MATERIAL DE LECTURA OBLIGATORIO

DERECHO ADMINISTRATIVO I

P 47 2019

Dr. Patricio García Bravo

LA MONARQUIA

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Definida como una forma de Estado autocrática en el cual el gobierno
reside en una sola persona sea de modo total o parcial. Así está
definida incluso etimológicamente, pues monarquía proviene de las
voces latinas: “monos” que significa solo o uno y, “arkhein” que
significa autoridad o poder.

La monarquía concentra para si incluso la propiedad de los bienes y

de las personas. El monarca asume en su autoridad la capacidad
legislativa, ejecutiva y judicial. Los parlamentos son solo cuerpos
consultivos convocados cuando el rey o príncipe le interese y lo
decida. Los jueces dependen de él así como toda la administración
del Estado.

El tratadista ecuatoriano Rodrigo Borja Cevallos, en su Enciclopedia

de la Política (Fondo de Cultura Económica. México.1997), sostiene
que la monarquía fue uno de las más antiguas formas de gobierno o
regímenes políticos, conocidos desde la prehistoria; pero que, por
antonomasia se llama así a los regímenes que surgieron en Europa
a partir del proceso de unificación de sus Estados y que imperaron
entre los siglos XVI al XVIII, hasta la Revolución Francesa. Desde
luego afirma que, también se conoce como tales, aquellos Estados
contemporáneos, que asumieron elementos republicanos de
gobierno, convirtiéndose en las llamadas monarquías
constitucionales.

El mismo autor define a la monarquía como “la forma de gobierno en

que se ejerce el poder de modo ilimitado, vitalicio y jurídicamente
irresponsable y en que el gobernante, que lleva el título de rey o
monarca, llega a su posición de mando por la vía hereditaria, es decir,
de conformidad con las leyes que rigen la sucesión de la corona entre
los miembros de la dinastía”

Conocido es por todos que al iniciarse la edad moderna el poder se

hallaba disperso en varios segmentos sociales que imponían su
propia voluntad, era evidente la fuerza de unos hombres frente a
otros; así de los señores feudales hacia los siervos de la gleba, las
ciudades sobre sus colectividades, ciertas asociaciones cupulares
sobre los artesanos, etc. Este hecho sin duda provocó en las
monarquías ciertas actividades orientadas fundamentalmente a
centralizar el poder, la capacidad de mando, la autoridad en ellos
mismos; provocándose sin duda conflictos al interior de los
respectivos territorios, entre el monarca y su representación, con

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aquellos sectores que por tales decisiones perdían autoridad frente a
los grupos sociales que se hallaban bajo su égida.

La lucha por la captación del “poder público” determinó varios

movimientos sociales en los cuales se concentró la autoridad
solamente en el monarca como en Suecia, Prusia, Rusia y Francia
en donde Luis XIV proclamó que “toda fuerza, toda autoridad reside
en manos del Rey. No ocurrió lo mismo en Inglaterra país en el que
la llamada “gloriosa revolución de 1688” determinó que el Rey haga
cesión de su poder, naciendo el parlamento que representaba a los
vencedores, es decir al sector de los ricos dueños de los medios de
producción industrial que estaba en boga, bajo la determinación de
que esa entidad impondría leyes a toda la sociedad a las cuales se
sometía incluso el rey. Desde luego con un pacto de mutuo respeto
para la clase dirigente, burguesía y nobleza, algunas de cuyas
instituciones aún permanecen, como el juzgamiento legislativo, la
designación de ciertos grados militares y del cuerpo diplomático.

Autores como Seydel y Bodino afirman que “El poder del Rey no
existe en virtud de la Constitución, sino ésta en virtud del poder
Real” El rey está sobre todo y todos, incluso sobre el Estado

Toda este conflicto político da paso al fortalecimiento de los

movimientos de defensa de derechos individuales y colectivos,
surgiendo especialmente en Francia pensadores como
Montesquieu, quien planteó la tesis de la división de poderes, mejor,
señaló que el poder público tenía una trilogía de actividades en las
que se sustenta la existencia de las sociedades organizadas, las que
se reflejan en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Afirmaba
entonces que todo poder se convierte en tiránico; por lo que, en su
libro El Espíritu de las Leyes” decía de la necesidad de evitar la tiranía
usando el poder, para que sea este mismo el que detenga al poder.
Propuso entonces que estos tres poderes, que tenían la misma
naturaleza soberana, por tanto ninguno es superior al otro, actúen de
modo independiente, para de este modo equilibrar la fuerza que
dimana de cada uno, limitándose entre si.

Roseau en su Contrato Social dice que la soberanía radica en el

pueblo y cuya manifestación mayor es la ley, ya que parte de la
voluntad general para aplicarse a todo el colectivo que integra la
nación. La soberanía es el poder político y moral que la propia
sociedad tiene sobre sí misma. Afirma entonces que el único medio
de eliminación de los privilegios y de lograr la igualdad y la libertad

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es la ley que está por encima de cualquier otra voluntad. De allí afirma
que, reconociendo la existencia de los tres poderes, éstos no son de
igual categoría, ya que el legislativo, expresa la representación de la
soberanía por tanto tiene una posición de superioridad con los otros.

La influencia determinante de estos pensadores es explícita en la

Revolución Francesa de 1789. En la cual nacen varias instituciones
administrativas creando mecanismos para evitar que la división de
poderes debilite el poder estatal por medio de limitaciones en el
accionar de cada poder, que se consolidó a través de lo que se
denominó la cesión de potestades públicas entre poderes, el
nacimiento del Consejo de Estado, entre otros. El debate de estas
ideas permitió que legisladores como Sieyés diga que es necesario
“Dividid para impedir el despotismo; centralizad para evitar la
anarquía”; ya que la división y la unidad son la garantía social sin la
cual toda libertad es precaria.

En efecto, solo el derecho, esto es la ley, expresión de soberanía,

tiene la capacidad de limitar el accionar de los gobernantes y de los
gobernados. En la República llamado también estado nacional o
estado de derecho, la que sustenta su poder en la norma jurídica a
la que todos se someten pues, disuade el poder despótico o tiránico
como también la arbitrariedad y descomposición social propia de las
sociedades anárquicas.

EL ESTADO

La palabra estado proviene de la voz latina status que significa la

manera de ser de una persona o cosa; o las condiciones,
circunstancias en las que se encuentra una persona o cosa. En
Grecia a la organización llamada estado se lo conocía con el nombre
de polis. En Roma en cambio se lo denominaba civitas o res pública.

Pero, es Maquiavelo quien por primera vez utiliza el término stato

para definir con él al cuerpo social que modernamente conocemos
como estado nacional, al que se refirió con mucha precisión sobre
todo de orden político.

En el contexto citado, el Estado es el triunfo del derecho colectivo

frente al despotismo monárquico y a la descomposición anárquica.
En el Estado se impone la voluntad general manifestada en la

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Constitución y en las leyes, convirtiéndose el derecho en una forma
de poder casi impersonal.

La noción del Estado determina necesariamente que lo ubiquemos

dentro de su contexto de orden social, entendiendo al colectivo como
una necesaria interrelación entre los seres humanos que
interdependen entre sí. Desde luego que esa interdependencia se
genera por razón fundamentalmente de la debilidad del hombre
individualmente considerado, por su búsqueda permanente y natural
de asegurar su existencia y perpetuar la especie. Esta necesidad
individual de seguridad se colectiviza surgiendo la solidaridad
humana que busca su desarrollo y progreso en los más diversos
campos de su accionar. No puede entenderse la existencia del
Estado si este no expresare ese conjunto de intencionalidades
mutuas a través del poder público, garante del ejercicio pleno del
derecho y de la fijación de derroteros concretos de justicia.

Varios autores sostienen que la cohesión de los Estados se produce

por cuanto sus sociedades están unidas por su cultura, tradiciones,
religión, etnia, lenguaje, entre otros elementos comunes de
identificación histórica; esto es que vienen del pasado. También hay
quienes sostienen que esa cohesión solo se produce por un sentido
de solidaridad común.

José Ortega y Gasset en su libro “España Invertebrada”,

separándose de esos criterios, sostenía que: “Los grupos que
integran un Estado viven juntos para algo; son una comunidad de
propósitos, de anhelos, de grandes utilidades. No conviven por estar
juntos, sino para hacer juntos algo” En efecto, solo los propósitos
comunes, la denominada visión de futuro; esto es la certeza
individual y colectiva de que el Estado al que pertenecen tiene
trazadas metas y objetivos nacionales permanentes, en los cuales
emprende con tenacidad, eficacia, oportunidad y justicia, permite al
ser humano generar tal grado de seguridad colectiva, y de
compromiso social que su convencimiento de alcanzar mejores
condiciones de vida le conmina a comprometer esfuerzos para que
esos objetivos de cumplan. Ese compromiso inicial se expresa en el
cumplimiento de la ley, en la responsabilidad, en la honestidad.
Cuando los estados se han puesto al servicio de los intereses
grupales o individuales, dejan de lado la justicia y sin duda pierden la
guía de sus propósitos, consecuentemente, la desintegración social
e institucional será la respuesta inmediata a la que se sumará la
indiferencia colectiva, la anomia y la anarquía.

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Aristóteles decía que todo ser humano por naturaleza busca
agruparse y que quien crea que no necesita a nadie ni de nadie es
un bruto o es un Dios, ratificando con ello el espíritu gregario de la
humanidad, la necesidad de asociarse, de agruparse con bases
solidarias y objetivos comunes.

Esta interrelación obliga a los seres humanos a imponer ciertas

reglas elementales de comportamiento a las que se denominan
costumbres, las que por el propio desarrollo y complejidad que
alcanza la sociedad, han de convertirse en leyes, cuya observancia
y cumplimiento dependía únicamente del albedrío, de la voluntad de
cada persona.

Es el Estado entonces la organización social más compleja y

perfectible, ya que su base es fundamentalmente moral, sostenida
en reglas e intereses comunes que se expresan política y
jurídicamente. El Estado es el receptor supremo de la voluntad de la
nación, del albedrío individual, en el cual sustenta el poder que
impone al mismo ser social que lo crea.

Este poder público no es otra cosa que la prerrogativa soberana

dotada por el Estado a la administración para que esta haga factible
el respeto ciudadano al interés colectivo; esto es para que haga
efectivo el bien común que siempre prevalece al interés individual.
Este poder es político y sobre todo moral que debe traducirse en
norma jurídica, pues la acción y reacción administrativa siempre son
de carácter formal, expresadas positivamente El poder público se
convierte entonces en la principal fuente de derecho del Estado.

El Poder Público dice Gerber (citado por Fernando de los Rios en el

Prólogo de su traducción de la Teoría General del Estado de G.
Jellinek. 1958 2da. Edc.) es “el poder de voluntad de un organismo
ético <no es una coordinación artificiosa de muchas voluntades
particulares, sino la fuerza ética común de la conciencia que el pueblo
tiene de sí mismo> Su existencia y naturaleza no depende … de una
determinación intencional, reflexiva < sino que es una fuerza natural
contenida originariamente en el Estado, por ser éste la forma social
más alta de la Humanidad" Este poder dice es puramente ético,
cuya expresión es jurídica.

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En suma la soberanía es un poder moral en tanto que el imperio es
el poder jurídico del Estado ya que este es un poder efectivo de
voluntad al que se somete el pueblo, termina señalando.

Se entiende también que la soberanía es el poder superior originario

de autodeterminación del Estado pues no está subordinado a
ninguna autoridad, con capacidad de generar una fuerza coactiva
irrenunciable, permanente y única que no puede ser evadida por la
sociedad de la que nace. La soberanía, afirma Jellinek, es una virtud
del Estado para actuar obligado por su misma voluntad dentro de los
límites del derecho

Rodrigo Borja Cevallos, en su Enciclopedia de la Política, señala

que no puede confundirse a las sociedades antiguas basadas en el
parentesco, con el Estado, organización en la cual existe
fundamentalmente la noción de territorialidad y por ende de
soberanía. Esto es, un concepto de orden político. Entre las primeras,
que no llegan a ser Estados, se encuentran la polis griega, la civitas
romana y el regnum medieval dice, en tanto que solo la organización
política, jurídica y moral, dotada de territorio, soberanía y otros
elementos, puede ser considerada como Estado.

Hemos dicho que el Estado es el mayor organismo generador de

derecho no solo en su aspecto ordenador, mandatorio como creador
de normas jurídicas, sino también como ente que reconoce el
derecho que generan los entes privados, las personas o las
agrupaciones que tienen una característica de independencia frente
al Estado, pero que están sometidas a su fuerza a su poder de
imperio.

Pero el Estado no es la representación del derecho sino quien

permite la debida estructuración del derecho, el mismo que
soberanamente se manifiesta o se exterioriza a través de la norma
jurídica en sus distintas jerarquías. La administración pública en
todas sus formas se encarga de todo este proceso sea legislando,
gobernando o administrando justicia. Por ello el Estado cumple un rol
importante en la generación del derecho, en su regulación y
reconocimientos.

En el mismo libro el prologuista cita a Gierke (1874 Zeitschrift fiir

Staatswissenschaft libro Die Grundbegriffe des Staatsrechts und die
neuesten Staatsrechtstheoreien) quien afirma que la esencia del
estado “lo forma la voluntad general, su forma exterior es la de un

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poder organizado y su problema el acto realizado como un fin
consciente. Más este carácter es atribuible a todas la Comunidades
y Corporaciones. Lo cualitativo del Estado es que su poder es
supremo y su voluntad soberana, poder y voluntad que sirven para
que el Estado cumpla con su fin de realizar un determinado aspecto
esencial de la comunidad humana. El Estado tiene, pues, un valor
categórico, permanente en la vida de la cultura. No puede, por
consiguiente, considerársele incluso visto en concreto, como una
creación libre del individuo, sino como producto de fuerzas sociales
que se manifiestan también en el propio individuo”

El Estado en esta materia nos interesa solo en su aspecto jurídico,

desde luego sin hacer abstracción de sus aspectos: político, moral y
sociológico. Ya hemos dicho que el Estado es una superestructura
jurídica creadora de normas positivas de derecho, es la superior
autoridad social, que se estructura, se organiza por medio de reglas
claras que debe hacerlas cumplir, por el poder que la misma sociedad
le entrega y cuya finalidad es el bien común, en suma el logro de las
aspiraciones colectivas, la búsqueda permanente de mejores
condiciones de vida del ser humano.

Hay quienes sostienen que la sociedad es una forma de unión

generalmente mercantil, un acuerdo de voluntades particulares; por
lo que, el Estado sería mejor considerado como una corporación en
la cual una multitud de individualidades otorgan a esta organización
una fuerza a la que se someten. Jellinek afirma que el Estado es un
sujeto de derecho y, “en este sentido es subsumible dentro del
concepto de Corporación, siendo dado formular de esta suerte su
sentido; Corporación formada por un pueblo dotada de poder de
mando originaria y asentada en un determinado territorio.” Ratifica
la opinión al afirmar que en el aspecto social “el Estado es la unidad
de asociación humana, dotada originariamente de poder de
dominación y formada por hombres asentados en un territorio”; en el
aspecto jurídico en cambio dice que “es la corporación formada por
un pueblo, dotada de poder de mando originario y asentada en un
determinado territorio” (1Fundamentos de Derecho Político de Alipio
Valencia Vega Pag. 413).

Carré de Marbeg afirma quE “el Estado es una comunidad de

hombres fijada sobre un territorio propio y que posee una
organización de la que resulta para el grupo considerado en sus
relaciones con sus miembros, una potestad superior de acción de
mando y de coerción” (2 ibidem) Dentro de este concepto

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encontramos la referencia al elemento de territorio propio; que no
significa que esta parte física del Estado, es de propiedad de esta
persona jurídica en el sentido del dominio civil de los bienes
inmuebles, sino que se refiere a la pertenencia, a la exclusividad, al
dominio y a la soberanía que el cuerpo social y jurídico ejerce sobre
la porción terrena que le pertenece y que es reconocida por los otros
países, dentro de los límites debidamente fijados. El otro elemento
que nos entrega este concepto es la capacidad de mando y de
coerción; esto es el ejercicio de la autoridad, tanto en el sentido de
disponer, como en el de hacer cumplir lo ordenado. Capacidad que
solo la tiene el Estado y que por tanto es pública. Los particulares
solo pueden valerse de la autoridad pública para que sus derechos
sean reconocidos.

Elorieta y Artaza dice que “El Estado es una asociación sedentaria

organizada bajo un poder soberano fundado en el derecho y que
colabora con la sociedad para el desenvolvimiento de los intereses
morales y materiales del hombre” (3 ibidem). Esta definición trae
nuevos elementos, como son el poder soberano fundado en el
derecho; esto es, como ya lo hemos explicado la voluntad moral del
colectivo, de entregar parte su albedrío al Estado, a quien se le dota
de una potestad jurídica llamada imperio a la que se compromete
respetarla. El otro elemento es de finalidad que expresa el concepto,
cuando determina que el propósito último de la organización, es el
desenvolvimiento de los intereses morales y materiales del hombre;
puesto que el Estado tiene una finalidad específica que es el logro
del bien común; esto es de la suma de intereses y deseos colectivos
entre los cuales hay hechos morales como la seguridad, la
solidaridad y materiales como la obra pública o el desarrollo
económico del ser humano.

Pero también como generador de derecho dice Jellinek (op cit) es

elaborador sistemático ya que tiene una sola voluntad común, de
suerte que debe favorecer constantemente “los intereses que están
llamados a amparar y auxiliar. Este es precisamente el fin del
Estado…, la razón de ser de su existencia: favorecer los intereses
solidarios, individuales, nacionales y humanos en la dirección de una
evolución progresiva y común”. Concepto este que se complementa
con el anterior y que nos permite tener una óptica clara de lo que
significa el Estado, sus elementos y finalidades.

Pero, cualquiera fuere la consideración el Estado tiene elementos

comunes, como son: el territorio, la población, la soberanía, el poder

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público que no se circunscribe en el orden jurídico, la administración
constituida por el conjunto de órganos de los que se vale para cumplir
sus objetivos, dentro de sus distintas actividades: legislativa, judicial,
ejecutiva, de control, electoral, etc.

Duguit (4 op. cit.) señala en cambio, que el Estado “en un sentido

más general... designa a toda sociedad humana en que existe una
diferencia política, una diferencia entre gobernantes y gobernados, o
sea según la expresión consagrada, una autoridad política”. Este
concepto, seguramente grafica al Estado dentro de la concepción
jurídica que queremos alcanzar, o mejor que nos interesa en el
derecho administrativo; esto es el elemento que constituye el binomio
gobernantes y gobernados o lo que es lo mismo, administración y
administrados; los que son sujetos precisamente de la autoridad
pública que se expresa jurídicamente.

Dentro de las varias clasificaciones del Estado se puede encontrar la

que diferencia al Estado de Derecho del Estado Social de Derecho:
el primero es el resultado de las luchas parlamentarias por imponer
la supremacía de la norma jurídica frente al poder omnímodo del
monarca, pues se entiende que la norma es una expresión de
soberanía radicada en el pueblo; el derecho entonces preexiste a la
actuación de al autoridad pública, al cual se subordina la
administración y los administrados. El Estado Social de Derecho
pretende aminorar las diferencias entre el Estado y la sociedad pues
entiende que el Estado, como órgano soberano supremo está
obligado a configurar el orden social, reconociendo las diferencias
sociales, económicas, culturales y de otra índole que se evidencian
en las sociedades que las integran, estableciendo mecanismos que
permitan al propio Estado regular de modo equitativo estas
desiguales relaciones humanas. Es entonces un Estado protectivo
orientado a disminuir las desigualdades, a solucionar sus conflictos,
reconociendo, en la unidad de la norma las diversidades del
colectivo. Para ello el Estado crea prestaciones sociales, interviene y
regula los más variados aspectos del accionar social.

A contrapropuesta de ello se dice que existe un Estado Subsidiario

que manteniendo las características del Estado de Derecho,
pretende proteger la iniciativa privada, limitando la intervención y
regulación estatal a cuestiones básicas que no pueden o no son de
interés del sector privado.

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El Estado asimismo cumple funciones o fines específicos que está
llamado a desarrollarlos históricamente; siendo los principales, los
siguientes:

- Económico.- Ya que su finalidad es asegurar al individuo su

desarrollo económico, asegurarle condiciones de vida adecuada
para su progreso.

- Ideológico.- Pues en esta medida señala la razón de ser de la

organización, sus propósitos, defendiendo los principios en los
que se sustenta el Estado y que ampliamente los señala en la
Constitución.

- Política.- En la medida en que ejerce autoridad moral, tiene poder

de planear, de coerción y de control.

- Jurídica.- Por ser generador de normas de derecho en las que

funda su accionar.

- Administrativa.- En la medida en que gobierna la nación, tiene

poder de mando y de organización.

Finalmente citaremos el concepto que sobre el Estado formula

Engels, citado por Lenin en su obra “Origen de la Familia, la
Propiedad Privada y el Estado”: “El Estado -dice Engels resumiendo
su análisis histórico -, no es de modo alguno, un poder impuesto
desde fuera de la sociedad, ni es tampoco ‘la realidad de la idea
moral’, ‘la imagen y la realidad de la razón’ como afirma Hegel. El
Estado es más bien un producto de la sociedad al llegar a una
determinada fase de desarrollo; es la confesión de que esta sociedad
se ha enredado consigo misma en una contradicción insoluble, se ha
dividido en antagonismos irreconciliables, que ella es impotente para
conjurar, y para que estos antagonismos, estas clases con intereses
económicos en pugna, no se devoren a sí mismas, y no devoren a la
sociedad en una lucha estéril, para eso hízose necesario un Poder
situado, aparentemente, por encima de la sociedad y llamado a
amortiguar el conflicto, a mantenerlo dentro de los límites del orden.
Y este poder que brota de la sociedad, pero que se coloca encima de
ella y que se divorcia cada vez más de ella es el Estado”

Este concepto señala una realidad histórica y determina, o mejor

precisa, que el Estado no es una creación concertada por los seres
humanos, sino más bien una necesidad social, un resultado histórico

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de la organización social, una exigencia colectiva orientada a la
solución de las múltiples contradicciones que la desigualdad y la
injusticia han impuesto.

LA ADMINISTRACION

Administración etimológicamente se deriva del latín ADMINISTRARE

que significa gobernar, dirigir. Sus raíces son: Ad = a, y ministrar =
servir. Administrar es entonces la acción de servir, por medio del
gobierno, de la organización, la regulación, el control, la prevención
y la sanción.

La administración en sentido lato, es la actividad permanente de

manejo de una entidad o negocio, relacionada con la acción de sus
órganos que participan en el desenvolvimiento de ella. Existe tanto
en la actividad privada como en la pública, esta última es la que
interesa al propósito de este trabajo.

La administración pública no es otra cosa que la actividad

permanente, irrenunciable y concreta de la que goza el Estado para
lograr sus objetivos por medio de su aparato orgánico, sometida a la
normativa jurídica.

Los hechos relativos a la administración son estudiados por distintas

disciplinas científicas que tienen intereses específicos en aquellos,
como la sicología, la política, la filosofía, la historia, la economía y
desde luego del derecho.

 En la Sicología, en cuanto dice relación al comportamiento

individual y colectivo frente a la administración y al impacto de las
decisiones administrativas en los gobernados.

 En la Política, la administración se la estudia en su aspecto

organizativo y normativo por efecto del ejercicio mismo del poder
del Estado, sus formas, mecanismos y finalidades.

 En la Filosofía, por cuanto le interesa el descubrimiento de la

verdad, de la esencia de las cosas, su naturaleza, causas, efectos,
entendido que la administración proviene de la necesidad
humana, de sus defectos y virtudes.

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 A la Historia le interesa el estudio de la administración; por cuanto
a través de ella puede determinarse el comportamiento de las
sociedades, la incidencia del poder estatal y los medios utilizados
en los procesos de transformación social y económica de la
humanidad.

 Para la Economía en cambio, la administración tiene interés por

cuanto de su estudio puede generar información, sobre la
eficiencia, eficacia, oportunidad en la prestación del servicio, el
costo de su operación y el efectivo servicio brindado.

 Al derecho por su parte la administración le incumbe por razón de

que esta se organiza y funciona solamente en virtud de la norma
jurídica y se expresa por medio de decisiones sometidas al
ordenamiento normativo para generar derechos directos o
indirectos.

Desde esta óptica, la administración pública no es otra cosa que una

planificada actividad jurídica del Estado que tiene como objeto
brindar de modo eficaz, oportuno y técnico los servicios públicos a la
nación en acatamiento al orden legal. Tiene por objeto la satisfacción
de las necesidades individuales y colectivas, en un marco de
seguridad y cuya meta es el bien común.

Rafael Bielsa (Derecho Administrativo Tomo 1) define a la

Administración pública como un “conjunto de servicios públicos
organizados para realizar los fines del Estado”

Diferente de la administración privada, cuyo objetivo es servir los

intereses individuales y grupales en procura de generar beneficios
para ellos. Se funda en los principios de igualdad jurídica y autonomía
de la voluntad los que son de aplicación diferente y especial en la
administración pública.

Las finalidades primordiales de la administración pública son:

- el desarrollo económico y social de la población

- la prestación de servicios públicos adecuados y oportunos
- la seguridad colectiva, individual y social
- la seguridad jurídica
- el logro del bien común; y,
- la aplicación de la ley y la justicia

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Se dice que la administración solo pertenece al ámbito del poder
ejecutivo del Estado, ya que a este le corresponde la tarea de
gobierno; no obstante este parecer ha sido superado puesto que sin
duda, los órganos públicos encargados de legislar, administrar
justicia, controlar, etc. ejercen atribuciones de orden administrativo,
de modo independiente a las específicas acciones que dimanan de
las potestades públicos que les corresponde ejercer dentro de la vida
del Estado. La administración se encarga de concretar las
finalidades del Estado, de hacerlas viables.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Diccionario de la Real Academia Española, dice que el derecho

administrativo es el “Conjunto de normas doctrinales y de
disposiciones positivas concernientes a los órganos e institutos de la
administración pública, a la ordenación de los servicios que
legalmente le están encomendados, y a sus relaciones con las
colectividades o los individuos a quienes tales servicios atañen”

El derecho administrativo es una rama del derecho público,

conformado por el universo de normas jurídicas que rigen el
funcionamiento, la organización de las entidades públicas, sus
mutuas interrelaciones y las que se generan con los particulares.

Está integrado por todas las normas y principios jurídicos propios del
hacer público. En ellas se concentran los mandatos, constitucionales,
legales, reglamentarios, de ordenanzas y de otra índole que sirven
para que las entidades del Estado funcionen. Allí constan las
atribuciones de los funcionarios, los procedimientos, los derechos de
los ciudadanos, etc.

Se colige entonces que las entidades pueden actuar únicamente

sometidas a ese ordenamiento jurídico, no pueden apartarse de él,
ya que hacerlo significa un acto contrario a la sociedad.

Nuestra Carta Política en su artículo 119 dice: “Las instituciones del

Estado, sus organismos y dependencias y los funcionarios públicos
no podrán ejercer otras atribuciones que las consignadas en la
Constitución y la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones
para la consecución del bien común”. El mandato no solo obliga a
que los actos públicos se supediten a la norma, sino que va más allá,
pues determina el alcance claro del accionar de los órganos y

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funcionarios públicos que no puede ser otro que la permanente
búsqueda del bien común , en suma de las mejores condiciones de
vida de la gente; obrando en justicia.

En su aspecto subjetivo el derecho administrativo es organizativo,

se remite a la existencia misma del aparato administrativo. Por medio
de este el derecho administrativo estructura los órganos públicos,
crea entidades que deben servir las finalidades estatales.

En su consideración objetiva, el derecho administrativo, deja de

lado la estática subjetiva y se convierte en dinámico, ya que se remite
a la actuación, al movimiento mismo de la administración. Esto es
señala las competencias y cómo deben actuar los órganos públicos;
en suma permite que el aparato público funcione, se mueva, para
satisfacer las necesidades de la colectividad a la que rige.

Sin que exista consenso sobre la definición del derecho

administrativo, los autores, en cada concepto desarrollado, señalan
varios elementos comunes de esta disciplina jurídica, que nos sirven
para tener una visualización clara y concreta de lo que se trata; así,
en el Diccionario de Derecho Público de Emilio Fernández Vázquez,
se citan los siguientes:

García de Enterría.- “El Derecho Administrativo es un sector o una

rama del Derecho Público, dirigido a la regulación de las singulares
especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de
Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares
del Derecho Común. Su objeto es, pues, la Administración Pública
en todas sus manifestaciones”

El autor de dicho diccionario lo define como “el conjunto de principios

y normas del derecho Público interno que regulan la organización y
actividad de la administración Pública y los consiguientes vínculos
jurídicos (relaciones) entre ella y los otros sujetos, que actualmente
se regulan en gran parte a través de verdaderas empresas, inmensas
y multiformes, a fin de asegurar la satisfacción de las necesidades
esenciales de los habitantes de un país.”

Explica, asimismo que existen autores, que en su mayoría comparten

con dicha opinión señalando que Sayagués Laso y Merienhoff,
prefieren eliminar la palabra interno, ya que ello limitaría el campo de
acción de la disciplina, puesto que no abarcaría el ámbito de las
entidades y organismos internacionales que ciertamente hacen

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actividad administrativa. En efecto la vida del Estado no termina en
sus límites físicos ya que requiere de modo permanente promover,
como lo hace, relaciones con otros Estados por efecto de los
intereses comunes que representan. De ahí que surge como
indispensable necesidad de los estados la creación de organismos
públicos internacionales que administran comunitariamente, ciertos
aspectos que benefician recíprocamente a ellos y a sus ciudadanos.
Actividades que se generan por normas jurídicas internacionales de
carácter público. Disposiciones que incluso tienen una jerarquía
superior al ordenamiento legal interno de cada país, salvo en materia
de normas constitucionales que rigen la vida interna de los países,
inscritas en el ámbito del derecho público administrativo.

Como se ha dicho, el derecho administrativo no se aplica solamente

en el quehacer interior de los Estados, sino que de modo cada vez
más evidente, traspasa su esfera soberana para, de modo conjunto
con otros estados, generar actividades coordinadas que solucionen
los problemas de las personas. Los entes públicos internacionales
aplican el derecho administrativo en sus consideraciones: subjetiva,
cuando crea organismos multinacionales, como la ONU, la OEA,
regionales como la Comunidad Andina, la Unión Europea, etc. y,
objetiva, cuando se entregan normas para que estos entes funcionen,
fijando competencias, procedimientos, etc.

El derecho administrativo funciona por medio de normas propias,

distintas a las del derecho general, de ahí que Rivero (citado por
EFV) afirma que es el “conjunto de reglas jurídicas derogatorias del
derecho común que rigen la actividad administrativa de las personas
públicas”; se considera en este aspecto que el derecho
administrativo actúa autónomamente y deja sin efecto el derecho
común, imponiendo normas aplicables solo al accionar público y a
sus relaciones pues, para efectos públicos las instituciones jurídicas
comunes se modifican en aras al logro del bien común.

No hay duda que el derecho administrativo es una rama

relativamente nueva del hacer jurídico humano. Es entendible que las
reglas de administración van cambiando de modo permanente en
función de la complejidad social. Mientras más simple sea la forma
social, más simples serán las normas que la rigen. Al contrario,
mientras más compleja sea la sociedad, existirán mayores conflictos
y más difíciles aspectos que regular. De suerte que puede decirse
que el Derecho Administrativo nace a partir de la conformación de los
Estados Nacionales y se consolida con la instauración de las

16
repúblicas con régimen democrático, sustentadas en normas
jurídicas de carácter constitucional.

En nuestro país, desde la misma época colonial se conoce la

existencia de una estructura administrativa que respondía al régimen
monárquico español y a su influencia eclesial, así se puede referir en
este aparato administrativo, la creación de los virreinatos, audiencias
reales, capitanías generales, corregimientos. Todos con funcionarios
coloniales con competencias políticas, judiciales, de administración,
tributarias, etc.

Con el triunfo de las guerras libertarias y el establecimiento de la

“Gran Colombia”, hubo sin duda una nueva estructura administrativa
y aparecieron normas de carácter público, entre ellas de orden
administrativo que rigieron hasta cuando el Ecuador se convierte en
Estado independiente, siendo necesaria la instauración orgánica del
aparato administrativo y de la expedición de normas jurídicas que
informan, con más fuerza el derecho ciudadano y la génesis del
derecho administrativo ecuatoriano, el mismo que comporta un
permanente crecimiento, estructuración y evolución permanente, ya
que responde a las necesidades sociales y a los nuevos roles que la
administración pública asume para la satisfacción de las necesidades
colectivas.

Nuestro derecho administrativo ha ido evolucionando de modo

permanente, normando las cada vez más complejas relaciones del
aparato público en su interior, como exteriormente con los
particulares.

En la actualidad son muchos los cuerpos jurídicos nacionales que

pertenecen a la esfera del derecho administrativo ecuatoriano; tantos
cuantas actividades desarrolla la administración pública en materia
de salud, garantías ciudadanas, seguridad social, régimen de
relación de servicio civil con los servidores públicos, materia
bancaria, societaria, de la fuerza pública, magisteril, propiedad
intelectual, tierras, aguas, minería, energía y toda la gama del
servicio público.

CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Por ser, el derecho administrativo, una rama independiente, nacido

del derecho público, la disciplina jurídica tiene sus propias

17
características que le individualizan, contándose entre las principales
las que siguen:

a) La administración pública tiene una situación de ventaja frente

a los particulares. Solo la administración tiene capacidad de
ordenar y decidir, en cumplimiento de las atribuciones
asignadas por la ley. Los particulares están obligados a acatar
lo mandado, manteniendo su derecho a impugnar las
resoluciones administrativas cuando afectan sus derechos.

b) Por medio de las normas que integran el derecho administrativo

la administración pública está en capacidad de hacer cumplir su
voluntad, aún sin necesidad de recurrir a los jueces, ya que sus
resoluciones son ejecutables cuando quedan firmes o causan
estado.

c) Solo por medio de las normas que integran el derecho

administrativo puede crearse entes públicos generando la
obligación de hacerlos funcionar de modo oportuno y
permanente, respetando la igualdad de los que requieren su
servicio.

d) Tiene flexibilidad en el ámbito de su aplicación que puede ser

nacional, regional o local, según la norma de que se trate, la
naturaleza y finalidades de la entidad regulada.

e) El derecho administrativo expresa la naturaleza jurídica de los

entes públicos, señala sus objetivos, organiza su estructura,
señala competencias y procedimientos

f) Se caracteriza además por cuanto, usando las normas jurídicas

que lo integran, hace efectiva la ventaja del Estado frente a los
gobernados, ubicando a la administración en mejor condición
que estos; pues el derecho administrativo consulta al interés
colectivo; por ello tiene ciertas prerrogativas respecto de las
personas que contratan con ella, beneficiándose de las
llamadas cláusulas exorbitantes, permitiéndole establecer las
reglas de juego que han de observarse para participar en los
procesos concursales.

g) Determina relaciones de supra y subordinación jurídica entre

entes y órganos públicos y sus sujetos. La misma
administración está subordinada siempre a la ley

18
 h) Hace efectiva la titularidad del interés público que tiene el
Estado, Su característica de esta manera, es parcializada en
función del interés que representa. Solo el Estado por medio de
sus órganos ejerce la titularidad, representa al interés público;
por ello está prohibido a los particulares el obrar a nombre de
la nación.

i) Viabiliza la concreción de los objetivos del Estado como ser

social.

j) Se constituye por reglas autónomas, propias, distintas a las del

derecho común.

k) Es esencialmente permisivo, pues lo que no manda

expresamente debe entenderse como prohibido. De esta
manera se entrega al ciudadano el marco de seguridad que
requiere, en el entendido que los órganos y los funcionarios
públicos solo pueden actuar sometidos y en uso de las
atribuciones constitucionales y legales.

l) Establece procedimientos y mecanismos para que los

gobernados puedan acudir a la administración y oponerse a sus
decisiones.

ll) Regula la actividad patrimonial del Estado y sus

instituciones, su responsabilidad contractual y
extracontractual.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se dice que los principios de una disciplina son los presupuestos

lógicos que, aunque no sean escritos informan adecuadamente el
alcance de las instituciones, en este caso, jurídico administrativas.
Los principios son anteriores a la ley, posiblemente pueden
considerarse como el resultado de la actividad social, de sus
costumbres y necesidades. La aplicación adecuada de los principios
ha de servir siempre, de inmensa barrera para proteger a los
administrados del abuso y la arbitrariedad legislativa, administrativa
y por supuesto judicial, ya que contienen el efectivo alcance de las
instituciones jurídicas

19
Los principios en suma son las convicciones ético jurídicas de
carácter concreto en las que se sostiene una sociedad determinada,
son sus pilares básicos; pero por provenir de una organismo
estructurado integrado por seres humanos, están en permanente
movimiento van cambiando constantemente, de acuerdo a los
nuevos intereses o circunstancias que son las que los motivan.

Los principios van siendo encontrados por la doctrina y los

precedentes jurisprudenciales que se crean en función del desarrollo
socio jurídico. Los tratadistas y jueces tienen la posibilidad, al igual
que los legisladores en inicio, de interpretar los hechos y ubicarlos
en el contexto de la justicia. Cumplen un papel instrumental de la
justicia y en muchas ocasiones están en mejor categoría que la
propia ley; pues no hay que olvidar que cuando están en conflicto la
ley y la justicia, la última es la que prevalece, pues es parte del
objetivo del Estado: del bien común. Los principios jurídicos nos
entregan el marco de referencia de la institucionalidad, nos permiten
entender la legitimidad del obrar administrativo.

El derecho administrativo, al igual que otras disciplinas jurídicas tiene

pilares de sustento primigenio que lo individualizan y lo entienden,
entre otros se pueden señalar los siguientes:

a) La Dignidad humana, por medio del cual se establece el

propósito público de lograr que el ser humano desenvuelva su
vida con los elementos indispensables de sustento suyo y
familiar, situación que se concreta con la entrega de servicios
adecuados y oportunos, para la protección de la vida,
alimentación, educación, etc.

b) La igualdad ante la ley, que pregona un fundamento humano

elemental, por el cual ninguna persona puede ser discriminada,
por motivo o razón alguna. La ley es de carácter general y
aplicable a todos. La Ley igualmente tiene la capacidad de
proteger a los sectores sociales más débiles, reconociendo sus
diferencias y legislando de modo que exista un accionar público
más equitativo.

c) La seguridad jurídica, entendida como la certeza humana de

que la ley ha de ser aplicada y cumplida inexorablemente por toda
la nación y sobre todo por las autoridades públicas, instituciones
u organismos públicos. Principio que se extiende a la
consideración de que la administración siempre actúa de buena

20
 fe. Tiene siempre una base de legitimidad nacida de la
característica moral de la soberanía y la justicia. Pero la seguridad
jurídica debe entenderse también en el cabal cumplimiento
ciudadano de las normas jurídicas y el respeto del derecho ajeno.
La seguridad jurídica da la percepción que el ciudadano y las
organizaciones privadas tienen de que el Estado les aleja de los
peligros, riesgos o daños a los que ordinariamente estarían
expuestos en caso de que no exista el poder coercitivo que ejerce
la norma positiva y el aparato administrativo público. Una nación
que cuenta con funcionarios y entes públicos celosos del
cumplimiento de sus atribuciones e integrada por personas
cumplidoras del deber y de las obligaciones ciudadanas, es sin
duda, una organización social con plena seguridad jurídica, en la
cual se ejerce y se cumple el derecho sin óbices.

d) La legalidad, Este principio enseña que todas las personas y

órganos del poder público están sometidos al ordenamiento
jurídico del Estado. No existe por tanto nadie que pueda ubicarse
sobre el mandato constitucional y legal. Tambien alcanza el
principio a presumir de derecho que la voluntad administrativa
expresada por las decisiones de la administración, está
enmarcadas en el ordenamiento jurídico, hasta tanto
judicialmente se declare lo contrario. Alcanza incluso a la certeza
que las decisiones judiciales son legales y justas por lo que
pueden ejecutarse.

e) La proporcionalidad, por el cual se entiende que a iguales

hechos corresponden iguales decisiones: por ejemplo en la
justicia distributiva, dar a cada cual lo suyo. En materia
sancionadora graduando las penas, de acuerdo a las
circunstancias y gravedad de cada asunto. En el aspecto
remunerativo pagando igual salario por igual trabajo.

f) La autotutela administrativa, por medio del cual se establecen

los límites que la Constitución y la ley crean para el ejercicio de la
actividad pública; que se expresan a través del control que la
propia administración hace de sus actos. Sea por medio de
órganos de superior o igual jerarquía, de modo posterior o anterior
a la emisión del acto, o simplemente ejercido por el mismo
servidor público al cumplir sus atribuciones del modo que ordena
la norma jurídica. Los recursos en la vía administrativa son
considerados como un procedimiento para que la administración
pueda auto controlarse. La autotutela es el mecanismo de

21
 vigilancia permanente que la propia administración hace de sus
actos, dejándolos sin efecto cuando estos vulneran el
ordenamiento jurídico; pero también se extiende a la obligación
de controlar los bienes públicos y de mantenerlos
adecuadamente con la debida cautela para evitar o disminuir su
daño, deterioro o pérdida. La autotutela exterioriza la capacidad
de iniciativa propia de la administración pública para vigilar sus
actos, sin concurrir ante otras autoridades.

g) La jerarquía, por cuanto el derecho administrativo estructura sus

órganos y autoridades, de tal modo que su accionar sea lo menos
controvertido posible, dando categorías de supra y subordinación
jurídicas, para hacer viables las decisiones que se adopten. No
puede entenderse un poder horizontal, éste siempre es vertical
pues existen órganos públicos con mayor fuerza que otros;
normas jurídicas con mayor imperio o rigor que otras y servidores
públicos con mayores competencias o autoridad que otros,
siempre en una lógica relación jerarquizada.

h) La especialidad, que obliga al poder público a dotar a la

colectividad de órganos adecuados a cada interés del servicio
público, a fin de que éste sea prestado con seguridad y el mayor
conocimiento técnico del tema.

i) La permanencia del servicio publico; por el cual se aprecia que

la administración pública tiene una continuada actividad, que no
debe ser interrumpida, porque el deseo social es de que
permanezca por siempre, desde luego introduciendo los cambios
que la colectividad requiere. En efecto el derecho administrativo
garantiza, por medio de este principio que el servicio público sea
intemporal, debe existir por siempre.

JERARQUIA DE LA NORMA JURIDICA

Al referirnos a las fuentes del derecho administrativo habíamos

manifestado que la principal de todas era la norma jurídica, la cual se
estructura a su vez en cuerpos debidamente identificados,
especializados y sobre todo en una lógica jerarquía de imperio o de
rigor de una frente a otra.

22
La jerarquía de las normas constituye una garantía de la seguridad
jurídica, de modo que aquellas que tengan una superioridad de rigor,
se imponen a otras que les están subordinadas.

La Constitución Política (agosto de 1998) en su Art. 272 señala que

ella prevalece sobre cualquier otra norma legal; y que: “Las
disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos - leyes,
decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros
actos de los poderes públicos, deberán mantener conformidad con
sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren
en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones. Si hubiere
conflicto entre normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales,
jueces y autoridades administrativas lo resolverán, mediante la
aplicación de la norma jerárquicamente superior.”

Este precepto constitucional que está incorporado en casi todas las

legislaciones de los países del mundo, tiene como propósito un
ordenamiento racional de la norma, para que sus distintos contenidos
no se contrapongan entre sí y de este modo asegurar su
cumplimiento.

Todo el derecho positivo, es probablemente una abstracción jurídica,

que solo puede concretarse por medio de los órganos del Estado. Y
es, esa concreción; es decir la obligación de ejecutar sus
disposiciones, lo que precautela el principio de jerarquía jurídica, que
según Kelsen tiene una estructura piramidal que comienza desde una
cúspide de principios generales; los cuales se irradian hacia la base
pasando por una serie de complejidades, hasta las más ligeras
actividades normativas de carácter general. Con efecto erga omnes.

En este contexto interesa sobre manera, tomando como base la

norma constitucional enunciada, estudiar brevemente el significado
de este complejo y jerarquizado ordenamiento jurídico, con las
variaciones doctrinarias que le son propias. Para lo cual guardaremos
el orden que la propia Constitución menciona.

a) LA CONSTITUCION.- Es el cuerpo jurídico de mayor jerarquía,

llamado también ley fundamental, carta política, ley suprema, ley
básica o, ley de leyes. Encabeza la pirámide del derecho positivo,
en ella se contemplan los fundamentales principios que dan origen
al Estado, expresa los objetivos sociales de la organización social,
con el que ha de estar de acuerdo todo el ordenamiento legal y de
otra índole que emane de los poderes públicos.

23
La Constitución se encarga de estructurar y establecer el orden
jurídico general del Estado; contiene las normas jurídicas en las
que se expresan los objetivos nacionales permanentes; en suma
es el ideario de la nación.

Se estima que la Constitución no es una ley, sino un cuerpo

jurídico por medio del cual la nación se organiza, en el que se
plasma el pensamiento que sobre las más diversas situaciones
humanas tiene la sociedad, crea órganos a las que entrega
atribuciones para que cumplan las finalidades estatales. La
Constitución expresa el pensamiento ideológico del Estado, el
concepto de vida de la sociedad, los objetivos nacionales
permanentes.

La ley siempre le está subordinada, porque a la Constitución se la

compara con un árbol, cuyas ramas que son las leyes, forman
parte de ella pues, de la Constitución extrae la sabia jurídica, la
esencia de la normatividad que es el elemento necesario para
cumplir debidamente sus mandatos, sus objetivos.

No puede considerarse a la Constitución como el conjunto de

leyes y más normativa secundaria, sino más bien como el conjunto
de principios fundamentales que rigen la vida de un Estado,
concebidos como las generales aspiraciones de la sociedad y la
estructura institucional que crea, para que estos se hagan
efectivos.

La Constitución es “el conjunto sistemático de normas jurídicas

fundamentales que rigen la organización y funcionamiento de un
Estado y que señalan los derechos y garantías de sus miembros”
(Rodrigo Borja)

Más claramente la Constitución, doctrinariamente, instituye los

poderes y funciones del Estado, sistematizándolos
ordenadamente. Esa su parte orgánica. Pero también positiviza
los generales fundamentos filosóficos del Estado que sirven de
sustento para la legislación de menor jerarquía. Las libertades
públicas, los derechos fundamentales; establece los límites del
ejercicio del poder público pues señala el ámbito de su acción. Los
propósitos del Estado que no pueden considerarse como simples
metas, pues estos siempre serán intemporales ya que la vida del
Estado se presume permanente. Todo ello es un conjunto de

24
 obligaciones que deben cumplirse a favor de la sociedad que es
su principio y su fin.

b) LA LEY.- Muchas son las definiciones que existen sobre la ley;

generalmente puede ser considerada como la regla o fundamento
en que se sustenta algo; así, la naturaleza, la física, la química. La
ley, jurídicamente, no es otra cosa que el precepto normativo, de
carácter obligatorio, permanente y general, expedido por el Estado
que ordena o prohíbe algo a tono con la justicia, la moral y la
razón, con el propósito de lograr el bien común.

Nuestro Código Civil define a la Ley como “Art. 1.- La ley es una
declaración de la voluntad soberana que, manifestada en la forma
prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite”. La Ley
Orgánica de la Función Legislativa señala para referirse a la ley,
afirmando que es “la norma de carácter obligatorio y permanente
que verse sobre una materia de interés general”

Se ha dicho que la ley se orienta o mejor tiene como propósito el

logro del bienestar colectivo; por manera que se la expide para
beneficio de la sociedad, para hacer viables los preceptos
constitucionales y el desarrollo de la sociedad en todos sus
aspectos.

Su fuerza es soberana ya que doctrinariamente nace de la

colectividad y se dirige hacia ella.

La ley no puede ser concebida necesariamente como un

mecanismo técnico jurídico, preparado en la academia pues la
potestad de legislar es esencialmente política no solo por provenir
de un órgano estatal como el Congreso Nacional sino más bien
porque expresa los planteamientos ideológicos, esto es, el
pensamiento político de quienes detentan la capacidad, el poder
de aprobarlas y promulgarlas; por ello precisamente es el
receptáculo de esos intereses, que no siempre representarán las
necesidades de la sociedad en su conjunto, sino los que
corresponden a quienes las promueven.

Los escépticos sostienen más bien que la ley no persigue el bien

común sino el mal ajeno, el provecho personal o del grupo al que
pertenece quien tiene capacidad jurídica de expedirlas. Exterioriza

25
entonces esos intereses, los formaliza, los promueve, instituyendo
un derecho positivo que oficializa tales intereses, aunque no sean
necesariamente legítimos y justos.

Si es la ley la que tiene la capacidad suprema de enrumbar a la

sociedad a mejores condiciones de vida, sin que tal propósito sea
una realidad, va de suyo que la colectividad tiene sospechas,
además fundadas, de que la normativa a incrementado su
inseguridad y su pobreza.

No obstante, es evidente que la sociedad actual no puede ser

concebida sin la existencia de normas que organicen, regulen,
orienten, prohíban, permitan, doten de autoridad a la
administración; en suma, que estructuren el Estado, que impongan
las reglas para que la sociedad al menos, propenda a vivir en
mejores condiciones.

Nadie puede negar que el mundo y más en concreto nuestro país,

vive un serio proceso de desinstiitucionalización, precisamente por
cuanto sus habitantes tienen un mejor conocimiento de lo que
ocurre, tienen la capacidad de racionalizar lo injusto de la norma y
de su aplicación; pues viven de cerca la injusticia y desconfían de
los órganos públicos ya que ellos representan al Estado. Por ello
se explica el surgimiento cada vez más evidente de movimientos
sociales que pretenden constituirse en organizaciones paralelas al
Estado o al menos buscan tener participación directa en la toma
de decisiones públicas. Lo propio, aunque en diverso ámbito,
ocurre con los gremios empresariales que disputan parcelas de
poder al Estado a fin de garantizar sus intereses. En suma, unos y
otros se orientan, aunque de distinta manera y con propósitos
diferentes a disminuir el poder del Estado, sea por medio de
procesos de privatización, desmonopolización, desinversión,
tercerización, etc. o, a través de la participación directa de estos
actores en los órganos de decisión pública.

En el mundo y en nuestro país en concreto, es evidente que

históricamente se han expedido normas legales que conducen a
privilegiar derechos particulares o de grupo. Normas que son
expresión de los llamados poderes fácticos, en muchas ocasiones
contrarios a los intereses y necesidades de la población. Estos

26
 privilegios provocan, sin duda, crisis en la institucionalidad de los
estados, no solo en el accionar de los órganos públicos, sino en la
imposibilidad de solucionar problemas que afectan a la
generalidad de las personas por la aplicación de las normas. Estos
mecanismos reales, pero impropios de la legislación legalizan
situaciones anómalas, a todas luces ilegítimas y en muchas
ocasiones, hasta inmorales.

Sin duda la legislación que contiene privilegios comporta un

verdadero atentado contra la justicia, bien supremo tutelado por el
Estado puesto que, sitúa a las personas en relaciones de ventaja
de unas frente a otras. Desde luego que el Estado debe mantener
los equilibrios necesarios para viabilizar la equidad, caso en el cual
es aceptable que las obvias diferencias sociales y económicas se
plasmen en la norma jurídica a fin de que el Estado proteja a las
personas que tienen condiciones desventajosas frente a otras.
Para ello está el derecho social o protectivo que reconoce esas
diferencias y regula a sus actores con el auspicio del Estado. La
ley proporciona esas diferencias en términos de justicia, aunque
esta siempre será relativa, por ser creación humana que responde
a intereses concretos.

La Constitución en su Art. 142 señala que existen dos clases de

leyes, a saber: orgánicas y ordinarias.

- Leyes Orgánicas.- Son aquellas dictadas de modo

complementario a la Constitución, para desarrollar la organización
y funcionamiento de los órganos integrantes del aparato
administrativo del Estado, previstos en la carta política. Dentro de
estas se encuentran las siguientes:

1. Las que regulen la organización y actividades de las Funciones

Legislativa, Ejecutiva y Judicial; las del régimen seccional
autónomo y las de los organismos del Estado, establecidos en
la Constitución. Entre las principales tenemos: Ley Orgánica
de la Función Judicial, Ley Orgánica del Consejo Nacional de
la Judicatura, Ley Orgánica de la Función Legislativa, Ley
Orgánica de la Procuraduría General del Estado, del Ministerio
Público, Las leyes que rigen las actividades de los órganos de
control del Estado, leyes orgánicas de la Fuerza Pública, etc.

27
2. Las relativas al régimen de partidos, al ejercicio de los
derechos políticos y al sistema electoral; como la Ley de
Elecciones, Ley de Partidos Políticos, Ley de Control del Gasto
Electoral.

3. Las que regulen las garantías de los derechos fundamentales

y los procedimientos para su protección. En este caso, la Ley
de Control Constitucional, Ley de la Defensoría del Pueblo, Ley
Ambiental

4. Las que la Constitución determine que se expidan con este

carácter.

Es necesario señalar que el Congreso Nacional mediante

resolución No. R.22.058 publicada en Registro Oficial No. 280 de
8 de marzo de 2001, determinó la nómina de las Leyes Orgánicas
vigentes en el país. Resolución que si bien abarca algunos de los
cuerpos jurídicos que tienen este carácter no ha incorporado otros
que están consideradas en el mandato constitucional. No obstante,
puede decirse que el inciso final del Art. 1 de tal resolución
legislativa, al señalar que también son leyes orgánicas “Las que
la Constitución determine que se expidan con ese carácter”, ha
salvado la situación para incorporar en el mandato a todas aquellas
que cumplen con las condiciones constitucionales para que los
cuerpos jurídicos vigentes o que sean expedidos con posterioridad
sean orgánicos.

Es claro que esa resolución contiene el defecto que la técnica de

legislar conoce como “vagancia legislativa”; defecto que en sus
diversas formas se halla en la legislación nacional, cuando por
ejemplo se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan
a la ley que se expide, o se usan términos extremadamente
generales para involucrar con ellos o, para excluir en otros casos,
a otras normas jurídicas, dejando para ese efecto el juicio que la
administración, el interpretador o el juzgador tengan sobre el
asunto. Desde luego tal defecto complica enormemente la
aplicación de las disposiciones, consagrando la inseguridad
jurídica.

No por ello debe dejar de señalarse que existen cuerpos

normativos como la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, Código Tributario, Ley de Servicio Exterior, leyes

28
 de personal de la fuerza pública, Ley de Escalafón y Sueldos del
Magisterio Nacional etc. etc. que sin constar en el listado, por
mandato constitucional tienen el carácter de orgánicos y
prevalecen sobre las ordinarias.

- Leyes Ordinarias.- Se entiende, por exclusión, en este concepto,

a todos los cuerpos jurídicos legales de características comunes,
en cuanto no privilegian materia o persona. Son los cuerpos
normativos que no se encuentran en la enumeración anterior.

Las leyes orgánicas tienen mayor fuerza jurídica que las ordinarias;
prevalecen sobre ellas, aún en el caso que una ley ordinaria tenga
el carácter de especial.

Las leyes orgánicas solo pueden ser aprobadas, reformadas,

derogadas o interpretadas por la mayoría absoluta de los integrantes
del Congreso; esto es por la mitad más uno de todos los legisladores.

Las leyes ordinarias en cambio se aprueban por mayoría simple de

los asistentes a las sesiones legislativas. Esto es, las primeras son
leyes calificadas y se ubican en categoría inmediatamente inferior a
la Constitución.

Es necesario señalar que existen autores como García de Enterría

que consideran que todas las leyes se ubican en un mismo renglón
de jerarquía jurídica; por lo que la distinción entre orgánicas y
ordinarias nada tiene que ver con la fuerza de imperium de la norma
sino más bien con la reserva de materia asignada a cada una de
ellas; así en caso que la Constitución señale que se requiere de ley
orgánica para fijar competencias, organización y funcionamiento del
poder judicial, esa es solo materia reservada a esa clase de
normatividad, la cual no puede ser tomada por una ley ordinaria, no
porque sea inferior jerárquica sino por cuanto la Carta Política le
asignó asuntos distintos. La diferencia radica entonces en el nicho
asignado por la Constitución a cada una de estas normas jurídicas.

OTRA CLASIFICACION.- Pero no solo existe esas clases de leyes,

sino también otras denominadas generales y especiales. Se sostiene
que esta clasificación solo se refiere a las leyes ordinarias; aunque
en realidad pueden existir leyes orgánicas con carácter general o
especial; por ejemplo la Ley de Régimen Municipal tiene el carácter
de orgánica, pero también es general frente a la Ley del Régimen
para el Distrito Metropolitano de Quito.

29
LEYES ESPECIALES.- Son aquellas que se refieren a una materia
determinada y que pueden desprenderse de un ordenamiento
general previamente establecido. Por ejemplo la Ley de Tránsito
frente al Código Penal, el Código del Trabajo frente al Código Civil.
Se denominan así porque se apartan del ordenamiento jurídico
común, manteniendo su condición y jerarquía jurídica. Una de sus
características es que son leyes “completas” porque tienen una
parte sustantiva y una parte adjetiva. Ley especial prevalece sobre la
general.

LEYES GENERALES.- Son aquellas que se refieren a distintas

materias, hechos y comprende a todos los habitantes de un Estado.
Se contrapone a la legislación particularizada pero no a la
especialidad.

No obstante, las clasificaciones mencionadas, debe señalarse que el

carácter orgánico u ordinario de la ley, no se contrapone a que estas
también sean especiales o generales. Diremos como ejemplo que
mientras la Ley de Régimen Municipal es una ley orgánica de
carácter general pues es aplicable a todos los municipios
ecuatorianos; la Ley de Régimen del Distrito Metropolitano de Quito,
manteniendo su condición de orgánica, es también especial pues rige
solamente para esa municipalidad.

Necesario también es señalar que la condición de jerarquía de la ley,

que se infiere de su clasificación, no se refiere necesariamente a todo
un cuerpo jurídico, sino que tiene relación más bien con cada una de
las normas que integran ese estatuto jurídico. De ahí que
perfectamente pueden existir normas de carácter especial u orgánico
en cuerpos normativos generales u ordinarios.

Por otro lado existen criterios en el sentido que la calidad de le ley,

surge del contenido de la norma jurídica y no de la calificación que el
legislador haya entregado al cuerpo normativo pues, en muchas
ocasiones se determina por disposición legal expresa, que el cuerpo
jurídico es de carácter especial y que prevalece sobre otros
generales u especiales que se le opongan; descuidando que pueden
existir normas, en otros cuerpos legales, que señalen presupuestos
jurídicos cuya aplicación es exclusiva para los casos que ellas
determinan.

30
La potestad legislativa pertenece por entero al parlamento. No
obstante en nuestro país el ejecutivo ejerce una plena capacidad de
colegislación no solo por su competencia de sancionar las leyes que
provienen del Congreso Nacional, sino porque tiene reserva de
iniciativa. En efecto solo el Presidente de la República tiene
capacidad de formular proyectos de ley en asuntos tributarios que
creen, modifiquen o supriman impuestos; aumenten el gasto público
o modifiquen la división político administrativa del país. Podrá notarse
que los diputados y el Congreso Pleno perdieron la capacidad de
iniciativa para los casos citados. Así lo determina el Art.147 de la
Constitución

Esa capacidad de colegislación del Ejecutivo se ve fortalecida aún

más cuando el Art. 153 de la Carta Política determina que el
Congreso Nacional en caso de objeción parcial o total de la Ley por
parte del Presidente de la República, solo puede ratificarse en el
proyecto inicial, siempre que haya el voto favorable de las dos
terceras partes del parlamento. Situación de muy difícil ocurrencia;
con lo cual el debilitamiento de la legislatura se torna cada vez más
evidente.

ELEMENTOS PARA LA APLICACIÓN GENERAL DE LA LEY.- La

aplicación general de la ley tiene varios aspectos que están
considerados en nuestra legislación y que constituyen principios
indispensables para su concreción jurídica, entre los cuales tenemos:

- Las leyes pueden ser reformadas o derogadas solo por otras

leyes de igual o superior jerarquía o por la Constitución.

- Las leyes ordinarias no pueden modificar ni contrariar las

orgánicas. Las leyes especiales prevalecen sobre las generales.

- La costumbre no genera derecho sino solo cuando la ley se

refiere a ella.

- Los actos prohibidos por las leyes son nulos, si la ley no señala
otra consecuencia por su violación.

- La renuncia general de las leyes no produce efecto alguno. Pero

pueden renunciarse los derechos individuales, aunque la ley
también contempla algunos irrenunciables, como los que
corresponden a los trabajadores, el derecho a la seguridad social,
entre otros.

31
- La ignorancia de la ley no excusa a persona alguna.

- Los acuerdos privados no están en capacidad de dejar sin efecto

las leyes en que tenga interés el orden público.

- El silencio, la insuficiencia u obscuridad de la ley no son

fundamentos para denegar justicia y aplicar lo que la razón, la
moral y la justicia exija en aras del bien colectivo y de la legitimidad
de las aspiraciones ciudadanas.

- Las leyes generalmente no son retroactivas; es decir solo se

expiden para aplicación ulterior. No obstante reconoce el derecho
adquirido en aplicación de una norma vigente al tiempo en que fue
generado. La ley igualmente, en ciertos casos, contempla
disposiciones que establecen derechos por cuestiones anteriores
a su promulgación. Es en aplicación del principio de
irretroactividad precisamente, que se generan los derechos
adquiridos. Esto en cuanto a las normas sustantivas pues en lo
tocante a las adjetivas se aplican desde su vigencia.

- La ley está sobre todas las voluntades particulares, pues es

expresión del poder público, por ello todos los órganos públicos,
sus funcionarios, los particulares o sus organizaciones le deben
sometimiento.

- Solo la ley crea órganos públicos, fija competencias, determina

relaciones jurídicas, haciéndolas nacer, extinguiéndolas o
modificándolas...

- Solo mediante ley pueden tipificarse infracciones administrativas,

civiles, penales o disciplinarias, así como su correspondiente
sanción. No son normas de inferior jerarquía las que pueden
invadir esta esfera jurídica. Pues la potestad pública de control y
de sanción nacen de la soberanía que solo se expresa en la
Constitución o en la Ley.

- Solo la Ley tiene capacidad de crear tributos, sean impuestos,

tasas o contribuciones, modificarlos, extinguirlos o fijar
exenciones.

32
- Solo mediante ley puede establecerse la naturaleza jurídica de las
entidades públicas, dotarlas de personalidad jurídica y de
autonomía.

- Solo la Ley puede modificar la estructura jurídica del Estado ya

que ello corresponde siempre a la soberanía y por tanto es
manifestación de esa voluntad.

CLASES DE ADMINISTRACION

Las necesidades sociales unidas a los derechos individuales o

colectivos y las obligaciones públicas, determinan que el Estado
establezca o mejor, estructure varias formas de administración a fin
que puedan brindarse los servicios previstos en la ley. Estas formas
que adquiere la administración tienen una variedad de clases, según
la naturaleza del órgano público, de sus objetivos o del servicio que
entregue.

La doctrina señala como las principales clases de administración a

las que de seguido se puntualizan:

ADMINISTRACION ACTIVA.- Es aquella clase de administración

pública a la que la ley le concede facultades para el conocimiento,
análisis, decisión y ejecución de asuntos determinados. Esta clase
de administración es la que comúnmente existe, la que efectúa su
labor de modo diario y permanente.

Tiene la capacidad de receptar peticiones o reclamos, así como la

posibilidad de enterarse, por su propio accionar, de situaciones que
provocan su movimiento.

Conocido el caso la administración está obligada a analizarlo, a

estudiarlo de modo ágil y eficaz, con el propósito de resolver el
asunto, expresando de esa manera la voluntad administrativa; que a
su vez es factible de ser ejecutada por el mismo órgano que lo emite
o por otra dependencia administrativa que la ley determine.

ADMINISTRACION INDIVIDUAL.- A la que también se la denomina

burocrática o jerarquizada y es aquella en la cual las funciones del
órgano de la administración pública, están asignadas para que la
cumpla una sola persona.

33
Los titulares de esta clase de administración actúan separadamente
en función de las específicas atribuciones que la ley les asigna. La
persona física que ejerce la titularidad de la administración es la que
toma las decisiones, siempre respetando el nivel jerárquico
correspondiente y asumiendo su responsabilidad por lo que haga o
deje de hacer.

ADMINISTRACION COLEGIADA.- La administración pública

colegiada, es aquella por medio de la cual, el procesamiento y
resolución de los asuntos atribuidos legalmente al órgano respectivo,
se lo realiza o se las cumple tomando en cuenta la voluntad de un
conjunto de personas físicas, que de modo pluripersonal y con el
mismo derecho emiten su voto u opinión sobre los distintos casos. La
administración colegiada no es parte de la administración
jerarquizada; pues es independiente a ella. En efecto, sí un cuerpo
colegiado está integrado por varios ministros de Estado, es obvio que
ninguno está subordinado al otro, aún en el caso de que dicho cuerpo
sea parte orgánica de una de las carteras cuya titularidad ostenta un
miembro de aquel.

En estos órganos, la resolución administrativa se la toma por

mayoría de votos, luego de la respectiva deliberación.

Las personas físicas que componen el órgano, de modo individual no

tienen competencia para expresar la voluntad administrativa; solo la
composición adecuada, su integración legal, permite la deliberación
y la decisión, de modo conjunto y mayoritario. En suma son órganos
impersonales y al menos doctrinalmente se estima que en su acción
es menos posible la influencia externa, pues generalmente
representan distintos sectores sociales, políticos o económicos.

Es necesario señalar que la integración del órgano es diferente al

quórum; en efecto:

Integración del órgano. Integración viene de íntegro; es decir

completo, entero. Por ello se entiende que un órgano colegiado está
integrado, cuando todos quienes, por mandato legal lo conforman, se
han incorporado a él, cuando no falta ninguno. El cuerpo colegiado
es un todo formado por varias partes, por varias personas; por ello si
faltase alguna de esas partes el órgano no existe, ya que no está
íntegro, no está entero.

34
Ejemplificando diríamos que: Si un órgano colegiado, de conformidad
con la Ley está compuesto de ocho miembros, es obvio que todos
ellos lo integran, por tanto si alguno de esos no ha sido designado
por el colegio electoral respectivo, el órgano no está integrado, no
está entero. De otro modo, si estando designados todos sus
integrantes el Presidente convocó a sesión del pleno solo a seis,
omitiendo convocar a los dos restantes o, intencionalmente dejando
de hacerlo, ese órgano no está integrado, no está entero. En los dos
casos el órgano estaría acéfalo y no podrá sesionar ni decidir por
falta de integrantes. Pero si, no obstante, sesionare y tomare
decisiones, éstas no tienen valor jurídico alguno por falta o
defectuosa integración del órgano. Lo propio ocurre en el caso de
que no habiendo excusa de uno de sus integrantes principales, se
convocase al suplente y éste interviniese en las deliberaciones y
resoluciones, sin tener justificativo de ejercicio de la titularidad del
cargo. esa defectuosa conformación del órgano equivale a
inexistencia del mismo y sus decisiones también serán jurídicamente
inexistentes aunque materialmente existan.

No solo será necesaria la existencia legal del cuerpo colegiado en la

norma jurídica, sino su efectiva conformación en los hechos fácticos.
Un Consejo Provincial que, de acuerdo a la ley se compone digamos,
de once consejeros; pero por razón cualquiera no ha podido
integrase por falta de elección de uno de éllos simplemente no está
entero por cuanto la ley ordena que para la existencia de ese Consejo
deba haber once consejeros elegidos y con sus respectivas
credenciales. Como falta uno, no existe Consejo, no está integrado y
no puede reunirse ni adoptar decisión alguna.

QUORUM.- El quórum, de acuerdo al Diccionario de la Real

Academia de la Lengua, no es otra cosa que el “número de individuos
necesarios para que un cuerpo deliberante tome ciertos acuerdos”.

En efecto, la condición primigenia para la existencia de quórum es

que el cuerpo colegiado correspondiente esté integrado, completo;
esto es todos sus miembros deben estar debidamente acreditados.
El segundo elemento necesario será que todos aquellos hayan sido
convocados a la correspondiente sesión en la cual se tomarán
decisiones. Solo entonces es factible la constatación de su
existencia, es decir la certificación del número mínimo de asistentes
que se requiere para que el cuerpo colegiado pueda instalarse en
sesión. La falta de ese número mínimo exigible determina su

35
inexistencia y de suyo la imposibilidad de que se instale la reunión
por falta de quórum.

El quórum por tanto existe, siempre que el órgano colegiado esté

integrado y el número mínimo indispensable de miembros, para la
sesión asista a ella.

Nótese que la falta de elección, designación o convocatoria de

miembros afecta a la integración del órgano colegiado a su estructura
jurídica; en tanto que la falta de integrantes ya elegidos, designados
y convocados afecta al quórum; esto es al número mínimo de
personas que se requiere para que la sesión se instale o para que se
puedan adoptar decisiones.

Cuando la ley exige un número mínimo de votos para formar la

voluntad del cuerpo colegiado y esta no se ha logrado no existe
resolución y debe votarse cuantas veces sea necesario para obtener
los votos indispensables, a fin de que la voluntad positiva o negativa
del órgano deliberante y decisor se forme, se exteriorice y pueda
causar los efectos jurídicos que está llamada a cumplir. No importa
que tales votaciones se produzcan en sesiones y en días distintos.

EL VOTO DIRIMENTE.- De modo general los cuerpos colegiados

están integrados por un número impar de personas. Composición
que tiene como propósito facilitar la formación adecuada, oportuna y
ágil de la voluntad pública a través de la votación correspondiente.
Existen ciertos órganos que se conforman con número par de
miembros, pero esa es la excepción.

En cualquiera de los casos es indispensable formar resolución, para

lo que se requerirá el voto mayoritario de los integrantes. Sin
embargo, existen casos en los cuales se produce un empate de las
tesis votadas. Situación que debe ser solucionada, ya que los casos
en conocimiento de la administración siempre deben merecer
resolución. Para ello la legislación y la doctrina estable el
denominado voto dirimente, que pertenece y es derecho del
Presidente del cuerpo colegiado, quien tiene la capacidad de
ejercerlo para lograr el desempate y formar resolución.

En estos casos ocurre que en varios cuerpos colegiados, que el

presidente no tiene voto, surgiendo su derecho a ejercerlo solo en el
evento de haberse producido empate en la respectiva votación. El
ejercicio de ese derecho se lo realiza por medio del voto dirimente

36
En otras ocasiones el presidente tiene voto y no obstante ejercerlo,
se produce el igualamiento de las votaciones caso en cual la
legislación permite a éste votar por segunda ocasión y de esta
manera generar la decisión del órgano público. Ha ocurrido con
frecuencia que, en la primera votación el presidente se pronunció por
una tesis en tanto que, en el ejercicio del voto dirimente éste es
contrario.

Esta eventualidad que de suyo es contraria a la lógica e incluso a la

moral, tiene un inconveniente adicional. En efecto sí la administración
colegiada está integrada por siete miembros, el voto dirimente es uno
más, es decir la decisión se adopta por ocho votos, cuando su
integración solo soporta siete.

Pero, la doctrina y el legislador se ha ocupado del problema,

estableciendo positivamente que el voto dirimente solo es un voto
calificado, “de mayor valor que el resto”; puesto que al producirse el
empate la decisión administrativa se genera, provocando la
desigualdad en la votación, en razón de que esta se adopta en el
sentido en el cual expresó su voto el presidente. De esta manera se
ha corregido el fenómeno y se ha formado efectivamente la
resolución pública.

INTEGRANTES PRINCIPALES, SUPLENTES, ALTERNOS Y

DELEGADOS,

Es indispensable determinar la capacidad jurídica que tienen los

integrantes de un cuerpo colegiado para poder intervenir en él.
Resulta básico precisar entonces, ciertos elementos que nos
permitan tener un mejor juicio sobre el particular.

Los cuerpos colegiados están compuestos necesariamente de

integrantes principales, quienes a su vez, pueden tener delegados,
miembros alternos o suplentes. Definámoslos:

MIEMBROS PRINCIPALES.- Los miembros o integrantes de un

cuerpo colegiado, denominados principales, son aquellos que
primigeniamente ejercen la titularidad de la actividad pública dentro
del órgano deliberante. Son los primeros en la línea del ejercicio de
dicha actividad. El principal es aquel a quien la Ley le encarga la
preferencia para que pueda expresar su voto en la toma de

37
decisiones. Solo quien ejerce la titularidad de la membresía legal está
capacitado para deliberar y votar.

MIEMBROS SUPLENTES.- Son aquellos que suplen la ausencia

temporal o definitiva del principal; en otras palabras son los miembros
que tienen la capacidad legal de incorporarse al órgano público,
cuando el principal no lo hace, sea por haber renunciado, muerto o
por otras razones que impidan su presencia en la deliberación. Su
actuación siempre estará supeditada a la excusa del principal o a su
ausencia por situaciones que no permitan esa excusa. El principal
habilitado para la deliberación y decisión del órgano colegiado se
titulariza en el ejercicio de la actividad pública. No puede confundirse
la titularidad del ejercicio de la actividad pública, que se relaciona a
la capacidad legal para obrar, con la modalidad o calidad de
miembro, ya que esta es la que otorga la preferencia para integrar el
cuerpo colegiado; cuerpo que solo puede integrarse por la existencia
y asistencia de los miembros titulares del órgano de deliberación.
Para que exista suplente siempre debe existir principal, en tanto que
la existencia de principal no exige la existencia del suplente.

MIEMBROS ALTERNOS.- Los miembros alternos ejercen

indistintamente la titularidad del ejercicio de la actividad pública
dentro del cuerpo colegiado. Se trata en suma de la existencia de
dos o más principales, que si bien tienen un orden de designación,
están capacitados para asistir a las deliberaciones y decisiones del
órgano público, sin necesidad de que haya excusa de quien se halla
en primera línea de designación. La simple ausencia de uno de ellos
faculta al otro para integrar el órgano público. Por ello cuando existen
alternos, la convocatoria se debe realizar a todos, para que asista
cualquiera. Desde luego la condición de alterno no determina la
posibilidad de que todos quienes tienen esa calidad puedan asistir,
deliberar y votar. Solo uno de ellos puede hacerlo. Como podrá
observarse las condiciones jurídicas de los suplentes y de los
alternos son distintas y no admiten confusión. En todo caso, es la ley
la que determina la forma en que uno u otro pueden titularizarse para
concurrir al órgano colegiado.

MIEMBROS DELEGADOS.- Los miembros delegados que integran

los cuerpos colegiados públicos, son aquellos que ejercen un
mandato administrativo para que, a nombre del titular asistan,
deliberen y decidan dentro del correspondiente órgano
administrativo. En tal caso es la propia legislación la encargada de
dotar al miembro principal del cuerpo colegiado de la facultad legal,

38
que por tanto, puede ejercerla o no, de delegar sus atribuciones a
otra persona para que en su representación integre el cuerpo
colegiado correspondiente. Mientras que los suplentes o alternos son
designados previamente, la identidad del delegado es asunto que
atañe solamente al miembro principal; es él responsable de emitir el
mandato administrativo y aún de limitarlo. Hay casos en los cuales el
miembro principal simplemente no asiste a la reunión convocada
legalmente, y no designa su delegado; el efecto jurídico de tal
situación solamente afecta al quórum del cuerpo colegiado y no a su
integración.

No obstante, la ley, en ocasiones señala expresamente o mejor

limita, la libertad de la designación del delegado, cuando define qué
funcionario público debe ostentar esa calidad. El delegante y el
delegado, en razón de ejercer un mandato administrativo, tienen
responsabilidades solidarias; lo cual no ocurre con el suplente ni el
alterno quienes ejercen titularidades individuales y responden
personalmente por las acciones u omisiones en las que incurren.

Existen, sin embargo legislación que señala responsabilidades

personales en los delegados, librando de esta manera al miembro
principal; en razón de que la complejidad de la administración pública
obliga a desconcentrar las actividades de sus órganos y por tanto de
sus titulares que, generalmente, tienen una considerable congestión
en las decisiones a ellos encomendadas. La delegación de funciones
administrativas es un mecanismo jurídico indispensable del mundo
moderno. Desde luego que no todas las atribuciones de los órganos
administrativos son factibles de delegación. Es la norma positiva la
que limita esa facultad que puede o no ser ejercida.

MIEMBROS NATOS, ELEGIDOS O DESIGNADOS

Por la forma de alcanzar la titularidad de la membresía de un cuerpo

colegiado podemos encontrar las siguientes clases de miembros o
vocales de estos órganos públicos:

MIEMBRO NATO.- Es aquel que por la naturaleza de la titularidad

del cargo principal que ostenta, se integra al cuerpo colegiado. La
conformación de los órganos públicos de colegiatura, determina
siempre en acuerdo a la ley, que ciertas personas que ejercen un
cargo público, por el solo hecho de ostentar esa titularidad del
empleo, integran o componen un cuerpo colegiado. Es decir la
membresía se alcanza al momento en que nace la relación jurídica

39
entre la persona física con la administración pública; dicho de otro
modo, cuando la persona natural se posesiona de cargo público que
cuenta entre sus atributos, con el de conformar un cuerpo colegiado,
es el instante en el cual nace también el derecho de integrarlo. No
debe olvidarse que los órganos públicos son los dotados de las
atribuciones legales, es de ellas que nace el derecho de representar
al órgano en el seno de la colegiatura por lo que, quien ejerce la
titularidad del cargo público que integra el cuerpo colegiado tiene la
obligación jurídica de conformarlo. Como ejemplo diríamos que el
Consejo de Seguridad Nacional está conformado, entre otros, por el
Presidente de la República, quien al asumir el mando tiene el derecho
a integrar y presidir dicho cuerpo colegiado. Por manera que el vocal
nato no requiere de designación o elección expresa, ya que conforma
la colegiatura por el solo hecho de ejercer una función pública
determinada que le atribuye ese derecho.

MIEMBRO ELEGIDO.- Al contrario del vocal o miembro nato del

cuerpo colegiado, el vocal elegido, actúa en representación de otros
órganos u organismos públicos o privados, que requiere para su
incorporación a la colegiatura de una elección previa, la misma que
debe realizarla sea el organismo al cual va ha representar o al
correspondiente colegio electoral. En el primer caso la elección es
directa, en el segundo la elección la realizan solo quienes integran el
colegio electoral. Ejemplificado. Los diputados, consejeros
provinciales y concejales municipales integran cuerpos colegiados
pero su designación es por elección directa de la ciudadanía; así
puede señalarse también el caso de los vocales de la Junta Bancaria
que son elegidos por el Congreso Nacional. En cambio para elegir un
vocal representante de la Junta de Defensa del Artesano se
conforman colegios electorales integrados por representantes de los
gremios de primer o segundo nivel; y son estos integrantes quienes
tienen la capacidad de elegir al miembro que los represente en dicha
Junta.

MIEMBRO DESIGNADO.- El miembro designado en cambio recibe

disposición expresa del órgano público o privado que tiene
representación en el cuerpo colegiado, no proviene de un proceso
electoral, sino de la discrecionalidad atribuida al titular del órgano que
lo escoge.

40
LA ADMINISTRACION CONSULTIVA.- La administración pública
por su entendible complejidad, producto del desarrollo vertiginoso de
las actividades estatales y de sus órganos ha ido adquiriendo varias
formas que se sustentan en los grados de especialidad que el
aparato administrativo requiere para un funcionamiento eficiente,
oportuno y sobre todo eficaz, ya que solo de ese modo puede
brindarse a los ciudadanos un servicio adecuado a sus necesidades.

Dentro de las formas de administración se puede encontrar: por la

forma de tomar decisiones, individual y colectiva; por los efectos de
las decisiones públicas, interior y exterior; por la materia legal o
constitucionalmente encargada a los órganos públicos, la
administración contralora, la electoral y la consultiva.

Se sostiene que la administración consultiva ha adquirido una

importancia determinante en la vida del Estado, no solo por el avance
tecnológico, sino también por la moderna e indispensable
especialidad de los más diversos aspectos que son de resolución del
aparato administrativo público, que con cada vez más frecuencia,
requieren de conocimientos científicos de los cuales no puede estar
ajeno.

En el aspecto jurídico, la importancia de la administración consultiva

se explica por sí sola pues, sin duda, toda decisión administrativa
tiene efectos jurídicos, de modo que la aplicación de las normas de
derecho, de los principios que informan cada institución jurídica, la
pertinencia de las definiciones doctrinarias, así como de los
precedentes administrativos y la jurisprudencia, serán determinantes
en la eficacia de la resolución que emita la administración pública. Es
por tanto una herramienta indispensable para la administración, pues
a través de aquella se ejerce o se aplica debidamente la autotutela
administrativa, de modo previo a la decisión resguardando su
legitimidad y garantizando el derecho al debido proceso reconocido
por la Constitución a los administrados.

Se sostiene, con fundamento en lo anterior, que la administración

consultiva, por el grado de importancia que tiene es efectivamente
una función del Estado ya que es su deber insoslayable garantizar la
seguridad jurídica, que en buen grado se logra por medio de un
eficiente sistema consultivo.

La administración consultiva, en realidad no emite decisiones

administrativas, sino más bien juicios de valor, opiniones sobre

41
aspectos determinados y siempre con anterioridad a que la
administración consultante exteriorice su voluntad pública, pues solo
a ella le compete tomar la resolución que cada caso amerite. No
obstante, a los actos emitidos por los órganos asesores se los
denomina actos consultivos de la administración y solo cuando estos
son vinculantes se ligan a la decisión administrativa.

Los órganos públicos encargados de la administración consultiva se

denominan órganos asesores, los cuales sirven al aparato
administrativo del Estado para que puedan inteligenciarse sobre
aspectos de orden técnico o jurídico, necesarias para una más
certera decisión administrativa, que se funda en la opinión
especializada del órgano asesor también denominado órgano
consultivo. La administración consultiva puede ser ejercida por las
mismas dependencias del órgano u organismo administrativo; esto
es por parte de la administración interior; aunque también se la
realiza por otros órganos públicos externos a la administración
consultante; pues su propósito es lograr una mayor eficacia de la
administración en general que se nutre de las opiniones técnicas del
órgano consultado,

No debe olvidarse que la interpretación de la Constitución y de la Ley

la tiene el Congreso Nacional pues solo al legislador le compete
determinar el alcance de la norma jurídica a través de la expedición
de las llamadas leyes interpretativas. Esta interpretación entonces
siempre será de aplicación generalmente obligatoria.

Frente a esta situación, la administración consultiva cumple un papel

determinante en la administración pública, pues si bien su actividad
es interpretativa del alcance y aplicación de la norma, ésta solo tiene
carácter particular ya que la opinión del órgano consultivo atañe al
caso específico que motivara la petición de consulta. No se opone a
ello que los criterios del órgano consultado puedan servir de referente
para que la administración adopte decisiones en otros casos
similares.

Vale señalar que la doctrina privilegia la existencia de órganos

consultivos de composición o colegiados, para la absolución de
dudas en la aplicación de la norma y de los principios jurídicos, frente
a órganos consultivos individuales, siempre en el entendido de que
la opinión del cuerpo colegiado consultivo deberá tener un carácter
generalmente obligatorio para toda la administración, ya que tales
opiniones deben publicarse en los diarios oficiales.

42
La doctrina considera que éstos órganos consultivos colegiados
deben estar integrados por profesionales del derecho, designados
generalmente por la Corte Suprema, el Presidente de la República,
el Congreso Nacional y el órgano superior de control constitucional,
pues tienen capacidad de deliberación jurídica y sus juicios de valor
sobre cada caso consultado, no son susceptibles de responsabilidad
política o judicial alguna. De modo que se garantiza
fundamentalmente que las opiniones de estos órganos se funden en
principios jurídicos, en la doctrina y en las disposiciones legales
aplicables a cada caso y, al ser de efecto general la opinión resulta
abstracta a los casos en los que deba ser aplicada.

Estas tareas consultivas, en varios países son atribuidas a los

denominados Consejos de Estado o a los órganos superiores de
control constitucional los que en algunos casos, incluso tienen
capacidad de interpretación de la ley.

Al contrario la administración consultiva individual orgánica del

Estado que, en el caso del Ecuador está atribuida a la Procuraduría
General del Estado (aunque la Contraloría General del Estado y otros
órganos públicos tienen capacidad consultiva), comporta una serie
de desviaciones que afectan su rigor jurídico por cuanto la opinión
del órgano tiene efectos únicamente particulares, relativos al caso
materia de la consulta, asimismo en razón de que la opinión, si bien
se la hace en ejercicio de la actividad administrativa, no es menos
verdad que corresponde al juicio o parecer de la persona natural que
ejerce la titularidad del órgano, provocándose la imposibilidad de que
quien lo sustituya revoque la opinión personal con otra opinión,
también personal. Más todavía si se aprecia que en varios casos la
opinión puede ser vinculante, pasando a formar parte esencial de la
decisión administrativa tomada por la administración consultante.
Situación en la cual se genera un verdadero acto administrativo
complejo en razón de que el administrador está obligado a ceñir su
decisión pública al criterio de la administración consultiva. Por
manera que emitida la resolución a base de la opinión, resulta
imposible que ésta pueda ser revocada ulteriormente por el órgano
consultivo, a menos que se haya impugnado judicialmente el acto
complejo, conformado por la opinión del consultado y por la decisión
del consultante y el órgano judicial lo haya invalidado por nulidad o
ilegalidad.

43
FORMAS DE EXPRESIÓN DE LA ADMINISTRACION
CONSULTIVA

Esta clase de administración se expresa por medio de opiniones o

pareceres, a los cuales la doctrina los clasifica como informes y
dictámenes.

Informe es solamente la relación cronológica de los hechos que

servirán de base para que la autoridad pública tome una decisión o,
se constituye también por la referencia a acontecimientos fácticos o
antecedentes jurídicos relativos al caso, en el cual no existe opinión
alguna.

Dictamen es el juicio de valor o parecer que el funcionario

consultado expresa sobre el objeto de la consulta, es decir, la opinión
que sobre los hechos materia de la absolución tiene y que se orienta
a inteligenciar la decisión administrativa. El órgano consultivo tiene la
obligación de enterarse de la materia consultada, esto es de los
antecedentes fácticos, técnicos y jurídicos con el propósito de
analizarlos, asumir una posición específica sobre el asunto y
comunicarla al órgano que solicitó la opinión.

En el Ecuador los dos conceptos han sido confundidos o mejor

utilizados indistintamente ya que nuestra legislación asume la
palabra informe para referirse también al dictamen y viceversa; por
lo que sobre esa base podemos manifestar que la doctrina
administrativa establece tres clases de dictámenes o informes, a
saber:

Voluntarios, También denominados facultativos, que son aquellos

que sin ser requisito legal o reglamentario para la formación de la
decisión administrativa, son solicitados por la sola voluntad de la
autoridad pública a un órgano administrativo distinto al de su
titularidad o a una dependencia de su propia entidad. Se incluyen
dentro de este concepto también aquellos que sin mediar solicitud de
la autoridad son puestos en su conocimiento por parte de otras
dependencias institucionales o por parte de otros órganos públicos.
Pueden ser o no acogidos por la autoridad encargada de la
resolución administrativa. El órgano consultivo no asume
responsabilidad en la decisión administrativa que acoja o no la
opinión vertida.

44
Obligatorios.- Son aquellos que por mandato legal o reglamentario
se requieren indefectiblemente para la formación de la decisión
administrativa. Vale decir que la autoridad encargada de expresar la
voluntad administrativa está obligada a contar previamente con ellos
para poder resolver. La falta de esta opinión provoca la nulidad de la
decisión. No obstante la autoridad administrativa es libre de acoger o
no las opiniones expresadas en el informe. Por ser requisito se
necesita la existencia del informe, sea negativo o positivo; por lo que
no está ligado a la decisión que finalmente toma la administración,
la cual puede hacerlo, prescindiendo de la opinión positiva o aún en
el caso de que esta fuere negativa. En este caso, tampoco el órgano
informante asume responsabilidad en la decisión que sobre el asunto
adopte la administración.

Vinculantes.- Los informes o dictámenes vinculantes son aquellos

que están ligados directamente a la decisión administrativa. La ley no
solo obliga la existencia misma del informe como requisito previo a la
formación de la voluntad de la administración sino que,
adicionalmente condiciona la validez de la resolución que se tome a
ceñirse estrictamente a la opinión expresada por el órgano
consultivo. La inexistencia del informe no permite que se forme la
resolución. Tampoco es posible que existiendo informe negativo la
decisión sea positiva. Pero si la opinión es favorable, condicionada al
cumplimiento de ciertas observaciones, la administración, por el
efecto vinculante de la absolución debe, inexorablemente acogerla
totalmente. La violación de cualquiera de estas posibilidades
provoca la nulidad de la decisión.

En estos casos, en cambio, el funcionario que emite la opinión asume

responsabilidad en la decisión administrativa en todo lo relativo a la
materia absuelta; pues el informe vinculante en la práctica constituye,
junto con la decisión de la autoridad consultante un acto
administrativo complejo. Esta modalidad de la administración
consultiva ejerce una especie de control legal o técnico de las
operaciones administrativas. En ese evento y, en caso de que los
administrados no se encuentren conformes con la decisión
administrativa y ejerzan su derecho de impugnación judicial, deberán
hacerlo contra el acto complejo, integrado por la absolución y por la
decisión administrativa, para lograr que el órgano judicial tutelar de
la legalidad deje sin efecto la opinión y la decisión.

45
ADMINISTRACION CONTRALORA.- Es aquella que se ocupa de
controlar, de auditar la acción administrativa. Analiza y determina la
legalidad de las operaciones de los órganos y funcionarios públicos.

Se caracteriza por cuando su control alcanza a la actividad de

dependencias u organismos ajenos a él; esto es, examina actos
ajenos realizados por otros órganos públicos.

La administración contralora se realiza aplicando el principio de

autotutela administrativa, por medio del cual es la propia
administración la que tiene la capacidad de vigilar sus propias
actuaciones, sea, en primer término, aplicando la ley y
procedimientos debidos en las resoluciones que toma o, también por
medio de la capacidad revocatoria de sus actos.

Desde luego, que esta clase de administración, sin descartar lo

anterior, más bien se centra en la obligación pública de controlar las
operaciones administrativas, para determinar el grado de su
legalidad y corrección.

En este punto, la actividad de control es un proceso independiente a

la gestión administrativa que se lo realiza de modo objetivo y cuyo
propósito fundamental es alcanzar los mejores niveles de eficiencia,
eficacia y oportunidad en la gestión pública, en el manejo de sus
recursos humanos, materiales, técnicos y financieros.

Su base fundamental radica en la obligación de rendimiento de

cuentas que tienen los servidores y órganos de la administración
pública; pues nadie está exento de responsabilidad por sus acciones
o por las omisiones en que pudiese incurrir en el ejercicio de la
actividad pública.

Pero no solo el servidor y los órganos del poder público están sujetos
a la administración contralora, sino también los particulares ya que,
siendo el Estado una organización social, tiene obligación imperativa
de hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico y, como todos están
sometidos a la norma, el ciudadano no tiene capacidad alguna de
renunciar a ella o de omitir su cumplimiento, en virtud de que el
derecho tiene la particularidad de ser general, aplicable por todos y
hacia todos.

La administración contralora se extiende a las más diversas ramas,

siendo sus principales, el control parlamentario, por medio del cual

46
el Congreso fiscaliza las acciones de los otros órganos u organismos
del Estado, por varios mecanismos que pueden llegar incluso a la
formación del denominado juicio político. Existe una administración
de control administrativo, que funciona interna y externamente a los
órganos públicos en general cuya actividad está encargada
primordialmente a la Contraloría General del Estado. También
podemos encontrar mecanismos de control a los particulares, como
el que realiza a las empresas la Superintendencia de Compañías o,
a los bancos, entidades financieras, cooperativas de ahorro y crédito
abiertas y empresas de seguros, cuya responsabilidad recae en la
Superintendencia de Bancos.

El control jurisdiccional que precautela la vigencia de la norma

jurídica por varios medios, todos tendiente al logro de la justicia, sea
a través de los mecanismos impugnatorios para ante los Tribunales
Distritales de lo Contencioso Administrativo o Tribunales Distritales
Fiscales. Pero también esta forma de control se encuentra o mejor,
se viabiliza por medio de la interposición de los recursos de
apelación, nulidad y, también del denominado recurso de casación,
cuya competencia privativa la tiene la Corte Suprema de Justicia.

La administración contralora se extiende también al llamado control

constitucional, que se lo realiza por medio de los recursos de
inconstitucionalidad, amparo, habeas data y habeas corpus; aunque
también se incluye dentro de esta forma de control aquel que
previene la juridicidad de proyectos de leyes, cuando el Presidente
de la República veta alguno por razones de inconstitucionalidad;
capacidad que también la tiene el Congreso Nacional. Para este
efecto la competencia, en los casos de inconstitucionalidad y de
vetos por tal razón, la tiene el Tribunal Constitucional de modo
privativo; competencia que en segunda y definitiva instancia la tiene
en los recursos de amparo, habeas data y habeas corpus; pues para
estos casos la primera instancia corresponde a los órganos judiciales
previstos en la Ley de Control Constitucional; aunque para el caso
del habeas corpus tal atribución corresponde a los alcaldes
cantonales.

ADMINISTRACION INTERIOR .- Es la que las entidades públicas

realizan para su propio funcionamiento y organización. No trasciende
su esfera jurídica interna, por lo que no involucra actores extraños a
ella.

47
Esta administración solo afecta al ser interior de la entidad pública y
no crea efectos jurídicos fuera de su ámbito. Su propósito es
optimizar el funcionamiento y el mejor cumplimiento de sus
atribuciones legales.

En esta forma de administración pueden encontrarse las decisiones

relativas a los recursos humanos, acciones presupuestarias,
estructura orgánica y funcional de los entes públicos y cualquier otra
índole de acciones administrativas relacionadas con el
funcionamiento del ente público.

ADMINISTRACION EXTERIOR.- Es aquella por medio de la cual la

acción administrativa, trasciende, rebasa su esfera jurídica interna;
ya que su actividad involucra a terceros, extraños a su aparato
administrativo propio.

Se distingue por cuanto su actividad genera efectos jurídicos que

involucran a los administrados y su objetivo es la satisfacción del
interés público.

Se manifiesta en la relación jurídica entre los administrados y el

aparato administrativo; esto es entre los sujetos del llamado
procedimiento administrativo.

Como ejemplos podría manifestarse, que la actividad de control que

realizan los municipios, las actividades relativas a los servicios
públicos a cargo de la administración, por medio de la cual ésta emite
decisiones que afectan los intereses de los particulares, son la
expresión de la administración exterior. También en esta se
encuentran los actos de carácter general como los reglamentos,
ordenanzas, etc.

CLASES DE ADMINISTRACION

Las necesidades sociales unidas a los derechos individuales o

colectivos y las obligaciones públicas, determinan que el Estado
establezca o mejor, estructure varias formas de administración a fin
que puedan brindarse los servicios previstos en la ley. Estas formas
que adquiere la administración tienen una variedad de clases, según
la naturaleza del órgano público, de sus objetivos o del servicio que
entregue.

48
La doctrina señala como las principales clases de administración a
las que de seguido se puntualizan:

ADMINISTRACION ACTIVA.- Es aquella clase de administración

pública a la que la ley le concede facultades para el conocimiento,
análisis, decisión y ejecución de asuntos determinados. Esta clase
de administración es la que comúnmente existe, la que efectúa su
labor de modo diario y permanente.

Tiene la capacidad de receptar peticiones o reclamos, así como la

posibilidad de enterarse, por su propio accionar, de situaciones que
provocan su movimiento.

Conocido el caso la administración está obligada a analizarlo, a

estudiarlo de modo ágil y eficaz, con el propósito de resolver el
asunto, expresando de esa manera la voluntad administrativa; que a
su vez es factible de ser ejecutada por el mismo órgano que lo emite
o por otra dependencia administrativa que la ley determine.

ADMINISTRACION INDIVIDUAL.- A la que también se la denomina

burocrática o jerarquizada y es aquella en la cual las funciones del
órgano de la administración pública, están asignadas para que la
cumpla una sola persona.

Los titulares de esta clase de administración actúan separadamente

en función de las específicas atribuciones que la ley les asigna. La
persona física que ejerce la titularidad de la administración es la que
toma las decisiones, siempre respetando el nivel jerárquico
correspondiente y asumiendo su responsabilidad por lo que haga o
deje de hacer.

ADMINISTRACION COLEGIADA.- La administración pública

colegiada, es aquella por medio de la cual, el procesamiento y
resolución de los asuntos atribuidos legalmente al órgano respectivo,
se lo realiza o se las cumple tomando en cuenta la voluntad de un
conjunto de personas físicas, que de modo pluripersonal y con el
mismo derecho emiten su voto u opinión sobre los distintos casos. La
administración colegiada no es parte de la administración
jerarquizada; pues es independiente a ella. En efecto, sí un cuerpo
colegiado está integrado por varios ministros de Estado, es obvio que
ninguno está subordinado al otro, aún en el caso de que dicho cuerpo
sea parte orgánica de una de las carteras cuya titularidad ostenta un
miembro de aquel.

49
En estos órganos, la resolución administrativa se la toma por
mayoría de votos, luego de la respectiva deliberación.

Las personas físicas que componen el órgano, de modo individual no

tienen competencia para expresar la voluntad administrativa; solo la
composición adecuada, su integración legal, permite la deliberación
y la decisión, de modo conjunto y mayoritario. En suma son órganos
impersonales y al menos doctrinalmente se estima que en su acción
es menos posible la influencia externa, pues generalmente
representan distintos sectores sociales, políticos o económicos.

Es necesario señalar que la integración del órgano es diferente al

quórum; en efecto:

Integración del órgano. Integración viene de íntegro; es decir

completo, entero. Por ello se entiende que un órgano colegiado está
integrado, cuando todos quienes, por mandato legal lo conforman, se
han incorporado a él, cuando no falta ninguno. El cuerpo colegiado
es un todo formado por varias partes, por varias personas; por ello si
faltase alguna de esas partes el órgano no existe, ya que no está
íntegro, no está entero.

Ejemplificando diríamos que: Si un órgano colegiado, de conformidad

con la Ley está compuesto de ocho miembros, es obvio que todos
ellos lo integran, por tanto si alguno de esos no ha sido designado
por el colegio electoral respectivo, el órgano no está integrado, no
está entero. De otro modo, si estando designados todos sus
integrantes el Presidente convocó a sesión del pleno solo a seis,
omitiendo convocar a los dos restantes o, intencionalmente dejando
de hacerlo, ese órgano no está integrado, no está entero. En los dos
casos el órgano estaría acéfalo y no podrá sesionar ni decidir por
falta de integrantes. Pero si, no obstante, sesionare y tomare
decisiones, éstas no tienen valor jurídico alguno por falta o
defectuosa integración del órgano. Lo propio ocurre en el caso de
que no habiendo excusa de uno de sus integrantes principales, se
convocase al suplente y éste interviniese en las deliberaciones y
resoluciones, sin tener justificativo de ejercicio de la titularidad del
cargo. esa defectuosa conformación del órgano equivale a
inexistencia del mismo y sus decisiones también serán jurídicamente
inexistentes aunque materialmente existan.

50
No solo será necesaria la existencia legal del cuerpo colegiado en la
norma jurídica, sino su efectiva conformación en los hechos fácticos.
Un Consejo Provincial que, de acuerdo a la ley se compone digamos,
de once consejeros; pero por razón cualquiera no ha podido
integrase por falta de elección de uno de éllos simplemente no está
entero por cuanto la ley ordena que para la existencia de ese Consejo
deba haber once consejeros elegidos y con sus respectivas
credenciales. Como falta uno, no existe Consejo, no está integrado y
no puede reunirse ni adoptar decisión alguna.

QUÓRUM.- El quórum, de acuerdo al Diccionario de la Real

Academia de la Lengua, no es otra cosa que el “número de individuos
necesarios para que un cuerpo deliberante tome ciertos acuerdos”.

En efecto, la condición primigenia para la existencia de quórum es

que el cuerpo colegiado correspondiente esté integrado, completo;
esto es todos sus miembros deben estar debidamente acreditados.
El segundo elemento necesario será que todos aquellos hayan sido
convocados a la correspondiente sesión en la cual se tomarán
decisiones. Solo entonces es factible la constatación de su
existencia, es decir la certificación del número mínimo de asistentes
que se requiere para que el cuerpo colegiado pueda instalarse en
sesión. La falta de ese número mínimo exigible determina su
inexistencia y de suyo la imposibilidad de que se instale la reunión
por falta de quórum.

El quórum por tanto existe, siempre que el órgano colegiado esté

integrado y el número mínimo indispensable de miembros, para la
sesión asista a ella.

Nótese que la falta de elección, designación o convocatoria de

miembros afecta a la integración del órgano colegiado a su estructura
jurídica; en tanto que la falta de integrantes ya elegidos, designados
y convocados afecta al quórum; esto es al número mínimo de
personas que se requiere para que la sesión se instale o para que se
puedan adoptar decisiones.

Cuando la ley exige un número mínimo de votos para formar la

voluntad del cuerpo colegiado y esta no se ha logrado no existe
resolución y debe votarse cuantas veces sea necesario para obtener
los votos indispensables, a fin de que la voluntad positiva o negativa
del órgano deliberante y decisor se forme, se exteriorice y pueda

51
causar los efectos jurídicos que está llamada a cumplir. No importa
que tales votaciones se produzcan en sesiones y en días distintos.

EL VOTO DIRIMENTE.- De modo general los cuerpos colegiados

están integrados por un número impar de personas. Composición
que tiene como propósito facilitar la formación adecuada, oportuna y
ágil de la voluntad pública a través de la votación correspondiente.
Existen ciertos órganos que se conforman con número par de
miembros, pero esa es la excepción.

En cualquiera de los casos es indispensable formar resolución, para

lo que se requerirá el voto mayoritario de los integrantes. Sin
embargo, existen casos en los cuales se produce un empate de las
tesis votadas. Situación que debe ser solucionada, ya que los casos
en conocimiento de la administración siempre deben merecer
resolución. Para ello la legislación y la doctrina estable el
denominado voto dirimente, que pertenece y es derecho del
Presidente del cuerpo colegiado, quien tiene la capacidad de
ejercerlo para lograr el desempate y formar resolución.

En estos casos ocurre que en varios cuerpos colegiados, que el

presidente no tiene voto, surgiendo su derecho a ejercerlo solo en el
evento de haberse producido empate en la respectiva votación. El
ejercicio de ese derecho se lo realiza por medio del voto dirimente

En otras ocasiones el presidente tiene voto y no obstante ejercerlo,

se produce el igualamiento de las votaciones caso en cual la
legislación permite a éste votar por segunda ocasión y de esta
manera generar la decisión del órgano público. Ha ocurrido con
frecuencia que, en la primera votación el presidente se pronunció por
una tesis en tanto que, en el ejercicio del voto dirimente éste es
contrario.

Esta eventualidad que de suyo es contraria a la lógica e incluso a la

moral, tiene un inconveniente adicional. En efecto sí la administración
colegiada está integrada por siete miembros, el voto dirimente es uno
más, es decir la decisión se adopta por ocho votos, cuando su
integración solo soporta siete.

Pero, la doctrina y el legislador se ha ocupado del problema,

estableciendo positivamente que el voto dirimente solo es un voto
calificado, “de mayor valor que el resto”; puesto que al producirse el
empate la decisión administrativa se genera, provocando la

52
desigualdad en la votación, en razón de que esta se adopta en el
sentido en el cual expresó su voto el presidente. De esta manera se
ha corregido el fenómeno y se ha formado efectivamente la
resolución pública.

INTEGRANTES PRINCIPALES, SUPLENTES, ALTERNOS Y

DELEGADOS,

Es indispensable determinar la capacidad jurídica que tienen los

integrantes de un cuerpo colegiado para poder intervenir en él.
Resulta básico precisar entonces, ciertos elementos que nos
permitan tener un mejor juicio sobre el particular.

Los cuerpos colegiados están compuestos necesariamente de

integrantes principales, quienes a su vez, pueden tener delegados,
miembros alternos o suplentes. Definámoslos:

MIEMBROS PRINCIPALES.- Los miembros o integrantes de un

cuerpo colegiado, denominados principales, son aquellos que
primigeniamente ejercen la titularidad de la actividad pública dentro
del órgano deliberante. Son los primeros en la línea del ejercicio de
dicha actividad. El principal es aquel a quien la Ley le encarga la
preferencia para que pueda expresar su voto en la toma de
decisiones. Solo quien ejerce la titularidad de la membresía legal está
capacitado para deliberar y votar.

MIEMBROS SUPLENTES.- Son aquellos que suplen la ausencia

temporal o definitiva del principal; en otras palabras son los miembros
que tienen la capacidad legal de incorporarse al órgano público,
cuando el principal no lo hace, sea por haber renunciado, muerto o
por otras razones que impidan su presencia en la deliberación. Su
actuación siempre estará supeditada a la excusa del principal o a su
ausencia por situaciones que no permitan esa excusa. El principal
habilitado para la deliberación y decisión del órgano colegiado se
titulariza en el ejercicio de la actividad pública. No puede confundirse
la titularidad del ejercicio de la actividad pública, que se relaciona a
la capacidad legal para obrar, con la modalidad o calidad de
miembro, ya que esta es la que otorga la preferencia para integrar el
cuerpo colegiado; cuerpo que solo puede integrarse por la existencia
y asistencia de los miembros titulares del órgano de deliberación.
Para que exista suplente siempre debe existir principal, en tanto que
la existencia de principal no exige la existencia del suplente.

53
MIEMBROS ALTERNOS.- Los miembros alternos ejercen
indistintamente la titularidad del ejercicio de la actividad pública
dentro del cuerpo colegiado. Se trata en suma de la existencia de
dos o más principales, que si bien tienen un orden de designación,
están capacitados para asistir a las deliberaciones y decisiones del
órgano público, sin necesidad de que haya excusa de quien se halla
en primera línea de designación. La simple ausencia de uno de ellos
faculta al otro para integrar el órgano público. Por ello cuando existen
alternos, la convocatoria se debe realizar a todos, para que asista
cualquiera. Desde luego la condición de alterno no determina la
posibilidad de que todos quienes tienen esa calidad puedan asistir,
deliberar y votar. Solo uno de ellos puede hacerlo. Como podrá
observarse las condiciones jurídicas de los suplentes y de los
alternos son distintas y no admiten confusión. En todo caso, es la ley
la que determina la forma en que uno u otro pueden titularizarse para
concurrir al órgano colegiado.

MIEMBROS DELEGADOS.- Los miembros delegados que integran

los cuerpos colegiados públicos, son aquellos que ejercen un
mandato administrativo para que, a nombre del titular asistan,
deliberen y decidan dentro del correspondiente órgano
administrativo. En tal caso es la propia legislación la encargada de
dotar al miembro principal del cuerpo colegiado de la facultad legal,
que por tanto, puede ejercerla o no, de delegar sus atribuciones a
otra persona para que en su representación integre el cuerpo
colegiado correspondiente. Mientras que los suplentes o alternos son
designados previamente, la identidad del delegado es asunto que
atañe solamente al miembro principal; es él responsable de emitir el
mandato administrativo y aún de limitarlo. Hay casos en los cuales el
miembro principal simplemente no asiste a la reunión convocada
legalmente, y no designa su delegado; el efecto jurídico de tal
situación solamente afecta al quórum del cuerpo colegiado y no a su
integración.

No obstante, la ley, en ocasiones señala expresamente o mejor

limita, la libertad de la designación del delegado, cuando define qué
funcionario público debe ostentar esa calidad. El delegante y el
delegado, en razón de ejercer un mandato administrativo, tienen
responsabilidades solidarias; lo cual no ocurre con el suplente ni el
alterno quienes ejercen titularidades individuales y responden
personalmente por las acciones u omisiones en las que incurren.

54
Existen, sin embargo legislación que señala responsabilidades
personales en los delegados, librando de esta manera al miembro
principal; en razón de que la complejidad de la administración pública
obliga a desconcentrar las actividades de sus órganos y por tanto de
sus titulares que, generalmente, tienen una considerable congestión
en las decisiones a ellos encomendadas. La delegación de funciones
administrativas es un mecanismo jurídico indispensable del mundo
moderno. Desde luego que no todas las atribuciones de los órganos
administrativos son factibles de delegación. Es la norma positiva la
que limita esa facultad que puede o no ser ejercida.

MIEMBROS NATOS, ELEGIDOS O DESIGNADOS

Por la forma de alcanzar la titularidad de la membresía de un cuerpo

colegiado podemos encontrar las siguientes clases de miembros o
vocales de estos órganos públicos:

MIEMBRO NATO.- Es aquel que por la naturaleza de la titularidad

del cargo principal que ostenta, se integra al cuerpo colegiado. La
conformación de los órganos públicos de colegiatura, determina
siempre en acuerdo a la ley, que ciertas personas que ejercen un
cargo público, por el solo hecho de ostentar esa titularidad del
empleo, integran o componen un cuerpo colegiado. Es decir la
membresía se alcanza al momento en que nace la relación jurídica
entre la persona física con la administración pública; dicho de otro
modo, cuando la persona natural se posesiona de cargo público que
cuenta entre sus atributos, con el de conformar un cuerpo colegiado,
es el instante en el cual nace también el derecho de integrarlo. No
debe olvidarse que los órganos públicos son los dotados de las
atribuciones legales, es de ellas que nace el derecho de representar
al órgano en el seno de la colegiatura por lo que, quien ejerce la
titularidad del cargo público que integra el cuerpo colegiado tiene la
obligación jurídica de conformarlo. Como ejemplo diríamos que el
Consejo de Seguridad Nacional está conformado, entre otros, por el
Presidente de la República, quien al asumir el mando tiene el derecho
a integrar y presidir dicho cuerpo colegiado. Por manera que el vocal
nato no requiere de designación o elección expresa, ya que conforma
la colegiatura por el solo hecho de ejercer una función pública
determinada que le atribuye ese derecho.

MIEMBRO ELEGIDO.- Al contrario del vocal o miembro nato del

cuerpo colegiado, el vocal elegido, actúa en representación de otros
órganos u organismos públicos o privados, que requiere para su

55
incorporación a la colegiatura de una elección previa, la misma que
debe realizarla sea el organismo al cual va ha representar o al
correspondiente colegio electoral. En el primer caso la elección es
directa, en el segundo la elección la realizan solo quienes integran el
colegio electoral. Ejemplificado. Los diputados, consejeros
provinciales y concejales municipales integran cuerpos colegiados
pero su designación es por elección directa de la ciudadanía; así
puede señalarse también el caso de los vocales de la Junta Bancaria
que son elegidos por el Congreso Nacional. En cambio para elegir un
vocal representante de la Junta de Defensa del Artesano se
conforman colegios electorales integrados por representantes de los
gremios de primer o segundo nivel; y son estos integrantes quienes
tienen la capacidad de elegir al miembro que los represente en dicha
Junta.

MIEMBRO DESIGNADO.- El miembro designado en cambio recibe

disposición expresa del órgano público o privado que tiene
representación en el cuerpo colegiado, no proviene de un proceso
electoral, sino de la discrecionalidad atribuida al titular del órgano que
lo escoge.

LA ADMINISTRACION CONSULTIVA.- La administración pública

por su entendible complejidad, producto del desarrollo vertiginoso de
las actividades estatales y de sus órganos ha ido adquiriendo varias
formas que se sustentan en los grados de especialidad que el
aparato administrativo requiere para un funcionamiento eficiente,
oportuno y sobre todo eficaz, ya que solo de ese modo puede
brindarse a los ciudadanos un servicio adecuado a sus necesidades.

Dentro de las formas de administración se puede encontrar: por la

forma de tomar decisiones, individual y colectiva; por los efectos de
las decisiones públicas, interior y exterior; por la materia legal o
constitucionalmente encargada a los órganos públicos, la
administración contralora, la electoral y la consultiva.

Se sostiene que la administración consultiva ha adquirido una

importancia determinante en la vida del Estado, no solo por el avance
tecnológico, sino también por la moderna e indispensable
especialidad de los más diversos aspectos que son de resolución del
aparato administrativo público, que con cada vez más frecuencia,

56
requieren de conocimientos científicos de los cuales no puede estar
ajeno.

En el aspecto jurídico, la importancia de la administración consultiva

se explica por sí sola pues, sin duda, toda decisión administrativa
tiene efectos jurídicos, de modo que la aplicación de las normas de
derecho, de los principios que informan cada institución jurídica, la
pertinencia de las definiciones doctrinarias, así como de los
precedentes administrativos y la jurisprudencia, serán determinantes
en la eficacia de la resolución que emita la administración pública. Es
por tanto una herramienta indispensable para la administración, pues
a través de aquella se ejerce o se aplica debidamente la autotutela
administrativa, de modo previo a la decisión resguardando su
legitimidad y garantizando el derecho al debido proceso reconocido
por la Constitución a los administrados.

Se sostiene, con fundamento en lo anterior, que la administración

consultiva, por el grado de importancia que tiene es efectivamente
una función del Estado ya que es su deber insoslayable garantizar la
seguridad jurídica, que en buen grado se logra por medio de un
eficiente sistema consultivo.

La administración consultiva, en realidad no emite decisiones

administrativas, sino más bien juicios de valor, opiniones sobre
aspectos determinados y siempre con anterioridad a que la
administración consultante exteriorice su voluntad pública, pues solo
a ella le compete tomar la resolución que cada caso amerite. No
obstante, a los actos emitidos por los órganos asesores se los
denomina actos consultivos de la administración y solo cuando estos
son vinculantes se ligan a la decisión administrativa.

Los órganos públicos encargados de la administración consultiva se

denominan órganos asesores, los cuales sirven al aparato
administrativo del Estado para que puedan inteligenciarse sobre
aspectos de orden técnico o jurídico, necesarias para una más
certera decisión administrativa, que se funda en la opinión
especializada del órgano asesor también denominado órgano
consultivo. La administración consultiva puede ser ejercida por las
mismas dependencias del órgano u organismo administrativo; esto
es por parte de la administración interior; aunque también se la
realiza por otros órganos públicos externos a la administración
consultante; pues su propósito es lograr una mayor eficacia de la

57
administración en general que se nutre de las opiniones técnicas del
órgano consultado,

No debe olvidarse que la interpretación de la Constitución y de la Ley

la tiene el Congreso Nacional pues solo al legislador le compete
determinar el alcance de la norma jurídica a través de la expedición
de las llamadas leyes interpretativas. Esta interpretación entonces
siempre será de aplicación generalmente obligatoria.

Frente a esta situación, la administración consultiva cumple un papel

determinante en la administración pública, pues si bien su actividad
es interpretativa del alcance y aplicación de la norma, ésta solo tiene
carácter particular ya que la opinión del órgano consultivo atañe al
caso específico que motivara la petición de consulta. No se opone a
ello que los criterios del órgano consultado puedan servir de referente
para que la administración adopte decisiones en otros casos
similares.

Vale señalar que la doctrina privilegia la existencia de órganos

consultivos de composición o colegiados, para la absolución de
dudas en la aplicación de la norma y de los principios jurídicos, frente
a órganos consultivos individuales, siempre en el entendido de que
la opinión del cuerpo colegiado consultivo deberá tener un carácter
generalmente obligatorio para toda la administración, ya que tales
opiniones deben publicarse en los diarios oficiales.

La doctrina considera que éstos órganos consultivos colegiados

deben estar integrados por profesionales del derecho, designados
generalmente por la Corte Suprema, el Presidente de la República,
el Congreso Nacional y el órgano superior de control constitucional,
pues tienen capacidad de deliberación jurídica y sus juicios de valor
sobre cada caso consultado, no son susceptibles de responsabilidad
política o judicial alguna. De modo que se garantiza
fundamentalmente que las opiniones de estos órganos se funden en
principios jurídicos, en la doctrina y en las disposiciones legales
aplicables a cada caso y, al ser de efecto general la opinión resulta
abstracta a los casos en los que deba ser aplicada.

Estas tareas consultivas, en varios países son atribuidas a los

denominados Consejos de Estado o a los órganos superiores de
control constitucional los que en algunos casos, incluso tienen
capacidad de interpretación de la ley.

58
Al contrario la administración consultiva individual orgánica del
Estado que, en el caso del Ecuador está atribuida a la Procuraduría
General del Estado (aunque la Contraloría General del Estado y otros
órganos públicos tienen capacidad consultiva), comporta una serie
de desviaciones que afectan su rigor jurídico por cuanto la opinión
del órgano tiene efectos únicamente particulares, relativos al caso
materia de la consulta, asimismo en razón de que la opinión, si bien
se la hace en ejercicio de la actividad administrativa, no es menos
verdad que corresponde al juicio o parecer de la persona natural que
ejerce la titularidad del órgano, provocándose la imposibilidad de que
quien lo sustituya revoque la opinión personal con otra opinión,
también personal. Más todavía si se aprecia que en varios casos la
opinión puede ser vinculante, pasando a formar parte esencial de la
decisión administrativa tomada por la administración consultante.
Situación en la cual se genera un verdadero acto administrativo
complejo en razón de que el administrador está obligado a ceñir su
decisión pública al criterio de la administración consultiva. Por
manera que emitida la resolución a base de la opinión, resulta
imposible que ésta pueda ser revocada ulteriormente por el órgano
consultivo, a menos que se haya impugnado judicialmente el acto
complejo, conformado por la opinión del consultado y por la decisión
del consultante y el órgano judicial lo haya invalidado por nulidad o
ilegalidad.

FORMAS DE EXPRESIÓN DE LA ADMINISTRACION

CONSULTIVA

Esta clase de administración se expresa por medio de opiniones o

pareceres, a los cuales la doctrina los clasifica como informes y
dictámenes.

Informe es solamente la relación cronológica de los hechos que

servirán de base para que la autoridad pública tome una decisión o,
se constituye también por la referencia a acontecimientos fácticos o
antecedentes jurídicos relativos al caso, en el cual no existe opinión
alguna.

Dictamen es el juicio de valor o parecer que el funcionario

consultado expresa sobre el objeto de la consulta, es decir, la opinión
que sobre los hechos materia de la absolución tiene y que se orienta
a inteligenciar la decisión administrativa. El órgano consultivo tiene la
obligación de enterarse de la materia consultada, esto es de los
antecedentes fácticos, técnicos y jurídicos con el propósito de

59
analizarlos, asumir una posición específica sobre el asunto y
comunicarla al órgano que solicitó la opinión.

En el Ecuador los dos conceptos han sido confundidos o mejor

utilizados indistintamente ya que nuestra legislación asume la
palabra informe para referirse también al dictamen y viceversa; por
lo que sobre esa base podemos manifestar que la doctrina
administrativa establece tres clases de dictámenes o informes, a
saber:

Voluntarios, También denominados facultativos, que son aquellos

que sin ser requisito legal o reglamentario para la formación de la
decisión administrativa, son solicitados por la sola voluntad de la
autoridad pública a un órgano administrativo distinto al de su
titularidad o a una dependencia de su propia entidad. Se incluyen
dentro de este concepto también aquellos que sin mediar solicitud de
la autoridad son puestos en su conocimiento por parte de otras
dependencias institucionales o por parte de otros órganos públicos.
Pueden ser o no acogidos por la autoridad encargada de la
resolución administrativa. El órgano consultivo no asume
responsabilidad en la decisión administrativa que acoja o no la
opinión vertida.

Obligatorios.- Son aquellos que por mandato legal o reglamentario

se requieren indefectiblemente para la formación de la decisión
administrativa. Vale decir que la autoridad encargada de expresar la
voluntad administrativa está obligada a contar previamente con ellos
para poder resolver. La falta de esta opinión provoca la nulidad de la
decisión. No obstante la autoridad administrativa es libre de acoger o
no las opiniones expresadas en el informe. Por ser requisito se
necesita la existencia del informe, sea negativo o positivo; por lo que
no está ligado a la decisión que finalmente toma la administración,
la cual puede hacerlo, prescindiendo de la opinión positiva o aún en
el caso de que esta fuere negativa. En este caso, tampoco el órgano
informante asume responsabilidad en la decisión que sobre el asunto
adopte la administración.

Vinculantes.- Los informes o dictámenes vinculantes son aquellos

que están ligados directamente a la decisión administrativa. La ley no
solo obliga la existencia misma del informe como requisito previo a la
formación de la voluntad de la administración sino que,
adicionalmente condiciona la validez de la resolución que se tome a
ceñirse estrictamente a la opinión expresada por el órgano

60
consultivo. La inexistencia del informe no permite que se forme la
resolución. Tampoco es posible que existiendo informe negativo la
decisión sea positiva. Pero si la opinión es favorable, condicionada al
cumplimiento de ciertas observaciones, la administración, por el
efecto vinculante de la absolución debe, inexorablemente acogerla
totalmente. La violación de cualquiera de estas posibilidades
provoca la nulidad de la decisión.

En estos casos, en cambio, el funcionario que emite la opinión asume

responsabilidad en la decisión administrativa en todo lo relativo a la
materia absuelta; pues el informe vinculante en la práctica constituye,
junto con la decisión de la autoridad consultante un acto
administrativo complejo. Esta modalidad de la administración
consultiva ejerce una especie de control legal o técnico de las
operaciones administrativas. En ese evento y, en caso de que los
administrados no se encuentren conformes con la decisión
administrativa y ejerzan su derecho de impugnación judicial, deberán
hacerlo contra el acto complejo, integrado por la absolución y por la
decisión administrativa, para lograr que el órgano judicial tutelar de
la legalidad deje sin efecto la opinión y la decisión.

ADMINISTRACION CONTRALORA.- Es aquella que se ocupa de

controlar, de auditar la acción administrativa. Analiza y determina la
legalidad de las operaciones de los órganos y funcionarios públicos.

Se caracteriza por cuando su control alcanza a la actividad de

dependencias u organismos ajenos a él; esto es, examina actos
ajenos realizados por otros órganos públicos.

La administración contralora se realiza aplicando el principio de

autotutela administrativa, por medio del cual es la propia
administración la que tiene la capacidad de vigilar sus propias
actuaciones, sea, en primer término, aplicando la ley y
procedimientos debidos en las resoluciones que toma o, también por
medio de la capacidad revocatoria de sus actos.

Desde luego, que esta clase de administración, sin descartar lo

anterior, más bien se centra en la obligación pública de controlar las
operaciones administrativas, para determinar el grado de su
legalidad y corrección.

61
En este punto, la actividad de control es un proceso independiente a
la gestión administrativa que se lo realiza de modo objetivo y cuyo
propósito fundamental es alcanzar los mejores niveles de eficiencia,
eficacia y oportunidad en la gestión pública, en el manejo de sus
recursos humanos, materiales, técnicos y financieros.

Su base fundamental radica en la obligación de rendimiento de

cuentas que tienen los servidores y órganos de la administración
pública; pues nadie está exento de responsabilidad por sus acciones
o por las omisiones en que pudiese incurrir en el ejercicio de la
actividad pública.

Pero no solo el servidor y los órganos del poder público están sujetos
a la administración contralora, sino también los particulares ya que,
siendo el Estado una organización social, tiene obligación imperativa
de hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico y, como todos están
sometidos a la norma, el ciudadano no tiene capacidad alguna de
renunciar a ella o de omitir su cumplimiento, en virtud de que el
derecho tiene la particularidad de ser general, aplicable por todos y
hacia todos.

La administración contralora se extiende a las más diversas ramas,

siendo sus principales, el control parlamentario, por medio del cual
el Congreso fiscaliza las acciones de los otros órganos u organismos
del Estado, por varios mecanismos que pueden llegar incluso a la
formación del denominado juicio político. Existe una administración
de control administrativo, que funciona interna y externamente a los
órganos públicos en general cuya actividad está encargada
primordialmente a la Contraloría General del Estado. También
podemos encontrar mecanismos de control a los particulares, como
el que realiza a las empresas la Superintendencia de Compañías o,
a los bancos, entidades financieras, cooperativas de ahorro y crédito
abiertas y empresas de seguros, cuya responsabilidad recae en la
Superintendencia de Bancos.

El control jurisdiccional que precautela la vigencia de la norma

jurídica por varios medios, todos tendiente al logro de la justicia, sea
a través de los mecanismos impugnatorios para ante los Tribunales
Distritales de lo Contencioso Administrativo o Tribunales Distritales
Fiscales. Pero también esta forma de control se encuentra o mejor,
se viabiliza por medio de la interposición de los recursos de
apelación, nulidad y, también del denominado recurso de casación,
cuya competencia privativa la tiene la Corte Suprema de Justicia.

62
La administración contralora se extiende también al llamado control
constitucional, que se lo realiza por medio de los recursos de
inconstitucionalidad, amparo, habeas data y habeas corpus; aunque
también se incluye dentro de esta forma de control aquel que
previene la juridicidad de proyectos de leyes, cuando el Presidente
de la República veta alguno por razones de inconstitucionalidad;
capacidad que también la tiene el Congreso Nacional. Para este
efecto la competencia, en los casos de inconstitucionalidad y de
vetos por tal razón, la tiene el Tribunal Constitucional de modo
privativo; competencia que en segunda y definitiva instancia la tiene
en los recursos de amparo, habeas data y habeas corpus; pues para
estos casos la primera instancia corresponde a los órganos judiciales
previstos en la Ley de Control Constitucional; aunque para el caso
del habeas corpus tal atribución corresponde a los alcaldes
cantonales.

ADMINISTRACION INTERIOR .- Es la que las entidades públicas

realizan para su propio funcionamiento y organización. No trasciende
su esfera jurídica interna, por lo que no involucra actores extraños a
ella.

Esta administración solo afecta al ser interior de la entidad pública y

no crea efectos jurídicos fuera de su ámbito. Su propósito es
optimizar el funcionamiento y el mejor cumplimiento de sus
atribuciones legales.

En esta forma de administración pueden encontrarse las decisiones

relativas a los recursos humanos, acciones presupuestarias,
estructura orgánica y funcional de los entes públicos y cualquier otra
índole de acciones administrativas relacionadas con el
funcionamiento del ente público.

ADMINISTRACION EXTERIOR.- Es aquella por medio de la cual la

acción administrativa, trasciende, rebasa su esfera jurídica interna;
ya que su actividad involucra a terceros, extraños a su aparato
administrativo propio.

Se distingue por cuanto su actividad genera efectos jurídicos que

involucran a los administrados y su objetivo es la satisfacción del
interés público.

63
Se manifiesta en la relación jurídica entre los administrados y el
aparato administrativo; esto es entre los sujetos del llamado
procedimiento administrativo.

Como ejemplos podría manifestarse, que la actividad de control que

realizan los municipios, las actividades relativas a los servicios
públicos a cargo de la administración, por medio de la cual ésta emite
decisiones que afectan los intereses de los particulares, son la
expresión de la administración exterior. También en esta se
encuentran los actos de carácter general como los reglamentos,
ordenanzas, etc.

64