POLITICA SOCIAL II

autora
ALCINÉIA DONIZETI FERREIRA

1ª edição
SESES
rio de janeiro  2016
Conselho editorial  sergio augusto cabral; roberto paes; gladis linhares; karen
bortoloti; adriana aparecida ferreira marques

Autor do original  alcinéia donizeti ferreira

Projeto editorial  roberto paes

Coordenação de produção  gladis linhares

Coordenação de produção EaD  karen fernanda bortoloti

Projeto gráfico  paulo vitor bastos

Diagramação  bfs media

Revisão linguística  amanda carla duarte aguiar

Imagem de capa  leslie banks | dreamstime.com

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (cip)

F383p Ferreira, Alcinéia Donizeti

Política social II / Alcinéia Donizeti Ferreira
Rio de Janeiro : SESES, 2016.
120 p. : il.

isbn: 978-85-5548-163-5

1. Políticas públicas. 2. Seguridade social. 3. Previdência social.

4. Saúde e Assistência Social. I. SESES. II. Estácio.
cdd 361.6

Diretoria de Ensino — Fábrica de Conhecimento

Rua do Bispo, 83, bloco F, Campus João Uchôa
Rio Comprido — Rio de Janeiro — rj — cep 20261-063
Sumário

Prefácio 5

1. A Seguridade Social no Brasil 7

1.1  Conceito de Política Social – O Estado de Bem-Estar Social 9
1.2  Contexto Histórico da Seguridade Social no Brasil 14
1.2.1  A Gestão da Seguridade Social 15
1.3  Princípios Constitucionais da Seguridade Social 19
1.4  A Relação de Contributividade
e Usufruto das Políticas Sociais de Seguridade no Brasil 22

2. A Atuação do Assistente Social nas Políticas

que compõem a Seguridade Social 29

2.1  Os Sistemas de Proteção e as

Unidades Estatais de Oferta de Serviços 31
2.1.1  Da Saúde 31
2.1.2  Assistência Social 36
2.1.3  Previdência Social 40
2.2  A Trajetória Brasileira de Regulamentação da
Atuação dos Assistentes Sociais nas Políticas de Saúde,
Assistência Social e Previdência Social 42
2.2.1  Atuação na Assistência Social 42
2.2.2  Atuação na Saúde 43
2.2.3  Atuação na Previdência Social 45

3. A Evolução da Previdência Social no Brasil 51

3.1  Gênese da Previdência Social no Brasil 53

3.1.1  Fatos que Marcaram o Contexto Histórico
 da Previdência Social no Brasil 53
3.2  Processo Histórico do Serviço Social Previdenciário 62
3.3  Historicidades do Serviço Social na Previdência Social Brasileira 65
3.4  Criação das Primeiras Instituições Assistenciais em Nosso País 68

4. Os Programas de Transferência de Renda na

Política Social 73

4.1  Histórico e Principais Programas de Transferência

de Renda no Brasil 75
4.2  Intervenção do Estado - Programa Bolsa Família –
Criação e Benficiários 79
4.3  O Retrato da Família Atual, a Matricialidade
Sociofamiliar nos Programas Sociais 84
4.4  A Importância do Acompanhamento das Famílias nos Cras 85

5. Debate Conceitual Atual da Política Social 95

5.1  As Novas Expressões da Questão Social e as Novas Demandas

para o Assistente Social, por meiodas Políticas Sociais. 97
5.2  Política Social e Participação Societária: Controle Social e a
Consolidação do Estado Democrático de Direito e
os Desafios para o Assistente Social 101
5.2.1  O Papel do Estado e da Sociedade Civil e os Conselhos 103
5.2.2  Conselhos: Instâncias de Controle Social 105
5.2.3  Desafios para o assistente social na defesa
da participação e controle social 110
Prefácio
Prezados(as) alunos(as),

Nesta disciplina, trataremos do tema política social delineada nos vários

períodos históricos, desde sua gênese, relacionada à configuração da questão
social, sua relação com a economia, a luta de classes, a política e a cultura, de
modo a compreender suas tendências e sua dinâmica contemporânea, bem
como a maneira como é apreendida pelo Serviço Social.
Pretende-se oferecer um debate contemporâneo da Política Social no Brasil,
aprofundando, de forma crítica, o estudo iniciado na disciplina Política Social
I, de forma a analisar as novas políticas sociais do século XXI.
Iniciaremos com o conceito de política social, faremos uma análise do papel
do Estado de bem-estar social, com o advento do neoliberalismo e a mundia-
lização do capital, bem como a contrarreforma do Estado brasileiro nos anos
1990, apresentando o desmonte dos direitos conquistados na Constituição
Federal de 1988, provocado por essas “reformas” o que vai contra a evolução
das políticas sociais.
Vamos adentrar o estudo sobre a seguridade social pós Constituição Federal
de 1988, que compreende um conjunto integrado de ações como: assistência,
previdência e saúde.
Focaremos o contexto histórico das políticas de seguridade social no Brasil,
os modelos de gestão e as normas operacionais dessa política, abordando a
atuação do assistente social que compõem a seguridade social e a trajetória
brasileira de regulamentação da atuação dos assistentes sociais nas unidades
estatais de ofertas de serviços das políticas de saúde, assistência social e previ-
dência social, conhecidos como o tripé da seguridade social.
Cabe lembrar que dentro da política de assistência social veio a conquista
do SUAS - Sistema Único de Assistência Social no Brasil. Veremos a formulação
e gestão dessas políticas sociais, a setorização, a intersetorialidade, a articula-
ção e integração das políticas sociais. A importância da matricialidade sociofa-
miliar dentro dos programas sociais.
As novas formas de regulação social. Conhecer e analisar as políticas sociais bra-
sileiras e os desafios do trabalho do assistente social na elaboração, implantação,
implementação, avaliação e execução dessas políticas. Refletir sobre os programas
de transferências de renda como proposta de desenvolvimento econômico com
equidade e de enfrentamento da questão social e suas expressões contemporâneas.

5
 Esperamos oferecer aos estudantes de Serviço Social um material didático,
sem reducionismos que instigue a reflexão sobre o tema e a busca por materiais
que tratam da política social, como forma de complemento a leitura.

Bons estudos!

6
 1
A Seguridade
Social no Brasil
Neste capítulo faremos um aprofundamento, de forma crítica, sobre o papel do
Estado e das políticas sociais no contexto do sistema capitalista.
Abordaremos a evolução da Seguridade Social na Conjuntura Nacional e Inter-
nacional desde os Estados de bem-estar social e seus diversos regimes, princi-
palmente a evolução da Seguridade no Brasil.
No decorrer desse capítulo iremos entender a área de abrangência das políticas
que compõem a seguridade social, compreender a histórica atuação do Servi-
ço Social e a importância do exercício da profissão nas políticas de seguridade
social.
Serão apresentados os modelos de gestão da Seguridade Social, os princípios
constitucionais e a relação de contributividade e usufruto das políticas sociais
de seguridade no país.

OBJETIVOS
•  Compreender a política social como espaço de luta de classes;
•  O Estado de bem-estar social - identificar o papel exercido pelo Estado e suas funções;
•  Conhecer o contexto histórico da Seguridade Social no Brasil;
•  A gestão da seguridade social no contexto do sistema capitalista;
•  As normas operacionais e a relação de contributividade e usufruto das políticas sociais de
seguridade social.

8• capítulo 1
1.1  Conceito de Política Social – O Estado
de Bem-Estar Social

Para entendermos sobre política social, se faz necessário, uma breve descrição
sobre as primeiras iniciativas de políticas sociais nos diversos contextos históri-
cos que permearam vários países e influenciaram as políticas sociais brasileiras.
Assim, podemos dizer que as inciativas dessas políticas tiveram uma rela-
ção de continuidade entre o Estado liberal, do século XIX, e o Estado social,
do século XX, “[...] ambos tem um ponto em comum: o reconhecimento de
direitos sem colocar em xeque os fundamentos do capitalismo” (BEHRING;
BOSCHETTI, 2011, p. 63).
O primeiro fato que marcou a história do Welfare State - das políticas so-
ciais, de acordo com a literatura, foi em 1883, na Alemanha, a regulamentação
do seguro social como reconhecimento das lutas sociais pelo Estado Alemão
socialdemocrata, governado por Otto von Bismarck. O seguro social surge para
atender os trabalhadores, devido a contingências sociais como idade avançada,
desemprego e enfermidades.
“Entre 1883 e 1914, todos os países europeus implantaram um sistema es-
tatal de compensação de renda para os trabalhadores na forma de seguros”
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 67).
É importante perceber que com o surgimento do Estado que recebeu o nome
de “Bem – Estar”, essas políticas foram desencadeadas para atender as ques-
tões sociais da classe trabalhadora que lutava por direitos políticos e sociais.
Nesse contexto histórico o Estado começa a perceber a necessidade de res-
ponder as demandas das classes trabalhadoras, para: “Reduzir ou amainar o
confronto político e a tensão social produzidas por estas pressões, buscando
impedir o acirramento da luta de classes e recuperar, assim, a ordem e a paz
social” (RAICHELIS, 1988, p. 28). Nesse período, a classe trabalhadora lutava
por seus interesses, exercendo pressão sobre os setores dominantes e o Estado.
Percebemos com Faleiros (2006, p. 53) que o Estado:

capítulo 1 •9
 [...] não é um árbitro neutro, nem um juiz do bem-estar do cidadão. Não é um instru-
mento, uma ferramenta nas mãos das classes dominantes, para realizar seus interes-
ses. O Estado é uma relação social. Nesse sentido, o Estado é um campo de batalha,
onde as diferentes frações da burguesia e certos interesses do grupo no poder se
defrontam e se conciliam com certos interesses das classes dominadas.

Isso porque o Estado precisava atender as exigências populacionais para asse-

gurar o processo de desenvolvimento econômico, pois os movimentos reivindica-
tórios das classes trabalhadoras traziam consequências negativas para o processo
de produção e, portanto, interferiam nas condições de acumulação do capital.
As políticas sociais protetivas (habitação, saúde, educação, previdência so-
cial e outras) buscavam atender as demandas das classes trabalhadoras pro-
porcionando melhores condições para o trabalhador produzir e consumir
mesmo quando não estivesse mais em condições de trabalho (idade avançada,
enfermidades) com o objetivo de atender às exigências requeridas pelo merca-
do capitalista.
O papel do Estado, numa sociedade regida pelo modo de produção capitalista,
sempre terá como uma de suas funções a regulamentação das relações de traba-
lho, com a finalidade de interferir no processo de reprodução da força de trabalho.
Ao regulamentar essas relações, tenta impedir que o trabalhador seja explorado ao
ponto que impeça ou ameace o processo de acumulação. Assim, uma das medidas
para regulamentar as relações de trabalho são as políticas sociais.

É no bojo desse duplo movimento, tenso e contraditório, sensível, ao mesmo tempo,

aos interesses do capital e do trabalho, que nasce a política social moderna, integran-
te de um complexo político institucional mais tarde denominado Welfare State ou
Estado de bem-estar social (POTYARA, 2000, p.120)

O apogeu do Welfare State “só ocorre no período compreendido entre 1945-

1975 – o período do ouro, no dizer de Gough, ou os 30 anos gloriosos, de que
fala a literatura especializada” (POTYARA, 2000, p.123). Nesse período o Estado
se torna provedor e financiador do bem-estar social.
Fatos que marcaram esse período de ascensão com relação às políticas so-
ciais estavam alicerçados em alguns elementos, como; o crescimento social em

10 • capítulo 1
todos os países da Europa, cuja média de gasto na área social em relação ao
Produto Interno Bruto - PIB que passou por um crescimento gradativo de 3%,
em 1914 para 25 % em 1970. Outro foi o crescimento dos programas sociais vol-
tados para os trabalhadores, como: cobertura de acidente de trabalho, seguro-
doença e invalidez dentre outros.
É importante ressaltar que o princípio das politicas sociais tinha como base
a lógica do seguro, que no futuro irá emergir como direitos da política de previ-
dência social assegurada pela Seguridade Social instituída no Brasil através da
Constituição Federal de 1988.
Conforme aponta Marshall, o que marcou a emergência do Welfare State:

“[...] é justamente a superação da óptica securitária e a incorporação de um conceito

ampliado de seguridade social com o Plano Beveridgne na Inglaterra, que provocou
mudanças significativas no âmbito dos seguros sociais até então predominantes”
(BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 93).

O objetivo não é aprofundar o estudo nos modelos de Estado de bem-estar

social, mais sim realizar uma análise que proporcione o entendimento do sur-
gimento e expansão das politicas sociais a partir da intervenção do Estado.
Contudo, vários autores estabeleceram análises das políticas sociais ao lon-
go da história, dentre eles, destacamos á análise de Esping-Andersen, conside-
rando sua larga experiência no assunto.

AUTOR
Esping-Andersen é Professor do Departamento de Ciências Políticas e Sociais do Instituto
Universitário Europeu de Florença, publicou artigo no Scielo sobre “As três economias políti-
cas do welfare state”. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S0102-64451991000200006

“A classificação básica dos modelos de Estado do bem-estar social que vem

sendo utilizada nas análises da área é a seguinte, segundo a proposição de
Esping-Andersen: liberal, conservador e social-democrático” (SILVA, A.A. 2013).

capítulo 1 • 11
 ESPING-
SOUZA ABRAHAMSON TITMUS, ASCOLI FLEURY ALVAREZ
ANDERSEN
(1994) (1992) DRAIBE, VIANNA (1991) (1994) (1994)
(1987)
Welfare Assistência Residual Ou
Liberal Liberal Liberal
Residual Social De Mercado
Institucional
Meritocrático- Misto
Conservador Conservador Conservador Seguro Social
Particularista Mercado-
Estado
Social- Democrático- Institucional Seguridade Total Ou De
Escandinavo
Democrata Social Redistributivo Social Welfare

Solidário
Latino
Cooperativo

Fonte: Silva, A.A. A gestão da seguridade social brasileira: entre a política pública e o merca-
do. São Paulo: Cortez Editora, 2007, 2ª ed.

O Estado liberal surge com a perspectiva de suprir insuficiências do mer-

cado, junto a certos segmentos sociais, através de duas formas de estímulo ao
mercado; passivo (garantia do mínimo), pela contenção dos serviços sociais,
forçando o retorno ao trabalho e ativo pelas medidas em favor do seguro priva-
do (previdência privada). A assistência como política social é seletiva, prestada
aos comprovadamente pobres, com caráter centralizador e residual.
O modelo de Estado conservador é provedor dos benefícios sociais, no en-
tanto seu impacto redistributivo é muito baixo, isto é, não atende toda a cama-
da populacional que dependem desses benefícios. Nesse modelo os benefícios
da previdência social, dependem do trabalho, renda e contribuição prévia com-
pulsória, a previdência privada ficava em segundo plano.
Já o modelo socialdemocrata instituía políticas sociais universais, isto é,
garantia os benefícios iguais para todos, independentemente de contribuições
prévias, está fundamentado nos princípios da universalidade, da solidariedade
e da igualdade com os melhores padrões de qualidade.
No âmbito da assistência esse modelo ofereceu várias medidas de proteção
social, com caráter universal e redistributivo. O direito ao trabalho tem a mesma
importância que o direito à garantia de renda, existe um sistema universal de
seguros, embora os benefícios sejam graduados conforme os ganhos habituais.
Simplesmente para conhecimento o modelo Radical teve como marco his-
tórico, em 1983, à privatização da previdência chilena, pelo ditador Augusto
Pinochet e o modelo “Latino” além das responsabilidades do Estado enquanto
poder público destaca-se a disseminação dessas responsabilidades para a so-
ciedade civil, igreja, família, filantropia e caridade.

12 • capítulo 1
 ATENÇÃO
Este histórico se fez necessário para entendermos que a busca por um Estado protetivo é an-
tiga com alicerces antagônicos, entre atender o ideal do capitalismo ou os interesses da clas-
se trabalhadora, ora relegados ao desamparo, ora tendo acesso às legislações protetoras.

O Welfere State viveu seu apogeu e também seu momento de crise, no final
dos anos 1960, “os anos de ouro” o capitalismo começa a se extenuar, as dívidas
públicas e privadas começam a crescer demasiadamente.
O paradigma fordista da produção em massa para o consumo em massa
proporcionado pelos Estados de bem-estar social e a política do pleno empre-
go começavam a enfrenar dificuldades com a absorção das novas gerações no
mercado de trabalho e com a falência do modo de produção da época.

A explosão da juventude em 1968, em todo o mundo, e a primeira grande recessão

– catalisada pela alta dos preços do petróleo em 1973-74, foram os sinais contun-
dentes de que o sonho do pleno emprego e da cidadania relacionada à politica social
havia terminado no capitalismo central e estava comprometida na periferia do capital,
onde nunca se realizou efetivamente (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 103).

As autoras retratam que países periféricos, como o Brasil, mesmo com o avan-
ço considerável no sistema de proteção social nunca teve um Estado de Bem estar
social em razão da ausência dos pilares básicos: pleno emprego, políticas amplas
de proteção social. O país convive com a fragmentação e precariedade das políticas
sociais. Em suma, após a perspectiva de análise histórica entendemos que a polí-
tica social:

[...] é concebida como uma arena de confronto de interesses contraditórios em torno

do acesso à riqueza social, na forma da parcela do excedente econômico apropriada
pelo Estado. A política social está em permanente contradição com a política econô-
mica, uma vez que aquela confere primazia às necessidades sociais, enquanto esta
tem como objeto fomentar a acumulação e a rentabilidade dos negócios na esfera
de mercado. Combinam-se, então, as duas funções básicas do Estado capitalista:
criar condições que favoreçam o processo de acumulação e articular mecanismos de
legitimação da ordem social. (SILVA, 2007, p. 32-33).

capítulo 1 • 13
 No próximo subitem daremos continuidade ao estudo sobre as políticas so-
ciais, agora com características centradas no Brasil.

1.2  Contexto Histórico da Seguridade Social

no Brasil

É importante compreender que a seguridade social no Brasil, de acordo com a

Constituição Federal de 1988, traz em seu Capítulo II, art. 194, disposições re-
lativas à Seguridade Social. “A seguridade social compreende um conjunto in-
tegrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas
a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”.
Quando os Constituintes criaram no texto Constitucional o capítulo da
Seguridade Social (arts. 194 a 204) visando à Ordem Social, almejavam tam-
bém, a ampliação e democratização do acesso da população à assistência so-
cial, saúde e à previdência social.
No entanto é bom lembrar que essas conquistas foram demarcadas pelos
movimentos sociais dos trabalhadores desde os anos 80, sendo consolidada na
Constituição Federal de 1988. Nesse período as condições econômicas do país
eram desfavoráveis, a década de 80 foi marcada pela crise do endividamento.
“Os anos 1990 até os dias de hoje têm sido de contrarreforma do Estado e de
redirecionamento das conquistas de 1988, num contexto em que foram derruí-
das até mesmo aquelas condições políticas por meio da expansão do desem-
prego e da violência” (BEHRING, BOSCHETTI, 2011, p.147).
A política neoliberal foi aplicada sistematicamente no Brasil no início da
década de 1990, e permanece vigorando até os dias atuais. A ideologia neoli-
beral ganhou força com as medidas adotadas no governo de Fernando Collor
de Mello, sendo consolidada nos dois governos de seu sucessor, Fernando
Henrique Cardoso, representando grandes perdas para as políticas sociais.
“No Brasil a reforma do Estado significou desestatização. Em nome da eficiên-
cia, da produtividade e da qualidade, a produção estatal de determinados bens e
serviços é transferida para agentes do setor privado [...]” (SIVA, 2007, p. 141).

14 • capítulo 1
 COMENTÁRIO
Como complementação ao que foi dito, se faz necessário um resumo sobre o ideário neoliberal,
não faremos um aprofundamento do tema, pois já foi tratado nas vídeos aulas. Como sabemos
todos os países de capitalismo avançado “ditam” as normas econômicas para o mundo inteiro,
visto que os países em desenvolvimento dependem financeiramente dos países desenvolvidos.
As privatizações das empresas públicas é a principal característica do programa político dos
chamados “governos neoliberais”, defensores da liberdade de mercado, isto é, promove gradati-
vamente a entrega total da economia ao mercado, cedendo ao domínio das grandes empresas
privadas a chance de explorar e a tarefa de ofertar as mercadorias e serviços demandados por
toda a população. Quando acontece a privatização de uma empresa pública o Estado deixa de
ser o responsável pelo serviço e passa a responsabilidade para o setor privado.

Behring (2003) coloca que o neoliberalismo, em nível mundial, configura-se

como uma reação burguesa conservadora e monetarista, de natureza claramen-
te regressiva, dentro da qual se situa a contrarreforma do Estado, pois se trata
de um processo que desmonta os direitos historicamente adquiridos.
Mesmo que o termo “reforma” seja apropriado pelo projeto em curso no
país ao fazer uso da terminologia, nota-se uma apropriação indébita e forte-
mente ideológica da ideia reformista, como se qualquer mudança significasse
uma reforma progressiva, independente de seu sentido, consequências sociais
e direção sociopolítica.

1.2.1  A Gestão da Seguridade Social

Neste subitem iremos estudar o processo de gestão da Seguridade Social no

contexto de crise do sistema capitalista - promulgadas em 1988 e 1999.

Sob a preocupação de estabelecer um marco legal e regulador compatível com o Pla-

no de Reforma do Estado – das ações entre Estado e organizações da sociedade civil
prestadoras de serviços sociais, foram promulgadas, em 1998 e 1999, leis voltadas
para três modalidades de organizações: organizações sociais, organizações filantró-
picas e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), o chamado
terceiro setor (SILVA, 2007, p. 141).

capítulo 1 • 15
 O terceiro setor constitui-se como organizações jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos com objetivos de prestar serviços sociais a população em
situações de vulnerabilidade social.
Neste período surgem também às responsabilidades sociais empresariais,
usada como marketings sociais pelas empresas, como forma de atrair novos
consumidores, neste contexto novas formas de voluntariado aparecem para
mediar à relação entre Estado e sociedade civil.
Através das organizações sociais surge o contrato de gestão, isto é, repasse
de recursos do poder público para a iniciativa privada, sem fins lucrativos, essa
combinação entre o público e privado, constituindo-se numa forma de privati-
zação parcial dos serviços prestados.

No caso do estado de São Paulo, por intermédio das chamadas parcerias, o governo
transfere hospitais recém-construídos e equipados para instituições privadas sem
fins lucrativos, que recebem recursos financeiros pela prestação de serviços ao SUS
(SILVA, 2007, p. 142).

Com relação às organizações filantrópicas antes da promulgação da Lei de

1998. Segundo o artigo 195, Parágrafo 7º, da Constituição Federal “são isentas
de contribuição para a seguridade social, as entidades beneficentes e de assis-
tência social, que atendam as exigências estabelecidas na lei” (SILVA, 2007, p.
150).
Para que essas organizações conseguissem a isenção da contribuição era
necessário de acordo com a Lei 8212 de 24/07/1997 artigo 55: “[...] I- possuir o
cerificado de utilidade pública nas três esferas, II- ser portadora do Certificado
ou Registro de filantropia fornecido pelo Conselho Nacional de Serviço Social;
III – promover a assistência social beneficente, inclusive educacional” den-
tre outros.
“Ou que prestem serviços de pelo menos 60% ao SUS. Ou que ofereçam va-
gas integralmente gratuitas a carentes na área de educação. Ou que prestem
atendimento de caráter assistencial na área de saúde.” (SILVA, 2007, p. 151).

16 • capítulo 1
 CURIOSIDADE
De acordo com a Lei nº 12.101, de 30 de novembro de 2009, e o Decreto nº 8.242, 23 de
maio de 2014, será concedido pelo Governo Federal às organizações filantrópicas fins lucra-
tivos a Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social - CEBAS, reconhecidas
como entidades de assistência social que prestam serviços nas áreas de educação, assistên-
cia social ou saúde. Trata-se de uma certificação que possibilita a isenção de contribuições
para a seguridade social, a priorização na celebração de convênios com o poder público,
entre outros benefícios.

No que se refere às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

(OSCIP), “firmando termo de parceria com o poder público, podem prestam os
serviços previsto na lei, sob os princípios da legalidade, impessoalidade, mora-
lidade, publicidade, economicidade e eficiência” (SILVA, 2007, p. 146).
Característica que diferencia as instituições filantrópicas sem fins lucrati-
vos das OSCIPs são que estas de acordo com seu estatuto podem remunerar
seus dirigentes, enquanto que nas instituições filantrópicas no seu estatuto
deve constar que nenhum dirigente será remunerado pelos serviços prestados
a instituição, isto é, esse trabalho precisa ter caráter voluntário.
Atualmente conhecida como Responsabilidade Social Empresarial ou
Responsabilidade Social Corporativa a ação social empresarial teve influência
cristã sob a denominação de Balanço Social pós Revolução de 1930.
De acordo com Melo Neto e Froes, citado por Silva (2004, p.158) os principais
eixos da responsabilidade social empresarial são: “apoio ao desenvolvimento
da comunidade onde atua; a preservação do meio ambiente; o investimento no
bem-estar dos funcionários e seus dependentes e num ambiente de trabalho
agradável; as comunicações transparentes; o retorno aos acionistas [...]”.
O Instituto Ethos promulgou em 1998 um guia sobre a Responsabilidade
Social nas empresas adaptado e traduzido de um instituto norte-americano:
Starter Kit for Social Responsability (cf. SILVA, 2007, p.156).
A nova filantropia empresarial busca combinar produtividade, qualidade e
competitividade. “No plano retórico preconiza-se a justiça social. No plano es-
tratégico busca-se investir no social, preservando o capital” (SILVA, 2007, p. 161).
O trabalho voluntário aparece com uma nova roupagem, embasado pela
Lei nº 9.608, de 18/12/1998 fazendo parte de um contexto em que o Estado

capítulo 1 • 17
transfere as responsabilidades que ele deveria assumir para a sociedade civil.
Sem a intenção de desestimular o trabalho do voluntário é preciso refletir de
forma crítica que essas pessoas não são remuneradas e não possuem vinculo
empregatício, é preciso muita boa vontade e comprometimento com ações re-
levantes da sociedade.
De acordo com Silva (2007, p. 167) é preciso ter cautela, pois:

Os apelos à sociedade civil, á responsabilidade social das empresas, ao voluntariado e

mesmo ás famílias representam um estímulo à emergência, ao protagonismo, a orga-
nização e a criatividade de variados sujeitos e interlocutores na busca de novas formas
de gestão social frente ao esvaziamento deliberado das funções de produtor, gestor e
prestador de serviços do Estado, progressivamente reduzido às funções de regulador
e financiador da seguridade social. Trata-se, então, de sucumbir à desarticulação das
politicas sociais e ao projeto de esvaziamento do papel do Estado na gestão social?

Com relação à municipalização, Silva (2007, p. 168) questiona qual o ca-

ráter dessa municipalização. Seria a desobrigação das políticas sociais? A
Constituição Federal de 1988 através do pacto federativo estabeleceu as diretri-
zes de descentralização, municipalização e participação popular. O que deveria
ser um grande avanço na perspectiva democrática encontrou sérios obstáculos.
As várias Emendas Constitucionais ao proporcionar a retenção de recur-
sos por parte da União, como; o Fundo Social de Emergência – FSE (Emenda
Constitucional nº1 de 1°/03/1994), transformado depois em Fundo de
Estabilização Fiscal – FEF e agora a DRU – Desvinculação de Recursos da União.
“[...] a municipalização é um processo marcado pelas tensões entre as três es-
feras de governo, podendo conter avanços e retrocessos quanto às políticas so-
ciais” (SILVA, 2007, p. 183-184).
Esse modelo de gestão social, através dos vários mecanismos, tem como ob-
jetivo central a redução da esfera pública através do estado e a transferência de
responsabilidade para o setor privado via mercantilização ou privatização ou
através da sociedade civil – terceiro setor. O que tem provocado à redução dos
direitos sociais universais pela focalização das políticas sociais, ou seja, uma
fratura nos objetivos primordiais da seguridade social, cujas políticas do tripé
serão analisadas no segundo capítulo.

18 • capítulo 1
1.3  Princípios Constitucionais da Seguridade
Social

I - universalidade da cobertura e do atendimento;

II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e
rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripar-
tite, com participação dos trabalhadores, dos empregados, dos aposentados e do Governo
nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).

Esses objetivos são considerados como princípios setoriais, isto é, aplica-

dos apenas à seguridade social: caracterizam-se pela generalidade e veiculam
os valores que devem ser protegidos.

I - Universalidade da cobertura e do atendimento

Não poderão ser excluídos da proteção social todos os que vivem no ter-
ritório nacional, terão direito ao mínimo indispensável à sobrevivência. Se o
Estado Brasileiro assume como fundamento na Constituição a dignidade da
pessoa humana, com isso a Lei deve atender a todo e qualquer ser humano que
esteja no território nacional.
No entanto esse princípio da universalidade da Seguridade Social não terá
sido efetivamente aplicado enquanto houver miséria e desigualdades sociais,
enquanto houver um ser humano passando necessidade, não dá para falar em
justiça e universalidade do atendimento.
É importante ressaltar que todos os que vivem no território nacional tem
direito subjetivo a alguma das formas de proteção social do tripé da seguridade
social, saúde, assistência social e previdência.
A seguridade social, diferente do seguro social, deixa de fornecer proteção
apenas para algumas categorias de pessoas para amparar toda a comunidade.

capítulo 1 • 19
 Na realidade, do ponto de vista de Silva (2007, p.201):

Reduzir a seguridade social à previdência e esta a seguro implica passar a utilizar no

seu âmbito todas as estratégias tipicamente mercantis, quais sejam: selecionar riscos
de menor custo, recusar certos riscos como objeto de seguro, transferir riscos e prejuí-
zos para o “segurado”. Em suma, trata-se da substituição da seguridade pela incerteza
em face do risco, ou seja, mais um risco, prevalecendo o “salve-se quem puder”, sob a
égide da rentabilidade, no âmbito individual, sem as garantias de um pacto coletivo.

O princípio revela que se tratando de previdência social, nem todas as pes-

soas são beneficiárias, mas somente os segurados e dependentes, dado o cará-
ter contributivo do regime da previdência, isto é, tem direito aquelas pessoas
que contribuem de alguma forma. Já a assistência social enquanto Política de
Seguridade Social não é contributiva, mas realiza exigências de rentabilidade
econômica para ter acesso ao direito.

II - Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às

populações urbanas e rurais

No Brasil, os trabalhadores rurais sempre foram discriminados se compara-

dos aos direitos reconhecidos aos trabalhadores urbanos, com relação à seguri-
dade social não existia diferença. Somente com a Constituição Federal de 1988
que veio a isonomia, garantindo a uniformidade e equivalência de tratamento
entre os trabalhadores urbanos e rurais.
Com relação à terminologia uniformidade, significa que o plano de pro-
teção social será o mesmo para ambos os trabalhadores, já pelo princípio da
equivalência, o valor das prestações pagas a urbanos e rurais deve ser propor-
cionalmente igual.

III - Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e

serviços

Como já vimos anteriormente o sistema de proteção social tem por objetivo

a justiça social, a redução das desigualdades sociais e também a necessidade de
garantir os mínimos vitais à sobrevivência com dignidade.

20 • capítulo 1
 Nesse sentido a Constituição Federal foi criada para garantir maior prote-
ção social, maior bem-estar, no entanto a escolha deve ser sobre as prestações
dos benefícios que tenham maior potencial para reduzir a desigualdade, con-
cretizando o princípio da justiça social. Isto seria a seleção de contingências, de
necessidades, o princípio da seletividade.
A distribuição de proteção social, a distributividade propicia que se escolha
o universo dos que mais necessitam de proteção, isto é, das políticas sociais.

IV - Irredutibilidade do valor dos benefícios

Este princípio trata dos benefícios, os quais não podem ter o valor inicial re-
duzido. Os benefícios, ao longo de sua existência, veio para suprir os mínimos
necessários a sobrevivência com dignidade, e por isso, não pode sofrer redução
no seu valor mensal.
Como constam no artigo 201 da Constituição Federal de 1988, Seção III
da Previdência Social, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 20
de 1998:

§ 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do

trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.
§ 4º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter
permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

V - Equidade na forma de participação no custeio

O princípio da equidade também está relacionado com o Princípio da

Isonomia, já que pretende igualar pessoas de idênticas condições econômicas
no momento que são chamadas para custear a Seguridade Social.
A constituição exige que no custeio tenha participação de forma igualitária,
como expressão da justiça distributiva, nesse caso, os beneficiários da Assistência
Social devem ficar fora do custeio, pois é devido sua condição de necessidade
que faz dele um usuário do serviço. Esse princípio é visto como um norteador do
Sistema de Seguridade Social e como um fator operante redistribuidor de renda.
Concluímos que, por meio da injustiça procura-se alcançar a justiça.

capítulo 1 • 21
VI - Diversidade da base de financiamento

De acordo com o artigo 195 da Constituição Federal, o financiamento da se-

guridade social é de responsabilidade de toda a comunidade, trata-se do prin-
cípio da solidariedade, que impõe todos os segmentos sociais – poder público,
empresas e trabalhadores, a contribuição na medida de suas possibilidades.
Esse princípio implica a segurança do próprio sistema, pois quanto mais
forte o alicerce de recursos, menor a possibilidade de o sistema ficar vulnerável
a situações que possam prejudicar o financiamento dos serviços/benefícios.
Sobre as fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da
Seguridade Social veremos mais detalhadamente no item 1.5.

VII - Caráter democrático e descentralizado da administração

O caráter democrático faz referencia a participação da comunidade, a ges-

tão da seguridade social e quadripartite; com participação dos trabalhadores,
dos empregados, dos aposentados e do Poder Público nos órgãos colegiados,
de acordo com o artigo 194, parágrafo único, VII. A participação da sociedade
leva a uma aproximação maior entre a população e o governo.
A descentralização quer dizer que a seguridade social, tem um corpo distinto
da estrutura institucional do Estado. Por exemplo, a descentralização no campo
previdenciário recai sobre a existência do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), órgão federal responsável pela execução da legislação previdenciária.

1.4  A Relação de Contributividade

e Usufruto das Políticas Sociais de
Seguridade no Brasil
Neste subitem iremos abordar as fontes de financiamento da Seguridade So-
cial, de acordo com a Lei e refletir de forma crítica seu caráter regressivo e à
distribuição dos recursos aplicados entre as políticas de previdência, saúde e
assistência social.
A Constituição vigente de 1988 estabeleceu um modelo misto de financia-
mento, prescrevendo, no seu art. 195, “que a seguridade será suportada por

22 • capítulo 1
toda a sociedade, com recursos oriundos tanto do orçamento fiscal das pessoas
políticas como por meio de imposições de contribuições sociais”.
De acordo com a Emenda Constitucional Nº 20, de 1998 Art. 195 constata-
se que:

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta,
nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; II -
dos trabalhadores; III - sobre a receita de concursos de prognósticos.

Nota-se que o custeio direto da seguridade social deve ser feito com o pro-
duto da cobrança dos trabalhadores e das empresas, sobre a receita de concur-
sos de prognósticos e a importação de bens e serviços, ficando o custeio indi-
reto por conta das dotações orçamentárias da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, reservando, ainda a União, a competência residual
para a regulamentação de novas fontes de custeio.
No entanto, o financiamento da seguridade social constitui-se obrigação
constitucional do Estado Brasileiro, isso não significa que outros órgãos filan-
trópicos ou de iniciativa privada não devam atuar nas áreas da previdência (ex.
previdência privada), saúde (planos particulares) e assistência social (entida-
des beneficentes).
É importante lembrar que o orçamento destinado à seguridade social não
está desvinculado das influências politicas que podem beneficiar o trabalho ou
o capital, como podemos conferir no artigo de Boschetti e Salvador (2006, p.29):

No Brasil das últimas décadas, as poderosas e perversas alquimias que se proces-

sam na formulação e execução do orçamento da seguridade social tem, claramente,
privilegiado o capital em detrimento do trabalho, e se situam num contexto mais
amplo da estrutura orçamentária, fiscal e tributária brasileira que sustentam a política
macroeconômica.

capítulo 1 • 23
 Com a intenção de utilizar os recursos destinados à seguridade social para
sustentar a política macroeconômica o governo de Fernando Henrique Cardoso
cria em 1994, a Desvinculação de Receitas da União (DRU), juntamente com im-
plantação do Plano Real, tendo como objetivo; aumentar a flexibilidade para
que o governo use os recursos do orçamento nas despesas que considerar de
maior prioridade e para permitir a geração de superávit nas contas do gover-
no, elemento fundamental para ajudar a controlar a inflação e combater a cri-
se econômica.
A Desvinculação de Receitas da União - DRU foi criada para dividir o orça-
mento do Governo Federal em duas partes: o orçamento fiscal e o orçamento da
seguridade social, isto é, transforma os recursos destinados ao financiamento
da seguridade social em recursos fiscais, para ser utilizado em projetos econô-
micos do governo.

Na prática, o mecanismo da DRU permite a desvinculação da arrecadação federal,

autorizando o governo aplicar livremente esses recursos. Assim, no período de 2002
a 2004, foram desviados do Orçamento da Seguridade Social R$ 45, 2 bilhões. Esses
recursos deveriam ser destinados às ações de previdência, saúde, e assistência social,
e poderiam ampliar os direitos relativos a essas politicas sociais, mas acabaram com-
pondo o superávit primário (BOSCHETTI; SALVADOR, 2006 P. 50-51).

Ainda de acordo com os autores; “O Tribunal de Contas da União, em 2005,

já indicou que o orçamento da seguridade social não é deficitário, e que suas
receitas são utilizadas para pagamento dos juros da dívida pública”.
Destarte, os recursos da seguridade social acabam sendo utilizados para ou-
tros fins, como o pagamento de juros da dívida pública brasileira, prejudicando
investimentos em politicas sociais de efetivação de direitos. O que acontece é
uma redistribuição de renda desigual no âmbito das políticas da Seguridade
Social, pois ocorre a transferência desse recurso para o Orçamento Fiscal.

ATIVIDADES
01. A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), em seu artigo 1.º, estabelece a Política de
Seguridade Social não contributiva, contemplando a provisão dos mínimos sociais. Os estu-
dos realizados no âmbito do Serviço Social consideram como mínimo social:

24 • capítulo 1
a) A afirmação da qualidade de vida como modo de indenizar os excluídos.
b) A proposta minimalista num processo de inclusão social.
c) A incapacidade de se alcançar um padrão de vida mínimo.
d) O conjunto de possibilidades que assegurem condições de liberdade e sobrevivência.
e) Um padrão básico de proteção social.

02. É principio básico da seguridade social:

a) Uniformidade do valor dos benefícios previdenciários
b) Caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripar-
tite, com participação de aposentados, pensionistas, empregadores e Governo nos ór-
gãos colegiados.
c) Manutenção do valor do benefício pelo numero de salario mínimos que tinham na data
de sua concessão
d) Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços
e) Uniformidade do modo de participação no custeio

REFLEXÃO
Vimos que no Brasil, não obstante o avanço considerável no sistema de proteção social,
segundo muitos autores nunca teve um Estado de bem-estar social em razão da ausência
dos pilares básicos: pleno emprego, políticas amplas de proteção social, pois esta é restrita
apenas as três políticas socais – previdência - saúde e assistência social, também pela frag-
mentação e precariedade das políticas sociais.
No contexto das reformas, percebemos uma apropriação indébita e fortemente ideoló-
gica da ideia reformista, como se qualquer mudança significasse uma reforma progressiva,
independente de seu sentido, consequências sociais e direção sociopolítica.
Com relação aos modelos de gestão da Seguridade Social percebemos claramente a
redução da esfera pública e a transferência das responsabilidades.
Referente aos princípios constitucionais e a relação de contributividade e usufruto das
políticas sociais de seguridade no Brasil, deixamos para amadurecimento teórico e reflexão
que, por meio da “injustiça procura-se alcançar a justiça”.

capítulo 1 • 25
 LEITURA
SILVA, Ademir Alves. A gestão da seguridade social brasileira: entre a política pública
e o mercado. São Paulo: Cortez Editora, 3ª ed. 3ª reimpressão, 2013.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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previdência e assistência social no Brasil. Brasília: Letras Livres, 2006.
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______. Lei 8212 de 24/07/1997 sobre requisitos para isenção de contribuições ao INSS. Disponível
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FALEIROS, Vicente de Paula. A Política Social do Estado Capitalista. 9ª. ed. São Paulo: Cortez, 2006.
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26 • capítulo 1
__________ A gestão da seguridade social brasileira: entre a política pública e o mercado. São
Paulo: Cortez Editora, 3ª ed. 3ª reimpressão, 2013.
SPOSATI, Aldaíza. Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileiras: Uma questão de
debate. 8ª. ed. São Paulo: Cortez, 2003.
TEIXEIRA, Andrea de Paula. Política de Previdência Social in REZENDE, Ilma.; CAVALCANTI, Ludmila
Fontenele. Serviço Social e Políticas Públicas. Rio de Janeiro: UFRJ, 2006.

capítulo 1 • 27
28 • capítulo 1
 2
A Atuação do
Assistente Social
nas Políticas
que compõem a
Seguridade Social
Neste capítulo, abordaremos a trajetória brasileira de regulamentação da atua-
ção dos assistentes sociais nas unidades estatais de ofertas dos serviços que
compõem a seguridade social; as políticas de saúde, assistência social e previ-
dência social.
Por se tratar de temas amplos e complexos, focaremos os sistemas de proteção
e as unidades estatais desde as conquistas pelos direitos ofertados de acordo
com a legislação pertinente.
Faremos um breve resumo da legislação pertencente em cada política da segu-
ridade social, as reformas que ocorreram dentro desse contexto e a conquista
em 2004 da assistência social como Politica Nacional de proteção social.
Serão apresentadas as formas de gestão e gerenciamento, as diretrizes e prin-
cípios, como são administrados os serviços, as formas de financiamento e os
benefícios dentro do contexto de cada política.

OBJETIVOS
•  Conhecer o desenvolvimento histórico da política de Assistência Social e sua legislação,
como foco no momento de construção da Política Nacional de Assistência Social – PNAS e
a implantação do Sistema Único de Saúde – SUS, no âmbito da seguridade social.
•  Compreender o desenvolvimento da Política de Saúde e da Previdência Social no Brasil,
contextualizando o tema, voltado para o sistema de proteção social.
•  Refletir sobre a atuação do assistente social nas políticas que compõem a segurida-
de social.

30 • capítulo 2
2.1  Os Sistemas de Proteção e as Unidades
Estatais de Oferta de Serviços

2.1.1  Da Saúde

A saúde faz parte do tripé da Seguridade Social, juntamente com a assistência

social e a previdência social no contexto da Constituição Federal de 1988.
Para melhor compreendermos o processo histórico da saúde no país faremos
um breve relato sobre o que aconteceu com a saúde no período de 1930 a 1979.
Na década de 1930 aconteceu a formulação da política de saúde no Brasil,
conjuntamente com a política Previdenciária no contexto da criação dos
Institutos Nacionais de Previdência Social – IAP’s, organizados por categoria
profissional, como veremos no capítulo III.
No período de 1945 a 1964 ocorreu a consolidação da política de saúde com
“as seguintes características: racionalização administrativa, maior sofisticação
às campanhas sanitárias” (BRAVO, 2007, p.26-27) se organizando em dois seto-
res: pública e privada.

A Política de Saúde formulada nesse período era de caráter nacional, organizada em

dois subsetores: o de saúde pública e o de medicina previdenciária. O subsetor de
saúde pública será predominante até meados de 60 e se centralizará na criação de
condições sanitárias mínimas para as populações urbanas e, restritamente, para as do
campo. O subsetor de medicina previdenciária só virá sobrepujar o de saúde pública a
partir de 1966 (BRAVO, 2007, p. 91).

A saúde previdenciária no Brasil durante o período de 1964 a 1974 (Ditadura

Militar) predominava sobre a saúde pública, a partir de 1966 com a criação do
Instituto Nacional de Previdência Social – INPS o Estado passou a intervir na
questão social como questão de segurança nacional numa perspectiva de re-
pressão e assistência. Ocorreu o desenvolvimento e superioridade da saúde pri-
vada aliada à perspectiva do “milagre econômico”: neste período ouve a ênfase
na medicina curativa individual X coletiva, maior burocratismo na saúde.
Em 1970 surge o Movimento Sanitário, com propostas de fortalecimento do
setor público em contraposição ao setor privado. Esse movimento era contrário

capítulo 2 • 31
ao tecnicismo, tinham como reivindicações; defesa da melhoria da saúde com
o fortalecimento do setor público; estudos e debates ampliados acerca da saú-
de e democracia. Havia também partidos políticos da oposição colocando em
pauta propostas na sua programática.
A Reforma Sanitária aconteceu no final da década de 70, trazendo grande
mobilização em prol ao processo de redemocratização do país, o qual passa-
va por grave crise econômica e social, esse Movimento culminou com a VIII
Conferência Nacional de Saúde em 1986, trazendo a saúde como um direito de
todos e dever do Estado.

A VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, foi, neste sentido, um

acontecimento exemplar. Reunindo quase 5.000 pessoas em Brasília, num processo
que, começando nos municípios, envolveu quase 50 mil pessoas, foi um coroamento
de alguns anos de debate. Definiu a saúde como direito do cidadão e dever do Estado
e lançou as bases políticas e técnicas para o debate sobre saúde na Constituinte.
O resultado foi um texto constitucional sobre saúde moderno e abrangente, um dos
mais avançados do mundo, na Constituição Brasileira de 1988 (BUSS, 1991, p. 298).

Essa Conferência transformou a concepção em torno da Política de Saúde

em nosso país. De acordo com Bravo (2012), as lutas da saúde, articuladas à
redemocratização do país, foram pontos centrais dessa conferência, que teve
como marca Democracia é Saúde, estando aberta à participação de trabalha-
dores e da população pela primeira vez na história das conferências de saúde.
É importante destacar que a VIII Conferência Nacional de Saúde, trouxe a
elaboração de um projeto de Reforma Sanitária defendendo a criação de um
sistema unificado de saúde que centralizasse as políticas governamentais para
o setor, desvinculadas da Previdência Social e que, ao mesmo tempo, regionali-
zasse o gerenciamento da prestação de serviços, privilegiando o setor público e
universalizando o atendimento.
Os direitos a saúde está previsto nos artigos 196 a 200 da Constituição
Federal de 1988, a saúde é considerada dever do Estado e direito do cidadão,
sendo assegurado seu acesso universal e integral independente do pagamento
de contribuições, sendo um sistema não contributivo, diferente da previdência
social que é contributivo.
A saúde integra uma rede hierarquizada e regionalizada, organizada de
acordo com as seguintes diretrizes: descentralização, atendimento integral e

32 • capítulo 2
participação da comunidade. O setor privado no sistema de saúde deverá ser
complementar, com as entidades filantrópicas sem fins lucrativos, sendo veda-
da a destinação de recursos públicos às instituições com fins lucrativos.
A iniciativa privada é livre para atuar na assistência à saúde (mediante, por
exemplo, a instalação de clínicas, consultórios, hospitais), esta atividade pre-
cisa ter caráter supletivo no SUS, mediante contratos de prestação de serviços
ou convênio.
Atualmente o sistema de saúde é gerenciado pelo SUS (regulamentado pela
Lei n. 8.080/90). As atribuições são marcadas pela ampla descentralização. De
acordo com a Lei 8.080/90 são princípios do SUS: universalidade, integrali-
dade e a equidade no acesso aos serviços de saúde de acordo com os seguin-
tes princípios:

I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;

II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das
ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada
caso em todos os níveis de complexidade do sistema;
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física
e moral;
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qual-
quer espécie;
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde;
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua
utilização pelo usuário;
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocação de
recursos e a orientação programática;
VIII - participação da comunidade.

A década de 1990 trouxe grandes mudanças para a saúde, além da promul-

gação da Lei 8080, a Lei Orgânica da Saúde (LOS) e a Lei 8142, que dispõe sobre
a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS). As
duas leis orgânicas vieram para regulamentar o SUS que, apesar de se constituir
enquanto marco jurídico da Seguridade Social no Brasil, ainda enfrenta sérios
entraves à sua efetivação.

capítulo 2 • 33
 Para a efetiva implantação do SUS, tem-se como premissa a garantia do di-
reito à saúde através de ações de promoção, proteção e recuperação, baseando-
se principalmente nos princípios da universalidade, equidade e integralidade.
No entanto como bem ressalta Behring e Boschetti (2011, p. 163-164):

[...] o Sistema Único de Saúde, fundado nos princípios de universalidade, equidade,

integralidade das ações, regionalização, hierarquização, descentralização, participação
dos cidadãos e complementaridade do setor privado, vem sendo minado pela péssima
qualidade dos serviços, pela falta de recursos, pela ampliação dos esquemas privados
que sugam os recursos públicos e pela instabilidade no financiamento.

É importante lembrar que na década de 1990 a saúde estava sendo planeja-

da em um contexto Neoliberal. Nesse período estava sendo implantado o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado do governo Fernando Henrique
Cardoso, cujo objetivo era fazer com o Estado passasse apenas a coordenar e
financiar as políticas públicas e não executá-las.
Os serviços de atividades exclusivas do Estado, como o de fiscalização do fis-
co e do meio ambiente e do aparelho central da seguridade (Saúde, Previdência
e Assistência) passava pela transformação e qualificação dos Órgãos Públicos
em Agências Executivas (lógica empresarial em empresa pública, tempo de-
terminado para atender, atingir metas de produtividades). Abre-se uma livre
disputa com o mercado entre as instituições privadas nos serviços: Educação,
Saúde, Cultura, Produção de Ciência e Tecnologia.
Em 2003, no primeiro mandato do Governo Lula permanece a disputa en-
tre os dois projetos: primeiro a reforma sanitária (fundamentou os princípios
do SUS na seguridade social) e segundo a perspectiva privatista das entidades
que queriam a redução da universalidade para uma maior abertura para o se-
tor privado.
Ainda dentro da perspectiva da reforma sanitária de alterações na estrutura
organizacional do Ministério, acontece a convocação extraordinária para 12ª
Conferencia Nacional de Saúde (realizada em dezembro de 2003).
Este governo deu continuidade à perspectiva privatista “ênfase na focaliza-
ção, precarização e terceirização dos recursos humanos para a saúde, desfinan-
ciamento e falta de vontade política em direção aos princípios estabelecidos
pela Seguridade Social” (Bravo, 2007, p.18).

34 • capítulo 2
 Em 2005 a Câmara dos Deputados realizou o 8º Simpósio sobre Política
Nacional de Saúde, onde foi lançada a Carta de Brasília em defesa do direito
universal e integral à saúde de acordo com a reforma sanitária e a Constituição
Federal de 1988.
No segundo mandato do governo Lula (2007-2010) pode-se destacar na área
da saúde; a polêmica em torno da legalização do aborto como problema de saú-
de, maiores restrições à publicidade de bebidas alcóolicas e a quebra da pa-
tente do medicamento Efavirenz (S.tocrin) – Merk Sharp & Dohme considerado
eficaz no combate a AIDS.
Além disso, ao mesmo tempo ocorreram proposições contrárias aos princí-
pios constitucionais como; novo modelo jurídico institucional para rede públi-
ca de hospitais com as criações das Fundações Estatais de Direito Privado não
exclusivas da saúde, enfraquecimento do controle social dentre outros.
Fato importante nesse período foi a 13ª Conferência Nacional de Saúde,
cujos temas centrais foram: Aborto e as Fundações. O primeiro não foi apro-
vado devido à tradição cultural do país e influência da Igreja Católica. O segun-
do foi aprovado em vários estados a partir de 2007, inclusive foi mantido no
Programa Mais Saúde.
A Saúde no primeiro mandato Governo Dilma teve a realização de pro-
gramas voltados para atenção à saúde da mulher e da criança, inclui a Rede
Cegonha da gestação aos primeiros anos de vida da criança (março de 2011).
Como recomendação para o sistema de saúde - prevenção, tratamento e reabi-
litação das mulheres acometidas com câncer de útero e mama.
Outros programas que entraram nesse período a compor a rede de serviços
do SUS foram; “Aqui Tem Farmácia Popular” (fevereiro de 2011) para hiperten-
sos e diabéticos; UPAS – Unidade de Pronto Atendimento 24 horas em todo o
Brasil; destacando a importância de formação e fixação dos profissionais de
saúde.
Nota-se que o modelo de gestão continua privilegiando o setor privado, pois
a política econômica do país está voltada para redução dos gastos públicos em
áreas prioritárias, e a saúde, vem sendo gradativamente sucateada por propos-
tas privatizantes, que ganham espaço junto às esferas decisórias das institui-
ções e adeptos, cujo lema é a defesa do deslocamento da universalidade e da
integralidade para o atendimento do mercado, isto é do lucro.

capítulo 2 • 35
2.1.2  Assistência Social

No início da profissão a assistência social era prestada em caráter individual

ou através de obras caritativas através da sociedade e da Igreja configurando-se
como assistencialista.
Na década de 1940 ocorre o processo de institucionalização do país criação
da Fundação Brasileira de Assistência Social no contexto do Estado Novo de
Getúlio Vargas (1937-1945), conhecido como primeiro damismo, com caracte-
rística assistencialista, pontual e usada muitas vezes de forma paternalista.
Ao longo da sua história a assistência perpassou as demais políticas sociais,
de forma pontual e eventual, como já foi visto em estudos anteriores. Foi atra-
vés de dispositivos Constitucionais que a assistência social passa a ser reconhe-
cida como política pública compondo as políticas da Seguridade Social.
A política de Assistência Social está prevista nos artigos 203 e 204 da
Constituição Federal de 1988, com caráter não contributivo, no entanto
será prestada:

[...] a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social,

e tem por objetivos: I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescên-
cia e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção
da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas
portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a
garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência
e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de
tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (Artigo 203, Constituição Federal
de 1988).

A nova concepção para a Assistência Social brasileira teve como marcos

a Constituição Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS
(Lei 8.742/1993). Verifica-se, contudo, que transformações mais concretas no
âmbito desta política só ocorreram com a organização do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS, quando a Assistência Social inicia seu trânsito para
um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos acessos e da res-
ponsabilidade estatal.

36 • capítulo 2
 A Política Nacional de Assistência Social - PNAS que começou a ser implan-
tada em 2004, no governo Lula trouxe um novo desenho para a Assistência
Social ao prever a construção de um Sistema Único e estabelecer procedimen-
tos técnicos e políticos para sua organização, para a prestação de serviços so-
cioassistenciais, para sua gestão e financiamento.
A PNAS expressa à materialidade do conteúdo da Assistência Social como
um pilar do Sistema de Proteção Social Brasileiro no âmbito da Seguridade
Social.
Os mecanismos jurídicos de solidificação da assistência social foram a
LOAS, PNAS e o SUAS. A Lei 8.742/1993 representou uma regulamentação tar-
dia, a assistência social foi a última das três políticas da seguridade social a ser
regulamentada. Processo longo de embate entre o constituído, a não vontade
política de efetivá-la e o processo de luta pela categoria profissional no sentido
de concretizá-la.
Destaca-se o protagonismo do CFESS ao combater o veto do presidente
Collor de Melo no primeiro projeto da LOAS (apresentou projeto ao Congresso
e não foi aprovado) e várias emendas ao projeto de lei que foi sancionado.
De acordo com a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (Lei 8.742/1993)
em seu Art. 1º: “A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é
Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. Regida pelos
seguintes princípios:

I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de

rentabilidade econômica; II - universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o
destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; III - res-
peito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços
de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer
comprovação vexatória de necessidade; IV - igualdade de direitos no acesso ao
atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às
populações urbanas e rurais; V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas
e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos
critérios para sua concessão (LOAS, 1993, art. 4º).

capítulo 2 • 37
 A gestão das ações na área da assistência social será organizada “sob a for-
ma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de
Assistência Social (Suas)” (LOAS - Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011).
As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de ou-
tras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo à coordenação e as normas

gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência
social; II - participação da população, por meio de organizações representativas, na
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (Constituição
Federal, 1988).

A União, Estados, Municípios e Distrito federal deverão elaborar seu pla-

no de assistência de acordo com as diretrizes estipuladas em Lei. E as instân-
cias deliberativas do sistema descentralizado e participativo, de acordo com
o art.16 deverão ser “[...] de caráter permanente e composição paritária entre
governo e sociedade civil” E são: “o Conselho Nacional de Assistência Social;
II - os Conselhos Estaduais de Assistência Social; III - o Conselho de Assistência
Social do Distrito Federal; IV - os Conselhos Municipais de Assistência Social”
(LOAS, 1993).
A organização da assistência social ocorre através das seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Mu-

nicípios, e comando único das ações em cada esfera de governo; II - participação da
população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e
no controle das ações em todos os níveis; III - primazia da responsabilidade do Estado
na condução da política de assistência social em cada esfera de governo (Art. 5º,
LOAS, 1993).

Para Couto (2012, p.30) foram dadas as condições para a descentralização,

no entanto estes instrumentos encontraram resistência em muitos municí-
pios, alguns consideravam a mudança apenas burocrática, deveriam continuar

38 • capítulo 2
buscando recursos na área federal, já em outros municípios a descentralização
foi recebida positivamente.

Quanto aos benefícios:

a) Benefício de Prestação Continuada – BPC, para as pessoas idosas a par-

tir de 65 anos cuja renda familiar per capita seja inferior a ¼ do salário míni-
mo; e para as pessoas com deficiência, consideradas incapaz para vida inde-
pendente e para o trabalho, comprovada por avaliação médico-social. A partir
de 2007 foi incluída a avaliação social através da Consolidação Internacional de
Funcionalidade - CIF, que é feita pelos assistentes sociais do INSS.

Uma das expressões mais perversas do exercício segregado da complacência com os

de maior ganho permanece sob a vigilância do INSS. Embora benefício de assistência
social, isto é, não referido ao seguro social, a inflexibilidade de trato no acesso ao BPC
– Benefício de Prestação Continuada, direcionado a pessoas com deficiência (desde
a primeira infância), é operado por tripla barreira: o requerente não pode alcançar a
per capita de renda familiar de um quarto do salário mínimo; o requerente não pode ter
outro membro da família com benefício, pois ele será considerado no calculo do per
capita (o que não ocorre com idosos); o requerente deverá mostrar que sua deficiência
é durável, isto é, permanecerá após dois anos (SPOSATI, 2013, p. 654).

A forma seletiva e residual de acessar o BPC, nas burocracias governamen-

tais, não parece corresponder ao disposto constitucional, que afiança um salá-
rio mínimo ao idoso e à pessoa com deficiência e sem renda. Assim, é um míni-
mo tutelado (como denomina Sposati) na medida em que submete seu acesso
a uma condição externa, e não ao direito do cidadão que dela necessita, isto é,
vincula o acesso à condição econômica da família, e não ao cidadão individual-
mente considerado.
Assim, fica evidente a noção de que o BPC, em relação às pessoas com defi-
ciência, é um mínimo social de acesso restrito e seletista, por conjugar os crité-
rios de renda e idade com a avaliação sobre a inaptidão para o trabalho.
b) Benefícios eventuais – auxílio natalidade ou morte com o mesmo
corte de renda do BPC.

capítulo 2 • 39
Quanto aos serviços:

Entende-se por serviços assistenciais as atividades continuadas que visem

à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades
básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidas na LOAS:
a) “[...] crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social” e b)”[...]
pessoas que vivem em situação de rua” (Art. 23. LOAS, 1993).

Financiamento da Assistência Social:

O financiamento passou do Fundo Nacional de Ação Comunitário (FUNAC,

Decreto nº 91.970 de 22.11.1985), ratificado pelo Decreto Legislativo nº 66, de
18.12 de 1990, para Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
A União atua na determinação de normas gerais, instituídas pelo Conselho
Nacional da Assistência Social – CNAS e na concessão e manutenção dos bene-
fícios de prestação continuada, geridos pelo INSS.
Os Estados prestam auxílio financeiro aos Municípios e realizam atividades
em caráter de emergência.
Os Municípios prestam serviços assistenciais e são responsáveis pelo paga-
mento dos benefícios eventuais. Também são responsáveis pela execução, em
conjuntos com instituições, de projetos de enfrentamento da questão social.

2.1.3  Previdência Social

Como teremos nesse livro um capítulo somente para a previdência social fare-
mos uma breve contextualização desse tema, voltado para o sistema de proteção.
“A previdência social será organizada sob forma de regime geral, de cará-
ter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o
equilíbrio financeiro e atuarial” (Art. 201, CF, 1988).
O trabalho assalariado é o elemento significativo que define a inclusão/fi-
liação na Previdência Social. “A Previdência brasileira concebida na lógica do
seguro social depende das contribuições dos empregados e empregadores, que
constituem sua principal base de financiamento” (Salvador, 2005, p. 9-10).
Não é necessário haver vínculo empregatício para ser “segurado”, isto é,
contribuir com o regime de previdência social, pois também são segurados os
trabalhadores avulso e autônomo, e estes não tem vínculo de emprego.

40 • capítulo 2
 O RGPS – Regime Geral de Previdência Social foi regulado pela Lei n. 8.212
(Plano de Custeio da Seguridade Social – PCSS) e a Lei 8.213 (Plano de Benefícios
da Previdência Social – PBPS) ambas de 24/07/1991. Trata-se da cobertura das
contingências como; invalidez, morte, idade avançada dentre outros.
São segurados obrigatórios todos os que exercem atividade remunerada,
de natureza urbana ou rural, com ou sem vínculo empregatício: empregado,
empregado doméstico, contribuinte individual, trabalhador avulso e segurado
especial (arrendatários rurais, meeiro e o produtor rural).

A falta de conexão entre a informalidade, os trabalhadores com relações de trabalho

precarizadas e a seguridade social prejudica e desprotege tanto os trabalhadores
como o Estado. Os primeiros, porque ficam sem proteções mínimas para os momen-
tos críticos da vida (desemprego, velhice, acidentes, invalidez e morte). O Estado
porque deixa de arrecadar uma receita importante para fazer frente as suas obriga-
ções nas áreas de saúde, assistência social e Previdência Social (Salvador in Pastore,
2005, p. 26).

A Previdência Social tem como fonte principal de financiamento os empre-

gados e os empregadores, as mudanças no mercado de trabalho, com empre-
gos precários e alto índice de desemprego, tem sobrecarregado ainda mais o
sistema e agravado as contingências sociais. Existem muitos trabalhadores
excluídos do mercado formal de trabalho, portanto excluídos da proteção da
previdência social.
Para os trabalhadores que estão prestes a aposentar, precisam se adequar
as novas regulamentações impostas pelo sistema de previdência que está sem-
pre passando por reformas (contra-reformas), no sentido de restringir o acesso,
quando amplia a idade e o tempo de contribuição, forçando esse trabalhador
a uma maior permanência em atividade. Os aposentados que tiveram sua apo-
sentadoria reduzida pelo fator previdenciário precisaram voltar ao mercado de
trabalho para complementação da renda.
Verifica-se que a “perspectiva de universalidade da proteção social mostra-
se como confronto com as regras do capital, da acumulação, pois confere signi-
ficado de igualdade em uma sociedade que, pelas regras do mercado, é fundada
na desigualdade” (Sposati, 2013 p.661). Essa busca pela efetivação de direitos
permanece presente e em contínua luta.

capítulo 2 • 41
2.2  A Trajetória Brasileira de
Regulamentação da Atuação dos Assistentes
Sociais nas Políticas de Saúde, Assistência
Social e Previdência Social

2.2.1  Atuação na Assistência Social

“A inserção do Serviço Social na assistência social tem percurso diverso ao das

demais políticas componentes da Seguridade Social” (Sposati, 2013 p.668). Du-
rante aproximadamente 15 anos os assistentes sociais se envolveram em lutas
para conquistar direitos, e somente em 2004 veio a aprovação da Política Na-
cional de Assistencia Social e no próximo ano, a aprovação da implantação do
SUAS – Sistema Único de Assistência Social.
A implantação da PNAS expressa à materialidade do conteúdo da assis-
tência social como um pilar do sistema de proteção social brasileiro no âm-
bito da Seguridade Social surgiu para organizar os serviços socioassistenciais
prestados pela assistência social e separar da previdência social os benefícios
não contributivos.

O Suas, sistema único nacional de proteção social do campo da seguridade social em

implantação, tem desafios sérios a enfrentar. O primeiro deles é a baixa referência na
sociedade sobre o conteúdo a ser assegurado pela proteção social não contributiva.
[...] Um segundo desafio para o Suas é o da concretização da sua responsabilidade
estatal como efetiva proteção social (SPOSATI, 2013 p.670).

Os eixos de proteção social ficaram divididos em Proteção Social Básica e Proteção social
Especial de Média e Alta Complexidade:
A Proteção Social Básica tem como objetivo atender pessoas em situação de pobreza
abrangendo programas, projetos, serviços e a prestação dos benefícios: BPC – Benefício
de Prestação Continuada e Eventuais deverão ser articulados com as demais políticas
sociais e serão executados pelo Centro de Referência da Assistência Social – CRAS.

42 • capítulo 2
 “Na assistência social, o Suas ainda não está presente em todos os municípios
e os Centros de Referencias de Assistencia social (CRAS) atingem, atualmente,
27,5% dos municípios brasileiros” Behring e Boschetti (2011, p. 163-164).
A Proteção Social Especial abrange os serviços de abrigamento de crianças,
adolescentes, jovens e idosos e pessoas com deficiência que não têm a proteção
de suas famílias, está dividida em Proteção de Média Complexidade que visa
o atendimento dos indivíduos com direitos violados, mas que não ocorreu o
rompimento familiar e ou comunitário e de Alta Complexidade: serviços que
garantem proteção integral - moradia, alimentação, higienização e trabalho
protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou,
em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou,
comunitário.
O financiamento previsto na Constituição Federal art. 195, sobre o
Financiamento da Seguridade Social acontece de forma direta e indireta com di-
versas fontes de receitas, já no sistema descentralizado e participativo da assis-
tência social, que se materializa por meio de um Sistema Único, o financiamento
é representado pelos Fundos de Assistência Social nas três esferas do governo.
A Política de Assistência Social como direito dos cidadãos e dever do Estado
muito avançou em sua estrutura jurídico-administrativa, no entanto carece de
ser materializada efetivamente, alargando a proteção social no sentido de rom-
per com a segregação de direitos.
Outro desafio para a política de proteção social é romper com o burocratis-
mo em que se revestem os instrumentos avaliadores da pobreza, indo além da
provisão imediata, com corte seletivo do direito aos que dela necessitam, como
a renda per capita para a concessão dos benefícios.
A assistência social não pode ser responsável pela precariedade do sistema
de saúde e educação no país. A proteção social exige a articulação das três polí-
ticas de seguridade social, saúde, assistência social e previdência, essa articula-
ção precisa acontecer de fato, pois o modelo econômico que enfrentamos é cen-
tralizador de riquezas e não redistributivo, ele exclui os já excluídos do sistema.

2.2.2  Atuação na Saúde

O Serviço Social passou a ser inserido nos serviços de saúde no Brasil somente
na década de 1940. Em 1948, ouve a implantação do Serviço social na dinâmica
do Hospital das Clínicas. Ao Serviço Social foi atribuída a triagem socioeconô-

capítulo 2 • 43
mica dos demandatários. Não se configurava ainda o direito universal a saúde,
com a Constituição Federal de 88 é que o direito da universalidade de atenção
foi efetivado.
A saúde como direito de todos e dever do Estado, conceito contido na
Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 8.080/1990 coloca em evidência as expres-
sões da questão social, pois as políticas sociais e econômicas visam à redução do
risco de doença e de outros agravos e “ao acesso universal e igualitário às ações e
serviços para sua promoção, proteção e recuperação” (CF, 1988, artigo 196).
A Lei nº 8.080 foi criada para regular, em todo o território nacional, as ações
e serviços de saúde, também indica como fatores determinantes e condicionan-
tes da saúde, “entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o
meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso
aos bens e serviços essenciais” (Lei nº 8.080/1990, artigo 3º). Pois os parâme-
tros de saúde da população expressam a situação social e econômica do País.
“A presença do Serviço Social no Sistema Único de Saúde – SUS tem varia-
ções decorrentes da divisão do trabalho profissional adotada pelo serviço pres-
tado, os profissionais compõem equipes interprofissionais direcionadas para a
saúde da mulher, a saúde da família” (Sposati, 2013, p. 667).
O Serviço Social atende vítimas de violência/abuso sexual nos hospitais pú-
blicos com referência regional. Participa dos NASF – Núcleo de Apoio à Saúde
da Família e na Residência Multiprofissional em Saúde.

Na atenção hospitalar, a depender do volume e tipos de especialidades dos leitos,

o profissional de Serviço Social pode ter inserção por especialidades, clínicas e/ou
cirúrgicas, ou manter atenção genérica voltada para relações entre o paciente e sua
família e/ou suas condições externas para manutenção de seus cuidados de saúde
(SPOSATI, 2013, p. 667).

Como complementa Mioto e Nogueira (2006), “os assistentes sociais na

saúde atuam em quatro grandes eixos: atendimento direto aos usuários; mo-
bilização, participação e controle social; investigação, planejamento e gestão;
assessoria, qualificação e formação profissional”.

44 • capítulo 2
2.2.3  Atuação na Previdência Social

O trabalho do Serviço Social dentro da Previdência Social apresentou um

processo de declínio ao longo dos anos. No entanto, vale lembrar que o siste-
ma previdenciário já adotou modelo abrangente do Serviço Social que envolvia
mais do que o trabalho, com programas para habitação e saúde do trabalhador
e de sua família. Executava um formato relacional com os previdenciários, não
se restringia a administração de benefícios.
Em 1996 a Secretaria Nacional de Assistência Social – SNAS então vinculada
ao Ministério da Previdência e Assistência Social e o INSS – Instituto Nacional
de Seguro Social, resolveu que mediante pagamento continuaria administran-
do o BPC – Benefício de Prestação Continuada, em suas agências.

Esse tratamento aparentemente de gestão administrativa vem significando de fato, o

declínio da gestão do BPC sob a lógica de proteção da assistência social mantendo-o
sob a lógica do seguro social, qualificando-o como amparo assistencial. Entende-se
que essa operação, do ponto de vista administrativo, consiste em “uma terceirização
entre órgãos públicos” que dá vida a fragmentação (SPOSATI, 2013, p. 666).

O assistente social atua dentro das agências do INSS como perito nas solici-
tações do BPC para pessoas com deficiência e atualmente atua também com a
inclusão dessas pessoas ao mercado de trabalho em parceria com instituições
capacitadas no processo de habilitação e reabilitação. Com esse trabalho “não
há articulação entre a ação das agências do INSS e o SUAS, não há vínculos,
nem territoriais, entre os profissionais dos CRAS e os das agências do INSS”
(SPOSATI, 2013, p. 666).
Os campos de trabalho dos assistentes sociais nas agências do INSS per-
manecem restritos a administração dos benefícios operados através de siste-
mas operacionais que tornam distantes o relacionamento humano, uma vez
que o sistema não permite trabalhar com as diferenças e particularidades de
cada usuário.

capítulo 2 • 45
 ATIVIDADES
01. De acordo com a Constituição Federal de 1988 o tripé da seguridade social é compos-
to por:
a) assistência social, saúde e previdência social.
b) habitação, saúde e assistência social.
c) previdência social, educação e saúde.
d) previdência social, educação e cultura.
e) saúde, educação e cultura.

02. Sobre o Sistema de Seguridade Social Brasileiro, garantido na Constituição Federal de

1988, é correto afirmar que:
a) prevê cobertura e atendimento diferenciados de acordo com a categoria ocupacional.
b) é financiado direta e indiretamente por toda sociedade, através de recursos públicos
provenientes da União, Estados e Municípios.
c) compete as entidades da sociedade civil a organização e o financiamento das ações da
seguridade social.
d) a sua organização se fundamenta na lógica do modelo de seguro social.
e) o direito a previdência social é de acesso universal, não-contributivo.

03. Segundo Ana Maria Vasconcelos, a atividade do plantão realizada pelos assistentes so-
ciais na Saúde mantêm características conservadoras históricas, são elas:
a) ações pontuais, imediatas e assistemáticas.
b) ações qualificadas baseadas no conhecimento do perfil da população usuária.
c) realização de pesquisas sobre a realidade e necessidades da população usuária.
d) construção de ações de continuidade e acompanhamento da demanda apresentada.
e) planejamento e sistematização das ações.

04. Referente ao Beneficio de Prestação Continuada (BPC), é correto afirmar que:

a) compete a União responder pela concessão e manutenção do benefício de presta-
ção continuada.
b) promove distribuição de renda.
c) é um beneficio seletivo.
d) é garantido a todo cidadão com 65 anos ou mais.
e) consiste no repasse de ¼ do salário mínimo mensal para portadores de deficiência e
idosos sem meios de prover sua manutenção.

46 • capítulo 2
 REFLEXÃO
Como vimos à política de Assistência Social de acordo com a Constituição Federal de 88,
possui caráter não contributivo, prestada somente a quem dela necessitar, independente-
mente de contribuição à seguridade social. No entanto vasculha a vida do usuário que preci-
sa se enquadrar na renda per capita exigida para ter direito aos benefícios.
Para o progresso na delimitação das atribuições e competências dos assistentes sociais,
torna-se necessário considerar as expressões específicas da questão social, pois no sistema
capitalista centralizador das riquezas e agravador das desigualdades sociais a investigação
da realidade é fundamental e precisa ser transversal a todas as ações.
A saúde única política de fato não contributiva, isto é, não precisa contribuir para ter
acesso no momento que necessitar, no entanto, todos os brasileiros pagam impostos que são
revertidos para as políticas de seguridade social, consta em sua legislação; toda a sociedade
é responsável pelo financiamento da seguridade social.
A saúde como direito de todos e dever do Estado, coloca em evidência as expressões da
questão social, pois as políticas sociais e econômicas visam à redução do risco de doença e
de outros agravos e “ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação” (CF, 1988, artigo 196).
Aos benefícios da previdência social, o acesso é restrito àqueles que contribuem com ou
sem vínculo empregatício. O Serviço Social na previdência está restrito a administração dos
benefícios operados através de sistemas que tornam distantes o relacionamento humano.
Esse fato lembra a concepção original da assistência como caridade, favor, quando se
expressava sem a participação dos usuários, sem a atuação dos assistentes sociais no sen-
tido de efetivar o acesso aos direitos.
Então, é preciso criar estratégias de luta e buscar o rompimento com as desigualdades
sociais através do enfrentamento da questão social, buscar uma política de distribuição de
renda, trabalho, salário e dignidade. “Não é uma causa perdida no horizonte da seguridade
social, e ela será mais visível, e factível, quanto mais elos forem estabelecidos entre as três
políticas que dela fazem parte” (SPOSATI, 2013, p.673).

capítulo 2 • 47
 LEITURA
SPOSATI, Aldaíza. Proteção social e seguridade social no Brasil: pautas para o trabalho
do assistente social. Serv. Soc. & Sociedade, São Paulo, n.116, p. 652-674, out/dez. 2013.

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em: http://revistas.pucsp.br/index/php/pontoevirgula/article.
__________ A gestão da seguridade social brasileira: entre a política pública e o mercado. São
Paulo: Cortez Editora, 3ª ed. 3ª reimpressão, 2013.
SPOSATI, Aldaíza. Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileiras: Uma questão de
debate. 8ª. ed. São Paulo: Cortez, 2003.
_________. Proteção social e seguridade social no Brasil: pautas para o trabalho do assistente
social. Serv. Soc. & Sociedade, São Paulo, n.116, p. 652-674, out/dez. 2013.
_________ (org.). Proteção Social de Cidadania: inclusão de idosos e pessoas com deficiência
no Brasil, França e Portugal. SP: Cortez, 2004.
TEIXEIRA, Andrea de Paula. Política de Previdência Social in REZENDE, Ilma.; CAVALCANTI, Ludmila
Fontenele. Serviço Social e Políticas Públicas. Rio de Janeiro: UFRJ, 2006.

capítulo 2 • 49
50 • capítulo 2
 3
A Evolução
da Previdência
Social no Brasil
Neste capítulo, abordaremos a construção e evolução do Projeto de Previdência
Social no Brasil. Iremos identificar o surgimento das primeiras políticas sociais
no período do estado novo.
Abordaremos a gênese do Serviço Social Previdenciário e a histórica atuação do
assistente social nas políticas de seguridade social no Brasil. Focaremos o pro-
cesso de institucionalização do Serviço Social na organização previdenciária.
Iremos adentrar no processo de construção da matriz teórico-metodológica
que norteou o processo de inserção do Serviço Social na Previdência. Apre-
sentar as primeiras instituições assistenciais em nosso país e alguns benefí-
cios previdenciários.
No entanto, por se tratar de assuntos complexos, iremos fazer sugestões de lei-
turas complementares durante o decorrer do capítulo que se fazem necessárias
para complementar o estudo e enriquecer o embasamento teórico apresentado.

OBJETIVOS
•  Conhecer o desenvolvimento histórico da política de Previdência Social no Brasil.
•  Identificar o surgimento das primeiras políticas sociais no período do Estado Novo.
•  Apresentar o processo histórico do Serviço Social Previdenciário.

52 • capítulo 3
3.1  Gênese da Previdência Social no Brasil
A Previdência Social brasileira teve início na Velha República, período em que
a economia do país girava em torno da monocultura do café e dependência do
capital internacional agroexportador.
“[...] o país ainda se caracterizava por ser essencialmente agrícola e agroex-
portador. Entre 1921 e 1930, o café representava 70% das exportações, e em 1920,
70% da população ativa trabalhava na agricultura.” (FALEIROS, 2000 p.141).
É importante lembrar que a partir de 1933 se definiu as bases do sistema
previdenciário brasileiro que vigorou até 1960.
Nesta época o projeto previdenciário se articulou a um conjunto de medidas
sociais e trabalhistas que integravam um novo patamar de acumulação capita-
lista no país, com base no processo de substituição das importações, através da
instalação de um parque industrial com a presença ativa do Estado na produ-
ção e reprodução social.
Nesta época a questão social era vista como caso de polícia, assim como a
pobreza, as reivindicações grevistas era uma realidade repetitiva sendo muitas
vezes encaradas como afrontas ao Estado Republicano e o tratamento dado a
esses movimentos eram de desordem era necessário conter essas reivindica-
ções intimidando os trabalhadores com repressão.
O governo precisava disciplinar e regulamentar o mercado de trabalho e a
incorporação dos direitos trabalhistas permitiu coibir as formas primitivas do
trabalho excedente.
Durante o processo histórico da Previdência, iremos notar durante o estudo
que ela passou por várias mudanças conceituais e estruturais, envolvendo, grau
de cobertura, benefícios oferecidos e a forma de financiamento do sistema.
No decorrer do capítulo iremos pontuar uma análise de cada fase histórica da
Previdência Social o que nos permitirá refletir sobre os progressos alcançados
ao longo de sua existência e as contrarreformas de cada governo.

3.1.1  Fatos que Marcaram o Contexto Histórico da Previdência

Social no Brasil

Em 1919 acontece à regulamentação do Acidente do Trabalho, passa a ser res-

ponsabilidade das empresas;

capítulo 3 • 53
 Em 1923 promulga a Lei Eloy Chaves a qual cria as Caixas de Aposentadorias
e Pensões - CAPs organizadas por empresas, financiamento Bipartite. O Estado
começava a intervir obrigando as empresas a criarem as CAPs, que eram orga-
nizadas e geridas por trabalhadores e empregadores.
A Lei tinha como foco os trabalhadores operários urbanos como os ferroviá-
rios, trabalhadores que eram de interesse das classes dominantes, pois estes
trabalhavam nas estradas de ferro por onde o café e suas sacas eram transpor-
tados. Passavam a ter direito a esses benefícios; como aposentadoria por idade
avançada, problemas de saúde ou devido Acidente de Trabalho.
É importante ressaltar que esses benefícios eram concedidos através de rei-
vindicações dos trabalhadores junto às empresas que eles possuíam vínculo em-
pregatício e que contribuíam com as Caixas de Aposentadorias e Pensões - CAPs.
Com a Revolução de 1930 e o Estado Novo Getulista (1930 – 1945), o país
começa a passar por mudanças na economia agroexportadora para urbano in-
dustrial. Surge então uma nova classe; a burguesia industrial e a classe média.
É no governo Vargas que a questão social passa a ser reconhecida juridica-
mente, como questão política legal e administrada através de políticas sociais,
com crescente intervenção estatal.
Utilizando da perspectiva de análise de Silva, (2007, 32) a política social:

[...] é concebida como uma arena de confronto de interesses contraditórios em torno

do acesso à riqueza social, na forma da parcela do excedente econômico apropriada
pelo Estado. A política social está em permanente contradição com a política econô-
mica, uma vez que aquela confere primazia às necessidades sociais, enquanto esta
tem como objeto fomentar a acumulação e a rentabilidade dos negócios na esfera
do mercado. Combinam-se, então, as duas funções básicas do Estado capitalista:
criar condições que favoreçam o processo de acumulação e articular mecanismos de
legitimação da ordem social e econômica.

Somente no governo de Getúlio Vargas, em 1933, é que as CAP’s foram rees-

truturadas para IAP’s (Institutos de Aposentadorias e Pensões), que eram au-
tarquias de nível nacional centralizadas no governo federal. Assim, a filiação
passava acontecer por categorias profissionais, diferente do modelo das CAPs,
contemplando os trabalhadores operariados e urbanos e não apenas aqueles
que pertenciam a um grupo de trabalhadores que se organizavam por empresas.

54 • capítulo 3
 ATENÇÃO
Diferenças entre CAPs e IAPs:
CAPs: Organizadas por empresas e administradas/financiadas por trabalhadores e em-
presários. As primeiras CAPs criadas foram dos ferroviários e portuários, categorias profis-
sionais estratégicas para a economia do período. Privilegiavam a assistência médica;
IAPs: Organizados por categorias profissionais, já com o Estado como um dos finan-
ciadores, junto com trabalhadores e empresários. Os primeiros IAPs criados foram os dos
marítimos, comerciários e bancários. Privilegiavam a previdência social.

Em 1966 acontece na Previdência a unificação dos IAP`S - Instituto Nacional

de Previdência Social, além da prestação dos benefícios, a Previdência passa a
prestar serviço médico. Nesse período acontece o início da privatização da saú-
de. O gerenciamento tinha caráter tecno-burocrático, não possuía interesse em
beneficiar os trabalhadores, somente atender o interesse do Estado.

Essa política vertical e fragmentadora da Previdência Social constitui um canal de

atendimento precário, limitado, restrito dos problemas gerados pela insegurança
operaria no processo de industrialização. São excluídos da Previdência Social os
trabalhadores rurais e os domésticos. Os serviços são concentrados nos grandes
centros. A burocratização cresce. Os médicos, os tecnocratas e as empresas hospita-
lares encontram ai um campo para desenvolver seus interesses. Pagos por distintos
sistemas (serviço, salário ou convênios), os médicos financiados pela Previdência
Social podiam combinar facilmente a clinica privada com o serviço público (FALEI-
ROS, 2000, p.179).

No Estado Desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek (1955-60) aconteceu

a criação da LOPS- Lei Orgânica da Previdência Social (Lei n° 3.807, 26/08/60),
visava padronizar os procedimentos de contribuição e concessão dos benefí-
cios entre os vários Institutos de Aposentadorias e Pensões - IAPs.
Durante o governo popular de João Goulart – (1961-63) ocorreram refor-
mas de base considerada como “ameaça à democracia” pela classe burguesa
nacional aliada à burguesia internacional e setores conservadores e reacioná-
rios da Igreja Católica. Durante esse Governo acontece pela primeira vez na

capítulo 3 • 55
Previdência à proteção ao trabalhador rural, foi criado o Fundo de Assistência
ao Trabalhador Rural (FUNRURAL).
A criação do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS (Decreto-lei
n°72/66) foi outro marco importante da Previdência Social, pois foi à reunião
dos Institutos de Aposentadorias e Pensões dentro do INPS. Neste mesmo ano
foi instituto o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço-FGTS, através da Lei n°
5.107, de 13 de setembro de 1966.

São dessa época a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em
1966, o fim da estabilidade no trabalho e a unificação da Previdência, com a criação
do Instituto Nacional de Previdência Social, que reunia todas as Caixas de Pensões e
os IAP’s, retirando de sua gestão a presença dos trabalhadores. Na área da Previ-
dência, também foi acionada a extensão dos benefícios aos trabalhadores rurais, sem
exigir sua contribuição ou a contribuição dos empregadores, desincumbindo, especial-
mente os últimos como forma de retribuir seu apoio ao regime, da obrigação de ban-
car parte dos benefícios sociais aos mesmos. Os benefícios também foram estendidos
aos autônomos e aos empregados domésticos (COUTO, 2000 p. 128-130).

Durante o Estado Autoritário Militar (1964-1984) acontece à implantação

de um novo regime, caracterizado pela ausência de liberdade, com objetivo da
implantação de um novo modelo econômico, de aprofundamento do capitalis-
mo monopolista. A questão social nesse período foi considerada de seguran-
ça nacional.
O discurso ideológico desse regime era o combate à corrupção, proteção à
democracia, respeito às instituições, Constituição Federais, melhoria para os
trabalhadores e respeito aos seus direitos sociais.
Neste período observa uma ampliação de medidas na Previdência com o ob-
jetivo de ampliar os benefícios e incluir mais seguimentos populacionais, como
forma importante de gerar consumidores, pessoas que pudessem consumir no
novo modelo econômico que estava ocorrendo no Brasil, principalmente de
expansão da indústria de eletrodoméstico. O objetivo das medidas era propor-
cionar as pessoas, mesmo quando afastadas do mercado de trabalho, recursos
para continuar o consumo, através do recebimento de benefícios.
Em 1974 foi criada a licença maternidade de 90 dias e a Renda Mensal
Vitalícia destinada aos idosos com 70 anos ou inválidos e estendeu a cobertura

56 • capítulo 3
especial dos acidentes do trabalho ao trabalhador rural que não tinham esses
direitos até então pela Previdência Social.
Em 1977 a Previdência passa por um grande processo de reestruturação
através da criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social –
SINPAS; sistema amplo abrangendo as seguintes instituições:
•  Instituto Nacional de Previdência Social – INPS ficou restrito à concessão
dos benefícios.
•  IAPAS – Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistencia
Social órgão de arrecadação e fiscalização da Previdência Social.
•  Foi criado o INAMPS – Instituto Nacional de Assistência Médica da
Previdência Social.
•  Foi incorporado o CEME - Central de Medicamentos.
•  DATAPREV – Órgão processador das informações previdenciárias, exis-
tente atualmente, para uso da população.

CURIOSIDADE
A Lei n° 6.439, de 1° de setembro de 1977, instituiu o Sistema Nacional de Previdência e
Assistência Social – SINPAS, orientado, coordenado e controlado pelo Ministério da Previ-
dência e Assistência Social, responsável “pela proposição da política de previdência e as-
sistência médica, farmacêutica e social, bem como pela supervisão dos órgão que lhe são
subordinados” e das entidades a ele vinculadas.

A reestruturação da Previdência agregou duas importantes fundações; a

Legião Brasileira de Assistência Social – LBA e a Fundação Nacional do Bem-
Estar do Menor – FUNABEM, as quais foram extintas em 1990.
Os movimentos sociais por democratização ganhava força e adesão de todas
as classes sociais. Foi com o movimento das “Diretas Já”, em 1984 o país come-
çava a se ver livre da opressão e do regime tecnocrata da Ditadura.
O marco mais importante para o cenário político do país aconteceu com a
Constituição da República Federativa, em 1988, era ápice da democracia con-
quistada, através das longas lutas por direitos a cidadania.
A Política Previdenciária passa a ser incluída na Seguridade Social como de-
monstra o Capítulo II da Constituição Federal - Seção III: Da Previdência Social
em seu Art. 201 – “A previdência social será organizada sob a forma de regime
geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória”[...].

capítulo 3 • 57
 Quais foram os objetivos no sentido de cobertura previdenciária de acordo
com a Seção III da Constituição Federal:

I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
II - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa
renda;
V- pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e
dependentes.

Os avanços significativos da Previdência com a Constituição Federal de

1988 foi com relação a:
•  Criação da Licença Paternidade – de cinco dias.
•  Licença Maternidade – passou de 90 para 120 dias.
•  Criação da Aposentadoria Proporcional ao tempo de serviço: homem 30
anos e mulher – 25 anos.
•  Pensão por morte ao cônjuge ou companheiro (a); Equanimidade na pres-
tação de serviços e benefícios às populações urbanas e rurais.
•  Criação do segurado facultativo;
•  Criação do segurado especial – trabalhadores rurais, pescadores artesa-
nais e índios.
Na década de 90 o Brasil entra na perspectiva neoliberal, nesse período se-
guindo as recomendações do Consenso de Washington (1989) que dentre as
medidas determinava que o país para promover o desenvolvimento econômico
e social teria que realizar a reforma da Previdência, dentre elas a desregulamen-
tação progressiva das leis trabalhistas. Para o Estado Brasileiro, essa reforma
foi considerada questão prioritária em razão da sua importância econômi-
co social.
As reformas propostas tinham como justificativas, o deficit previdenciário
com relação os ativos e inativos, altos encargos previdenciários empresarial x
competitividade das empresas, sua inserção no mercado globalizado, envelhe-
cimento da população e justiça social, o que a realidade da época demonstrava
o contrário.

58 • capítulo 3
 Em 1990 foi instituído o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, diante
da fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistencia
Social – IAPAS com o Instituto Nacional de Previdência Social –INPS.
As reformas que ocorreram na década de 90, conhecidas como Reforma da
Previdência ou contra reforma administrativa do Estado aconteceram com a
mesma intenção de extinguir direitos que foram arduamente conquistados, ou
inserir mecanismos burocráticos dificultadores de acesso aos benefícios.
A reforma previdenciária do governo de Fernando Henrique Cardoso acar-
retou impactos principalmente no sistema de concessão das aposentadorias
seja por tempo de contribuição ou tempo de serviço e quanto à idade mínima
para o trabalhador se aposentar.
A concretização da Contrarreforma Previdenciária se deu com a Proposta de
Emenda Constitucional - PEC nº 33 em 1995 e com a Emenda Constitucional
nº 20 de 15/12/1998, as quais:
– Extinguiram o auxílio-natalidade, o auxílio-funeral e a renda men-
sal vitalícia;
– A aposentadoria por tempo de serviço foi substituída pelo tempo de con-
tribuição (30 anos mulher e 35 anos homem);
– A aposentadoria proporcional ao tempo de serviço (25 anos mulher e 30
anos homem);
– Aposentadorias especiais ficaram restritas às atividades exercidas em con-
dições que prejudiquem a saúde física e mental (15,20 e 25 anos em situações
de alta periculosidade);
– Aposentadoria integral no setor público ficou fixado em 53 anos para o
homem e 48 anos para a mulher.

As principais mudanças efetuadas no regime geral com a emenda de 1998 foram: o

maior rigor para a obtenção da aposentadoria, o estabelecimento de período mínimo
de contribuição, além de mudanças no cálculo dos benefícios advindos da introdução
do fator previdenciário, que funcionou como uma fórmula de ajuste atuarial para os
contribuintes elegíveis à obtenção da aposentadoria. Para os servidores públicos, o
aspecto mais significativo foi a eliminação da aposentadoria proporcional para os
novos servidores, que, anteriormente, garantia a possibilidade de antecipação da
aposentadoria (NAKAHODO e SAVÓIA, 2007).

capítulo 3 • 59
 CURIOSIDADE
“É aplicado para cálculo das aposentadorias por tempo de contribuição e por idade, sendo
opcional no segundo caso. Criado com o objetivo de equiparar a contribuição do segurado ao
valor do benefício baseia-se em quatro elementos: alíquota de contribuição, idade do traba-
lhador, tempo de contribuição à Previdência Social e expectativa de sobrevida do segurado”
(BRASIL, 2011).

Dando continuidade na contrarreforma da Previdência, na década de 2000,

com o Governo Lula a Emenda Constitucional nº 41 de 2003 e 47 de 2005 foram
direcionadas mais ao funcionalismo público, dentre elas:
- Aumento da idade, sendo 55 anos para mulher e 60 anos para o homem,
associado ao tempo de contribuição (30 anos mulher e 35 anos homem, mais
tempo no cargo 10 anos para 15 anos) mais tempo de serviço público de 15 anos
e 25 anos.
– Extinção da paridade (ativos = inativos).
– Inclusão dos deficientes para aposentadoria especial.
– Inclusão de contribuição dos aposentados e pensionistas de 11% do que
exceder ao teto do Resultado do Regime Geral de Previdência Social - RGPS (R$
4.390,00).
– Os deficientes – pagarão 11 % do que exceder ao dobro do RGPS.

Atualmente, existem três tipos de esquemas de pensões no sistema previdenciário

brasileiro. Dois são financiados com recursos públicos: o Regime Geral da Previdência
Social (RGPS), para trabalhadores do setor privado, e um Regime Especial para Ser-
vidores Públicos. Uma das principais características tanto do esquema público como
do privado é o fato de ambos operarem sob o esquema PAYGO em que aposentados,
pensionistas e dependentes recebem benefícios independentemente da contabilidade
do orçamento do sistema previdenciário. O terceiro é o Regime de Pensões Comple-
mentares (RPC), um esquema facultativo composto por pensões voluntárias e fundos
de pensão (NAKAHODO e SAVÓIA, 2007).

Durante o Governo Dilma através da aprovação da Lei 12.546 - 14/12/2011

ocasiona a desoneração da folha de pagamento de contribuição das empresas,

60 • capítulo 3
redução do imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) à indústria automo-
tiva. Com isso o Governo deixou de arrecadar R$ 16 bilhões em 2013. Em 2014 o
déficit ficou previsto em R$ 19 bilhões.
Em abril de 2012 o Congresso aprova a Lei nº 12.618 visando à regulamen-
tação do Regime de Previdência Complementar Privada para os servidores
dos três poderes, denominadas Fundação de Previdência Complementar do
Servidor Público Federal - Funpresp do Poder Executivo, Legislativo e do Poder
Judiciário.
Recentemente a Presidente Dilma por força da Medida Provisória 664/2014
altera os seguintes benefícios:
a) Auxílio- doença a ser pago pelo INSS ao segurado incapacitado a contar
do 31º do afastamento, se requerido em até 45 dias deste;
b) Aposentadoria por invalidez – a data do início será a partir do 31º, os
primeiros 30 dias deverão ser pagos pelo empregador;
c) Pensão por Morte – antes sem carência passou a ter de 24 meses Exceto
se o segurado estava em auxílio-doença, aposentadoria por invalidez ou morte
por acidente de trabalho. O cônjuge, companheiro ou companheira não terá
direito ao benefício da pensão por morte se o casamento ou o início da união
estável tiver ocorrido há menos de dois anos da data do óbito do instituidor do
benefício, salvo nos casos em que:
1. Óbito do segurado decorrente de acidente posterior ao casamento
ou união estável.
2. cônjuge, o companheiro ou a companheira for considerado incapaz
e insuscetível de reabilitação para o exercício de atividade remunerada
que lhe garanta subsistência, mediante exame médico-pericial a cargo
do INSS, por doença ou acidente ocorrido após o casamento ou início da
união estável e anterior ao óbito. A pensão por morte passou a ser tempo-
rária ou vitalícia, a depender da expectativa de sobrevida do dependente
aferida no momento do óbito do instituidor segurado.
d) Auxílio-reclusão – também passou a ter carência de 24 meses.
Notamos no decorrer do estudo uma desconstrução dos Princípios
Constitucionais com focalização das políticas sociais em contraponto a univer-
salidade. As Políticas Sociais são grande campo de interesse para o capital fi-
nanceiro, não ocorre à aplicação dos dispositivos constitucionais para o finan-
ciamento da seguridade social/previdência, o pagamento dos benefícios fica
restrito às contribuições sociais e não são incluídos nos demais elementos de
financiamento da seguridade social.

capítulo 3 • 61
 No entanto, percebemos no decorrer da história, o sucateamento dos di-
reitos sociais conquistados ao longo de décadas, com a justificativa que a
Previdência Social não possui recursos financeiros suficientes para custear os
diversos direitos; extinguindo alguns e dificultando o acesso a eles. Os direitos
da Previdência Social foram conquistados através de muita luta pela classe tra-
balhadora, temos que continuar lutando pelos direitos constituídos e por um
sistema previdenciário sustentável.

3.2  Processo Histórico do Serviço Social

Previdenciário

A institucionalização do Serviço Social na organização previdenciária acontece

no final da primeira metade dos anos 40 durante o governo de Getúlio Vargas.
Em 1942 acontece a primeira experiência oficial de implantação do Serviço
Social na Previdência, na denominada Sessão de Estudos e Assistência Social.
A Portaria 25/1944 instituiu o Serviço Social na Organização Previdenciária.
A Portaria 52/1944 autoriza a sua implantação nos demais Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAPs), autarquias de nível nacional, centralizadas
no Governo Federal.

O processo de inserção do Serviço Social é lento, apesar da possibilidade de institu-

cionalização do Serviço Social aberta pelo Departamento Nacional do Trabalho, em
1944. As Seções ou Turmas de Serviço Social apenas começam a generalizar-se pelas
Delegacias Regionais das instituições previdenciárias no decorrer da década de 50. O
início efetivo tem um de seus marcos na Portaria do Departamento Nacional da Previ-
dência, que em 1945 organiza cursos intensivos de Serviço Social para os funcionários
dos diversos IAP’s e CAP’s. Estes constituirão a base humana para a generalização das
Turmas e Seções de Serviço social (IAMAMOTO E CARVALHO, 2000).

Nesta época o governo de Getúlio Vargas começa perder o apoio político in-
viabilizando o Projeto de Reforma Previdenciária que objetivava a ampliação do
sistema previdenciário, inspirado na proposta Beveridge, modelo de proteção
social usado na Inglaterra. Resultando na não uniformização e não unificação

62 • capítulo 3
do Sistema, embora o direito da universalidade tivesse o intuito de abranger
todos os cidadãos, aqueles que contribuíssem e os que não contribuíssem.
Precisamos refletir se o direito era universal a todos os cidadãos, porque
para ter direito a assistência era necessário o teste meritocrático da pobreza.

CONEXÃO
Para entender melhor o Plano Beveridge ver www.bibliotecadigital.unicamp.br/
document/?code=000772716

A uniformização previdenciária acontece durante o governo de Juscelino

Kubitschek, com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social, a LOPS
(Lei n° 3.807/60), que buscava garantir a uniformidade dos benefícios, numa
tentativa de iniciar um sistema de seguridade social no Brasil.
Assim ficou definida a Previdência Social na Lei Orgânica da Previdência
Social – LOPS em 1960 em seu Art. 1º:

A Previdência Social organizada na forma desta lei, tem por fim assegurar aos seus
beneficiários os meios indispensáveis de manutenção, por motivo de idade avançada,
incapacidade, tempo de serviço, prisão ou morte daqueles de quem dependiam eco-
nomicamente, bem como a prestação de serviços que visem à proteção de sua saúde
e concorram para o seu bem-estar.

Com relação ao Serviço Social a Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS

o define como atividade complementar, não se situando entre as prestações
obrigatórias.
Entre 1966 a 1977 acontece um novo momento de expansão do Serviço
Social Previdenciário, período que compreendeu parte dos governos militares
(ditadura militar), cujo objetivo estratégico era o aprofundamento da abertura
ao capital estrangeiro e monopolista, ensejando mudanças no projeto tecnoló-
gico de produção com vistas a um novo patamar de acumulação no país.
No contexto histórico da época, a ditadura agia com forte repressão, arro-
cho salarial, proibição de greves, a revogação da estabilidade e o controle sobre
a Justiça do Trabalho com a expansão previdenciária e a capitalização da medi-
cina privada.

capítulo 3 • 63
 O Serviço Social dentro da Previdência acontecia nos Centros de Serviço
Social, sendo estes, unidades próprias, com orçamento próprio, cujo trabalho
era desenvolver programas socioassistenciais.
Além da atuação dos assistentes sociais na assistência médica, na reabilita-
ção e no setor de gerenciamento de pessoal o Serviço Social passava a ser inseri-
do na direção nacional e nas projeções regionais da Previdência Social, as ações
desenvolvidas eram de execução, supervisão e planejamento.
Podemos resumir que a implantação do Serviço Social na Previdência foi
alicerçado em três eixos:
•  Humanizador da burocracia institucional, centrado na relação sujeito tra-
balhador/organização previdenciária;
•  Ação socioeducativa, com ênfase na atuação dos conjuntos habitacionais
financiados pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões -IAPs;
•  Atuação voltada para a solução de problemas.

O Projeto profissional está consubstanciado no Plano Básico de Ação de

1972, e no manual de Padronização Técnica, cuja matriz tem clara referência
no modelo psicossocial e na reconceituação modernizadora do Serviço Social.
Com a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social –
SINPAS, como visto anteriormente, ocorre uma reorientação dos programas
socioassistenciais, cuja consequência para o Serviço Social se materializa na ex-
tinção dos Centros de Serviço Social, e na realocação dos profissionais na área
de benefícios, nas agências e postos.
De acordo com historiadores o Brasil passou por um período curto chama-
do de “milagre econômico” de 1969 ao final de 1972. Nesse período o país viveu
um grande crescimento econômico e controle da inflação, quando Delfin Neto
estava à frente da política econômica como Ministro da Fazenda.
O país começa enfrentar o “pós-milagre”, marcado pelo aprofundamento da
crise econômica e agravamento da questão social. Os desdobramentos repercu-
tem, causando desgaste ao governo militar; e, na sociedade, há a retomada da
luta popular e sindical, concomitante ao movimento pela redemocratização.
Com o momento de crise no país e com as reformas previdenciárias o
Serviço Social é ameaçado de ser excluído do Projeto Previdenciário. Surge o
Plano Básico de Ação do Serviço Social, de 1978, que tem como característica
central demonstrar que a Previdência Social é espaço sócio ocupacional do
Serviço Social.

64 • capítulo 3
3.3  Historicidades do Serviço Social na
Previdência Social Brasileira

O Serviço Social começa a enfrentar um processo voltado para a perspectiva de

ruptura com o conservadorismo na categoria, que tem no Congresso Brasileiro,
de 1979, sua expressão mais significativa.
Com a Constituição de 1988, o Projeto Previdenciário encontra o reco-
nhecimento dos direitos previdenciários como direitos sociais, no interior
da Seguridade Social formada pelo tripé: Saúde, Previdência e Assistência.
Contrapõe a cidadania regulada ao direito universal; amplia a base de finan-
ciamento da seguridade e estabelece o controle e a participação do usuário na
gestão da Seguridade, via Conselhos Paritários.
O Serviço Social Previdenciário manteve-se inerte, a despeito do engaja-
mento de parcela de seus profissionais no movimento sindical da categoria, e,
também, no movimento sindical previdenciário, um dos setores mais dinâmi-
cos do setor público federal.
A legislação complementar das políticas da Seguridade Social, no que se
refere à Previdência, através da Lei 8213, em seu artigo 88, afirma que compete
ao Serviço Social: “esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os
meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de so-
lução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social
[...]”.
O Projeto Ético-Político do Serviço Social começa a se desenvolver no contex-
to de crise da ditadura militar e retomada das lutas democráticas e populares
no país. A matriz teórico-metodológica da profissão estava centrada na Teoria
Social Crítica. Dentro desse processo, reformula-se o Código de Ética, de 1993;
a Lei de Regulamentação da Profissão e o Projeto de Formação Profissional.
O Serviço Social Previdenciário se constrói e se viabiliza em uma conjun-
tura distinta daquela em que emergiu o processo de ruptura do Serviço Social
brasileiro.
Na década de 70, no interior da Previdência, os assistentes sociais forma-
ram um grupo crítico através da participação nos movimentos da categoria, dos
trabalhadores da Previdência; nos Programas de pós-graduação estrito senso e
no amadurecimento teórico e político desses profissionais.

capítulo 3 • 65
 No ciclo das reformas neoliberais a Previdência é duramente atingida, tanto
nos direitos previdenciários, quanto nas condições de trabalho. Esse processo
tem início no governo Collor de Mello.
Como foi vimos no item anterior a Previdenciária passou por diversas refor-
mas dentre elas, destaca-se a Medida Provisória 1729, de 02/12/1998, do gover-
no Fernando Henrique Cardoso que extinguiu o Serviço Social das prestações
da Previdência.
Os assistentes sociais como reação à Medida Provisória citada se mobili-
zam, por meio de seus órgãos de representação, e na articulação com outras
entidades sindicais conseguiram reverter à medida, o que representou uma vi-
tória desse processo de mobilização.
O Serviço Social começa a entender que os direitos previdenciários, garan-
tido pelo Estado, em face ao desgaste provocado pelos ajustes neoliberais esti-
mulam a Previdência de Mercado, convertida, agora, em estratégia para gera-
ção e capitalização de poupança voltada para o lucro.
“No horizonte neoliberal ou liberal, a perspectiva da proteção social tornar-
se o mais reduzido possível e contrapor a dependência com a condição de ser
consumidor” (SPOSATI, 2013, p. 658) e continuar gerando lucro para o merca-
do capitalista.
Durante um longo processo de conquistas os assistentes sociais se esfor-
çaram para compreender o significado do momento atual, como oportunida-
de histórica de superar e romper com padrões tradicionais de subalternidade
que marcaram esse campo de atenção às necessidades sociais dos segmen-
tos populares.
Lembrando que a reorientação da profissão teve como marco o início dos
anos 80, as questões teórico-metodológicas que permeavam a prática profissio-
nal estavam em busca de um projeto profissional com visão crítica da realidade
percorrendo um caminho de ruptura com o modo de agir e pensar do Serviço
Social conservador.
A profissão começa a ser entendida como fenômeno histórico determinado
nas relações sociais de produção, pela competência técnica dos profissionais
da área de redefinir-se e legitimar-se na ótica dos interesses dos usuários. As
demandas e atribuições se revelam na trama das relações sociais, particular-
mente, nas respostas da sociedade no enfrentamento das questões sociais.

66 • capítulo 3
 É importante lembrar que a questão social está enraizada na contradição
capital X trabalho, é uma categoria que tem sua especificidade definida no âm-
bito do modo de produção capitalista.

A questão social não é senão as expressões do processo de formação e desen-

volvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade,
exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado.
É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a
burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e
repressão (CARVALHO e IAMAMOTO, 2000, p.77).

Na década de 90, aconteceu “um amplo debate em torno das políticas so-
ciais públicas, em especial da assistência social, situada no campo dos direitos
sociais, na teia das relações entre Estado e Sociedade Civil” (IAMAMOTO, 2012,
p. 51).
Assim sendo, essa dimensão politica contribuiu para a articulação entre o
projeto profissional e o projeto societário que apontava para a construção de
uma nova ordem social que lutava para superar a exploração de classe, gênero e
etnia, fortalecendo o debate sobre a identidade da profissão.
Para entendermos o contexto do Serviço Social na Previdência foi necessário
situar rapidamente o processo histórico que a profissão estava enfrentando e os
novos rumos teórico-metodológicos em busca de um novo projeto profissional.
As competências profissionais na Previdência são definidas a partir do di-
reito social, por outro lado à dimensão politica do projeto profissional se po-
siciona na perspectiva da universalização dos programas e políticas sociais
como ampliação da cidadania na perspectiva do acesso aos bens e serviços so-
cialmente produzidos, pressuposto para a emancipação e plena expansão dos
indivíduos.
“As diretrizes norteadoras desse projeto de desdobraram no Código de
Ética Profissional do Assistente Social, de 1993, na Lei da Regulamentação da
Profissão de Serviço Social” (IAMAMOTO, 2012, p. 50) e nas Diretrizes Gerais
para o Curso de Serviço Social.
O Serviço Social começa atuar na politica social previdenciária sob a ótica
do direito social e da cidadania, contribuindo para viabilizar o acesso aos be-
nefícios e serviços previdenciários e garantir as reivindicações da população.

capítulo 3 • 67
Em articulação com os movimentos organizados da sociedade colaborou para
a formação de uma consciência coletiva de proteção ao trabalho no âmbito da
Previdência Pública.
Nessa perspectiva as ações profissionais estavam ligadas as informações
previdenciárias, com vistas ao encaminhamento para o acesso ao direito, am-
pliando essas possibilidades. Os profissionais trabalhavam na perspectiva de
fortalecimento de ações grupais, contribuíam para o fortalecimento da cons-
ciência coletiva de proteção previdenciária.
Os assistentes sociais junto aos movimentos sociais lutavam para o avanço
qualitativo do atendimento e a sistematização de novas reivindicações relativas
à proteção previdenciária. Os instrumentais técnicos utilizados eram entrevistas,
visitas domiciliares, relatórios, pareceres sociais, reuniões, pesquisa e outros.

3.4  Criação das Primeiras Instituições

Assistenciais em Nosso País

Na área de assistência social, a criação da Legião Brasileira de Assistência

– LBA, em 1942, como a principal instituição de assistência social, tinha como
presidente a primeira-dama, Sra. Darcy Vargas. Seu objetivo era o de prestar as-
sistência às famílias dos convocados para a Segunda Guerra Mundial. Ao térmi-
no da Guerra, a assistência prestada pela instituição volta-se para a maternida-
de e infância. O Objetivo inicial da Legião Brasileira de Assistência (LBA) era:

[...] dar assistência “às famílias dos convocados”, passando depois a atuar praticamen-
te em todas as áreas de assistência social. Nesse sentido, ela se constitui em meca-
nismo de grande impacto para a reorganização e incremento do assistencial privado
e desenvolvimento do Serviço Social. Oferecem um sólido apoio às escolas especiali-
zadas existentes e viabilizando o surgimento de escolas de Serviço Social nas capitais
de diversos estados, atuando, geralmente, em convênio com os movimentos de ação
social católica (IAMAMOTO E CARVALHO, 2000).

68 • capítulo 3
 Assim como a LBA, outras instituições sociais foram criadas gradualmente,
tais como Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI, Serviço Social
da Indústria - SESI e Fundação Leão XIII, dentre outras.
O SENAI foi criado em 1942, com o objetivo de administrar e organizar as es-
colas de aprendizagem para industriários em todo Brasil. Segundo Iamamoto e
Carvalho, o SENAI despontou:

[...] como principal instrumento de atuação coletiva do empresariado – sob o comando

de sua fração dominante, que é também sua principal beneficiária no processo de
adequação da Força de Trabalho coletiva às necessidades da produção. Instrumento
este que estará diretamente subordinado à racionalidade econômica e empresarial
capitalista (2000, p. 256).

Em 1946 surgem o Serviço Social da Indústria - SESI e a Fundação Leão XIII.

O SESI é oficializado através do Decreto-lei n° 9.403/46, com o objetivo de:

[...] estudar, planejar e executar medidas que contribuam para o bem-estar do

trabalhador na indústria. Estarão claramente explicitadas, entre as funções da nova
instituição a ser gerida pela corporação empresarial, a defesa dos salários reais do
operariado – através da melhoria das condições de habitação, nutrição e higiene – a
“assistência em relação aos problemas domésticos decorrentes da dificuldade da
vida”, pesquisas e atividades educacionais e culturais, visando à valorização do homem
e os incentivos à atividade produtora” (IAMAMOTO E CARVALHO, 2000, p. 268).

Nesse contexto, o SESI vai atuar de forma complementar ao SENAI, ofere-

cendo serviços sociais e de lazer às famílias dos trabalhadores da indústria,
exercendo um controle total da vida do trabalhador, dentro e fora do local de
trabalho, trazendo ainda a figura do empresariado como uma classe suposta-
mente preocupada com o bem-estar do trabalhador e sua família.
A Fundação Leão XIII também foi oficializada através de um Decreto-lei em
1946. Foi a primeira grande instituição assistencial, que objetivava atuar junto
aos moradores das “favelas” concentradas nas áreas urbanas, em especial do
Rio de Janeiro.

capítulo 3 • 69
 As ações dessa instituição aconteceram com grande apoio do Estado e da
Igreja Católica através da implantação dos Centros de Assistência Social nas
próprias “favelas”, oferecendo serviços de saúde e Serviço Social (quando apa-
rece o Serviço Social de Grupo), constatando que o problema das “favelas” ne-
cessitava de educação popular.
Lembrando que a Previdência Social também faz parte do leque histórico de
instituições assistenciais, já foi vista em subitens anteriores.

ATIVIDADES
01. (FUNRIO-INSS/2009) Segundo a Comissão Econômica para América Latina (CEPAL),
citada por Boschetti (2008), a Reforma da Previdência brasileira, no que diz respeito à sua
natureza, pode ser classificada como:
a) progressista.
b) recessiva.
c) paramétrica.
d) estrutural.
e) global.

02. (FUNRIO-INSS/2009) Mota (2005) defende que, a partir da década de 1980, as ten-
dências da seguridade social brasileira expressam a formação de uma cultura política da
crise, marcada, fundamentalmente,
a) pela abertura do debate sobre a assistência social como um direito.
b) pela luta em torno da constituição do tripé da seguridade social.
c) pelo pensamento privatista e pela constituição do cidadão-consumidor.
d) pelo marco referencial da 8ª Conferência Nacional de Saúde na viabilização do SUS.
e) pela universalização da Previdência Social no Brasil.

03. (FUNRIO-INSS/2009) Segundo Iamamoto (2007), nas duas últimas décadas, o debate
sobre os fundamentos do Serviço Social podem ser situados em três grandes eixos temáticos:
a) a questão social, as transformações no mundo do trabalho e o terceiro setor.
b) o Projeto Ético-Político, a mundialização capitalista e as formas de vulnerabilidade social.
c) as especificidades étnicas e de gênero, proteção social e neoliberalismo.
d) a economia política, pós-modernidade e instrumentalidade profissional.
e) o resgate da historicidade da profissão, a crítica teórico-metodológica e a política so-
cial pública.

70 • capítulo 3
 REFLEXÃO
Na trajetória histórica da Previdência Social notamos que ela tem sido um importante meca-
nismo de regulação do mercado de trabalho e reprodução social, pois em cada momento his-
tórico que o país passou incorporou direitos e reivindicações dos trabalhadores, ou atendeu
mais ao interesse do capital, aumentando a competitividade do mercado de trabalho, através
das reformas (ou contrarreformas), aditamento das aposentadorias dentre outros.
Vimos as “reformas” que o Estado passou devido às crises econômicas e sociais que
tiveram início nos anos 80. “Reformando-se o Estado, com ênfase especial nas privatizações
e na previdência social, e acima de tudo desprezando as conquistas de 1988” [...] (BEHRING
e BOSCHETTI, 2011, p.148), com a Constituição Federal no que se refere aos direitos da
seguridade social.
No decorrer do estudo foi possível compreender a historicidade do Serviço Social no
contexto histórico da época, conhecemos as primeiras instituições assistenciais e como
aconteceu a inserção da profissão na Previdência Social. As mudanças no contexto social e
político que influenciaram a construção da matriz teórico-metodológica que norteou o pro-
cesso de inserção do Serviço Social na Previdência.
Conhecemos as diversas reformas previdenciárias que aconteceram nos Governos; Fer-
nando Henrique Cardoso, Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, através de emendas
constitucionais que provocaram desmontes de direitos que foram arduamente conquistados,
sempre com o pretexto de que o país para crescer precisa passar por reforma previdenciária.

LEITURA
CABRAL, M. S. R. (Org.). O Serviço Social na Previdência: trajetória, projetos pro-
fissionais e saberes. 1. ed., São Paulo - SP: Cortez Editora., 2007. v. 1.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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previdência e assistência social no Brasil. Brasília: Letras Livres, 2006.
BRAGA, Lea. REIS LEAL, Maria do Socorro. O Serviço Social na Previdência: trajetórias, projetos
profissionais e saberes. 2ª. ed. São Paulo: Cortez, 2008.

capítulo 3 • 71
BRAVO, A. M. V.(Org). Saúde e Serviço Social. 3º edição. São Paulo: Cortez; Rio de Janeiro: UERJ,
2007.
BRASIL. Ministério da Previdência Social. Fator Previdenciário disponível em: < http://www.
previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=182> acesso em: 30/05/2015.
BRAVO, Maria Inês. Serviço Social e Reforma Sanitária: lutas sociais e práticas profissionais. 3ª. ed.
São Paulo: Cortez, 2010.
CABRAL, M. S. R. (Org.). O Serviço Social na Previdência: trajetória, projetos profissionais e
saberes. 1. ed., São Paulo - SP: Cortez Editora., 2007. v. 1.
COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistência Social Brasileira: uma equação possível?.
8ª. ed. São Paulo: Cortez, 2000.
FALEIROS, Vicente de Paula. A Política Social do Estado Capitalista. 8ª. ed. ver. São Paulo: Cortez,
2000.
IAMAMOTO, Marilda Vilela; CARVALHO, Raul de. Relações Sociais e Serviço Social no Brasil:
Esboço de uma Interpretação histórico-metodológica. 13ª. ed. São Paulo: Cortez, 2000.
NAKAHODO, Sidney Nakao; SAVÓIA, José Roberto. A Reforma da Previdência no Brasil: estudo
comparativo dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula. Disponível em:<http://www.scielo.br/
pdf/rbcsoc/v23n66/03.pdf> acesso em 30/05/2015.
PEREIRA, P. A. Necessidades sociais. São Paulo: Cortez, 2000.
SPOSATI, Aldaíza. Assistência na Trajetória das Políticas Sociais Brasileiras: Uma questão de
debate. 8ª. ed. São Paulo: Cortez, 2003.
TEIXEIRA, Andrea de Paula. Política de Previdência Social in REZENDE, Ilma.; CAVALCANTI, Ludmila
Fontenele. Serviço Social e Políticas Públicas. Rio de Janeiro: UFRJ, 2006.

72 • capítulo 3
 4
Os Programas de
Transferência de
Renda na Política
Social
Neste capítulo, iremos realizar um debate conceitual acerca dos principais pro-
gramas de transferência de renda que fazem parte da Politica Nacional de Assis-
tência social regulamentados pelo Sistema Único de Assistência Social – SUAS.
Em continuidade aos estudos que envolvem a política de assistência social,
abordaremos nesse capítulo como se distribuem os programas de transferên-
cia de renda no Brasil com enfoque para o Programa Bolsa Família.
Faremos um breve relato sobre o Centro de Referência da Assistência Social -
CRAS, unidade pública de base territorial, localizado em áreas de vulnerabili-
dade social é considerado porta de entrada da população aos serviços assisten-
ciais, inclusive aos programas de transferência de renda. Além de executar os
serviços de proteção social básica, tem como função organizar e coordenar a
rede de serviços socioassistenciais locais.
Constituem conceitos relevantes dentro dos assuntos aqui abordados, com-
preender as formas de gestão e gerenciamento, as diretrizes e princípios, como
o Governo Federal através do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate
a Fome administram os serviços, as formas de financiamento e os benefícios
dentro de cada esfera de governo.

OBJETIVOS
•  Apresentar um breve histórico dos principais programas de transferência de renda e seus
usuários de acordo com as bases conceituais proposta pela Política Nacional de Assistên-
cia Social.
•  Conhecer a organização do Centro de Referência da Assistência Social - CRAS, um dos
equipamentos de execução da política de assistência social.
•  Compreender o retrato da família atual, a importância da matricialidade sociofamiliar nos
programas sociais e o acompanhamento das famílias nos Centro de Referência da Assistên-
cia Social - CRAS.

74 • capítulo 4
4.1  Histórico e Principais Programas de
Transferência de Renda no Brasil

É importante lembrar que a assistência social passou a ser considerada política

de proteção social compondo o tripé da Seguridade Social em 1988 com a pro-
mulgação da Constituição Federal. Após essa conquista e dentro do âmbito de
contradições e lutas, surge em 1993 a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
Essa legislação veio para concretizar a regulamentação da Assistência Social
como política de seguridade social não contributiva e garantir os mínimo so-
ciais em busca da redução das desigualdades, de acordo com o Art. 1º da LOAS:
“provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de
ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às ne-
cessidades básicas”. Sabemos que a política termina por não abranger em sua
totalidade os usuários que dela necessitam como prevê a legislação.
Apesar dos direitos determinados na Lei Orgânica, notamos que ela transita
entre a universalidade e a focalização, sinaliza uma política de prover mínimos
sociais e atender às necessidades básicas, mas o limita a uma rentabilidade
econômica que considera somente a pobreza extrema, vinculada a garantias de
mínimos para a sobrevivência, incapaz, portanto, de reduzir as desigualdades
sociais, pelo contrário, trabalha a exclusão dentro de um grupo já excluído pelo
sistema capitalista.
Os programas de renda mínima tiveram sua expansão no Brasil a partir da
década de 1990, com o Projeto de Lei n°80/1991, de autoria do senador Eduardo
Suplicy (PT/SP), propondo o Programa de Garantia de Renda Mínima para todo
brasileiro a partir de 25 anos de idade, hoje esses programas recebem o nome
de “programas de transferência de renda”.

[...] e são compreendidos como aqueles que atribuem uma transferência monetária
a indivíduos ou famílias, de forma compensatória, com vistas a romper com o ciclo
vicioso que aprisiona grande parte da população brasileira nas amarras da reprodução
da pobreza (SILVA-e-SILVA et. al, 2004, p. 19).

Dentro das políticas sociais brasileiras percebemos que emergem cada

vez mais programas que são regulados pelo poder do Estado e a ampliação de

capítulo 4 • 75
programas de transferência de renda com critérios e controles definidos pelos
Municípios, Estados e Distrito Federal.
No Brasil, atualmente para ter acesso aos programas de transferência de
renda, as famílias devem ser cadastradas no Cadastro Único para Programas
Sociais (CadÚnico) – regulamentado pelo Decreto n° 6.135/07 – destinado a
identificar e caracterizar as famílias com renda per capita de até ½ salário mí-
nimo ou renda familiar total de até três salários mínimos. Esse cadastro tem
como finalidade possibilitar uma análise socioeconômica dessas famílias, com
vistas a inseri-las em programas sociais do Governo Federal.
O primeiro programa governamental com caráter de transferência de ren-
da no Brasil foi o Programa Bolsa Escola no segundo mandato do governo de
Fernando Henrique Cardoso (1999-2002).
Foram sete os principais programas federais até março de 2003, o Bolsa Escola,
o Cartão Alimentação, O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), o
Auxílio Gás, o Bolsa Alimentação, o Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento
Social e Humano e o Benefício de Prestação Continuada – BPC.

O Bolsa Escola

Criado pela Lei 10.219 de11-04-2001 do Ministério da Educação tinha como

público alvo famílias com renda per capita de até meio salário mínimo e com
crianças e adolescentes entre 07 e 14 anos matriculados na escola. Era repassa-
da uma quantia para cada criança permitindo no máximo 03, seu recebimento
exigia frequência à escola e carteira de vacinação atualizada.

O Cartão Alimentação - Programa Nacional de Acesso à

Alimentação - PNAA

Foi criado pela Lei n° 10689/2003, estava vinculado às ações dirigidas ao

combate à fome e à promoção da segurança alimentar e nutricional, destinado
à garantia de uma alimentação diária, em quantidade suficiente e qualidade
necessária para as famílias.
A sua concessão estava condicionada a renda per capita inferior a ½ salário
mínimo e as famílias beneficiárias poderiam também ser atendidas por outros
programas de transferência de renda (e esses valores não seriam computados
para o cálculo da renda per capita).

76 • capítulo 4
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI

Criado em outubro de 2001 é um Programa de Transferência Direta de

Renda do Governo Federal desenvolve trabalho social com famílias e oferta de
serviços socioeducativos para crianças e adolescentes que se encontrem em si-
tuação de trabalho, tem como objetivo contribuir para a retirada de crianças
e adolescentes com idade inferior a 16 (dezesseis) anos em situação de traba-
lho, ressalvada a condição de aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos. As famí-
lias residentes nas áreas urbanas recebiam uma bolsa no valor de R$ 40,00 e
as famílias residentes na área rural R$ 25,00. Em 2005 o PETI foi integrado ao
Programa Bolsa Família – PBF.

O Programa Auxílio Gás

Criado pelo Decreto n° 4102/2002, era destinado a subsidiar o valor do gás

liquefeito, como forma de compensação da retirada de subsídio do gás de cozi-
nha, para famílias de baixa renda.
Para ter acesso ao benefício, no valor de R$ 7,50 mensal, as famílias deve-
riam possuir renda per capita de até ½ salário mínimo, além de cumulativa-
mente ser cadastrada no CadÚnico e ser beneficiária do Programa Bolsa Escoal
ou do Bolsa Alimentação.

O Bolsa Alimentação

Foi um programa nacional de renda mínima vinculada à saúde, criado pela

Medida Provisória n° 2206-1/2001, buscava a promoção das condições de saúde
e nutrição de gestantes, nutrizes e crianças de 06 meses a 06 anos e 11 meses,
mediante a complementação de renda familiar para a melhoria da alimenta-
ção, no valor que variava entre R$ 15,00 e R$ 45,00.

O Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano

Projeto do Ministério da Assistência Social de ação socioeducativa com

obetivo de promover atividades continuadas para o desenvolvimento do pro-
tagonismo juvenil destinado a jovens entre 15 e 17 anos, fortalecendo vínculos
familiares e comunitários.

capítulo 4 • 77
O Benefício de Prestação Continuada – BPC

É garantia de 01 salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao ido-

so com 65 anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a pró-
pria manutenção nem de tê-la provida pela família (Lei 12.435/2011) com ren-
da familiar per capita inferior a ¼ do salário mínimo. É a principal provisão
que materializa o direito à assistência social como política não contributiva,
sob responsabilidade do Estado. O Ministério de Desenvolvimento Social e res-
ponsável por sua implementação, financiamento, coordenação geral, monito-
ramento e avaliação da prestação do beneficio; sendo operacionalizado pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).

[...] merecem reconhecimento: o Benefício de Prestação Continuada – BPC, previsto

na Constituição Federal de 1988, regulamentado pela LOAS em 1993 e implantado
em 1996, que apesar do baixíssimo “corte” de renda para selecionar seus usuários,
alcança aproximadamente 1 milhão e 400 mil beneficiários considerando uma emer-
gente rede de proteção social (YAZBEK e cols, 2004, p.105).

Além dos sete principais existem os braços dos programas como o BPC na
escola criado pela Portaria Interministerial nº 18/2007, público alvo são bene-
ficiários do BPC com deficiência, de 0 a 18 anos, com objetivo de promover o
acesso e permanência na escola. Com o objetivos de identificar os beneficiários
que estão na escola e fora dela por meio do pareamento anual dos dados do BPC
e do EducaCenso, identificar, por meio de visitas domiciliares, as principais
barreiras que impedem o acesso e a permanência na escola desse público alvo.
Dados atualizados do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a
fome demonstra que o Benefício de Prestação Continuada (BPC) já alcança 3,1
milhões de beneficiários, sendo 1,5 milhão de idosos e 1,6 milhão de pessoas
com deficiência.
A Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004, criou o segundo maior programa
de transferência de renda no Brasil, o Programa Bolsa Família – PBF, no gover-
no de Luís Inácio Lula da Silva, um programa de governo que assumiu a política
social para atender as famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, sua
concessão direcionada por uma extrema focalização e seletividade. De acordo
com Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a fome o Programa Bolsa
Família (PBF) beneficia 12 milhões de famílias.

78 • capítulo 4
 Com a criação do Programa Bolsa Família PBF ocorreu a unificação dos três
programas que já existiam, o Bolsa-Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio-Gás.
Assim, unificou também as ações dos governos federal, estaduais e municipais
em um único programa de transferência direta de renda por meio de convê-
nios, como veremos melhor a seguir.

4.2  Intervenção do Estado - Programa Bolsa

Família – Criação e Benficiários

Criado em 2003, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

(MDS) por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc/MDS),
é responsável pelo Programa Bolsa Família. A esta secretaria cabe estabelecer
os critérios dos beneficiários, além de definir o questionário do Cadastro Único
e critérios para suspensão e corte dos benefícios, além de definir parâmetros
operacionais. A Caixa Econômica Federal compete às operações de pagamento
dos benefícios.
O Programa Bolsa Família se constitui em um programa de transferência
direta de renda com algumas exigências, cujos valores variam de acordo com
o perfil das famílias inscritas no Cadastro Único para Programas Sociais do
Governo Federal. Vale salientar que as famílias são selecionadas observando-se
critérios de renda familiar per capita, de acordo com a estimativa de famílias
pobres de cada município.
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal é um instru-
mento que identifica e caracteriza as famílias de baixa renda, entendidas como
aquelas que possuem renda mensal de até meio salário mínimo por pessoa, ou
renda mensal total de até três salários mínimos.
De acordo com o Ministério de Desenvolvimento Social, o Programa Bolsa
Família atende famílias com renda mensal por pessoa entre R$ 77,01 e R$ 154
e aquela consideradas pelo programa como extremamente pobres com renda
mensal por pessoa de até R$ 77.
As condicionalidades que fazem parte dos critérios para inserção no pro-
grama são baseadas no perfil da família registrada no Cadastro único, isso quer
dizer, o perfil das famílias usuárias da política de Assistência Social. Entre as

capítulo 4 • 79
exigências, ligadas às políticas sociais básicas de saúde, educação e assistên-
cia social estão: a renda mensal por pessoa, o número de integrantes, o total
de crianças e adolescentes de até 17 anos, além da existência de gestantes
e nutrizes.

[...] a articulação da transferência monetária com a obrigatoriedade de frequência à

escola por parte de crianças e adolescentes de 7 a 14 anos de idade não é um as-
pecto pacífico e nem tão simples, posto que a obrigatoriedade de frequência à escola
não é suficiente para alterar o quadro educacional das futuras gerações e, conse-
quentemente alterar a pobreza. Essa exigência implica na expansão, na democrati-
zação e na melhoria dos sistemas educacionais estaduais e municipais. Não basta
a criança estar matriculada e frequentando a escola. O ensino precisa ser de boa
qualidade e estar em consonância com as demandas da sociedade contemporânea
(SILVA-e-SILVA e cols, 2004, p. 200).

O mesmo acontece com a saúde, não é controlando o pré-natal, amamen-

tação e carteira de vacinação e amamentação que teremos um serviço de saúde
de qualidade e atendimento disponível a toda a população que dela necessita.

CONEXÃO
Paulo Gabriel Martins de Moura publicou artigo sobre o programa de transferência de Ren-
da “Bolsa Família: projeto social ou marketing político?” interessante à visão do autor, pois
permite aos assistentes sociais refletir sobre as políticas públicas, as quais atuam e perceber
que além do combate à fome como bem lembra o autor, existe a necessidade de políticas pú-
blicas de combate a inflação, ao desemprego, aos problemas de saúde, da educação e da se-
gurança pública. Artigo completo disponível em: www.scielo.br/pdf/rk/v10n1/v10n1a13.pdf

Agora veremos os critérios adotados pelo Ministério de Desenvolvimento

Social exigido para a inserção das famílias no programa Bolsa Família. A regu-
lamentação do programa estabelece os seguintes tipos de benefícios:

80 • capítulo 4
Benefício Básico: R$ 77

Concedido apenas a famílias extremamente pobres (renda mensal por pes-

soa menor de até R$ 77).

Benefício Variável de 0 a 15 anos: R$ 35

Concedido às famílias com crianças ou adolescentes de 0 a 15 anos de idade.

Benefício Variável à Gestante: R$ 35

Concedido às famílias que tenham gestantes em sua composição, o paga-

mento é de nove parcelas consecutivas, a contar da data do início do pagamen-
to do benefício, desde que a gestação tenha sido identificada até o nono mês.
A identificação da gravidez é realizada no Sistema Bolsa Família na Saúde. O
Cadastro Único não permite identificar as gestantes.

Benefício Variável Nutriz: R$ 35

Concedido às famílias que tenham crianças com idade entre 0 e 6 meses em

sua composição.
Pagamento de seis parcelas mensais consecutivas, a contar da data do iní-
cio do pagamento do benefício, desde que a criança tenha sido identificada no
Cadastro Único até o sexto mês de vida.
Os benefícios variáveis acima descritos são limitados a 05 (cinco) por família,
mas todos os integrantes da família devem ser registrados no Cadastro Único.

Benefício Variável Vinculado ao Adolescente: R$ 42

Concedido a famílias que tenham adolescentes entre 16 e 17 anos – limita-

do a dois benefícios por família.

Benefício para Superação da Extrema Pobreza: calculado caso a caso

Transferido às famílias do Programa Bolsa Família que continuem em si-

tuação de extrema pobreza (renda mensal por pessoa de até R$ 77), mesmo

capítulo 4 • 81
após o recebimento dos outros benefícios. Ele é calculado para garantir que as
famílias ultrapassem o limite de renda da extrema pobreza.
Atualmente, os valores pagos pelo Bolsa Família variam de R$ 22,00 a
R$ 200,00, de acordo com a renda mensal por pessoa da família e o número
de crianças.
O Programa Bolsa Família completou 10 anos em 2013 e o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, publicou em seu relatório de ges-
tão 2013 a quantidade mensal de famílias selecionadas para a concessão de be-
nefícios do PBF – Programa Bolsa Família por região segue gráfico abaixo:

10% Sul
9% Centro-Oeste
30% Nordeste
33% Sudeste
18% Norte

Fonte: Arquivos de Seleção de Famílias ao Programa Bolsa Família/MDS 2013

Tendo como referências a distribuição regional de famílias percebemos

que o Nordeste e Norte são regiões que mais possuem usuários do PBF, dados
do Censo Demográfico do IBGE de 2010 estimou que 13.738.415 famílias po-
bres e extremamente pobres (perfil das famílias inscritas no Cadastro Único)
estavam sendo atendidas pelo programa no país.
O Programa Bolsa Família não oferece autonomia para seus usuários, visto
que é temporário e possui um valor mínimo, atendendo apenas às necessida-
des básicas, no entanto sabemos que o valor é irrisório. Autores apontam que
esses programas de transferência de renda causam dependência do Estado e
não emancipam os usuários, existe a necessidade de uma maior articulação
com outras políticas sociais e programas que atendam verdadeiramente essa
população de forma a criar oportunidades e diminuir as desigualdades sociais.

82 • capítulo 4
 Em uma conjuntura social adversa, é relevante analisar o significado que os serviços e
benefícios sociais passam a ter para os trabalhadores precarizados. Também são conhe-
cidos os impactos dos benefícios sociais como o Bolsa Família ou a aposentadoria rural
nas economias locais, especialmente nos pequenos municípios dependentes da agricul-
tura, que em muitos casos constituem as mais significativas fontes de renda a movimen-
tar o mercado interno de bens e serviços essenciais (COUTO e cols., 2012, p.68).

Pois, “diante do desemprego estrutural e da redução das proteções sociais

decorrentes do trabalho, a tendência é a ampliação dos que demandam o aces-
so a serviços e benefícios de assistência social” (COUTO e col., 2012). Mesmo o
trabalhador ativo que tem suas relações de trabalho marcadas pela informali-
dade, contratos temporários e baixa renda, continuam sendo usuários da assis-
tência social.

Não podemos esquecer que décadas de clientelismo consolidou neste país uma
cultura tuteladora que não tem favorecido o protagonismo nem a emancipação dos
usuários das políticas sociais, especialmente da Assistência Social (os mais pobres).
Ou seja, permanecem nas políticas de enfrentamento à pobreza brasileira concepções
e práticas assistencialistas, clientelistas e patrimonialistas, além da ausência de parâ-
metros públicos no reconhecimento de seus direitos, reiterando a imensa fratura entre
direitos e possibilidades efetivas de acesso as políticas sociais de modo geral. Ao
contrário, carências se acumulam e se sobrepõem, desafiando possíveis soluções e
deixando de lado grandes segmentos populacionais desprovidos de qualquer sistema
público de proteção social (YAZBEK e cols, 2004, p. 105).

A exigência de um novo reordenamento da ação pública assistencial no

Brasil é entendida de diferentes formas, para o qual “tal reordenamento deverá
ser feito com uma nova perspectiva – aquela do direito social – e na qual o con-
teúdo dos programas seja concebido como preventivo e superador das causas
da necessidade” (Cohn, 1987, p.102 apud Schons, 2012, p.44).
Seria um erro atribuir à política de assistência social funções que não lhe ca-
bem, assim como colocá-la como solução para combater a questão social, pois sa-
bemos do longo caminho de lutas para as conquistas de direitos. Em suma, para
que os assistentes sociais, não sejam apenas executores das políticas sociais go-
vernamentais e para que os usuários saiam da condição de tutelados é necessário

capítulo 4 • 83
que os parâmetros de integração das políticas sociais sejam repensados, a partir
de formatos mais claros e em conjunto com as políticas de outras áreas para que o
modelo de proteção social brasileiro atinja seu objetivo de seguridade social.

4.3  O Retrato da Família Atual, a

Matricialidade Sociofamiliar nos Programas
Sociais
A matricialidade sociofamiliar, cujo objetivo é a centralidade na família, de
acordo com o Sistema Único de Assistência Social - SUAS deve ofertar serviços,
projetos e benefícios que contribuam para o fortalecimento do caráter proteti-
vo das famílias.
O trabalho matricial com as famílias vem exigindo um novo olhar de en-
frentamento das expressões da questão social, de forma integrada aos serviços
socioassistenciais garantindo sujeitos de direitos, bem como revendo as meto-
dologias de modo a vencer o caráter moralista nas formas de pensar a família.

A matricialidade sociofamiliar é outro aspecto a ser destacado na Política de Assis-

tência Social, pois se desloca a abordagem do indivíduo isolado para o núcleo familiar,
entendendo-o como mediação fundamental na relação entre sujeitos e sociedade.
Aspecto polêmico, pois envolve desde a concepção de família (de que família esta
falando?) até o tipo de atenção que lhe deve ser oferecida, requer, portanto, cuidados
redobrados para que não se produzam regressões conservadoras no trato com as
famílias, especialmente no caso das famílias pobres (COUTO e cols, 2012, p. 65).

A matricialidade sociofamiliar se refere à centralidade da família como núcleo social

fundamental para a efetividade de todas as ações e serviços da política de assis-
tência social. A família, segundo a PNAS, é o conjunto de pessoas unidas por laços
consanguíneos, afetivos e ou de solidariedade, cuja sobrevivência e reprodução social
pressupõem obrigações recíprocas e o compartilhamento de renda e ou dependência
econômica (BRASIL, MDS, 2009, p. 12).

84 • capítulo 4
 A partir da implantação da Política Nacional de Assistência Social surgiram
novos debates a fim de compreender a família, pois ela deixa de ser sujeito das
ações assistencialistas e passa ser o foco da política pública de assistência so-
cial, no entanto é preciso cautela para não sobrecarregar essas famílias exigin-
do que assumam novas responsabilidades diante do Estado e da sociedade.
As reflexões de Couto e cols (2012, p.79) “as metodologias de atendimento
às famílias precisam ser revistas, o padrão burguês de funcionamento familiar
continua a pautar a forma de compreender a tarefa de atender as famílias”.

Existe a necessidade de compreender essas famílias com suas singularidades, mas

com seu pertencimento a uma classe social. O trabalho com as famílias que pode ser
considerado um avanço, pois retira a condição individual do atendimento da política,
pode repetir o mesmo equívoco, quando particulariza cada família como se fosse um
universo único, destituído de sua identidade coletiva e de sua universalidade. Pre-
servar sua singularidade, trabalhar suas particularidades só tem sentido quando elas
materializam a condição dessas famílias enxergarem-se como um coletivo que deve
buscar, conjuntamente, a resolução para suas questões no espaço de disputa do
fundo público e do projeto societário emancipatório, como anuncia o Suas (COUTO e
cols 2012, p.79).

Para compreendermos melhor a quem se destinam as ações de assistência

social no Sistema Único de Assistência Social - SUAS se faz necessário com-
preender a questão social no Brasil para não incorrer no risco de absorver o que
simplesmente é imposto pela sociedade brasileira que focam simplesmente a
pobreza e culpabilizam os usuários da assistência social de forma assistencia-
lista como dependentes desses serviços, os quais no Brasil também são utiliza-
dos como marketing eleitoral.

4.4  A Importância do Acompanhamento das

Famílias nos Cras

Um importante avanço na politica pública da assistência social é que com o

Sistema Único de Assistência Social - SUAS traz a definição de níveis diferencia-

capítulo 4 • 85
dos de complexidade na organização dos equipamentos públicos de proteção
social básica e especial, em que se destacam os Centros de Referência da Assis-
tência Social – CRAS e os Centros de Referência Especializado da Assistência
Social – CREAS, como unidades de prestação de serviços e de articulação da
rede de atenção socioassistencial destinada à população usuária, tendo como
eixos estruturantes as necessidades sociais das famílias em seus territórios,
considerando-se as particularidades regionais e locais.
Como neste item iremos tratar apenas dos Centros de Referência da
Assistência Social – CRAS, referente à reorganização e prestação dos benefícios
e serviços socioassistenciais prestados nesses locais, o que precisa ficar claro é
que esses serviços vêm cooperar com as medidas de prevenção e proteção, em
seus distintos níveis de complexidade técnica, de forma a possibilitar o atendi-
mento das necessidades humanas básicas, assim como contribuir para o en-
frentamento das contradições sociais, decorrentes dos processos de vulnerabi-
lidade social, opressão, superexploração e violência.
De acordo com os dados preliminares do Censo SUAS 2009, já são aproxima-
damente 5.800 CRAS, distribuídos por mais de 4.300 municípios brasileiros.
“OS CRAS são equipamentos estatais em territórios de vulnerabilidade e ris-
co social e referenciam o atendimento a mais de 8 milhões de famílias em 1.619
municípios brasileiros” (LOPES, 2006). Visando o atendimento de adolescentes
e jovens foi criado o projeto Agente Jovem, também faz parte da rede de serviços
do CRAS o Benefício de Prestação Continuada – o BPC, “o benefício assistencial
que atualmente atende 2,3 milhões de pessoas idosas ou com deficiência, que
recebem o benefício mensal de um salário mínimo” (LOPES, 2006).
O CRAS atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando
à orientação e o convívio sócio-familiar e comunitário. O trabalho com famílias
no CRAS deve considerar novas referências para a compreensão dos diferentes
arranjos familiares e partir do suposto de que são funções básicas das famílias:
•  Prover a proteção e a socialização dos seus membros.
•  Constituir-se como referencia moral, de vínculos afetivos e sociais e de
identidade grupal.
•  Ser mediadora das relações dos seus membros com outras instituições
sócias e com o Estado.

No âmbito da assistência social, a existência dos CRAS e dos CREAS cria opor-
tunidade inédita de qualificação e articulação dos serviços, programas, projetos
e benefícios voltados para o atendimento das necessidades sociais da população.

86 • capítulo 4
 Nesse contexto, o Centro de Referência de Assistência Social - CRAS, como
lugar da realização do trabalho profissional, é uma inovação no campo da polí-
tica de assistência social e é considerado um importante equipamento da pro-
teção social básica. A composição de sua equipe de referência é regulamenta-
da pela Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS - NOB-RH/
SUAS e depende do número de famílias referenciadas.
Diversas são as atribuições do assistente social que atua no CRAS, mas é impor-
tante destacar algumas: realizar acolhimento, ofertar informações e realizar enca-
minhamentos às famílias usuárias; mediar os processos grupais do serviço socioe-
ducativo para famílias; realizar atendimento individualizado e visitas domiciliares;
desenvolver atividades coletivas e comunitárias no território, dentre outras.
A atuação do assistente social no CRAS não pode se restringir à execução de
tarefas burocráticas e ao acompanhamento dos programas e benefícios esta-
duais e federais; esse profissional deve atuar junto à população, na viabilização
do acesso a direitos, além de articular a rede de serviços do território de abran-
gência, juntamente com o restante da equipe.
Cabe destacar que o trabalho social com famílias depende de um investi-
mento e uma predisposição de profissionais de diferentes áreas a trabalharem
coletivamente, com objetivo comum de apoiar e contribuir para a superação
das situações de vulnerabilidade e fortalecer as potencialidades das famílias
usuárias dos serviços ofertados. Nesse sentido, tanto o CRAS como o CREAS,
dentre outros serviços da assistência social, são compostos por equipes
interdisciplinares.

A interdisciplinaridade é um processo de trabalho recíproco, que proporciona um

enriquecimento mútuo de diferentes saberes, que elege uma plataforma de traba-
lho conjunta, por meio da escolha de princípios e conceitos comuns. Esse processo
integra, organiza e dinamiza a ação cotidiana da equipe de trabalho e demanda uma
coordenação, a fim de organizar as linhas de ação dos profissionais em torno de um
projeto comum (BRASIL, 2009, p.65).

Já os serviços socioassistenciais também previsto na Lei Orgânica da

Assistência Social, são as atividades continuadas que tem como objetivo à me-
lhoria de vida da população com ações voltadas para as necessidades básicas,
programas de amparo às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e
social e às pessoas que vivem em situação de rua.

capítulo 4 • 87
 Na unidade pública-Estatal – CRAS, os serviços socioassistenciais da pro-
teção social básica visam o trabalho social com famílias em situação de vul-
nerabilidade social, realiza o acompanhamento familiar, ações preventivas
e acesso aos programas de transferência de renda, como: Programa Bolsa
Família e orientação e encaminhamento para acesso ao Benefício de Prestação
Continuada – BPC e Eventuais.
Dentro desse contexto encontra-se:
O Serviço de proteção e atendimento integral à família (PAIF), os usuários
desse serviço são famílias em situação de vulnerabilidade social decorrente da
pobreza, do precário ou nulo acesso aos serviços públicos, da fragilização de
pertencimento e sociabilidade e/ou qualquer outra situação de vulnerabilidade
e risco social, em especial:
•  Famílias beneficiárias de programas de transferência de renda e benefí-
cios assistenciais.
•  Famílias que atendem os critérios de elegibilidade a tais programas ou
benefícios, mas que ainda não foram contemplados.
•  Famílias em situação de vulnerabilidade em decorrência de dificuldades
vivenciadas por algum de seus membros (deficientes ou idosas).

O objetivo do PAIF é o fortalecimento da função protetiva da família; a pre-

venção da ruptura dos vínculos familiares e comunitários; a promoção de ga-
nhos sociais e materiais às famílias; a promoção do acesso a benefícios, progra-
mas de transferência de renda e serviços socioassistenciais; o apoio a famílias
que possuem, dentre seus membros, indivíduos que necessitam de cuidados,
por meio da promoção de espaços coletivos de escuta e troca de vivências
familiares.
Os assistentes sociais dos CRAS realizam plantão social, visita domiciliar,
realizam grupos socioeducativos, articulação com a rede socioassistencial, pro-
jetos de capacitação e geração de renda. A atuação é de forma interdisciplinar e
realizam a supervisão técnica dos serviços socioassistenciais.
Existem também no CRAS as equipes volantes, que realizam a busca ativa e
prestam serviços socioassistenciais a famílias que vivem isoladas, em locais de
difícil acesso ou distantes da unidade física do CRAS.

88 • capítulo 4
 Composição da equipe volante:
•  02 (dois) técnicos de nível superior (sendo 01 assistente social e 01 prefe-
rencialmente psicólogo):
•  02 (dois) técnicos de nível médio.
De acordo com o território e como forma de garantir o acesso à população
que necessita do Serviço Social, as lanchas da Assistência Social que viabilizam
o acesso a direitos e serviços públicos para as populações que vivem em territó-
rios mais isolados, como as ribeirinhas.
A atuação do assistente social no CRAS não pode se restringir à execução de
tarefas burocráticas e ao acompanhamento dos programas e benefícios esta-
duais e federais; esse profissional deve atuar junto à população, na viabilização
do acesso a direitos, além de articular a rede de serviços do território de abran-
gência, juntamente com a equipe interdisciplinar.

ATIVIDADES
01. (INSS/Funrio/2009) O SUAS define e organiza os elementos essenciais à execução da
política de assistência social, possuindo como eixos estruturantes:
a) O controle social e empresarial.
b) A defesa social e segurança socioassistencial.
c) A vulnerabilidade social e espacial.
d) O plantão social e psicológico.
e) A matricialidade sócio-familiar e territorialização.

02. A redução das políticas sociais públicas, como parte dos preceitos neoliberais, vem sen-
do acompanhada, desde finais da década de 1980, por uma expansão de programas de
transferência de renda em toda a América Latina. Uma das principais características desta
modalidade de política social é:
a) possuir um caráter preventivo à vulnerabilidade social.
b) instituir-se universalmente.
c) minimizar situações sociais já instaladas.
d) constituir-se como seguro social.
e) assegurar as necessidades básicas dos usuários.

capítulo 4 • 89
03. A PNAS – Política Nacional de Assistência Social, bem como várias outras políticas
sociais brasileiras, focam suas ações na família. Um dos princípios da PNAS é o da matricia-
lidade familiar. Esse princípio dispõe que nos trabalhos a serem realizados com as famílias
DESCONSIDERE- SE:
a) a perspectiva de se centrar não apenas nas vulnerabilidades, mas nas potências e dese-
jos da família e de seus membros.
b) o levantamento dos serviços e programas relativos às várias políticas públicas.
c) o conhecimento sistematizado do perfil da população e dos respectivos territórios de
incidência das ações.
d) o quadro de recursos humanos a ser utilizado, capacitado e supervisionado.
e) a visão de atomização e individualização da família, atribuindo-lhe a solução de
seus problemas.

REFLEXÃO
Neste capítulo foi realizado debate conceitual de alguns pontos em discussão partindo
de uma caracterização dos desenhos institucionais dos programas de transferência de renda
no Brasil, com enfoque para os programas federais, como; o Bolsa Família e o Benefício de
Prestação Continuada – BPC.
Dentro do contexto de política de assistência social como tirar a “culpa” dos usuários que
dela “necessitam” e passar a tratá-los como sujeitos de direitos com relação aos benefícios,
serviços, programas e projetos, pois, considerando a história do país; pobreza e desigualdade
são fenômenos complexos, com forte persistência não devemos permanecer com visões
simplistas e acreditar que essas políticas são programadas para combatê-las.
Notamos que dentro das políticas sociais brasileiras emergem cada vez mais programas
que são regulados pelo poder do Estado e a ampliação de programas de transferência de
renda com critérios e controles definidos pelos Municípios, Estados e Distrito Federal, que
podem incorrer no risco de não atender aqueles usuários que realmente necessitam des-
ses programas.
Referente ao reconhecimento de que certas desigualdades se originam no seio familiar,
daí a terminologia matricialidade, as políticas sociais centradas na família, deve-se evitar essa
perspectiva como sendo a família a única mantenedora de seus membros, forçando, por
outro lado, a responsabilidade estatal pela disponibilização de serviços e oportunidades aos
usuários dessa política.

90 • capítulo 4
 Assim, deve-se perseguir o sentido da articulação, de fato, dos programas de transferên-
cia de renda condicionados com outras políticas sociais com visão mais ampla, que trabalhem
para a emancipação dessa população.

LEITURA
Silva, M. O., Yazbeck, M. C. e Di Giovanni, G. A política social brasileira no século XXI:
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92 • capítulo 4
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capítulo 4 • 93
94 • capítulo 4
 5
Debate Conceitual
Atual da Política
Social
Neste capítulo, iremos realizar um debate conceitual acerca das origens da
questão social e seu agravamento a partir da consolidação do capitalismo no
século XIX, cujo conteúdo abarca reflexões acerca da luta de classes, da existên-
cia do operariado no contexto da produção capitalista, bem como os reflexos
desse fenômeno na esfera política.
A gênese histórica do Serviço Social está vinculada a questão social, pois a
profissão surgiu para amenizar os conflitos existentes nas classes operárias,
com vistas à manutenção da ordem capitalista, como veremos detalhadamente
no decorrer do capítulo.
A partir desse contexto será abordada a questão social dentro da cena con-
temporânea: realidade neoliberal e globalizada, no marco de transformações
no mundo do trabalho, na economia e na política. Será possível a existência de
uma “nova questão social”?
Será analisado também o processo de participação popular e controle social
desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, passando pela conquis-
ta da Lei Orgânica da Assistência Social e Sistema Único de Assistência Social
e suas influências na trajetória de afirmação da Política de Assistência Social
como direito social, com a participação dos usuários.

OBJETIVOS
•  Relacionar subsídios teórico-práticos do Serviço Social com a questão social, analisando
suas principais manifestações na sociedade brasileira e respostas apresentadas por diferen-
tes autores da literatura.
•  Refletir sobre as demandas presentes na sociedade e as respostas profissionais para o
enfrentamento da questão social.
•  Compreender como o processo de participação dos usuários nos espaços de controle
social e na gestão dos serviços socioassistenciais.

96 • capítulo 5
5.1  As Novas Expressões da Questão Social
e as Novas Demandas para o Assistente
Social, por meiodas Políticas Sociais.
Antes de adentrar na reflexão sobre a terminologia “novas expressões da ques-
tão social”, é importante compreender que seu surgimento aconteceu na Eu-
ropa no século XIX, ligada a emergência do proletariado no cenário político
reivindicando direitos sociais no contexto das transformações provocadas pelo
processo de industrialização.
Nesta época o projeto político era o conservadorismo que valorizava a tradi-
ção, a autoridade fundada na hierarquia e na ordem. Com isso negava a razão,
a democracia, à liberdade, a indústria, a tecnologia, assim diante das reivindi-
cações dos trabalhadores procurava garantir a reprodução de um sistema mo-
ral que assegurasse a “ordem”, identificando as lutas políticas como ameaça a
ordem social.
A questão social se apresenta diferente em cada momento histórico de acor-
do com as peculiaridades apresentadas, devido aos problemas políticos, sociais
e econômicos, o que não podemos deixar de lembrar é que ela está vinculada
ao conflito capital x trabalho. Segundo Schons (2007, p. 01) “frequentemente
observamos que se confunde ou se identifica a questão social como sendo sinô-
nimo de problema social. É possível e não deixa de ser uma problemática social
em questão, ou seja, esta é uma parte, uma faceta da questão social”.
A questão social se politiza e está ligada ao pauperismo, “[...] não de qual-
quer pauperismo, senão como uma pobreza situada dos elementos da questão
social. Mas há outro elemento tão decisivo para a manifestação da questão so-
cial quanto à pobreza que é o do embate político” (Schons, 2007, p. 20).
Nas revoluções proletárias de 1905 ficou claro a luta dos trabalhadores por
direitos sociais envolvendo questões salariais, redução da jornada de trabalho,
as empresas passavam a subcontratar com condições mais precárias, menos
protegidas e com menos direitos. Com as reivindicações os trabalhadores so-
friam forte repressão policial. Nesse período ficou caracterizada a luta dos tra-
balhadores para romper com a situação de subalternidade.

capítulo 5 • 97
 A subalternidade faz parte do mundo dos dominados, dos submetidos à exploração
e à exclusão social, econômica e política. Supõe, como complementar, o exercício do
domínio ou da direção através de relações político-sociais em que predominam os
interesses dos que detêm o poder econômico e de decisão política. Neste sentido,
não podemos abordar indivíduos e grupos subalternos isolando-os do conjunto da
sociedade (YAZBEK, 2009, p. 26).

É bom lembrar que o Welfare State teve suas origens no século XIX, jun-
tamente com o surgimento da questão social, no momento das primeiras
conquistas de direitos sociais e seu ápice aconteceu no período de ouro, com-
preendido entre 1945 e 1975. Nesse período o Estado passou a ser o principal
provedor do bem-estar social.
A partir dos anos 70 teve início à crise do Welfare State, as proteções, dos
direitos vinculados ao trabalho sofriam com a internacionalização do mercado,
as exigências da concorrência e da competitividade, passando o trabalho a ser o
alvo principal de redução de custos; com o objetivo de diminuir o preço da força
de trabalho e maximizar a produção.
Assim a década de 70 ficou marcada pela precarização do trabalho, políti-
cas antiemprego, contratos temporários, isto é, por tempo determinado, provo-
cando instabilidade de emprego, o que fragilizou a situação do trabalho, fazen-
do com que as pessoas se encontrassem em uma situação de vulnerabilidade
e insegurança.
Constata-se que as expressões das desigualdades sociais refletem a ques-
tão social, que significa o conjunto de problemas políticos, sociais e econômi-
cos que foi acirrado pelo aparecimento da classe operária na composição da
sociedade capitalista e vinculada ao conflito entre capital e trabalho. Assim
consideramos que “a Questão Social, enquanto reflexão do aprofundamento
das desigualdades sociais, acumuladas e manifestas nas mais variadas formas
de pobreza, miséria, desemprego e exclusão social, não é fenômeno novo no
Brasil” (ARCOVERDE, 2008, p. 109).
A questão social envolve um processo de revolução, ou seja, envolve “uma
luta ‘aberta’ e ‘surda’ pela cidadania, [...] um processo denso de conformismo e
rebeldias, forjado ante as desigualdades sociais, expressando a consciência e a
luta pelo reconhecimento dos direitos sociais e políticos de todos os indivíduos
sociais” (IAMAMOTO 2001 apud SCHONS, 2007, p. 21).

98 • capítulo 5
 Decifrar a questão social na cena contemporânea insere-se na tarefa de
apreender as várias expressões que as desigualdades sociais assumem na
atualidade, seu processo de produção e reprodução e formas de resistência e
enfrentamento.

As expressões da questão social, em cada espaço e momento histórico, assumem

determinados contornos, mas se renovam se ampliam e se tornam mais complexas,
com novas contradições que remetem, em última instância, a problemáticas particula-
res e desafiantes para o seu enfrentamento pela via exclusiva do acesso a benefícios
vinculados à inserção produtiva no mercado de trabalho (ARCOVERDE 2008, p. 102).

Diante, do exposto nota-se que a questão social é um violento processo que

atinge as classes subalternas e que se revelam nas relações sociais cotidianas
vividas pelos indivíduos no trabalho, na família, na luta pela moradia, na saú-
de, na educação e na polícia de assistência social. Exige-se que os assistentes
sociais estejam atentos as suas manifestações para intervirem.
Como forma de enfrentamento da questão social, no Brasil, existem os pro-
gramas assistenciais focalizados com propostas imediatas de “combate a po-
breza”, como já vimos anteriormente nos programas de transferência de renda,
nota-se o apoio coercitivo do Estado através dessas políticas sociais.
Fala-se hoje de uma renovação da velha “questão social”, no entanto, Netto
(2001, p. 48), destaca que a questão social permanece inalterada, quando refle-
te que:

Inexiste qualquer ‘nova questão social’. O que devemos investigar é, para além da
permanência de manifestações tradicionais da questão social, a emergência de novas
expressões da ‘questão social’ que é insuprimível sem a supressão da ordem do capi-
tal. A dinâmica societária específica dessa ordem não só põe e repõe os corolários da
exploração que a constitui medularmente: a cada novo estágio de seu desenvolvimen-
to, ela instaura expressões sócio humanas diferenciadas e mais complexas, corres-
pondentes à intensificação da exploração que é sua razão de ser.

capítulo 5 • 99
 Isso quer dizer que a forma de exploração não mudou, vive-se em uma socie-
dade capitalista, onde quem dita às regras são as exigências do mercado, nesta
relação sempre irão existir desigualdades sociais e formas de exploração entre
o capital e o trabalho.

[...] a recorrente afirmação de que existiria hoje uma “nova questão social” tem, impli-
citamente, o claro objetivo de justificar um novo trato à “questão social”; assim, se há
uma nova “questão social” seria justo pensar na necessidade de uma nova forma de
intervir nela, supostamente mais adequada às questões atuais. Na verdade, a “questão
social” – que expressa à contradição capital-trabalho, as lutas de classe, a desigual
participação na distribuição de riqueza social – continua inalterada; o que se verifica é
o surgimento e alteração, na contemporaneidade, de suas refrações e expressões. O
que há são novas manifestações da velha “questão social” (MONTÃNO, s.d. p. 02).

Devido às transformações do mundo globalizado e à difícil realidade vi-

venciada por grande parte dos cidadãos brasileiros, desfavorecidos pela má
distribuição de renda e concentração da riqueza, espera-se cada vez mais que
o assistente social encontre respostas sólidas diante das especificidades da
questão social, situação que se apresenta como um desafio constante a es-
ses profissionais.
Como reitera Raichelis (1988, p.756) “o agravamento da questão social de-
corrente do processo de reestruturação produtiva e da adoção da programática
neoliberal repercute no campo profissional, tanto nos sujeitos com os quais o
Serviço Social trabalha, quanto no mercado de trabalho dos assistentes sociais”.
As políticas governamentais impulsionam aos assistentes sociais a profis-
sionalização, atribuindo a eles a execução das políticas sociais. Como essas
políticas são insuficientes e oferecem um sistema precário de proteção social,
(como foi visto no capítulo sobre a seguridade social) de caráter paternalista,
fragmentadas, setorizadas e subordinadas ao interesse econômico de acumu-
lação do capital, as ações profissionais também acabam por se fragmentar,
pois se tornam meros executores de politicas governamentais, reiterando as
desigualdades sociais.
As políticas sociais e suas instituições são os principais espaços de atuação
profissional, conhecer “essas múltiplas dimensões desafia a intervenção como
resposta social mediada via instituições que formulam e executam políticas pú-
blicas” (ARCOVERDE, 2008, p. 102).

100 • capítulo 5
 Entretanto o desafio do Serviço Social é atuar nas contradições institucio-
nais, construindo seu compromisso com as classes subalternas ao buscar que
esse espaço se torne controle da classe trabalhadora, é também buscar o empo-
deramento dos usuários das políticas de assistência social.

5.2  Política Social e Participação Societária:

Controle Social e a Consolidação do Estado
Democrático de Direito e os Desafios para o
Assistente Social

O percurso histórico da assistência social, nas suas conquistas, enquanto po-

lítica pública integrante do tripé da Seguridade Social, com relação à partici-
pação dos usuários no controle social da área, foi muito fraca, reproduzindo o
histórico legado tutelador e clientelista da profissão.
A obrigatoriedade do controle social e da participação da população nos
destinos das políticas públicas foram firmados em 1988 como diretrizes cons-
titucionais, no entanto, a plena efetivação desses princípios está longe de ser
uma realidade na política brasileira.
Vários artigos da Constituição de 1988 preveem a participação do cidadão
na gestão pública, seja através da participação da comunidade, no sistema úni-
co de saúde e na seguridade social (art. 198, III e art. 194, VII); seja como, "par-
ticipação efetiva dos diferentes agentes econômicos envolvidos em cada setor
da produção" (art. 187). E ainda, nos casos da assistência social e das políticas
referentes à criança e ao adolescente onde a participação da população se dá
"por meio de organizações representativas" (art. 204, § 2).
Em síntese o controle social é a participação da sociedade na gestão de po-
líticas e programas promovidos pelo Governo Federal, essa participação pode
ocorrer através dos conselhos gestores de políticas públicas que atuam nos es-
tados e municípios como; os Conselhos de Assistência Social, os Conselhos de
Direitos da Criança e do Adolescente, de Educação, de Saúde, do Idoso den-
tre outros.

capítulo 5 • 101
 O controle social é o controle das ações do Estado pela sociedade civil que pode
participar dos processos de elaboração, implementação e fiscalização das políticas
públicas, por meio de conselhos e comitês. A grande contribuição dos conselhos é a
possibilidade de dar maior transparência às ações do Estado e favorecer uma justa
distribuição dos recursos públicos, com menos desperdício e maior eficiência nos
serviços prestados (Ministério Desenvolvimento Social, 2008).

Nesse contexto, a expansão da política de assistência social vem exigindo

cada vez mais que o assistente social atue na viabilização dos direitos sociais
através da consolidação do Estado democrático, da universalização da seguri-
dade social e das políticas públicas e do fortalecimento dos espaços de contro-
le social.
O desafio para se efetivar a participação popular foi transposto ao Sistema
Único de Assistência Social – SUAS, depois de mais de uma década da aprova-
ção da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS.
O Conselho Nacional de Serviço Social – CNAS incentivou esse processo em
2008/2009, através do ciclo de conferências da Política de Assistência Social,
cujo tema foi: “participação e controle social” com o objetivo de ter a participa-
ção popular na afirmação da Politica Social de Assistência Social enquanto po-
lítica de direito social. [...] “visando aprofundar e alcançar uma nova densidade
aos processos de participação, que melhor combine as estratégias representati-
vas e as de exercício direto da cidadania popular” (CNAS, 2009, p. 4).
A Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS ressalta em uma de suas três
diretrizes a importância da participação da sociedade civil no exercício do con-
trole social. Em seu Art. 5º, inciso III, prevê a “participação da população, por
meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no contro-
le das ações em todos os níveis”.
A participação social é um dos aspectos inovadores do SUAS, tendo como
um dos eixos estruturantes do Sistema o controle social, alterando as bases da
relação entre o Estado e Sociedade Civil.
A importância do controle social para a Política de Assistência Social de
acordo com Couto et al. (2012) “coloca em relevo o papel dos Conselhos en-
quanto espaços políticos de expressões e negociação de interesses sociais em
disputa. Instância de natureza pública e democrática, arenas de confrontação,
mediação e de concertação”.

102 • capítulo 5
5.2.1  O Papel do Estado e da Sociedade Civil e os Conselhos

Para darmos continuidade no estudo se faz necessário entender o conceito de

Estado, de sociedade e conceito de esfera pública.
O conceito de Estado pode ser considerado um conjunto de instituições
e prerrogativas, entre as quais, o poder coercitivo, que só o Estado possui por
delegação da própria sociedade, possui um espaço geograficamente delimita-
do onde o poder estatal é exercido. Muitos denominam este território de so-
ciedade, embora esse mantenha relações com outras sociedades, para além de
seu território.
Também pode ser considerado um conjunto de regras e condutas, o que
ajuda a manter uma cultura política comum a todos que fazem parte da socie-
dade ou do que muitos chamam de nação.
Podemos entender o Estado pelas suas interdependências, por exemplo, a
que ele mantém com a sociedade. A sociedade é o principal oposto do Estado,
mas também é o seu principal termo de complementação.
É na relação com a sociedade que o Estado abrange todas as dimensões da
vida social, todos os indivíduos e classes, e assumem diferentes responsabili-
dades, inclusive as de atender demandas e reivindicações da sociedade em seu
conjunto (não só de uma classe).
Apesar de o Estado ser dotado de poder coercitivo, também pode realizar
ações protetoras, desde que pressionado e controlado pela sociedade. Assim, o
poder do Estado representa a força concentrada e organizada da sociedade com
vista a regular a sociedade em seu conjunto. Além disso, o Estado é a criatura da
sociedade, pois é essa que o engendra e o mantém (e não o contrário).
O controle social foi historicamente exercido pelo Estado sobre a sociedade.
A gênese da profissão de Serviço Social foi vinculada ao controle social, a ser-
viço do Estado como manipulador e controlador das massas populares, como
acontecia dentro da corrente teórica funcionalista, exercida pelo Serviço Social
na época, direcionado a manter a “ordem e o progresso” a favor do estado e não
da sociedade civil.

capítulo 5 • 103
 O Estado é uma esfera a favor das classes dominantes desde seus primórdios, nas
sociedades escravistas da Antiguidade. Surgiu para proteger os interesses da classe
dominante e controlar as revoltas dos escravos. Inicialmente, havia apenas alguns
traços essenciais do Estado moderno, como a presença de um corpo policial-militar
de uma burocracia hierárquica, cobradores de impostos, escribas e mensageiros, em
suma, um corpo de funcionários públicos. Assim, em Marx, o Estado não inaugura
a sociedade civil. Antes, se ergue a partir dela no interesse de determinada classe
social (SOUZA, p. 37, 2010).

Não é desse controle social que esta unidade está tratando, mais é impor-
tante relembrar seu contexto histórico. O controle social como eixo estruturan-
te do SUAS é exercido pela sociedade sobre o Estado.
A sociedade também se trata de um conceito complexo e o indica a partir do
pensamento social do século XX, que privilegia a sua relação com o conceito de
Estado, buscando distinções entre as duas instâncias. A mobilização popular
realizada na década de 80 em busca de um Estado democrático e do acesso uni-
versal aos direitos sociais trouxe a tona a possibilidade de inversão do controle
social. Surge, a perspectiva de um controle da sociedade civil sobre o Estado.
Tanto o Estado como a sociedade civil são partes constitutivas e integrais de
um todo contraditório que se torna público à medida que se torna permeável
aos conflitos e diferenças, assim como a definição negociada de políticas pú-
blicas, isto é, de todos.
A esfera pública se constitui como parte integrante desse processo de de-
mocratização, se dá com a construção de espaços de interlocução entre sujeitos
sociais, no sentido da criação de uma nova ordem democrática valorizadora da
universalização dos direitos de cidadania.

Nas últimas décadas do século XX, travaram-se debates e lutas que apontam para as
limitações dos mecanismos tradicionais de democracia representativa em absorverem
demandas sociais que são cada vez mais abrangentes. Consequentemente, forta-
lecem debates e lutas em torno da democratização e representação dos interesses
populares na esfera das decisões políticas.

104 • capítulo 5
 Neste sentido surge uma mobilização fortalecida principalmente em torno
da definição, controle e gestão das políticas públicas sociais, com valorização
da luta/participação institucional, ou seja, participação da sociedade civil por
dentro do Estado, instituindo-se os conselhos de políticas e temáticos criados
a partir da Constituição Federal de 1988 e das legislações específicas de cada
área; saúde, previdência, assistência social, criança e adolescente e outros.

5.2.2  Conselhos: Instâncias de Controle Social

As instâncias públicas de controle social estão associadas à participação ativa

dos cidadãos na gestão e monitoramento da coisa pública, em momentos que
os governos se tornam mais democráticos. “Os conselhos são canais importan-
tes de participação coletiva e de criação de novas relações políticas entre gover-
nos e cidadãos e, principalmente, de construção de um processo continuado de
interlocução pública” (RAICHELIS, 2006, p.83).
O controle social enquanto direito conquistado pela Constituição Federal
de 1988, mais precisamente do princípio “participação popular”, pretende am-
pliar a democracia representativa para a democracia participativa, de base.
A participação está relacionada à ampliação dos sujeitos sociais na demo-
cratização do Estado brasileiro, tendo no horizonte uma nova relação Estado-
Sociedade com a ampliação dos canais de participação direta. É através da
articulação entre mecanismos de representação indireta com organismos po-
pulares de democracia que as classes subalternas podem participar ativamen-
te do poder político, influenciando nas decisões, havendo a possibilidade de
construção do predomínio da vontade geral e a conservação do pluralismo.

CONEXÃO
“O pluralismo é um elemento factual da vida social e da própria profissão, que deve ser
respeitado. Mas este respeito, que não deve ser confundido com uma tolerância liberal para
com o ecletismo, não pode inibir a luta de idéias. Pelo contrário, o verdadeiro debate de
idéias só pode ter como terreno adequado o pluralismo que, por sua vez, supõe também o
respeito a hegemonias legitimamente conquistadas” (NETTO, p.6 1999). Artigo na íntegra
disponível em: http://cpihts.com/PDF03/jose%20paulo%20netto.pdf

capítulo 5 • 105
 “O processo de implementação do Sistema Único de Assistência Social tem
tido impactos na participação e no controle social e, em particular, na atuação,
funcionamento e dinâmica dos Conselhos de Assistência Social” (YAZBEK et
al., 2012, p. 213).
Estão previstas duas instâncias de participação nas políticas sociais: os con-
selhos e as conferências.
Os conselhos – são espaços com representação paritária, na maioria das
vezes compostos por 50% de representantes do Poder Executivo e 50% da so-
ciedade civil, os quais discutem, elaboram e fiscalizam as políticas sociais das
diversas áreas: saúde, educação, assistência social, criança e adolescente en-
tre outros.
A Resolução CNAS nº 237/2006 descreve em seu artigo 11 que a eleição da
sociedade civil deverá ser coordenada por ela mesma e sob a supervisão do
Ministério Público, tendo como candidatos/eleitores: “representantes dos usuá-
rios ou de organização de usuários da assistência social; entidades e organização
assistência social; entidades de trabalhadores do setor” (CNAS, 2006, p.3-4).
Em geral, as ações dos conselhos são de natureza deliberativa, ou seja, têm
poder de decisão, em sua maioria tem como objetivo controlar a execução das
políticas públicas.
São baseados na concepção de participação social, que tem sua base na uni-
versalização dos direitos, pautado por uma nova compreensão do caráter do
papel do Estado. Através dos conselhos está previsto a efetividade do controle
social, isto é, a participação da sociedade civil nos processos de planejamen-
to, acompanhamento e avaliação das ações da gestão pública e da execução
das políticas.
Os conselhos precisam ser visualizados como espaços de decisões sobre a
política pública, também como espaços contraditórios de diversos interesses,
orientados pela democracia participativa, tendo no horizonte a construção da
democracia de massas.
É importante entender que os conselhos se articulam com as demais instân-
cias e instrumentos de controle público. Os Conselhos de Assistência Social,
por exemplo, “estão vinculados ao órgão gestor de assistência social, que deve
prover a infraestrutura necessária ao seu funcionamento garantindo recursos
materiais, humanos e financeiros, inclusive com despesas referentes a deslo-
camento de conselheiros quando estiverem no exercício de suas atribuições”
(LOAS, Art. 16).

106 • capítulo 5
 Vale a pena ressaltar que as instâncias deliberativas do SUAS, são:
1. – Conselho Nacional de Assistência Social.
2. – Conselhos Estaduais de Assistência Social.
3. - Conselhos de Assistência Social do Distrito Federal.
4. – Conselhos Municipais de Assistência Social.

A política de assistência social nos últimos anos tem ampliado o controle social por
meio da expansão do número de conselhos nos municípios, estados e no Distrito
Federal. A partir da realização da V Conferência Nacional, em 2005, considerada um
marco na consolidação do SUAS, mais desafios têm sido colocados na agenda tanto
dos gestores quanto dos conselheiros: fortalecer o papel dos conselhos e ampliar o
uso de outras formas de participação da sociedade civil, principalmente para garantir
a participação do cidadão usuário (CNAS/SUAS, 2013, p.24).

As dificuldades que os conselhos enfrentam é o desrespeito do poder pú-

blico pelas deliberações dos conselhos e conferências, o não cumprimento
das leis que regulamentam seu funcionamento, a burocratização das ações e
dinâmica dos conselhos que não viabilizam a participação dos representantes,
a não divulgação prévia da pauta de reuniões, a infraestrutura precária; a ausên-
cia de definição orçamentária.
Existe a falta de conhecido da sociedade civil sobre os conselhos, e da impor-
tância de sua participação nas plenárias, falta articulação entre os conselheiros
participantes. Há também o poder institucional do órgão Executivo sobre os
questionamentos dos conselheiros com a relação às politicas públicas, amea-
çando que os questionamentos podem trazer prejuízo para a população justi-
ficando que as soluções jurídicas podem ser mais ágeis sem questionamentos.

Na presidência dos Conselhos Municipais de Assistência Social, ainda é forte a

presença das primeiras-damas, mas são frágeis as representações de trabalhadores e
ausentes as organizações coletivas de usuários, não raro confundidas com a repre-
sentação das entidades de assistência social, o que termina por sonegar dos usuários
sua fala e presença autônomas (RAICHELES, 2009, p. 15).

capítulo 5 • 107
 As contribuições dos conselhos, ainda é muito incipiente, a participação da
população, dos usuários ainda é efêmera, tornando um incentivo a participa-
ção elitista, os representantes tem atuado de forma autoritária, pessoal, não le-
vando para a entidade a qual representa as temáticas tratadas nos conselhos, o
que dificulta ainda mais as necessidades da população chegar até os conselhos.
“A centralização do poder nas mãos do Executivo fragiliza a autonomia dos
conselhos diante das condições que os governos reúnem para interferir, neu-
tralizar ou mesmo minar suas ações e decisões coletivas” (RAICHELES, 2009,
p. 16).
Cabe lembrar que: “é condição para o repasse dos recursos da assistência
social aos municípios, estados e Distrito Federal a efetiva instituição e funcio-
namento dos: conselhos de assistência social; fundo de assistência social e pla-
no de assistência social” (Art. 30 da LOAS).
Os assistentes sociais nos conselhos podem atuar como conselheiros e tam-
bém desenvolverem ações de assessoria junto aos conselhos ou aos usuários,
trabalhadores e poder público.
O trabalho dos assistentes sociais nos conselhos deve realizar o trabalho
de mobilização e organização popular, apresentar aos usuários a possibilidade
de participar do espaço de decisões que envolvem o planejamento de políticas
públicas do seu município, promovendo uma participação qualificada, já que
terão ciência da realidade.
O assistente social dever ser socializador de informações, apresentando as
propostas e decisões tomadas nos conselhos, pois quanto mais informada a
população for sobre seus direitos e deveres, mais chance terão de exercer o con-
trole social nos espaços públicos.
A assessoria dos profissionais de Serviço Social pode ser quanto a organiza-
ção da documentação dos conselhos, a elaboração de material informativo so-
bre o controle social e políticas públicas, elaboração de planos com propostas
de participação popular, realização de cursos de capacitação dos conselheiros e
o incentivo a realização e participação no orçamento participativo.

108 • capítulo 5
 Muita gente não sabe, mas a população pode ajudar diretamente a definir quais são
as prioridades na aplicação dos recursos do orçamento de seu município. Nas cidades
em que existe o orçamento participativo, representantes da comunidade discutem com
membros da prefeitura quais áreas devem receber maior investimento. As reuniões são
públicas, e as deliberações dessas assembleias são consideradas quando é elaborada
a proposta da Lei Orçamentária Anual. Desta forma a população estará participando
diretamente sobre o direcionamento dos recursos públicos. Para o orçamento participati-
vo funcionar bem, é fundamental haver a mobilização da comunidade e a disposição dos
administradores em democratizar a gestão dos recursos do município.

As conferências – são eventos que devem ser realizados periodicamente

para discutir as políticas sociais de cada esfera e propor diretrizes de ação.
Foi criada pelas leis complementares à Constituição Federal de 1988 (como
o ECA a LOAS dentre outras), tem como objetivo reunir governo e sociedade ci-
vil para debater um tema de interesse comum e decidir as prioridades daquela
política pública para os próximos anos.
As conferências são convocadas pelo poder executivo ou pelo conselho
responsável e servem para definir princípios e diretrizes; para dar voz e voto a
vários segmentos; discutir e deliberar sobre os conselhos; avaliar e propor ins-
trumentos de participação popular e fazer indicações para a formulação da po-
lítica de assistência social.

As Conferências constituem-se em fóruns democráticos, abertos à participação do

conjunto da população, instituições e organismos envolvidos não só com a formu-
lação, gestão e controle da Política Nacional de Assistência Social nas três esferas
federativas, mas também os sujeitos aos quais as ações dessa política se destinam
(usuários), tendo em vista o fortalecimento da continuidade do processo de sua imple-
mentação (MDS/CNAS, 2010, p.57).

O Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com o

apoio do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) desenvolveram um
material sobre Capacitação para Controle Social nos Municípios: Assistência

capítulo 5 • 109
Social e Bolsa Família, o qual exemplifica bem o ciclo das ações exercidas pelos
conselhos e conferências como demonstrado na figura a seguir.

Formulação

Reformulação para Controle

aperfeiçoamento

Avaliação

A figura ilustra o caminho do trabalho dos Conselhos e das Conferências,

“representa tanto o término quanto a abertura de um ciclo, onde avaliam os re-
sultados do processo de implementação e propõem as diretrizes orientadoras
do processo de reformulação para aperfeiçoamento da política, estabelecendo,
portanto, um novo ponto de partida à ação formuladora e de controle social
desenvolvida pelos Conselhos” (MDS/CNAS, 2010, p.57).
As conferências também possuem caráter deliberativo, as deliberações devem
ser entendidas enquanto norteadoras da implantação das políticas públicas e, por-
tanto, influenciar as discussões travadas nos diversos conselhos. Deliberações é
um ato administrativo de controle que pode ser realizado antes ou depois da ação.
Por exemplo, pode-se aprovar o Plano municipal e estadual da Assistência Social.
Esses são os únicos espaços de ação para o exercício do controle social apesar
de, sem dúvida, serem os mecanismos fundamentais, já que estão previstos em
lei federal. Pela sua grande capacidade de mobilização, as conferências podem
prever um momento próprio para eleição dos conselheiros da sociedade civil.
É importante lembrar que cabe às Conferências avaliar a Política Nacional
de Assistência Social - PNAS e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do
Sistema Único de Assistência Social (SUAS).

5.2.3  Desafios para o assistente social na defesa da participação e

controle social

Para a defesa do fortalecimento da esfera pública na relação, Estado e Socieda-

de Civil, torna-se imprescindível o questionamento dos valores, ideologia e prá-

110 • capítulo 5
ticas gestadas pelo grande capital, isto é, questionamento da cultura política da
crise gestada pelo capital.
Considera-se como estratégia importante o fortalecimento da organização
popular, tais como os conselhos, conferências e movimentos sociais.
A partir dos anos 1990, vive-se um cenário de regressão dos direitos sociais,
de globalização e mundialização do capital, que tem na financeirização da eco-
nomia um novo estágio de acumulação capitalista.
Na atual conjuntura brasileira, o debate das políticas sociais públicas e suas
ações tem privilegiado a focalização em oposição à universalização, enfatizan-
do a despolitização e a tecnificação dos interesses sociais; estruturando-se em
valores individualistas.
É preciso refletir sobre os movimentos organizados e os espaços públicos de
controle democrático para que se fortaleça a concepção de Seguridade Social
Pública, o que não tem ocorrido, por exemplo, pelos seguintes impasses:
•  a qualidade da comunicação estabelecida com a sociedade;
•  a fragilidade das lutas empreendidas pela sociedade civil em defesa das
políticas públicas;
•  o papel desmobilizador dos governos na sua relação com a sociedade.

Observa-se que os conselhos estão na contramão de um processo histórico

conjuntural marcado pela ação deliberada de redução da esfera pública. O as-
sistente social precisa participar e lutar pela criação de um consenso na direção
da contra hegemonia.
O fortalecimento de práticas profundamente antidemocráticas de resolu-
ção dos conflitos pode levar os conselhos a reforçarem ações de desresponsabi-
lização do Estado. O assistente social precisa atuar nas mediações das relações
Estado, instituição e classe trabalhadora, fortalecendo os projetos de lutas des-
sa classe.
Nesse sentido os conselhos devem ser espaços de fortalecimento da ges-
tão democrática; não podem ser transformados em estruturas burocráticas de
aprovação de políticas sociais, ou ainda, em instrumentos que amenizam con-
flitos, não devem se transformar em espaços de legitimação do poder dominan-
te e de cooptação dos movimentos sociais.
O desafio é constituir em mecanismo de participação e controle social na
perspectiva de ampliação da democracia direta. Espaços de controle demo-
crático na atual conjuntura são importantes para a democratização do espaço

capítulo 5 • 111
público e para a mudança da cultura política presente ao longo da história bra-
sileira, pautada no favor e no autoritarismo, no clientelismo e populismo.
No entanto, não é correto atribuir aos espaços institucionais de participa-
ção da sociedade o papel de agentes fundamentais na transformação do Estado
e da Sociedade, pois é uma das instâncias em que ocorre a disputa hegemônica
no país. “O controle social depende também dos espaços democráticos e de
decisões coletivas. Devem-se promover espaços em vista das mobilizações da
sociedade e os interesses públicos” (COUTO e cols, p. 271, 2012).
As possibilidades dos espaços de participação dependem do nível de orga-
nização da sociedade civil, do investimento através de assessoria dos profis-
sionais (como os assistentes sociais) e/ou entidades para o fortalecimento do
controle democrático.
A assistência social em seu longo percurso de afirmação enquanto política
pública, sempre teve uma participação tímida dos usuários enquanto partici-
pantes da formulação, gestão e controle dessa política.

A presença e participação ativa dos usuários no processo de implementação do

Sistema aparecem como um dos aspectos mais frágeis e desafiadores, constituindo
um importante objetivo a ser alcançado. Nesse sentido, se verificam avanços impor-
tantes na compreensão e trato dos usuários enquanto sujeitos políticos, portadores de
direito. Nos espaços de atendimento busca-se qualificar e dar mais oportunidade para
que os usuários possam expressar suas demandas, opiniões e queixas, valorizando-os
enquanto sujeitos (COUTO e cols, p. 270, 2012).

O controle social é muito importante para garantir que as políticas atendam

as necessidades prioritárias da população, como forma de garantir a eficiência
eficácia dos serviços e também para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
As desigualdades sociais, como já vimos anteriormente e a falta da efetiva-
ção dos direitos básicos, como, direito a educação, a saúde, ao trabalho digno,
deveria produzir mobilizações e estimular a participação da população usuária
dos serviços socioassistenciais. Nessa situação o profissional de Serviço Social
tem papel crucial no sentido de estimular e fornecer subsídios para que esses
usuários busquem por si próprios a luta contra a desigualdade e a busca pelos
direitos plenos e universais.

112 • capítulo 5
 ATIVIDADES
01. Assinale a alternativa que completa, correta e respectivamente, a lacuna do texto “O
_______________________é a questão social. É ela em suas múltiplas expressões, que pro-
voca a necessidade da ação profissional junto à criança e ao adolescente, ao idoso, a situa-
ções de violência contra a mulher, à luta pela terra etc”. Essas expressões da questão social
são a matéria-prima ou o objeto do trabalho profissional.
a) fenômeno da pobreza extrema.
b) usuário e seus problemas.
c) objeto de trabalho do Assistente Social
d) adolescente, a criança e seu grupo familiar.
e) cadastro único de benefícios.

02. ENADE 2004 - Considere as afirmações abaixo, sobre a questão social como eixo
estruturante do Serviço Social.
I. – O Serviço Social se constitui como profissão enquanto mecanismo institucional utiliza-
do pelo Estado para dar respostas às expressões da questão social, via políticas sociais.
II. – Os assistentes sociais intervêm nas mais variadas formas de expressão da questão so-
cial, tais como os indivíduos as experimentam nas relações de trabalho, na família, na saúde
e em outras esferas da vida social.
III. – A questão social constitui-se exclusivamente de um conjunto de problemas de indiví-
duos e grupos usuários dos serviços prestados pelo Estado, via políticas sociais.
IV. – O reconhecimento de um conjunto de problemas vinculados às modernas condições
de trabalho urbano constitui o fundamento da questão social.
Somente é correto o que se afirma em:
a) I e II
b) II e III
c) I e IV
d) II e III
e) II e IV

03. Assinale a alternativa que completa, correta e respectivamente, a lacuna do texto. A ori-
gem da questão social data da segunda metade do século XIX, quando a classe operária faz
aparição no cenário político na Europa Ocidental. Por isso afirmamos que a “questão social”
tem sua raiz _______________________ e deve ser pensada como parte constitutiva dessa
sociedade que nos diferentes estágios produz distintas manifestações.

capítulo 5 • 113
a) Na sociedade capitalista
b) No socialismo
c) Na Europa Ocidental
d) Na conjuntura atual
e) Na Revolução Industrial

04. A análise do significado do Serviço Social no processo de reprodução das relações

sociais salienta o caráter contraditório da profissão. Ela reproduz, pela mesma atividade, in-
teresses contrapostos que convivem em tensão – demandas do capital e do trabalho – e só
pode fortalecer um ou outro polo pela mediação de seu oposto. De que decorre esse caráter
contraditório da atuação profissional?
a) da intencionalidade do assistente social.
b) da condução da atuação profissional.
c) da pressão dos empregadores.
d) da relação de classes.
e) das demandas dos usuários.

REFLEXÃO
No decorrer do capítulo entendemos que a profissão está embrionariamente vinculada
ao processo sócio-histórica na qual está inserida a questão social, pois esta é o objeto de
trabalho dos assistentes sociais.
Entendemos que as expressões das desigualdades sociais refletem a questão social, que
significa o conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos que foi acirrado pelo apa-
recimento da classe operária na composição da sociedade capitalista e vinculada ao conflito
entre capital e trabalho.
Os assistentes sociais também fazem parte desse processo de trabalho de produção e
reprodução atendendo um mercado capitalista, o que exige articulações que fortaleçam as
classes trabalhadoras e alternativas que combatam a ação reguladora do Estado em busca
da defesa dos direitos e da justiça social.
Já com relação ao controle social realizado por meio da participação da população na
gestão da política pública, refletimos sobre a dificuldade da participação dos usuários e das
organizações populares que deveriam estar presentes, principalmente nas tomadas de deci-
sões quanto ao direcionamento das políticas públicas.

114 • capítulo 5
 Percebemos como o trabalho desenvolvido pelo assistente social está relacionado com
o controle social como profissão que pode contribuir para o exercício do controle dos seto-
res populares sob as ações do Estado, para que esse atenda aos interesses da maioria da
população, o que tem se tornado um desafio, tendo em vista o panorama atual das políti-
cas públicas.

LEITURA
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GABARITO
Capítulo 1

01. A
02. D

Capítulo 2

01. A
02. B
03. A
04. A

capítulo 5 • 117
Capítulo 3

01. C
02. C
03. E

Capítulo 4

01. E
02. C
03. E

Capítulo 5

01. C
02. A
03. A
04. D

118 • capítulo 5
ANOTAÇÕES

capítulo 5 • 119
 ANOTAÇÕES

120 • capítulo 5