciales fue
una demanda permanente de los partidos de oposición en los sucesivos intentos
de democratización (Craig y Cornelius, 1 9 9 5 ; Weldon, 1997; C o l o mer, 1 9 9 8 b ) .

Negociar la reelección y el rendimiento de cuentas

Con objeto de conseguir cierto equilibrio de poderes entre instituciones se-

paradas, cabe desarrollar un intercambio entre el número de períodos en el cargo,
la duración del mandato, y la división legal de poderes entre las instituciones. Si,
por ejemplo, se acepta la reelección del Presidente, el mandato presidencial puede
acortarse y la nueva combinación de reglas puede producir un similar período
esperado de ejercicio del cargo presidencial. Los mandatos potencialmente más
duraderos pueden ser contrapesados bien con elecciones más frecuentes, las
cuales obligan a los gobernantes a rendir más cuentas a los electo-res, bien con
controles institucionales más importantes, bien con una reducción de los
correspondientes poderes legales en la institución. (Algunas ideas en esta
dirección fueron sugeridas en Cain, 1 9 9 6 ; Grofman y Sutherland, 1996; Carey,
1996.)
A continuación se describen brevemente cuatro casos de reformas institu-
cionales recientes sobre los límites de los mandatos y su duración. Mientras que los
casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones rela-
tivamente equilibradas mediante un intercambio de la reelección presidencial por
un mandato más corto, Perú y Venezuela han evolucionado hacia una mayor
concentración de poder en la Presidencia y el autoritarismo.

Equilibrio institucional. Las reformas institucionales recientes en Argentina

fueron ampliamente consensuales y condujeron a un esquema bastante equi-
librado. Ningún Presidente de Argentina fue reelegido durante casi un siglo des-
de la Constitución de 1853. La primera excepción fue el coronel Juan Domingo
Perón, quien promovió una reforma constitucional en 1949 para ser reelegido tres
años después. Sin embargo, la posibilidad de la reelección presidencial fue
eliminada tras el derrocamiento de Perón en 1955 y, tras varios períodos de go-
bierno autoritario, de nuevo durante la redemocratización del país en 1983.
El Presidente Raúl Alfonsín, del Partido Radical, apoyó una ulterior reforma
elaborada por el Consejo para la Consolidación de la Democracia en 1987, que
incluyó una reducción de los poderes presidenciales, la creación de la figura del
Primer ministro, y unas relaciones interinstitucionales próximas al modelo
semipresidencial. (Véase Nino et al., 1992.) Pero los radicales fueron ampliamente
derrotados en la siguiente elección presidencial en 1989 y el nuevo Presidente,
Carlos Menem, del Partido Justicialista, preparó una reforma alternativa que
incluía la reelección del Presidente, la cual intentó aprobar por referéndum.
Sin embargo, por iniciativa de Alfonsín, los dos partidos abrieron negocia-
ciones formales sobre el tema. Éstas llevaron al Pacto de Olivos (por el nombre de
la residencia presidencial) entre los dos líderes en 1993, al cual siguió la elección
de una Asamblea Constituyente sin mayoría de ningún partido y a la aprobación
de una nueva Constitución en 1994. El acuerdo intermedio entre un cambio hacia
fórmulas de tipo «parlamentario», inicialmente promovidas por los radicales, y un
cambio hacia mayores poderes presidenciales, como prefería el líder justicialista,
fue conformado del siguiente modo. Se permitió que el Presidente fuera reelegido
por un segundo mandato, pero la duración del mandato se acortó, En vez de un
período de seis años, un Presidente podría estar en el cargo durante dos períodos
de cuatro años. En el supuesto de que los resultados de la segunda elección fueran
completamente inciertos, la nueva fórmula produciría, a largo plazo y como
promedio, un período esperado en el cargo similar al anterior: 4 + (4 x 0,5) = 6.
Pero la nueva fórmula introduce una ocasión intermedia de rendimiento de
cuentas del Presidente en el cargo. Además, la nueva Constitución creó el cargo
de Jefe del Gabinete de Ministros o Ministro Coordinador, el cual puede ser
sometido a censura por la Asamblea. El Presidente Menem fue reelegido una vez
en 1995 sin mayoría en la Asamblea.
En Brasil nunca se había permitido la reelección del Presidente desde la
fundación de la República en 1889. El más reciente proceso de redemocratización
condujo a la Constitución de 1988, en la cual fue confirmado el principio de no-
reelección. Además, muchos poderes presidenciales fueron transferidos a la
Asamblea. Se convocó incluso un referéndum para la introducción de un régimen
parlamentario (así como sobre el restablecimiento de la Monarquía) en 1993, pero
la mayor parte de los votantes prefirieron mantener la elección di-recta del
Presidente. Una ulterior revisión constitucional por la Asamblea redujo la
duración del mandato presidencial de cinco a cuatro años.
Esta tendencia hacia la reducción de los poderes presidenciales sufrió un f reno
con la elección del Presidente Fernando Henrique Cardoso en 1994, aun-
que se aprobaron nuevas reformas con un consenso político bastante amplio.
Cardoso, que no tenía mayoría en la Asamblea, formó un Gabinete de coalición
multipartidista con un apoyo más amplio que su previa candidatura presidencial.
En 1997 obtuvo la aprobación de la Asamblea a una enmienda constitucional que
permitía la reelección del Presidente. El anterior mandato de cinco años fue
sustituido por dos mandatos de cuatro años, mediante un intercambio insti-
tucional entre los límites al número de mandatos y la duración de éstos. En 1 9 9 8
Cardoso fue el primer Presidente brasileño que fue reelegido en más de cien años.

En ventaja del Presidente. Cuando Alberto Fujimori fue elegido Presidente de

Perú en 1990, los poderes presidenciales constitucionales eran relativamente
limitados. La Constitución de 1 9 8 0 había creado la figura de un Primer ministro
sometido a censura por la Asamblea. Además, el Presidente no tenía poderes de
veto ni de legislar por decreto, y la Asamblea tenía poderes exclusivos para
preparar, enmendar y aprobar el presupuesto. Fujimori se había presentado a las
elecciones sin un partido estructurado y no tenía amplios apoyos en la Asamblea.
Tras varios intentos cle usar poderes legislativos de emergencia y cle gobernar
ilegalmente por decreto, en abril de 1 9 9 2 el Presidente Fujimori suspendió la
Constitución y disolvió la Asamblea. El «autogolpe» de Fujimori fue organizado con
el apoyo de las Fuerzas Armadas e incluyó un despliegue de tropas en la capital y
la detención de los presidentes de las dos cámaras de la Asamblea, los líderes de
los partidos de la oposición y los organizadores de los sindicatos. Fujimori exigió
plenos poderes para implantar reformas económicas y combatir el terrorismo
político y el tráfico de drogas, concentró todos los poderes legislativos y procedió a
reorganizar la justicia.
Los seguidores de Fujimori obtuvieron una mayoría en una Asamblea Cons-
tituyente convocada en noviembre de 1992 que fue boicoteada por la oposición.
La nueva Constitución aprobada en septiembre de 1993 introdujo la reelección
del Presidente para un segundo mandato. La Asamblea fue reducida a una cá-
mara, lo cual da al partido del Presidente más probabilidades de obtener un go-
bierno unificado. En 1 9 9 5 , Fujimori fue reelegido, al tiempo que sus seguidores
obtenían una mayoría en la Asamblea entre acusaciones de fraude electoral. La
Asamblea, dominada por el Presidente, votó una «interpretación» de las reglas que
permitió que Fujimori se presentara a Presidente por tercera vez y ganara, de
nuevo entre acusaciones de fraude, pero dimitió pocos meses después.
Las relaciones inter-institucionales habían sido relativamente equilibradas
en la Venezuela democrática desde 1 9 5 8 . De acuerdo con la Constitución de 1 9 6 1 ,
el Presidente era elegido por un período de cinco años y no podía ser re-elegido
antes de dos períodos interinos, mientras que los miembros de la Cámara de
Diputados y del Senado podían ser reelegidos por períodos consecutivos de cinco
años sin límites. Sin embargo, varias fórmulas que habían sido adoptadas
inicialmente con intención de consolidar el régimen democrático acabaron lle-
vando a una mayor rigidez. Los votantes tenían unas posibilidades de elección
relativamente limitadas en un sistema basado en dos partidos políticos princi-
pales, elecciones concurrentes para Presidente y Congreso, y una sola papeleta
para las dos cámaras del Congreso en la que sólo aparecían los emblemas de los
partidos sin nombres de candidatos. Los líderes de los dos partidos mayores, los
socialdemócratas y los cristiano-demócratas, compartían los nombramientos
ejecutivos, legislativos y judiciales claves y controlaban virtualmente todas las
instituciones y organizaciones sociales. A largo plazo, la política bipartidista se
convirtió en una barrera de entrada para nuevos partidos, mientras la crisis eco-
nómica y el descontento social aumentaban.
Tras fuertes denuncias de corrupción y abuso de poder contra las viejas éli-
tes políticas, la elección presidencial de diciembre de 1998 dio la victoria al te-
niente coronel Hugo Chávez, quien había encabezado dos intentos de golpe militar
en 1992 (el segundo desde la cárcel). Los seguidores de Chávez también ob-
tuvieron una mayoría en la Asamblea Constituyente convocada en julio de 1999. La
nueva Constitución aprobada en diciembre de 1999 introdujo la reelección in-
mediata del Presidente para un segundo mandato y amplió la duración del man-
dato presidencial de cinco a seis años. La Asamblea fue reducida a una cámara, y
la reelección de sus miembros fue limitada a dos periodos de cinco años. A
Chávez se le permitió que se presentara otra vez para Presidente en 2000 como si
fuera su primer mandato.

Autoritarismo unificado

Un régimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente con-

centrado. Los procesos de democratización tienden a establecer fórmulas plura-
listas y una relación equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido ante-
riormente para casos de democracias recientes y se analizará más extensamente en
el último capítulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los
poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el
período presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o
de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regí-
menes no-democráticos.
Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que di-
solvieron el Parlamento elegido que les había nombrado y se convirtieron en dic-
tadores, incluidos Benito Mussolini en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania
en 1934. Pero la concentración del poder evoluciona con mayor frecuencia hacia
formas dictatoriales en regímenes presidenciales. A veces, el Presidente y su
partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia
con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de México des-
de el decenio de 1930, Juan Domingo Perón en Argentina en el de 1 9 5 0 , y otros
muchos caudillos electos en América Latina y en África en los años cincuenta y
sesenta.
Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asam-
blea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napoléon
en Francia en 1851; así como.los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; José
M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1 9 4 6 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina
(frente a un intento de destitución por la Asamblea) en Colombia en 1949; Fer-
dinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973;
Alberto Fujimori en Perú en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris
Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrática) en 1993.
Es interesante observar que si un régimen autoritario es establecido direc-
tamente por una facción de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolu-
cionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la
Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabine-
te, Comité o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la
dominación de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejército
puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con
las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas,
casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presi-
dencia (la única excepción fue tal vez la breve Convención revolucionaria en
Francia en 1792).
Los gobernantes autoritarios no sólo eliminan los poderes separados en las
relaciones «horizontales» y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo uni-
personal, sino que también tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regio-
nales y locales que podrían limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita
que un régimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las
disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La cen-
tralización del partido siempre tiende a prevalecer sobre la división de poderes,
y aún más en los regímenes no-democráticos. La caída de un régimen uniparti-
dista con estructura legal federal, como la Unión de Repúblicas Socialistas So-
viéticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, re-
vela la ficción mientras el país estalla en un despliegue de movimientos secesio-
nistas, como se analizará más adelante.

4.2. Gobierno dividido

Hay gobierno dividido cuando varios partidos políticos tienen poder en

instituciones relevantes. Esta situación puede producirse en diferentes
esquemas constitucionales, incluidos los siguientes:

(i) Ningún partido tiene mayoría en la Asamblea y se forma un Gabinete

de coalición multipartidista, como suele suceder en los regímenes
parlamentarios basados en la representación proporcional.
(ii) El partido del Presidente no tiene mayoría en la Asamblea, en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en
elecciones no-concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central no controla la mayor parte de los
Gobiernos regionales o locales.

Nos referiremos a los Gabinetes de coalición multipartidista y a la

división entre el Presidente y la Asamblea como casos de gobierno dividido
«horizontalmente», mientras que la descentralización política será llamada
gobierno dividido «verticalmente». Estos dos tipos de gobierno dividido serán
analizados por separado en secciones ulteriores, aunque una comparación
final nos permitirá señalar que existe una relación positiva entre la
estabilidad de los esquemas institucionales de división de poderes en sentido
horizontal y en sentido vertical.
El gobierno políticamente dividido, tanto en sentido horizontal como en
sentido vertical, puede ser un resultado mecánico de combinaciones
peculiares de reglas electorales diferentes (incluso si el mismo electorado vota
del mismo modo para diferentes cargos) o, más frecuen-
1 80 INSTITUCIONES POLÍTICAS

temente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los regí-

menes simples inducen a los votantes a elegir un solo «paquete» de pro-
puesta políticas sobre todos los temas al mismo tiempo. En cambio, en los
rei,'menes complejos, los votantes tienen la oportunidad de distinguir las
propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas, votar de un
modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno entre mas de un
partido.
En particular, como se verá en las páginas siguientes, mientras que las
elecciones concurrentes tienden a producir proporciones más altas de voto
unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden a dividir
sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no concurrentes
para diferentes cargos.
Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes instituciones
una situación de gobierno dividido puede reflejar las variadas preferencias
de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobierno unificado. Si,
en cambio, instituciones elegidas por separado comparten poderes, una
situación de gobierno dividido puede forzar a diferentes partidos con
diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar decisiones de
políticas públicas desde posiciones inicialmente diferenciadas. Como
consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones conjuntas,
habrá un número relativamente mayor de votantes cuyas preferencias se
tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de decisiones con un
gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado de un solo partido
basado en un apoyo popular más estrecho.

VOTO DIVIDIDO

Las elecciones no-concurrentes para distintos cargos crean incentivos

para el voto dividido tanto sincero como estratégico a favor del gobierno
dividido. Cuando las elecciones a la Presidencia son no-concur entes con las
de la Asamblea, o las elecciones centrales no concurren con las elecciones
regionales o locales, los partidos de la oposición al ejecutivo central tienen
más oportunidades de promover temas de campaña diferentes de los
promovidos por el Presidente o el Gobierno central en ejercicio en la elección
anterior. Las elecciones no-concurrentes peroniten que los partidos políticos
amplíen la agenda electoral y que los ciudadanos revelen un número
relativamente más alto de sus preferencias sinceras en diferentes temas.
Si diferentes instituciones tienen poderes separados sobre diferentes
temas, los volantes tienen la oportunidad de distinguir los partidos políticos
con respecto a varios conjuntos de temas asignados a diferentes ins-
tituciones (pongamos por ejemplo, política exterior a la Presidencia y po-
lítica interior al Congreso, o defensa nacional al Gobierno central y obras
públicas a los Gobiernos locales, etc.). Entonces los votantes pueden elegir
diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus
 QUÉ SE VOTA 181

preferencias sinceras en estos temas, lo cual es más difícil cuando las

elecciones son concurrentes, las campañas de los partidos se superponen y
la información disponible se centra en un conjunto de temas más pequeño.
Si diversas instituciones comparten poderes sobre los mismos temas,
ciertos votantes centristas cuyas preferencias sinceras están situadas en
algún lugar intermedio entre las posiciones de los dos principales partidos
puede dividir sus votos a partir de cálculos estratégicos a favor del gobierno
dividido.
Supongamos que dos partidos, Izquierda y Derecha (I y D), ofrecen
programas diferenciados sobre el mismo conjunto de temas tanto para la
elección de la Presidencia como para la elección de la Asamblea (como al-
ternativa, el lector puede suponer elecciones nacionales y regionales). Los
votantes intermedios cuyas preferencias ideales están relativamente más
cerca del partido Izquierda votarían dos veces por Izquierda sobre la base
de su distancia relativa a cada uno de los dos programas de partido, como se
ilustra en el Gráfico 4.1. Sin embargo, algunos de estos votantes pueden
esperar que un gobierno dividido entre Izquierda y Derecha inducirá a los
dos partidos a pactar alguna posición política intermedia que puede estar
más cerca de la preferencia sincera del votante, como puede verse en el
Gráfico 4.1. De este modo, los votantes centristas pueden favorecer un
gobierno dividido mediante la división de sus votos entre los dos partidos
para diferentes cargos (Alesina y Rosenthal, 1995).
Si sólo hay elecciones separadas para dos instituciones, un voto di-
vidido estratégico sería estrictamente racional sólo para aquellos votan-tes
cuyas preferencias están más cerca de la posición intermedia de com-
promiso esperada que de la posición de alguno de los partidos. Para otros
votantes intermedios pero menos centristas, seguiría siendo racional
concentrar sus votos en un solo partido.
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Si hay más de dos instituciones con elecciones separadas, el númeo de

votantes intermedios con incentivos para elegir partidos diferentes
aumenta. Si, por ejemplo, las elecciones no-concurrentes incluyen no sólo
la Presidencia y la Asamblea con poderes compartidos, sino también una
segunda cámara con poderes simétricos a la primera, Gobiernos reionales
y locales que comparten poderes con el Gobierno central, etc., San votante
intermedio relativamente próximo al partido Izquierda puede votar por el
partido Izquierda en la mayor parte de las ocasiones, pero dar también
algún voto al partido Derecha para uno o más cargos. En regímenes
altamente complejos, es posible que los compromisos interinstitucionales
den satisfacción a un mayor número de votantes que en regímenes menos
complejos. Cuanto mayor sea el número de instituciones con poderes
compartidos y elecciones no-concurrentes, más serán las oportunidades de
los votantes intermedios de seleccionar algunas ocasiones de dividir sus
votos.
En, contraste con los incentivos para la división del voto que acabamos
de analizar, las elecciones concurrentes para diferentes instituciones
tienden tanto a producir un voto sincero unificado como a dificultar el voto
dividido estratégico. Un partido disciplinado puede desarrollar una sola
campaña electoral para diferentes instituciones a partir de una pequeña
selección de temas presentados en un compacto paquete. Esto puede
inducir a los votantes a elegir candidatos o listas del mismo partido para
diferentes cargos sobre la base de sus preferencias en los pocos temas de
campaña seleccionados - l o s únicos sobre los que el votante obtendrá
información gratuita-.
Ciertamente, algunos votantes pueden tener diferentes preferencias
políticas en diferentes temas. Por ejemplo, pueden tener preferencias
conservadoras en política económica (digamos, a favor de mercados compe-
titivos) y preferencias liberales o progresistas en temas morales y familia-
res, o cualquier otra combinación para cualquier conjunto de temas. Sin
embargo, si algunos temas no son aireados por los candidatos durante la
campaña y los partidos no manifiestan sus correspondientes posiciones de
un modo destacado y claro, los votantes pueden dudar acerca de su
proximidad relativa a los candidatos en estos temas. Los temas que no
alcanzan relieve en las campañas de los partidos pueden no ser prioritarios
en la ulterior agenda legislativa o ejecutiva. Dado que cabe esperar que no
haya cambios con respecto a las políticas previamente existentes en estos
temas, sería muy arriesgado para los votantes elegir un partido por posi-
ciones desconocidas e hipotéticas en estos temas.
También puede aparecer alguna inducción institucional a favor del
voto unificado en las elecciones regionales y locales incluso cuando no
concurren con elecciones centrales pero tienen lugar al mismo tiempo. En
contraste con las oportunidades creadas por las elecciones regionales
separadas para que los partidos o candidatos introduzcan temas diferen-
ciados, en las elecciones simultáneas los líderes de partidos nacionales
disciplinados pueden promover una sola campaña de ámbito general en
apoyo de sus candidatos regionales o locales, en desventaja de los partidos
regionales o locales o de candidatos más independientes. Esto puede
reducir el ámbito de las agendas electorales relevantes e inducir un voto
más unificado que las elecciones separadas.
Las elecciones concurrentes no sólo restringen la agenda electoral e
inducen un voto unificado sincero, sino que hacen más arriesgado el voto
dividido estratégico, especialmente si los votantes sofisticados capaces de
realizar cálculos estratégicos están poco informados acerca de las expec-
tativas electorales relativas de los candidatos. Para ver esto, supongamos
que los votantes intermedios cuyas preferencias sinceras están situadas
entre las posiciones de los partidos I y D tienen un interés estratégico en
promover un gobierno dividido entre los dos partidos. Sus preferencias por
los candidatos a la Presidencia y a la Asamblea pueden ser, por ejemplo,
copio las presentadas en el Cuadro 4.2.

CUADRO 4.2. Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido

Más prefe rido:

Menos preferido:

NoTA: 1: partido Izquierda; D: partido Derecha.

Este ejemplo muestra los difíciles cálculos que los votantes sofisticados
tendrían que hacer para dividir sus papeletas con éxito en elecciones
concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presidencia no
tiene ninguna esperanza porque los seguidores fieles de su rival, Derecha,
son mucho más numerosos, mientras que, en cambio, la competencia por la
Asamblea es muy incierta y el voto estratégico de unos cuantos votantes
intermedios centristas podría decidir el ganador. Los votantes intermedios,
sí votan de acuerdo con su primera preferencia, I-D, es decir, si dividen su
voto entre Izquierda para la Presidencia y Derecha para la Asamblea,
pueden decantar la balanza a favor de la Derecha en la Asamblea. Pero, en
la situación hipotética que acabamos de describir, estarían desperdiciando
sus votos por un candidatos sin esperanzas a la Presidencia. El resultado
electoral puede ser, entonces, D-D, es decir, un gobierno unificado del
partido Derecha, la última preferencia de los votantes.
En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al
revés, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentaría el
apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganaría
igualmente, pero podría ayudar a Izquierda a ganar la competición por
la Asamblea, de modo que satisfaría su segunda combinación preferida, D-I
(por la cual habría votado).
El dilema entre votar por la primera preferencia, lo cual puede ayudar
a producir el resultado menos preferido por el votante, o por la más
probablemente ganadora segunda preferencia, depende de la información
del votante sobre las expectativas de cada candidato. Esta información es
costosa y puede ser errónea, incompleta o las dos cosas a la vez. Habi-
tualmente, las elecciones democráticas comportan cierto grado de incerti-
dumbre con respecto al ganador y no dan al electorado una información
perfecta por anticipado. La cuestión es que este problema sólo existe en las
elecciones concurrentes. En las elecciones no-concurrentes, en cambio, los
votantes interesados en un gobierno dividido no necesitan saber nada acerca
de las expectativas de los candidatos ni hacer cálculos sofisticados. En las
elecciones a la Asamblea o a los Gobiernos regionales o locales, pueden
apoyar sin dudas un gobierno dividido simplemente votando en contra del
partido del Presidente o del Gobierno central existentes, respectivamente.
Incluso en elecciones concurrentes, algunos votantes pueden dividir
sus votos si son capaces de identificar candidatos apropiados en diferentes
partidos o, simplemente, para favorecer un gobierno dividido y evitar que
un solo partido imponga su ley exclusiva. Las elecciones no-concurrentes,
sin embargo, pueden promover votos a diferentes partidos, tanto
sinceramente como estratégicamente, más fácilmente que las elecciones
concurrentes.

ELECCIONES CONCURRENTES Y NO-CONCURRENTES

A continuación se presenta una revisión empírica de los efectos de las

elecciones concurrentes y no-concurrentes para esquemas tanto de di-
visión de poderes horizontal entre el Presidente y la Asamblea como de
división de poderes vertical entre el Gobierno central y los Gobiernos re-
gionales.

Elecciones divididas horizontalmente

Las elecciones separadas para Presidente y Asamblea en ocho países

americanos de 1945 a 1995 han producido resultados que concuerdan con
los incentivos institucionales que acabamos de analizar, según se muestra
en el Cuadro 4.3. Las elecciones concurrentes han producido gobierno
dividido en alrededor de una mitad de los casos (53 por ciento como media
en Costa Rica, Perú, Uruguay y Venezuela en el período mencionado, y
Brasil en 1945-50). En cambio, las elecciones no-concurrentes o sólo
parcialmente concurrentes han tendido a producir gobierno dividido (en
más de un 90 por ciento de los casos en Ecuador, Brasil desde 1954 y Chile
en 1946-70).
 CUADRO 4,3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente
en América del Norte y del Sur (1945-1995)

Elecciones concurrentes Elecciones varcial o no-concurrentes

Brasil (1945-50)-2 50 Brasil (1954-62, 1989-94)-8 100

Estados Unidos-13 54 Estados Unidos-14 71
Costa Rica-11 45 Chile (1946-70)-13 77
Perú (1980-95)-4 50 Ecuador-I6 100
Uruguay-1t 55
Venezuela-8 63

Media elecciones: 53 86
Media países: 53 87

NOTA: Los números son los porcentajes de elecciones con diferentes partirlos ganadores en la
Presidencia y en la Asamblea. Los subíndices son el número de elecciones contabilizadas para cada
país entre 1 9 4 5 y 1995. Argentina y Bolivia no están incluidas porque la papeleta única forzaba a los
volantes a votar «en bloque» por el mismo partido para las dos instituciones; en Colombia, el
pacto de «Frente Nacional» creó gobiernos unificados a pesar de que las elecciones no eran
concurrentes.
FUENTE: Cálculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quarlerly's Guide lo U.S.
Elections (1998), Polilica/ Data Base of 1he Americas (1999), Europa World Yearbook.
Cf. Mainwaring and Shugart ( 1 9 9 7 ), Tabla 11.3, para las dos cámaras de la Asamblea.

Los diferentes efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes

también pueden ser identificados cuando se aplican las dos fórmulas al
mismo país. En Brasil, por ejemplo, una de las dos elecciones concurrentes
en el período 1945-50 produjo gobierno unificado, mientras que las ocho
siguientes elecciones no-concurrentes en dos períodos ulteriores han
producido siempre gobierno dividido.
Cabe observar efectos institucionales parecidos en países con elec-
ciones parcialmente concurrentes, como Estados Unidos. Entre 1945 y
1998, un 54 por ciento de las elecciones presidenciales y legislativas con-
currentes han producido gobierno dividido, en contraste con_un 71 por
ciento de las elecciones no-concurrentes o a medio mandato. Tras períodos
de gobierno dividido, sólo se ha restablecido un solo ganador en la
Presidencia y en la Cámara a través de elecciones concurrentes.
El hecho de que las elecciones concurrentes tiendan a producir un
gobierno unificado ha inducido a algunos políticos en el poder a manipular
el calendario electoral. Cuando las reglas constitucionales no establecen
períodos fijos para los cargos separados en la Presidencia y en la Asamblea,
como en los regímenes semipresidenciales, un Presidente electo puede
convocar una elección a la Asamblea inmediatamente después de su
victoria con el objetivo de convertirse en un único ganador. Estas
elecciones casi-concurrentes, o «de luna de miel», tienden a reproducir en
la Asamblea un apoyo mayoritario al partido del Presidente a partir de la
campaña presidencial inmediatamente anterior (Shugart y Carey, 1992).
Esta estrategia fue usada con éxito en Francia por el Presidente De Gaulle
en 1962 (tras un referéndum) y por el Presidente Mitterrand en 1981 y
1988. Durante la Quinta República francesa, los tres períodos de
«cohabitación» de un Presidente y una mayoría en la Asamblea con
diferentes apoyos partidarios han sido resultado, en cambio, de elecciones
no-concurrentes (en 1986, 1993 y 1997).

Elecciones divididas verticalmente

El gobierno dividido verticalmente puede ser medido por la proporción

de jefes de ejecutivos regionales cuyo partido no está en el Gobierno
central. Esta medida de descentralización política captura el hecho de que
los gobiernos nacionales tienden a excluir a los socios superfluos a nivel
nacional (como se ha señalado en el análisis de la formación de co-
aliciones en el Capítulo 3), aunque estos socios sean fuertes a nivel re-
gional o local.
La división vertical del gobierno entre diferentes partidos es menor en
países federales con elecciones concurrentes a los cargos centrales y
regionales o con elecciones regionales no-concurrentes pero simultáneas
que en aquellos con elecciones no-concurrentes y separadas a los Go-
biernos regionales. Los resultados se muestran en el Cuadro 4.4 para
1.765 elecciones regionales en once países durante el período 1945-95.
Globalmente hablando, en los países con elecciones concurrentes, menos
de un tercio de las regiones están fuera del control del partido en el Go-
bierno central, mientras que en los países con elecciones regionales no-
concurrentes y separadas, alrededor de la mitad de las regiones, cono
media, están gobernadas por un partido que no está en el Gobierno cen-
tral.
En varios países federales (Argentina, Brasil e India), las elecciones
regionales concurrentes en períodos anteriores fueron sustituidas por
elecciones separadas, con el efecto de que aumentaron las proporciones
de Gobiernos regionales gobernados por un partido que no estaba en el
Gobierno central.
Cabe observar efectos parecidos en Estados Unidos, donde, en para-
lelo a una frecuencia creciente de gobierno dividido horizontalmente, los
gobiernos divididos verticalmente han sido más habituales en períodos
recientes. El análisis de las cifras muestra proporciones crecientes de voto
dividido, tanto en las elecciones concurrentes como en las no-con-
currentes. Además, una serie de estados han introducido cambios insti-
tucionales para sustituir mandatos de dos años de los Gobernadores (los
cuales producían elecciones concurrentes la mitad de las veces) por man-
datos de cuatro años, casi siempre arreglando el calendario electoral de
modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el período 1 9 4 5 -
9 5 , menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente con las
elecciones presidenciales ( 2 4 2 de 761 elecciones estatales). La proporción
media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no estaba en la
Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no concurren con la
elección presidencial que en las que concurren (62 y 41 por ciento,
respectivamente). (Cálculos del autor.)
En una línea similar, los análisis empíricos de las elecciones territo-
riales en Alemania, en períodos tanto de gobierno unificado como de go-
bierno dividido (1953-57 y 1 9 7 2 - 7 6 , respectivamente), muestran que el
partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalición gobernante a
nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que
siguen a la elección nacional, aunque el partido sea reelegido con un por-
centaje de votos relativamente alto en la siguiente elección nacional. Dado
que la cámara alta federal de Alemania, el Bundesrat, está formada por
delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es también un
medio de equilibrar la relación de fuerzas entre los partidos mayoritarios en
las dos cámaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady y Rivers, 1997).
Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las
dos cámaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al
Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cámara y al Senado fue-
ron concurrentes durante el período 1946-61, lo cual produjo dos mayorías
partidistas diferentes en sólo un tercio de los casos (en dos de seis
elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron
elecciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de
las diferencia entre los sistemas electorales de cada una de las dos cámaras
para mar e-uer su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas su-
gieren que un cierto número de votantes estratégicos votan por un partido
minoritario al Senado para producir un bicameralismo permanentemente
dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y Denemark, 1993).
Hay otra variante en los países regionalizados con elecciones no-
concurrentes, como España e Italia, donde las regiones con elecciones se-
paradas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no
están en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elec-
ciones simultáneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un análisis
más detallado de las elecciones regionales en España desde 1980 muestra
que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elecciones
separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias en
diferentes temas (especialmente en tenias culturales regionales), a los
diferentes niveles de participación en las elecciones a diferentes niveles (los
cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas nacionales
y en temas regionales), y al voto dividido estratégico de un sector decisivo
de votantes centristas (Colomer y Martínez, 1995; Colomer, 1998a, 1999c).

GOBIERNO DIVIDIDO HORIZONTALMENTE: PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en relación

con los tres tipos de régimen anteriormente distinguidos; parlamentarismo
con reglas electorales mayoritarias, presidencialismo y se-
mipresidencialismo, y parlamentarismo con representación proporcional. El
Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta países
democráticos con diferentes combinaciones institucionales durante el pe-
ríodo 1945-2000.
 CUADRO 4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000)

Parlamentario- Presidencial y Parlamentario-

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

Australia-2, 48 Argentina-,2 33 Alemania-14 93

Canadá-17 41 Bolivia-5 100 Austria-,7 71
India-13 31 Brasil-12 90 Bélgica-17 94
Japón-13 31 Chile-15 93 R. Checa-3 100
Nueva Zelanda-15 0 Colombia-14 29 Dinamarca-21 100
Reino Unido-15 7 Corea del Sur-7 43 España-8 63
Costa Rica-12 42 Finlandia-15 100
Ecuador- 6 100 Francia, 4"-5 100
Estados Unidos-27 63 Grecia-16 25
Filipinas-5 60 Holanda-16 100
Perú-7 57 Hungría-3 67
Uruguay-,, 55 Irlanda-16 63
Venezuela-10 50 Israel-1, 100
Semi-presidencial Italia-„ 91
Bulgaria-5 80 Noruega-13 61
Francia, 5"-17 59 Suecia-17 94
Polonia-4 75 Suiza-15 100
Portugal-J 4 57

Media elecciones: 27 63 84
Media países: 26 64 84

N O T A : Los números son porcentajes de elecciones parlamentarias y presidenciales en las

que el partido del Primer ministro o del Presidente no obtuvo una mayoría en la Asamblea.
Los subíndices son el número de elecciones en cada país.
F U E N T E : Cálculos del autor con datos en Bennett ( 1 9 9 6 ) , Mainwaring y S c u l l y ( 1 9 9 5 ) ,
Mainwaring y Shugart ( 1 9 9 7 ) , Nohlen ( 1 9 9 3 ) , Woldendorp, Budge y Keman ( 1 9 9 7 ) , Congressiona1
Quarterlv's Guide to U.S. Elections, Political Data base of Me Americas (1999), Europa World
Yearbook.

De acuerdo con el análisis anterior, se observa que los regímenes

parlamentarios con reglas electorales mayoritarias tienden a producir go-
bierno unificado la mayor parte del tiempo. Los regímenes presidenciales y
semipresidenciales producen mayores proporciones de gobierno dividido.
La representación proporcional tiende a producir efectos aún más
pluralistas que la división de poderes.
En particular, en todas las elecciones con regla de la mayoría relativa
en Nueva Zelanda (hasta 1993), en todas menos una en el Reino Unido y en
la mayor parte de las elecciones en los otros países con este modelo
institucional, un solo partido consiguió una mayoría de escaños.
 En cambio, todos los casos menos uno de los regímenes con repre-
sentación proporcional en la muestra han producido gobierno dividido la
mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalición multipartidista, bien
Gabinetes en minoría con apoyo multipartidista en el parlamento. En la
República Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta República en Francia,
Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resultado del 100
por ciento de las elecciones.
Entre los regímenes pluralistas, los diferentes efectos de la repre-
sentación proporcional y de los esquemas de división de poderes pueden
ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado an-
teriormente, la representación proporcional induce que un número rela-
tivamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y
programas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en
su mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias.
La división de poderes en los regímenes presidenciales y
semipresidenciales también da a los partidos políticos algunas
oportunidades de participar en las elecciones aireando diferentes temas, y
a los ciudadanos, la ocasión de elegir diferentes partidos para diferentes
cargos. Sin embargo, el típico ganador único en una elección presidencial
introduce un nivel importante de unificación de las preferencias de los
ciudadanos. La elección popular de un Presidente unipersonal, que debe
ser decidida por medio de alguna regla excluyente, es siempre una
competición con un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos
partidos que competirían en elecciones parlamentarias con representación
proporcional se abstienen de participar en las elecciones presidenciales.
La mayor parte de los candidatos que compiten creen tener expectativas
razonables de convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la
regla de la mayoría relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede
ocurrir en la primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los
ciudadanos tienden a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para
no desperdiciar sus votos. La reducción de las alternativas políticas
disponibles originada por las elecciones presidenciales tiene también
efectos en las elecciones paralelas a la Asamblea, incluso si éstas se
deciden por representación proporcional, especialmente si las campañas a
la Presidencia y a la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado
de pluralismo político y la frecuencia de gobierno dividido en los
regímenes presidenciales y semipresidenciales es relativamente menor que
en los regímenes parlamentarios con representación proporcional.

Conflicto y cooperación en el parlamentarismo y el presidencialismo

Tanto los regímenes parlamentarios como los semipresidenciales y los

presidenciales proveen mecanismos institucionales para inducir control
mutuo y cooperación entre el Primer ministro o el Presidente y el
Gabinete, por un lado, y la Asamblea, por otro.
 Algunos de estos mecanismos fueron designados originariamente en
la Inglaterra medieval durante el proceso de reducción gradual de los
poderes de la Corona por el Parlamento. Mientras que el Rey permaneció
formalmente invulnerable, sus ministros fueron crecientemente con-
trolados por el Parlamento, que les exigía responsabilidades. En los 138
años entre 1321 y 1459, hubo no menos de treinta y cuatro casos (uno
cada cuatro años) de ministros del Rey que fueron separados del cargo
(con frecuencia, también fueron multados, encarcelados o incluso eje-
cutados) por iniciativa de los Comunes y tras haber sido sometidos a jui-
cio por los Lores. Tras el interludio absolutista de la dinastía Tudor, estas
prácticas fueron reanudadas y aumentaron su frecuencia durante el siglo
XVII con al menos dieciocho casos en el período 1604-28 (uno cada año y
medio).
A través del tiempo, se desarrollaron diferentes procedimientos, in-
cluidos los llamados «interpelación» y «mensaje» al Rey, así como la des-
titución, llamada también «juicio parlamentario» o «agravio» (impeachnrent,
del latín: impedir). Los ministros del Gabinete fueron destituidos por el
Parlamento inglés no sólo bajo acusaciones de conductas delictivas, como
corrupción, nepotismo, malversación o aprovechamiento personal de la
guerra, sino también por conflictos políticos vinculados a temas
religiosos, financieros o exteriores, así como por interferirse con el
Parlamento y por ejercer «un gobierno arbitrario y tiránico».
A partir de 1688, estos procedimientos medievales evolucionaron hacia
instrumentos más regulares de control político del ejecutivo por el órgano
legislativo. Estas prácticas se difundieron en Europa y acabaron
conduciendo a los actuales procedimientos de «voto de confianza» y «voto
de censura», tal como están establecidos en los regímenes parlamentarios
modernos.
Paralelamente, las colonias inglesas en América del Norte habían
adoptado la destitución a la inglesa y otros procedimientos similares en
1635. Estos mecanismos fueron decisivos para que las Asambleas repre-
sentativas desarrollaran el control de los cargos ejecutivos y judiciales,
incluidos los gobernantes ingleses. Cuando se proclamó la independencia
en 1776, todas las instituciones de los nuevos estados contenían alguna
forma de revocar a los funcionarios gubernamentales, incluida la
destitución, la «interpelación» al Gobernador o al Rey, y la apertura de
investigaciones.
La Constitución de Estados Unidos estableció la destitución en un
esquema de separación de poderes con objeto de que los gobernantes
fueran responsables no sólo por su conducta privada delictiva, sino tam-
bién por su mala conducta política, aunque no fuera delictiva. La preo-
cupación principal era evitar que la nueva figura de un Presidente po-
deroso pudiera convertirse en un déspota. Los procesos de destitución
fueron raros a nivel federal durante el siglo XIX. Pero los mecanismos
tradicionales de control del ejecutivo continuaron usándose en los esta-
dos y fueron extendidos con éxito a los nuevos regímenes presidenciales
latinoamericanos (Black, 1974; Ehrlich, 1974; Tite, 1974; Hoffer y Hull,
1984).
Para evaluar la eficacia de los diferentes incentivos institucionales en
la promoción de conflicto o de cooperación entre el Primer ministro o el
Presidente y la Asamblea, puede ser útil la siguiente clasificación. Con ella
intentaremos una evaluación comparativa de las oportunidades de
cooperación interinstitucional y multipartidista en los diferentes modelos
de régimen: parlamentario, semipresidencial y presidencial. Como se verá,
este esquema analítico también puede sugerir la elección o la reforma de
las instituciones para favorecer la cooperación y las decisiones
consensuales.
La cooperación puede ser promovida por iniciativa bien de la
Asamblea, bien del Primer ministro o Presidente. Primero, la Asamblea
puede generara cooperación mediante el nombramiento o la
investidura del Primer ministro y los ministros del Gabinete (en
regímenes parlamentarios y semipresidenciales), así como mediante el
consejo y la aquiescencia a los nalmbramientos presidenciales de
miembros del Gabinete y otros cargos ejecutivos y judiciales (en
algunos regímenes presidenciales).
Segundo, la cooperación puede ser promovida por el veto del Presi-
dente a las decisiones legislativas, el cual puede ser superado por una
mayoría cualificada de la Asamblea (en los regímenes presidenciales y
semipresidenciales).
Estos dos mecanismos de inducción de la cooperación - l a investidura
parlamentaria, el veto presidencial- pueden favorecer amplios Acuerdos
entre diferentes actores políticos y la consistencia política entre el ejecutivo
y la Asamblea. A través de acuerdos interinstitucionales, los actores
políticos pueden introducir decisiones innovadoras con respecto a las
políticas públicas existentes e impedir decisiones sesgadas y relativamente
ineficientes.
Los instrumentos de conflicto también están disponibles tanto para la
Asamblea como para el Primer ministro o el Presidente. Primero, el
conflicto puede ser promovido por la Asamblea mediante la censura del
Primer ministro y los miembros del Gabinete (en los regímenes parla-
mentarios y semiparlamentarios), así como por la censura y la destitución
de los miembros del Gabinete presidencial (en los regímenes presi-
denciales).
Segundo, el Primer ministro o el Presidente puede proceder a disolver
la Asamblea y convocar unas nuevas elecciones (en los regímenes
parlamentarios y semipresidenciales). Como se ha señalado anteriormente,
también en regímenes presidenciales algunos Presidentes han suprimido la
Asamblea por medios inconstitucionales, pero evidentemente esta decisión
es más conflictiva que la típica disolución en un esquema parlamentario.
Estos mecanismos de inducción de conflicto - l a censura, la desti-
tución, la disolución- pueden decantar la relación a favor de una de las
instituciones a corto plazo, favoreciendo así resultados sesgados, posi-
blemente minoritarios y poco eficientes socialmente. En ciertas situaciones
de crisis, sin embargo, estos mecanismos pueden ayudar a establecer
nuevas bases para una ulterior cooperación política e interinstitucional.
Esta clasificación permite observar que los incentivos institucionales
para la cooperación multipartidista e interinstitucional en el parla-
mentarismo y el semipresidencialismo son más efectivos que en el presi-
dencialismo. El principal elemento de cooperación para producir consis-
tencia entre el Primer ministro y el Parlamento en el parlamentarismo y el
semipresidencialismo - l a investidura- es más suave, más previsible y
menos distorsionador que la comparable medida de la supervisión o el veto
de nombramientos ejecutivos por la Asamblea y que el veto presidencial de
la legislación en el presidencialismo.
Asimismo, los elementos de conflicto en el parlamentarismo y el se-
mipresidencialismo, especialmente la moción de censura al Primer ministro
y la disolución de la Asamblea y la convocatoria de una nueva elección, son
menos severos que la destitución del Presidente y la supresión de la
Asamblea, respectivamente, en el presidencialismo. Pero este análisis
también sugiere una variedad de posibles fórmulas que pueden crear
situaciones intermedias entre los tres clásicos modelos de régimen antes
descritos, incluidos, en particular, el papel positivo de la Asamblea en el
nombramiento y la revocación de miembros del Gabinete y el poder del
Presidente para disolver la Asamblea en los regímenes presidenciales. El
diseño y la reforma constitucionales pueden beneficiarse de combinaciones
institucionales innovadoras como las que se acaban de sugerir.
Una revisión empírica puede clarificar la eficacia relativa de los di-
ferentes mecanismos institucionales que se acaban de exponer. En los re-
gímenes parlamentarios y semipresidenciales de Europa occidental, el
nombramiento del Primer ministro y del Gabinete toma diferentes formas.
Habitualmente, el partido más votado en la elección encabeza el proceso de
formación de una coalición multipartidista mayoritaria en el Parlamento,
especialmente cuando el jefe del estado (como en España, Francia e Italia) o
un «formador» nombrado por el jefe del estado (como en Finlandia y
Holanda) desempeña un papel activo en el proceso. En otros casos,
especialmente si no hay requerimiento legal de una investidura formal en el
Parlamento, el proceso de negociaciones entre los partidos políticos es más
abierto y puede conducir con mayor probabilidad a la formación de una
coalición sin el partido más votado o a un Gabinete minoritario (como en
Dinamarca, Noruega y Suecia). Sin embargo, en todos los casos
mencionados, los partidos tienden a mantener su conexión política e
ideológica con los otros miembros de la coalición, con el resultado de que el
partido que contiene el escaño mediano queda incluido en el Gabinete.
También hay varias fórmulas para la moción de censura. En algunos
países, el Gabinete suele dimitir sin necesidad de un voto formal negativo
tras ser derrotado en el Parlamento en algún proyecto de ley importante
(como en Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y
Suecia). A veces hay que votar una explícita moción de no-confianza en el
Parlamento, bien por mayoría relativa (de modo que las abstenciones
cuentan como contrarias al Gabinete, como en Austria, Holanda, Italia,
Noruega y el Reino Unido), bien por mayoría a favor de un candidato al-
ternativo a Primer ministro en una moción de censura «constructiva»
(como en Alemania, Bélgica y España).
En casi todos los países de Europa occidental (excepto Noruega), el
Primer ministro o el Presidente puede disolver el Parlamento y convocar
una nueva elección, en algunos casos con restricciones temporales.
Estos mecanismos parlamentarios -investidura, censura, disolu-
c i ó n - producen continuas interacciones entre el Primer ministro y el
Gabinete, por un lado, y los partidos en el Parlamento por otro, lo cual
favorece la consistencia política entre las decisiones tomadas por cada
una de las dos instituciones.
Las variantes institucionales mencionadas tienen efectos en la
duración de los Gabinetes parlamentarios (más o menos en el orden en
que se han presentado, de menor a mayor duración). Alrededor de un
sexto de los Gabinetes formados en los dieciséis países de Europa
occidental mencionados anteriormente en el período 1945-90 (60 de 380
Gabinetes) fueron derrocados bien por un voto de no-confianza, bien por
la retirada de apoyo de algún miembro de la coalición, lo cual es otro
modo de recrear consistencia entre el Gabinete y una mayoría
multipartidista en el Parlamento. La duración media por país de los
Gabinetes parlamentarios en los países y el período mencionados es de
alrededor de veintidós meses (sobre cuarenta y ocho o sesenta meses
como término constitucional máximo) (Budge y Keman, 1990; Warwick,
1994; de Winter, 1995; ler aci, 1996).
Las interacciones y la cooperación entre el Presidente y la Asamblea
ion más difíciles en los regímenes presidenciales debido a la asimetría
entre la condición de ganador absoluto del Presidente y la de ganadores
parciales de los partidos de la Asamblea, y especialmente cuando el Pre-
sidente no corresponde a la preferencia del votante mediano. La coope-
ración interinstitucional también es más difícil si hay pocos mecanismos de
mutuo control.
Sin embargo, en una serie de reformas constitucionales recientes se
han introducido mecanismos de tipo parlamentario que promueven re-
laciones interinstitucionales más regulares. Entre las reglas en vigor en
2000, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un
voto de mayoría de la Asamblea en Argentina (sólo el jefe del Gabinete),
Ecuador y Perú, y por mayoría cualificada de la Asamblea en Costa Rica,
Guatemala, Uruguay y Venezuela. En Bolivia, la Asamblea puede Censu-
rar a los ministros, pero esto no comporta necesariamente su dimisión.
(En períodos anteriores, los miembros del Gabinete fueron responsables
ante la Asamblea en dos largos períodos de gobierno democrático en
América Latina: Chile de 1891 a 1925 y Uruguay de 1917 a 1933, así como
en Cuba de 1940 a 1952.)
 Los casos de destitución del Presidente por la Asamblea en regímenes
presidenciales incluyen los siguientes: Arnulfo Arias (1951) y José R.
Guizado (1955) en Panamá, Fernando Collor de Melo en Brasil (1992),
Carlos-Andrés Pérez en Venezuela (1993), Abdala Bucaram en Ecuador
(1997), y Raúl Cubas en Uruguay (quien dimitió y huyó del país pocas
horas antes de la votación final en la Asamblea, en 1999).
En Estados Unidos, entre 1797 y 2000, el Congreso aprobó mociones
de «censura» que no comportaban dimisión contra siete senadores y cuatro
presidentes; éstos fueron Andrew Jackson en 1834, John Tyler en 1843,
James Buchanan en 1859, y Richard Nixon en 1973 y 1974 en el proceso
hacia la destitución. El procedimiento de destitución fue inicia-do en
cincuenta y cuatro ocasiones por la Cámara de Representantes en el mismo
período, en quince llegó al Senado y, como resultado, siete jueces federales
fueron condenados y destituidos del cargo y otros dos dimitieron (mientras
que cuatro jueces más, un senador y un miembro del Gabinete fueron
absueltos).
El Presidente Anclrew Jackson fue acusado por la Cámara pero ab-
suelto por el Senado, Richard Nixon dimitió del cargo tras la votación por el
Comité Judicial de la Cámara de tres artículos de destitución pero antes de
que votara el pleno de la Cámara, en 1974, y William Clinton fue acusado
por la Cámara pero absuelto por el Senado en enero de 1999. (New York
Times, 13 de septiembre de 1998; Washington Post, 8 de septiembre y 19 de
noviembre de 1998.)
A la inversa, la disolución legal de la Asamblea por el Presidente está
permitida en 2000 en Chile, Perú y Uruguay, en los dos últimos casos sólo
como consecuencia de la aprobación de mociones de censura (Shugart y
Carey, 1992; Alcántara, 1999). La disolución también está permitida en
Rusia si el candidato del Presidente a Primer ministro es rechazado por la
Asamblea tres veces. Pero este mecanismo no ha sido usado aún en
ninguno de los países mencionados.

Presidentes multipartidistas

La cooperación interinstitucional en situaciones de gobierno presi-

dencial dividido puede ser más difícil de alcanzar en sistemas bipartidistas
que en sistemas multipartidistas, debido al gran número de oportunidades
creadas por el multipartidismo para que el partido del Presidente forme
coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos.
En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuando el
Presidente y la mayoría de la Asamblea están apoyados por diferentes
partidos políticos requieren bien difíciles acuerdos unánimes, bien
indisciplina de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi
unánimes para compartir el poder durante largos períodos en Colombia y
Venezuela durante su redemocratización en 1958, respectivamente en los
llamados «Frente Nacional» y «Pacto de Punto Fijo». Estos acuerdos
cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frágil -
Régimen democrático. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder
entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron in-
directamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema
(Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994).
En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli-,
de partido suelen permitir que los Presidentes reúnan mayorías legislativas
que incluyen congresistas del partido de oposición en variados temas. Pero el
gobierno dividido ha sido difícil de manejar en períodos de mayor disciplina
de partido, como se discutirá más adelante. En general, los sistemas
bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperación interinstitucional
en la medida en que los partidos están internamente fracturados, lo cual
equivale a decir que existen de hecho más de dos partidos.
En centraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones de
gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor
cooperación. Si la relación interinstitucional está suficientemente
equilibrada, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes
limitados, la Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las
negociaciones y los compromisos multipartidistas de un modo parecido
a lo que ocurre en los regímenes parlamentarios.
De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los re-
gímenes presidenciales en América Latina han sido coaliciones multi-
partidistas. Una revisión empírica por Grace-Ivana Deheza abarca 116
Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de América
del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú,
Uruguay y Venezuela) entre 1958 (año en que se formaron los primeros
Gabinetes de coalición en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera que
se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o cuando se
modifica la composición de partido del Gabinete.
La coaliciones multiparticlistas constituyen un 59 por ciento de los
Gabinetes presidenciales examinados, una proporción aún más alta que los
Gabinetes de coalición multiparticlistas en los regímenes parlamentarios en
un período similar (la cual está alrededor del 50 por ciento, según las
fuentes mencionadas más adelante). Sólo un cuarto de los Gabinetes
presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presidenciales
preelectorales, mientras que tres cuartos están creados por negociaciones
parlamentarias poselectorales. El caso más pluralista es Brasil, donde
todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones
multipartidistas.
Los Gabinetes de un solo partido en minoría en la Asamblea son un 22
por ciento de los casos, pero en muchos de éstos el partido del Presidente
tiene más de un 45 por ciento de los escaños en la Asamblea y puede
formar coaliciones mayoritarias a d h o c con partidos pequeños en di-
ferentes temas. Por último, los Gabinetes de mayoría de un solo partido son
sólo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los
Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).
 Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miem-
bros de la coalición en proporciones muy próximas a las contribuciones de
cada partido en escaños para formar una mayoría en la Asamblea, de un
modo muy parecido a las negociaciones en los regímenes parlamentarios.
El partido del Presidente suele retener las carteras más importantes,
incluidas Economía, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la
coalición son compensados con proporciones de carteras algo superiores a
sus contribuciones en escaños. (Deheza, 1997, 1998; para datos com-
parables en los regímenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990; Strom,
1990.)
Las oportunidades para la cooperación y los acuerdos amplios que
crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por Juan
J. Linz, el mayor crítico del presidencialismo, quien sostiene que éste fue
un factor crucial de la quiebra de las democracias en América Latina en el
pasado. En palabras de Linz, «el hecho de que, de los 10 países
[presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945
[Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Fi-
lipinas, Perú, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean de-
mocracias [presidenciales] muestra que la democratización es posible en
países con una tradición presidencialista. Tal vez las sociedades y sus li-
derazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fra-
casos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales
que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son en
Europa» (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; véanse también Colomer,
1994; Mainwaring y Shugart, 1997).

Casos:
C OOP ER AC I ÓN I N T ER I N ST I T UC I ON AL HOR I Z ON T AL

A continuación se examinan tres casos de cooperación interinstitu-

cional con relativo éxito en esquemas de división horizontal de poderes.
Primero, se discutirán las oportunidades y los problemas del gobierno di-
vidido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segundo,
se analizarán los resultados de la «cohabitación» de diferentes mayorías
políticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamentario en la
semipresidencial Quinta República de Francia. Por último, se revisarán las
peculiares condiciones institucionales para la formación de coaliciones
multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el régimen
presidencial «parlamentarizado» de Bolivia.

Gobierno dividido en el presidencialismo: Estados Unidos

El gobierno dividido tiende a ser la situación «normal» en Estados Unidos a

todos los niveles de su compleja división de poderes: entre el Presidente y las
dos cámaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los
Gobernadores y las Asambleas de los estados.
Concretamente, ha habido mayorías de partido diferentes en apoyo del Pre-
sidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el período
1832-1998. La proporción de elecciones federales que han producido gobierno
dividido es aún mayor en el más reciente período 1945-98: un 71 por ciento de las
elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren-tes. La
proporción media de estados con representación dividida en el Senado entre los
dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera elección directa de
senadores en 1914 hasta 1954, pero aumentó a un 40 por ciento en el ulterior
período 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no está en la
Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el período,)
1946 -95 (en 421 de 761 elecciones). La proporción de estados con diferentes
partidos en la Gubernatura y en la mayoría de la Asamblea era sólo un 15 por
ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a
medíados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kernell, 1991; Brunell y
Grofman 1998; cálculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.)
Como se ha señalado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado
tanto por los efectos mecánicos de ciertos mecanismos institucionales, como el
trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto di-
vidido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas en
el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia creciente
ilel voto dividido estratégico en la producción de gobierno dividido en Estados
Unidos. Se ha señalado, en particular, que en las elecciones al Congreso no-
concurrentes (convocadas a mitad del término presidencial), en los distritos en los
que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favorecen a los
del partido que no está en la Presidencia; los candidatos en el cargo del partido
que no está en la Presidencia «arrasan»; y los márgenes de victoria de los
candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no marginales se
reducen en comparación con los obtenidos en las elecciones concurrentes (Alesina
y Rosenthal, 1995).

En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue
creado habitualmente por la elección de un Presidente republicano y una mayoría
demócrata en el Congreso, como sucedió durante las presidencias de Dwight
Eisenhower (en el período 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald Ford (1974-
77), Ronald Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas situaciones, el
Presidente republicano podía reunir una mayoría en el Congreso o adaptarse a las
iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al alto nivel de
indisciplina de partido de los representantes y senadores demócratas
(especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los con-
servadores del Sur), lo cual movía al Presidente a negociar con el congresista
mediano. Se obtuvieron también muchos compromisos gracias a la abundancia de
temas locales, a las decisiones «de repartidora», así como al comercio y los
intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale,
1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993).

El período de gobierno dividido entre un Presidente demócrata y una mayoría

republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en 1995-
2001, creó una nueva situación, especialmente como resultado del mayor nivel de
fervor político e ideológico y de disciplina de partido en las votaciones
de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos parti-
dos relativamente disciplinados, sólo cabía esperar bien difíciles acuerdos por
unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el
Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperación bipartidista
e interinstitucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que había
propuesto inicialmente y la adopción de posiciones políticas moderadas, es-
pecialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos
equilibrados, la reforma de la asistencia social, así como la más tradicionalmente
bipartidista política exterior. Las fuentes más claras de conflicto potencial fueron
reducidas a los temas morales y de valores de familia (lo cual promovió
indirectamente el relieve de los escándalos sexuales, incluido sobre el
comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora expe-
riencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las
principales políticas públicas más que en ningún período anterior (Quirk y Cu-
nion, 1999).

En general, el desempeño gubernamental en períodos de gobierno dividido no

es inferior al de los períodos de gobierno unificado. Con respecto a la producción
legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislación importante más
frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, «no parece que haya ninguna
relación entre el gobierno dividido y eI volumen de legislación importante apoyada
por la administración» (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El nivel global de
conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comités del Congreso de EE.UU
entre 1947 y 1990 disminuyó, a pesar de las proporciones crecientes de gobierno
dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes importantes aprobadas entre
1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas durante los dieciocho
años de gobierno unificado, mientras que una media anual de 5,9 fueron
aprobadas durante los veintiséis años de gobierno dividido. Con respecto a los
nombramientos judiciales, que requieren un amplísimo consenso
interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jueces en
situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quince en
situaciones de gobierno dividido (uno cada veintiún meses) (Mayhew, 1991;
Fiorina, 1992).

En períodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de «pa-

rálisis», «bloqueo», «punto muerto» y «embotellamiento». (Véase, por ejemplo,
Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente
concentre muchísimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente
porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas deci-
siones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minori-
tarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En
cambio, la toma de decisiones políticas en situaciones de gobierno dividido puede
ser relativamente contenciosa y requerir más tiempo de negociación de los
legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin
una mayoría de partido en el Congreso tienden a promover menos confrontación
partidista y a ser más pactistas que los que se encuentran en la situación
alternativa. Las decisiones de políticas públicas en períodos de gobierno dividido
tienden a ser más consensuales y socialmente eficientes que las que se toman en
períodos de gobierno unificado.
«Cohabitación» en el semipresidencialisrno: Francia

El general Charles De Gaulle estableció nuevas reglas constitucionales en

Francia durante el período 1958-62 como reacción al alto nivel de pluralismo po-
lítico de la Cuarta República (como se ha analizado en el Capítulo 3). Aunque el
principal destinatario de las críticas del momento fue la inestabilidad de los
Gabinetes durante el régimen anterior, el principal objetivo de De Gaulle era la ob-
tención de una altísima concentración de poder en un Presidente directamente
elegido. Ya durante su primera ocasión como jefe ejecutivo provisional al final de la
segunda guerra mundial, De Gaulle había revelado su ambición: «En verdad, la
unidad, la cohesión y la disciplina interna del gobierno francés debe ser sagrada, si
no se quiere que el liderazgo mismo del país se debilite y se desauirHrice» (De
Gaulle, 1946). Una vez hubo confeccionado la Quinta República a su medida,
declaró: «La autoridad indivisible del estado es entregada enteramente al Presidente
por el pueblo que lo elige. No existe otra autoridad, ni ministerial al civil ni militar
ni judicial, que no sea conferida o mantenida por él» (Suleiman, 1994).
Corno se esperaba, hubo gobierno unificado en la Quinta República francesa
durante las presidencias de Charles de Gaulle (1962-69) y Georges Pompidou
(1969-74) (cuando el partido gaullista incluyó republicanos independientes en sus
candidaturas), así como durante las presidencias del socialista Francois Mitterrand
en los años 1981-86, cuando pretendió «ejercer, en toda su extensión, los poderes
que me confiere la Constitución», y del gaullista Jacques Chirac en los años 1995-
97, cuando se formaron candidaturas únicas de los gaullistas y otros partidos de
centro-derecha.
Sin embargo, ha habido alguna forma de gobierno dividido durante la mayor
parte del tiempo y de un modo cada vez más frecuente en la Quinta República
francesa. El partido del Presidente no tuvo una mayoría en la Asamblea Nacional
no sólo durante el primer período gaullista de transición entre la Cuarta y la Quinta
Repúblicas en 1958-62, sino también durante la mayor parte de la presidencia de
Valéry Giscard d'Estaing (1974-81), cuando los gaullistas y los otros partidos de
centro-derecha concurrieron por separado a las elecciones a la Asamblea. Durante
la mayor parte del segundo mandato de Mitterrand (1988-95), el partido socialista
tampoco tuvo una mayoría en la Asamblea y formó un Gabinete de coalición con
cuatro ministros de centro-derecha.

De un modo más destacado, ha habido «cohabitación» entre un Presidente

y un Primer ministro apoyado por una mayoría política alternativa durante nue-
ve años en total, tanto entre el Presidente socialista Mitterrand y los Primeros
ministros gaullistas Jacques Chirac (1986-88) y Édouard Balladur (1993-95),
como entre el Presidente gaullista Chirac y el Primer ministro socialista Lionel
Jospin (1997-2002). En consistencia con nuestro anterior análisis comparativo de
las elecciones presidenciales y parlamentarias, el partido del Presidente francés
perdió su mayoría en la Asamblea, con lo que se creó gobierno dividido, en las
tres elecciones no-concurrentes a la Asamblea celebradas desde la primera vic-
toria presidencial de un oponente a De Gaulle en 1981 (en 1986, 1993 y 1997).
La etiqueta «semipresidencial» fue acuñada para el régimen político fran-
cés por el politólogo Maurice Duverger (1970). La mayor parte de los constitu-
cionalistas franceses observaron que, en períodos de gobierno unificado, el régi-
men comportaba el alto nivel de concentración del poder que es característico
 201

del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitación, Duverger

especuló que las instituciones existentes producirían «alternativas fases presi-
denciales y parlamentarias», siempre a favor de una sola mayoría política com-
pacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer ministro,
respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hipótesis de las fases alternativas fue
reproducida en la mayor parte de las publicaciones en inglés sobre Francia (véase
la discusión en Lovecy, 1992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin embargo, la
experiencia real de cohabitación desde mediados del decenio de 1980 movió al
propio Duverger a un nuevo análisis de lo que se había esperado que seria una
«fase parlamentaria» en el que reconocía que había una división de poderes más
importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996, pp. 519 ss.).

La distinción entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuenta

de la evolución política durante la Quinta República francesa en un marco
comparativo. Primero, durante los períodos en que el partido del Presidente tiene
una mayoría en la Asamblea, el régimen funciona de un modo muy parecido a un
régimen presidencial con gobierno unificado, como había sido deseado y previsto
por sus diseñadores, pero también como un régimen parlamentario en
circunstancias parecidas de mayoría de un solo partido. En todas estas situacio-
nes, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo par-
tido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes.
Segundo, tanto durante los períodos de Presidentes minoritarios como du-
rante los de cohabitación, diferentes partidos políticos o coaliciones comparten el
poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayorías multipartidistas
para la toma efectiva de decisiones políticas. Más concretamente, la situación de un
Presidente en minoría es, como señaló Duverger, «más débil que en el régimen
británico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio principal de la
alianza sólo controla directamente uno de los partidos aliados» (Duverger, 1986:
512). Pero en una situación de cohabitación, aunque el Presidente es ciertamente
más débil que el Presidente en una situación de gobierno dividido en un régimen
presidencial, no está completamente subordinado al Primer ministro
parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de hecho, limitar
los del Primer ministro.

Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitación incluyen los si-

guientes: ciertos dominios «reservados» (de hecho compartidos), como la defensa
(incluido el control sobre el uso de la Fuerza nuclear), la política exterior (in-
cluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unión Europea en la
política económica y otras políticas), y la justicia, incluido el veto al nombra-
miento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente también
incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reuniones
semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho de
ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegación de la
Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la
Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislación; la
convocatoria de referéndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los
poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente fran-
cés en mucho más poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un
régimen parlamentario. Además, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual
carece habitualmente el Presidente en los regímenes presidenciales.
1(2 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Todos Ios Presidentes en situaciones de cohabitación han ejercido sus po-

deres para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas
tales como le privatización de empresas estatales, hospitales y prisiones; las sub-
venciones públicas a las escuelas privadas; la regionalización de los dominios co-
loniales; la regulación de los medios audiovisuales; el despido de los empleados; y
los derechos de asilo y ciudadanía. La cooperación interinstitucional ha producido
compromisos consensuales para el nombramiento de los miembros del Consejo de
Política Monetaria, el Consejo Económico y Social, y los dos miembros franceses
de la Comisión Europea. Un innovador acuerdo en política exterior movió a
establecer la participación conjunta del Presidente y del Primer ministro en las
reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Europeo, en
llamativo contraste con las confrontaciones habituales en política exterior qua
habían tenido lugar en los períodos anteriores de gobierno unificado.
Todos los especialistas en la política francesa están de acuerdo en que la
primera experiencia de cohabitación, en 1986-88, que había sido recibida con
alarma y con la expectativa de «conflicto» y «discordia» por la mayor parte de los
observadores, fue menos suave que las subsiguientes «cohabitaciones cons-
tructivas». (Véanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado en
el Capítulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitación, Mitterrand en 1993-
95 y Chirac en 1997-2002, no correspondían a la primera preferencia del votante
mediano. Pero gracias a la interacción de estos Presidentes con Primeros
ministros que incluían al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron de-
cisiones políticas muy sesgadas y socialmente ineficientes - e n contraste con el
alto nivel de bipolarización que dominó el período presidencial de De Gaulle-. La
cohabitación interinstitucional promovió más compromisos y mayorías de apoyo a
las políticas consensuales más amplias que en la mayor parte de los regímenes
parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron cuenta de
las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus votos y
opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de Sofres y de
BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretación positiva en
un marco histórico y comparativo más amplio, véase Furet, Julliard y
Rosanvallon, 1998.)

Un «presidencialismo parlamentarizado»: Bolivia

Hubo 189 golpes militares en Bolivia entre 1826 y 1980, es decir, una me-
dia de uno cada diez meses durante 154 años, un récord mundial en todos los
aspectos. Sobre la base de la Constitución de 1967 (que había sido establecida
durante el gobierno militar del general René Barrientos), en 1979 fueron convo-
cadas unas elecciones generales que abrieron un nuevo período histórico de de-
mocratización, aunque sus resultados sólo entraron en vigor a partir de 1982.
Los partidos políticos negociaron una serie de reformas constitucionales
que produjeron sucesivas correcciones y ajustes de los mecanismos institucio-
nales a favor de la estabilidad democrática y de una política consensual. A par-
tir de 1991, el Presidente Jaime Paz Zamora (del Movimiento de Izquierda Re-
volucionaria, MIR), nombró una Comisión de Reforma Constitucional que fue
capaz de obtener sucesivos acuerdos multipartidistas. (Véase una parte del de-
bate en Toranzo Roca, 1991.) Por su parte, el líder de la oposición, Gonzalo Sán-
chez de Lozada (del partido nacionalista histórico, Movimiento Nacional Revo-
lucionario, MNR) convocó a un grupo internacional de académicos y expertos que
tomaron inspiración en la transición a la democracia con un régimen parlamentario
en España. (Véase el informe en Fundación Milenio, 1997.) Así se llegó a acuerdos
constitucionales a favor tanto de la democratización como de una toma de
decisiones más efectiva, incluidas las garantías de los derechos civiles, los derechos
de los pueblos indígenas, la independencia de la justicia, el reforzamiento de los
gobiernos locales, nuevas formas de participación popular y las reformas
electorales.
En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba «en bloque» para
muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputa-dos,
alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tenía que elegir un
solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cámara de
diputados (o cámara baja del Congreso bicameral) era elegida por representación
proporcional con la fórmula de cuota Hare y los restos más altos. Como se ha
mencionado anteriormente, esta fórmula puede promover fragmentación de los
partidos porque un conjunto de candidaturas pequeñas puede obtener una
representación más ventajosa que una candidatura grande (de hecho, hasta
veintiséis partidos obtuvieron escaños en la primera elección boliviana de 1979).
Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior-mente, el
nivel de fragmentación de los partidos en Bolivia fue reducido como consecuencia
del procedimiento de voto en bloque en la elección presidencial. Con este
mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios tienen
incentivos para no concurrir separadamente a la elección y mantener su apoyo a
algún candidato presidencial potencialmente ganador.

No obstante, la fórmula electora] boliviana fue revisada en 1986 mediante el

requerimiento de que un partido obtenga al menos un escaño basado en la cuota
de votos para poder entrar en el reparto de escaños por restos, lo cual reduce la
fragmentación. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con doble voto
basado en el modelo alemán (analizado en el Capítulo 3), el cual crea ciertas
oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las locales fueron
programadas para años alternativos, lo cual también crea incentivos para que
algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para diferentes
cargos. El Senado pasó a ser elegido en distritos trinominales en los que el partido
más votado es recompensado con dos escaños, lo cual tiende a producir una
mayoría diferente que en la Cámara de diputados.
El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en periodos sucesivos. Si
ningún candidato a Presidente obtiene una mayoría absoluta de los votos popu-
lares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Según la Constitución de 1967,
el Congreso podía elegir entre los tres candidatos más votados en una primera
ronda y sólo entre los dos más votados en las rondas siguientes. La reforma de
1994 redujo las posibilidades de elección del Congreso a los dos candidatos más
votados en tres rondas; tras éstas, el candidato con más votos populares sería
nombrado Presidente. Esta última reforma pretendía tanto reducir la distorsión
institucional de los resultados electorales como conseguir una decisión más efectiva
en la selección de un ganador.
El régimen político boliviano ha sido llamado «presidencialismo híbrido» y
«presidencialismo parlamentarizado». (Véanse, por ejemplo, Shugart y Carey, 1992:
81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de régimen tiene al menos dos ventajas.
204 INSTITUCIONES POLÍTICAS

Primero, el esquema institucional boliviano hace muy difícil el gobierno unificado

gracias al alto grado de multipartidismo que permiten los diferentes sistemas
electorales de las dos cámaras. Segundo, en contraste con la situación habitual
de gobierno dividido en el presidencialismo, promueve la consistencia poiítica
entre la coalición de apoyo al Presidente y al Gabinete y la coalición legislativa
mayoritaria en la Asamblea. Esta consistencia no es tan sólida como en los
regímenes parlamentarios debido a la ausencia de una efectiva moción de censura
del ejecutivo por la Asamblea. Sin embargo, hay algunos incentivos institu-
cionales para que las dos instituciones mantengan interacciones regulares y
cooperación, incluida la posibilidad de que la Asamblea interpele a los miembros
del Gabinete, los someta a juicios de rendimiento de cuentas, y vote mociones de
censura o desaprobación (aunque no vinculadas a la dimisión obligatoria).

En tres de las cinco elecciones del período 1982-97, el candidato con más
votos popular es fue elegido Presidente por el Congreso: el izquierdista Hernán
Siles Suazo en 1980 (que había obtenido un 39 por ciento de los votos populares),
el nacionalista Sánchez de Lozada en 1993 (con un 34 por ciento de los votos
populares), y el derechista Hugo Bánzer en 1997 (con sólo un 22 por ciento de los
votos populares). En otras dos ocasiones, el primero en la elección popular fue
reemplazado por un candidato alternativo apoyado por una coalición
multipartidista en el Congreso. En 1985, el segundo candidato en votos, Víctor
Paz Estenssoro (MNR), fue preferido por una mayoría del Congreso al antiguo
dictador Bánzer que había obtenido sólo un punto y medio porcentual de ventaja
en votos populares (con un 28 por ciento). Quizás en una réplica a este giro, en
1989 el primer candidato, Sánchez de Lozada del MNR, que había obtenido sólo
un 23 por ciento de los votos populares, se quedó sin el cargo. El partido de
Bánzer, segundo en votos con menos de medio punto porcentual de desventaja,
apoyó a Jaime Paz Zamora, el tercer candidato en votos (con un 20 por ciento).
Tras esta experiencia, como se ha mencionado, la posibilidad de elegir al tercer
candidato en votos fue eliminada por la correspondiente reforma electoral que
redujo la elección congresual a los dos candidatos más votados.

En el marco de una relación de fuerzas considerablemente equilibrada entre

los tres partidos mayores, ha habido, pues, hasta ahora, dos presidentes de la
izquierda, dos del centro nacionalista, y uno de la derecha. Las coaliciones en el
Gabinete y la Asamblea incluyen las formadas por el centro y la izquierda, por el
centro y la derecha, así como por la izquierda y la derecha con el apoyo añadido
de algunos partidos populistas menores.
Los desempeños institucionales comparados deben ser evaluados en el con-
texto de similares condiciones económicas y culturales. En el particular contexto
de Bolivia, los incentivos proporcionados por.el «presidencialismo parlamen-
tarizado» a la toma de decisiones multipartidistas, consensuales y efectivas han
permitido algunos éxitos importantes en la democratización, la alternancia en el
gobierno, y la política económica, los cuales han producido una amplia distri-
bución de satisfacción política relativa entre diferentes grupos de ciudadanos.
Teniendo en cuenta la accidentada historia de Bolivia, un tan largo período de
estabilidad democrática es en sí mismo un logro notable.
GOBIERNO DIVIDIDO VERTICALMENTE: FEDERALISMO

Un gobierno dividido verticalmente se basa en poderes separados

entre las instituciones centrales y las no-centrales. Hay varios orígenes
diferentes de los esquemas de división vertical del poder. Uno es el de-
sarrollo de intereses comunes a gran escala entre unidades políticas
previamente separadas o recientemente independizadas. Éste fue el caso
de las trece colonias independientes que formaron los Estados Unidos de
América en 1776, los veintidós cantones que formaron Suiza en 1848, y
los once gobiernos territoriales que reconstruyeron el estado alemán en
1949. De un modo parecido, entre los nuevos estados independientes con
territorios amplios y variados que adoptaron estructuras de tipo federal
cabe incluir a Venezuela en 1811, México en 1824, Argentina en 1853,
Canadá en 1867, Brasil en 1891, Australia en 1901, e India en 1947. Otro
camino es la emergencia o la promoción política de intereses comunitarios
locales dentro de las fronteras de tina dominación estatal-nacional
previamente existente, pero débil, categoría en la que se incluyen, por
ejemplo, Bélgica en 1970 y España en 1978.
En un distribución eficiente de poderes, se asignarían al Gobierno
central poderes sobre temas relacionados con intereses de grupos gran-
des, incluidos la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la
moneda y el crédito, la política redistributiva, así como los poderes fis-
cales correspondientes. Por su parte, los Gobiernos no-centrales se de-
dicarían a temas económicos relacionados con problemas de escala te-
rritorial o de localización, como el comercio local, la agricultura, las obras
públicas, así como a temas vinculados a intereses de grupos locales o
regionales que puedan ser definidos sobre una base territorial, incluidos
la educación y la gestión de las diferencias étnicas y religiosas y de las
lenguas.
Sín embargo, no cabe una distribución de poderes entre instituciones
que sea perfectamente eficiente porque, si se pretendiera minimizar los
costes de la provisión de bienes públicos, debería haber una unidad
administrativa especial para cada bien que contuviera exactamente a sus
usuarios, los cuales se convertirían en contribuyentes a su financiación.
Dado que el grupo formado por los usuarios de una autovía es diferente
del que envía a sus hijos a las escuelas locales o de los ciudadanos que
comparten una lengua, etcétera, el principio de eficiencia conduciría a la
creación de un altísimo número de estructuras administrativas parcial-
mente superpuestas, lo cual multiplicaría enormemente las burocracias. y
sus costes (Tullock, 1969; Oates, 1972).
Por ello, los Gobiernos centrales, regionales y locales, además de te-
ner poderes exclusivos en algunos temas, tienen que compartir ciudada-
nos con intereses comunes entrelazados y compartir poderes en forma de
jurisdicciones concurrentes y funciones divididas en otros temas. Los po-
deres compartidos pueden promover la cooperación y los acuerdos in-
296 INSTITUCIONES POLÍTICAS

tergubernamentales para completar el proceso desde la aprobación de los

esquemas legislativos básicos a las decisiones políticas más concretas y a
su ejecución. La cooperación multilateral en esquemas de división vertical
del poder tiende a producir resultados consensuales. Asimismo, pro-mueve
bien el apoyo político a las instituciones existentes, bien nuevas
soluciones de equilibrio institucional.
Este enfoque puede iluminar algunas definiciones típicas del fede-
alismo, como éstas: una relación entre el Gobierno central y los Gobiernos
regionales en la que están al mismo tiempo «coordinados e in-
dependientes [o no subordinados] en sus respectivas esferas» (Wheare,
1946); un esquema en el que cada nivel de gobierno «tiene la autoridad de
tomar ciertas decisiones finales independientemente del otro»
(Riker,1944,1987; una combinación de «autogobierno» y «regímenes
concurrentes» (Ustrom, 1971); o, de un modo aún más simple,
«autogobierno y gcbierno compartido» (Elazar, 1987, 1996).
El gobierno verticalmente dividido (es decir, la existencia de diferentes
mayorías políticas en el Gobierno central y en los Gobiernos regionales o
locales) puede ser un resultado de un voto dividido en elecciones a
diferentes niveles, como se ha analizado anteriormente. También puede
ser un resultado del voto de los ciudadanos por un mismo partido para
diferentes cargos si la distribución de las preferencias de los votantes es
suficientemente variada a través del territorio, es decir, si hay un número
suficiente de mayorías regionales o locales que son minorías nacionales.
En contraste con los estados unitarios, donde sólo obtienen satisfacción
los ciudadanos cuyas preferencias coinciden con a mayoría nacional, en
un gobierno verticalmente dividido los perdedores nacionales son
compensados porque se convierten en ganadores parciales a nivel regional
o local. En elecciones a dos o tres niveles, el número total de perdedores
tenderá a ser menor que en elecciones a un solo nivel.
El monto total de satisfacción política o utilidad social producida por
el gobierno verticalmente dividido depende de la importancia concedida
por los votantes a los diferentes temas asociados a cada nivel de gobierno.
Pero el número de temas en los que los votantes pueden satisfacer sus
preferencias nunca es inferior que con un gobierno unificado. Como una
simplificación y adaptación de la prueba matemática presentada por
Roland Pennock (1959), el Cuadro 4.6 muestra un ejemplo de los
diferentes montos de utilidad social que pueden obtenerse mediante una
decisión unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una situación
en la que una minoría a gran escala (nacional) es mayoría a una escala
menor (regional). En comparación con un único ganador absoluto en un
esquema unitario (que en el ejemplo daría satisfacción a 160 individuos),
los diferentes ganadores en diferentes regiones en un esquema
descentralizado pueden producir niveles más altos de utilidad social (sa-
tisfaciendo a 180 individuos en el mismo ejemplo).
CUADRO 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados

Partidos: Izquierda Derecha

Regiones: A: 60 40
B: 60 40
C: 40 60
Unitario
(ganador nacional): 160 140

Descentralizado
(ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180.

NoTA: Los números son votantes en cada una de las regiones (A, B, C) y a nivel nacional.
Están subrayados los números de votantes ganadores con diferentes fórmulas institucionales.

Mu cho s es mejo r que pocos

Un número alto de unidades regionales diferenciadas crea una base

más firme para un estado federal que un número bajo. En federaciones
formadas por sólo dos o tres grupos regionales de tamaño desigual, uno de
ellos puede esperar razonablemente dominar el centro así como las otras
regiones y desarrollar la correspondiente ambición. Esta puede llevar bien
a la absorción de los grupos menores en una estructura unificada, bien al
conflicto y la secesión.
En un esquema simple de división de poderes entre regiones desi-
guales, una «grande» y otra «pequeña», la región grande puede preferir la
dominación a la separación. Pero, dado que ambas alternativas con-
vertirían a la región grande en ganadora única, puede relegar a su última
preferencia la paridad de poderes entre las dos regiones (la alternativa
típicamente federal con múltiples ganadores). En cambio, la región
pequeña y previsiblemente dominada desarrollará el orden de preferencias
exactamente opuesto. Preferirá, en primer lugar, la paridad de poderes (la
cual implica una sobrerrepresentación de la región pequeña al nivel
federal), pero antes la separación que la subordinación. La región pequeña
puede aceptar la subordinación quizá por el coste de separarse o como
protección frente a la amenaza de una gran potencia. Pero la separación
aparece como una alternativa intermedia en las dos ordenaciones de
preferencias a la que puede converger una negociación bilateral (Cuadro
4.7). (Para sugerencias comparables, véanse Elster, 1995; Laitin, 1995;
Riker, 1996a.)
Entre los fracasos de federaciones con dos unidades en las que el
grupo menor y probablemente dominado se ha separado, se incluyen los
siguientes: el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda, con secesión de la
República de Irlanda en 1920; Gran Bretaña-Irlanda del Norte, con su-
208 I N ST I T UC I ON ES P OL Í T I C AS

C UADR O 4 . 7 . órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión

Grupo grande Grupo pequeño

P r im e r a preferencia: Unitario Paridad

(ganador total) (ganador
parcial)
segunda preferencia:
Separación Separación
Última preferencia (ganador único) (ganador único)
Paridad Unitario
(perdedor parcial) (perdedor total)

presión del Gobierno local norirlandés (1920-69); India-Paquistán en el

momento de su independencia (1947); Paquistán occidental-Bangladesh,
con secesión de la segunda (1947-71); África del Sur-África Sudoccidental,
con secesión de la segunda, actualmente llamada Namibia (1948-68);
Rodesia-Niasalandia, con secesión de Zambia y Malawi de Rodesia (1953-
63); Egipto-Siria, rota por la segunda (1958-61); Tanzania, donde Zanzíbar
aprobó una constitución separada de Tanganika (1964-79), Etiopía-Eritrea,
con secesión de la segunda (1952-91); y Checo-Eslovaquia, también con
secesión de la segunda y, como siempre, menor unidad (1991-92). Nigeria,
inicialmente independiente en 1960 con sólo tres unidades regionales,
experimentó la secesión de Biafra en 1967; es interesante observar que, tras
un período de gobierno militar, se creó una nueva federación nigeriana con
un número inicial de doce unidades regionales, que posteriormente
aumentó hasta treinta.
Las relaciones desequilibradas entre un gran número de unidades
regionales también pueden ser conflictivas e inestables si una de las re-
giones es suficientemente grande y suficientemente dominante en algún
tema conflictivo como para imponer su gobierno exclusivo. En particular,
un dualismo lingüístico, étnico o religioso sobre una base territorial puede
ser una fuente de bipolarización política y de relación desigual. Así ocurrió
durante la Segunda República española, en la que se desarrolló una
confrontación territorial bipolar tras el establecimiento de un solo Gobierno
regional en Cataluña en 1931, en contraste con el arreglo multirregional
adoptado durante la siguiente experiencia democrática a partir de 1978.
Asimismo, Bélgica ha experimentado fuertes conflictos políticos en
la segunda mitad del siglo xx sobre la base de su dualismo lingüístico en-
los territorios valón y flamenco. También éste parece ser el caso de
Canadá, a pesar de estar organizado con un alto número de provincias.
Como consecuencia de la evolución de la población hacia dos territorios
lingüísticamente homogéneos de desigual tamaño, muchos francopar-
lantes del minoritario Quebec temen la asimilación por el componente
anglo y han desarrollado movimientos secesionistas.
Los estados de tipo federal más estables suelen tener un número más
alto de unidades regionales, de modo que ninguna de ellas puede aspirar
razonablemente a convertirse en grupo dominante único. Los casos
incluyen: Estados Unidos (50), México (32), Suiza (26), Brasil (26), India
(25), Argentina (24), Venezuela (20), Italia (20), España (17), Alemania (16),
Malasia (13), Canadá (11), Austria (9), África del Sur (9), Australia (8), así
como la Unión Europea (15).

Bicameralismo dividido

Un elemento institucional cnicial para la cooperación entre el Gobierno

central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la cámara alta
de representación territorial.
Las cámaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo,
pero su diversidad institucional es muy notable. Las cámaras altas de ori-
gen no-democrático en los regímenes parlamentarios fueron desprovistas
de poderes importantes mediante la asignación a la cámara baja del papel
decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaña, Francia e incluso
en algunos países regionalizados como Austria, Bélgica y España). En otros
casos, la cámara alta es elegida mediante procedimientos que tienden a
reproducir la composición política de la cámara baja, de modo que resulta
improbable que aparezca un fuerte desacuerdo político entre ellas (como en
Austria, Italia y Japón). Los miembros de la cámara alta también pueden
ser nombrados al margen de las elecciones (como en Canadá).
En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimétrico, la se-
gunda cámara no representa preferencias de los votantes muy diferentes de
las representadas en la cámara baja. La segunda cámara sólo puede
introducir retrasos y mejoras en la aprobación de las leyes, especialmente
si puede iniciar legislación, si las dos cámaras pueden proceder a un alto
número de rondas negociadoras antes de que la cámara baja tome la
decisión final, o si la cámara baja subordinada contiene un solo partido
ganador frente a una cámara baja multipartidista (Tsebelis y Money, 1997).
La segunda cámara es sólo un actor fuertemente decisivo si tiene a la
vez poderes legislativos y una mayoría política diferenciada de la cámara
baja. Estas condiciones de simetría sólo se cumplen en cámaras altas de
representación territorial en estados federales. El bicameralismo simétrico
suele requerir bien la elección indirecta de la cámara por los Gobiernos o
los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Rusia), bien
distritos regionales diferentes y elecciones populares no-concurrentes
capaces de producir ganadores distintos de los de la cámara baja (como en
Argentina, Australia, Brasil, Estados Unidos, Suiza y Ve-
nezuela), En contraste con la asignación de escaños más o menos pro-
porcional a la población que suele corresponder a la cámara baja, en la
cámara alta federal suele darse una representación igual a cada región,
independientemente de la población (o al menos las unidades más pe-
queñas reciben una sobrerrepresentación). Los desacuerdos entre las dos
cámara, en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones de
delegados de las dos cámaras en un comité conjunto (como en Alemania,
Estados Unidos y Suiza) o por decisión de las dos cámaras en sesión
conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos temas,
Brasil).
El bicameralismo reúne algunos efectos de la división de poderes tanto
horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incentivo para
ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciudadanos la
división de sus votos de un modo análogo a las elecciones separadas
horizontalmente». Al mismo tiempo, las cámaras altas federales pueden
promover la cooperación «vertical» entre el Gobierno central y los gobiernos
regionales en la toma de decisiones políticas.
Un bicameralismo simétrico con suficientes mecanismos de coope-
ración. tiene efectos parecidos a las reglas de decisión inclusivas (como la
mayoría de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos temas
constitucionales en Bélgica, la mayoría de dos tercios en cada una de las
dos cámaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble mayoría con
respecto a los cantones de Suiza, como se verá más adelante). El
requerimiento de dos mayorías diferentes en las dos cámaras para la toma
de decisiones equivale al requerimiento de una supermayoría. Incluso si
cada una de las cámaras toma decisiones por la regla de la mayoría simple,
las decisiones conjuntas de dos cámaras políticamente diferenciadas serán
negociadas y se alcanzarán en torno a alternativas moderadas e
intermedias. Una decisión bicameral recibirá habitualmente el apoyo de
una mayoría inclusiva, de modo que dará satisfacción a un número mayor
de ciudadanos que una decisión unicameral (Riker, 1992a, b).

Casos:
COOPERACIÓN Y CONFLICTO INTERINSTITUCIONAL VERTICAL

A continuación se revisan tres casos de cooperación interinstitucional

y decisiones supermayorítarias en esquemas de división vertical de
poderes. Primero, analizaremos la combinación de gobierno federal y re-
feréndums cantonales que conduce a permanentes Gabinetes de super-
mayoría en Suiza. Segundo, observaremos las decisiones multipartidistas
consensuales producidas por el bicameralismo simétrico en Alemania.
Tercero, nos aproximaremos a la evolución en curso en la Unión Europea
hacia una estructura institucional de tipo federal, la cual es impulsada
sobre todo por el Parlamento Europeo multipartidista. En todos es-
 QU É SE V OT A 21 1

tos casos, la cooperación multilateral ayuda a mantener los esquemas

institucionales pluralistas en equilibrio.
En cambio, la disolución de la Yugoslavia federal autoritaria muestra que los
estados compuestos en los que una de las unidades es suficientemente grande
para convertirse en dominante pueden encontrarse en desequilibrio cuando se
mueven a un contexto democrático.

La «fó rmu la mág ica» su iza

La Asamblea Federal de Suiza toma decisiones por amplísimas mayorías y

nombra Consejos Federales (o Gabinetes parlamentarios) de «Gran Coalición». En
concreto, la llamada «fórmula mágica» de coalición gubernamental entre los
partidos radical, cristiano, populista y socialista, que reúnen en conjunto hasta
un 85 por ciento de los votos populares y los escaños parlamentarios, se ha man-
tenido sin interrupción desde 1959.
Las decisiones supermayoritarias y la política de amplio consenso en Suiza
son resultado de los incentivos proporcionados por una combinación institucional
poco habitual: un régimen nacional parlamentario y los referéndums cantonales.
Suiza, una tien-a de pequeñas comunidades homogéneas que usó la democracia
directa desde la Baja Edad Media (como se ha analizado en el Capítulo 2), fue
organizada como un estado federal basado en veintidós cantones tras la guerra
civil de 1847-48. La Asamblea federal tiene dos cámaras. La cámara alta, o
Consejo de los Estados, está formada por dos representantes por cantón,
independientemente de la población. La cámara baja, o Consejo Nacional, fue
inicialmente elegida en distritos cantonales multinominales por la regla de la
mayoría absoluta con una segunda vuelta por mayoría relativa. Durante unos
cuarenta años, los vencedores de la guerra civil, los radicales (o Liberal-Demó-
cratas, más tarde FDP), fueron el partido dominante, pero la representación es-
taba ampliamente basada en aquella época en partidos cantonales con débiles lazos
nacionales.
Hubo a continuación una serie de cruciales innovaciones institucionales. En
1874, los ciudadanos obtuvieron la posibilidad de pedir referéndums sobre la
legislación (mediante la colección de 30.000 firmas, cifra aumentada a 50.000 en
1977). Mientras que cualquier proyecto de ley sometido a referéndum popular
debe ser aprobado por una mayoría de los votantes suizos, las reformas consti-
tucionales y los tratados internacionales requieren tanto una mayoría de los vo-
tantes suizos como una mayoría de los votantes en una mayoría de los cantones.
Desde 1891, los referéndums sobre enmiendas constitucionales, que antes eran
obligatorios para las propuestas de la Asamblea, también fueron permitidos para
las iniciativas populares.
El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores a finales del siglo XIX
(más tarde llamados social-cristianos y demócrata-cristianos, CVP) y los socia-
listas (SPS) a principios del siglo xx, movió a introducir la representación pro-
porcional en 1918. El nuevo sistema electoral se basó en distritos cantonales, una
fórmula de cuota con restos más altos (más tarde sustituida por d'Hondt), y una
papeleta abierta que permite al votante elegir candidatos de diferentes listas de
partido. Los tres partidos mayores, los radicales, los conservadores-cristianos y
los socialistas, han obtenido proporciones de votos parecidas desde entonces,
cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos partidos
menores, especialmente los populistas (o agrarios, más tarde Partido Popular,SVP),
también han obtenido representación (Gruner, 1978; Linder, 1994).
De 1874 a 1959, el número de referéndums sobre legislación federal aumento
continuadamente desde una media de uno cada dos años y medio a uno cada
cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del gobierno
nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que muchos
cantones contienen un número muy pequeño de votantes, una minoría nacional
farmada por un conjunto de pequeñas mayorías cantonales puede vetar una
propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referéndum estuvieran
distribuidos entre los cantones de un modo óptimo, el mínimo número de votantes
capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sería menos del 10
por ciento (Germann, 1992).
La amenaza permanente de referéndum - m á s que el veto real en sí misma-
evita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que lla
Asamblea puede aprobar legislación por mayoría simple, el temor de una ulterior
derrota en referéndum induce a los legisladores a construir mayorías
parlamentarias muy amplias (Neidhart, 1970).
Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rota-
torio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cámaras de la Asamblea
Federal. Durante mucho tiempo, la Constitución requirió formalmente que no
hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantón (hasta que la regla formal ue
abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente
5bedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones
germanófonos más grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes de
los cantones «latinos» (habitualmente, un miembro del cantón francófono más
grande, Vaud, y otro bien de otro cantón francófono, bien del cantón italianófono de
Ticino, bien los dos). Esta distribución es bastante proporcional a la distribución de
las lenguas de familia entre la población: aproximadamente, un 70 por ciento
alemán, un 20 por ciento francés, un 9 por ciento italiano (y un 1 por ciento
romance). En años recientes, la inclusión de al menos una mujer en el Consejo se
ha convertido también en una regla informal. Los cargos en el Consejo suelen
cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido
correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo con el origen esperado de
área y lengua. La combinación de reglas sobre el cantón, la lengua y el género, así
como las preferencias de partido, suelen reducir mucho el número de candidatos
potenciales.
Sobre la base de la evolución electoral anteriormente esbozada y la amenaza de
referéndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables entre los
radicales y los conservadores desde 1891, así como a la ampliación de la coalición a
los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente durante el período
de guerra y de posguerra, 1943-54. La «fórmula mágica» más estable no fue
adoptada, sin embargo, hasta después de las elecciones de 1959, cuando,
excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo (tres de ellos
por enfermedad). Esta oportunidad para una renovación más amplia abrió la puerta
a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspondiente distribución de
cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los socialistas y los
populistas es 2: 2: 2: 1, respectivamente, en ajustada proporción a los votos y
escaños de cada partido.
Para tener expectativas razonables de ganar un referéndum en la mayoría
QUÉ SE VOTA 213

de los cantones, una coalición nacional mayoritaria debería tener una mayoría o al
menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayoría de los cantones.
Además, un número notable de votantes en un referéndum pueden no seguir la
posición adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, especialmente
en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minoritarios, o pueden
abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas o son
indiferentes. Ni siquiera los líderes nacionales de los partidos pueden contar
siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante in-
dependientes (Steiner, 1983).
En la crucial elección de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una
mayoría absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en sólo
seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayoría en sólo un can-
tón. En cambio, los socialistas fueron el partido más votado en ocho cantones,
incluidos los dos cantones gemanófonos más grandes, Berna y Zurich, y quedaron
a la par con los radicales en el cantón francófono más grande, Vaud, todos ellos
proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencionado
anteriormente.
Todos estos factores llevaron a partidos políticos movidos por motivaciones
razonablemente auto-interesadas a la formación racional de mayorías con
miembros numéricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Federal.
En la Asamblea bicameral elegida en 1959, cabía formar una coalición es-
trechamente ganadora mínima con los radicales y los conservadores-cristianos, los
cuales habrían reunido 130 escaños sobre 244. Los dos partidos habían obtenido
en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero habían obtenido un apoyo
mayoritario entre los dos en sólo doce de los veintiún cantones, entre los cuales no
estaban incluidos los francófonos Vaud y Ginebra. Una mayoría alternativa con
miembros numéricamente superfluos, formada por los radicales, los
conservadores-cristianos y los populistas, se habría basado en un 59 por ciento de
los votos populares y en un 64 por ciento de los escaños, pero sus socios habían
obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en sólo dieciséis can-tones, entre los
cuales tampoco estaban incluidos los dos francófonos más grandes. En cambio,
sólo los cuatro socios de la «fórmula mágica», con inclusión de los socialistas, que
reunían entre todos un 85 por ciento de los votos populares y los escaños
parlamentarios, habían obtenido una mayoría de votos en los veintidós cantones,
lo cual permitía que la correspondiente mayoría legislativa y el Consejo pudieran
hacer frente con confianza al desafío de los referéndums populares. (Cálculos del
autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Basilea, 1964.)

De hecho, tras la adopción de la «fórmula mágica» en 1959, la proporción de

todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constitucionales,
las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucionales)
que fueron derrotadas en referéndum disminuyó de un 40 por ciento en el período
anterior a un 25 por ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998).
Un modelo simplificado de la discusión aquí analizada puede verse en el
Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamaño con desigual apoyo a los
partidos políticos puede producir una mayoría nacional estrecha que es una mi-
noria en la mayoría de los cantones, así como una mayoría nacional ampliada del
60 por ciento que sigue siendo una minoría en algunos cantones, mientras que, en
cambio, una mayoría tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los votos
populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.
 La política consensual en la Suiza federal se ha explicado a veces como un
resultado de las estrategias cooperativas de los líderes políticos. Arend Lijphart
señaló que la toma de decisiones «consociativa», como opuesta a la toma de de-
cisiones «competitiva», se desarrolló a pesar de la existencia de subculturas bastante
fragmentadas y cantones homogéneos (Lijphart, 1968, 1979). Otros autores como
Jürg Steiner, situaron la pauta de toma de decisiones por «acuerdos amigables, en
el contexto más favorable de un entrecruzamiento de las líneas divisorias en lengua,
religión y economía (Steiner, 1974; Bohn, 1980).
El enfoque aquí desarrollado sugiere que un resultado consensual, como la
amplísima coalición multipartidista habitualmente conocida como «fórmula mágica»,
así como las correspondientes políticas moderadas y estables, pueden no ser un
resultado de estrategias cooperativas. El resultado consensual y cooperativo puede
ser producido por estrategias competitivas de partido no sustancialmente diferentes
de las adoptadas habitualmente por los líderes políticos en las democracias estables
pero desarrolladas bajo los precisos incentivos proporcionados por un marco
institucional que requiere una doble mayoría. Aunque la experiencia repetida de
negociaciones puede desarrollar unas normas informales de conducta capaces de
autorreproducirse, la estabilidad de una fórmula de colalición concreta depende en
última instancia de la estabilidad de la distribución de los votos y los escaños entre
los partidos políticos. De hecho, las fórmulas de coalición de partidos en Suiza han
cambiado en varios momentos históricos dentro de un mismo marco institucional
básico. En la elección de octubre de 1999, los populistas aumentaron
espectacularmente sus votos y pidieron una segu»a cartera en el Consejo, a costa de
los debilitados socialistas. En esa ocasión se reprodujo la «fórmula mágica», pero en
el futuro podría cambiar de nuevo si hubiera cambios importantes en la distribución
de las preferencias de los votantes entre los partidos políticos.

CUADRO 4.8. Mayorías nacional y cantonales

Cantones: A B C Total
nacional:
Radicales 10 10 6 26
Cristianos 5 15 5 25
Socialistas 10 5 10 25
Populistas 10 0 0 10
Otros 5 5 4 14

Total: 40 35 25 100

NorA: La mayoría nacional hipotética formada por los radicales y los cristianos con
(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayoría en sólo un cantón, B (25/35). La mayoría nacio-
nal con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con
(26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayoría en sólo dos cantones, A (25/40) y B (25/35).
Sólo la aún más amplia coalición de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos,
los populistas y los socialistas, que refine un 86 por ciento de los votos, es mayoría en todos los
cantones.
QUÉ SE VOTA 215

Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortu-

nadas en la historia contemporánea, las cuales han establecido los fundamentos de
su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el establecimiento
de unas instituciones federales que requieren mayorías tanto a nivel nacional
como en los cantones para la toma de decisiones políticas. Las correspondientes
supermayorías legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo pacífico de un
alto grado de pluralismo político y cultural y una gran estabilidad democrática y de
políticas públicas.

El federalismo cooperativo alemán

El federalismo fue restablecido en Alemania por las fuerzas de ocupación al

final de la segunda guerra mundial con objeto de debilitar el estado alemán e
impedir nuevos experimentos autoritarios. Sin embargo, la estructura federal de
Alemania ha producido efectos no-intencionados a favor de una toma de deci-
siones muy efectiva y de una política de consenso, tanto a nivel regional como a
nivel nacional.
Tras la derrota de los nacional-socialistas en 1945, mientras que los sovié-
ticos deseaban un nuevo gobierno unificado en Alemania, que acabaron estable-
ciendo en la parte oriental del territorio, los americanos, los británicos y los fran-
ceses dieron prioridad a la creación de nuevos gobiernos democráticos regionales
o territoriales (Länder). En palabras del secretario de Estado norteamericano en
1 9 4 7 , Estados Unidos se oponía a un fuerte Gobierno central porque «podría ser
fácilmente convertido en el dominio de un régimen similar al de los nazis». El
ministro de Asuntos Exteriores británico quería que «todos los poderes fueran
asignados a los Länder excepto aquellos que fueran expresamente delegados al
Gobierno central». Su colega francés llegó a concebir el centro como una mera
«coordinación» de Ldnder con una Asamblea nacional formada solamente por una
cámara territorial (Golay, 1958: 5).
Bajo la inducción de los Aliados occidentales en 1 9 4 8 , los once gobiernos
territoriales recientemente elegidos en la parte occidental de Alemania nombra-
ron una Asamblea Constituyente (que se llamó modestamente «Consejo Parla-
mentario») para «redactar una constitución democrática que establecerá para los
estados participantes [Llinderi una estructura gubernamental de tipo federal»,
bajo la supervisión de las fuerzas de ocupación de los Aliados.
En la «Ley Fundamental (Constitución Provisional)» aprobada en Bonn en
1 9 4 9 se cumplieron tres condiciones básicas de un estado federal eficiente y es-
table, tal como han sido identificadas anteriormente en el análisis general de este
capítulo. Primero, el número de unidades regionales fue relativamente alto: once
(excluyendo provisionalmente Berlín occidental). Aunque sólo Baviera, Bremen y
Hamburgo podían reivindicar cierta continuidad con estados históricos de la
época imperial, y los límites territoriales de los demás Lllnder fueron creaciones
nuevas, se adoptaron nuevas constituciones de los Lünder y se desarrollaron im-
portantes intereses locales. Con la reunificación con la parte oriental del país en
1990, el numero de Länder aumentó a dieciséis.
Segundo, se estableció una efectiva división de poderes entre los Gobiernos
territoriales y el Gobierno central. En particular, los territorios recibieron poderes
exclusivos en educación, asuntos culturales y religiosos y gobierno local, poderes
concurrentes en muchos otros campos, incluida la sanidad y el
bienestar, así como el control del cálculo y la recaudación de los principales im-
puestos.
Tercero, se estableció una cámara alta de representación territorial, el
Bundesral, en paralelo a la cámara baja nacional, el Bundestag (cuya elección, com-
posición de partido y toma de decisiones se han analizado en el Capítulo 3). El
Burndesral o cámara alta es una institución clave en la estructura federal de
Alemania. Es a la vez el guardián de la división de poderes a favor de los territorios
y el escenario institucional principal para la cooperación entre los gobiernos te-
rritoriales en la toma de decisiones a nivel federal.
La cámara alta federal está compuesta por miembros de los gobiernos te-
rritoriales (en una adaptación democrática de la tradición imperial) con cierta
sobrerrepresentación de los territorios pequeños. Cada delegación territorial vota en
bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspondiente. L a
composición de la cámara alta cambia con frecuencia como resultado de las
sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cámara baja, la cámara alta no
puede ser disuelta por el canciller.
Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayorías
políticas en las dos cámaras puede ser explicada en parte por el relieve concedido a
diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoriales no-
concurrentes, pero también por el efecto indirecto de la división del voto entre
diferentes partidos por razones estratégicas en las elecciones a la cámara baja
nacional y a los gobiernos territoriales.
Los crístíano-demócratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayorías en las
dos cámaras durante los años 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha habido di-
ferentes mayorías políticas en torno a los cristianos y en torno a los socialistas en
cada una de las dos cámaras, o bicameralismo dividido, durante los períodos de
gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demócratas
desde la reunificación con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los
socialistas desde 1999. Así pues, ha habido bicameralismo dividido durante un 46
por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiempo
desde 1969).
De acuerdo con la Constitución, la cámara alta tiene poderes iguales a la cá-
mara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de velo
preventivo sobre la legislación federal en general (que puede ser superado por la
cámara baja), y un veto absoluto sobre la legislación que afecta a los intereses
territoriales. Al principio, estos últimos fueron identificados como decisiones sobre
el territorio de los länder, ciertos impuestos y tasas, y la creación de nuevas
agencias administrativas federales en las áreas de competencia de los Länder. La
cámara alta también puede ejercer un amplio control sobre la administración
federal, incluida la ejecución de la legislación federal por los ministros.
Sin embargo, la «cláusula elástica» que regula qué temas puede considerarse
que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Gobiernos
territoriales y la cámara alta en los conflictos sobre la división de poderes y ha
acabado produciendo un bicameralismo simétrico. El Bundesrat, que representa a
los Gobiernos regionales, ha conseguido en la práctica iguales poderes que la
cámara baja. Entre los factores más importantes de esta evolución destacan: la
creciente prominencia de la legislación de ámbito europeo, especialmente con
respecto a la política económica, la cual afecta a la distribución territorial del poder;
las frecuentes mayorías políticas diferentes en las dos cámaras; y el apoyo del
Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).
QUÉ SE VOTA 217

El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cámaras, que es un pro-

ducto de la división vertical de poderes y de las elecciones separadas para los di-
ferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre los
dos principales partidos y sus socios de coalición para la aprobación de legislación
en temas importantes con amplio apoyo político. En 1949, sólo un 10 por ciento de
todas las leyes federales requirieron la aprobación de la cámara alta. A mediados
del decenio de 1990, la proporción de legislación federal so-metida al derecho de
veto absoluto de la cámara alta había aumentado hasta un 60 por ciento. Así pues,
la mayor parte de la legislación tiene que ser aprobada de hecho con el apoyo de los
cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales reúnen en conjunto una media
del 90 por ciento de los votos populares. A pesar de que la cámara alta no
interviene formalmente en la investidura o la censura del Canciller y del Gabinete,
se considera que tuvo un papel destacado en las di-misiones de al menos dos
Cancilleres, el cristiano-demócrata Konrad Adenauer en 1963 y el socialdemócrata
Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993).
El desempeño legislativo en períodos de gobierno bicameral dividido puede ser
comparado favorablemente con el de los períodos de gobierno bicameral unificado,
es decir, con la misma mayoría política en las dos cámaras. El número de leyes
aprobadas anualmente por la cámara baja en el período de gobierno bicameral
dividido 1969-81 fue 103, mientras que los números correspondientes en los
períodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para 1982-
90, con una media total de 111. La proporción de leyes que requerían la aprobación
de la cámara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en el período
mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por ciento en los dos
períodos mencionados de bicameralismo unificado, con una media total de un 52
por ciento. (Cálculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)

Una Unión Europea federalizante

Las relaciones institucionales en la Comunidad Económica Europea co-

rrespondieron muy aproximadamente a las de una organización internacional
durante unos treinta años (1957-86). De acuerdo con el modelo «interguberna-
mental» de relaciones institucionales, la mayor parte de las decisiones se tomaban
por unanimidad de los delegados de los gobiernos de Ios estados, representados en
el Consejo de Ministros y en las reuniones periódicas de los jefes de gobierno en el
Consejo Europeo. Gradualmente, emergieron el estancamiento y la inmovilidad,
especialmente tras sucesivas ampliaciones de la Comunidad Europea de seis a doce
estados-miembros, dado que cualquier miembro del Consejo podía vetar una
decisión innovadora (como se ha analizado en el Capítulo 3).
Una serie de regulaciones de tipo constitucional establecieron nuevas reglas de
decisión que han promovido relaciones institucionales federalizantes, incluidos el
Acta Única Europea (1986), el Tratado de Maastricht de la Unión Europea (1992), y
el Tratado de Amsterdam (1997). Los diversos procedimientos de decisión requieren
que las principales instituciones de la Unión Europea, es decir, el Consejo, el
Parlamento Europeo y la Comisión Europea, compartan poderes. Bajo el impulso de
partidos políticos agregativos de ámbito europeo, estas reglas han promovido
decisiones más innovadoras hacia una Unión «aún más estrecha», incluido el
mercado común y la moneda única, así como nuevas ampliaciones a quince
estados-miembros.
 El despliegue del modelo «federal» de la Unión Europea requeriría una ex-
pansión de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitu-
cionales más equilibradas, pero está anticipado por la evolución reciente. El mo-
delo federal se basa en un doble criterio de representación. Mientras que el Con-
sejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser con-
siderado una cámara alta de representación territorial, el Parlamento sería el ór-
gano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con
las relaciones típicas de un régimen parlamentario, la Comisión, u órgano eje-
cutivo, sería nombrada por las dos cámaras parlamentarias y seria responsable
ante ellas.
En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo
son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibi-
lidad de formar diferentes mayorías políticas de partido en cada cámara, como
típico bicameralismo simétrico de los estados federales anteriormente analizado.
como resultado, las decisiones interinstitucionles tienen que basarse en acuerdos
muy amplios. En particular, los miembros de la Comisión Europea, incluido el
Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en la práctica,
por los gobiernos estatales), necesitan la aprobación del Parlamento desde que
entró en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de dos
mayorías, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una supermayoría
consensual no sustancialmente diferente en su composición partidaria del apoyo
dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores, pero somete
al órgano ejecutivo de la Unión Europea al control de los representantes de los
ciudadanos europeos.
Las relaciones interinstitucionales federalizantes según el modelo aquí es-
bozado han sido promovidas por los partidos políticos agregativos de ámbito eu-
ropeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unión Europea hicieron que un número
creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representación en las
instituciones, desde unos 40 en la primera elección directa del Parlamento Eu-
ropeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el número
absoluto de Grupos Políticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raíz de las
elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentación partidaria en el Parlamento
disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones del
período 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el número efectivo de partidos
u otros índices parecidos de fragmentación). A pesar de representar a quince
estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento Europeo
de finales del siglo xx y principios del siglo xxi está menos fragmentado que los
parlamentos de varios países europeos, como Bélgica, Dinamarca, Finlandia,
Holanda e Italia.
El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Europeo
tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los escaños,
aproximadamente, y el único grupo que integró partidos nacionales de todos los
estados-miembros desde la primera elección. También incluye al partido
poscomunista italiano de los Demócratas de Izquierda desde 1994. El Partido
Popular Europeo, que inicialmente reunió a partidos cristiano-demócratas de
nueve países, fue ampliado con los conservadores británicos y otros aliados
menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada
uno de los cuales había formado anteriormente sus propios grupos de tipo na-
cionalista. Se convirtió en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta elección
en 1999.
QUÉ SE VOTA 219

Los dos Grupos Políticos Europeos mencionados, los socialistas y los po-
pulares, siempre han reunido conjuntamente más de la mitad de los miembros
del Parlamento Europeo y esta proporción ha aumentado en cada elección. Los
socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer
grupo en número de escaños, tienden a formar coaliciones «conectadas» en torno
al centro, especialmente en temas económicos y de política exterior. También se
forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada «mayoría de progreso»
organizada en torno a los socialistas con los verdes, los comunistas y los liberales
como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de política social y
derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-derecha sin
los socialistas, incluso para la elección del presidente del Parlamento (Gafíney,
1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000).
La formación de Grupos Políticos Europeos cada vez más agregativos y de
coaliciones mayoritarias políticamente viables ha dado mucha más eficacia al
Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en periodos anteriores.
En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se promueven
relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la Unión
Europea. Los partidos políticos en el Parlamento Europeo se benefician de las
oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un momento
dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro-moción
de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen el tradicional
«déficit democrático» de las instituciones europeas y reemplazan el papel
dominante del Consejo por fórmulas más complejas. En la medida en que las
agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidistas más
amplios de ámbito europeo, las decisiones hacia una unión más estrecha en-
cuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubernamental, que
condujo a la «euroesclerosis» y el «europesimismo» a principios del decenio de
1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federa-
lizantes capaces de promover perspectivas más optimistas (Colomer y Flosli,
1997; Colomer, 2001a).

La desintegración de Yugoslavia

La dispersión de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo especta-

cular de la difícil supervivencia de una federación multinacional en democracia
cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en
dominante. La mayor debilidad del país desde su fundación fue una composición
dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente.
Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la
caída del Imperio Austrohúngaro y con temor al expansionismo italiano, se unie-
ron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los
Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarquía serbia. Dicho en pocas
palabras, las instituciones políticas serbias, tal como habían sido diseñadas en la
Constitución serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918. Se
mantuvieron las fórmulas básicas de un estado unitario y un régimen parla-
mentario unicameral, las cuales promovían una alta concentración del poder. Se
estableció una sola nacionalidad e incluso se proclamó una sola lengua, el «serbo-
croata-esloveno». Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartían la
religión cristiana, aunque habían acumulado la pertenencia a dos imperios (el
turco y el austríaco), dos obediencias eclesiásticas (la ortodoxa orienta] y la
católica romana) y dos alfabetos (el cirílico y el latino).
Durante la experiencia unitaria, los serbios, que eran la mitad de la pobla-
ción aproximadamente (sobre 17 millones), dominaron la mayor parte de las de-
cisiones políticas. Casi todos los Gabinetes fueron formados por el Partido Radical
Serbio, a veces con el apoyo de la pequeña minoría musulmana. La dominación
serbia fue combatida por los partidos croatas, lo cual provocó una cierta
inestabilidad gubernamental. Frente a las estables mayorías dominadas por los
serbios, pronto se desarrollaron movimientos secesionistas entre los croatas. En
1929, el Rey serbio, Alejandro, reaccionó a los disturbios étnicos con la supresión
de la Constitución y la disolución del Parlamento y se erigió en dictador. En aquel
preciso momento se acuñó y adoptó el nuevo nombre unitario, Yugoslavia
(literalmente, «eslavos del sur») (Dragnich, 1983, 1992).
La ocupación alemana y la segunda guerra mundial incluyeron una serie
de guerras civiles en los Balcanes, especialmente entre los croatas y los serbios.
Con la victoria de los comunistas en 1945, Yugoslavia fue refundada como una
república federal. El líder comunista, el mariscal Josip Broz, Tito (miembro de una
famili eslavo-croata y él mismo croata), intentó reducir la temida dominación
serbia mediante una nueva redistribución territorial del poder. Por un lado, las
fronteras de Croacia fueron ampliadas (al no aceptar, por ejemplo, la autonomía
de Dalmacia). Por otro lado, Serbia fue reducida mediante la creación de las
republicas separadas de Bosnia-Herzegovina (con una población étnicamente
mixta) Montenegro (que era serbia en religión y en lengua) y Macedonia, antes
Serbia del Sur (cuya lengua no se normativizó con un alfabeto y una ortografía
nuevos hasta 1948 y no fue reconocida como «nación)) hasta 1967). Dentro de
Serbia, se crearon dos pequeñas provincias con composición étnica mixta,
Vojvodina y Kosovo. Las dos provincias recibieron una representación igual en los
óranos federales: el Consejo Federal, la Asamblea Federal bicameral creada en
1953, así como la Presidencia colectiva del estado creada más tarde por Tito para
su sucesión. En 1974, las dos provincias recibieron también poder de veto de hecho
en el Parlamento serbio.
La unión inicial de tres pueblos con dos tradiciones culturales fue trans-
formada, pues, en un conglomerado de cuatro lenguas, cinco naciones, seis re-
públicas y ocho unidades políticas con poderes iguales en el Gobierno federal. La
República Serbia fue reducida a una de las ocho unidades con un cuarto de la
población total, aunque los serbios, que quedaron territorialmente dispersados,
eran aún el grupo mayor (con un 40 por ciento de la población total, apro-
ximadamente, en el decenio de 1980) (Curtis, 1990).
La federación dominada por los comunistas no fue más que una ficción
temporal porque de hecho un solo partido monopolizaba el poder. Tras la muerte
de Tito y, sobre todo, tras la caída del comunismo en la Europa central y oriental
en 1989, los conflictos étnicos proliferaron. El resentimiento por los agravios del
pasado se unió a la sensación de que la distribución del poder institucional era
injusta. Una decisión crucial para los ulteriores desarrollos políticos fue la
convocatoria de las primeras elecciones multipartidistas en 1990 a nivel de cada
república, en vez de una elección federal. Esto promovió los temas nacionalistas y
el correspondiente apoyo popular a los movimientos nacionalistas y secesionistas
(de un modo parecido a lo ocurrido en la Unión Soviética más o menos al mismo
tiempo y en contraste con España en 1977, como observó Juan Linz, 1992). De
hecho, la elección de este calendario electoral reflejaba las
QUÉ SE VOTA 221

dudas generalizadas acerca del futuro de la ficción federal autoritaria. La inge-

niería constitucional de Tito a favor de nuevas repúblicas y provincias acabó pro-
vocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competiti-
vas, éstas se convirtieron en plataformas para la promoción y la manipulación de
sentimientos de pertenencia e «identidad» que promovieron confusión y de-
sintegración.
A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (ahora
socialista) Slobodan Milosevic, lideró el proyecto de una «reunificación serbia)).
Primero, impuso el control de su partido político sobre el Gobierno de
Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimió la
Asamblea y el Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaración de independencia de
la étnicamente homogénea Eslovenia, donde apenas vivían serbios, fue respon-
dida con la rápida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De
hecho, la secesión eslovena podría haber dado a los serbios tina mayoría más
clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cam-
bio, provocó un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, así como la
proclamación de la República serbia de Krajina, aunque Croacia acabó recon-
quistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy
sangriento durante la guerra de Bosnia-llerz_egovina en 1992-95 (con unos
250.000 muertos), y terminó en la división de hecho del país entre la federación
croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina y la República Serbia de Bosnia. En
Kosovo se procedió a una «limpieza étnica» (por las dos partes), incluso durante
los bombardeos de la OTAN en 1999.
En suma, el líder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba
sobre un cuarto, aproximadamente, de la población total de la antigua Yugosla-
via, trató una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le
permitiera, como nuevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre
más de la mitad de la misma población. Pero todos los grupos minoritarios re-
sistieron el intento y eligieron la secesión (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway,
1997).

DIVISIÓN DE PODERES HORIZONTAL Y VERTICAL

Un gobierno horizontalmente unificado tiende a eliminar la división vertical

de poderes. Como se ha analizado anteriormente, la Jefatura del Gobierno o la
Presidencia en una situación de gobierno unificado tiende a dominar, doblegar
o incluso suprimir la Asamblea con objeto de convertirse en un único ganador
absoluto. Por parecidos motivos de eficacia y concentración del poder, un
Gobierno central unificado tiende a reducir o eliminar la autonomía de los
Gobiernos regionales y locales.

Si un solo partido tiene una mayoría absoluta en el Gobierno central, pero

no controla los Gobiernos no-centrales, puede tratar de reemplazar el esquema
legal de división vertical de poderes con una fórmula unitaria con objeto de
eliminar las fuentes alternativas de poder y convertirse en el único actor
dominante. Si un solo partido tiene una mayoría absoluta en el Gobierno
central y también en los Gobiernos no-centrales, el partido se convierte en el
único actor dominante en las relacio-
nes institucionales tanto horizontales como verticales. La división legal de
poderes entre el Gobierno central y las unidades no-centrales puede
sobrevivir, pero de hecho es eliminada por el control político homogéneo de
todas las instituciones.
Por el contrario, es más probable que exista y sobreviva una división ve
tical de poderes efectiva en el marco de un Gobierno central dividido, en
forma bien cle Gabinetes de coalición multipartidista, bien de coexistencia
de diferentes mayorías de partido en la Presidencia y en la Asamblea. Si
ningún partido es un ganador absoluto y varios partidos tienen que
compartir el poder en las instituciones centrales, tenderán a negociar y
llegar a compromisos también con los partidos gobernantes en las
instituciones no-centrales con objeto de ampliar sus cuotas de poder. La
competencia interna latente entre socios del Gobierno central puede
inducirles a buscar otros socios con posiciones de poder en los Gobiernos
no-centrales, expandiendo así el alcance de los acuerdos multipartidistas.
Por su parte, los Gobiernos no-centrales pueden mantener y defender
sus poderes separados en algunos temas o sus poderes compartidos en
otros temas, es decir, pueden sostener la división vertical de poderes me-
diante la introducción de división en el Gobierno central. Una cámara alta de
representación territorial, en particular, puede convertir a los Gobiernos
regionales en actores decisivos a nivel federal y evitar que un solo partido
con mayoría absoluta en la cámara baja se convierta en un ganador total
que monopolice todos los poderes. Asimismo, una justicia independiente no
controlada por ningún partido puede ayudar a mantener el equilibrio de la
descentralización (Bednar, Eskridge y Ferejohn, 1995).
Cabe ilustrar con varios casos la idea de que la división vertical de
poderes es relativamente más estable y efectiva cuando va acompañada por
una división horizontal de poderes que cuando coexiste con un Gobierno
central unificado. Por ejemplo, el federalismo tiene bases más sólidas en
Alemania que en Austria. Como se ha analizado anteriormente, la
República Federal de Alemania, que está organizada en dieciséis territorios,
está basada en un sistema de representación proporcional en la cámara
baja nacional, que produce Gabinetes de coalición multipartidista, y una
cámara alta simétrica con frecuentes mayorías alternativas. En cambio, en
Austria, donde hay sólo nueve territorios, ha habido largos períodos de
mayoría absoluta de un solo partido o de gran coalición en el Gobierno
central, mientras que el Consejo Federal suele ser considerado, más que
una segunda cámara, «una cámara de segunda». Como resultado, mientras
que Alemania es uno de los países más descentralizados de Europa, los
territorios austríacos no tienen poderes separados y muy pocos poderes
compartidos, así como escasa co-decisión en los asuntos federales. (Para
una presentación comparativa del federalismo en Europa, véase Hesse y
Wright, 1996.)
De un modo parecido, el federalismo es más robusto en Estados Uni-
dos que en Canadá. Como se ha indicado anteriormente, Estados Unidos,
con cincuenta estados, experimenta frecuentes períodos en los que el go-
QUÉ SE VOTA 223

bierno federal está dividido entre la Presidencia y el Congreso. Existe una

clara correlación entre los períodos de gobierno unificado en Washington y
los de centralización creciente, incluidos, en particular, el período de
«Reconstrucción» en el decenio de 1860, el período de «Nuevo Trato» en los
decenios de 1930 y 1940, y el de la «Gran Sociedad» en el decenio de 1960.
En cambio, se ha reconocido generalmente que la descentralización ha sido
mayor en períodos de Gobierno central dividido, como en los decenios de
1980 y 1990.
En cambio, Canadá, organizado en sólo once provincias, tiene con
frecuencia Gabinetes nacionales de un solo partido, mientras que la cá-
mara alta, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General
británico, es inefectiva para representar asuntos provinciales. Hubo una
restricción adicional al poder de los Gobiernos provinciales con la abolición
del papel del Consejo Privado británico como órgano judicial independiente
en 1947-49, el cual fue sustituido por el Tribunal Supremo de Canadá, que
es menos independiente de los partidos políticos. Este cambio condujo al
declive de la protección judicial de las provincias. Las subsiguientes
demandas de Quebec de que se restableciera el derecho de veto de las
provincias no han sido satisfechas. Tras el fracaso de varios intentos de
alcanzar un compromiso sobre la definición de la relación federal, han
proliferado las tendencias secesionistas y los conflictos internos en la
provincia (Breton, 1964: Watts, 1996a).
En general, el federalismo ha tenido dificultades para sobrevivir en
regímenes políticos simples, de tipo británico, basados en elecciones con la
regla de la mayoría relativa y en un parlamentarismo unicameral. Algunas
ex colonias británicas que fueron organizadas como estados federales han
experimentado una erosión de la división vertical del poder y las
correspondientes tensiones entre el centro y algunas regiones. En India, las
reglas constitucionales dan incluso al Gobierno central el derecho de
destituir a los Gobiernos de los estados y de sustituirlos por el gobierno
directo desde el centro, legalmente sólo por razones de orden público, pero
de hecho también por motivos partidistas. El proceso centralizador en
India, especialmente durante el largo período de mayoría absoluta del
Partido del Congreso en el gobierno central en Delhi, suscitó movimientos
secesionistas, especialmente en Cachemira, Punjab y Uttar Pradesh
(Thakur, 1995; Lijphart, 1996).
Por el contrario, la descentralización y la división vertical de poderes
puede desarrollarse en condiciones relativamente favorables, incluso si no
hay un mandato constitucional explícito a favor del federalismo, bajo la
presión de partidos regionales en un contexto de Gobiernos centrales
divididos. Países como Bélgica y España, por ejemplo, han desarrollado
niveles importantes de descentralización política, administrativa y
financiera a favor de los Gobiernos regionales en condiciones propicias
creadas por sistemas electorales nacionales de representación proporcio-
nal, multipartidismo y la correspondiente ausencia de mayoría absoluta de
un solo partido en el centro. Estos procesos no-institucionalizados, sin
embargo, son más vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen me-
canismos federales más robustos de cooperación multilateral (Colomer, 1998a
1999c).

Caso:
EL REINO MUY UNIDO

A mediados del siglo XVIII , el régimen político de Inglaterra era considera-

do el mejor ejemplo de «una nación en el mundo que tiene como fin directo de
su constitución la libertad política» fundada en el principio de la separación de
poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo xx, los
estudiosos de la política coincidían ampliamente en que el Reino Unido era «el
ejemplo original y mejor» de un modelo de democracia basado en la concentración
del poder (véase, por ejemplo, Líjphart, 1984: 5).
De hecho, la vieja «Inglaterra» se había convertido en un complejo
compuesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda
(en 1801-1921). Durante algún tiempo tras la unión con Escocia, el
Gobierno central en Londres respetó la autonomía escocesa, especialmente
en asuntos de religión, derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaña estuvo
también altamente descentralizada a favor de los Gobiernos locales al menos
hasta principios del siglo xlx (North y Weingast, 1989; Weingast, 1995).
Sin embargo, el régimen británico era particularmente vulnerable a las
tendencias unificadoras debido a que la inicial división horizontal de poderes se
basaba en la coexistencia de la Cámara de los Comunes con instituciones no-
democráticas, principalmente un ejecutivo monárquico y una cámara alta
aristocrática. Con la continuada expansión de los derechos de voto durante los
siglos xix y xx (como se ha analizado en el Capítulo 2), la Cámara de los Co-
munes elegida popularmente acabó prevaleciendo sobre el Rey y la Cámara de
los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sistema
electoral muy restrictivo basado en la regla de la mayoría relativa, el cual suele
producir un sistema de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. Así pues, la
democratización comportó una creciente concentración de poderes en manos de
un solo actor, el partido en el Gabinete y, más exactamente, el Primer ministro.
Como resultado de esta evolución, también la justicia se hizo vulnerable a la
correspondiente mayoría parlamentaria. La unificación del Gobierno nacional
provocó, asimismo, una creciente centralización. Mientras que ciertas
instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas, Irlanda eligió la
secesión antes de ser dominada, en 1921. Más tarde, el conflicto violento en
Irlanda del Norte condujo a la supresión de la Asamblea local por el Gobierno
central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno
central durante el decenio de 1980, incluida la abolición del Consejo del Gran
Londres.

Sólo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un resta-

blecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que habían sido excluidos
del poder durante un largo período sin alternancia en el Gobierno. Los turnos
entre los partidos laborista y conservador habían durado una media de menos
de siete años entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de
nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho años después de la pri-
QUÉ SE VOTA 225

mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas que
dieron a los conservadores una mayoría absoluta de escaños en la Cámara de los
Comunes (siempre basada en una minoría de votos populares), un período casi
tres veces más largo que el promedio anterior.
A partir de ciertos cálculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista
eligió preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmente
con los liberales, que habían permanecido en la oposición durante varios de-
cenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producían una al-
ternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Ga-
binete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inició las corres-
pondientes reformas institucionales.
Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de
división del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Primero,
los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introducción de
la elección directa del alcalde de Londres y de la representación proporcional para
la elección separada de la correspondiente Asamblea local. Se crearon Asambleas
y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin poderes fiscales ni
legislativos) sobre la base de una representación proporcional. Un pacto entre los
Gobiernos británico e irlandés, así como entre todos los partidos de la región,
condujo a la devolución condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al
establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confederal entre los estados
de las dos islas.
A nivel horizontal, se lanzó una iniciativa para una ambiciosa reforma elec-
toral de la Cámara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dejó de ser
una excepción en Europa cuando, en 1 9 9 9 , sus representantes en el Parlamento
Europeo fueron elegidos por representación proporcional (como en todos los
demás estados-miembros de la Unión Europea). El Gobierno había establecido
una Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación, presidida por el
antiguo ministro laborista y líder de los liberales en la Cámara de los Lores, Lord
Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboración de una selección de
destacados politólogos (o «psefólogos», como llaman allí a los expertos electorales).
En diciembre de 1998, la Comisión publicó un informe en el que recomendaba
que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigüedad, basado en la
regla de la mayoría relativa fuera reemplazado por un «sistema de miembros
adicionales» capaz de producir una alta proporcionalidad de la representación.
(Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis-temas
electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir, 1 9 9 8 ;
Dunleavy y Margetts, 1999.)
Estas reformas podrían producir un giro espectacular en las tendencias his-
tóricas tradicionales del régimen político británico que le llevarían de la con-
centración del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obs-
tante, desde el enfoque presentado en las páginas anteriores, hay que añadir al-
gunos comentarios.
Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos
regionales en los territorios de Inglaterra podría inducir bien gobierno unificado
(si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayoría en las regiones), bien
bipolarización entre el Gobierno central y Escocia, más que una cooperación
interregional.
Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios en la
Cámara de los Lores, ésta no fue reemplazada por la correspondiente cá-
mara alta de representación territorial, lo cual reduce también las oportunidades de
íntercambios multilaterales.
En resumen, la suerte de la nueva división vertical de poderes en el Reino
Unido puede depender de una ulterior extensión de la descentralización a otras
unidades regionales y del desarrollo de instituciones de cooperación multirregional,
así como de la emergencia de un gobierno horizontalmente dividido en forma de
Gabinetes nacionales de coalición multipartidista.
 CAPÍTULO 5

LA ELECCIÓN DE INSTITUCIONES
SOCIALMENTE EFICIENTES

Al elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contra-

pesos y controles de la constitución, debe suponerse que todo
hombre es un sinvergüenza y no tiene otro fin en sus acciones
que el interés privado.
Mediante este interés hemos de gobernarlo y, por medio de él,
hacerle cooperar al bien público, a pesar de su insaciable ava-
ricia y ambición.

DAVID HUME
De la independencia del Parlamento
(1741)

La teoría de la elección social ha guiado nuestra investigación de las

variables institucionales que parecen explicar diferentes grados de efi-
ciencia social de los resultados políticos. Las preguntas simplificadas y
abstractas que hemos identificado a partir del modelo inicial: quién puede
votar, cómo se cuentan los votos, y qué se vota, nos han conducido a
análisis más detallados de los derechos de voto, las reglas de votación y los
esquemas de división del poder, respectivamente. Estas variables ins-
titucionales no han sido seleccionadas por su influencia en la dinámica del
proceso de toma de decisiones, sino más bien en una perspectiva orientada
a los resultados en políticas públicas.
La utilidad social puede ser considerada relativamente alta cuando los
resultados del proceso institucional cumplen ciertas condiciones.
Concretamente, cabe obtener resultados socialmente eficientes de procesos
conducentes a la formación de Gabinetes parlamentarios o Presiden-tes
ejecutivos cuando el ganador incluye la preferencia del votante mediano.
Como se ha recordado anteriormente, la mediana es la posición que
minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y,
por tanto, cabe considerar que maximiza la satisfacción política de los
ciudadanos o la utilidad social.
Asimismo, en esquemas de división de poderes, la utilidad social es mayor
cuando diferentes ganadores pueden dar satisfacción a diferen-
tes grupos de preferencias de los votantes. Pueden obtenerse resultados
eficientes bien mediante la asignación de diferentes temas a diferentes
instituciones de acuerdo con la intensidad de preferencias de los ciuda-
danos, bien mediante una cooperación interinstitucional capaz de producir
mayorías más amplias y consensuales que con un gobierno unificado.
Desde esta perspectiva, la cuestión de cuál es el mejor régimen político
puede ser respondida del siguiente modo. Primero, los derechos amplios de
voto son mejores que los derechos restringidos porque dan más
oportunidades a más individuos y a grupos más amplios de desarrollar sus
demandas y obtener la satisfacción política de sus preferencias. Una
democracia estable, como fórmula basada en elecciones pluralistas de los
gobernantes por el mayor número de ciudadanos, es, en conjunto y largo
plazo, siempre mejor, es decir, más eficiente socialmente, según las
categorías de la teoría de la elección social, que los regímenes no
democráticos.
Hacia el principio de este libro, hemos revisado una serie de expe-
riencias históricas de pequeñas comunidades homogéneas en las que las
decisiones colectivas obtenían amplio consenso a través de un virtual su-
fragio universal y de reglas basadas en la unanimidad o casi-unanimidad.
En tiempos modernos, las comunidades políticas pequeñas han proliferado
en todas las partes del mundo. Esto se debe, en parte, a que el comercio y
las comunicaciones abiertas disminuyen las ventajas económicas y
culturales relativas de los estados de gran escala, mientras que los costes
de la toma de decisiones en ellos se hacen más visibles.
Las ventajas de las comunidades políticas pequeñas para la toma de
decisiones pueden percibirse en el hecho de que, de los países indepen-
clientes con más de cinco mil y menos de un millón de habitantes, un 70
por ciento (28 de 40 países) son democracias, la mayor parte de ellos con
fórmulas institucionales simples, mientras que la proporción de demo-
cracias entre los países con más de un millón de habitantes es sólo de un
2 por ciento (64 de 151 países). (Cálculos del autor con datos de Freedom
House, 1999, y United Nations, 1998. Además de 191 países inde-
pendientes, Freedom House también incluye nueve microterritorios, cuatro
de los cuales son reconocidos por las Naciones Unidas, pero ninguna de las
dos listas incluye el Vaticano.)
En comunidades políticas grandes que abarcan sociedades complejas,
los mecanismos institucionales necesarios para producir resultados
socialmente eficientes requieren más sofisticación. En general, las fórmulas
institucionales pluralistas, incluida la representación proporcional, así
como la división de poderes «horizontal» y la «vertical», pueden producir
mayor utilidad social que las fórmulas simples basadas en reglas de
votación mayoritaristas que favorecen la concentración de poder en un solo
ganador.
Más concretamente, y de acuerdo con los análisis presentados ante-
riormente, las mejores oportunidades de satisfacer las preferencias de los
ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los
regímenes parlamentarios con representación proporcional, así como por el
federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existencia de
múltiples ganadores y los incentivos institucionales para la cooperación
multipartidista tienden a producir resultados altamente satisfactorios.
Asimismo, la división «horizontal» de poderes entre el Presidente y la
Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de
utilidad social si los incentivos para la cooperación interinstitucional y
multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Más
concretamente, las fórmulas semipresidenciales con gobierno dividido, es
decir, la «cohabitación» de diferentes mayorías políticas en apoyo del
Gabinete parlamentario y de la Presidencia, así como otras variantes in-
termedias y parlamentarizadas de la división horizontal del poder; son
mejores para inducir cooperación interinstitucional que los regímenes
presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas más rígidos y
potencialmente conflictivos de separación de poderes.
Por último, los regímenes parlamentarios unicamerales con reglas
electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unifi-
cado, es decir, un solo ganador absoluto, deberían ser considerados menos
eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los estados
unitarios en sociedades complejas también producen resultados peores que
los estados descentralizados.
Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son con-
sistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el
desempeño económico y social de diferentes tipos de régimen democrático.
Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo británico de
régimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayoría
relativa fue analizado como el origen de la «política de confrontación». Los
efectos sociales de este modelo institucional pueden resumirse en dos
puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social-mente
minoritarios y sesgados que satisfacen sólo las preferencias cle pequeños
grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por intereses
minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos en el
Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drásticos e ines-
tabilidad en las políticas públicas, las cuales a su vez desaniman la in-
versión y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad
(Finer, 1975, 1982).
Segundo, ciertas correlaciones estadísticas muestran que los regí-
menes pluralistas pueden ser comparados. favorablemente con los re-
gímenes que promueven la concentración del poder con respecto a ciertas
variables económicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado que los
regímenes parlamentarios con representación proporcional están asociados
a más altos niveles de participación política y más bajos niveles de
violencia política que las fórmulas democráticas alternativas (Powell, 1982).
Los regímenes políticos «gobernados colegialmente» con
poder ejecutivo compartido, especialmente los Gabinetes de coalición, han
sido asociados a más altos niveles de renta per capita y a más bajos
niveles de manifestaciones de protesta, huelgas políticas, revueltas,
ataques armados, asesinatos políticos y muertes políticas, que los regí-
menes políticos «gobernados monocráticamente» (Baylis, 1989).
Los datos de dieciocho países muestran que las democracias plura-
listas especialmente los regímenes parlamentarios con representación
proporcional, están asociados a niveles más bajos de desempleo y de de-
sigualdades de renta, así como a niveles más altos de participación elec-
toral y de representación de las mujeres, que las democracias «mayori-
tarias» o del modelo «Westminster». No se han encontrado diferencias
significativas con respecto a la inflación, el crecimiento económico y el
orden público (Lijphart, 1991, 1994b; Crepaz, 1996; Birchfield y Crepaz,
1998).
Por último, las encuestas disponibles sobre la opinión subjetiva de los
ciudadanos apoyan la hipótesis de que las instituciones pluralistas
inducen amplia satisfacción política. Los datos del Eurobarómetro para
once democracias europeas en 1990 muestran que hay siempre una di-
ferencia de satisfacción con el modo como la democracia funciona entre
los ganadores y los perdedores, es decir, entre aquellos ciudadanos que
votaron al partido o los partidos en el Gobierno y aquellos que votaron a
los partidos en la oposición. Sin embargo, los ganadores tienden a estar
más satisfechos con la democracia cuanto más se aproximan las ins-
lituciones políticas del país a los regímenes simples y «mayoritaristas» con
alta concentración del poder (entre los cuales el caso extremo en la
'nuestra es el Reino Unido). Al mismo tiempo, los perdedores que viven en
democracias pluralistas y «consensuales» muestran un nivel más alto de
satisfacción que los perdedores que viven en democracias mayoritaristas.
Cuanto más pluralista es el sistema, más probable es que los perdedores
estén satisfechos con el modo como funciona la democracia (entre los
cuales el caso extremo en la muestra es Holanda). En otras palabras, la
satisfacción política está más amplia y regularmente distribuida en los
regímenes pluralistas que en los mayoritaristas (Anderson y Guillory,
1997).

La elección de instituciones políticas pluralistas

Las relaciones analíticas entre las instituciones políticas y la utilidad

social que han sido establecidas en este libro pueden extenderse al aná-
lisis del cambio institucional. En anteriores capítulos se ha esbozado una
explicación estratégica del cambio institucional, que puede ser válida
tanto para la transición entre regímenes no-democráticos y democráticos
como para las reformas institucionales dentro de los regímenes demo-
cráticos. Los supuestos básicos del modelo que se desarrollará a conti-
rración son los siguientes. Primero, los actores políticos están autointe-
resados en el poder, incluidos en particular los gobernantes en ejercicio.
Segundo, en situaciones de incertidumbre con respecto al futuro, los ac-
tores políticos tienden a desarrollar preferencias institucionales adversas al
riesgo que favorecen el poder compartido o la alternancia frecuente en el
poder antes que a apostar por instituciones exclusivas que crean ga-
nadores absolutos y perdedores absolutos permanentes. (Pueden encon-
trarse algunas ideas de este tipo en Przeworski, 1991, cap. 2; Elster, 1991,
1993; Lijphart, 1992b; Colomer, 1995c, 2000a, cap. 6; Dunleavy y Mar-
getts, 1995; Geddes, 1996.)
Más concretamente, el proceso de cambio institucional puede ser es-
tilizado del siguiente modo. Aparece una situación de incertidumbre
cuando los gobernantes en el poder son desafiados por las demandas de
nuevos grupos. Si el esquema institucional existente es restrictivo, es decir,
si permite sólo la victoria absoluta de un actor a costa de los demás, sea el
ganador definido como una clase social, como un grupo étnico o como un
partido político, los gobernantes en el poder se arriesgan a convertirse en
perdedores absolutos. La oposición emergente puede alimentar
expectativas de convertirse en un nuevo ganador absoluto y de reemplazar
a los gobernantes en el marco de las instituciones existentes. Pero si la
oposición también comparte cierto grado de incertidumbre con respecto a
los resultados futuros, puede desarrollar preferencias adversas al riesgo
parecidas a las de los gobernantes en crisis a favor de instituciones más
inclusivas y pluralistas.
Como se ha sugerido en los capítulos anteriores, los actores con ex-
pectativas inciertas de permanecer en el poder o de conquistarlo pueden
promover o aceptar cambios institucionales a favor de una mayor apertura
e inclusividad. Los cambios de este tipo incluyen los derechos de voto más
amplios, especialmente si son introducidos en paralelo a nuevas reglas de
votación que favorezcan la formación de múltiples ganadores y el poder
compartido; la representación proporcional que induce la formación de
coaliciones multipartidistas; y las elecciones separadas para distintos
cargos que pueden producir múltiples ganadores. Con estos cambios, tanto
los gobernantes en crisis como la oposición emergente pueden esperar que
evitarán una derrota completa y una total exclusión del poder y que se
garantizarán una mínima cuota de poder a largo plazo.
El apoyo de los actores bien a las instituciones existentes, bien a las
establecidas en el proceso de cambio, depende de la correspondiente dis-
tribución del poder. Si algunos actores significativos están y esperan estar
excluidos del poder permanentemente (es decir, durante un largo período) -
c o m o suele ocurrir en esquemas institucionales que producen ganadores
absolutos y perdedores absolutos-, pueden preferir desafiar las
instituciones existentes y tratar de reemplazarlas con fórmulas alter-
nativas. En cambio, si los actores significativos tienen expectativas razo-
nables de ganar o de compartir poder dentro del marco institucional
existente, tenderán a apoyarlo. Mientras que la democracia «mayoritarista»
permite que los ganadores ejecuten sus políticas preferidas sin ape-
nas resistencia, la democracia pluralista puede ser ampliamente preferida
porque compensa a los perdedores.
Un régimen político está en equilibrio, es decir, se convierte en un
juego estable y que se autorrefuerza si promueve estrategias de los actores
que corresponden a las reglas institucionales existentes. El juego de los
actores dentro de las reglas existentes (en particular, la participación de los
actores en la competición electoral) tiende a reforzar las regias mismas. Los
mismos actores cuya existencia es viable bajo el esquema institucional en
vigor apoyarán las instituciones existentes y resistirán la introducción de
cambios adversos. Si las instituciones existentes favorecen o permiten la
creación y la supervivencia de múltiples ganadores, obtendrán un amplio
apoyo endógeno y generarán resistencia a la introducción de reglas menos
inclusivas. En otras palabras, es más probable que permanezcan en
equilibrio las instituciones democráticas pluralistas que producen una
amplia satisfacción política y una utilidad social relativamente alta que las
fórmulas más exclusivas. Los ciudadanos tienden a apoyar las instituciones
que les dan satisfacción.
Algunas implicaciones de este modelo pueden ser sometidas a la ob-
servación empírica. Según el razonamiento anterior, las instituciones de-
mocráticas pluralistas deberían obtener un alto apoyo endógeno y, como
consecuencia, deberían ser más longevas que las instituciones exclusivas o
simples que favorecen la concentración del poder. Si esta implicación
resiste la prueba de los hechos a largo plazo, será posible sostener que as
instituciones elegidas por actores con estrategias autointeresadas tienden a
producir altos niveles de utilidad social. Al menos en el campo de las
instituciones políticas, el comportamiento autointeresado puede producir
resultados socialmente eficientes.
Más concretamente, las implicaciones son las siguientes. Primero, los
ntentos de establecer regímenes democráticos pluralistas deberían obtener
más altas proporciones de éxito, en otras palabras, más altas proporciones
de autoconsolidación y duración a largo plazo, que las democracias ma-
yoritaristas más simples. Segundo, como consecuencia de esta tendencia,
el número y la proporción de democracias pluralistas supervivientes debe-
ría ser mayor que el de regímenes democráticos mayoritaristas y simples.
En el Cuadro 5.1 se resumen los datos de las 123 tentativas de de-
mocratización y de cambios institucionales democráticos mayores en 85
países con más de un millón de habitantes durante el período de 127 años
entre 1874 y 2000 (hay más detalles en los Cuadros 5.2 y 5.3). El punto de
partida elegido corresponde a la primera introducción de elecciones para
cargos relevantes con sufragio masculino universal que ha mantenido
continuidad democrática hasta nuestros días, en Suiza. (Recuérdese, sin
embargo, que el sufragio masculino universal fue pasajeramente
introducido en Francia y en España en períodos anteriores y que algunas
de las fórmulas institucionales supervivientes, como en el Reino Unido y en
Estados Unidos, fueron establecidas con sufragio restringido antes del
período mencionado.)
 CUADRO 5.1. Instituciones políticas y democratización (1874-2000)

Parlamentario- Presidencial y Parlamentario Total

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

1 . " ola 5 1 4 10
1874-1943 (3) (8) (10) (21)
− - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - --
2.a ola 6 4 9 19
1944-1973 (15) (13) ( 1) (29)
− - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - --
3." ola 2 27 11 40
1974-2000 (0) (4) (0) (4)
− - - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - --
Total: 13 (18) 32 (25) 24 (11) 69 (54)

Proporción éxito: 42 % 56% 69%

NOTA: Los números son los casos de democracias en países con más de un millón de
habitantes «con éxito» o duraderas, es decir, que han durado hasta 2000; los números entre
paréntesis son los casos de democracias en países con rnás de un millón de habitantes
«fracasadas», es decir, que no han durado hasta 2000. Las «proporciones de éxito» son las
proporciones de casos de democratización con éxito sobre el número total cle intentos de
democratización.
F U E N T E : Elaboración del autor con datos en Huntington (1991), Álvarez et al. (1996), Ga-
siorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przewoiski et al. (en prensa), informes de Free-
dom House (1972-1999), y prensa. Véanse también los Cuadros 5.2 y 5.3.

Según las categorías usadas en este libro, los regímenes institucio-

nales democráticos se clasifican en parlamentario-mayoritarista, presi-
dencial y semipresidencial, y parlamentario-representación proporcional,
en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios
institucionales se agrupan en los tres períodos históricos u «olas» de de-
mocratización habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y
1974-2000.
Los números de cambios institucionales recopilados son 3 1 en la
primera ola, 48 en la segunda ola y 44 en la tercera ola. Los números de
intentos de democratización con éxito, es decir, los números de demo-
cracias actualmente existentes que fueron establecidas en diferentes pe-
ríodos, son crecientes: 9 en la primera ola, 18 en la segunda ola, y 37 en la
tercera ola (más cinco cambios institucionales mayores en democracias
establecidas).
Las correspondientes proporciones de éxito, o proporciones de in-
tentos democratizadores que han producido democracias que continúan
existiendo, son los siguientes: un 42 por ciento de los regímenes parla-
mentarios-mayoritaristas, un 56 por ciento de los presidenciales y semi-
presidenciales, y un 69 por ciento de los parlamentarios con representación
proporcional. Esto parece confirmar nuestra hipótesis acerca de la
capacidad relativamente más alta de los regímenes democráticos plura-
listas de obtener apoyo endógeno y durar.
Las proporciones de éxito fueron relativamente favorables para la
fórmula parlamentaria-mayoritarista, el modelo británico, durante la pri-
mera ola de democratización antes de la segunda guerra mundial, con un
62 por ciento de éxito. Pero esta proporción fue obtenida para un pequeño
número de casos: sólo ocho intentos de democratización con este modelo
institucional. Además, Suiza sustituyó el sistema electoral mayoritarista
por la representación proporcional dentro del período. Durante la segunda
ola, en cambio, la proporción de éxito del modelo británico fue solo de un
29 por ciento, debido en parte al fracaso de las instituciones democraticas
simples y restrictivas en una serie de antiguas colonias en África y Asia con
composición religiosa, racial o lingüística. Durante la tercera ola, el número
de democracias con más de un millón de habitantes se ha más que
duplicado, de veintisiete a sesenta y cuatro, pero, a finales del siglo xx, el
número de regímenes democráticos que usan el parlamentarismo y unas
reglas electorales mayoritaristas sigue siendo el mismo que en 1973: diez.
La adición de dos nuevos casos, Papúa-Nueva Guinea y Tailandia, fue
compensada por cambios institucionales a fórmulas pluralistas en dos
democracias mayoritaristas previamente establecidas, Japón y Nueva
Zelanda.
En cambio, las fórmulas parlamentarias con representación propor-
cional luncionaron muy bien en términos de duración tanto en la segunda
como en la tercera olas, con un 90 por ciento y un 100 por ciento de éxito
en el establecimiento de regímenes democráticos duraderos,
respectivamente. Obsérvese que varios casos de fórmulas de representación
proporcional contadas como «fracasos» en la primera ola podrían ser
atribuidos no al desempeño institucional interno sino a una invasión
externa (Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda y Noruega),
mientras que sólo cabría eliminar un caso de la lista de fracasos de las
fórmulas mayoritaristas con el mismo criterio (Francia).
Las fórmulas presidenciales y, especialmente, las semipresidenciales
han obtenido niveles muy altos de éxito en la tercera ola, ya que un 84 por
ciento y un 100 por ciento de los casos, respectivamente, han durado hasta
hoy. Estas fórmulas han sido restablecidas sobre todo en Amé-rica Latina
en los procesos de redemocratización. Pero también han sido elegidas en
algunos países de Europa oriental, África y Asia recién llegados a la
democracia. El desempeño global de las fórmulas presidenciales y
semipresidenciales en las tres olas corresponde a la media de todos los
intentos de democratización: un 56 por ciento. La evolución de las tres
variantes institucionales democráticas a través del tiempo se muestra en el
Gráfico 5.1.
Un análisis más detallado de los cambios institucionales refuerza la idea de
que las fórmulas pluralistas pueden obtener un apoyo relativa-
 10

1943 1973 2000

GRÁFICO 5.1. Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización.

mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es intere-

sante observar que de las once democracias europeas con representación
proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930, todas
restablecieron la representación proporcional en la ulterior rede-
mocratización: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria,
Bélgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la caída del
comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y
Lituania). Entre los nuevos países que usan la representación propor-
cional, dos habían usado fórmulas electorales mayoritaristas en ante-
riores experiencias democráticas fracasadas (España y Grecia) y cuatro
fueron nuevos llegados a la democracia (África del Sur, Eslovenia, Hun-
gría e Israel).
Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-ma-
yoritaristas cambiaron a alternativas más pluralistas sin fractura demo-
crática. Suiza se unió a la tendencia general europea de las nuevas de-
mocracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nueva
Zelanda reemplazó los distritos uninominales y la regla de la mayo-ría
relativa, que habían producido el sistema bipartidista más puro del
mundo, con la representación proporcional, que ha producido multi-
partidismo y Gabinetes de coalición, tras una decisión en referéndum en
1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japón reemplazó un sis-
tema mayoritarista basado en distritos multinominales y un voto limitado
con un sistema mixto de representación proporcional en 1994 (Shiratori,
1995).
Los cambios a partir de la representación proporcional incluyen a
Francia en el paso de la Cuarta a la Quinta Repúblicas a partir de 1958.
Pero, como se ha analizado en los Capítulos 3 y 4, el multipartidismo
francés resistió la nueva regla electoral de mayoría con segunda vuelta. Al
mismo tiempo, se introdujo un nuevo elemento de pluralismo institu-
cional con la elección directa del Presidente. A principios del siglo XXI,
Francia era una democracia más pluralista que la Cuarta República en
todos los aspectos.
En Italia, como también se ha mencionado en el Capítulo 3, la
representación proporcional fue sustituida por un sistema electoral
mixto en un referéndum en 1993. Sin embargo, el número de partidos
políti-~os en el nuevo marco se hizo aún mayor que antes (Donovan,
1995; D´limonte y Bartolini, 1997). Los intentos de eliminar la
porción de escaños elegida por representación proporcional mediante
nuevos referéndums fracasaron dos veces, en 1999 y 2000.
Paralelamente, se introdujeron nuevas divisiones del poder: las
regiones recibieron nuevos poderes y los presidentes regionales
pasaron a ser elegidos directamente, mientras que los principales
partidos apoyaban la introducción de la elección directa del
Presidente.
La capacidad de las democracias presidenciales de sobrevivir ha sido
muy discutida (Linz, 1990, 1994; Mainwaring, 1993; Power y Gasiorowski,
1997; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Pero la observación empírica
con una perspectiva amplia y a largo plazo sugiere que, una vez
establecidas, las elecciones presidenciales directas no son fácilmente
abandonadas. Ha habido unos pocos casos de cambios en contra, como
Alemania después del nazismo. Pero en casi todos los casos, la ulterior
redemocratización tras un período autoritario ha comportado el
restablecimiento de elecciones presidenciales directas, especialmente en
América Latina en el decenio de 1980. La propuesta de suprimir el
presidencialismo fue explícitamente derrotada en Brasil en un referéndum
en 1993. Los resultados de las elecciones presidenciales han mejorado
con la sustitución de la regla de la mayoría relativa por la regla
relativamente menos ineficiente de la mayoría con segunda vuelta en doce
países de América Latina durante el período 1978-2000 (como se ha
analizado en el Capítulo 3). Los nuevos casos de elección directa del jefe
del ejecutivo incluyen Francia, ya menciona-do, e Israel, donde el régimen
parlamentario fue modificado con la introducción de la elección directa
del Primer ministro en 1996 (Diskin, 1995).
En suma, además de los 118 intentos de democratización, se han
identificado cinco cambios institucionales mayores sin quiebra demo-
crática. De éstos, tres han sido cambios desde fórmulas parlamentarias-
mayoritaristas a parlamentarias con representación proporcional (Suiza
en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japón en 1994), y dos han sido cambios
desde fórmulas parlamentarias con representación proporcional a fórmulas
de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ninguna
democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un régimen
parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido varias
reglas electorales proporcionales y una incipiente descentralización, como
se ha analizado al final del Capítulo 4.
Los cambios a favor del federalismo y otras fórmulas de división
«vertical» del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cuatro
democracias de larga duración han mantenido estructuras federales desde
el principio: Australia, Canadá, Estados Unidos y Suiza. Cuatro grandes
países latinoamericanos han mantenido fórmulas federales incluso durante
períodos autoritarios: Argentina, Brasil, México y Venezuela. Los cambios
desde estados unitarios o imperiales a estructuras federales o regionales
durante los procesos de democratización o durante períodos democráticos
incluyen Africa del Sur, Alemania, Austria, Bélgica, España, India e Italia
(cf. Elazar; 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b, Tabla 2).
Las federaciones tienden a fracasar si están formadas por sólo dos
unidades y si han sido diseñadas bajo regímenes autoritarios, como se ha
analizado en el Capítulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia
atrás a partir de federaciones multilaterales en contextos democráticos,
Cuando en un territorio se han creado múltiples ganadores, éstos resisten
efectivamente los intentos de simplificar la estructura política co-
rrespondiente.
A finales del siglo xx, de los sesenta y cuatro regímenes democráticos
en países con más de un millón de habitantes, sólo un 16 por ciento son
regímenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas, mientras
que un 50 por ciento son regímenes presidenciales o semipresidenciales, y
un 34 por ciento son regímenes parlamentarios con representación
proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un 23 por ciento
tienen una división de poderes de tipo federal. El éxito relativo de las
fórmulas pluralistas debe ser sometido a la observación de su
supervivencia en el futuro. Sin embargo, el análisis empírico aquí pre-
sentado permite mantener la hipótesis sobre la mayor capacidad de las
instituciones políticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un
apoyo estable.
 IN S T IT U C I O N E S POLÍTICAS

C u > c o R O 5.2, Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000)

Parlamentario Presidencial y Parlamentario

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

1 era ola Australia 1902 Estados Unidos 1879 Finlandia 1907

1874-1943_ Canadá 1891 Irlanda 1920
Nueva Zelanda 1876 Suecia 1910
Reino Unido 1885 Suiza 1918
Suiza 1874-1918

Francia 1870-1940 Argentina 1912-30 Austria 1918-33

España 1869-73, Chile 1925-73 Bélgica 1899-1940
1890-1923, 1931-36 Colombia 1903-49 Checoslovaquia 1918-39
Portugal 1910-26 Costa Rica 1920-48 Dinamarca 1915-40
Cuba 1940-52 Estonia 1922-34
Francia 1848-51 Holanda 1917-40
Uniguay 1918-73 Italia 1919-22
Semipresidencial Letonia 1922-34
Alemania 1918-33 Lituania 1922-26
Noruega 1897-1940

Total:
Democracias duraderas: 5 1 4
Democracias fracasadas: 3 8 10
------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
 QUÉ SE VOTA 239
CUADRO 5.2. (Cont.)

Parlamentario Presidencial y Parlamentario

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

Colombia 1958 Alemania 1948

Costa Rica 1953 Austria 1945
2da. ola Botsuana 1966
Venezuela 1958 Bélgica 1945
1944-73 India 1947, 1977
Jamaica 1962 Semipresidencial Dinamarca 1945

Japón 1952-1994 Francia 1958 Francia 1945-1958

Mauricio 1968 Holanda 1945
Trinidad 1962 Israel 1948
Italia 1945
Noruega 1945
FRACASOS: Birmania 1948-62 Argentina 1946-55
Corea S. 1960-61 Bolivia 1952-64 Líbano 1943-76
Ghana 1969-72 Brasil 1945-64
Grecia 1946-67 Ecuador 1948-61
Indonesia 1955-66 Filipinas 1946-72
Kenya 1963-66 Guatemala1 944-54
Laos 1954-58
Honduras 1957-62
Malasia 1957-69
Madagascar 1960-71
Nigeria 1960-5
Nigeria 1979-82
Paquistán 1947-54
Panamá 1952-68
Sierra Leone 1961-6
Sri Lanka 1948-83 Paquistán 1972-6

Sudán 1956-57,65-68 Perú 1956-67

Tailandia 1975-76 Scmipresidencial
Turquía 1961-80 Somalia 1960-8
Total:
Democracias duraderas: 6 4 9
Democracias fracasadas: 15 13 1
 INSTITUCIONES POLÍTICAS

CUADRO 5.2. (Cont.)

Parlanrentario Presidencial y Parlamentario

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

3era Ola Papúa-N. Guinea 1977 Argentina 1983 África Sur 1994
1974 Tailandia 1983 Bolivia 1982 R. Checa 1990
Brasil 1979 Eslovaquia 1994
Chile 1990 Eslovenia 1991
Corea S. 1988 España 1977
R. Dominicana 1966 Estonia 1992
Ecuador 1979 Grecia 1975
El Salvador 1984 Hungría 1990
Filipinas 1986 Japón 1994
Guatemala 1985 Letonia 1994
Honduras 1982 Nueva Zelanda 1993
Israel 1996
Malawi 1994
Malí 1992
México 1997
Namibia 1990
Nicaragua 1990
Panamá 1994
Taiwan 1996
Uruguay 1984
Senupresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1990
Lituania 1992
Mongolia 1992
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996

FRACASOS: Ghana 1979-82

Nigeria 1991-2
Perú 1980-92
Uganda 1980-4
--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Total:
Democracias duraderas: 2 27 11
Democracias fracasadas: 0 4 0

FUENTES: Las mismas que para el Cuadro 5.1.

 CUADRO 5.3. Democracias en 2000

Parlanrentario Presidencial y Parlamentario

mayoritarista semipresidencial repr. proporcional

Australia 1902 Argentina 1983 África Sur 1994

Botsuana 1966 Bolivia 1982 Alemania 1948, 1990
Canadá 1891 Brasil 1979 Austria 1945
India 1947 Chile 1990 Bélgica 1945
Jamaica 1962 Colombia 1958 R. Checa 1990
Mauricio 1968 Corea S. 1988 Dinamarca 1945
Papúa-N. Guinea 1977 Costa Rica 1953 Eslovaquia 1994
Reino Unido 1885 R. Dominicana 1966 Eslovenia 1991
Tailandia 1983 Ecuador 1979 España 1977
Trinidad 1962 El Salvador 1984 Estonia 1992
Estados Unidos 1879 Finlandia 1907
Filipinas 1986 Grecia 1975
Guatemala 1985 Holanda 1945
Honduras 1982 Hungría 1990
Israel (1948) 1996 Irlanda 1920
Malawi 1994 Italia 1945
Malí 1992 Japón (1952) 1994
México 1997 Letonia 1994
Namibia 1990 Nueva Zelanda (1876) 1993
Nicaragua 1990 Noruega 1945
Panamá 1994 Suecia 1910
Taiwan 1996 Suiza (1874) 1918
Uruguay 1984
Venezuela 1958
Semipresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1991
Francia(1945)1958
Lituania 1991
Mongolia 1991
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996

- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --

Total: 10 32 22

1 6% 50 % 34 %

FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 5.1 y 5.2.

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