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Sumario:
I. INTRODUCCIÓN
En esta oportunidad nos referiremos a las demandas de nulidad, como medio principal de impugnación
en el proceso contencioso administrativo, teniendo como fuente de derecho principalmente a la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa publicada en Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de
2010. El asunto lo estudiamos, también, en las Jornadas de Derecho Contencioso Administrativo celebradas
en Homenaje al Ilustre Profesor Luis Henrique Farías Mata, en la ciudad de Barquisimeto, Estado Lara en el
año 2006 y, de nuevo, en el año 2013, disertamos sobre el tema en las XXXVIII Jornadas “J.M. Domínguez
Escovar”, destinadas a rendir homenaje al también Ilustre profesor Gonzalo Pérez Luciani.
Nos referiremos, ahora, de forma breve a la noción y origen en el ordenamiento jurídico venezolano de
las demandas de nulidad, examinando la incidencia que los nuevos criterios jurisprudenciales han tenido
sobre los distintos ámbitos que la conforman.
Así, en primer término, haremos referencia al ámbito material de las demandas de nulidad con especial
mención a las actuaciones expresas o tácitas que pueden ser objeto de estas demandas y las decisiones que
al respecto se han producido acerca de la exigencia del acto administrativo previo. Estudiaremos el aspecto
orgánico para referirnos a los distintos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y, finalmente,
aludiremos al ámbito procesal de la demandas de nulidad y, en tal sentido, comentaremos los criterios de
avanzada que se han dictado en temas vinculados con la legitimación exigida para recurrir, la legitimación
pasiva, el agotamiento de la vía administrativa, la apelación del auto de admisión de la demanda, el
emplazamiento de los interesados mediante la publicación del cartel, la construcción de la noción de los
documentos administrativos, la reducción de los lapsos y la declaratoria de la causa como de mero derecho y
la ejecución de la sentencia.
El origen del recurso de nulidad, como medio procesal de principal importancia en el proceso
contencioso administrativo, apunta directamente a Francia, país en el que el Consejo de Estado Francés
postulaba el sometimiento a la legalidad de los múltiples órganos de la Administración, con el fin único de
garantizar su apego a derecho. Y es que si bien la estricta imposición del principio de separación de poderes
derivado de la Ley 16-24 de agosto de 1790 y su cerrada interpretación, justificó la sustracción de los actos de
la Administración del control de los jueces, con el fin de evitar que éstos entorpecieran de alguna manera las
labores administrativas, lo cierto es que se reconocía, en el seno del Consejo de Estado Francés, la
necesidad de imponer reglas de comportamiento al aparato administrativo, única manera de asegurar su
correcto funcionamiento.
Pero a la par que se aceptaba la idea de una Administración sujeta a la legalidad, el Consejo de Estado
Francés se veía en la imperiosa obligación de que dicho sometimiento a la ley no se convirtiera en obstáculo
para la consecución de los fines que aquella debía cumplir y que el mismo no fuera visto por los particulares
como un derecho subjetivo que permitiría condicionar la actividad de la Administración a la voluntad o
actuación del administrado.
La conjunción de estas especiales circunstancias dieron paso a la creación del recurso por exceso de
poder erigido por la doctrina como «la acción mediante la cual toda persona que tenga interés puede provocar
la anulación de una decisión ejecutiva por el juez administrativo en razón de la ilegalidad de ésta decisión».[1]
Pero la construcción de este particular recurso de legalidad no se verificó de forma inmediata, por el
contrario, su consagración es producto de la evolución de la legislación francesa y los criterios del Consejo de
Estado Francés. Así, doctrinariamente se distinguen cuatro períodos caracterizados por la ampliación, en
cada uno de ellos, de las “ilegalidades” que podían ser impugnadas por esta vía[2]. Interesa resaltar en todo
caso que, en su perspectiva original, en el recurso por exceso de poder se consideraba que no existía una
verdadera controversia entre partes, pues se trataba de un mero proceso al acto, declarativo de su legalidad.
Ello en contraposición con el llamado recurso de plena jurisdicción, caracterizado por la posibilidad de invocar
la condenatoria del Estado frente a daños ocasionados por su actuación, pronunciamiento que estaba
restringido a las demandas ejercidas contra el Estado por perjuicios derivados de algún contrato o de
actuaciones dañosas.
La dicotomía entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena jurisdicción, por un lado, y el
pretendido carácter objetivo y subjetivo del contencioso administrativo, por el otro, ha quedado desfasada por
la irrupción de pretensiones inequívocamente subjetivas en el marco del recurso por exceso de poder. No en
vano GARCÍA DE ENTERRÍA, al hacer el balance de la justicia administrativa en el siglo XXI, ha aseverado que el
“viejo artefacto” del exceso de poder “puramente objetivo”, neutral, “reducido a un abstracto control de la
legalidad”, ha quedado definitivamente afectado “por la entrada resuelta en su sendo de perspectivas
inequívocamente subjetivas”. Al hilo del control de la legalidad “... se trata ahora abiertamente de que los
ciudadanos obtengan la restitución de las ventajas personales de que una ilegalidad administrativa les había
privado...”[3].
Una reflexión similar puede ser formulada en Venezuela. Aún cuando la Constitución de 1961, en su
célebre artículo 206, no dejaba dudas sobre el alcance subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa
y, por ende, del recurso de nulidad, la plena afirmación de ello constituía, para 1993, una verdadera novedad,
al punto que hacían falta no pocas disquisiciones -como las hilvanadas por Gustavo Linares Benzo[4]- para
justificar el carácter “subjetivo” del contencioso administrativo. Hoy en día no se pone en duda que el recurso
de nulidad, más que un mecanismo de control objetivo de la legalidad, es medio para actualizar la tutela
judicial efectiva de los ciudadanos frente a la Administración, y de proteger los derechos de éstos frente a las
lesiones contenidas en los actos administrativos. Lo que se sí se discute -y a ello dedicaremos las próximas
reflexiones- es el grado de efectividad de la tutela judicial alcanzado por los avances jurisprudenciales
relacionados con el recurso de nulidad.
Puede afirmarse que en Venezuela existe una única acción o recurso, hoy llamado demanda de nulidad
contra actos administrativos de efectos particulares en la cual se puede solicitar tanto el control objetivo del
acto como el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, ya que en nuestro
ordenamiento jurídico el sistema contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución,
está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la Administración al pago de
sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.
2 FUENTES CONSTITUCIONALES
El sistema del recurso por exceso de poder elaborado por el contencioso administrativo francés fue
adoptado plenamente en Venezuela incluso con anterioridad al establecimiento de un verdadero sistema
contencioso administrativo. Y es que, mucho antes de la consagración constitucional de la jurisdicción
contencioso administrativa en la Constitución de 1961 y del establecimiento en la misma de un verdadero
sistema contencioso administrativo, las Constituciones venezolanas anteriores reconocían la existencia del
recurso por exceso de poder.
Es en la Constitución de 1925, la primera vez que se prevé la posibilidad de juzgar la legalidad de los
actos administrativos dictados por el Ejecutivo Nacional. Así, en el artículo 118, numeral 12 se atribuyó a la
Corte Federal y de Casación la competencia para declarar la nulidad de los decretos o reglamentos que
dictare el Ejecutivo Nacional en ejecución de las leyes, cuando alterasen el espíritu, propósito o razón de
ellas. De igual forma, se le confirió competencia a la Corte para declarar la nulidad de cualquier acto emanado
del Ejecutivo Nacional por extralimitación de funciones.
Pero a la par que se reconocía la existencia del recurso de nulidad por exceso de poder, se acogía
también en nuestro derecho el recurso de plena jurisdicción derivado del sistema contencioso francés, con la
particularidad de que en aquel sistema dicho recurso, como se señaló, estaba limitado al supuesto de las
demandas de daños y perjuicios ejercidas contra el Estado que no tenían por objeto el control de la legalidad
de un acto administrativo, y en nuestro derecho, por el contrario, se extendió al ámbito de la nulidad.
Así, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que fue la que en definitiva instauró la
existencia de un verdadero sistema contencioso administrativo en Venezuela, se reconocían en nuestro
derecho dos únicos medios procesales dirigidos a hacer efectivas las reclamaciones de los particulares frente
a la actuación de la administración, a saber: (i) el recurso de nulidad, equivalente al recurso francés por
exceso de poder dirigido a controlar la legalidad del acto administrativo dictado y (ii) el recurso de plena
jurisdicción dirigido a lograr, además de la anulación del acto, el restablecimiento de la situación jurídica
infringida y la reparación de los daños y perjuicios causados.
De esa forma, ya en 1958 la Corte Federal distinguía la existencia de dos tipos de recursos, a saber: el
de plena jurisdicción y el de nulidad. A tal conclusión llegó la Corte cuando al analizar la impugnación ejercida
contra una norma constitucional argumentó: «Es, pues, una disposición constitucional que ni comprende
disposiciones que puedan lesionar ningún interés, violar un derecho o infringir un deber administrativo,
requisito indispensable para la procedencia del recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, ni
tampoco sanciona normas susceptibles de ser transgredidas por actos o resoluciones de los Concejos
Municipales tachables de inconstitucionalidad, abuso de poder o extralimitación de atribuciones, base
necesaria para el ejercicio del recurso extraordinario de nulidad». Incluso, esta dicotomía se llegó a interpretar
de manera tan estricta por la jurisprudencia que se estableció en cabeza de los accionantes la carga de
seleccionar, en forma excluyente, entre uno y otro medio procesal, so pena de no poder luego invocar aquel
que hubiere dejado de ejercer en caso de errar en su decisión.[7]
Sin embargo, consideramos que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que
consagró el establecimiento de una verdadera jurisdicción contencioso administrativa (art. 206), ratificada por
la promulgación de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en 1977, por la Constitución de 1999 en
su artículo 259, por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y finalmente, por la Ley Orgánica de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta dicotomía entre recurso de nulidad y recurso de plena
jurisdicción carece de toda relevancia práctica y no se extiende más allá de una simple denominación teórica.
Por el contrario, puede afirmarse que en Venezuela existe un único recurso de nulidad contra actos
administrativos de efectos particulares en el cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto como el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas. Y es que en nuestro ordenamiento jurídico
el sistema contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por
jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la Administración al pago de sumas de dinero, a la
reparación de daños y perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.
De otra parte, el procedimiento previsto en la Ley para la tramitación de estos recursos comporta
siempre la intervención de las partes involucradas, y la discusión de los intereses y derechos subjetivos en
juego. En ese sentido, partiendo de la distinción entre los efectos del acto administrativo impugnado, la
derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagraba dos tipos de procedimiento, a saber: (i)
uno dirigido a controlar en vía judicial los actos administrativos de efectos generales, previsto en los artículos
112 y siguientes de la Ley y (ii) otro dirigido a controlar en vía judicial los actos administrativos de efectos
particulares, previsto en los artículos 121 y siguientes de la Ley. Ambos procedimientos contienen visos claros
que informan al proceso contencioso administrativo de un verdadero carácter subjetivo, de una contención
entre partes (i.e. Administración y administrado) con independencia de que su finalidad está orientada a lograr
la nulidad de un acto administrativo contrario a derecho.
Es por tal razón que no puede propugnarse en nuestro ordenamiento jurídico la existencia de un
recurso meramente objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio de revisión de actos administrativos. Por
el contrario, como bien lo señaló la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, «el
concepto simplemente objetivo del recurso contencioso-administrativo presenta a la hora actual un equilibrio,
en el sentido de que, sin dejar de reconocer el objetivo prevalente de control de la recta aplicación del
Derecho por la Administración, en tanto que esto atañe al interés público o colectivo, procura satisfacer
también a los administrados otorgándoles una efectiva tutela judicial que garantice el restablecimiento de sus
situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, tal como lo postula en nuestro derecho positivo
el artículo 206 constitucional [artículo 259 de la Constitución de 1999]». (Corchetes nuestros. Sentencia de la
Sala Político-Administrativa del 16 de julio de 1998, caso: Gloria María Vargas Vargas).
Respecto a las características que rigen las demandas de nulidad en el sistema contencioso
administrativo venezolano, destacan las siguientes:
5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) El derecho a la acción en la demanda de
nulidad por ilegalidad se presume, por lo que no es necesario que un texto especial lo consagre para
una determinada categoría de actos. (ii) Nadie puede renunciar por anticipado al derecho de incoar
esta demanda.
6. Garantiza la legalidad inherente a todo Estado de Derecho, ya que a través de su ejercicio se
controla la actividad administrativa, asegurando que su actuación esté apegada a derecho al anular
todo acto administrativo que sea contrario al ordenamiento jurídico.
7. Las sentencias dictadas con ocasión del ejercicio de estas demandas tienen, al menos en lo que
respecta a las decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v. Sentencia de la Sala Político-
Administrativa del 19 de septiembre de 2001, Caso: Jaime Manzo Manzo y otros vs Decreto N°
1.011).
El ámbito material de las demandas de nulidad ha sido estudiado por excelencia atendiendo a
dos nociones fundamentales producto de nuestro sistema contencioso administrativo, a saber: (i) el acto
administrativo expreso (actos administrativos de efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos
generales y los vinculados a una relación contractual o de autoridad), (ii) el silencio administrativo, (iii) acto
administrativo tácito y, (iv) reglamentos; figuras éstas ampliamente desarrolladas por nuestra legislación y
jurisprudencia.
De igual forma se sostiene que esta noción de acto administrativo debe ser entendida en un grado tal
de amplitud, en interpretación del principio de la universalidad de control del contencioso administrativo, lo
cual supone el sometimiento de todos los órganos del Estado que ejercen funciones administrativas al control
de los tribunales que conforman dicha jurisdicción, independientemente de la forma como se manifieste esa
actuación, es decir, no existe acto administrativo que escape de la esfera de control de la jurisdicción
contencioso administrativa. Así ha quedado reconocido expresamente en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la
Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, en virtud del cual será objeto de control de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos administrativos
que conforman la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual incluye actos de efectos generales y
particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho, silencio administrativo, prestación de servicios públicos,
omisión de cumplimiento de obligaciones y, en general, cualquier situación que pueda afectar los derechos o
intereses públicos o privados.
Proféticas resultan al respecto las palabras expuestas por el Dr. Luis Henrique FARÍAS MATA en las
XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar” cuando al hacer referencia a este tema señaló que la tendencia del
sistema contencioso administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos dictados
por cualquier Poder del Estado y a la desaparición paulatina del catálogo de los llamados “actos
excluidos”.[9] Y decimos proféticas porque, en la actualidad, nadie vacila en afirmar que todos los actos
administrativos expresos están sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa; sólo en ciertas
ocasiones se discutía, como ocurría en materia laboral respecto de los actos dictados por la Inspectoría del
Trabajo, a quién correspondía el ejercicio de esta jurisdicción, si al propio juez contencioso administrativo o al
juez de la materia laboral. Este problema fue superado mediante sentencia dictada por la Sala
Constitucional en decisión Nº 955 de fecha 23 de septiembre de 2010 (Caso: Central La Pastora) en la cual se
estableció la competencia de los tribunales laborales para conocer de las pretensiones procesales que se
propongan con ocasión a actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo en materia de
inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo. Este criterio fue
ratificado mediante sentencia Nº 579 de fecha 3 de mayo de 2011 (Caso: Distribuidora J.G., C.A.).
De esta forma tenemos que dentro del ámbito material de las demandas de nulidad se incluye:
El estudio de las demandas de nulidad desde su ámbito orgánico comporta el análisis de las
competencias atribuidas por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dictada con el fin
de regular la organización y función de la jurisdicción contencioso administrativa prevista a nivel
constitucional- a cada uno de los tribunales que integran dicha jurisdicción para controlar la nulidad de los
actos administrativos contrarios a derecho.
Como principio general puede sostenerse que la competencia de la Sala Político-Administrativa, tal
como ella misma lo ha afirmado en forma pacífica y reiterada, debe ser interpretada siguiendo el criterio
conforme al cual su conocimiento en esta materia viene determinado por el rango de las actuaciones objeto de
control. En ese sentido, en decisión de fecha 13 de julio de 2000 (Caso: Pedro Ochoa Jiménez), la
Sala estableció que «cuando el acto administrativo cuya nulidad se demanda sea de rango sub-legal, esto es,
si se trata de actos (normativos o no) que no han sido dictados en ejecución directa e inmediata del Texto
Fundamental, sino en ejecución directa de la ley y en función administrativa» el conocimiento de las causas
que persigan la anulación de los mismos será de su competencia. Ello, además, con independencia de que se
aleguen vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad (Sentencia del 7 de febrero de 2002, Caso: C.A.
Venezolana de Ascensores –CAVENAS-).
Las competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de las
demandas de nulidad ejercidas contra los actos administrativos dictados por los órganos del Poder Público se
encuentra contempladas expresamente en el artículo 23 de la LOJCA. En ese sentido la SPA será
competente para conocer de: las demandas que se ejerzan contra la República, estados, municipios, o algún
instituto autónomos, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la cual la República, los
estados, los municipios u otros de los entes mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía excede
de 70.000 U.T., cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad;
demandas que sean intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; abstenciones del
Presidente de la República, Vicepresidente y Ministros; reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a
altas autoridades; demandas de nulidad que se ejerzan contra un acto administrativo de efectos particulares y
al mismo tiempo el acto normativo sub-legal que le sirve de fundamento, siempre que el conocimiento de este
último corresponda a la Sala Político-Administrativa; apelaciones de las decisiones de los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas que le correspondan conforme al
ordenamiento jurídico, entre otras atribuciones que confiere la Ley.
No obstante, cabe destacar que en el caso concreto de los actos administrativos dictados por las
Universidades en materia funcionarial, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, modificando su
criterio reiterado, estableció que la competencia para conocer de los mismos corresponderá a los Juzgados
Superiores Estadales Contencioso Administrativos. Así lo dispuso la Corte en decisión de fecha 12 de julio de
2002 (Caso: Rosa Consuelo Tarazona de Rivero Vs. Ministerio De Educación, Cultura Y Deportes), al
considerar que aun cuando los docentes universitarios que prestan sus funciones a las Universidades tienen
estatuto propio que regula su relación de empleo, su exclusión del ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto
de la Función Pública, no es óbice para sustraer del conocimiento de las acciones que se intenten contra
dichos Entes a los Juzgados Superiores Estadales Contencioso Administrativos a quienes corresponde como
Juez natural el conocimiento de los reclamos de índole funcionarial.
En tal sentido, la Corte dispuso que cuando la demanda incoada esté dirigida a lograr la nulidad de
actos administrativos dictados por las autoridades de las Universidades Nacionales, de las Universidades
Experimentales o de los Institutos o Colegios Universitarios, o surja con ocasión de la relación funcionarial que
vincula a los docentes con estas Instituciones, serán competentes en primera instancia los Juzgados
Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de cada una de las Regiones.
Conforme al artículo 329 del Código Orgánico Tributario, estos Tribunales son competentes en
materia tributaria nacional respecto de los actos dictados por la Administración comprendidas dentro de su
ámbito territorial de competencia.
5.2. LA SALA ELECTORAL Y DE CASACIÓN SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE
JUSTICIA
a. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos,
actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados con los
procesos comiciales, como aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.
b. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de
naturaleza electoral emanados de sindicatos, organizaciones gremiales o colegios profesionales,
organizaciones con fines políticos, universidades nacionales, y de otras organizaciones de la sociedad civil.
c. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra actos,
actuaciones u omisiones relacionados con los medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio
de su soberanía en lo político.
Cuando la República sea quien solicite la expropiación, el juicio se intentará directamente ante los
Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo, y de las apelaciones y recursos contra sus decisiones
conocerá, en segunda instancia, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.
b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del particular frente al acto
administrativo contrario a derecho; situación ésta que lo hace más sensible que el resto de los administrados
frente a un posible desconocimiento del interés general por parte de la Administraciónal violar la Ley.
Grado que igualmente legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares.
d. Los intereses plurales: Representado por la suma de intereses individuales de personas que se
encuentran en una misma situación frente a la actuación administrativa contraria a derecho. Grado que
legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares. Aquellos en los que concurran podrán
iniciar el proceso individual o colectivamente, pudiendo existir acumulación procesal cuando las pretensiones
que se deduzcan – si se formulan independientemente- tengan idéntico fundamento y petición.
e. Los intereses colectivos: Se refieren a los intereses de un grupo determinable como tal, aunque
no cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede existir un vínculo jurídico común. (i.e. grupos
gremiales, asociaciones vecinales, etc). Grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos
particulares, en representación de esos intereses.
f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la comunidad,
asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector cuantificable o particularizado y entre los
cuáles no existe un vinculo jurídico común, de modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de
hecho contingentes. Surge de una prestación indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin
distinción. Se refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es insustituible de división de cuotas o
fracciones adjudicables a cada uno de los intereses. Grado que también legitima al particular para recurrir
contra actos de efectos particulares, en representación de esos intereses.
Con la promulgación de la LOJCA, es evidente que nuestros legisladores omitieron los avances
jurisprudenciales que han informado el sistema contencioso administrativo venezolano en cuanto al régimen
de la legitimación activa. Con la exigencia de un “interés jurídico actual” se abandonó el tratamiento que se
daba, tanto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, en el que se hacía referencia a la titularidad de un interés
personal, legítimo y directo. La Ley no restringe la legitimación a la titularidad de un derecho sino que la
amplió a la de un “interés jurídico”, pudiendo estar fundada o no en la titularidad de un derecho.
2. LEGITIMACIÓN PASIVA
Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la cualidad para ser parte demandada en juicio, podemos
afirmar, que los tribunales contencioso administrativos continúan manteniendo su criterio conforme al cual, la
Administración autora del acto, es siempre parte necesaria y natural por cuanto es sobre su esfera que habrá
de actuar el efecto de la sentencia, y puede intervenir en cualquier etapa del proceso.
El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la potestad y la competencia)
de satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución a la sentencia del juez. Al respecto, la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia Nº 2006-2271 de fecha 12 de julio de 2006
(Caso: Liris del Valle Marcano Velásquez) dispuso lo siguiente:
Al respecto, aprecia esta Corte que la legitimidad pasiva esta concebida como la
situación en la cual se encuentra la persona, natural o jurídica, o bien el ente u
órgano de la Administración Pública, al momento en que le es requerida
judicialmente el cumplimiento de determinada actuación o frente a quien se exige
el reconocimiento de una condición de la que se dice ser titular la parte actora.
En este sentido, se advierte que, en el orden del contencioso administrativo
funcionarial, la legitimación pasiva es adquirida por el ente o el órgano de la
Administración Pública por el hecho de serle requerida judicialmente el
cumplimiento o reconocimiento de determinada condición de la cual se dice ser
titular la parte actora, como efectivamente lo decidió el a quo, motivo por el cual se
confirma la sentencia consultada en ese aspecto. Así se declara.
3. TERCEROS INTERVINIENTES
Cabe destacar que dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la causa con la
condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual será determinante para establecer
los efectos que originará la sentencia definitiva.
4. CAPACIDAD PROCESAL
Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio asistidos por un abogado. En los
casos de reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos, la acción podrá
interponerse sin la asistencia o representación de abogado, en cuyo caso el Juez deberá procurar a la parte
demandante la debida asistencia o representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos
competentes.
5. DEMANDA
En casos justificados podrá presentarse la demanda en forma oral ante el tribunal, el cual ordenará
su trascripción. La negativa a aceptar la presentación oral deberá estar motivada por escrito.
5.2. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ANTE OTRO TRIBUNAL
En este sentido, la Sala reiteró el criterio asumido en su decisión N° 957 del 9 de mayo de 2006
(caso: Luis Eduardo Moncada Izquierdo), en donde estableció que una vez obtenida la decisión del recurso de
reconsideración o haber operado el silencio administrativo, se podrá acudir a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa sin tener que haber agotado la vía administrativa. La Salaindicó que, con la finalidad de
garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, las causales de
inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en un texto legal, por lo que no podrá declararse la
inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la causal se encuentre expresamente contenida en ley
(Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de julio de 2000).
Finalmente, la única limitante que se mantiene en Venezuela es que una vez interpuesto el recurso
administrativo, no podrá el interesado acudir a la vía judicial hasta tanto no se haya resuelto el recurso,
expresamente o por silencio administrativo. Asimismo, debemos reiterar que la exigencia de la previa
interposición de recursos administrativos, como condición necesaria para interponer las demandas nulidad
ante la jurisdicción contencioso-administrativa, no es, en sí misma, contraria al derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva. Si tal exigencia responde a un fin de interés general; guarda debida proporcionalidad con
éste, y permite al particular resolver el fondo de la controversia, estaremos ante una legítima limitación a tal
derecho fundamental[12].
6.2. CADUCIDAD
1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de ciento ochenta días
continuos, contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la administración no haya
decidido el correspondiente recurso administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a
partir de la fecha de su interposición. La ilegalidad del acto administrativo de efectos particulares
podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales.
2. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el lapso será de treinta días continuos.
Conviene señalar que la diferencia entre actos administrativos de efectos particulares permanentes y
los de efectos temporales deviene en que estos últimos ordenan acciones de cumplimiento inmediato
o breve.
3. En los casos de vías de hecho y recurso por abstención, en el lapso de ciento ochenta días
continuos, contados a partir de la materialización de aquéllas o desde el momento en el cual la
administración incurrió en la abstención, según sea el caso.
Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el Poder Público podrán
intentarse en cualquier tiempo.
Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como ejemplos se encuentran las
siguientes leyes:
1. Código Orgánico Tributario: Dispone en el artículo 261 que el lapso para interponer el recurso
contencioso tributario será de veinticinco (25) días hábiles, contados a partir de la notificación del
acto que se impugna o del vencimiento del lapso para decidir el recurso jerárquico, en caso de
negación tácita de este.
2. Ley de Instituciones del Sector Bancario: El artículo 231 establece que las decisiones del
Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario serán recurribles por ante los Juzgados
Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta
y cinco días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de las
Instituciones del Sector Bancario o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de
reconsideración, si éste fuere interpuesto.
3. Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: El artículo 53 de la referida
ley establece que las Resoluciones de la Superintendencia agotan la vía administrativa y contra ellas
sólo podrá interponerse, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días continuos el recurso
contencioso-administrativo, de conformidad con la Ley de la materia.
4. Ley Orgánica de Telecomunicaciones: El artículo 204 establece que las decisiones que adopte el
Consejo Directivo y el Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones serán
recurribles directamente ante el Ministro de Infraestructura o ante la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, a opción del interesado. En el primer caso, el recurso deberá ejercerse
dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de notificación del acto y no podrá recurrirse
ante la Sala Político Administrativa hasta tanto se haya adoptado la decisión correspondiente, o se
haya vencido el lapso para decidir el mismo, sin que exista pronunciamiento alguno al respecto.
Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la posibilidad de apelar del auto que
declaró admisible la demanda, sin embargo, aplicando supletoriamente el artículo 97 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, el recurso de apelación podrá interponerse dentro de los tres días de despacho
siguientes a la fecha en que fue dictado el auto y será oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada
contará igualmente con un lapso de diez días de despacho para decidir el recurso.
Ahora bien, en cuanto al emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de efectos generales,
previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el auto de
admisión se ordenara la notificación de los interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario
que indicará el tribunal, para que estos comparezcan y hagan parte de la audiencia de juicio. En el caso del
emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de efectos particulares, no será obligatorio librar el cartel de
emplazamiento, salvo que razonadamente lo justifique el tribunal.
8. PRUEBAS
En relación a las pruebas, establece el aparte 83 de la LOJCA, que las partes podrán promover las
pruebas que consideren pertinentes durante la celebración de la audiencia de juicio. De igual manera, la
precitada disposición estableció que los lapsos referentes a la etapa probatoria del juicio se concretan de la
siguiente manera:
- Prórroga por una (1) sola vez de diez (10) días de despacho del lapso de evacuación.
Recordemos que mediante sentencia del 6 de octubre de 2004, la SPA desaplicó por vía de control
difuso el aparte 19,12 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (Caso: Rosa Aura
Chirinos Vs. Municipio José Laurencio Silva del Estado Falcón), al considerar que los medios de prueba
admisibles en juicio, son los que determina el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil y otras leyes de la
República, además de aquellos no prohibidos por la ley y que las partes consideren conducentes para
demostrar sus pretensiones, estableciendo una amplia libertad probatoria.
Por otra parte, una de las jurisprudencias más importantes producidas en el ámbito probatorio del
proceso contencioso administrativo de nulidad durante éstos últimos diez años fue la dictada por la Sala
Político-Administrativa en fecha 28 de mayo de 1998 (Caso: Consorcio Hidroeléctrico Caroní) en la que se
definió, por vez primera en nuestro derecho, la noción de documentos administrativos.
Así, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos administrativos constituyen una
tercera categoría de documentos que por contener una declaración administrativa emanada de un funcionario
de la Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de veracidad, legitimidad
y autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos dictados por la
Administración.
Ahora bien, tal presunción de legitimidad y autenticidad puede ser desvirtuada mediante prueba en
contrario. De allí su diferencia con los documentos públicos, que sólo pueden ser impugnados por la vía de la
tacha de falsedad, y con los documentos privados, que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se
opongan.
Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una categoría aparte
respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil en
materia probatoria, esto es, que los mismos deben anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase
de evacuación.
9. INFORMES
De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes al
vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, si lo hubiere, o dentro de los cinco días de despacho
siguientes a la celebración de la audiencia de juicio, en los casos que no se hayan promovido pruebas o se
promovieran medios que no requieran evacuación, se presentarán los informes por escrito o de manera oral si
alguna de las partes lo solicita.
El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez Contencioso Administrativo está investido de las más
amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de oficio, las medidas preventivas que
resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares,
así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.
“…en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada actualmente en los
artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Juez
contencioso administrativo se encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar
que se requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar todo tipo de
mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas positivas e incluso
anticipativas- ante todo tipo de actividad o inactividad administrativa, incluyendo actos de
efectos particulares o generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc.
(...) el Juez tiene un amplio poder cautelar general, que le permite tomar cualquier medida
cautelar para garantizar el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y el único
criterio que debe ser siempre valorado por el juez contencioso administrativo para la
adopción de una medida cautelar, es la concurrencia del fumus boni juris y del periculum in
mora. En efecto, son estos los requisitos legitimadores para la adopción de medidas
cautelares, y que constituyen garantía suficiente de que las sentencias de fondo que se
dicten sean plenamente ejecutables, evitándose que los efectos del proceso, perjudiquen a
quienes tienen razón, quedando así, garantizado el derecho fundamental de los ciudadanos
a una tutela judicial efectiva…”
En ese sentido, el tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la
Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela
judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En
causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.
10.1 CONCEPTO
Tal y como ha sido establecido por la doctrina procesal, las medidas cautelares son aquellas que
garantizan la ejecución de las decisiones, mediante la conservación, prevención o aseguramiento de los
derechos que corresponde dilucidar en el proceso.
Las medidas cautelares son un instrumento que sirve para evitar ese peligro de que la justicia pierda
o deje en el camino su eficacia. Son medidas que se adoptan al interponerse un recurso, con la finalidad de
asegurar provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la
sentencia que en su día declare el derecho del recurrente, pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente. [14]
Las medidas cautelares suponen, según el autor Piero Calamandrei, la anticipación provisional de
ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir el daño que podría derivarse del retraso de la
misma.[15] Estas medidas tienden a evitar que las sentencias se hagan ilusorias, a conservar la igualdad
procesal mediante el mantenimiento de las situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier
circunstancia que puedan alterar las mismas.[16]
Como sabemos la tutela cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la duración del proceso,
puesto que es precisamente esta duración la que determina la necesidad de ésta.[17]
La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder cautelar del juez, desde
que las medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar que la sentencia definitiva quede ilusoria. El
derecho a obtener una protección cautelar es, por tanto, instrumento para el ejercicio de la tutela judicial
efectiva. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional Español al señalar, en sentencia de 17 de diciembre de
1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo
cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso”.
Se presenta entonces como una facultad y al mismo tiempo deber del juez, como director del proceso,
de asegurar las resultas del juicio, pues tal como lo expresa Ortiz- Álvarez:
“El sentido común deja ver que para que exista una buena administración de justicia, que
garantice tanto los intereses de los particulares como de la Administración, es esencial que los
litigios contencioso-administrativos sean juzgados rápidamente (giustizia ritardata giustizia
denegata) o que, al menos, el juez contencioso administrativo disponga de las más amplias- y
rápidas- posibilidades de dictar medidas cautelares. Esta Posibilidad es, y esto hay que tenerlo
muy en cuenta, una de las más contundentes manifestaciones del derecho a la tutela judicial
efectiva”[18]
10.2 CARACTERÍSTICAS
Respecto a las características generales de las Medidas Cautelares, se encuentran las siguientes:
a) Instrumentales:
“Es la nota verdaderamente típica de las providencias cautelares; las cuales no constituyen un fin por
sí mismas, sino que están indudablemente preordenadas a la emanación de una ulterior providencia
definitiva… La tutela cautelar es, en relación con el derecho sustancial, una tutela mediata: más que hacer
justicia, contribuye a garantizar el eficaz funcionamiento de la justicia... son, en efecto, de una manera
inevitable, un medio predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez, es un medio
para la actuación del derecho; esto es, con relación a la finalidad última de la función jurisdicción, instrumento
del instrumento”.[19]
b) Provisionales:
En principio, las medidas cautelares fenecen cuando se produce la sentencia que pone fin al proceso
principal, es decir, tienen vida mientras dura el proceso. No obstante, existe la posibilidad de que si cambian
las circunstancias que condujeron a la adopción de la medida cautelar, esta puede ser modificada o revocada
por razones sobrevenidas, aun cuando no haya finalizado el proceso principal. En palabras de
CALAMANDREI “la provisioriedad está en íntima relación y es una consecuencia necesaria de la
instrumentalidad o subsidiariedad. En virtud de ésta, la providencia cautelar suple un efecto a la providencia
definitiva, y en virtud de aquella está a la espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto determinado
de carácter permanente”.
c) Revocables:
Las medidas cautelares pueden ser revocadas en cualquier estado de la causa. Precisamente, dado
el carácter temporal que éstas mantienen, se justifica su revocatoria ante una modificación de las
circunstancias que fundamentaron su emisión.
Anteriormente, las medidas cautelares podían ser revocadas por falta de impulso del recurrente
principal, pues el artículo 136 de la derogada LOCSJ, en su párrafo único establecía que «La falta de impulso
procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario
imperio».
En la actualidad, el artículo 104 de la LOJCA, el cual consagra los requisitos de procedibilidad de las
medidas cautelares, nada establece acerca de la revocabilidad de la medida dictada por falta de impulso del
recurrente principal.
d) Accesorias:
e) Idoneidad:
Igualmente, las medidas cautelares deben ser las más idóneas para salvaguardar la efectividad de la
tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela
cautelar se verá frustrada en la medida en que no será idónea para la realización de esta.
f) Homogeneidad:
Estas medidas alcanzan una mayor eficacia en cuanto más similares sean a las medidas que habrán
de adoptarse para la ejecución del fallo definitivo. Las medidas cautelares deben adecuarse a las
pretensiones de la acción principal; por lo que de modo alguno el juez cautelar puede excederse del objeto del
recurso de nulidad. De allí que se hable también de funcionalidad de la medida en el sentido de que ésta debe
adaptarse perfectamente a la naturaleza del derecho que se ejercita y se pretende.
La homogeneidad constituye así un límite al alcance del poder cautelar del juez, pues la medida no
podrá excederse de modo que su ejecución agote el contenido de la sentencia definitiva. Al ser el objeto de
las medidas cautelares la garantía de la ejecución del fallo definitivo, resulta evidente que la misma no puede
sustituir el pronunciamiento final del juez, pues en ese caso se producirá una afectación directa del derecho a
la tutela judicial efectiva de la parte contra la cual obra.
g) Necesidad y Urgencia:
Las medidas cautelares que se concedan deben ser necesarias para la producción de perjuicios
graves e irreparables, o de tal naturaleza que no pueden repararse por la sentencia que pongan fin al proceso
principal. Esta característica se encuentra íntimamente vinculada con la urgencia que debe contener toda
medida cautelar, que es –CHINCHILLA MARÍN- lo que explica y justifica las peculiares condiciones a las
que el juez adopta su decisión de otorgar o denegar la medida cautelar solicitada. De allí que se afirme que
ante «la solicitud de una medida cautelar, el juez debe examinar la existencia del derecho de quien la solicita y
el peligro de insatisfacción en el que este derecho se encuentra».
La urgencia es la razón de que las medidas cautelares del proceso civil se adopten generalmente
inaudita parte. Es decir, se dictan sin oír previamente al demandado, en virtud de la extraordinaria limitación
del juez en su poder de conocimiento y en el tiempo que cuenta para que la medida sea verdaderamente
efectiva.
De igual modo, la urgencia de la medida justifica la necesidad de que en algunos casos se garantice
su vigencia con una caución. En efecto, como afirma –CALAMANDREI- hay un cierto
riesgo en el ejercicio del poder cautelar.
Así, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante decisión del 4 de agosto de
1999, (Caso: Asociación Nacional de Propietarios de embarcaciones bajo régimen de Puerto Libre del Estado
Nueva Esparta y otros vs. Reglamento de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta), acordó la extensión de los
efectos de una medida cautelar innominada a las personas que así lo solicitaron y que se encontraban en
idéntica situación que los accionantes originales, por considerar que:
Este criterio fue posteriormente ratificado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, mediante decisión del 27 de julio de 2000, en la cual se señaló que:
Por su parte, esa Sala Constitucional ha reconocido con igual importancia la extensión de los
efectos de sentencias restitutorias de violaciones constitucionales, a los fines de garantizar la eficacia y goce
de derechos constitucionales de personas que se encuentran en iguales circunstancias que el beneficiario
original de la sentencia. Así, mediante decisión del 6 de abril de 2001 (caso: Glenda López y otros vs.
Instituto Venezolano de Seguro Social), la Sala Constitucional afirmó lo siguiente:
El 17 de diciembre de 2001 (Sentencia Nro. 2675, Caso: Haydee Margarita Parra Araujo, Ponente:
Magistrado Jesús Eduardo Cabrera) esa misma Sala reconoció la importancia de la extensión de efectos de
sentencias a personas distintas al accionante original, señalando lo siguiente:
“(...) De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye un instrumento
fundamental para la realización de la justicia; la cual debe ser idónea, expedita, sin
dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles, y estos principios contenidos en el artículo 26
Constitucional, al que se une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257
eiusdem, permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal constitucional pueda
tener un alcance mas amplio que los fallos del proceso de naturaleza civil.
Una de las características de algunas sentencias del ámbito constitucional es que sus
efectos se apliquen a favor de personas que no son partes en un proceso, pero que se
encuentren en idéntica situación a las partes, por lo que requieren de la protección
constitucional, así no la hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.
a.- Dentro del principio de eficacia y celeridad que rigen el funcionamiento de la administración de
justicia, debe entenderse la posibilidad de que otras personas puedan solicitar la extensión de los efectos de
una sentencia que ha sido dictada en un proceso en el cual no han intervenido, con la finalidad de que se les
restituya la situación jurídica infringida en iguales términos al de los accionantes originales.
b.- Para ello, es necesario que quienes solicitan tal extensión se encuentren en idéntica situación y
sufran la misma infracción que los beneficiarios directos de la decisión.
c.- La extensión de los efectos de una decisión judicial debe ser ejercida por los jueces
constitucionales como un medio para garantizar la efectividad y supremacía constitucional, pues con ello no
sólo se protege la violación de derechos particulares, sino todos aquellos que comparten tal situación y a su
vez son perjudicados por la violación.
El legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso administrativo que se
contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado. Ello implica en criterio jurisprudencial, que
mediante medidas cautelares innominadas no es posible suspender los efectos de un acto administrativo cuya
nulidad fue demandada.
- Trámite (art. 105 LOJCA): Recibida la solicitud de medida cautelar, se ordenará la apertura de un
cuaderno separado y se dictará un pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.
Mediante Sentencia Nº 2010-1199 de fecha 11 de noviembre de 2010 dictada por la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo con Ponencia del Magistrado Efrén Navarro (Caso: Julio José Díaz Millano
contra la Inspectoría del Trabajo de Los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo)
estableció que al declararse procedente la medida cautelar, el medio procesal del cual dispone la parte contra
quien obre el decreto cautelar para su impugnación, es el de OPOSICIÓN, el cual se sustanciará conforme al
Artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
10.6 SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Dentro del sistema de medidas cautelares típicas del contencioso administrativo venezolano
encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y medida cautelar propia y exclusiva
del contencioso administrativo.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la
Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y
para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones
jurídicas infringidas mientras dure el proceso”.
Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la medida cautelar
contenida en el artículo 136 de la LOCSJ se consideró como una excepción al principio de ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos que, como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales.
Al respecto, la Sala Político-Administrativa mediante sentencia de fecha 22 de febrero de 1995 (Caso: Ángel
Enrique Zambrano) señaló lo siguiente:
En este sentido, la medida cautelar prevista en el artículo 21.21 de la LOTSJ del año 2004 no
suponía la desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos: el principio de autotutela ejecutiva
no chocaba contra el derecho a la tutela judicial efectiva –así lo aceptó expresamente el Tribunal
Constitucional español en sentencias de fechas 17 y 21 de julio de 1982– pues esta medida parte siempre del
equilibro entre las prerrogativas de la Administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de los
particulares.
“Al respecto, esta Sala observa que la accionante calificó la medida cautelar
como una “innominada de suspensión de efectos”, por lo que se reitera el criterio
que se ha venido sosteniendo, en el sentido de que la suspensión de efectos de los
actos administrativos, como medida típica para los recursos de nulidad que se
proponen en contra de dichos actos, constituye una medida cautelar mediante la
cual -haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo,
consecuencia de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones irreparables
o de difícil reparación al ejecutarse un acto que eventualmente resultare anulado,
porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de
acceso a la justicia y al debido proceso.”
En ese sentido, será necesario que el daño irreparable que se alegue esté fundamentado en un
hecho cierto y comprobable que provoque en el juzgador la certeza que de no suspenderse los efectos del
acto, se le ocasionaría al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva. Por ello, no
será suficiente a juicio de la Sala, que los accionantes fundamenten la solicitud de suspensión en la
presunción de un daño eventual que no se sabe si se va a producir. (Sentencia de la Sala Político-
Administrativa del 20 de enero de 2000. Caso: Farmacia Aeropuerto, C.A.).
En el fallo de 6 de febrero de 2001 (Caso Acerca), la Sala sostuvo que “... si bien la norma citada
otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de apreciación y ponderación en relación con la
conveniencia de esta medida, debe también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar,
esto es, no solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se reclama,
pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso concreto, el fumus boni iuris es el
fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo a quien posea la razón en juicio pueden
causársele perjuicios que deban ser evitados...”.
Este criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da
Siena S.R.L., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar
solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues
mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de
buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que
posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de
la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso…”.
En definitiva, se ha establecido por vía jurisprudencial que, como medida típica del contencioso
administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las medidas cautelares contenidas en los
artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su
procedencia la demostración concurrente de los requisitos fumus boni iuris(presunción grave del buen
derecho que alega la recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar perjuicios
irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo), con
la particularidad que estos deben derivarse de la actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus
efectos para salvaguardar la situación jurídica infringida.
c) Debe existir un acto cuyos efectos sea necesario suspender; como consecuencia de ello, quedan
al margen todas las acciones y recursos contencioso administrativos que no tengan por objeto la anulación de
un acto, como es el caso del recurso por abstención o el recurso por conflicto de autoridades.
Otra limitante ha sido que el objeto de la medida de suspensión sólo puede ser el acto administrativo
cuya nulidad haya sido solicitada. En virtud de esta previsión, la jurisprudencia ha negado la suspensión de
efectos de actos que, aún cuando relacionados con el impugnado, no son objeto de la solicitud de nulidad.
Muestra de ello fue el caso en el que un juez fue destituido y, habiendo impugnado el acto de destitución,
luego solicitó la suspensión de efectos de la convocatoria a concurso para promover el cargo que él había
detentado.
La suspensión de efectos no puede ser acordada si el acto, aún siendo de efectos particulares, es de
carácter negativo, y ello porque la medida de suspensión tiene una eficacia restablecedora de la situación
anterior al pronunciamiento, y suspender un acto de naturaleza negativa equivaldría a que el tribunal creara
anticipadamente el estado jurídico que debiera derivar de la sentencia definitiva. Este criterio es compartido
por la profesora Hildegard Rondón de Sansó quien, al analizar los efectos no susceptibles de suspensión ha
señalado que “el acto que niega algo no puede suspenderse porque ello significaría otorgar al recurrente in
limine litis, la pretensión que sólo podía obtener en la definitiva”.
«Aquellos actos denegatorios de solicitudes, los cuales en sí mismos carecen de efecto activo y, por
ende, son inejecutables y de buena lógica no susceptibles de ser suspendidos, siendo que lo que
busca la suspensión es detener un efecto activo en curso, no así ordenar una actuación». (Sentencia
de la Sala Político-Administrativa del 26 de junio de 2001. Caso: Inversiones Al Manssura, C.A.).
En ciertos casos los actos administrativos con efectos múltiples –orden de hacer, imposición de una
multa, orden de deshacer-, puede suceder que sólo algunos de estos efectos sean los que den origen a la
producción de daños irreparables o de difícil reparación, cuestión que puede permitir alguna intervención
parcial en cuanto a la suspensión del acto.
En principio, la medida de suspensión de efectos incidirá sobre el acto impugnado. Sin embargo,
sucede que existen casos en los cuales la existencia de un acto administrativo supone, por vía de
consecuencia natural, la producción de otros actos colaterales, dependientes y continuación del primero. En
estos casos, aún cuando la respuesta de nuestra jurisprudencia era en un principio negativa, ha existido
alguna evolución al respecto.
Así, en sentencia del 2 de mayo de 1991 (Caso Hildo Hernández), la Sala Político Administrativa,
estableció que “…la amplia facultad discrecional que le concede el artículo 136 de la LOCSJ permite a este
Alto Tribunal la posibilidad de pronunciarse y decidir de manera irrestricta –puesto que ninguna limitación le
impone la norma- respecto de todos los efectos producidos por el acto administrativo individual impugnado, y
de acotar o no la suspensión –total o parcial- de los mismos-, solo con vista de las circunstancia del caso…”.
c) Imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de anticipar los efectos del fallo definitivo
En atención a la imposibilidad de las medidas cautelares de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de
anticipar los efectos del fallo definitivo, prevé el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que las medidas cautelares podrán acordarse siempre que las mismas “no prejuzguen sobre la
decisión definitiva”.
De conformidad con el artículo 69 de la LOJCA, en el procedimiento breve una vez que es admitida la
demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte, realizar las actuaciones que estime procedentes
para constatar la situación denunciada y dictar medidas cautelares. A este tipo de procedimiento no le es
aplicable el trámite establecido en el Capítulo V de la LOJCA, conforme lo dispone el artículo 103 de la misma
Ley.
Asimismo, establece el último aparte del artículo 104 de la LOJCA que el Juez contará con los más
amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los
intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas
infringidas mientras dure el proceso.
El artículo 104 de la LOJCA establece que a petición de las partes, en cualquier estado y grado del
procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la
apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos
generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no
prejuzguen sobre la decisión definitiva.
2. Del cuaderno separado (Artículo 105 LOJCA)
Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el pronunciamiento dentro
de los cinco días de despacho siguientes.
De conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, dentro del tercer díasiguiente
a la ejecución de la medida preventiva, si la parte contra quien obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día
siguiente a la citación, la parte contra quien obre la medida podrá oponerse a ella, exponiendo las razones o
fundamentos que tuviere que alegar.
Asimismo, el procedimiento que rige la tramitación de las medidas cautelares quedó ratificado por la
Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 402 de fecha 15 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique
Sierra Velasco vs. Ministro de Interior y Justicia).
Esa sentencia fue ratificada por la Sala Político Administrativa mediante decisión Nro. 1881 del 21 de
noviembre de 2007, estableciendo lo siguiente:
“Es por ello, que la Sala acordó una tramitación similar a la seguida en los
casos de otras medidas cautelares, siendo así que, una vez admitida la causa
principal debía emitirse al mismo tiempo el pronunciamiento sobre la
providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier
otro aspecto, sin que ello entrañe o suponga en modo alguno, una violación
del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta
podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma,
siguiendo el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil.
De esa forma al declararse procedente la medida cautelar solicitada, el único medio procesal que
tiene la parte contra quien obre la medida, según lo indicado por la jurisprudencia de esa Sala, es la oposición
a los fines de que el Tribunal abra una incidencia para que sea sustanciada de forma incidental en la
respectiva causa, de conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.
Haya habido o no oposición se entenderá abierta una articulación probatoria de ocho (8) días, para
que los interesados promuevan y hagan evacuar las pruebas que convengan a sus derechos.
Dentro de los dos (2) días, a más tardar de haber expirado el término probatorio, sentenciará el
Tribunal la articulación. De la sentencia se oirá apelación en un solo efecto.
6. Lapso para apelar (Artículo 298 CPC):
El término para intentar la apelación es de cinco (5) días, de conformidad con el artículo 298 del
Código de Procedimiento Civil.
b) Remisión del expediente (Art. 90 LOJCA): Admitida la apelación, el juzgado que dictó
la sentencia remitirá inmediatamente el expediente al tribunal de alzada.
11. SENTENCIA
Este ha sido quizás uno de los privilegios más flexibilizados o atenuados por la jurisprudencia
contencioso administrativa, que en obsequio del derecho a la tutela judicial efectiva llegó a aplicar a la
República por vía analógica, el procedimiento especial de ejecución de sentencias previsto en el artículo 104
de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Criterio jurisprudencial que sería expresamente acogido por la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Como se sabe, la sentencia definitivamente firme dictada en un proceso no es suficiente por sí sola
para satisfacer las pretensiones del actor aún cuando ésta las estime en su totalidad, antes bien, será
necesario que se dé cumplimiento a lo ordenado en el fallo, esto es, que se ejecute a los fines de materializar
la satisfacción de la pretensión deducida.
En efecto, como bien lo expresa GONZÁLEZ PÉREZ, «[...]la prestación de justicia no sería efectiva si el
mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que suelen
reconocer todas las Constituciones- comprende no sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que
decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la
voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado».[21]
Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los Tribunales
competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado, sino que será menester
además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal para que efectivamente se materialice el derecho a la
tutela judicial. La potestad del juez de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto
manifestación de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad del Estado.
Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad restablecedora del juez
contencioso, sino de la autonomía e independencia que presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama
del Poder Público y equilibrio frente a los otros poderes que está llamada a controlar.
De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno de estos principios deja
«abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la Responsabilidad de la República en ejercicio de su
función jurisdiccional,[...] así como la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».
- Ejecución Voluntaria
Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar la sentencia notificará
al Procurador General quien dentro del lapso de 60 días siguientes, debe informarle sobre su forma y
oportunidad de ejecución.
Dentro de los 10 días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la Repúblicaparticipará al
órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este último deberá informar a la Procuraduría General de la
República sobre la forma y oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia dentro de los 30 días
siguientes de recibo el oficio respectivo.
La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición del órgano, debiendo el
Tribunal fijar otro plazo para presentar nueva propuesta. Si la misma no es aprobada, el Tribunal debe
determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la sentencia conforme a los
procedimientos de ley.
1. El Tribunal notificará al Alcalde o autoridad ejecutiva del Municipio que debe dar cumplimiento
voluntario a la sentencia dentro de los diez días de despacho siguientes a la notificación.
3. Si la forma es rechazada las partes podrán suspender el lapso establecido para la ejecución
voluntaria por el tiempo que se convenga o realizar actos de composición voluntaria.
1. Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal, a petición de
parte, ordenará al Municipio para que incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y
siguientes, a menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. Cuando la orden del
Tribunal no fuere cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal, a petición de parte,
ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el CPC para la ejecución de sentencias
de condena sobre cantidades líquidas de dinero. El monto anual de dicha partida no excederá del 5%
de los ingresos ordinarios del presupuesto del Municipio o Distrito.
2. Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal llevará a efecto la
entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a un servicio público o a una actividad
de utilidad pública, el Tribunal, a petición de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos
en la forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el
precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de dinero.
1. Cuando la condena hubiese recaído sobre cantidad líquida de dinero, el tribunal ordenará a la
máxima autoridad administrativa de la parte condenada que incluya el monto a pagar en el
presupuesto del año próximo y el siguiente, a menos que exista provisión de fondos en el
presupuesto vigente. El monto anual de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%) de los
ingresos ordinarios del ejecutado. Cuando la orden del tribunal no fuese cumplida o la partida
prevista no fuese ejecutada, el tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia conforme al
procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución de sentencias de
condena sobre cantidades líquidas de dinero.
Cuando se trate de la ejecución de sentencias dictadas por los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa contra particulares se aplicará el derecho procesal común y, por ende, serán aplicables a estos
efectos las normas establecidas en el Código de Procedimiento Civil (artículos 523 y siguientes).
VII. BIBLIOGRAFÍA
Calamandrei, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelare. CEDAM. Padova, 1936.
Canova González, Antonio. Reflexiones para la Reforma del Sistema Contencioso Administrativo
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Farías Mata, Luis Henrique. Acto Administrativo, Materia del Recurso Contencioso de Anulación, en XVIII
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procedimiento administrativo y el control judicial de la Administración Pública. Instituto Nacional de
Administraciones Públicas. Madrid, 2001.
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Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I. Editorial Marcial Pons. Madrid 1996.
[1] Vedel Georges, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980, p. 459.
[3] García de Enterría, Eduardo, Problemas del Derecho Público al comienzo de siglo, Civitas, Madrid, 2001,
p. 71.
[4] Linares Benzo, Gustavo “El carácter subjetivo del procedimiento Contencioso Administrativo”, en XVII
Jornadas ‘J.M Domínguez Escovar’, Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela,
Tomo I, Institutos de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 1993, p. 97.
[5] Brewer-Carías, Allan Randolph, Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales, Caracas, 1997, p. 824
[7] En este sentido, véase con mayor profundidad a Canova González Antonio, Reflexiones para la Reforma
del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, p. 198 a 203.
[8] Señala el artículo: «Se entiende por acto administrativo a los fines de esta ley, toda declaración de carácter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los
órganos de la Administración Pública».
[9] Farías Mata, Luis Henrique, Acto Administrativo, Materia del Recurso Contencioso de Anulación, en XVIII
Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en
Venezuela, Tomo II, Barquisimeto, 1993, p. 16
[10] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Marcial Pons, Madrid 1996. Pág. 62.
[12] Es por ello que la doctrina aboga a favor del agotamiento de la vía administrativa, en tanto la articulación
de ese cauce sea idóneo para procurar la satisfacción extraprocesal de la controversia (cfr. GONZÁLEZ PÉREZ,
JESÚS, “El procedimiento administrativo como presupuesto del proceso administrativo”, en El procedimiento
administrativo y el control judicial de la Administración Pública, Instituto Nacional de Administraciones
Públicas, Madrid, 2001, p. 64).
[13] Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa del 28 de mayo de 1998.
Magistrado Ponente: Dra. Josefina Calcaño de Temeltas. Juicio: Consorcio Hidroeléctrico Caroní vs C.V.G.
EDELCA.
[14] CHINCHILLA MARÍN, Carmen. La tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa. Editorial Civitas,
S.A. Madrid 1991.
[15] CALAMANDREI, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelare. CEDAM,
Padova. 1936.
[18] ORTIZ ÁLVAREZ, Luis A. Jurisprudencia de Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo (1980-
1994), Editorial Jurídica venezolana ( Aportado por Danny B. Ortiz)
[19] CALAMANDREI, citado en: ORTIZ ALVAREZ, LUIS A. La Protección Cautelar en el Contencioso-Administrativo,
Editorial Sherwood, Caracas, 1999. Pág. 274-275
[20] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 3 de octubre de 2001 con
ponencia de la Magistrada Dra. Ana María Ruggeri
[21] Cfr. González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas. Madrid, 1992. Pág. 391.
[22] Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 22 de noviembre de
1990. Magistrado Ponente: Dr. Román J. Duque Corredor. Juicio: E. Fuentes y otros en amparo (caso
Mochima). Exp. 6810.