IMAGINARIOS DE DESARROLLO URBANO:

ATISBOS DE COOPERACIÓN LOCAL EN UNA

METRÓPOLIS NEOLIBERAL Y COMPETITIVA1
IMAGINARIES OF URBAN DEVELOPMENT:
GLIMMERS OF LOCAL COOPERATION IN A COMPETITIVE NEOLIBERAL METROPOLIS

MATIAS GARRETON* ANDREA CASTRO* LUIS VALENZUELA *

º
Matias Garreton2
Universidad Adolfo Ibáñez
Andrea Castro3
Universidad Adolfo Ibáñez
Luis Valenzuela 4
Universidad Adolfo Ibáñez

Resumen
La ciudad y la sociedad urbana materializan en el tiem-
po y el espacio un sistema de relaciones de poder y de
mecanismos de intercambio, que evoluciona a través de
cambios valóricos en el imaginario colectivo, transforma-
ción de las instituciones y reestructuración material de
las ciudades. Este artículo propone un marco teórico que
Abstract
The city and the urban society materialize in time and space
a system of power relations and mechanisms of exchange,
which evolves through changes in the collective imaginary,
the transformation of institutions and the material
restructuring of cities. This article proposes a theoretical

integra estas perspectivas con el objetivo de comprender
cómo se articulan procesos contradictorios de urbaniza-
ción en Chile, identificando similitudes y disputas rela-
cionadas con políticas públicas y movimientos sociales,
desde la última dictadura hasta hoy. Este estudio integra
y extiende teorías de evolución social e institucional para
problematizar la discusión de fuentes secundarias, ob-
servación participante y análisis cartográfico. La eviden-
cia obtenida respalda la tesis de que las transformacio-
nes recientes en el Gran Santiago han sido tensionadas
por políticas neoliberales que han establecido incentivos
dominantes para la competencia, negando imaginarios
sociales basados en un principio complementario de coo-
peración y desmantelando las estructuras de incentivos
correspondientes. Argumentamos que esta contraposi-
ción ideológica puede superarse, para lo cual es necesa-
ria una reforma institucional que genere una estructura
de incentivos para fomentar políticas participativas e
intersectoriales, lo que no impide que los incentivos a la
competitividad ya establecidos sigan operando. Diversos
programas participativos implementados en la última
década, que tienen en común un fuerte componente
urbano o territorial, han generado un importante apren-
dizaje que podría contribuir a diseñar instituciones que
fomenten de forma más equilibrada las prácticas compe-
titivas y cooperativas.
Palabras clave
evolución institucional; imaginario social; Gran Santiago;
participación ciudadana; urbanismo neoliberal
P 94
framework that integrates these perspectives with the
objective of understanding how contradictory urbanization
processes are articulated in Chile, identifying similarities and
disputes related to public policies and social movements,
since the last dictatorship until today. This study integrates
and extends theories of social and institutional evolution in
order to problematize the discussion of secondary sources,
participant observation and cartographic analysis. The
evidence thus obtained supports the thesis that recent
transformations in Greater Santiago have been strained by
neoliberal policies that have established dominant incentives
for competition, while negating social imaginaries based on
a complementary principle of cooperation and dismantling
the corresponding incentive structures. We argue that this
ideological confrontation can be overcome with long overdue
institutional reforms, in order to generate an incentive
structure capable of fostering participatory and intersectoral
policies, without implying the abolition of established
incentives for competitiveness. Several participatory
programs implemented in the last decade, which have in
common a strong urban or territorial component, have
generated relevant knowledge that could inform the design of
institutions capable of fostering competitive and cooperative
practices in a more balanced way.
Keywords
institutional evolution; social imaginary; Greater Santiago;
citizen participation; neoliberal urbanism

REVISTA 180 · MATIAS GARRETON · ANDREA CASTRO · LUIS VALENZUELA

INTRODUCCIÓN: IMAGINACIÓN Y CAMBIO SOCIAL
La ciudad y la sociedad urbana materializan en el tiem-
po y el espacio un sistema de relaciones de poder y de
mecanismos de intercambio, cuyas características son
determinadas por circunstancias históricas, geográficas e
ideológicas (Castoriadis, 1987; Lefebvre, 1974). Desde una
perspectiva evolutiva, la trayectoria de las instituciones y
la disponibilidad geográfica de recursos determinan en
gran medida los cambios que son y no son posibles en
función del contexto presente, entendiendo esto como un
“sendero institucional”, path dependence (Mahoney, 2000).
En este sentido, cabe preguntarse cuáles son las condicio-
nes que posibilitan el cambio social estructural, amplian-
do los límites de lo que sería posible más allá de la repro-
ducción de tendencias históricas. Para esta ampliación,
la imaginación y las ideologías juegan un rol esencial,
materializado por la influencia que pueden tener sobre la
transformación de las instituciones (Patalano, 2007).
El vínculo entre el espacio mental de la imaginación y la
evolución de las instituciones puede parecer tenue, pero
aportes teóricos de diversas disciplinas permiten con-
ceptualizarlo y comprender cómo opera, en particular a
través de cambios en el imaginario social (Castoriadis,
1987; Loasby, 2001; Patalano, 2007). Las instituciones,
que pueden entenderse como una estructura de incen-
tivos y de reglas que permiten la organización social,
incluyendo el diseño de políticas y marcos regulatorios,
son determinantes para la transformación de las con-
diciones materiales de las sociedades (North, 1994; Os-
trom, 2009). Considerando la relación entre imaginario
social, evolución institucional y acumulación material,
este artículo se estructura en torno a la pregunta: ¿qué
imaginarios han influido en la construcción reciente del
Gran Santiago y cómo pueden complementarse para
mejorar la planificación urbana?
Con el objetivo de contribuir a la elaboración de un mar-
co teórico que permita comprender la articulación de
distintas estructuras de incentivos para la urbanización
en Chile, en el siguiente artículo se argumenta que en
las políticas públicas y movimientos sociales coexisten
dos imaginarios opuestos, pero complementarios de
organización social, determinados por los principios de
competencia y cooperación. Para analizar esta conjetura,
se recurre a la revisión y vinculación de teorías de evolu-
ción social e institucional, al análisis de datos históricos
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y documentos oficiales, a la observación participante de
los autores en diversas instancias de cooperación entre
la academia y el sector público, a la experiencia de uno
de ellos en la sección de Barrios de la Secretaría Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metro-
politana, y al análisis geográfico del Gran Santiago.
Este argumento se desarrollará en las siguientes seccio-
nes. Primero, una discusión teórica acerca de la relación
entre imaginario social, instituciones y evolución de la
sociedad. Segundo, una breve revisión de la teoría neoli-
beral y de las consecuencias que su implementación ha
tenido en las instituciones chilenas. Tercero, un análisis
de la influencia del ideal neoliberal de la metrópolis
competitiva en la reestructuración a gran escala del
Gran Santiago. Cuarto, una indagación de fenómenos de
cooperación comunitaria que emergen desde los vacíos
P 95
de una institucionalidad subsidiaria hasta instalarse en
políticas públicas urbanas y territoriales. Finalmente, y
como conclusión, se argumenta que la experiencia de
programas participativos recientes puede contribuir a
diseñar una reforma institucional con un mejor equili-
brio de incentivos estructurales para la competición y
la cooperación.
IMAGINARIO SOCIAL, INSTITUCIONES Y CAMBIO
SOCIAL
Siguiendo a Castoriadis (1987), el imaginario social puede
entenderse como un campo colectivo de representacio-
nes mentales que dan sentido a la existencia del hombre
en el mundo, a partir de experiencias fragmentadas de
una realidad infinitamente compleja, que escapa a la po-
sibilidad humana de comprenderla en su totalidad.5
Debido a esta comprensión incompleta, el imaginario
social está en permanente actividad, creando nuevas re-
laciones semánticas (símbolos y significados) entre ele-
mentos que no habían sido previamente conectados. En
sociedad, la estructuración colectiva de este imaginario
da forma a las instituciones, entendidas como un siste-
ma simbólico socialmente aceptado en el que se com-
binan elementos imaginarios y funcionales (Castoriadis,
1987). Es decir, las instituciones traducen una visión do-
minante de la realidad, con mayor o menor influencia de
distintas ideologías, en reglas para la organización del
comportamiento colectivo.
 Imaginario
social
Percepción y sentido
Afectos y
valores
Instituciones
Figura 1. Retroalimentación entre imaginario social y realidad contingente.
Fuente: Elaboración propia.
Estas reglas son una manifestación externa de significa-
dos imaginados para interpretar una experiencia frag-
mentaria, no son una representación objetiva de la rea-
lidad (Patalano, 2007). En consecuencia, la evolución de
los imaginarios no puede ser comprendida ni anticipada
por la ciencia, ya que las categorías y el método científico
también se estructuran a partir de relaciones fundamen-
tales imaginadas en un tiempo anterior. Entonces, el
cambio social no puede ser analizado como una causali-
dad lógica, sino que involucra discontinuidades radicales
generadas por la evolución del imaginario social, manifes-
tadas como revoluciones institucionales o como eventos
contingentes que alteran el curso histórico (Castoriadis,
1987; Mahoney, 2000).
Las instituciones pueden entenderse, desde una defini-
ción amplia, como prescripciones que organizan y es-
tructuran las interacciones humanas, abarcando desde
normas informales de comportamiento, agencias de Go-
bierno, hasta la Constitución Política de una Nación (Nor-
th, 1994; Orstrom, 2009). Así, las instituciones permiten la
acción colectiva, resolviendo la incertidumbre generada
por el comportamiento de otros actores o por accidentes
imprevisibles (Boltanski, 2008). Esta capacidad de generar
certeza reposa en la formalización de un imaginario que
fue socialmente aceptado en un momento histórico, pero
que sigue evolucionando y que, por lo tanto, puede cues-
tionar a las instituciones establecidas.
La percepción de este tipo de discordancia entre los
comportamientos permitidos y la realidad percibida,
puede estimular la representación de nuevas relaciones
semánticas que a su vez podrían impulsar innovaciones
institucionales (Loasby, 2001). Las instituciones menos
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Realidad
contingente
Acción
colectiva
formales son más adaptables, pero a medida que la dis-
cordancia entre las normas vigentes y el imaginario social
se incrementa, se genera la posibilidad de transformar
instituciones a niveles más elevados de formalidad (Os-
trom, 2009). De una parte, las instituciones determinan la
P 96
estructura de incentivos de una sociedad, promoviendo o
disuadiendo ciertos comportamientos (North, 1994); y de
otra, la implicación emocional de las personas con dis-
tintas relaciones simbólicas atribuye valores cambiantes
a las normas de organización social (Patalano, 2007). De
este modo, se genera un sistema de retroalimentación
entre el imaginario social, las instituciones y la realidad
contingente (Figura 1).6
En particular, los incentivos y regulaciones que organizan
la interacción entre personas pueden reforzar o debilitar
su confianza mutua, modificando su inclinación hacia
comportamientos competitivos o cooperativos. Desde una
perspectiva evolutiva, existe evidencia de que los seres
humanos pueden actuar como agentes egoístas que solo
buscan el beneficio propio o recurrir a normas de organi-
zación que permiten generar beneficios colectivos, pudien-
do modificar sus decisiones en uno u otro sentido según
las consecuencias de sus acciones previas (Ostrom, 2014).
En consecuencia, la imposición de sistemas normati-
vos a partir de convicciones ideológicas puede generar
profecías autorrealizadas. Por ejemplo, si los incentivos
estructurales de una sociedad solo recompensan la com-
petitividad, eventualmente las personas se comportarán
en su mayoría como agentes egoístas, lo que sería una
confirmación espuria del supuesto inicial que haya pri-
vilegiado el individualismo por sobre otras alternativas
de interacción social. En este sentido, la legitimación de
un sistema a través de reglas definidas por él mismo es
tautológica, y anula la posibilidad de que una sociedad
defina las normas que la rigen en forma autónoma y deli-
berativa (Castoriadis, 1987).
En el caso chileno, la profunda reestructuración del Esta-
do que fue llevada a cabo durante la dictadura de Pino-
chet estuvo orientada por una ideología neoliberal apli-
cada por primera vez en el mundo a gran escala; esto fue
posible gracias a la fuerte concentración del poder en un
régimen autocrático (Gárate, 2012; Harvey, 2003, 2005).
Esto permitió realizar una reestructuración profunda y
abrupta, que modificó en el largo plazo las instituciones y
el imaginario valórico de Chile.
DE LA IDEOLOGÍA NEOLIBERAL AL ESTADO
SUBSIDIARIO
El neoliberalismo es distinto al liberalismo clásico, que
tiene una larga tradición filosófica y empírica que se re-
monta a la obra La riqueza de las naciones de Adam Smith
(1776), en una época en que el libre mercado constituía
una forma de emancipación del servilismo feudal y mo-
nárquico. Dentro de esta tradición, el aporte social del
mercado fue formalizado en la definición de un óptimo
de Pareto, situación en la que el equilibrio de precios
produciría el mayor beneficio general, lo que depende
crucialmente de la atomización de la oferta y de la de-
manda. Para alcanzar este óptimo, es necesario que haya
competencia pura y perfecta, lo que no ocurre cuando
existen imperfecciones de mercado, como tendencias
monopólicas, rigidez de oferta y falta o asimetría de infor-
mación. La presencia de estas imperfecciones ha justifi-
cado la implementación de diversas formas de regulación
pública y la creación de monopolios estatales en áreas
específicas, los que pese a presentar problemas de otros
tipos,7 permiten evitar ineficiencias y abusos en mercados
socialmente relevantes (Varian, 2006).
El neoliberalismo contemporáneo, que se basa en el indi-
vidualismo metodológico de Friedrich Hayek (1948) y en
la teoría económica de Milton Friedman (1962), se dife-
rencia radicalmente del liberalismo clásico por el rechazo
a priori de la regulación y de la intervención del Estado
en el mercado, limitando la acción pública a la defensa
de la propiedad privada, a la mantención de un sistema
monetario estable y a asuntos de seguridad nacional
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(Friedman, 1962). A partir de la premisa ideológica de que
el ser humano se comporta como un agente que solo
busca maximizar su beneficio individual (Rand & Branden,
1964), se concibe un sistema social en el que la distribu-
ción de recursos se resuelve exclusivamente a través de
la competición organizada mediante el equilibrio de pre-
cios, proponiendo una ética de mercado como única guía
para toda acción humana (Harvey, 2005). Insistimos en
que este imaginario neoliberal es muy diferente al ideario
liberal, que propuso originalmente un sistema de inter-
cambio entre ciudadanos libres, iguales y participantes de
una comunidad política (Tocqueville, 1835).
La aplicación de la teoría neoliberal fue particularmente
abrupta en Chile, pero en general su implementación en
otros países ha sido de forma gradual, estableciendo una
disciplina de mercado sobre estructuras institucionales
previas, en procesos condicionados por los senderos ins-
P 97
titucionales propios de cada contexto (Brenner & Theo-
dore, 2002). Históricamente, se distinguen dos épocas de
implementación del neoliberalismo a escala global (Peck,
Theodore & Brenner, 2009), las que también son recono-
cibles en el caso chileno. Primero, una fase de reducción
drástica del rol del Estado en la economía, lo que produjo
severas crisis sociales e inestabilidad económica en la dé-
cada de 1980. Segundo, desde 1990 se ha observado una
fase incremento del gasto social asociada con la privati-
zación de bienes públicos, principalmente en la forma de
vouchers individuales que facilitan la compra de servicios
como vivienda y educación, con un diseño que garantiza
la rentabilidad de proveedores privados (Garreton, 2017).
Esta evolución tiende a generar confusión entre lo que es
una economía social de mercado, en la que existen capa-
cidades relevantes de regulación y producción públicas,8 y
una economía neoliberal con más gasto social, en la que
los subsidios estatales fomentan la actividad económica
en mercados de bienes públicos y garantizan la rentabili-
dad de empresas privadas (Peck et al., 2009; Silva, 2011).
Diversos autores afirman que en Chile aún existe un
sistema neoliberal que afecta en particular al desarrollo
urbano (Atria, Larraín, Benavente, Couso y Joignant, 2013;
López-Morales, Gasic y Meza, 2012; Mattos, Fuentes y
Link, 2014; Silva, 2011; entre otros). Un rasgo distintivo
del neoliberalismo en este país fue su implementación
abrupta y vertical durante un régimen autoritario,9 que
se estructuró en la Constitución de 1980 mediante el
diseño de un Estado subsidiario.10 Este principio limita la
participación de agencias públicas en cualquier mercado
en el que existan proveedores privados, mediante res-
tricciones normativas y económicas. En lo normativo, el
sector público solo puede actuar según lo expresamente
determinado en la ley, a diferencia del sector privado, que
puede realizar todo lo que no esté explícitamente prohi-
bido. Esto implica que cualquier innovación relevante en
políticas públicas requiere de una ley o decreto previo,
además de la respectiva glosa para su consideración en
la ley de presupuesto, lo que suele requerir uno o varios
años de tramitación.11 En lo económico, las políticas o
proyectos públicos son evaluados mediante modelos
econométricos específicos para cada sector y priorizados
según este criterio por la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda, que asigna los financiamientos
respectivos. Una vez ejecutado el presupuesto, se realiza
una evaluación ex post, con criterios similares y con én-
fasis en la correspondencia entre la glosa autorizada y lo
efectivamente realizado, bajo supervisión estricta de la
Contraloría General de la República.
Este rigor burocrático al que se somete la acción pública
ha contribuido a la administración de un presupuesto
fiscal limitado, que asciende a un 24% del PIB,12 y a evi-
tar el mal uso de fondos públicos. Sin embargo, aunque
esto puede haber sido necesario en la difícil situación
económica de Chile en la década de 1980, hoy impone
una excesiva rigidez y limita la innovación en políticas pú-
blicas, en un contexto de creciente descontento social y
de demandas por políticas más integrales y participativas.
Por una parte, la evaluación econométrica sectorial no es
apta para proyectos intersectoriales, por ejemplo la pla-
nificación integrada de vivienda y transporte, e ignora las
externalidades entre sectores, por ejemplo, el incremento
de tiempos de viaje generado por poblamientos periféricos
o la congestión provocada por altas densidades de habita-
ción. Por otra, la fiscalización en base a glosas previamente
aprobadas impide hacer modificaciones relevantes a pro-
yectos urbanos en función de procesos de participación
ciudadana, como lo ilustra un caso reciente. Un equipo
profesional ganó una licitación para peatonalizar dos calles
paralelas conectadas por una perpendicular. Durante el
proceso participativo estipulado en las bases, los vecinos
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manifestaron casi unánimemente el deseo de cambiar
este trazado por uno rectilíneo, a lo que los profesionales
accedieron, presentando a la municipalidad una alternativa
de menor costo. Esta fue rechazada con el argumento que
el trazado estaba contenido en las bases de licitación con
que se asignó el presupuesto, y que cualquier modificación
podría resultar en un sumario de Contraloría.
Este y otros casos similares muestran cómo operan en la
actividad diaria de la función pública restricciones diseña-
das para reducir y controlar a un Estado subsidiario, tan
normalizadas en el quehacer burocrático que ya no se
cuestiona su origen ideológico, que apunta a la minimi-
zación del Estado. En el fondo, la cuantificación sectorial
y la tutela normativa son normas necesarias para evitar
el mal uso de fondos públicos, pero son igualmente res-
trictivas, por lo que no son suficientes para modernizar
las instituciones si no se complementan con incentivos
P 98
estructurales a la innovación y la cooperación en el sector
público. Así, en un contexto de neoliberalismo centra-
lizado, se ha implementado una forma incompleta de
“nueva administración pública” (New Public Management;
Hood, 1995), en la que se han introducido principios de
competencia interna y se han adoptado prácticas de tipo
empresarial en el sector público; sin embargo, ello no se
complementó con una mayor flexibilidad de gestión ni
con incentivos directos al buen desempeño. En suma, las
restricciones que emanan en último término del diseño
constitucional del Estado subsidiario establecen una es-
tructura de incentivos que fomenta la competencia y di-
suade la cooperación, lo que se manifiesta en la incapaci-
dad recurrente de coordinación de las agencias públicas,
salvo contadas excepciones.
En la sección siguiente se analizará cómo este tipo de
tautología ideológica —crear instituciones que estimulan
la competición y desincentivan la cooperación, para luego
afirmar que somos individualistas— ha contribuido a la
materialización de una sociedad urbana desigual y segre-
gada en el Gran Santiago.
DESARROLLO URBANO COMPETITIVO Y SECTORIAL
Chile fue la primera nación en la que se aplicó la teoría
neoliberal a gran escala, privatizando las empresas del
Estado, despidiendo a un tercio de los empleados públi-
cos, reduciendo el gasto público y limitando la capacidad
de las instituciones públicas para regular los mercados
 P 99
Figura 2. Erradicaciones en el Gran Santiago durante la dictadura de Pinochet.
Fuente: Morales, Levy, Aldunate y Rojas, 1990, p. 21.

(Harvey, 2003). Esta ideología económica, hasta entonces
puramente teórica, fue radicalmente aplicada por un régi-
men autoritario, pese a que antes del golpe militar existía
un apoyo popular mayoritario al gobierno de Allende, que
promovía políticas redistributivas (Gárate, 2012).
En este caso, el quiebre del sendero institucional fue im-
puesto por la fuerza militar y la represión de la oposición
política, además de desprestigiar sus ideologías con cam-
pañas mediáticas (Klein, 2007). Al mismo tiempo, se pro-
movía la meritocracia y se ampliaban las capacidades de
consumo, tanto por el crecimiento económico como por
el acceso a instrumentos de crédito. Se fomentó así una
ideología estructurada en torno a la competitividad, la
que se consolidó en el imaginario colectivo tras la recupe-
ración de la democracia y durante sucesivos gobiernos de
una coalición de centro-izquierda (Gárate, 2012; Paredes,
2011). Al fomentar los incentivos a la competitividad sin
un desarrollo paralelo de mecanismos solidarios, se con-
tribuyó a la legitimación del individualismo como estrate-
gia dominante de interacción social (Garreton y Cumsille,
2002; Orstrom, 2014).

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 P 100
Figura 3. Segregación, violencia urbana y subcentros de negocios en el Gran Santiago. La segregación es determinada por una
autocorrelación espacial significativa (95%) de la homogeneidad residencial de altos y bajos ingresos. La concentración de violencia
es definida por una autocorrelación significativa (99%) de cinco tipos de delitos, con influencia decreciente: drogas, armas,
homicidios, agresiones y robos.
Fuente: Elaboración propia a partir de información del Censo 2012, de la Subsecretaría de Prevención del Delito 2012 y del catastro
de superficies construidas del SII 2015.

Durante la dictadura se inició una reestructuración ad-
ministrativa y socioeconómica radical del Gran Santiago.
Por una parte, se erradicó a más de 150.000 pobladores
de bajos ingresos desde las zonas más acomodadas de la
ciudad hacia áreas marginales (Morales et al., 1990). Por
otra, se crearon nuevas comunas y se modificaron sus
perímetros según un criterio explícito de generar mayor
homogeneidad socioeconómica (Hardy, 1989). En el mar-
co de un Estado subsidiario, se promovió la especializa-
ción territorial de la administración pública para focalizar
el gasto social en zonas donde se concentra la pobreza,
pero con recursos públicos insuficientes (Hardy, 1989).
Esto ha tenido como consecuencia una insuficiencia cró-
nica de financiamiento para municipalidades con pobla-
ción de bajos ingresos y una acumulación de desventajas
por la mala calidad de servicios públicos de educación,
salud y urbanización (Fernández, Manuel-Navarrete, To-
rres-Salinas, 2016; Hidalgo, 2007).
En paralelo, se amplió el límite urbano para incrementar
la oferta de suelo y se permitió la construcción de parce-
las de agrado fuera del área urbana (Poduje, 2006), sen-
tando las bases para el desarrollo de proyectos inmobi-
liarios suburbanos destinados a grupos de altos ingresos.
Estos procesos se intensificaron tras la recuperación de la
democracia, debido a la aceleración del crecimiento eco-
nómico y del incremento de la tasa de motorización. En
Santiago centro, el desarrollo inmobiliario fue promovido
con subsidios y desregulación de alturas de construc-
ción, desencadenando una dinámica que ha revertido la
tendencia al despoblamiento de esta comuna y que se

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Figura 4. Inauguración de obras de cierre del Programa “Quiero mi Barrio” en el barrio Teniente Merino 2, Concepción.
Fuente: Municipalidad de Concepción, 2015.
ha propagado a zonas aledañas. Desde el año 2000, se
aceleró la construcción de oficinas, generando nuevas
subcentralidades de negocios que se insertan en el cono
de mayores ingresos al nororiente del Gran Santiago y en
periferias industriales con buena conectividad vial (Figura
3). En conjunto con la expansión del metro y la construc-
ción de autopistas concesionadas, estos procesos de de-
sarrollo urbano dieron forma a una metrópolis moderna,
pero desigual, estructurada por y para la competitividad
de mercados urbanos y globalizados (Garreton, 2017).
Este aspecto exitoso del desarrollo urbano es contras-
tado por fuertes desigualdades de calidad de vida en el
Gran Santiago. En particular, los sectores de destino de
las erradicaciones (Figura 2) concentran hoy problemas
de pobreza y violencia urbana (Figura 3), estigmatización,
externalidades ambientales negativas y mala calidad
de servicios públicos de seguridad, salud, educación y
urbanización (Rodríguez y Rodríguez, 2009). Cabe des-
tacar que en el Gran Santiago se aprecia claramente
una doble geografía de violencia urbana (Figura 3). Por
una parte, un patrón característico en zonas céntricas y
de alta afluencia de público donde obviamente hay una
mayor probabilidad de confrontaciones. Por otra, focos
marginales estrechamente asociados con la geografía
de la concentración de la pobreza. Esta acumulación de
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P 101
desventajas es agravada por la capacidad del espacio
de actuar como un concentrador y multiplicador de los
procesos de reproducción y diferenciación social (Lefeb-
vre, 1974), agudizados por una estructura institucional
basada en un imaginario de competitividad que, por defi-
nición, produce ganadores y perdedores.
El desarrollo urbano subsidiario fomenta el individualis-
mo y orienta la experiencia colectiva hacia espacios de
consumo (Salcedo, 2002), lo que analizado sin una pers-
pectiva temporal confirmaría el supuesto ideológico de
que los seres humanos son agentes egoístas. Pero la his-
toria reciente de Chile muestra que este modelo se origi-
nó a partir de instituciones autoritarias. En este sentido,
la sociedad urbana del Gran Santiago ha sido reconfigu-
rada a partir de principios heterónomos, por una ideolo-
gía inicialmente externa al imaginario social, pero que se
internaliza en él a través de los incentivos normativos y
materiales que genera (Castoriadis, 1987).
Sin embargo, la complejidad del imaginario social no se
reduce a esta tautología de mercado, ya que en Chile se
constata también la persistencia movimientos e insti-
tuciones de cooperación local que han sido progresiva-
mente formalizados, proceso que será analizado en la
próxima sección.
Figuras 5 y 6. Fotografías de la inauguración del Mes del Barrio a 10 años del Programa "Quiero mi Barrio".
Fuente: Programa "Quiero mi Barrio", 2016.
INSTITUCIONALIZACIÓN LOCAL DE LA
COOPERACIÓN COMUNITARIA
Las instituciones cooperativas de pequeña escala y baja
formalidad son ubicuas en la sociedad, como es el caso
de la familia y de las redes de apoyo entre vecinos
(Orstrom, 2009). A un nivel organizacional superior, en
Chile han actuado movimientos de pobladores desde
1957, adoptando diferentes formas de acción colectiva y
de empoderamiento comunitario, articulados en torno a
demandas de vivienda y manifestándose territorialmente
a través de tomas de terrenos (Cortés, 2014; Espinoza,
1998). Aunque en el gobierno de Allende se establecieron
relaciones institucionales entre el Estado y estas organi-
zaciones, el desmantelamiento de la democracia muni-
cipal y de las juntas de vecinos después del golpe militar
generó un vacío institucional para la articulación entre el
Estado y las organizaciones comunitarias. De este modo,
los movimientos de pobladores adoptaron una posición
reivindicativa sustentada en un imaginario de lucha so-
cial, pero también en el interés pragmático de obtener
soluciones habitacionales (Espinoza, 1998).
La implementación de la Política Nacional de Desarrollo
Urbano de 1979 marcó una inflexión en las políticas habi-
tacionales, tanto en el sentido de las erradicaciones masi-
vas (Figura 2) como en la incorporación del capital privado
para la construcción de vivienda social. Aunque este giro
fue exitoso en términos cuantitativos, especialmente
tras la recuperación de la democracia, la evaluación de
los beneficiarios de estos programas ha sido buena en
cuanto a las viviendas, pero muy crítica respecto de la
inseguridad, vida comunitaria y aislamiento de los ba-
rrios en que se ubican (Brain, Concha y del Campo, 2002;
Brain, Suárez, Joaquín y Sabatini Downey, 2010; Puente la,
Torre y Muñoz, 1990, entre otros). Esta desafección por el
entorno que rodea a las viviendas sociales refleja la im-
portancia de las redes de apoyo comunitarias, tanto para
resolver problemas cotidianos como para el control de la
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delincuencia, realidades contingentes que incrementan
el valor que se da a la comunicación y cooperación entre
vecinos en el imaginario social (Figura 1). Esta situación
contrasta con las dinámicas observadas en tomas de
terrenos, donde se consideraba que la consolidación de
una comunidad era un requisito previo a la construcción
de las viviendas (Espinoza, 1998).
P 102
La búsqueda de soluciones a la brecha entre el imagi-
nario vecinal-cooperativo y la realidad material de los
barrios producidos por políticas público-privadas de vi-
vienda social comienza con el Programa “Chile Barrio” en
1998 y se estructura a nivel de instituciones de gobierno
con la implementación del Programa “Quiero mi Barrio”
(QMB). Este último, activo desde el año 2006, implicó una
reestructuración parcial del Ministerio de Vivienda y Ur-
banismo, Minvu, que aunque fue acotada a los equipos
directamente involucrados, introdujo lógicas de planifica-
ción intersectorial y de participación ciudadana inéditas
en Chile (Robles, 2014; Zapata y Arias, 2008). Cabe desta-
car que el QMB es una política de magnitud considerable,
que involucró a 317 barrios en su primera etapa (2006-
2014) y 203 en la segunda (2014-2018), en los que residen
más de 900.000 personas, alrededor de un 5,4% de la
población de Chile (Minvu, 2010).
Para legitimarse, el Programa QMB ha apelado al imagi-
nario comunitario, por ejemplo con ejercicios colectivos
como la reconstrucción de la historia del barrio (Figuras
5 y 6), que han sido particularmente fructíferos en vecin-
darios constituidos a partir de tomas de terrenos.13 Para
participar en el programa, los vecinos debían elegir un
Consejo de Desarrollo Vecinal como representante de la
comunidad, para la contractualización y gestión del pro-
grama de regeneración, lo que apuntaba directamente
a institucionalizar prácticas de organización colectiva
(Figura 4). Asimismo, los planes de regeneración local
Figura 7. Manifestación del Movimiento de Pobladores en Lucha.
Fuente: Radio Universidad de Chile, 2014.
incorporaron mecanismos de participación ciudadana
que, a diferencia de los mecanismos tradicionales de par-
ticipación en Chile, no eran meramente informativos, sino
que consideraban la opinión de los residentes en etapas
tempranas para el diseño de los planes de desarrollo
local (Arnstein, 1969; Herrmann y van Klaveren, 2016). En
suma, esta política pública se sustentó en un imaginario
de cooperación local e incentivó su institucionalización
haciendo explícitos los beneficios de la organización ve-
cinal, logrando con esto una evolución incipiente desde
comportamientos individualistas hacia el aprendizaje de
la acción colectiva en interacción con instituciones forma-
les (Orstrom, 2014).
En contraparte, el programa QMB ha enfrentado impor-
tantes dificultades para incentivar la participación ciu-
dadana y para garantizar la legitimidad de los represen-
tantes vecinales, lo que ha sido logrado de forma parcial
y con mayor o menor éxito en distintos casos (Villarroel,
2014). Cabe destacar que las instancias de participación,
sobre todo en etapas de diagnóstico y formulación de
iniciativas, han recogido demandas complejas de los
ciudadanos, que requieren la coordinación de distintos
sectores y que no han podido ser satisfechas a cabalidad.
Pese a ello, el QMB ha sido un esfuerzo relevante por
ampliar el marco de acción del Estado, más allá de las res-
tricciones emanadas del principio de subsidiariedad, prin-
cipalmente en el sentido de impulsar una estrategia inter-
sectorial que intentó sobrepasar el mandato sectorial del
Minvu y que es fundamental para desarrollar la ciudad de
forma integral. Este objetivo no ha sido logrado, debido a
la competencia de agencias públicas por la asignación de
REVISTA 180 · MATIAS GARRETON · ANDREA CASTRO · LUIS VALENZUELA
presupuestos y a la ausencia de incentivos estructurales
para la cooperación intersectorial en la administración
pública de Chile, por lo que este programa no ha logrado
P 103
la adhesión esperada y necesaria de parte de otros minis-
terios sectoriales.
En suma, los equipos locales y de gestión del programa
han debido enfrentar resistencias institucionales al in-
terior de su propio ministerio y frente a otras agencias
públicas, en su esfuerzo por integrar la participación
ciudadana desde las etapas de diseño de las interven-
ciones e implementar planes intersectoriales desde una
institución sectorial. Estas resistencias eran esperables,
considerando que el sendero institucional recorrido en
Chile desde la última dictadura limita las posibilidades de
transformación de las instituciones públicas y desincenti-
va la cooperación intersectorial. Todo esto ha limitado el
alcance de QMB, que no ha logrado consolidar dinámicas
permanentes de cooperación vecinal y que se ha ido
transformando en un ambicioso programa de recupe-
ración de espacios públicos (Minvu, 2014), lo que deja
tareas inacabadas respecto de sus aspiraciones de inter-
sectorialidad y de gobernanza local basada en dinámicas
comunitarias.
En el ámbito de la participación ciudadana, el Programa
QMB fue precursor de una nueva tendencia en institucio-
nes de gobierno nacional y local, manifestada a través de
consultas ciudadanas vinculantes en las municipalidades
de Santiago y Providencia, presupuestos comunales par-
ticipativos en la Región de Los Ríos, en el énfasis en la
coproducción de seguridad ciudadana que han adquirido
los programas de prevención del delito del Ministerio
del Interior y la nueva política de Consejos Comunales
de Seguridad Pública, por mencionar algunos ejemplos.
Sin embargo, la incorporación del principio de participa-
ción ciudadana en diversas leyes y programas no ha sido
acompañada por la creación de incentivos estructurales
que permitan implementarlo de forma efectiva y soste-
nible. La participación efectiva incrementa el costo orga-
nizacional de las políticas públicas, lo que requiere más
tiempo y financiamiento, pero estos recursos adicionales
no se han otorgado al nivel requerido.
En consecuencia, el esfuerzo adicional de implementar
políticas participativas tiende a ser asumido por funciona-
rios de bajo rango y en jefaturas intermedias, asumiendo
sobrecargas de trabajo con altos costos personales y
profesionales.14 Se presenció un claro ejemplo de este
problema durante una investigación participante en la
Municipalidad de Santiago, donde se logró aliviar transi-
toriamente la sobrecarga y precariedad de los gestores
territoriales (funcionarios a cargo de coordinar políticas
locales participativas con organizaciones vecinales) a tra-
vés de la creación de equipos intersectoriales de gestión
territorial. Esto fue posible gracias al liderazgo y convic-
ción de quien era entonces jefe de la Dirección de Desa-
rrollo Comunal, quien enfrentó importantes resistencias
internas y fue desvinculado de su cargo al comenzar la
última campaña electoral, con el consiguiente desmante-
lamiento de los logros obtenidos. Reconociendo la impor-
tancia de este tipo de liderazgos, no es posible sustentar
una política de participación solamente en ellos, por lo
que es necesario generar incentivos estructurales que las
promuevan y permitan sostenerlas en el tiempo.
De este modo, la necesaria adaptación de las institucio-
nes de gobierno para incorporar participación efectiva
en programas relevantes acumula un retraso importante
respecto de las demandas emergentes en la sociedad
chilena. Los incipientes esfuerzos antes mencionados
contrastan con la disminución de la participación en orga-
nizaciones sociales (Herrmann y van Klaveren, 2016), con
un marcado aumento de la conflictividad social y territo-
rial en Chile (Valenzuela, Penaglia y Basaure, 2016), y con
una reactivación de las tomas de terrenos acompañada
de la repolitización de los movimientos de pobladores,
por ejemplo en el caso del Movimiento de Pobladores en
Lucha (Figura 7) (Sugranyes, 2012).
REVISTA 180 · MATIAS GARRETON · ANDREA CASTRO · LUIS VALENZUELA
Esta tensión muestra que se ha generado una brecha
considerable entre el tipo de políticas concebidas por
instituciones de gobierno y las expectativas de los
movimientos sociales contenciosos, que promueven
intereses específicos, pero sustentan sus demandas
en un imaginario social cooperativo, expresado en las
exigencias de derechos sociales y mayor igualdad so-
cioeconómica. El movimiento estudiantil del año 2011
y su impacto en las reformas al sistema educativo, la
movilización social por un proceso constituyente y su
desarrollo parcial en el segundo gobierno de Bachelet,
y las manifestaciones del movimiento NO+AFP y su in-
fluencia en las reformas al sistema de pensiones, son
manifestaciones significativas de cómo este tipo de ac-
ciones colectivas, de interés particular y recurriendo a
P 104
un imaginario cooperativo para su legitimación, puede
influir en la transformación de las instituciones.
En la conclusión de este artículo, a partir de las principa-
les observaciones hasta aquí discutidas, se sugieren alter-
nativas de evolución institucional que podrían contribuir
a una coexistencia más fructífera y menos confrontacio-
nal entre sistemas de valores competitivos y cooperati-
vos, en un contexto de inclusión de participación ciuda-
dana efectiva en las políticas de desarrollo urbano.
CONCLUSIÓN: ORIENTACIONES PARA UN
DESARROLLO URBANO PARTICIPATIVO
En este artículo se han discutido brevemente diversos
procesos que han incidido en el desarrollo urbano del
Gran Santiago, contrastando el proceso de reestructu-
ración institucional durante la dictadura, que fue hete-
rónomo, vertical e inspirado en una ideología neoliberal
(Castoriadis, 1987; Harvey, 2003), con la persistencia de
un imaginario de cooperación social que reclama for-
mas más participativas de hacer políticas públicas. Con
esto, no se pretende afirmar la mayor legitimidad de
procesos competitivos o cooperativos, ya que se consi-
dera que ambos deben complementarse en la sociedad
contemporánea.
Cabe destacar que el ideario liberal clásico, que fue el
sustento ideológico para la creación de las democracias
modernas, contemplaba una combinación de libertades
individuales con principios igualitarios y comunitarios,
una utopía que pudo realizarse transitoriamente en
distintas localidades en los Estados Unidos de América
a principios del siglo XIX (Tocqueville, 1835). Desde una
visión más contemporánea, la democracia deliberativa lo-
cal (Habermas, 1985) ha sido planteada como espacio de
estructuración de imaginarios sociales en instituciones y
acciones colectivas (Patalano, 2010) que representen ade-
cuadamente la diversidad de preferencias individuales
en cada comunidad, con el objetivo de construir ciudades
más justas (Fainstein, 2010).
Para avanzar en este sentido, es necesario superar la
dicotomía ideológica que plantea una contradicción entre
la competencia y la cooperación. En Chile, la minimiza-
ción neoliberal del Estado impuso fuertes restricciones a
la acción pública y generó una estructura de incentivos
esencialmente competitiva. Tras la recuperación de la de-
mocracia, el incremento del gasto social no se acompañó
de mayores capacidades de regulación de los correspon-
dientes mercados de bienes públicos ni de cooperación
entre agencias sectoriales y, en consecuencia, las des-
igualdades socioespaciales han seguido profundizándose
(Garreton, 2017).
Reconociendo el sustantivo progreso social logrado
desde 1990, proceso en el que destaca la reducción de
la pobreza a una tercera parte del peor nivel alcanzado
en la dictadura de Pinochet, se plantea que para el fu-
turo desarrollo de Chile se requiere de un modelo más
integral de la acción pública, que además de establecer
controles necesarios del gasto, permita fortalecer su ca-
pacidad creativa en ciertos ámbitos. Actualmente, el prin-
cipio constitucional de subsidiariedad opera mediante un
sistema de regulaciones económicas y normativas que
son restrictivas y disuasivas para la cooperación, obsta-
culizando las posibilidades de adaptación, coordinación e
innovación del sector público. A su vez, esto impide ofre-
cer una base solidaria, integral y suficiente de servicios
que responda a necesidades sociales cambiantes.
La movilización contenciosa de distintos grupos de inte-
rés, que adoptan un ideario de cooperación social para
legitimar sus causas, manifiesta la falta de reconocimiento
REVISTA 180 · MATIAS GARRETON · ANDREA CASTRO · LUIS VALENZUELA
efectivo —en términos de incentivos concretos para su
realización— de estos valores en la institucionalidad
chilena. Es destacable que avances incipientes en este
sentido se hayan consolidado desde la escala vecinal, a
través del programa QMB, que pese a diversas limitacio-
nes ha ampliado el estrecho marco de la acción pública
y ha tenido un impacto simbólico significativo para la
generación de políticas participativas en otros sectores.
En este sentido, el territorio urbano es una realidad
contingente en la que se evidencia la necesidad de coor-
dinación intersectorial y el potencial creativo de políticas
participativas y de cooperación comunitaria.
En suma, para responder a las expectativas contemporá-
P 105
neas de la ciudadanía es necesario reestructurar el sector
público como un sistema de agencias creativas, capaces
de generar valor en los territorios que administran, inte-
grando para ello una expresión organizada de expecta-
tivas locales a través de procesos de participación vincu-
lante. Esto no implica debilitar los mercados, sino regular
adecuadamente aquellos que presentan imperfecciones
severas y producir bienes públicos que son esenciales
para la autorrealización de todos los ciudadanos. Tam-
poco se sugiere eliminar las regulaciones económicas y
normativas que evitan el abuso de recursos fiscales, sino
complementarlas con una estructura de incentivos que
fomente y permita sostener programas participativos e
intersectoriales, alimentando los liderazgos individuales
sin precarizarlos ni sobreexigirlos.
Sin pretender resolver esta compleja problemática en
este breve artículo, es importante señalar que los progra-
mas participativos implementados en la última década,
que tienen en común un fuerte componente urbano o
territorial, han generado un importante aprendizaje con
diversos logros y fracasos. La sistematización y análisis
de estas experiencias proporcionaría una base sólida
para diseñar una necesaria transformación institucional,
legitimada por una representación más equilibrada de
los imaginarios sociales de competición y de cooperación,
con incentivos adecuados para la realización complemen-
taria de estas dos formas de interacción social.
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REVISTA 180 · MATIAS GARRETON · ANDREA CASTRO · LUIS VALENZUELA
NOTAS
1 Los autores agradecen el financiamiento del Centro de Estudios del
Conflicto y la Cohesión Social (COES, CONICYT/FONDAP/15130009).
2 Académico del Centro de Inteligencia Territorial, Universidad Adolfo
Ibáñez. Investigador Asociado COES. Contacto: matias.garreton@uai.cl
3 Encargada de proyectos del Centro de Inteligencia Territorial, Universi-
dad Adolfo Ibáñez. Contacto: a.castro@uai.cl
4 Director Centro de Inteligencia Territorial, Universidad Adolfo Ibáñez.
Investigador Asociado COES. Contacto: luis.valenzuela@uai.cl
5 Esta conceptualización extiende el pensamiento psicoanalítico de Lacan
(1973), proyectando a una dimensión social las relaciones que el ego
establece entre lo imaginario, lo simbólico (lenguaje o estructura se-
mántica) y lo real.
P 107
6 Se entiende a la realidad contingente como las condiciones históricas y
materiales en las que se desenvuelve una sociedad, a diferencia de lo
real como universalidad infinitamente compleja e inabarcable para la
mente humana (Lacan, 1973).
7 Entre los que destacan la captura del regulador por grupos de interés
particular y la corrupción (Bo, 2006).
8 Ejemplos de esto son Alemania, Francia, Japón, Finlandia y Dinamarca,
entre otros.
9 A diferencia de lo observado en países industrializados, donde se ha
instalado en regímenes democráticos, de forma más gradual y princi-
palmente a nivel de gobiernos municipales (Peck et al., 2009).
10 El párrafo siguiente se basa en el análisis de la Constitución Política de
la República de Chile, disponible en
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302.
11 Esta es una queja recurrente a diversos niveles y en distintos sectores
de la administración pública en Chile, que ha sido constatada por los
autores en comisiones de expertos, proyectos de investigación partici-
pante y entrevistas a actores clave.
12 En comparación a un 44% en el caso de EE.UU. y que es mayor al 50%
en la Unión Europea.
13 Un caso notable en este sentido es el barrio Santa Anita Che Guevara en
la comuna de lo Prado, originado a partir de una toma en el año 1970.
14 Este reclamo también ha sido constatado por los autores en comisio-
nes de expertos, proyectos de investigación participante y entrevistas a
actores clave, en diversos sectores y niveles de la administración pública.