INTRODUCCIÓN

Las fallas que son generalmente atribuidas a la burocracia no son realmente errores
del todo o consecuencia del fracaso de burocratizar en exceso”. Y es en este sentido
que Perrow defiende a la burocracia “como principio dominante de organización en
nuestras grandes y complejas organizaciones”. En pocas palabras, Perrow
reconoce que sería muy difícil alcanzar el éxito de General Motors Corporation, o
de Hewlett – Packard, o de McDonalds, sin contar con un importante grado de
burocratización (resulta obvio que existe un manual que le “dice” a la persona que
atiende al Cliente, que debe sonreír al entablar la conversación inicial, pero de todas
maneras parece que eso es mejor que dejarlo al criterio de cada empleado que está
en el mostrador de McDonalds). Perrow sugiere que la importante preocupación por
humanizar y descentralizar las burocracias – aunque reconoce que son
convenientes – “solamente han servido para obscurecer la verdadera naturaleza de
la burocracia de los teóricos organizacionales y nos ha desviado de su impacto
sobre la sociedad.
FUNDAMENTOS DE LA BUROCRACIA

Para fundamentar su posición Perrow ingresa al terreno de la primera unidad de

análisis: el individuo o participante organizacional. Charles asegura que no está de
acuerdo en que los funcionarios de empresas burocráticas sean “funcionarios
nerviosos, inseguros, mezquinos, principalmente ocupados de mantener el statu
quo a cualquier precio, o que tengan como principal interés aumentar su poder e
influencia personal”.

Perrow asegura que tampoco encuentra que las organizaciones no-burocráticas

puedan encarnar el espíritu democrático, la autonomía de las personas, las buenas
relaciones humanas y que todo esto exista en un ambiente sin temor”. Por el
contrario, el autor se inclina por asegurar que el arreglo organizacional que toma la
forma de una burocracia “resulta de un intento exitoso por alcanzar lo que todas las
organizaciones persiguen; disminuir el impacto de influencias externas sobre sus
participantes organizacionales, promover un alto grado de especialización en las
personas, y el expertise profesional, con el propósito de garantizar eficiencia y
competencia y poder controlar en todo lo que sea posible las incertidumbres a que
está sujeta la organización como resultado de la variabilidad en el medio ambiente”.

ASPECTOS DE LA BUROCRACIA

De allí que Perrow se sienta cómodo llamando a la teoría de la burocracia como si

fuera una visión “instrumental” de las organizaciones. Las organizaciones son
instrumentos que adoptan formas y arreglos organizacionales conscientes,
racionales, donde existen medios para alcanzar ciertos fines. Y debido a ello la
burocracia lleva implícitos los siguientes tres aspectos:

a. Un importante grado de especialización.

b. La necesidad de contar con mecanismos que permitan percibir y controlar las

influencias ejercidas por los distintos factores externos sobre los
componentes internos de la organización;

c. La necesidad de tener que vincularse con un ambiente externo que es

inestable.
OBJETIVOS ORGANIZACIONALES

Según este autor existen cinco principales categorías de objetivos organizacionales.

Ellos son:

a. Los objetivos que se relacionan con la sociedad en su conjunto como es el

caso de la producción de bienes y / o servicios, el sostenimiento de los
valores culturales y el mantenimiento del orden público. Este tipo de objetivos
se orienta a satisfacer las necesidades que tiene la sociedad.

b. Los objetivos de producción que están directamente relacionados con el

público que entra en contacto directamente con la organización. Es el caso
del contacto por bienes de consumo, por la prestación de servicios a
empresas, el delivery de educación.

c. Los objetivos de los sistemas que tiene que ver con la manera en que
funciona la organización, independientemente de los bienes y servicios que
la empresa produce, o de los objetivos organizacionales. Algunas empresas
pueden priorizar el crecimiento, otras la estabilidad a corto plazo y otras
pueden llegar a poner foco en los beneficios, ingresos o utilidades.

d. Los objetivos relacionados con los productos que tiene que ver con las
características que tienen los productos y servicios fabricados y
comercializados. Como ejemplo podemos destacar que algunas
organizaciones pueden llegar a privilegiar la cantidad de productos y otros la
calidad.

e. Los objetivos derivados que tienen como referencia a los distintos usos que
la organización hace del poder como resultado de la búsqueda de sus
objetivos, como es el caso de las metas políticas, la política de inversiones,
los servicios que presta la organización en la comunidad. El uso de este tipo
de poder tiene poco que ver con los objetivos mismos del producto o del
sistema.
CARACTERISTICAS DE LA BUROCRACIA
El sociólogo alemán Max Weber 2 (1864--‐1920), a través del estudio de
múltiples organizaciones sociales, determinó que ciertas estructuras "ideales"
podían lograr el máximo de eficacia organizacional a través del uso de la
racionalidad "de propósito", vale decir, a través del uso de la razón orientada al
servicio de los fines de la organización. Tales estructuras así concebidas
presentaban ciertas características comunes, que son resumidas a través de los
siguientes enunciados principales:
1. La burocracia es una organización consolidada por normas escritas. En
otras palabras, la burocracia obedece a un flujo de funciones oficiales ligadas por
reglas donde los actos administrativos y las decisiones se formulan y se registran
por escrito. El objeto es mantener "una interpretación sistemática de las normas y
una imposición de las reglas, que no puede mantenerse por la comunicación oral".
Las reglas ahorran el esfuerzo, facilitan la estandarización y la igualdad en el
tratamiento de muchos casos.
2. La burocracia es una organización que se basa en una división sistemática
del trabajo, los derechos y el poder que delimitan las funciones específicas de los
cargos. Esto es, la división del trabajo, la asignación de autoridad y de
responsabilidad persiguen la búsqueda de maximizar la eficiencia, "de manera que
no se traspase los límites entre una función y otra".
3. La burocracia es una organización que se caracteriza por la
profesionalización de sus participantes. Vale decir, la burocracia presenta un alto
grado de competencia técnica y especialización.
4. En las burocracias la organización de los cargos sigue el principio estricto
de la jerarquía. Esto significa que en las burocracias existe una clara
centralización de la autoridad y áreas también claras de competencia y de
responsabilidad. La obediencia se fundamenta en los principios de autoridad y
responsabilidad circunscrita a las actividades que se desempeñan.
5. La burocracia es una organización que fija reglas y normas técnicas para el
desempeño de cada cargo. En otras palabras, en las burocracias las actividades
de los cargos están regidas por un sistema de reglas o normas escritas,
legitimadas en el conocimiento y la experiencia del profesional burocrático.
6. La burocracia es una organización en la cual la selección de las personas
se basa en el mérito y en la clasificación y no en las preferencias personales. Los
ascensos son por años de servicio y la clasificación se basa en la evaluación del
desempeño individual en el cargo.
7. La burocracia es una organización que se basa en la separación entre la
propiedad de los medios y la administración de los mismos. Existe, por tanto, una
clara separación entre las rentas y las fortunas privadas y oficiales de los
miembros.
LA BUROCRACIA EN LA ARMADA.
De acuerdo con las características expuestas, la armada persigue la misma
racionalidad de la búsqueda de la eficiencia y tiene claramente definida una
estructura donde se encuentran básicamente las mismas peculiaridades. De esta
manera podemos, "a priori", considerar que la armada es una organización
burocrática.
Tal como lo señala el comandante Sr. Milan Marinovic 4. "Las reglamentaciones
estrictas de una armada, enfatizadas por un mando altamente centralizado,
constituyen el sello de la conducta colectiva de sus dotaciones; tales normas
proporcionan el único medio estructural para lograr las metas institucionales y
asegurar la supervivencia individual".
Así también lo confirman James G. March y Robert Wissineger--‐Baylon5
cuando, al desarrollar un modelo de toma de decisiones en las organizaciones
militares, actúan bajo la consideración que las armadas, al igual que los otros
servicios militares, son grandes burocracias públicas.
Sin embargo, existen en la armada una serie de dificultades o disfunciones
administrativas que impiden considerar que su estructura obedezca exactamente
al criterio de un "ideal burocrático".
En efecto, estudiemos algunas de estas disfunciones o dificultades estructurales, a
través de un análisis crítico de la organización naval.
DISFUNCIONES EN LA BUROCRACIA
Charles Perrow es uno de los que consideran que resulta imposible alcanzar el tipo
de organización ideal de Weber, debido a que las organizaciones son esencialmente
sistemas sociales formados por personas, quienes no existen sólo para sus
organizaciones; en éstas coexisten la vida profesional del funcionario y sus
intereses personales. Los funcionarios no son seres exclusivamente burocráticos y
las organizaciones reflejan las imperfecciones de los seres humanos.

Además de cuestionar el tipo ideal de Weber, Perrow señala cuatro problemas que
presentan las organizaciones formales: particularidad, satisfacción de intereses
personales, exceso de reglas y jerarquía.

Particularismo

Particularismo es lo que sucede cuando las personas llevan a las organizaciones

los intereses de los grupos en que participan fuera de ellas. cuando alguien tiene
algún vínculo con un grupo cualquiera, fuera de la organización, puede llevarlo hacia
dentro de ella. perrow señala varios casos de particularismo, desde los grupos de
individuos formados por una misma escuela hasta la situación en que el funcionario
contrata los servicios de una empresa porque el propietario y él se frecuentan en la
misma iglesia o el mismo club.

Satisfacción de intereses personales

Satisfacer los intereses personales consiste en usar a la organización para los fines
propios del funcionario y no de un grupo, que es la disfunción anterior. los políticos
y los jueces designan a parientes para trabajar como asesores, mientras que los
compradores de empresas industriales reciben regalos de los proveedores.
Exceso de reglas

Las organizaciones formales son sistemas que controlan el comportamiento de las

personas por medio de reglas. éstas son necesarias para uniformar la conducta y
garantizar la igualdad de trato. no obstante, con frecuencia dichas organizaciones
exageran e intentan reglamentar todo lo que sea posible en torno del
comportamiento humano, desde el formato de correspondencia y el horario de
trabajo hasta los sellos y las firmas que debe llevar un documento para que el
individuo pueda recibir su remuneración.

En un intento por prever y controlar todo, las organizaciones formales crean un

exceso de reglas y funcionarios para vigilar el cumplimiento de las mismas. la
burocracia se convierte en sinónimo de complicaciones para el usuario y muchas
veces permite, como ya lo consagró el folclor, que los funcionarios deshonestos
creen dificultades para vender facilidades.

Jerarquía

La jerarquía, según Perrow, es la negación de la autonomía, la libertad, la

espontaneidad, la creatividad, la dignidad y la independencia. La jerarquía hace que
las personas busquen orientación o aprobación en quien se encuentra en una
posición superior, a fin de no errar, con lo que se promueve la rigidez y la timidez.
Los individuos temen transmitir malas noticias o sugerencias de mejora a los niveles
jerárquicos más altos, porque eso podría significar que el jefe debería haber
pensado en las innovaciones pero no lo hizo. Así pues, ascender en la jerarquía
puede depender mucho más de la habilidad que del talento.
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

Así como la burocracia explica la racionalidad de alcanzar áreas claras de

competencia y responsabilidad en los cargos, sin embargo no explica las
interrelaciones que deben existir entre los cargos como producto de la gestión de
las "personas". Particularmente no explica, sino más bien autoriza el hecho, que una
autoridad de mayor jerarquía asuma la toma de decisiones como prerrogativa de su
"status", independientemente de su conocimiento sobre el asunto.

Está explícito que en las burocracias quien decide es siempre aquel que ocupa un
puesto jerárquicamente más alto, pero ello no justifica que en las decisiones de
naturaleza menos compleja o técnica, la toma de decisiones no pueda ser asumida
a niveles inferiores de la estructura.

Por otra parte, una toma de decisiones de naturaleza más compleja, unipersonal y
sin asesoría suele producir, por otra parte, mayor confusión y un trámite
administrativo condenado irremisiblemente al calificativo de "burocrático".

Para evitar tales disfunciones y mejorar la burocracia, la armada (considerando la

necesidad de mejorar el sistema de toma de decisiones) ha fundamentado su
estructura sobre la base de los principios de la delegación de autoridad y en la
existencia de un "staff o Estado Mayor que asume como tarea principal la función
asesora del mando (particularmente para las decisiones más complejas o técnicas).

Sin embargo, la delegación de autoridad y la existencia de la línea de Consejo

requieren de una clara delimitación del alcance de la autoridad de línea y del alcance
de la autoridad funcional o asesora, así como su grado de discrecionalidad.

En el primer caso, los principios de la delegación de autoridad nos señalan que las
autoridades de línea sólo pueden llegar en su toma de decisiones hasta el límite
superior de sus organismos directamente dependientes, permitiendo en
consecuencia que los organismos subordinados de línea tomen sus propias
decisiones hacia los niveles inferiores.
EL COMPORTAMIENTO HUMANO

Como corolario de lo anterior, y a juicio de varios autores, la organización informal

aparece como producto o consecuencia lógica de la errática conducta humana, vale
decir, de la impredecible conducta de las personas.

En este aspecto, la formación profesional especializada de los integrantes de la

burocracia en la armada, tanto a través de la instrucción, como de la doctrina
institucional, tampoco pueden asegurar que no aparezcan las conductas
disfuncionales de sus miembros, aun cuando por la vía del incentivo moral se pueda
reforzar el "espíritu de cuerpo", la "cohesión", la "adhesión" y la "lealtad".

Tal aparente disfunción de las burocracias tiene en la armada vías de solución a

través de alguno o todos de los siguientes cursos de acción.

a) Crear en la armada especialidades recurrentes con la variabilidad de la

conducta humana. Por ejemplo, aquellas derivadas de las Ciencias del
Comportamiento, como son la Sociología y la Sicología, la Antropología, la Sicología
Social y las derivadas de las Ciencias de la Administración, como son las
Administración de Recursos Humanos, el Desarrollo Organizacional, el Análisis de
Sistemas Conductuales, la Estadística del Comportamiento, el Análisis Operacional,
etc.

La presencia estructural de estas especialidades permitiría que las conductas

disfuncionales se conozcan, se analicen, se comprendan, se reeduquen, y en
definitiva el mando del personal se ejerza a través del liderazgo positivo, teniendo
como herramientas las mejoras en las relaciones interpersonales y la satisfacción
individual y grupal. El conjunto alcanzará el objetivo de la eficiencia organizacional.

b) Crear los mecanismos de socialización ad hoc para la armada, incluyendo al

proceso de reclutamiento y selección. Esto significa incorporar nuevas técnicas de
mediciones sociológicas y sicológicas, adaptadas al perfil de un "profesional del
mar" afín con la cultura institucional.
CONCLUSIÓN

Finalmente presta alguna consideración a la variable individual “al sugerir que la

trascendencia del líder organizacional es alcanzada cuando éste toma en
consideración aspectos tales como la misión organizacional, el carácter de la misma
y su grado de respuesta de la organización burocrática autoritaria que aparece como
algo inevitable dentro de una sociedad supuestamente democrática.”

Es por ello, que a diferencia de otros autores que privilegian la relación entre las
personas, Charles Perrow pone particular énfasis en la tecnología y en el producto
y de esa manera las organizaciones pueden ser visualizadas en “términos del
trabajo y la tarea a ser realizada tomando como base el material que va a ser
transformado, en lugar de verlas como resultado de la interacción de los miembros
organizacionales o en función del contexto donde opera”. Y de allí nacen dos
definiciones importantes: la que tiene que ver con la organización y la que se
relaciona con la tecnología.

Para Perrow las organizaciones son “sistemas que utilizan energía (proporcionada
por esquemas humanos y no humanos) en un esfuerzo estandarizado, dirigido a
alterar la condición de los materiales básicos de una manera predeterminada”.
Mientras que la tecnología es definida como las “acciones que una persona realiza
sobre un objeto, con o sin ayuda de herramientas u otros elementos y diseños
mecánicos, con la finalidad de hacer algún cambio en el objeto mismo. El objeto o
la materia prima puede llegar a ser un símbolo, un ser humano o un objeto
inanimado”.
 BIBLIOGRAFÍA

Sociología de la organización, Edit. El Ateneo, Buenos Aires, 1978, p. 8.

PERROW, Charles Ed. McGraw-Hill. 3ª edicion