RESUMEN FINANZAS PÚBLICAS

Unidad 1: Introducción a las finanzas públicas

La Economía Pública estudia la intervención que la autoridad pública efectúa en una economía de
mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos. Investiga la elección, puesta
en práctica, y los efectos de los ingresos y gastos públicos según unos criterios básicos de eficiencia
y equidad. Estos criterios responden a dos grandes objetivos de los Sectores Públicos:

a) Lograr una asignación eficiente de los recursos que conduzca a un crecimiento económico
equilibrado

b) Redistribuir la renta y la riqueza de un país con criterios de equidad y justicia.

En la Economía Publica coexisten dos enfoques: el positivo y el normativo.

Una proposición científica “positiva” es la que se refiere a “lo que es”, una ciencia “normativa” se
ocupa del “deber ser”.

La Economía positiva resulta necesaria para la normativa, ya que si hay que recomendar un curso de
acción parece necesario conocer los efectos probables de todas las alternativas. La Economía
normativa, por su lado, es una buena guía para la investigación positiva al subrayar los temas donde
necesitamos un conocimiento teórico y empírico mayor. Las recomendaciones normativas del
haciendista se formulan con el respaldo de la Economía del Bienestar y el estudio positivo del Sector
Publico se desarrolla con conceptos de la Teoría microeconómica.

Aunque las determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economía de muchas formas, es
posible presentar algunos objetivos o funciones políticos definidos:

1. Función de asignación: El objetivo de esta rama es realizar los ajustes apropiados en la asignación
de recursos efectuada por el mercado, dada la existencia de fallas en el mismo que impiden la
asignación eficiente de los mismos. La intervención pública puede revestir en esta función dos
formas diferentes. De una parte, ella puede materializarse en la utilización de medidas impositivas o
de subsidios, o simplemente reglamentarias, destinadas a organizar la actividad privada de manera
más propicia y eficiente. La otra forma de intervención es el control directo por parte del Estado de
la producción o provisión de bienes y servicios públicos.

2. Función de distribución: La distribución de la renta y la riqueza en una economía de mercado

dependen de cierto un número de factores, que incluyen entre otros, la legislación sobre herencias,
la distribución innata del talento, las oportunidades educativas, la movilidad social y aun la estructura
del mercado. Como resultado de estos factores tiene lugar un estado de distribución de la renta con
grados variables de igualdad o desigualdad. En tanto una cierta mayoría lo considere no equitativa
en uno o varios aspectos sociales, es justificable la intervención pública para corregir estas
situaciones. El modo más fácil y directo de instrumentar el ajuste deseado es hacerlo mediante un
sistema de impuestos y pago de transferencias entre los distintos sectores. Se deben tener siempre
en cuenta los efectos económicos que estas medidas puedan ocasionar.

3. Función de estabilización: La función de la rama de estabilización es la de mantener un alto nivel

de utilización de los recursos productivos y un valor estable de la moneda. Una economía libre que
no esté controlada tiende a fluctuaciones más o menos pronunciadas de los precios y el empleo, con
tendencia a corto plazo a surgir desajustes de naturaleza coyuntural que conduzcan al desempleo o
la inflación. Por lo tanto, tiene vital importancia para el éxito de los sistemas económicos libres el
desarrollo de medidas compensatorias para mantener por un lado, un alto nivel de empleo cuando
la actividad económica privada amenaza con decaer y, que puedan sostener por otra parte, la
estabilidad del nivel de precios cuando la demanda amenaza con exceder la oferta disponible. Se
trata por lo tanto de llevar a cabo medidas anticíclicas a fin de suavizar los picos que presenta la
economía.

Unidad 2: El sistema presupuestario

El presupuesto es el más importante instrumento de administración financiera; es un instrumento

polivalente de:

- Gobierno: permite en forma adecuada y oportuna el proceso de toma de decisiones sobre una base
técnica mínimamente consistente.

- Administración: al determinar responsabilidades en función del principio de división de trabajo,

sirviendo de guía de acción para diferentes niveles de la organización del sector público.

- Planificación: al vincular en el corto plazo las necesidades de asignaciones financieras presentes en

programas y planes de gobierno.

- Legalidad: a partir de la aprobación de lo que se va a hacer (presupuesto propiamente dicho), es

posible el control en función de lo hecho (ejecución). Facilita el control republicano en función del
principio de división de poderes por parte de los organismos de control interno, externo y la sociedad
en general.

ESCUELAS PRESUPUESTARIAS

- Escuela Clásica o liberal: Estado neutral. Presupuestos equilibrados, solo acepta

(excepcionalmente) uso del crédito para financiar gastos de capital.

- Escuela Moderna o keynesiana: Estado Interventor. A través del presupuesto, debe actuar
contrarrestando la recesión y la desocupación. Acepta el déficit presupuestario, incluso financiados
mediante emisión monetaria, si eso sirve para evitar una recesión.

- Escuela contemporánea o productivista: Estado como una corporación representativa de

determinados intereses ligados al bien común de la sociedad, responsable de satisfacer sus
necesidades con el mejor grado de productividad social, asegurando una acumulación de bienes y
servicios mayor a los recursos que detrae de ella. Rechaza el financiamiento vía emisión monetaria,
aunque sostiene la posibilidad del uso del crédito público en una frontera más amplia que la señalada
por la Escuela Clásica.

ECUACIÓN PRESUPUESTARIA FUNDAMENTAL

RECURSOS + FUENTES FINANCIERAS = GASTOS + APLICACIONES FINANCIERAS

El presupuesto será:

- Equilibrado si Recursos = Gastos

- Superavitario si Recursos ˃ Gastos
- Deficitario si Recursos ˂ Gastos

La ecuación presupuestaria se debe cumplir siempre. Si el presupuesto es deficitario, la diferencia

entre los gastos y los ingresos se financia o con deuda o con deuda flotante.

Características de los elementos de le EPF

CARACTERÍSTICA GASTOS RECURSOS

1-En su fijación Preventivos Preventivos
2-En sus topes Limitativos No limitativos
3-En sus plazos Periódicos No periódicos
4-En su legalidad Original Derivada

1- Ambos son preventivos; esto decanta del carácter estimativo del presupuesto. Tanto gastos como
recursos pueden variar por diversas variables no controlables.

2- Los gastos son limitativos ya que no se puede gastar más de lo que está presupuestado, ni en
conjunto ni por área (se puede pedir excepcionalmente una redistribución de partidas de gasto por
medio del ejecutivo). Los recursos en cambio no son limitativos, si por alguna razón ingresan más
recursos de lo previsto, no sería lógico limitarlos a la meta estimada.

3- Los gastos son periódicos, la autorización de usos de recursos en gasto caduca cada año, es decir,
el crédito presupuestario se cae si no se llegó a asignar en el año para el cual se concedió y se debe
pedir de nuevo el próximo año. Los recursos en cambio no son periódicos, estos se acumulan.

4- En los gastos la legalidad es originaria, no existen antes de la existencia del presupuesto. Para los
impuestos en cambio es derivada, las fuentes de ingresos, por ejemplo los impuestos, ya están
establecidos por ley con anterioridad al presupuesto, este solo estima cuánto se recaudará un año
específico.
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Para que el presupuesto alcance un nivel de desarrollo técnico que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, es indispensable que en todo su proceso, métodos y procedimientos,
etapa por etapa, tanto en su contenido como en su forma, se apliquen determinados "principios" o
normas técnicas.

a) Anticipación: el presupuesto debe formularse y aprobarse antes de comenzar el ejercicio. Hace a

la naturaleza del presupuesto de ser un instrumento preventivo. Las autorizaciones para gastar
deben ser anteriores a las decisiones de gastar.

b) Universalidad: el presupuesto debe contener los gastos y recursos públicos considerados en forma
separada y por su totalidad; no deben compensarse gastos con recursos.

c) Exclusividad: es una característica del articulado, es decir de los artículos de la ley de presupuesto.
No se deben incluir en el mismo normas sin vínculo estricto con el presupuesto.

d) Unidad: todas las entradas y salidas se deben incluir en el documento presupuestario permitiendo
un panorama de conjunto de las operaciones financieras, ya que si se tiene un presupuesto
fragmentado no se puede tener idea del conjunto, de la magnitud y composición de los recursos y
gastos públicos. De este principio se deriva el de unidad de caja que establece que todos los ingresos
deben ir a una única caja y los pagos realizarse con los fondos de esta.

e) Periodicidad: debe ser aprobado todos los años. El presupuesto en la Argentina tiene la característica
de ser anual. También se prevé la complementación con planes plurianuales, pero estos no permiten detallar
las tareas con demasiada minuciosidad.

f) Continuidad: postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual deben
apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios
futuros. Debe reflejar la continuidad del Estado y de los servicios a su cargo.

g) Equilibrio: el presupuesto debería tender a ser equilibrado en el largo plazo. El déficit no puede
ser permanente y cuando desaparece la razón que lo justifica debe volverse al equilibrio
presupuestario. El superávit tampoco debe ser permanente ya que se están subutilizando los
recursos que se quitan al sector privado.

h) Flexibilidad: el presupuesto no debe tener rigideces que le impidan constituirse en un eficaz

instrumento de administración de gobierno y de programación económica y social. Esta flexibilidad
sin embargo no debe convertirse en “libertinaje”, debe tener especificaciones.

i) Especificación: implica que, en materia de ingresos, deben señalarse con precisión las fuentes que
los originan y, en materia de gastos, las características de los bienes y servicios que deben adquirirse
o pagarse.

j) Factibilidad/veracidad: se deben establecer objetivos posibles de alcanzar, altamente

complementarios entre si y considerados de la más alta prioridad. Debe programarse lo que es
factible de ejecutar.
k) Claridad: el presupuesto debe hacerse de tal forma que responda a un ordenamiento que permita
hacerlo entendible por: aquellos que deciden su aprobación (Poder Legislativo), aquellos
responsables de su ejecución (administración) y los ciudadanos en general.

l) Publicidad/transparencia: ofrecer información oportuna, confiable y sistemática que pueda ser

objeto de control y auditoria por los diversos responsables de ello, en particular por el ciudadano, de
modo de comprender sin duda ni ambigüedad la rendición de cuentas de la gestión del mandatario.

PROCESO DEL PRESUPUESTO

Formulación Aprobación Coordinación de la ejecución Evaluación

LOS CLASIFICADORES PRESUPUESTARIOS

Las clasificaciones presupuestarias son instrumentos normativos que agrupan los recursos y gastos
de acuerdo a ciertos criterios, cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos
comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. Las mismas conforman un sistema de
información ajustado a las necesidades del gobierno y de los organismos internacionales que llevan
estadística sobre los sectores públicos, posibilitando un análisis objetivo de las acciones ejecutadas
por el Sector Publico.

Características

- Amplitud: Válidos para todas las transacciones con incidencia económico-financiera.

- Universalidad: Se adaptan a las necesidades de registro de cada uno de los sistemas que integran
el Sistema de Administración Financiera.

- Unicidad: Las transacciones que se generan en el ámbito del Sector Público Nacional, deben
registrarse una sola vez.

- Integralidad: Relación de los clasificadores entre sí y con otras codificaciones producidas por
sistemas conexos y metodologías internacionales. Esto hace al poder de comparabilidad de la
información.

- Flexibilidad: Posibilidad de adaptarse a nuevas situaciones.

Importancia y objetivos

La estructura básica de las clasificaciones presupuestarias facilita la adopción de decisiones en todas

las etapas del proceso presupuestario. Dentro de los múltiples objetivos y finalidades que se pueden
asignar a las clasificaciones, se mencionan las siguientes:

- Facilitan la determinación del volumen y composición de los gastos en función de los recursos
proyectados, de las necesidades de la sociedad y del impacto en otros sectores de la economía.
- Facilitan la proyección de variables macroeconómicas fundamentales para el diseño de la política
económica y la política presupuestaria. Permiten valorar el grado de participación del gobierno en el
desarrollo económico y social y medir las metas y políticas gubernamentales.

- Permiten la valoración de los resultados económico y financiero y el análisis de sus consecuencias.

- Facilitan el análisis de los efectos económicos y sociales de las actividades del sector público y su
impacto en la economía o en sectores particulares de la misma.

- Hacen posible la ejecución financiera del presupuesto.

Tipos de clasificadores

- Clasificaciones analíticas o primarias: Son las que se utilizan para el registro de la transacción, ya
sea en recursos o en gastos. Se consideran imputables para la carga de información al sistema.

- Clasificaciones agregadas o derivados: Surgen mediante la combinación de dos o más

clasificaciones, a través de una metodología establecida de conversión. No son imputable al
momento de cargarse los datos del sistema.

Clasificadores válidos para todas las transacciones:

a) Clasificación Institucional

Ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura organizativa del Sector Público y refleja
las instituciones y áreas responsables a las que se asignan los créditos y recursos presupuestarios y
que llevaran adelante la ejecución de los mismos.

Permite distinguir los diferentes niveles institucionales encargados de la toma de decisiones respecto
de la obtención de ingresos y la realización de gastos.

Primer nivel de apertura: Poder Legislativo Nacional, Poder Judicial de la Nación, Presidencia de la
Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio
de Economía, etc.

b) Clasificación por tipo de moneda

Se utiliza para reflejar las transacciones públicas en moneda extranjera o nacional. El propósito
principal es brindar información para las cuentas de la Balanza de Pagos, y contribuye a determinar
el presupuesto de divisas del sector público.

Primer nivel de apertura: Nacional, Extranjera.

Clasificadores para recursos públicos

Las clasificaciones de los recursos públicos se utilizan básicamente para: realizar análisis económico
financiero y facilitar las decisiones de las instituciones públicas; medir el ahorro o desahorro, el
superávit o déficit de las operaciones financieras del gobierno; determinar las fuentes de
financiamiento del sector público; determinar las fuentes de financiamiento del sector público, etc.

a) Clasificación por rubros:

Esta clasificación ordena, agrupa y presenta a los recursos públicos en función de los diferentes tipos
que surgen de la naturaleza y el carácter de las transacciones que le dan origen. Así, en la clasificación
de los recursos por rubros, se distinguen los que provienen de fuentes tradicionales como impuestos,
las tasas, los derechos y las transferencias; los que provienen del patrimonio público como la venta
de activos, de títulos, de acciones y las rentas de la propiedad; y los que provienen del financiamiento
como el crédito público y la disminución de activos.

b) Clasificación por su carácter económico

Desde el punto de vista económico los recursos se clasifican en corrientes, de capital y en fuentes
financieras.

Los recursos corrientes son aquellos que ingresan de forma regular, no de forma excepcional. Dentro
de los recursos corrientes hallamos:

-Ingresos Tributarios (impuestos)

-Ingresos No Tributarios (otro tipo de imposiciones)
-Contribuciones (por ejemplo contribuciones por mejoras)
-Venta de Bienes y Servicios (Estado como productor de Bs y Ss)
-Ingresos de Operación (por prestación de algún servicio regular)
-Rentas de la Propiedad (intereses)
-Transferencias Corrientes (ingresos que recibe de alguna otra jurisdicción, ej.: la coparticipación)

Entre los recursos de capital tenemos:

-Recursos Propios de Capital (venta de algún bien propio)

-Transferencias de Capital (transferencias de otra jurisdicción para financiar gastos de capital)

Finalmente, las fuentes financieras pueden ser:

- Venta de Títulos y Valores

- Venta de Acciones y Participación de Capital
- Recuperación de Préstamos de CP
- Recuperación de Préstamos de LP
- Disminución de otros Activos Financieros
- Endeudamiento Público
- Obtención de Préstamos
- Incrementos de Otros Pasivos
- Incremento del Patrimonio

Clasificadores para gastos públicos

a) Clasificación económica

Esta clasificación permite identificar la naturaleza económica de las transacciones que realiza el
Sector Público, con el propósito de evaluar el impacto económico de las acciones fiscales. En este
sentido, el gasto económico se clasifica en:

Erogaciones Corrientes: gastos que no perduran más allá del año presupuestario. Encontramos en
esta categoría los gastos de consumo (ej.: sueldos, bienes y servicios) y las transferencias (al sector
privado o al sector público).

Erogaciones de Capital: el resultado de estas erogaciones trasciende el año presupuestario. Estas son
inversiones reales (ej.: obra pública), transferencias de capital (al sector privado o al sector público)
y la inversión financiera.

Aplicaciones financieras: amortizaciones de deuda.

Primer nivel de apertura: Gastos corrientes, Gastos de Capital, Aplicaciones Financieras

b) Clasificación por objeto del gasto

Se diferencia según el tipo de bien o servicio que se está adquiriendo. Podemos hacer un análisis
micro con los datos, es decir un análisis que responda a ¿en qué se está gastando?

Primer nivel de apertura: Gastos en personal, Bienes de consumo, Servicios no personales, Bienes de
uso, Transferencias, Activos financieros, Servicio de la deuda y disminución otros pasivos, Otros
gastos Tradicionales, Gastos figurativos.

c) Clasificación funcional

Presenta al gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a
la comunidad. Permite determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se
estiman alcanzar estos.

Primer nivel de apertura: Administración general, Servicios de defensa y seguridad, Servicios sociales,
Servicios económicos, Deuda pública.

d) Clasificación institucional

Permite visualizar qué entidad del gobierno lleva a cabo cada gasto. Sirve para control legal de cada
organismo, pero no para medir eficiencia.
Primer nivel de apertura: Poder Legislativo Nacional, Poder Judicial de la Nación, Presidencia de la
Nación, Jefatura de Gabinete de Ministros, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio
de Economía, etc.

e) Clasificación por programa

Implica la asignación de recursos financieros a cada una de las categorías programáticas del
presupuesto (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra)

Primer nivel de apertura: Categorías programáticas (ej.: programa de obras públicas)

f) Clasificación por sectores

Permite mostrar la participación del Estado sobre distintos sectores económicos.

Primer nivel de apertura: Sector Primario, Sector Secundario, Sector Terciario.

g) Clasificación por ubicación geográfica

Establece la distribución espacial de las transacciones económicas que realiza el sector público.

Primer nivel de apertura: Provincias, Departamentos, Partidos

h) Clasificación por moneda

Muestra en qué moneda se llevó a cabo cada erogación y por lo tanto permite conocer la necesidad
de divisas extranjeras.

Primer nivel de apertura: Moneda Nacional, Moneda Extranjera.

i) Clasificación por fuente de financiamiento

Presenta el gasto público según los tipos genéricos de recursos empleados para su financiamiento.

Primer nivel de apertura: Fuentes Internas, Fuentes Externas.

PROCESO PRESUPUESTARIO
Es el proceso en el cual la sociedad, a través de sus representantes, discute los usos alternativos de
los recursos públicos, e intenta asignarlos a los usos más eficientes.

Un buen proceso presupuestario debiera contribuir a la sostenibilidad fiscal y a la representatividad

del gasto. Es decir, que lo que establezca el presupuesto se corresponda con lo que la sociedad quiere
pero que sea fiscalmente sostenible.

El proceso presupuestario involucra diferentes etapas: elaboración, aprobación, ejecución y control.

TEORÍA DEL BIENESTAR

La idea central es que el presupuesto y su composición pueden estudiarse en términos económicos,

procurando ver en cada caso como las distintas situaciones afectan a la función de bienestar social.

Existen tres ramas en la formación del presupuesto:

-Rama Asignación: Determina el nivel y composición de las necesidades públicas que habrán de
satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrán de introducirse, fijando la
composición de gastos e impuestos correspondientes.

-Rama Distribución: Sin alterar la asignación de recursos, agregará las transferencias necesarias para
modificar la distribución del ingreso de la manera deseada.

-Rama Estabilización: Sin alterar lo previo, incluirá los impuestos o gastos requeridos para lograr el
déficit o superávit necesario.

TEORÍA DE LAS DECISIONES COLECTIVAS

Los presupuestos públicos no son el resultado de decisiones de un planificador social (Teorema de

Imposibilidad de Arrow). Hay una multiplicidad de actores que participan en el proceso
presupuestario. Cada uno de ellos llega al proceso de decisión fiscal con sus propias preferencias y
motivaciones.

Esto genera una serie de potenciales problemas. El más estudiado de estos problemas es el problema
de los recursos comunes.

Surge de dos importantes características de los presupuestos públicos:

1. Mientras los beneficios de los programas públicos tienden a estar concentrados, los costos tienden
a financiarse de un pool de recursos comunes.

2. El presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva, que involucra una variedad de

agentes: Legisladores, Ministros de gasto, Ministro de finanzas, y cada uno con sus propios
incentivos.
CICLO PRESUPUESTARIO ARGENTINO A NIVEL NACIONAL

El proceso presupuestario tiene cuatro etapas básicas, que abarcan un período entre dos años y
medio y tres años aproximadamente. Las etapas son: 1) formulación del presupuesto, 2) discusión y
aprobación del presupuesto, 3) ejecución y 4) control y evaluación

INSTITUCIONES PRESUPUESTARIAS

Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos, y prácticas (formales e

informales) acorde con las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.

Tipos de Reglas:

Numéricas: Reglas de presupuesto equilibrado, de límites a variables tales como el déficit fiscal, la
deuda pública y la inflación.

De procedimiento: Afectan la interacción entre los distintos agentes que participan en el proceso
presupuestario. Reglas Jerárquicas versus Colegiadas.

De transparencia: Intentan dar realismo y facilitar el control presupuestario de la sociedad.

Criterios para armar el presupuesto

Incrementalista: El presupuesto del año próximo aumenta en una proporción constante al

presupuesto de este año. 𝐺𝑡+1 = (1 + 𝛼)𝐺𝑡
Programación: Cada año se programa un nuevo presupuesto acorde a las necesidades
presupuestarias específicas del año en cuestión.

Técnicas presupuestarias

Presupuesto por programas: es la técnica más utilizada en el Sector Público. Ordena el presupuesto
en forma de programas y proyectos, muestran las tareas a efectuar, señalando objetivos específicos
y sus costos de ejecución.

Presupuesto en base cero: Exige justificar, entera y detalladamente, un requerimiento

presupuestario “desde el inicio” (de ahí que sea base cero); deja de lado el supuesto de continuidad.
Puede aplicarse a la totalidad o limitarse a ciertos sectores de la organización.

Presupuesto participativo: El Presupuesto Participativo es un proceso de intervención directa,

permanente, voluntaria y universal en el cual la ciudadanía, conjuntamente con el gobierno, delibera
y decide qué políticas públicas se deberán implementar con el presupuesto estatal. Relativiza la teoría
de la representación.

REGISTROS CONTABLES Y RESULTADOS FISCALES

Las Finanzas Públicas registran: 1.Los ingresos que recibe el sector público, 2. Los gastos que realiza
el sector público, 3. El nivel o monto del déficit o superávit del sector público, 4. El flujo del
endeudamiento público, 5. El saldo de la deuda pública.

Modos de registro:

Base Devengado: Criterio de registración que refleja la imputación en el ejercicio fiscal

correspondiente con independencia del momento en que se produce el pago.

Base Caja: Cuantifica el movimiento de fondos con independencia del ejercicio fiscal al cual
corresponde.

Los ingresos se consideran como tales cuando se reciben los fondos (base caja) y los gastos se
consideran como tales cuando el Estado se compromete a pagar (base devengado).

Hay tres etapas que la Ley de Administración Financiera exige registrar:

Compromiso: Relación jurídica que dará lugar a una eventual salida de fondos (cuando se aprueba el
gasto en el presupuesto)
Devengamiento: cuando por una relación jurídica se establece un derecho o una obligación de la
administración.
Percepción/ Pago: Cuando los fondos ingresan o salen de la oficina de la Administración.

𝐶𝑂𝑀𝑃𝑅𝑂𝑀𝐸𝑇𝐼𝐷𝑂 − 𝑂𝑅𝐷𝐸𝑁𝐴𝐷𝑂 𝐴 𝑃𝐴𝐺𝐴𝑅 = 𝑹𝑬𝑺𝑰𝑫𝑼𝑶𝑺 𝑷𝑨𝑺𝑰𝑽𝑶𝑺

𝑂𝑅𝐷𝐸𝑁𝐴𝐷𝑂 𝐴 𝑃𝐴𝐺𝐴𝑅 − 𝑃𝐴𝐺𝐴𝐷𝑂 = 𝑶𝑩𝑳𝑰𝑮𝑨𝑪𝑰𝑶𝑵𝑬𝑺 𝑫𝑬𝑳 𝑻𝑬𝑺𝑶𝑹𝑶
 𝑅𝐸𝑆𝐼𝐷𝑈𝑂𝑆 𝑃𝐴𝑆𝐼𝑉𝑂𝑆 + 𝑂𝐵𝐿𝐼𝐺𝐴𝐶𝐼𝑂𝑁𝐸𝑆 𝐷𝐸𝐿 𝑇𝐸𝑆𝑂𝑅𝑂 = 𝐶𝑂𝑀𝑃𝑅𝑂𝑀𝐸𝑇𝐼𝐷𝑂 − 𝑃𝐴𝐺𝐴𝐷𝑂
= 𝑫𝑬𝑼𝑫𝑨 𝑭𝑳𝑶𝑻𝑨𝑵𝑻𝑬

La deuda flotante es una deuda a corto plazo que no se registra como tal, y corresponde a desajustes
temporales de ingresos y pagos de la Hacienda que generaron su emisión.

Resultados fiscales

Unidad 3: Rol del sector público

EL ESTADO COMO CONTRATO - GARCÍA VIÑUELA

EL ORIGEN DEL ESTADO COMO UNA MEJORA DE PARETO

¿Cómo se puede explicar que individuos racionales y que aman la libertad acepten restringirla para
crear el Estado?

El individuo que se encuentra en lo que Hobbes (1651) denomina el estado de naturaleza (situación
previa a la organización política), disfruta de una libertad ilimitada, que le permite imponer costes a
los demás y le obliga a soportar lo que otros puedan ocasionarle a él. El interés de un individuo en
esta situación seria conservar su libertad de acción y limitar la de los demás. Pero nadie cuenta con
la fuerza suficiente para someter a los demás durante un período prolongado. Por el contrario, lo que
el individuo podría anticipar sería que quienes le rodean tomarían represalias frente a cualquier
iniciativa hostil que él pudiera adoptar y que le atacarían cuando se presentase una oportunidad
favorable.

La creación del Estado puede interpretarse en este marco como un medio concebido para superar
las sombrías perspectivas de la vida humana en medio del saqueo y la guerra, males endémicos según
Hobbes del estado de naturaleza.

Estos supuestos se pueden analizar mejor en términos de la teoría de juegos como lo hace Muller
(1989).

Supongamos dos individuos A y B que habitan un mismo territorio y realizan alguna actividad
productiva para hacer frente a sus necesidades. A y B no forman una sociedad, ni existe entre ellos
división del trabajo ni cooperación alguna. Tanto uno como otro pueden robar a su vecino o no
hacerlo: “robar” y “no robar” son las estrategias posibles de los jugadores. La matriz de rendimientos
del juego ordena todas las situaciones a las que da ligar la combinación de las distintas estrategias de
cada jugador. Cada par de valores que figura en las casillas de la matriz muestra los niveles de utilidad
de A (en primer lugar) y B (a continuación).

B
No roba Roba
No roba (9 , 7) ¹ (2 , 8) ²
Roba (11 , 3) ⁴ (4 , 5) ³

Dados los supuestos de racionalidad (A y B aspiran a maximizar su bienestar), incertidumbre (A

desconoce la estrategia de B y viceversa) e independencia (cada jugador considera el
comportamiento del otro como independiente del propio), podemos analizar la matriz para obtener
la estrategia dominante de este juego.

Si A supone que B elegirá “no robar”, la estrategia que mayor bienestar le proporciona es “robar”.
De igual manera, si asume que B elegirá “robar”, la estrategia más conveniente será “robar”. Por lo
tanto la estrategia dominante de A será robar. Aplicando un razonamiento análogo se puede
comprobar que a B también le conviene robar cuando no puede anticiparse al comportamiento de
A. Un equilibrio de Nash es una situación en que el comportamiento de cada jugador es óptimo, dada
la conducta que adoptaA el otro. El equilibrio de Nash del juego es “robar-robar” que corresponde al
estado de naturaleza o anarquía hobbesiana (casilla 3 de la matriz).

El paso de la casilla 3 a la 1, donde ambos están mejor, puede darse si ambos jugadores acuerdan no
robar. El cambio requiere definir los derechos de propiedad y establecer un órgano que se encargue
de hacerlos respetar. Hay dos aspectos importantes en este proceso. El primero es que el Estado
puede crearse por unanimidad, porque descansa sobre las mejoras generales de bienestar que
derivan de la cooperación (siempre que los recursos que consume el acuerdo no impidan que cada
jugador mejore respecto al estado de naturaleza). El segundo es que la coacción es necesaria para
evitar la tentación que suponen los comportamientos no cooperativos para la lógica maximizadora
de utilidad a corto plazo.

En la resolución del juego se ha supuesto que cada jugador consideraba dado el comportamiento del
otro. Pero si el juego se repitiera un número indefinido de veces, es fácil que cada uno deje de percibir
el comportamiento el otro como independiente del suyo, porque la reiteración hace posible que cada
jugador responda a la estrategia del otro. Cabe esperar entonces que en grupos pequeños en los que
la interacción entre los jugadores se repite un número indeterminado de veces, los individuos
aprendan a cooperar sin necesidad de coacción.

Cuando el tamaño del grupo aumenta, los comportamientos no cooperativos son, sin embargo, más
difíciles de detectar y penalizar.

Cuanto más grandes y heterogéneos sean los grupos sociales, más necesario será para organizar la
cooperación que existan acuerdos explícitos y un órgano encargado de hacerlos cumplir.

Un resultado Pareto óptimo es tal que no se puede aumentar el bienestar de alguien sin empeorar a
alguien más. Una mejora de Pareto, en cambio, es una redistribución que permite que al menos un
individuo esté mejor y el resto al menos igual.

Pasar del casillero 3 al 1, es decir, la creación del Estado es claramente una mejora de Pareto.

DELIMITACIÓN DE LAS FUNCIONES DEL SECTOR PÚBLICO

La acción colectiva permite obtener algunas ventajas que son presumiblemente inalcanzables a
través de la iniciativa individual. También se puede utilizar para reducir los costes externos que los
miembros del grupo social se ocasionan unos a otros en su vida común. Buchanan y Tullock (1962)
propusieron un criterio para delimitar las funciones del Estado basado en la minimización de los
recursos que consume la eliminación del coste externo de las acciones individuales.

La aplicación del criterio requiere definir tres clases de costes:

a. Costes externos esperados de la libre iniciativa individual, que consisten en una estimación
subjetiva de los perjuicios que el individuo podría anticipar de sus semejantes cuando la conducta de
éstos no estuviera regulada.

b. Costes esperados de eliminar o reducir los costes del tipo a, recurriendo a la cooperación privada
entre los afectados. Estos costes son los recursos que absorberían la organización del grupo y la toma
de decisiones.

g. Coste mínimo esperado de corregir los costes del tipo a mediante la acción colectiva, es decir, a
través del Estado. Estos costes incluyen las posibles decisiones adversas del sector público, que
podrían ser pasados en alto si las decisiones se tomaran con unanimidad.

La combinación de estos tres valores nos permite ordenar la acción humana en seis categorías:
1. a ˂ b ˂ g

2. a ˂ g ˂ b

En estos dos ordenamientos, la pérdida de bienestar que supondría para el individuo la libertad de
los demás seria menos gravosa que los costes de ponerle remedio, ya fuera a través del acuerdo
privado o de la regulación pública. Ejemplos: decisiones que adoptan los individuos sobre con quién
asociarse, cómo divertirse, qué religiones profesar.

3. b ˂ a ˂ g

En este caso, los efectos externos del comportamiento individual causarían una pérdida de utilidad
mayor que el coste de eliminarlos mediante acuerdos voluntarios pero menor que mediante
regulación estatal. Ejemplos: actividades que descansan sobre la cooperación privada como
empresas, partidos políticos, sindicatos, asociaciones culturales o deportivas.

4. b ˂ g ˂ a

En este ordenamiento, la cooperación voluntaria es menos costosa que la regulación pública pero
esta es, a su vez, mejor alternativa que la libre iniciativa. Es decir, siempre será preferible algún tipo
de regulación, privada o pública. Ejemplos: la emisión de contenidos violentos en la programación
infantil de las cadenas de televisión, las informaciones periodísticas que vulneran el derecho a la
intimidad.

5. g ˂ a ˂ b

En esta categoría, el medio más barato de internalizar el coste externo del comportamiento individual
es la regulación pública, porque organizar la cooperación privada tendría un coste más alto que el
que impone la externalidad. El gasto que supone cuantificar el daño generado, organizar a los
perjudicados y negociar las compensaciones puede ser muy alto. Ejemplos: contaminación del aire y
el ruido ambiental.

6. g ˂ b ˂ a

El coste externo que tiene la libertad individual es mayor que el que comportan las dos alternativas
disponibles para eliminarlo. Así pues, si el Estado no estuviese en condiciones de asumir estas
actividades, observaríamos acuerdos voluntarios para suplir la falta de iniciativa pública. Ejemplos:
defensa, seguridad interior y justicia.

Los ordenamientos 5 y 6 describen fallos de mercado: situaciones en las que la libre iniciativa
individual no conduce a un resultado óptimo en el sentido de Pareto. En ambos casos, la intervención
del Estado se justifica por razones de eficiencia. Sin embargo, esta justificación solo es válida si la
regla con la que se toman las decisiones en el sector público es menos inclusiva que la unanimidad,
porque de no ser así, no existiría diferencia alguna entre los valores de g y b.

División de actividades entre mercado y Estado

1. a ˂ b ˂ g

2. a ˂ g ˂ b
MERCADO
3. b ˂ a ˂ g

4. b ˂ g ˂ a

5. g ˂ a ˂ b
ESTADO
6. g ˂ b ˂ a

REGLAS CONSTITUCIONALES DE DECISIÓN COLECTIVA

En la delimitación de las funciones del Estado hemos supuesto que los acuerdos políticos no
requieren apoyo unánime para ser vinculantes. El modelo constitucional Buchanan y Tullock examina
la elección de las reglas para la toma de decisiones colectivas.

Toda regla de decisión que establezca un apoyo inferior a la unanimidad para que se apruebe una
propuesta de acción colectiva, comporta para el individuo un coste externo de carácter político,
porque las decisiones del grupo le pueden perjudicar. Este coste puede expresarse:

𝐶 = 𝑓(𝑁𝑎 ) ; 𝑁𝑎 ≤ 𝑁

Donde C representa el valor presente de los costes que el individuo espera de las decisiones adversas
del grupo al que pertenece y 𝑁𝑎 es el número de individuos necesarios para adoptar un acuerdo
vinculante en un grupo de tamaño N.

Mientras mayor sea el número de individuos necesarios para que un acuerdo sea una decisión política
(𝑁𝑎 ), menor tenderá a ser el valor de C.

Si el deseo de un solo individuo fuese suficiente para adoptar una decisión colectiva (𝑁𝑎 = 1), el
coste seria presumiblemente alto. Si en cambio se requiriera unanimidad (𝑁𝑎 = 𝑁), el coste externo
sería nulo.

Gráficamente:
El segundo coste que el individuo tiene en cuenta es el coste de la toma de decisiones políticas, que
se define como:

𝐷 = 𝑔(𝑁𝑎 ) ; 𝑁𝑎 ≤ 𝑁

Donde D designa el valor presente de los costes que tiene para el grupo alcanzar un acuerdo para
regular una actividad determinada. D es una función creciente de 𝑁𝑎 . A medida que se requiera el
apoyo de más individuos para que el grupo actué, los costes se elevaran, porque habrán
negociaciones que consumen tiempo y esfuerzo. Los costes de conseguir la unanimidad de un grupo
grande tenderían a infinito. Mientras los individuos que tuvieran que dar su aprobación fueran pocos,
los costes serian relativamente bajos.

Gráficamente:

Buchanan y Tullock denominaron costes de interdependencia social a la suma de los costes externos
(C) y de la toma de decisiones políticas (D). La regla de decisión óptima para la regulación de una
actividad que forme parte de los ordenamientos 5 y 6, es la que minimiza la función C+D.

Gráficamente:

La regla de decisión óptima es R/N.

En tanto los costes C+D sean menores que el costo externo a de la libre iniciativa, la regulación estatal
producirá ganancias de bienestar a la sociedad.
Ahora bien, los costes analizados son subjetivos a cada individuo. ¿Es probable que el resto de los
individuos elija reglas similares? Cabe esperar que así fuera si quienes participan en el proceso
constitucional no pudieran identificar su interés propio en el futuro, es decir, si ignoraran si se
encontrarían entre los ganadores o los perdedores en las votaciones. Esta incertidumbre facilita la
discusión y aprobación de las reglas.

EL ESTADO COMO LEVIATÁN

Incluso cuando el Estado surge del acuerdo, este es potencialmente peligroso. El atemorizado
individuo hobbesiano que firma el pacto constitucional para proteger su vida de la agresividad de los
demás, o el hedonista político que lo hace pensando en las ganancias de bienestar que procura,
difícilmente pueden ignorar que están creando una acumulación de poder coactivo capaz de
aplastarles. Hobbes caracteriza al Estado como un Leviatán, un “Dios Terrenal”.

El Estado, entonces, puede defenderse por las ganancias generales de bienestar que hace posible, y
puede criticarse por la amenaza que representan sus poderes de coacción y redistribución para la
libertad individual y la economía de mercado.

EL POR QUÉ DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA – ALBI

El mercado puede producir resultados ineficientes o poco equitativos que sólo mediante la acción
colectiva podrían ser corregidos. Un candidato para ejercer el protagonismo de la acción colectiva es
el Sector Público.

Eficiencia económica: se refiere al mejor uso posible de los recursos limitados de los agentes
económicos. Un sistema es eficiente si no desperdicia recursos, haciendo máximo el bienestar de los
individuos.

La actividad económica se compone de actividades de producción y de actividades de consumo. La

eficiencia exigirá, primero, producir eficientemente y, a continuación, distribuir lo producido entre
los individuos de la forma más acorde a sus preferencias. La eficiencia global exige eficiencia en la
producción y eficiencia en el consumo.

Una asignación es eficiente en la producción si no es posible producir más cantidad de un bien sin
disminuir la cantidad producida de otros, mediante la reasignación de los factores de producción
entre industrias.

Si suponemos dos bienes X e Y, que se producen con cantidades fijas de capital K y trabajo L, la
asignación eficiente de factores de producción entre industrias será la que resuelva el siguiente
problema:

Maximizar 𝑋(𝐾𝑥 , 𝐿𝑥 )

Sujeto a 𝑌(𝐾𝑦 , 𝐿𝑦 ) = 𝑌̅
 ̅
𝐾𝑥 + 𝐾𝑦 = 𝐾

𝐿𝑥 + 𝐿𝑦 = 𝐿̅

La condición de eficiencia establece que los factores deben asignarse de manera tal que se igualen
las relaciones marginales técnicas de sustitución entre trabajo y capital de ambos sectores:
𝑋 𝑌 𝑋 𝑃𝑚𝑔 𝐾𝑥 𝑌 𝑃𝑚𝑔 𝐾𝑦
𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 . Donde 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = y 𝑅𝑀𝑇𝑆𝐾𝐿 = .
𝑃𝑚𝑔 𝐿𝑥 𝑃𝑚𝑔 𝐿𝑦

Una asignación es eficiente en el consumo si, dadas unas cantidades fijas de bienes, no es posible
aumentar el bienestar de un individuo sin reducir el de otro mediante redistribuciones de bienes.

Si suponemos dos individuos A y B y dos bienes X e Y en cantidades fijas, una asignación eficiente
será la que resuelva el problema:

Maximizar 𝑈 𝐴 (𝑋 𝐴 , 𝑌 𝐴 )

Sujeto a 𝑈 𝐵 (𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐵 ) = ̅̅̅̅
𝑈𝐵

𝑋 𝐴 + 𝑋 𝐵 = 𝑋̅

𝑌 𝐴 + 𝑌 𝐵 = 𝑌̅

En el óptimo de consumo, A y B intercambiarán X e Y hasta que se igualen las relaciones marginales

𝐴 𝐵 𝐴 𝐵 𝑈𝑚𝑔 𝑋𝑎
de sustitución de ambos consumidores: 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 . Donde 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑈𝑚𝑔 𝑌𝑎 y 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 =
𝑈𝑚𝑔 𝑋𝑏
.
𝑈𝑚𝑔 𝑌𝑏

La eficiencia global, es decir la asignación que implique eficiencia en producción y consumo, exige
que se igualen las valoraciones relativas individuales entre sí, y además estas valoraciones marginales
se igualen al coste marginal físico de producir X en términos de Y, dada por la tasa marginal de
𝐴 𝐵
transformación de X en Y. Es decir: 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑇𝑋𝑌 .

El incumplimiento de esta condición, indica que el mecanismo asignativo utilizado “falla”, y es

entonces cuando es necesaria alguna intervención para corregir esta falencia.

Los principales factores causantes de estos “fallos de mercado” son los bienes públicos, los recursos
de propiedad común, las externalidades, los mercados de competencia imperfecta y monopolística,
la información imperfecta, entre otros.

BIENES PÚBLICOS

Un bien público se diferencia de un bien privado por dos características esenciales: no rivalidad en el
consumo e imposibilidad de exclusión.

Consumo rival significa que si un bien es utilizado por una persona, no puede ser utilizado por otra.
Esta propiedad se cumple en los bienes privados. En cambio, el consumo no rival se refiere a los casos
en los que el consumo de una persona no impide o reduce el consumo de otra. En lo esencial, que el
consumo de un bien sea no rival significa que el coste marginal de que un individuo adicional se sume
al consumo de ese bien es cero. Por ejemplo, si el gobierno protege al país mediante la defensa
nacional, todos los individuos están protegidos. Los costes militares no varían cuando nace un niño
más.

La segunda característica es la imposibilidad de excluir a consumidores del consumo del bien

mediante el sistema de precios, es decir, que solo puedan consumirlo si pagan por él. Por ejemplo,
no es posible excluir a una sola persona de la protección de la defensa nacional ante un ataque
extranjero.

Bienes públicos puros e impuros: Un bien público es puro si se cumplen ambas características de
consumo no rival e imposibilidad de exclusión. La defensa nacional es uno de los pocos ejemplos de
bien público puro. Muchos bienes no son bienes públicos puros, pero tienen en alguna medida una
de las dos propiedades. Estos bienes se denominan bienes públicos impuros y son un punto
intermedio entre los públicos puros y los privados.

Cuando un bien público es no excluible la provisión privada es imposible, ya que no se puede evitar
el consumo de quien no pague. Consecuentemente, lo que haría cualquier individuo racional sería
no pagar por el bien, consumiendo a coste cero la cantidad pagada por el resto: este es el problema
del “free rider”. Como todos los individuos se comportarían igual, nadie estaría dispuesto a pagar y
el bien terminaría por no producirse.

Si el bien público es excluible, la provisión privada es posible. Sin embargo, el nivel de producción
será ineficiente.

Algunos ejemplos de bienes públicos según el grado en el que cumplen las propiedades nombradas:

Para determinar el nivel eficiente de provisión del bien público, supongamos que existen solo dos
individuos A y B, dos bienes privados, X e Y, y un bien público G. Con el prerrequisito de consumo
conjunto del bien público por parte de todos los individuos, la cantidad eficiente del bien público
vendrá determinada por el siguiente problema de maximización:

Maximizar 𝑈 𝐴 (𝑋 𝐴 , 𝑌 𝐴 , 𝐺)

Sujeto a 𝑈 𝐵 (𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐵 , 𝐺) = ̅̅̅̅
𝑈𝐵
 𝐹(𝑋 𝐴 + 𝑋 𝐵 , 𝑌 𝐴 + 𝑌 𝐵 , 𝐺) = 0

Para el bien privado tenemos, como antes:

𝐴 𝐵
𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑆𝑋𝑌 = 𝑅𝑀𝑇𝑋𝑌

En el caso del bien público, se tiene:

𝐴 𝐵
𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 + 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 = 𝑅𝑀𝑇𝐺𝑌
𝐴 𝐵
Donde 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 𝑦 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 son las valoraciones marginales del bien
público en términos del bien privado para los individuos A y B, y
𝑅𝑀𝑇𝐺𝑌 es el coste marginal de producción del bien público en
términos del bien privado Y.

Esta ecuación se denomina condición de Samuelson para la provisión

eficiente de bienes públicos. La interpretación económica de esta
condición es: como cada unidad del bien público es consumida por
todos los individuos, el lado de la izquierda es el valor que tiene para
los consumidores la última unidad producida del bien público. Esta cantidad se denomina beneficio
marginal social del bien público. El lado de la derecha es el coste marginal de producir cada unidad
de bien público. La eficiencia exige entonces que la producción de un bien público se lleve hasta el
punto en que el beneficio marginal social de su consumo se iguale a su coste marginal de producción.

El gráfico muestra la determinación del nivel eficiente de provisión de un bien público. La línea
𝐴
𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 es la valoración marginal que otorga el individuo A a cada unidad de G y representa la
cantidad de dinero que A estaría dispuesto a pagar por cada unidad de G. Se puede interpretar
entonces como la curva de “demanda” del bien público por parte de A.
𝐵
De forma análoga, 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 es la curva de “demanda” de G por parte de B. La “demanda agregada” se
obtiene sumando verticalmente las demandas individuales. Esta suma es la función denominada
𝐴 𝐵
𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 + 𝑅𝑀𝑆𝐺𝑌 .

Así como en los bienes privados la demanda agregada se obtiene sumando horizontalmente las
demandas, es decir, cantidades demandadas para cada precio, en los bienes públicos, la demanda se
obtiene sumando las valoraciones (precios) que asigna cada individuo para cada nivel de provisión
del bien.

La “oferta” del bien público está representada por la línea de coste marginal 𝑅𝑀𝑇𝐺𝑌 . El nivel de
provisión eficiente se alcanza en G*, donde se igualan los beneficios sociales y el coste marginal de
producción. En el óptimo, ambos individuos consumen la misma cantidad de G, pero obtienen
beneficios marginales distintos de su consumo ya que sus valoraciones son distintas. En esto se
diferencia de la provisión de bienes privados, que exige que todos los individuos tengan los mismos
beneficios marginales (pagan el mismo precio), y consuman generalmente cantidades diferentes.

Si el Sector Público efectivamente conociera las funciones individuales de “demanda” del bien
público, podría hacer pagar al individuo A un precio 𝑃 𝐴 = 0𝑇 𝐴 y al individuo B un precio 𝑃𝐵 = 0𝑇 𝐵
y permitirles consumir tanta cantidad de G como demanden. Estos precios se denominan precios
personalizados o precios de Lindahl.

Sin embargo, el Sector Público solo podría conocer estas demandas si los individuos estuvieran
dispuestos a rebelarlas. Pero estos carecen de incentivos para hacerlo. Muy al contrario, en la medida
que sepan que su pago por los bienes públicos dependerá de cuánto revelen que los valoran, su
estrategia óptima será revelar una valoración nula y convertirse en free riders. Si todos los individuos
siguieran la misma estrategia, el bien público no se producirá. Este problema forzará al Sector Público
a utilizar mecanismos de provisión de bienes públicos diferentes al establecimiento de precios
personalizados.

La curva de restos (Stiglitz)

Otra manera de exponer gráficamente la condición básica

de eficiencia de los bienes públicos (Suma de las
relaciones marginales de sustitución = Relación marginal
de transformación) es a través de la curva de restos.

En el gráfico A se han superpuesto la curva de indiferencia

de A y la curva de posibilidades de producción. Si el Estado
proporciona un nivel de bienes públicos G y desea, al
mismo tiempo, que A obtenga el nivel de utilidad
correspondiente a la curva de indiferencia U¹, la cantidad
del bien privado que queda para B es la distancia vertical
existente entre la curva de posibilidades de producción y
la curva de indiferencia. Por consiguiente, llamamos curva
de restos a la diferencia (vertical) entre las dos y las
representamos en el gráfico B. A continuación colocamos
encima de esta figura la curva de indiferencia de B. El
máximo nivel de utilidad de B se encuentra en el punto de
tangencia entre su curva de indiferencia y la curva de
restos.

Dado que la curva de restos representa la diferencia entre la curva de posibilidades de producción y
la curva de indiferencia de A, su pendiente es la diferencia entre las pendientes de ambas curvas. La
pendiente de la curva de posibilidades de producción es la relación marginal de transformación,
mientras que la pendiente de la curva de indiferencia es la relación marginal de sustitución. Si G es
el nivel óptimo de bienes públicos, la curva de restos debe ser tangente a la curva de indiferencia de
B. Por lo tanto, la eficiencia paretiana de la economía exige que

𝑅𝑀𝑇 − 𝑅𝑀𝑆 𝐴 = 𝑅𝑀𝑆 𝐵

Es decir:

𝑅𝑀𝑆 𝐴 + 𝑅𝑀𝑆 𝐵 = 𝑅𝑀𝑇

Que es la condición de Samuelson para la provisión eficiente de bienes públicos.

RECURSOS DE PROPIEDAD COMÚN

Un recurso de propiedad común o de acceso común, es un bien o factor productivo a cuyos servicios
todo el mundo tiene libre acceso. Ejemplos de estos bienes son los bancos de pesca, los pastos
comunales, el agua de los ríos, los animales en estado salvaje y, en general, los recursos naturales. La
existencia de estos recursos da lugar a un fallo de mercado derivado de su utilización a coste cero. El
fallo tiene su explicación en la no consideración por parte de los usuarios del coste de uso de los
recursos comunes, lo que trae consigo el debilitamiento de los incentivos a invertir en la renovación
o mejora del recurso, la sobreexplotación de éste y el riesgo de desaparición del mismo.

Los bienes de propiedad común son de todos y de nadie. Son parcialmente excluibles y parcialmente
rivales.

Cuando una empresa utiliza un recurso de propiedad común, ésta reduce la cantidad disponible para
el resto de las empresas. Si la empresa pagara por el recurso su precio de uso eficiente, se vería
forzada a tener en cuenta el valor de esta reducción para las restantes empresas y el resultado sería
eficiente. Dado que en el caso de los recursos de propiedad común el precio pagado es nulo, cada
empresa no tiene en cuenta el perjuicio causado a las demás al reducirse la cantidad disponible del
mismo.

Sin embargo, se podría alcanzar un nivel óptimo de explotación mediante la acción colectiva.
Idealmente, un acuerdo entre todas las empresas o individuos que desean utilizar el recurso que
redujera su consumo a ese nivel óptimo lograría ese resultado. No obstante, con un número muy
grande de individuos, este arreglo sería de dudosa efectividad, ya que existirían incentivos a romper
el acuerdo. Otra solución sería dividir el recurso entre todas las empresas, asignando a cada una el
derecho a explotación de su porción. Los costes de vigilancia podrían, no obstante, ser muy altos.

Lo más factible sería la asignación del derecho de propiedad sobre el recurso a una sola empresa,
caso en el que la maximización del beneficio privado llevaría precisamente al máximo beneficio social.

La regulación podría también ser un mecanismo corrector eficaz, limitando el número de empresas
y el volumen de explotación o simplemente prohibiendo la utilización del recurso.

EXTERNALIDADES
Generalmente las decisiones de unos agentes económicos afectan al bienestar de otros agentes.

Si las interacciones entre los agentes se manifiestan a través de variaciones en los precios o
cantidades producidas, consecuencia de cambios en las curvas de demanda y oferta, estas se
denominan externalidades pecuniarias y son eficientes, ya que permiten que los nuevos precios de
equilibrio reflejen las nuevas relaciones marginales de sustitución o transformación.
Existen otras interacciones entre agentes que no se manifiestan a través de los precios de mercado;
casos en los que una empresa impone un coste a otras pero no las compensa, o en los que una
empresa genera un beneficio a otras pero no recibe ninguna retribución a cambio. Estas interacciones
se denominan externalidades tecnológicas o simplemente externalidades. Se dice que un bien es
generador de externalidades si su producción o su consumo afectan a los beneficios o bienestar de
agentes distintos de sus productores o consumidores originales sin que esta interdependencia tenga
reflejo en los precios. A diferencia de las pecuniarias, estas externalidades redundan en pérdida de
eficiencia.

Las externalidades pueden ser positivas (economías externas) o negativas (deseconomías externas)
Una externalidad es positiva cuando la actuación del agente aumenta el bienestar de los agentes
receptores y es negativa cuando lo disminuye. Además, los efectos externos pueden ser provocados
por los consumidores o por los productores.

En un mercado competitivo, los precios y cantidades de equilibrio se encuentran en la intersección

de la curva de demanda, que refleja los beneficios marginales que una unidad adicional de bien
genera a los consumidores, y la curva de oferta, que muestra los costos marginales de la empresa de
producir una unidad adicional. Es decir, BMg=CMg.

En un mundo sin fricciones, estos beneficios y costos marginales privados son iguales a los sociales.
En presencia de externalidades, no obstante, estos pueden diferir.
Siendo BMg Social = BMg Privado + Externalidad y CMg Social = CMg Privado + Externalidad.

Externalidades negativas en la producción

Supongamos una empresa que cuando produce un

determinado bien, emite humos que contaminan el aire y
perjudican a los residentes de una ciudad cercana a la
empresa.

El equilibrio competitivo se produce en A, donde los BMg se

igualan a los CMg privados. Sin embargo, la empresa no está
teniendo en cuenta en sus costes los perjuicios que está
causando a la sociedad, y por lo tanto, para ese nivel de
producción, los costes marginales sociales son mayores a los beneficios marginales. Esto lleva a que
la cantidad competitivamente producida, 𝑞𝑝 , sea superior a la eficiente, 𝑞𝑠 .

Para internalizar este costo, el gobierno puede aplicar un impuesto T, tal que el CMg privado se eleve
a la altura del CMg social. De esta forma, se conseguiría disminuir la producción al nivel eficiente 𝑞𝑠 .

Al reducirse la producción de 𝑞𝑝 a 𝑞𝑠 , habrá una pérdida de excedente igual a 𝑞𝑠 𝐶𝐴𝑞𝑝 , considerado

como el costo de la internalización de la externalidad dado por los beneficios que generaban las
unidades antes producidas. Por otro lado, los residentes de la ciudad ganarán 𝑞𝑠 𝐶𝐵𝑞𝑝 , que es la suma
de los daños que causaban esas unidades antes producidas. La ganancia social neta está dada por el
área sombreada 𝐵𝐶𝐴.
Externalidades negativas en el consumo

Ejemplos de este tipo de externalidad son el consumo de cigarrillo, el uso de auto en horas pico, entre
otras.

En esta situación, los CMg privados son iguales a los sociales,

pero los BMg sociales, que tienen en cuenta la externalidad,
son inferiores a los privados.

La cantidad consumida competitivamente es mayor a la

eficiente y por lo tanto debe ser corregida.

A través de un impuesto a los consumidores de cuantía T, es

posible desplazar los BMg privados hasta que intersecten a
los CMg exactamente en 𝑞𝑠 .

Nuevamente habrá costos y ganancias generados por esta corrección. El costo, que es la pérdida del
bienestar que las unidades antes producidas provocaban, está dado por 𝑞𝑠 𝐶𝐵𝑞𝑝 . Por su parte, la
ganancia generada por la disminución de los costos sociales que las anteriores unidades producían
es el trapecio 𝑞𝑠 𝐶𝐴𝑞𝑝 . La ganancia neta de bienestar es el triángulo sombreado 𝐵𝐶𝐴.

Externalidades positivas en la producción

En este caso existe una externalidad positiva que los productores no están teniendo en cuenta al
computar sus costos. Un buen ejemplo es un productor de manzanas cuyas flores ofrecen néctar
que alimentan las abejas de un campo vecino. O el productor de miel cuyas abejas ayudan a polinizar
las flores del campo vecino.

Los CMg sociales son por lo tanto menores a los calculados de forma privada y por lo tanto la cantidad
producida es inferior a la socialmente deseada.

Si se corrigiera la externalidad, nuevamente habría costos y

ganancias. Los costos están dados por la suma de los costes
sociales de las nuevas unidades producidas: 𝑞𝑝 𝐶𝐵𝑞𝑠 . Las
ganancias están dadas por los beneficios que esas unidades
generan: 𝑞𝑝 𝐴𝐵𝑞𝑠 .

La ganancia neta de bienestar social está dada por 𝐶𝐵𝐴.

Externalidades positivas en el consumo

Ejemplo de estos bienes en donde las cantidades deseadas socialmente son superiores a las que
produce el libre mercado son la educación, la vacunación, entre otros.
En este caso, los beneficios sociales son superiores a los privados que no tienen en cuenta el efecto
externo positivo. Se podría alcanzar la cantidad eficiente 𝑞𝑠 por medio de un subsidio de tamaño S,
que desplace la curva de beneficios hacia arriba, de forma
tal que intersecte a la de costos en esa cantidad.

Los costos de la corrección están dados por 𝑞𝑝 𝐶𝐴𝑞𝑠 y la

ganancia por 𝑞𝑝 𝐵𝐴𝑞𝑠 . El beneficio social neto será el
triángulo sombreado 𝐶𝐵𝐴.

Internalización de las externalidades

Corregir o “internalizar” una externalidad es lograr que los

precios reflejen todos los costes y beneficios marginales de una actividad, tanto internos o privados
como externos, de forma que la actividad generadora de externalidades se ajuste a su nivel eficiente.
La internalización se puede alcanzar mediante distintos tipos de intervención pública:

Legislación básica

Dado que en presencia de externalidades existe un margen de ganancia para todas las partes
afectadas, surge la pregunta de por qué no negocian los afectados para generar esta ganancia y
repartirla de alguna forma. Para que esto sea posible, es necesario que se delimiten los derechos de
propiedad. El teorema de Coase establece que el problema de las externalidades se puede abordar
con eficacia a través de acuerdos directos entre las partes interesadas y no requieren la intervención
del gobierno, siempre que: exista información perfecta, los derechos de propiedad están claramente
definidos y el valor de la transacción es relativamente pequeña.

Supongamos que hay agentes: un emisor y un perjudicado, por ejemplo un fumador y un no fumador
que tienen que compartir una habitación. Si la legislación vigente no estableciera limitaciones a
fumar, equivaldría a asignar los derechos de propiedad al fumador. El fumador pasivo, no obstante,
estaría dispuesto a ofrecerle una cierta cantidad de dinero por reducir su consumo de tabaco. La
cantidad que el no fumador estará dispuesto a pagar equivale a los daños que el humo le genera
(CMg) y la cantidad mínima que el fumador está dispuesto a aceptar equivale al beneficio que cada
unidad de tabaco le produce (BMg). Mediante la negociación privada se llegaría a la cantidad
eficiente y habría una ganancia global de bienestar, sin necesidad de intervención estatal.

Si, en cambio, se asignara al no fumador el derecho de respirar aire limpio, el fumador podría pagarle
al no fumador por dejarle pagar tanto como su beneficio marginal lo indique. De esta forma también
habría una ganancia global de bienestar igual que antes. Sin embargo, la distribución de estas
ganancias entre el fumador y el no fumador es diferentes.

Coase sostiene que el único tipo de intervención pública necesaria para internalizar el efecto externo
es delimitar los derechos de propiedad. La asignación de derechos de propiedad abre la posibilidad
para que se cree un “mercado” para la externalidad.

Regulación
Cuando el Sector Publico conoce el nivel eficiente del efecto externo, puede recurrir a la regulación
para internalizarlo, fijando mediante normas legales los niveles eficientes de producción o consumo.
Los problemas de la regulación radican en que primero es necesario conocer las funciones de costos
y beneficios marginales, y los afectados carecen de incentivos de revelarlas correctamente. Además,
una solución coactiva resulta difícil de aplicar en el caso de efectos externos positivos.

Financiación

El Estado puede lograr la corrección de las externalidades mediante impuestos (cuando hay efectos
negativos) y subsidios (cuando son positivos). Estos impuestos se conocen como impuestos
correctivos o impuestos pigouvianos.

Análisis de equilibrio general con y sin externalidades (Laffont)

Existen dos maneras de encontrar una solución al problema de asignación de recursos en una
economía. Uno de ellos es la solución competitiva, que deja al mercado actuar libremente, y la otra
es la solución Pareto óptima en la cual un “dictador benevolente” decide las cantidades y la
distribución de la producción en base al criterio de eficiencia paretiana.

Supongamos una economía con:

Dos bienes 𝑌1 y 𝑌2 producidas por la firma 1 y firma 2 respectivamente, donde cada firma utiliza,
para producir su bien, el bien de la otra firma como insumo, es decir que la función de producción de
una firma (la firma 1 que produce 𝑌1 , por ejemplo) es: 𝑌11 = 𝑓 1 ( 𝑌2 ) (el supraíndice indica que la
firma que produce ese bien). Además hay un individuo que consume ambos bienes (llamados
𝑋1 𝑦 𝑋2 cuando se consumen) y tiene dotaciones iniciales de ambos bienes 𝑊1 𝑦 𝑊2 .

Problema Pareto óptimo: Maximiza utilidad de los individuos sujeto a la restricción física de la
economía: fuentes=usos, y a la restricción tecnológica impuesta por la función de producción.

Problema mercado competitivo: Las firmas maximizan su beneficio sujeto a las funciones de
producción y los individuos maximizan su utilidad sujeto a su restricción presupuestaria.

Si no existiera efecto externo alguno, ambos problemas llevarían a la misma solución y ambas serían
eficientes. Estas soluciones estarían dadas por las cantidades que satisfagan la condición:
𝑃1
𝑇𝑀𝑆𝐶 = 𝑇𝑀𝑇𝑃1 = 𝑇𝑀𝑇𝑃2 =
𝑃2
𝜕𝑈
𝜕 𝑋1 𝜕𝑌1 1 𝜕𝑌2 2
Donde 𝑇𝑀𝑆𝐶 = 𝜕𝑈 , 𝑇𝑀𝑇𝑃1 = y 𝑇𝑀𝑇𝑃2 = son la tasa marginal de sustitución en el
𝜕𝑌2 𝜕𝑌1
𝜕 𝑋2
consumo y las tasas marginales de transformación en la producción de cada firma.

El Primer Teorema del Bienestar expresa exactamente esto: en ausencia de fallos de mercado, un
equilibrio competitivo es Pareto Óptimo.
Si, en cambio, existiera una externalidad en la producción y/o en el consumo, los resultados dejarían
de ser los mismos.

Supongamos que la producción de la firma 2 se ve influida por un efecto externo provocado, por un
lado, por la producción de la firma 1 𝑌11 , y por otro lado, por el consumo del bien 1 𝑋1. De forma que
𝑌2 = 𝑓 2 ( 𝑌1 , 𝑌11 , 𝑋1 ).

El equilibrio competitivo no tiene en cuenta las externalidades al resolver el problema de

maximización, por lo que el resultado sigue siendo el mismo que antes. Este resultado es ineficiente.

El resultado Pareto Óptimo, en cambio, si los tiene en cuenta y las cantidades producidas serán tales
que satisfagan:

𝜕𝑓 2 𝜕𝑓 2
𝑇𝑀𝑆𝐶 + = 𝑇𝑀𝑇𝑃1 + = 𝑇𝑀𝑇𝑃2
𝜕𝑋1 𝜕𝑌11
𝜕𝑓2 𝜕𝑓2
Donde y son las externalidades del consumo y de la producción respectivamente. Esa
𝜕𝑋1 𝜕𝑌1 1
condición implica que la tasa marginal social de sustitución en el consumo sea igual a las tasas
marginales sociales de transformación en la producción.

Corrección de externalidades con impuestos óptimos: el gobierno puede fijar impuestos al consumo
y a la producción, cuya tasa sea tal que, al corregir los costos y beneficios marginales privados y
resolver la solución competitiva, esta sea igual a la solución de Pareto óptimo. Si llamamos t al
𝜕𝑓 2 𝜕𝑓 2
impuesto al consumidor y 𝜏 al impuesto al productor, sus niveles óptimos son: 𝑡 ∗ = y 𝜏∗ =
𝜕𝑋1 𝜕𝑌1 1
(las externalidades), ambas derivadas valuadas en las cantidades óptimas.

El Segundo Teorema del Bienestar expresa que, ante la presencia de fallas de mercado, el gobierno
puede realizar ajustes mediante impuestos o transferencias de forma tal que el equilibrio competitivo
resultante sea Pareto óptimo.

(FALTA COMPETENCIA IMPERFECTA, MONOPOLIO NATURAL E INFORMACIÓN ASIMETRICA)

REDISTRIBUCIÓN DEL INGRESO- ALBI

Existen tres grandes filosofías sociales: las libertarias, las social-liberales y las colectivistas.

Los pensadores libertarios sostienen la tesis de que la propiedad privada es un derecho natural
(anterior a la propia existencia del Estado) que los individuos tienen, al igual que los derechos a la
vida y a la libertad. De ahí que la imposición con fines redistributivos es contemplada como un robo.

Las filosofías colectivistas defienden ante todo la justicia social, y la consecución de esta exige la
sustitución de la propiedad privada por la pública, la planificación de la actividad económica, la
distribución igualitaria de los resultados de la producción y, por tanto, la limitación de la libertad
individual en aras de la libertad colectiva.

Las teorías social-liberales ocupan una posición intermedia. Consideran que la propiedad privada no
constituye una categoría absoluta y defendible per se, sino un medio al servicio de las metas que los
individuos buscan colectivamente, y bajo estas condiciones, la redistribución de la renta y la riqueza
es una función legítima del Sector Público.

Desde una óptica social-liberal el Estado puede contribuir a la consecución de objetivos de equidad
de dos modos distintos: canalizando la redistribución voluntaria y forzando, mediante impuestos y
transferencias, la realización de la distribución de los recursos que hace máximo el bienestar social.

Para ilustrar esto supongamos dos individuos, A (rico) y B (pobre). El bienestar del pobre depende de
su renta 𝑅 𝐵 , y la utilidad del rico, que tiene sentimientos altruistas hacia el pobre, depende
positivamente tanto de su renta 𝑅 𝐴 , como de la del pobre:

𝑈 𝐴 (𝑅 𝐴 , 𝑅 𝐵 )

𝑈 𝐵 (𝑅 𝐵 )

𝑅 𝐴 + 𝑅 𝐵 = 𝑅̅

El rico tendrá un incentivo a donar renta al pobre hasta el punto en que la desutilidad que le produce
renunciar a su poder de compra se compense exactamente con la satisfacción que le produce la
mejora de la condición del pobre.

La distribución de la renta se comporta como un bien público puro. Como existen muchos individuos
A y muchos B, dado que cada rico ve aumentar su utilidad ante aumentos de la renta de B, cada uno
esperaría otros ricos sean altruistas y de esta forma beneficiarse del aumento de 𝑅 𝐵 si renunciar a la
renta. Si todos se comportaran asi, esto llevaría a una cantidad subóptima del bien público
“redistribución”, lo cual justifica la intervención estatal para remediar este fallo.

Ahora bien, ¿hasta qué punto mediante la redistribución se aumenta el bienestar de ambas partes y
no se perjudica a los individuos A?

Para modelizar los juicios distributivos en economía se utiliza una función de bienestar social:
 𝑊 = 𝑊(𝑈 𝐴 , 𝑈 𝐵 )

Que transforma las utilidades individuales en una medida de bienestar colectivo. Esta función debe
aumentar cuando la renta de un individuo aumenta sin disminuir la de otro, y deben ser preferibles
las distribuciones intermedias de renta a las extremas (aversión a la desigualdad).

Luego, el óptimo social se determinará resolviendo:

Max 𝑊 = 𝑊(𝑈 𝐴 , 𝑈 𝐵 )

sujeto a 𝑈 𝐴 = 𝐺(𝑈 𝐵 )

donde G es la frontera de posibilidades de utilidad. El óptimo se encuentra en donde la curva de

indiferencia social es tangente a la frontera de posibilidades de utilidad.

El altruismo no basta para alcanzar el óptimo social, y solo se alcanzará mediante una acción colectiva
que redistribuya coactivamente los recursos.

Cabe preguntarse, sin embargo, si esta redistribución es

neutral o tiene efectos distorsivos. Si los impuestos
distorsionan la elección entre trabajo y ocio, la frontera
de posibilidades de utilidad se desplazaría hacia adentro,
implicando una pérdida de eficiencia en la economía.
Siempre que esta nueva frontera permita alcanzar una
mayor curva de indiferencia social que la alcanzada
mediante el mero altruismo, será deseable incurrir en
estos costes de eficiencia.

(FALTA DISTINTAS FORMAS DE LA CURVA DE INDIFERENCIA SEGÚN FILOSOFIAS UTILITARISTA Y

RAWLSIANA)

GARRIGA, PORTO Y ROSALES (2015): “Medidas de desempeño y eficiencia en el sector público”

El trabajo tiene por objetivo presentar conceptualmente medidas de desempeño, costo y eficiencia
del sector público y cuantificarlas para los servicios de educación, salud, vivienda y servicios urbanos
en el Estado de Bolivia

Medir la calidad del sector público es un tema de gran complejidad porque depende de los objetivos
del gobierno y de juicios de valor.

Tanzi define la calidad del sector público como las características que permiten que el gobierno
persiga sus objetivos en la forma más eficiente.

Hay que diferenciar calidad del sector público con calidad de la política económica: un sector público
de alta calidad puede estar acompañado de mala calidad de la política económica si se promueven
pobres medidas de gobierno. Sin embargo, es de esperar que exista una relación directa ya que un
sector público de alta calidad facilita la formulación y ejecución de buenas políticas.

La calidad comprende diferentes dimensiones: reglas constitucionales y legales, regulaciones, calidad

de las instituciones públicas, mecanismos de control, reglas de cumplimiento de contratos y
eficiencia. Se analiza en este caso particular la dimensión de eficiencia: se relaciona el gasto en cada
actividad del gobierno con los resultados que se obtienen como consecuencia de ese gasto.

La medición de eficiencia se aplica al sector público de Bolivia que ha tenido grandes

transformaciones en los últimos treinta años: (i) Retorno a la democracia en 1982, (ii) Ley de
Participación Popular en 1994, que aumentó significativamente la descentralización fiscal por via de
la creación de municipalidades y aumentó las transferencias hacia ese nivel de gobierno, (iii) cambio
de gobierno en 2006 y reforma constitucional en 2009.

Marco conceptual y metodología

Existen distintos enfoques para medir el desempeño del sector público. Un primer enfoque utiliza
medidas por el lado de los inputs para proveer bienes (cantidad de empleados, gasto en cada
actividad, etc). Otro enfoque utiliza en cambio output, donde se distinguen el output directo “D”, del
output que demandan los ciudadanos “C”.

Los dos enfoques son parciales. Un tercer enfoque, que se sigue en el trabajo, considera
simultáneamente inputs (gasto) y output (resultados: el “C” output).

Desempeño del sector público: se mide con indicadores que representan las oportunidades que
brinda el gobierno a los ciudadanos resultantes de la provisión de bienes (indicadores de salud,
educación, infraestructura, etc).

Eficiencia del sector público: medida por la razón de los indicadores de desempeño y de gasto en
cada finalidad relacionada.

Se define una función de bienestar social:

W = W [(X1(P1), X2(P2), ……, Xj(Pj)]

donde los Xi son los indicadores socioeconómicos que miden prestaciones públicas.

El gobierno gasta (Gj) en la producción (Pj) de las Xj (j = 1…..J) que brindan bienestar social.

A partir de esto, surgen 3 interrogantes:

(i) ¿Cuál es el impacto sobre el bienestar, en cada sector y total, del output Xi(Pj) del sector público?
(ii) ¿Cuál es el gasto (Gj) que insume la producción en cada sector y el gasto total?
(iii) ¿Cuál es la eficiencia (relación entre 1 y 2) en cada sector y la total?
Principales conclusiones

Las cuantificaciones de este trabajo revelan importantes mejoras en el desempeño de Bolivia en tres
sectores: educación, salud, y vivienda y servicios urbanos. A nivel agregado de todo el país la mejora
se ubica, en el periodo 1992 - 2012, entre 87,8% y 110% según los ponderadores (todos los sectores
por igual o según su participación relativa en el gasto). Entre los mismos años, el desempeño mejora
en todos los departamentos.

El desempeño, medido vía la mejora en la provisión de los servicios, es una medida parcial. Es
necesario agregar el costo de las políticas y contemplar la eficiencia de las prestaciones. Con esa
finalidad se cuantificó el gasto correspondiente a cada uno de los sectores. Se consideró una medida
relativa del gasto, en términos del PIB. A nivel agregado el gasto así medido aumentó 41% entre 1990-
92 y 2006-2010. A nivel de Departamentos también aumentó. Entre 1990-92 y 2006-2010 solo
disminuyó (14%) en Tarija debido al notable crecimiento de su PBG consecuencia del incremento en
el precio de los hidrocarburos.

La relación entre el desempeño y el gasto da la medida de eficiencia que se ha utilizado en este

trabajo. Entre puntas la eficiencia ha mejorado en los sectores salud (22,5%), educación (88%) y en
sentido contrario, se observa un decrecimiento en Vivienda y Servicios Urbanos (-19,5%). El indicador
sintético muestra mejoras entre el 32,9% y 48,9%, según el ponderador.

La diferencia en la evolución de la eficiencia entre los sectores puede asignarse, al menos

parcialmente, a las características de la producción, y las diferencias en variables político-sociales
(organización ciudadana, intereses económicos, factores políticos) pueden explicar las diferencias en
las eficiencia encontrada entre los departamentos.

Se puede observar un proceso de “catch-up” o convergencia en el cual los sectores con mejor
posición inicial exhiben una menor tasa de crecimiento en el desempeño y viceversa.

Los desarrollos anteriores sugieren que existe asociación positiva entre la descentralización fiscal
llevada a cabo en el período y las medidas de desempeño. La Ley cambió drásticamente el patrón de
distribución territorial de la inversión y la inversión en los distintos sectores respondió a necesidades.
Por ejemplo, las municipalidades con mayor tasa de analfabetismo son las que aumentaron más la
inversión en educación, etc.

Se destaca el rol de la sociedad civil en la asignación de recursos y acciones de control a nivel local.
Los ciudadanos demostraron luego de la LPP un alto interés en la planificación y supervisión de las
inversiones de los gobiernos locales.
GASPARINI (1999): “Incidencia Distributiva del Gasto Público Social y de la Política Tributaria en la
Argentina”

La intervención estatal modifica los ingresos reales de las personas, generando ganadores y
perdedores. Un estudio de incidencia fiscal está destinado a estimar cómo se distribuyen los
beneficios del gasto y la carga de su financiamiento entre los distintos estratos de la población y en
qué medida contribuyen a mejorar la equidad distributiva.

Algunos indicadores de concentración y progresividad

La construcción de índices permite resumir en un solo número la estructura de incidencia de una

determinada política y evaluar su impacto redistributivo.

Es importante distinguir la clasificación del gasto/impuestos en pro-rico o pro-pobre y regresivo o

progresivo.

Un gasto (impuesto) es pro-pobre cuando aumenta (disminuye) en términos absolutos a medida que
se consideran estratos de menor ingreso.

Un gasto (impuesto) es progresivo cuando el beneficio (la carga) como proporción del ingreso crece
(disminuye) a medida que se consideran estratos de menor ingreso.

Algunos de los índices ellos son:

El coeficiente de Gini, G(y): es un indicador de desigualdad que varía entre 0 y 1. Cuanto mayor es el
valor del coeficiente, mayor es la desigualdad en la distribución del ingreso.

El índice de concentración del gasto, C(g): mide su grado de concentración en los quintiles inferiores
de la distribución de la renta. Valores negativos indican que el gasto es pro-pobre.

El índice de concentración de los impuestos, C(t): mide el grado de concentración de la carga

tributaria en los quintiles inferiores de la distribución. Valores positivos indican que la estructura
impositiva es pro-pobre.

El índice de Kakwani, 𝐾𝑔 o 𝐾𝑡 : es una medida de progresividad. Valores positivos implican que el

gasto (el sistema impositivo) es progresivo y, por lo tanto, mejora la distribución del ingreso.

Se calcula como el coeficiente de Gini antes de la política social menos el índice de concentración del
gasto. Por su parte, para los impuestos se computa como la diferencia entre el índice de
concentración de los impuestos y el coeficiente de Gini antes de la política social. Es decir:

𝐾𝑔 = 𝐺(𝑦 𝑠 ) − 𝐶(𝑔)

𝐾𝑡 = 𝐶(𝑡) − 𝐺(𝑦 𝑠 )
Incidencia del gasto público social

El estudio de la incidencia del gasto público se centra en el gasto social dado que no existen principios
claros ni información para identificar a los beneficiarios en el resto de los programas (por ejemplo
defensa, justicia, administración general). Dado que el gasto social es posiblemente más pro-pobre
que el resto de los programas públicos, los resultados sobreestiman el impacto redistributivo de la
acción social.

El gasto social se puede dividir en Gasto en Sectores Sociales (educación, salud, cultura, nutrición,
vivienda, trabajo, etc) y Gasto En Seguros Sociales (seguridad social, obras sociales, asignaciones
familiares)

Como puede observarse, el Gasto en Sectores Sociales es decreciente en términos agregados como
por persona a medida que se avanza desde los quintiles de ingreso más bajo hacia los de ingreso más
alto, es decir, es pro-pobre.

El 20% más pobre de la población recibe el 26,0% del gasto en Sectores, mientras que el 20% más
rico se beneficia del 15,5%. El beneficio promedio para una persona del primer quintil es de $901,
mientras que para una persona del último quintil es de $539, es decir 40,2% menor.

Por el contrario, el Gasto en Seguros Sociales crece con el ingreso, es decir, es pro-rico. La
participación del primer quintil es de 9,6% mientras que la del quinto es de 29,3%. En términos
absolutos, el gasto promedio por persona pasa de $144 en el primer quintil a $440 en el quinto
quintil.

Sin embargo, si se observa el gasto como porcentaje del ingreso disponible se concluye que ambos
son progresivos ya que el % aumenta cuando disminuye el ingreso.

El GPS agregado es levemente pro-pobre y fuertemente progresivo.

Observando los índices de concentración y de Kakwani se llega a las mismas conclusiones. El signo
negativo de C(g) en Sectores Sociales indica su carácter de pro-pobre y su signo positivo den Seguros
Sociales revela que es pro-rico. El signo positivo de Kg, por su parte, indica la progresividad del gasto
en ambos sectores.

El carácter pro-rico del Gasto en Seguros Sociales no es ilógico. El programa de Seguridad Social, por
ejemplo, se financia en gran medida con criterio “devolutivo” por lo que la incidencia del gasto en
ese programa se determina con la de los impuestos que lo financian. El programa de Seguros Sociales
por su parte, exige ciertos requisitos como un trabajo estable. Esto puede explicar que en valor
absoluto el gasto crezca cuando crece la renta.

Incidencia del sistema tributario

El primer paso para analizar el impacto de la estructura de impuestos sobre la distribución del ingreso
es estimar la distribución de la carga y calcular la presión tributaria sobre cada estrato de ingreso.
Además, los individuos pueden ordenarse según sus ingresos o según su consumo.

Observando ambos cuadros se concluye que en valor absoluto y como porcentaje de la tributación
total, la recaudación aumenta cuando nos acercamos a los quintiles de mayor ingreso. Es decir que
la estructura de impuestos es pro-pobre. El signo positivo de Ct lo confirma.
Sin embargo, como porcentaje de la renta, es decir, la presión tributaria, disminuye al movernos hacia
los estratos de mayor ingreso. Esto significa que los impuestos son regresivos, y el signo negativo de
Kt corrobora esta conclusión.

Incidencia de la política fiscal

Para conocer el efecto neto de las políticas fiscales se deben combinar los resultados de la incidencia
del gasto público social y de los impuestos

Como se observa, los primeros cuatro quintiles reciben un subsidio neto financiado por el quinto
quintil. Claramente la redistribución es un juego de suma cero.

El subsidio neto permite más que duplicar el ingreso del primer quintil (el subsidio representa un
117,8% de su ingreso disponible)

La distribución del ingreso después de la política social es más igualitaria que la distribución inicial (el
coeficiente de Gini cae de 0,54 a 0,43). Esto se debe al efecto igualador del GPS sobre la distribución
del ingreso, que se ve levemente contrarrestado por el efecto desigualador del sistema tributario.

PRODUCCIÓN PÚBLICA Y BUROCRACIA- STIGLITZ

Si bien la existencia de bienes públicos y otras fallas de mercado justifican la provisión de estos bienes
por parte del Estado, esto no implica que el Sector Público deba también producirlos.

Se debe distinguir entonces entre quién financia un bien y quien lo produce. De esta manera,
diferenciamos:

Producción pública de bienes privados: Financiación privada, producción pública. Ejemplo:

electricidad, ferrocarriles.

Producción pública de bienes públicos: Financiación pública, producción pública. Ejemplo:

Educación, protección policial.
Provisión pública de bienes privados: Financiación pública, producción privada. Ejemplo: Servicios
hospitalarios, recogida de basura, aviones del ejército.

La administración de las leyes y los servicios públicos

Tal vez la actividad productiva más importante del Estado sea la administración de leyes y servicios
públicos. Una vez que los ciudadanos han elegido a sus representantes y éstos han decidido por unos
determinados programas de actuación, estos programas han de administrarse.

Los vínculos entre el electorado y los programas públicos destinados a suministrarles servicios son:

1) El electorado elige a sus representantes

2) Los representantes legislan programas y nombran unos funcionarios para administrarlos
3) Los funcionarios suministran los servicios al electorado
4) Los grupos de presión ejercen su influencia en todos los estadios del proceso

Llamamos burocracia del Estado al conjunto de funcionarios responsables de la administración de

los programas públicos.

El estado como productor

El argumento a favor de la producción pública se centra principalmente en los fallos de mercados:

monopolios naturales, externalidades positivas o negativas, bienes públicos. En estos casos, la
producción privada no llega a la solución Pareto eficiente, lo cual justifica la intervención del Estado.

Sin embargo, esta intervención estatal no implica necesariamente le producción de estos bienes. En
su lugar, puede tratar de controlar la producción indirectamente mediante impuestos y subsidios que
induzcan a las empresas a actuar más eficientemente. Los defensores de la regulación en lugar de la
producción pública, argumentan principalmente la ineficiencia del Estado como productor.

Algunos argumentos de las causas de esta ineficiencia son:

Incentivos organizativos

La quiebra. Una de las principales diferencias entre las empresas privadas y las públicas es que estas
últimas no deben preocuparse por su posible quiebra ya que pueden recibir subvenciones
permanentes del Estado. La imposibilidad de quiebra no genera incentivos a las empresas públicas a
ser eficientes.

La competencia. Cuando hay competencia, los consumidores pueden revelar sus preferencias
eligiendo una u otra empresa, lo cual proporciona una estructura de incentivos a satisfacer mejor las
necesidades de los clientes. La ausencia de competencia en las empresas públicas no genera estos
incentivos, comportándose de forma burocrática sin recibir el castigo de los consumidores.

Incentivos individuales

Estructura salarial. En las empresas públicas, los salarios se definen generalmente por ley y no según
la productividad de quien lo recibe como en el caso de las empresas privadas. Esto es una clara falta
de incentivos para los trabajadores públicos a realizar su trabajo eficientemente.

Estabilidad del empleo. Otra diferencia con las empresas privadas es la dificultad de ser despedido
de un empleo público. Otro desincentivo a la eficiencia.

Excluidos los incentivos económicos, las motivaciones de los funcionarios para realizar su trabajo
eficientemente podrían reducirse a cuestiones como el altruismo. Este no es, sin embargo, un
supuesto habitual en el análisis económico que supone que los individuos intentan maximizar su
bienestar. Entonces, ¿cómo guían su comportamiento los funcionarios públicos?

Niskanen postula que los funcionarios se guían por objetivos tales como la búsqueda de poder,
prestigio, influencia, prebendas, etc. Como todos estos objetivos están relacionados con el tamaño
del organismo que controla el funcionario, Niskanen conjeturó que el objetivo de los funcionarios es
maximizar el tamaño de su organismo. Para esto se debe aumentar su presupuesto, con lo cual
compite con otros funcionarios por los fondos. La competencia burocrática reemplaza a la
competencia de mercado.

Una solución a la ineficiente producción pública es la contratación y control por parte del Estado de
empresas privadas para la producción de bienes provisionados por él.

Contratación de empresas privadas

Por medio de licitaciones, el Estado podría contratar empresas privadas para producir los bienes que
el suministra. Sin embargo, también plantea algunos problemas:

Muchas veces hay relativamente pocos licitadores, es decir, poca competencia, en cuyo caso el
adjudicatario podría obtener beneficios extraordinariamente altos. Por otra parte, muchas veces el
coste de la realización del contrato es incierto, con lo cual debe compensarse al contratista por el
riesgo incurrido, elevando nuevamente el coste para el Estado.

Además, se ha corre el riesgo de la corrupción en la contratación.

Sistema de bonos

Muchos de los defensores de la producción privada sostienen que además, la elección del productor
privado no debe dejarse al Estado sino al individuo. La gente debe recibir un bono que le permita
comprar el bien o servicio a uno de los vendedores aprobados que satisfacen determinados criterios
establecidos por las autoridades.
Sin embargo, también trae algunos problemas. Por un lado, no existen garantías de que los usuarios
sean mejores para juzgar la prestación del servicio. Y además, es posible que aumenten la
estratificación social (en el caso de la educación por ejemplo).

Unidad 4: Economía Política de las Finanzas Públicas

ELECCIÓN COLECTIVA – ALBI

El Sector Público debe carecer de objetivos propios, limitándose a satisfacer las preferencias
individuales por la provisión colectiva. De esta forma, el gasto en cada área debe ser el que
determinen las preferencias de los individuos de la economía. Si todos los individuos fueran idénticos,
el problema de elección de un Sector Público democrático sería trivial. El problema es que, en
general, las preferencias de los individuos son muy diferentes.

El problema de la elección colectiva

El problema que se plantea en la Teoría de la Elección Colectiva es el de cómo agregar los intereses
individuales en una regla de elección que, respetando las preferencias individuales, cumpla unos
requisitos de racionalidad y eficiencia.

Las reglas de elección colectiva pueden basarse en las preferencias individuales entre las diferentes
alternativas o considerar además la intensidad de estas preferencias. Las primeras son reglas de
votación, en donde poco importa el hecho de que una alternativa reporte mucha o poca utilidad.

Reglas de elección colectiva

Consideremos un grupo de n individuos que tiene que decidir de forma colectiva entre un conjunto
de m alternativas 𝑋1, 𝑋2, …, 𝑋𝑚 . Supongamos que cada una de ellas es un presupuesto público
diferente.

Cada individuo, j, tiene una relación de preferencias transitiva y completa, 𝑅𝑗 , definida sobre el
conjunto de alternativas posibles. 𝑋𝑖 𝑃𝑋𝑗 significa que la alternativa i es preferida a la j.

Dadas unas preferencias individuales (𝑅1 , 𝑅2 , … , 𝑅𝑛 ), una regla de elección colectiva es un criterio de
agregación de estas preferencias individuales en unas preferencias globales, R, que determinan las
elecciones colectivas: 𝑅 = 𝑓(𝑅1 , 𝑅2 , … , 𝑅𝑛 ).

En una sociedad democrática y racional, solo serán aceptables aquellas reglas que cumplan unos
determinados criterios de coherencia y respeto a las preferencias de los individuos.

Arrow (1951) estableció cinco propiedades que debería cumplir cualquier regla de elección sensata:

1. Dominio no restringido (U): La regla de elección social debe estar definida para cualquier conjunto
de preferencias que puedan tener los individuos. El mecanismo de elección debe ser capaz de
funcionar en todas las situaciones posibles.
2. Pareto optimalidad débil (PO): Si todo el mundo prefiere la alternativa 𝑋𝑖 a la 𝑋𝑘 , la regla de
elección social debe preferir también 𝑋𝑖 a 𝑋𝑘 . Ese es un requisito débil de eficiencia.

3. Ausencia de dictadores (AD): No existe ningún individuo k tal que si él prefiere la alternativa 𝑋𝑖 a
la 𝑋𝑘 , la regla de elección prefiera siempre 𝑋𝑖 a 𝑋𝑘 independientemente de cuales sean las
preferencias de los demás individuos.

4. Racionalidad (R): La regla de elección social debe ser transitiva.

5. Independencia de alternativas irrelevantes (IAI): La regla de elección entre dos alternativas 𝑋𝑖 y

𝑋𝑘 debe depender solo de las preferencias individuales sobre estas dos alternativas, y no de su
posición relativa frente a otras alternativas no consideradas.

Teorema de imposibilidad de Arrow: Si existen al menos tres alternativas y el número de individuos

es finito, no existe ninguna regla de elección colectiva que cumple U, PO, R, AD y IAI.

Elección mediante votación mayoritaria

En las democracias, la regla de elección colectiva es votación entre los individuos. Esta regla incumple
las propiedades U y R de Arrow. Vamos a considerar una situación en la que los individuos votan
directamente sobre los programas públicos, es decir, el caso de una democracia directa en lugar de
una representativa.

En este mecanismo, una alternativa es preferida colectivamente a otra 𝑋𝑖 𝑃𝑋𝑗 si la mayoría de los
individuos la prefiere. Una alternativa X* es un equilibrio en votación mayoritaria si es preferida
colectivamente a todas las demás.

Supongamos que existen tres alternativas 𝑋1 , 𝑋2 𝑦 𝑋3 , y tres votantes A, B y C cuyas preferencias por
las alternativas son:

En una votación mayoría, la opción 𝑋2 derrotaría a 𝑋1 por porque B y C la prefieren, y también

derrotaría a 𝑋3 porque A y B la prefieren. El equilibrio entonces será 𝑋2 porque derrota a las demás
alternativas.
Sin embargo, la votación mayoritaria no produce siempre unos resultados tan nítidos. Supongamos
que las preferencias de los individuos hubieran sido:
Ahora 𝑋1 derrotaría a 𝑋2 (porque A y C la prefieren), 𝑋2 derrotaría a 𝑋3(A y B la prefieren) y 𝑋3
derrotaría a 𝑋1 (C y B la prefieren). Estas preferencias colectivas son intransitivas, violando el
supuesto R de Arrow.
La intransitividad implica que no existe ningún equilibrio en votación mayoritaria y que el proceso de
votación se extendería indefinidamente. A este fenómeno de repetición indefinida se le denomina
ciclicidad.
Una forma de evitar la prolongación indefinida de las votaciones sería eliminar la posibilidad de que
alguien someta a votación de nuevo una alternativa ya discutida, votada y derrotada. Pero ante esta
regla, el resultado final dependerá del orden de votación de las alternativas.
Cuando las preferencias son cíclicas y se eliminan definitivamente alternativas derrotadas en una
votación, el que diseña el orden de discusión de las alternativas puede lograr el resultado final que
él quiera simplemente estableciendo el orden de discusión adecuado. Esa situación se denomina el
problema de la manipulación de agenda.
Otra manera de evitar el problema de la ciclicidad es restringiendo el conjunto de preferencias que
pueden tener los individuos, es decir, renunciando a la propiedad U.
Para analizar esta posibilidad, vamos a centrarnos en las situaciones en las que las alternativas
votadas son unidimensionales, por ejemplo nivel de presupuesto público. Así 𝑋1 podría ser un
presupuesto bajo, 𝑋2 un presupuesto medio y 𝑋3 uno alto.
Gráficamente, las preferencias de los ejemplos anteriores son:

Dado que las preferencias de A y B son las mismas en ambos casos, la causa de la ciclicidad debe ser
C. En el ejemplo 1, en todos los casos existe una sola alternativa que sea preferida a las que son
parecidas (están próximas) a ella. Visto de otra forma, existe un solo máximo. Estas preferencias se
denominan unimodales o de máximo único. Por el contrario, las preferencias del individuo C en el
ejemplo 2, tienen dos máximos relativos: 𝑋1y 𝑋3. Estas preferencias, en cambio, se denominan
bimodales y son las causantes de la ciclicidad en la votación. La característica de estas preferencias
es que son de “a todo o nada”: C prefiere un presupuesto alto, sino uno bajo, y como última opción
uno intermedio.
Si el conjunto de preferencias se limitara a las unimodales, entonces siempre habría una solución a
la votación mayoritaria.
Votación sobre el gasto público
Supongamos que los individuos quieren decidir sobre el nivel de gasto del Sector Público y que este
tiene las características de un bien público. Podríamos utilizar el modelo de votación mayoritaria con
alternativas unidimensionales para determinar cuál será el nivel de gasto elegido en una sociedad
democrática.
Supongamos que existen n individuos, cada uno con una renta 𝑌𝑖 . Los individuos desean proveerse
colectivamente un nivel de gasto G, que se financia con impuestos 𝑇𝑖 a cada individuo. Estos
impuestos dependerán positivamente del nivel de gasto público y de algún criterio de financiación
función de la renta. Llamaremos , 𝑇𝑖 (𝑌𝑖 )𝐺 a los impuestos que paga el individuo i cuando el nivel de
provisión es G.
La utilidad del i-ésimo individuo cuando se elige un nivel de gasto G es:

𝑉𝑖 (𝐺) = 𝑈𝑖 [𝑌𝑖 − 𝑇𝑖 (𝑌𝑖 )𝐺, 𝐺] = 𝑈𝑖 [𝑌𝑖 𝑑 , 𝐺]

El nivel de gasto preferido por el individuo es el que maximiza su utilidad sujeto a su restricción
presupuestaria. Como la función de utilidad presenta un único máximo, se cumple la unimodalidad
de las preferencias.
Si ordenamos los niveles más preferidos de gasto de los individuos de menor a mayor, obtenemos un
vector (𝐺1∗ , 𝐺2∗ , … , 𝐺𝑛∗ ). Se denomina votante mediano a aquel cuyo nivel de gasto preferido se
encuentra en la mediana de distribución de gastos óptimos. Es decir, aquel individuo tal que la mitad
de los restantes tengan un nivel de gasto óptimo superior al suyo y la otra mitad lo tenga inferior.
Cuando los individuos tienen preferencias unimodales, el votante mediano es decisivo. El resultado
de la votación coincidirá con la alternativa más preferida por el votante mediano. Esto es importante
porque concede a la teoría de la votación capacidad predictiva. Conociendo al votante mediano se
puede conocer la demanda de bienes públicos.
 Graficando todas las preferencias de los individuos, podemos
ver claramente por qué la elección del votante mediano será
la ganadora de la votación.
Supongamos que se vota entre el nivel de gasto 𝐺𝑚 ∗ y 𝐺0 .
Todos los votantes que se encuentren a la izquierda del
votante mediano preferirán 𝐺𝑚 ∗ a 𝐺0 . Por lo tanto, al menos
el votante mediano y la mitad del resto de los individuos
preferirán ese nivel de gasto, es decir, la mayoría.
Análogamente, si 𝐺0 fuera inferior a 𝐺𝑚 ∗ , votarán a favor de
este último por lo menos el votante mediano y todos los
individuos a su derecha. Nuevamente, la mayoría preferirá
𝐺𝑚 ∗ .

A pesar de encontrar un equilibrio para la provisión de bienes públicos a través de la votación

mayoritaria, este no es siempre un resultado eficiente. Veamos por qué.
Supongamos que en la votación participan 3 individuos: A, B y C. De acuerdo a la regla de Samuelson,
el nivel eficiente de bien público exige que:

𝑅𝑀𝑆 𝐴 + 𝑅𝑀𝑆 𝐵 + 𝑅𝑀𝑆 𝐶 = 𝑅𝑀𝑇

Donde RMS es la demanda de bien público de cada individuo y RMT el costo marginal del mismo.
Supongamos que el gasto se financia con un impuesto de capitación, es decir, asignando a cada
votante un tercio del coste total de la producción. Entonces:
𝐺
𝑇𝑖 = 𝑅𝑀𝑇
3
El nivel de gasto preferido por cada individuo será aquel para el cual
se iguale el beneficio marginal de la última unidad provista al coste
(fiscal) marginal que tiene esa unidad. Esto es:
𝜕𝑇 𝑅𝑀𝑇
𝑅𝑀𝑆 = =
𝜕𝐺 3
Como B es el votante mediano, el nivel de gasto elegido por
votación será 𝐺𝑚 ∗ = 𝐺𝐵 . Pero el gasto que cumple la condición de
Samuelson es 𝐺𝑒 ∗ ≠ 𝐺𝑚 ∗ .
Solo por casualidad se esperará que 𝐺𝑒 ∗ = 𝐺𝑚 ∗ .
Intercambio de votos y concesiones mutuas
La razón por la que en general la votación mayoritaria no produce el nivel de gasto eficiente es porque
este exige tomar en cuenta la intensidad de las preferencias, pero la regla de votación mayoritaria
no lo hace. Si los individuos pudieran negociar antes de la votación, se podría llegar al nivel eficiente
que tenga en cuenta la intensidad de las preferencias. Asi, la minoría que vota por el nivel eficiente
podría convencer mediante compensaciones monetarias a la mayoría que vota el nivel ineficiente
para cambiar su voto.
Una forma de negociación es el denominado intercambio de votos. Este consiste en que cuando se
van a votar varias alternativas no mutuamente excluyentes, los votantes se intercambien entre sí el
apoyo a propuestas diferentes.
Supongamos un Parlamento en donde existen tres grupos parlamentarios de igual tamaño: A, B y C,
y cada uno representando los intereses de su región. Se van a votar dos proyectos de gasto 𝑥1 y 𝑥2 .
El proyecto 𝑥1 beneficia a los habitantes de la región A y el proyecto 𝑥2 beneficia a los de la región B.
Ambos proyectos tienen el mismo coste de 600, y producen un beneficio de 700 a la región que
favorece. Además, cualquiera de los proyectos se financiará mediante una aportación igualitaria de
las regiones (200 cada una). Los beneficios netos de cada proyecto para cada región serán:

Desde el punto de vista de la eficiencia económica se deberían acometer ambos proyectos porque
para cada uno de ellos la suma de beneficios es superior a la de los costes. Sin embargo, si se
sometieran a votación mayoritaria, ambos proyectos serian derrotados porque 2/3 de los votantes
rechazarían la propuesta.
Los representantes de A y B podrían, sin embargo, negociar y comprometerse a prestar su apoyo a la
iniciativa que favorece a los residentes en la otra región a cambio del apoyo a la iniciativa que
favorece a los residentes en la propia. El resultado final sería una mejora de Pareto.
El intercambio de votos tiene un aspecto peligroso: los representantes de la región cuyo proyecto se
vote primero tendrán incentivos a incumplir el acuerdo y no votar a favor del otro proyecto una vez
aprobado el propio. Una forma de evitarlo es crear una nueva propuesta 𝑥3 que englobe a las dos
propuestas. De esta forma, ambas propuestas se votarían simultáneamente y nadie podría incumplir
el acuerdo. A este procedimiento que amplía los proyectos de gasto se denomina sistema de
concesiones mutuas.
Si los beneficios en el ejemplo fueran de 500 en vez de 700, los beneficios netos serían negativos y
los proyectos deberían ser rechazados. Sin embargo, el intercambio de votos conduciría a su
aprobación y se produciría un aumento ineficiente del gasto.
CAPELLO (2002)- Ensayo sobre decisiones políticas
La mayor parte de los problemas con la economía Argentina derivan de inconvenientes generados
por el funcionamiento de la política y de la forma en que se toman las decisiones públicas.
Para diseñar una nueva institucionalidad preventiva se debe comenzar por aceptar la manera real y
no la ideal de cómo funciona el mundo, y en este caso en lo referido a los factores intervinientes al
momento de adoptar decisiones de tipo político. La versión ideal diría que cuando un político toma
decisiones públicas persigue el bienestar general, mientras que la versión realista o menos altruista
afirmaría que lo que intenta hacer es obtener la mayor cantidad posible de votos, para llegar al poder
o permanecer en el (después de todo, ese es su trabajo). Si los votantes eligiesen a sus gobernantes
teniendo en cuenta el beneficio esperado individual que obtendrían en caso de ponerse en práctica
las propuestas de aquellos, se tendría entonces una forma relativamente simple de unir los objetivos
de votantes y políticos: para ganar una elección, éstos deberían proponer lo que aquellos
mayoritariamente desean, y de ese modo se lograrían "enlazar" los objetivos individualistas de cada
parte con algo parecido al logro del bien común. Si las cosas funcionaran como se las acaba de
describir, antes de tomar decisiones públicas un gobernante evaluaría detenidamente los beneficios
y costos políticos que de ellas pudieran derivarse.
En este marco de análisis, para que las decisiones públicas sean eficientes y bien encauzadas en el
sentido previamente descripto, se debe asegurar que sus efectos sean completamente visibles y que
siempre suceda que quién toma una decisión pública sea quién asume tanto los beneficios como los
costos políticos de tal decisión.
No obstante, en la vida real suelen existir una serie de motivos que no permiten en todos los casos
un funcionamiento eficiente del proceso de toma de decisiones públicas y que pueden sintetizarse
en cinco casos, cada uno con dos subcasos:

A. Problemas de Racionalidad
Ocasiones en que los involucrados no actúan en la forma anteriormente supuesta para describir el
comportamiento de políticos y votantes.
A.1 Político irracional
Sería una situación en que los aspirantes a llegar al poder efectúan propuestas y/o una vez en
gobierno toman decisiones que permanentemente les producen más costos que beneficios políticos,
con lo cual o no ganarían las elecciones o no durarían mucho en la administración. Precisamente por
su irracionalidad, se la descarta por poco probable.
A.2 Votante irracional
El sistema no funciona correctamente cuando los votantes no eligen sus candidatos en función de los
beneficios que esperan se deriven de sus propuestas (y de los efectos de sus anteriores mandatos),
sino por factores de otra índole. Un ejemplo típico es lo que se denomina "voto cautivo". Para esto
no hay muchas soluciones, además de las que emanan del propio transitar y aprendizaje democrático
y de la importancia de mejorar el nivel educativo de la población.
B. Problemas de Visibilidad
Resultan cuando los beneficios o los costos políticos de las decisiones públicas no son claramente
advertidos y/o mensurados por los votantes, con lo que sus elecciones pueden resultar sesgadas y
conducir a un funcionamiento ineficiente de los mecanismos de decisión colectiva. Huelga aclarar
que una condición sine qua non para evitar este tipo de inconvenientes surge de la necesidad de
reglar la publicidad de los actos de gobierno y asegurar el pleno acceso a la información pública.

B.1 Costos pocos visibles

Si los costos políticos de una determinada decisión pública son poco visibles para los votantes,
entonces habitualmente elegirán propuestas que incluyan cantidades o niveles exagerados de esas
políticas. Un caso típico es el aumento del gasto público financiado con impuestos que vienen
"escondidos" en los precios (IVA, Ingresos Brutos, etc.). La solución a este inconveniente surge de
hacer más visibles los costos de esas políticas, como podría ser una reforma tributaria que haga
descansar en mayor medida el financiamiento del Estado sobre la base de impuestos directos, como
son el caso del impuesto a las Ganancias, a los Bienes Personales, a la Propiedad, etc., o sobre
impuestos indirectos más visibles para los contribuyentes.
B.2 Beneficios poco visibles
Cuando una determinada decisión pública produce beneficios políticos pocos perceptibles para los
votantes, normalmente existirá una tendencia a la suboferta de este tipo de políticas. Es el caso, por
ejemplo, de las obras de cloacas en las ciudades, normalmente uno de los servicios más postergados,
o las acciones preventivas en materia de salud

C. Problemas con la Cantidad y la Intensidad de los afectados

En muchas ocasiones los efectos de las decisiones públicas afectan en forma asimétrica a
beneficiarios y perjudicados, además del hecho que la cantidad de personas involucradas en ambos
casos puede ser también muy diferente. Por lo general, sólo los afectados en mayor medida tendrán
incentivos para organizarse y presionar por la supresión de este tipo de medidas. Dado que las
personas no pueden decidir votar mucho o poco a un candidato, sino que simplemente tienen que
decidir si lo votan o no, este tipo de asimetrías adquieren especial importancia en el proceso decisorio
público.
C.1 Pocos beneficiados en mucho y muchos perjudicados en poco
Cierto tipos de políticas suelen generar importantes efectos favorables sobre pocas personas (votos
casi seguros) y consecuencias negativas pero poco importantes sobre un gran número de habitantes
(difícilmente cambiarán sus decisiones de voto ante esa circunstancia). Muchas de las decisiones que
se toman en el sector público tratan de aprovecharse de esta asimetría. Por ejemplo, suele ser típico
observar a legisladores intentando crear (u oponerse a derogar) algún fondo para beneficiar a un
sector bien definido de la población y propiciar financiar ese subsidio con un pequeño aumento en
algún impuesto de base amplia (v.g. Fondo del Tabaco). Otros casos: contratación de empleados
estatales, programas sociales de construcción de viviendas, etc.
C.2 Muchos beneficiados en poco y pocos perjudicados en mucho
Otras políticas, por el contrario, suelen beneficiar a mucha gente en una pequeña proporción pero
afectar negativamente y en gran proporción a unas pocas personas. Por lo general, este tipo de
decisiones raramente ven la luz, por la oposición de los perjudicados y la indiferencia de los
beneficiados. Ejemplos: reducción de aranceles a un sector de actividad económica, regulaciones
ambientales sobre empresas contaminantes, etc.

D. Problemas con el Espacio

Normalmente en un país no existe un único nivel gubernamental tomando decisiones políticas, si no
dos o tres niveles de gobierno adoptando decisiones en forma simultánea (en un país federal, el
gobierno central, los provinciales y los municipales).

D.1 Beneficios propios pero costos ajenos

Cuando una decisión pública genera beneficios políticos en la jurisdicción A pero costos políticos en
la jurisdicción B, entonces en A se votará (y proveerá) por una cantidad excesiva de ese tipo de
políticas. Un ejemplo claro es la forma en que funciona el sistema de coparticipación federal de
impuestos, en que los gastos excesivos en algunas provincias son financiados por los contribuyentes
que viven en otras. La solución al problema pasaría por reformular el sistema de financiamiento de
las distintas jurisdicciones de gobierno para que éstas sólo puedan gastar montos adicionales si
recaudan más impuestos de sus propios contribuyentes, con lo que se internalizaría el costo político
de sus decisiones.
D.2 Costos propios pero beneficios ajenos
Es el caso contrario al anterior. Por ejemplo, cuando el hospital de alta complejidad de la jurisdicción
A es utilizado también por los habitantes de la jurisdicción B. En esta situación, habitualmente A no
valorará suficientemente los beneficios sociales que su hospital genera. Soluciones posibles: Que el
hospital sea operado por una unidad superior de gobierno o que A acuerde con B para que ésta le
pague por el uso que sus habitantes hacen del hospital.

E. Problemas con el Tiempo

Cuando se toma una decisión pública rara vez el beneficio y el costo político que ella genera se
producen en forma simultánea, sino que por lo general existe un desfase de tiempo entre el
momento en que ambos se producen. No obstante, el problema no deviene de ese hecho mismo,
sino de que las autoridades políticas forman parte de un gobierno sólo por cuatro años, por lo que
los beneficios y/o los costos de una decisión pública pueden sobrevenir recién cuando quien tomó
esa decisión ya no forma parte de esa administración gubernamental. Una situación como la
descripta tiende a romper el vínculo virtuoso que los premios o castigos electorales pueden generar
en términos de racionalizar el proceso de toma de decisiones públicas.

E.1 Beneficios rápidos con costos diferidos

Cuando una decisión pública crea beneficios políticos rápidos pero costos políticos recién cuando
quien adopta la decisión ya no forma parte del gobierno, se debe esperar una cantidad excesiva de
este tipo de decisiones. En materia económica el tiempo es el mejor aliado de los populismos.
Ejemplos: Aumentar el gasto público financiándolo con endeudamiento a mediano o largo plazo;
bajar los impuestos financiando la diferencia también con endeudamiento público, gastar los ahorros
previsionales que deberían financiar las jubilaciones del futuro; controlar precios aun cuando con ello
se incube su aumento desproporcionado en el futuro; incumplir contratos, aun cuando en los
próximos años pocos estén dispuestos a ahorrar o invertir, aprobar moratorias impositivas a costa
de los incentivos futuros para el pago de impuestos, etc. La mayoría de las peores calamidades
ocurridas en la historia económica argentina deben asociarse con este tipo de incentivos.
Algunas posibles soluciones serían: Límites legales o constitucionales a los déficit y/o al
endeudamiento público, requerimiento de tratamientos legales especiales para las decisiones
relativas a los sistemas previsionales, existencia de un Banco Central independiente, etc.
E.2 Beneficios diferidos con costos rápidos
Se trata de las decisiones públicas que producen rápidamente costos políticos, pero beneficios recién
al cabo de algunos años, quizá cuando quién tomó esa decisión ya no está en la administración del
gobierno. Ejemplos típicos son las reformas educativas e impositivas. Al contrario de las anteriores,
a este tipo de políticas pocos las quieren implementar y no resulta un problema con soluciones
obvias.

Otras decisiones peligrosas por sus consecuencias resultan de la conjugación de dos o más de los
problemas antes enumerados. Por caso, problemas de Tiempo y Espacio. Un ejemplo claro al
respecto lo constituye la transferencia de cajas previsionales provinciales al gobierno nacional. Al
problema temporal inherente a todo sistema de jubilaciones se agrega el hecho de que antes de
efectuar el traspaso las provincias tienen un fuerte incentivo para jubilar masivamente a sus
empleados (en ocasiones con hechos asociados de corrupción), pues los mayores costos serán
pagados finalmente por otras jurisdicciones, además que por otras generaciones.

Unidad 5: El gasto público

A lo largo del siglo XX se ha observado que la mayoría de los países a medida que han ido progresando
en su desarrollo económico, han aumentado el porcentaje de renta que dedican a usos públicos. Esta
tendencia de aumento de gasto público suscita dos cuestiones. Primero, ¿por qué aumenta el gasto
público? Segundo, ¿son ineficiente estos aumentos?
Es claro que la respuesta a la primera pregunta determina en gran medida a la segunda.
CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO
Para responder a la primera cuestión, se han sugerido distintas teorías. A grandes rasgos se pueden
dividir en Teorías de demanda y Teorías de oferta. Las primeras asocian los aumentos en el gasto a
cambios en las demandas de los ciudadanos con capacidad para alterar el nivel de provisión pública
(el conjunto de los individuos, el votante mediano, los grupos de presión, etc). Las segundas
relacionan los aumentos con los mecanismos de decisión de las ofertas públicas.
EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO
El primer elemento que determina la eficiencia o ineficiencia de los incrementos del gasto es, por
tanto, la causa que lo genera. En este contexto, es claro que los aumentos del gasto derivados de las
Leyes de Wagner, el efecto desplazamiento o la Teoría de Baumol pueden ser eficiente. Por otro lado,
los aumentos que tienen sus orígenes en las votaciones pueden no ser eficientes pero son legítimos
porque en última instancia son un reflejo de las preferencias colectivas a través de los mecanismos
de decisión establecidos. Finalmente, los aumentos derivados de las restantes teorías presentadas
son ineficientes y sería deseable eliminarlos.
Hay distintos análisis para determinar la eficiencia del gasto público. Los análisis de eficiencia
productiva toman las actividades públicas como dadas y simplemente se plantean si lo que está
haciendo el Sector Público lo está haciendo productivamente bien. La eficiencia económica, en
cambio, se ocupa de determinar qué actividades debe hacer el Sector Público determinando
beneficios y costos y comparándolos.

Eficiencia productiva
Eficiencia técnica: el Sector Público es técnicamente eficiente cuando está sobre su frontera de
posibilidades de producción. Es decir, no puede producir más de algún bien o servicio sin aumentar
la cantidad de inputs que utiliza, o producir los mismos bienes son menos inputs.
Eficiencia asignativa: el Sector Público es asignativamente eficiente cuando está minimizando el
coste de los bienes y servicios que oferta, o cuando dado el volumen de gasto que maneja, está
maximizando el valor de los bienes y servicios que oferta. La eficiencia asignativa implica ser eficiente
técnicamente y de la forma más barata.

Técnicas para la medición de la eficiencia técnica y asignativa

El análisis de la eficiencia técnica y asignativa se la actividad del Estado se basa en comparar el punto
en el que se está desarrollando una actividad (outputs e inputs) con el mejor punto posible (técnica
y/o asignativamente) según la función de producción existente. El elemento clave es entonces
determinar cuál es la función de producción de la actividad pública que se está analizando.
Técnicas econométricas: análisis de regresión
Se supone que la tecnología se ajusta a una forma funcional concreta y se estiman los parámetros
que caracterizan a la función. Por ejemplo, si se supone una función Cobb-Douglas del tipo 𝑌 =
∏ 𝑥𝑖𝛽𝑖 , se establece la ecuación de regresión que será de la forma: 𝑌𝑖 = 𝑓(𝑥𝑖 , 𝛽)𝑒 𝜇𝑗 .

La función de producción resultante de la estimación de los β será la estimación de la tecnología más

eficiente. La ineficiencia técnica (en orientación output) será el valor de la perturbación 𝜇𝑗 .
 Lo que hace el análisis econométrico es considerar como
eficiente el comportamiento promedio de las unidades
productivas observadas. Como resultado, pueden hacer
unidades productivas más que eficientes. Esto se puede
corregir desplazando la recta de regresión hacia arriba,
obteniendo por ejemplo f**.
A pesar de que todo error 𝜇𝑗 se considera ineficiencia,
parte de esa discrepancia puede deberse a factores no
considerados en la especificación de la ecuación de
regresión.

Métodos de programación lineal: DEA

Los métodos de programación lineal, a diferencia de la regresión, no obtienen la función de
producción a partir del comportamiento promedio de las unidades productivas, sino a partir de las
más eficientes. Otra diferencia es que estos métodos son no paramétricos, no exigen conocer a priori
la forma funcional de la función de producción, sino que se deja que los datos la determinen. Dentro
de los métodos de programación lineal, el Análisis Envolvente de Datos (DEA) es de los más utilizados.
Consideremos el análisis para el caso de un solo output y un
solo input, por ejemplo número de profesores en una
universidad y número de licenciados cada año. Lo que se busca
es una función de producción que sea la frontera de todos
esos puntos. La frontera dependerá, sin embargo, del
supuesto que se adopte con respecto a los rendimientos a
escala. Si se suponen rendimientos constantes a escala, la
envolvente será 0e, y los puntos ineficientes serán B, C y D. Si
se suponen rendimientos decrecientes, la envolvente será
0ABg, y los puntos ineficientes solo C y D.
Para el caso de un output y dos inputs, se puede
plantear la isocuanta envolvente de los puntos
observados para un mismo nivel de producción.
Luego, dado un punto como D, se puede medir la
ineficiencia en orientación input observando la
cantidad de trabajo o de capital que está utilizando de
más para producir lo mismo que las unidades
eficientes.

Eficiencia económica
Análisis coste-beneficio: ACB
Este análisis intenta evaluar monetariamente las corrientes de beneficios y costes que se asocian con
cada una de las alternativas estudiadas. Ambas corrientes se producen a lo largo del tiempo y se han
de expresar a un valor actual por medio de un tipo o tasa de descuento. Una vez alcanzada esta etapa
se necesita una regla de decisión para elegir la alternativa más eficiente, teniendo en cuenta los
riesgos e incertidumbres que acompañan a cada proyecto y sus efectos redistributivos.
Una valoración adecuada de los efectos de un proyecto requiere de una estimación monetaria que
refleje el valor social de sus costes y sus beneficios. En este punto hay que distinguir dos aspectos: la
evaluación de costes y beneficios para los que existen precios de mercado y la de aquellos que no
tienen precios de mercado. En ambos casos, la nocion de precio sombra es central. El precio sombra
pretende ofrecer una cuantificación del precio, el coste o el beneficio que refleje, en el margen, la
valoración social de los correspondientes recursos, bienes o servicios. Cuando existe mercado, el
precio sombra se obtiene a partir del precio de mercado, sobre el que deben realizarse ajustes si en
el mercado existiesen distorsiones. Si se trata de bienes intangibles para los que no existe mercado,
la valoración deberá recurrir a técnicas especiales.
Una técnica es, para el caso de los costes de un proyecto, la mínima cantidad monetaria que un
individuo afectado estaría dispuesto a admitir como compensación para mantener su nivel de
bienestar si se llevara a cabo el proyecto. Por su parte, un beneficio puede calcularse como lo máximo
que un individuo estaría dispuesto a pagar para conseguir tal beneficio.
Algunos ejemplos de intangibles que se deben conseguir cuantificar son: el ahorro del tiempo, el
valor de la vida, el impacto medioambiental, etc.
El valor actual
El valor actual de un valor monetario del futuro es la cantidad máxima que estamos dispuestos a
pagar hoy para obtener ese valor monetario en el futuro, o también, la compensación mínima que
requerimos para ceder consumo presente por consumo futuro.
𝑉𝐹
𝑉𝐴 =
(1 + 𝑑)𝑡
Donde VF es el valor futuro, y d la tasa de descuento. Esta última puede ser:
Tasa marginal social de preferencia temporal (TPT): es la tasa a la que la comunidad está dispuesta
a ceder consumo presente por futuro. Refleja entonces la preferencia de la sociedad sobre el
consumo intertemporal. A mayor TPT, mayor preferencia por los beneficios presentes. Es la
pendiente de la curva de indiferencia entre consumo presente y futuro.
Tasa marginal social de rendimiento de la inversión (TRI): es la tasa a la que la comunidad puede
efectivamente transformar los recursos presentes en recursos futuros. Es la pendiente de la curva de
transformación de consumo presente en futuro.
En el equilibrio debería darse que TPT=TRI, pero esa situación no siempre se alcanza debido a las
imperfecciones del mercado. Si estas difieren, se debe elegir con cual descontar los flujos futuros.

Reglas de decisión
Valor actual neto: Es la regla más utilizada en el ACB. La idea básica es elegir proyectos basados en
la diferencia agregada de los beneficios sobre los costes (∑ 𝐵 − ∑ 𝐶).
Cuando tenemos proyectos de un tamaño determinado, se distinguen dos alternativas diferentes
según que el presupuesto en el que nos movemos sea variable o esté fijado de antemano.
Dentro de la primera alternativa, al no contar con un techo de gastos, emprenderemos todos aquellos
proyectos públicos en los que el valor presente de sus beneficios supere al valor presente de sus
costes, es decir, todos aquellos para los cuales:
𝑇
𝐵𝑡 − 𝐶𝑡
𝑉𝑁𝐴 = ∑ >0
(1 + 𝑑)𝑡
𝑡=0

En el caso en que los proyectos considerados sean mutuamente excluyentes o se cuente con un
presupuesto fijo, se debe elegir aquel proyecto que muestre un VNA mayor.
𝐵 𝐵
Ratio beneficio-coste: Esta regla exige analizar el ratio 𝐶 . Si > 1, el proyecto es aceptable. Este
𝐶
ratio nos ofrece una ordenación o ranking de proyectos de utilidad cuando los fondos públicos son
limitados.
La tasa interna de retorno (TIR): La TIR, 𝜌, es aquella que iguala el valor presente de los beneficios y
costes del proyecto, es decir, aquella que hace que el VNA sea nulo.
El criterio de decisión con este enfoque es aceptar todos los proyectos en los que esta exceda a la
tasa social de descuento. Es decir, se emprende el proyecto si 𝜌 > 𝑑.

Análisis coste-eficacia: ACE

Cuando no es posible obtener buenas estimaciones monetarias de los beneficios de un proyecto,
pero sí podemos calcular sus costes sociales, el ACE se desarrolla comparando los costes con los
índices o medidas no monetarias de la efectividad del gasto. La evaluación de la eficiencia de un
programa requiere un indicador correlacionado con el objetivo explícito del mismo (output) y que
sirva para comparar programas alternativos. Por ejemplo: tasas de reducción de la mortalidad.
Resulta necesario, en general, para poder decidir entre proyectos alternativos con un ACE que se
establezca primeramente qué nivel de efectividad se desea alcanzar para así elegir en términos de la
minimización del coste, o que se especifique un gasto a realizar y se seleccione un proyecto de
acuerdo con su efectividad máxima.
No se debe confundir estos indicadores con otros que relacionan algún aspecto relevante del bien o
servicio público con algún elemento fundamental de su coste, por ejemplo cantidad de alumnos por
profesor, cantidad de camillas por paciente. Estas medidas no nos hablan de la eficiencia si no hay
un criterio claro de los valores óptimos de esos indicadores.
Un criterio usado en el ACE es la maximización del ratio efectividad/coste. Por ejemplo: dos
programas para producir incubadoras, el primero produce 3 a un coste de 100 y el segundo 5 a un
3 5
coste de 200. Siguiendo este criterio, el primer programa es más eficiente ya que 100 > 200.
Incidencia y efectos redistributivos del gasto público
El análisis de quién se beneficia del gasto público, quién gana y cuánto por las políticas de gasto, se
denomina incidencia del gasto. Este gasto se financia con impuestos que también inciden sobre el
bienestar de los individuos. A la cuantificación de cuánto pierden los individuos como resultado del
impuesto se le denomina incidencia de los impuestos. El efecto neto de la actuación pública sobre
el bienestar de los individuos será la diferencia entre los beneficios que se obtienen del gasto y el
coste que le suponen los impuestos. A este beneficio neto se le denomina residuo fiscal.
Estimar la incidencia del gasto público no es tan sencillo como identificar a sus beneficiarios directos
y suponer que son los únicos que ven aumentar su bienestar como consecuencia de este. Esto es
limitado porque ignora que, en realidad, el gasto público puede acabar beneficiando a otras personas
distintas de a quienes va dirigido; no toma en cuenta sus efectos externos. (La educación gratuita no
solo beneficia a los alumnos que la reciben, sino a los docentes que tienen más trabajo, los editores
de libros que venden más, y a la sociedad en su conjunto que se vuelve más culta).
El problema se halla en cuantificar esos efectos ya que la mayoría no se traduce en beneficios
monetarios fáciles de medir. Otra dificultad del análisis de la incidencia del gasto es determinar la
unidad de análisis, que puede ser el individuo mismo o el conjunto familiar.
La mayor parte de los estudios del gasto se centran en la incidencia de los gastos sociales que son los
más progresivos. Por otro lado, dentro de los gastos sociales, los gastos monetarios son más
redistributivos que los gastos en especie. La razón es que estos últimos (como sanidad y educación)
se ofrecen a todos los ciudadanos a coste cero, cualquiera sea su renta. Las prestaciones monetarias,
en cambio, se limitan a individuos que tienen rentas muy bajas e incluso nulas.

GASTO PÚBLICO SOCIAL: BIENES PREFERENTES

Las transferencias en especie que el Sector Publico hace a los ciudadanos son los denominados Bienes
Preferentes: aquellos que se consideran esenciales para el desarrollo de una vida digna. Algunos de
ellos son: la sanidad, la educación, la vivienda.

Sanidad
Existe un consenso acerca de que una sociedad desarrollada no puede permitir que sus integrantes
se vean a la pobreza por el coste de una enfermedad, o que su salud se vea mermada o mueran por
falta de recursos económicos. Se argumenta, por tanto, que la sanidad es un servicio a garantizar
razonablemente a toda la población.
Sin embargo, garantizar un nivel suficiente de salud a toda la población no justifica necesariamente
una provisión pública general, ya que, al existir seguros privados, buena parte de la sociedad podría
reducir los riesgos de empobrecimiento derivados de una enfermedad suscribiendo seguros
privados. Sería suficiente, entonces, establecer mecanismos que garantizaran la sanidad a quienes
no pudiesen contratarlos.
No obstante, los seguros privados tienen diversos problemas como el hecho de no ofrecer cobertura
total, el problema de la selección adversa, entre otros que sugieren que es poco probable que un
sistema de protección de la salud que descanse únicamente en estos seguros cubra de forma
adecuada el objetivo de protección sanitaria general.
En la mayoría de los países, la Sanidad Pública se ajusta a uno de estos dos modelos:
Modelos de Seguridad Social: se financian mediante impuestos sobre las rentas del trabajo que
actúan como una prima obligatoria. En principio, la población cubierta por estos sistemas serían los
trabajadores y sus familiares. Sin embargo, en la práctica existen prestaciones gratuitas para quienes
no trabajan también.
Modelos de Servicio Nacional de Salud: las prestaciones sanitarias son universales (para toda la
población) y gratuitas. Los ingresos para financiarlo se obtienen de otros impuestos generales.
Producción pública versus producción privada
Para evaluar la superioridad de una u otra forma de producción, se deben considerar que los
mercados de servicios médicos tienen características especiales:
Por un lado, los demandantes de los servicios tienen una información muy limitada sobre la calidad
del producto que están comprando, su valoración será subjetiva o por aspectos no puramente
médicos. Esto se traduce en que es poco probable que los demandantes expulsen del mercado, vía
demanda nula, a los oferentes que produzcan servicios de mala calidad. Una solución a esto sería
mayor regulación.
Por el lado de la oferta, a pesar de que los médicos, como cualquier profesional, prefieren ganar más
a menos, a la hora de emitir un diagnóstico, es poco probable que su ética profesional les permita
basarse en los beneficios que obtendrán del mismo.
Otra característica es que algunos tratamientos hospitalarios requieren un coste fijo considerable,
con lo cual la producción privada podría conducir a situaciones monopolistas.
Un último problema potencial es que existen áreas, como las zonas rurales, donde la demanda es
muy débil y es poco probable que la iniciativa privada se instale en estas, dejando desprotegida a una
parte de la población.
Estas últimas características justificarían la producción pública por sobre la privada.
Con un sistema de producción privada, la cantidad global que tendría que pagar el Sector Público al
sector privado en concepto de asistencia sanitaria depende del número de individuos protegidos por
el sistema que demanden estos servicios. De esta forma, el gasto total en salud escapa en cierta
forma a su control. El problema se agrava por dos hechos. Primero, el coste de los servicios sanitarios
privados tiende a ser elevado. Segundo, porque buena parte de la demanda que realizan los usuarios
no la deciden ellos mismos sino los médicos. Existe una relación de agencia entre el médico y el
paciente mediante la cual este último delega su poder de decisión en el médico. El resultado es la
creación de una demanda inducida por los médicos (generalmente excesiva para evitar riesgos por
mala práctica).
Además, si el pago al sector privado depende de la demanda de los usuarios y esta demanda es
creada por el mismo sector privado, está claro que existen incentivos a recomendar un exceso de
cuidados médicos.
La producción pública puede controlar estos gastos mejor porque es el propio Sector Público el que
determina el gasto total destinado a esta área, pero al no ser muy eficiente en la asignación de
recursos, es probable que estos controles de costes se traduzcan en prestaciones sanitarias
insuficientes, largas colas de espera y un peor nivel de asistencia sanitaria.
La producción privada, al descentralizar las decisiones de gestión, es probablemente más eficiente
que la producción pública. Además, contrariamente de la producción pública, garantiza la libertad de
elección al usuario y elimina las colas de espera. Sin embargo, presenta el problema de los gastos
excesivos, las situaciones de monopolio y la falta de cobertura a zonas rurales.

Algunas medidas para mejorar el sistema de sanidad pública

Control del gasto en Sanidad
El gasto en sanidad suele ser excesivo por dos cuestiones que hacen a una demanda excesiva. Por un
lado, los ciudadanos pueden no ser conscientes del coste de la Sanidad y pensar que las prestaciones
del sistema deben ser muy elevadas a pesar de que los recursos que se dedican a la Sanidad sean
limitados. En segundo lugar, como el coste individual de utilizar el sistema sanitario público es
prácticamente nulo, algunos ciudadanos actuarán como free riders demandando asistencia más allá
de los objetivos de cobertura establecidos.
Una propuesta para corregir estas demandas excesivas consiste en introducir un esquema de copago,
es decir, hace pagar al usuario un determinado porcentaje del coste de la asistencia. A la parte del
coste trasladada al usuario se le denomina ticket moderador.
El problema que presenta el ticket moderador es que es regresivo, ya que son los individuos de menor
renta quienes probablemente reduzcan la demanda. Por otro lado, si un individuo decide disminuir
su demanda de sanidad para ahorrar, es probable que ponga en riesgo su salud. Además, gran parte
de la demanda es inducida por los médicos y no por los mismos pacientes, por lo que el ticket podría
no tener ningún efecto en disminuirla.
Los modelos de competencia interna
En un sistema privado de seguros médicos existe una separación de funciones (aseguramiento,
provisión de servicios médicos, etc.) y una competencia que garantizan la eficiencia de los resultados.
Así, las compañías de seguro deben satisfacer al usuario para que no cambie de compañía, los
médicos y hospitales contratados por la compañía de seguro deben trabajar eficientemente para ser
contratados, y así. Esta competencia acaba conduciendo a una gestión eficiente. La idea del mercado
interno es, simplemente, replicar esta competencia dentro del sistema público de salud.
Para lograr este objetivo, estos modelos se apoyen en tres principios. Primero, separación de las
áreas de financiación, provisión y producción pública (permite controlar los defectos de
funcionamiento del sistema). Segundo, competencia entre las unidades productivas públicas y
privadas (incentivos para mejorar la eficiencia productiva del sistema). Tercero, libertad de elección
al usuario (para que esté más satisfecho con el sistema).
Flexibilización de la gestión
Consiste básicamente en dar a los centros sanitarios autonomía para organizar sus recursos, dentro
de un presupuesto establecido. Que puedan decidir cuánto personal contratar, qué políticas de
contratación seguir, qué materiales comprar a qué proveedores, etc.
Sin embargo, esto podría crear incentivos a reducir los gastos, y al no haber indicadores de calidad
automáticos, estas reducciones se pueden lograr a expensas de un deterioro de la calidad de la
asistencia médica. Una solución a esto sería establecer mecanismos ex post de control de calidad.

Educación
Existe un amplio consenso acerca de que el Sector Público debe favorecer que los individuos
adquieran educación. Parte de este consenso se apoye en la idea de que la educación es un bien
preferente porque un individuo educado puede obtener un mayor disfrute de actividades como la
lectura, la conversación, la cultura, etc. Al mismo tiempo, la provisión de educación permite alcanzar
otros objetivos:
Internalizar efectos externos
La educación produce diversos efectos externos como: favorecer la estabilidad social y el
funcionamiento de los sistemas democráticos mediante la formación de votantes bien informados,
crear cohesión social mediante la trasmisión de un patrimonio cultural común, etc.
Reducir la desigualdad económica
Existe una clara correlación entre el nivel de educación y el nivel de ingresos. Según la Teoría del
capital humano de Gary Becker, esto se debe a que la educación aumenta la productividad de los
individuos y, por lo tanto, sus ingresos. La adquisición de educación sería entonces una inversión (en
capital humano) que produciría rendimientos en el futuro vía ingresos más elevados.
Para otros autores, la educación, si bien aumenta los ingresos, no lo hace porque realmente aumente
la productividad, sino porque los empresarios, que no pueden observar esta productividad al
momento de contratar un trabajador, la utilizan como un indicador de esta. La educación sería
entonces simplemente un filtro para identificar las habilidades innatas de los individuos en el
mercado de trabajo.
Si bien difieren en la causa, ambas teorías aceptan que la educación aumenta los ingresos y por lo
tanto se justifica la inversión en educación.
La diferencia es que si la teoría del capital humano es cierta, el gasto en educación sería eficiente, en
tanto si la educación es un filtro sería ineficiente porque es fácil imaginar filtros más baratos.

Distintos niveles de educación

El Sector Público actúa de forma diferente en niveles diferentes de educación. En la mayoría de los
países la educación primaria y secundaria es obligatoria y gratuita, en tanto la universitaria en general
no.
Primaria y Secundaria
La educación básica aporta el mínimo de educación necesario para poder desenvolverse en la vida.
Por otro lado, los beneficiarios de esta educación están bajo tutela de sus padres. Si la enseñanza no
fuera obligatoria y gratuita, algunos padres, al no valorar adecuadamente la utilidad que tiene para
sus hijos esta educación o al no poder pagarla, no mandarían a sus hijos a la escuela. Por eso es
indispensable la obligatoriedad y gratuidad de la educación básica.

Universitaria
Superando el nivel educativo mínimo, la decisión de adquirir educación adicional se deja a la elección
de los individuos. En principio, cada individuo debería escoger aquel nivel de educación para el que
el precio marginal de adquirir educación adicional se iguale al beneficio marginal de la última unidad
de educación recibida. El problema es que es necesario que el individuo tenga recursos suficientes
para financiar ese nivel de educación óptimo o que pueda tomarlos prestado. Pero generalmente, el
Sector Privado no concede préstamos para inversiones intangibles y no embargables como la
formación de capital humano. Esta imperfección del mercado de capitales legitima algún tipo de
intervención pública en la educación adicional a la secundaria obligatoria. Esta puede tomar la forma
de gratuidad parcial, becas, préstamos, etc.
Si la educación se financia mediante préstamos, solo demandarán educación superior quienes
puedan obtener una rentabilidad de su inversión en capital humano superior a los costes del
préstamo más el coste de oportunidad del tiempo invertido en la formación. Como esta rentabilidad
depende de las demandas de licenciados, en buena parte será el mercado laboral el que determinará
la cantidad óptima de educación superior.
Se puede argumentar que la educación superior no debe depender de consideraciones de eficiencia
y de mercado, y que todo aquel que cumpla unos requisitos mínimos de capacidad suficientes para
suponer que pueda completar sus estudios debe tener acceso a la educación superior. Esta postura
es legítima pero a la hora de adoptarla es necesario tener en cuenta dos cuestiones. Primero, que el
coste de oportunidad de los recursos necesarios para garantizar una educación superior sin
restricciones puede ser muy elevado. Segundo, al desligar totalmente la política de educación
superior del mercado, no existe ninguna garantía de que los licenciados encuentren trabajo una vez
finalizados sus estudios.
Un diseño sensato de la política de educación superior se debería encontrar a medio camino de estas
dos posturas extremas.

(FALTA SEGURIDAD SOCIAL)

Unidad 6: Impuestos I
El Sector Público detrae mediante impuestos un porcentaje de la renta. Esta recaudación es un
elemento clave en el funcionamiento de la económica con trascendencia sobre la asignación
(influyendo en las decisiones de los individuos de consumo, ahorro, trabajo, etc) y la distribución de
recursos (alterando la distribución de bienestar, disminuyendo la desigualdad).
La bondad de un impuesto depende de los objetivos que se quieran alcanzar con el sistema tributario.
Existe un consenso acerca de que los objetivos que deben guiar el diseño de los sistemas fiscales son
la eficiencia, la equidad, la sencillez y la flexibilidad.
Tributos: Impuestos, Tasas y Contribuciones
Impuestos: Recaen sobre los contribuyentes sin tener en cuenta los beneficios individuales recibidos
de la provisión de los bienes públicos financiados con esos impuestos (aunque puede haber
“asignación específica”).
Tasas: Obligación tributaria fijada sobre un contribuyente individual en oportunidad de la prestación
de un servicio estatal (aunque no siempre el costo de prestación del servicio se distribuye
exactamente en proporción a los beneficios individuales efectivamente recibidos
Contribución Especial: Tributo recaudado del grupo de contribuyentes que se benefician
especialmente de los beneficios de un gasto público (en la práctica ello puede no darse. Por ejemplo,
aportante al sistema de pensiones que muere antes de la fecha de jubilación).
Contribución por Mejoras: Tributo que recae sobre las personas cuyos activos se valorizaron como
consecuencia de la realización de una obra pública.

IMPUESTOS: DEFINICIÓN Y CLASIFICACIÓN

Los impuestos son aquellas cantidades que el Sector Público detrae del Sector Privado de forma
coactiva como medio de contribuir a la financiación general de la actividad pública.
Los impuestos se pueden clasificar como:
Impuestos Personales: Aquellos en que se tienen en cuenta las características individuales del
contribuyente (Imp. sobre Ganancias de Personas Físicas, Impuesto al Gasto)
Impuestos Reales: No se establecen diferencias entre los individuos (Impuesto Inmobiliario, IVA, etc.)
Otra clasificación es la de:
Impuestos Directos: Gravan manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva. Por ejemplo,
ganancias o patrimonio neto. Normalmente difíciles de trasladar hacia delante.
Impuestos Indirectos: Gravan manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva, como el
consumo. Normalmente fáciles de trasladar.
Principales conceptos impositivos
Hecho imponible: aquella circunstancia cuya realización, de acuerdo con la ley, origina la obligación
tributaria.
Sujeto pasivo: la persona natural o jurídica que está obligada por ley al cumplimiento de las
prestaciones tributarias. El impacto final del impuesto puede no recaer en este sujeto.
Base imponible: la cuantificación y valoración del hecho imponible, en general una cantidad de
dinero.
Tipo de gravamen: aquella proporción o cantidad que se aplica sobre la base imponible con objeto
de calcular el gravamen. Puede ser fija o variable.
Cuota tributaria: cantidad que representa el gravamen. Resulta de multiplicar la base imponible por
el tipo impositivo.

Eficiencia de los impuestos

Este criterio para evaluar un impuesto refiere hasta qué punto interfiere o no en el proceso de libre
elección de los contribuyentes y les fuerza (o no) a tomar decisiones inadecuadas desde el punto de
vista de la asignación de recursos.
Una asignación es eficiente si no desperdicia recursos, si es Pareto óptima. Tras la introducción del
impuesto la asignación debería seguir siendo eficiente. Caso contrario, significaría que se están
desperdiciando recursos a efectos de aumentar el bienestar de algún agente económico.
Para que un impuesto sea eficiente no debe abrir divergencias entre los precios relativos por los que
se guían consumidores y productores. Un impuesto que cumpla con esta característica se denomina
neutral. Si un impuesto genera diferencias entre los precios relativos percibidos, se dice que es
distorsivo.
Equidad de los impuestos
La distribución de la carga de los impuestos entre los contribuyentes puede realizarse utilizando
diferentes principios.
El principio del beneficio: los impuestos que tiene que pagar un contribuyente deben estar
relacionados con los beneficios que recibe de los bienes y servicios públicos. Esto es, quien obtenga
mayores beneficios debe pagar impuestos más altos. Esto implica que no exista redistribución. Las
tasas y las contribuciones se guían por este criterio.
El principio de la Capacidad de Pago: el gasto público debe distribuirse entre los contribuyentes en
función de su posición económica. Esto es, aquellos mejor posicionados económicamente deben
pagar más impuestos. Esto conlleva a una redistribución en la que los individuos peor situados
obtendrán un residuo fiscal positivo y los mejores situados, negativo. La capacidad de pago se asocia
generalmente con la renta. Los impuestos generalmente siguen este principio.
El principio de la Utilidad: la posición económica de los individuos esta medida, no por su renta, sino
por su bienestar. Los impuestos deben basarse en ese criterio.
El principio del Consumo: la base adecuada para establecer el impuesto no es la renta sino el valor
del consumo que realizan los individuos.
Como por definición Consumo = Renta – Ahorro, un impuesto sobre el consumo equivale a un
impuesto sobre la renta que permite deducir de la base el ahorro realizado. Según sus defensores:
a) Es más justo gravar a un individuo según lo que retira de la sociedad (su consumo) que según lo
que aporta (su producción).
b) Elimina la doble imposición del ahorro, ya que los intereses que este genere estarán nuevamente
gravados por el impuesto a la renta.
Desde la perspectiva del a eficiencia, al eximir el ahorro de tributación, lo estimularía. Esto
aumentaría la acumulación de capital de la economía, su nivel de producción y su tasa de
crecimiento.
Los que critican este principio argumentan que no es cierto que la renta de una persona sea una
aportación a la sociedad ya que es propiedad suya e incluso si no la consume le confiere poder,
seguridad, influencia, etc. Por otro lado, la doble imposición del ahorro no conduce necesariamente
a un impuesto sobre el consumo: bastaría por eximir los rendimientos del ahorro de la base del
impuesto sobre la renta.
Principios de equidad
Equidad horizontal: exige que el sistema fiscal trate igual a los que son iguales desde el punto de vista
económico. Es decir, que no establezca discriminaciones entre contribuyentes por razones no
económicas como raza, sexo, religión. El problema surge en determinar quiénes son iguales desde el
punto de vista económico.
Equidad vertical: se ocupa de cómo debe tratar el sistema fiscal a individuos cuya situación
económica es distinta. Responde a cuestiones como: Si el individuo A tiene el doble de renta que B
¿Cuál es la relación más justa entre los impuestos de A y B? ¿Debe pagar A más del doble que B?,
¿exactamente el doble?, ¿deben pagar los mismos impuestos? Las respuestas dependerán de la
concepción de justicia distributiva que se aplique.
Sencillez
Un sistema fiscal es sencillo cuando se basa en unos pocos impuestos de base muy amplia. Esto es,
cuando lo que grava el impuesto se define de forma muy general, sin reglas complicadas de
valoración y casos particulares. Presenta varias ventajas:
a) Reduce la presión fiscal indirecta de los contribuyentes, definida como el coste en el que incurren
los mismos para cumplir con sus obligaciones tributarias.
b) Reduce el fraude. Si el sistema es complicado puede crear un rechazo por parte de los
contribuyentes que llevaría a no cumplir sus obligaciones.
c) Reduce los costes de gestión y recaudación.
Flexibilidad
Un sistema fiscal es flexible cuando su recaudación se ajusta automáticamente a las variaciones de
renta de la economía. Cuando un impuesto no es flexible y los precios están aumentando, el Sector
Público tiene que aumentar los tipos impositivos para que la recaudación real no disminuya. Para eso
necesita una acción legislativa que puede retrasar los aumentos y llevar a niveles de recaudación
ineficientemente bajos. Esto se puede dar además porque aumentar un impuesto es altamente
impopular con lo cual los políticos pueden preferir perder recaudación. Si un impuesto es flexible
desaparecen estos problemas.

DISTORSIONES IMPOSITIVAS Y EXCESO DE GRAVAMEN

Todos los impuestos afectan al comportamiento de los individuos y reducen su bienestar. Esta
disminución se produce por una doble via:
1) El pago de un impuesto conlleva una transferencia de renta del sector privado al público de cuantía
igual a lo recaudado. A esta carga directa de los impuestos (que es inevitable) se la denomina efecto
renta. Todos los impuestos que den lugar a la misma recaudación deben tener el mismo efecto renta.
2) En la medida que no sean neutrales, los impuestos distorsionarán el proceso de elección de los
agentes, induciéndolos a abandonar aquellas actividades relativamente más gravadas, en beneficio
de las menos gravadas. Esto causara una pérdida de bienestar adicional. A este exceso de carga por
encima de la recaudación, resultado del efecto sustitución se la denomina exceso de gravamen o
coste de ineficiencia del impuesto.
Ante la inevitabilidad del efecto renta, el objetivo de los procesos de diseño impositivo eficiente será
minimizar la magnitud del exceso de gravamen asociado a una recaudación impositiva dada.
¿Por qué los impuestos distorsionan las decisiones?
Sabemos que bajo ciertas condiciones, el equilibrio competitivo conduce a una asignación eficiente
de los recursos. Un prerrequisito esencial para que se produzca ese resultado es que los
consumidores y los productores se guíen por los mismos precios relativos de los bienes y factores
productivos. Los precios son señales correctas del coste relativo de producción y eso garantiza una
asignación eficiente.
El problema es que muchos impuestos abren una divergencia entre los precios relativos por los que
se guían los productores y consumidores. Entonces los precios relativos del mercado incluirán un
elemento de fiscalidad relativa diferencial y ya no reflejaran los verdaderos costes relativos de
producción de los bienes. Esto inducirá a los individuos a adoptar sus decisiones de consumo o de
producción no solo por razones de coste relativo sino además por razones meramente fiscales, con
lo que los precios dejaran de ser señales correctas. Así, el consumidor se verá incentivado por el
sistema fiscal a alterar su comportamiento económico por razones fiscales.
Supongamos que la utilidad del consumidor representativo depende del consumo de dos bienes, X
e Y, y del ocio H.
Distorsión en decisiones del consumidor
Problema del consumidor:
Max.U  X , Y , H 
sa: PX X  PY Y  W 1  H 

X,Y : bienes
H: ocio

Sin gobierno
P
TMgS XY  X  YMgTXY
PY
W
TMgS HX   YMgTHX
PX
W
TMgS HY   YMgTHY
PY

T/PY
1) Impuesto de suma fija (T)
Max.U  X , Y , H 
E0
sa: PX X  PY Y  W 1  H   T E1 0

L  U  X ,Y , H   1

 W 1  H   T  PX X  PY Y 
X
T/PX

Recaudación a precios de PY

CPO: U X PX Único impuesto no

 distorsivo
UY PY
 X U X   PX  0
UH W
Y U Y   PY  0 
U Y PY No afecta acciones del
 H U H  W  0 individuo (consumir,
UH W
  
U X PX
trabajar)

No produce efecto
Produce sólo efecto renta sustitución (no hay
cambios en precios
relativos)
2) Impuesto selectivo sobre el consumo (tX)
Max.U  X , Y , H 
sa: 1  t X  PX X  PY Y  W 1  H 

Solucionando:
PX 1  t X  PX
TMgS XY    TMgTXY induce mayor consumo de Y
PY PY

W W
TMgS HX    TMgTHX induce mayor consumo de H (ocio
PX 1  t X  PX
más barato)
tX distorsiona las decisiones del consumidor.

3) Impuesto General sobre el Consumo (tC)

Max.U  X , Y , H 
sa: 1  tC  PX X  PY Y   W 1  H 
de la solución:
PX  PX 1  tC  PX 
TMgS XY   TMgTXY no hay problemas   
PY  PY 1  tC  PY 
W W Como no se puede gravar el consumo de
TMgS HX    TMgTHX
1  tC  PX PX ocio, el agente trabaja menos pues ahora el
ocio es “mas barato” (efecto sustitución).
W W Por efecto renta tendería a trabajar más.
TMgS HY    TMgTHY
1  tC  PY PY

4) Impuesto sobre la renta salarial  tW  .

Max.U  X , Y , H 
sa: PX X  PY Y  1  tW W 1  H 

de la solución:
P
TMgS XY  X  TMgTXY no cambia.
PY
W 1  tW  W También baja el salario real, induce mayor
TMgS HX    TMgTHX ocio (por efecto sustitución).
PX PX
W 1  tW  W
TMg HY    TMgTHY
PW PY
Exceso de gravamen
Es el equivalente monetario de la reducción del nivel de la sociedad ocasionada por un impuesto por
encima de la que se habría producido bajo un impuesto de suma fija de igual recaudación.
Las técnicas de medición se basan en la noción de excedente del consumidor y descansan en tres
postulados básicos:
1) El precio competitivo de demanda de una unidad de un bien representa el valor marginal de esa
unidad para el consumidor.
2) El precio competitivo de oferta de una unidad de un bien representa el coste marginal de esa
unidad para el productor.
3) Al evaluar los costes marginales netos de una acción, desde un punto de vista de eficiencia su
distribución entre los individuos es irrelevante.
La aparición del exceso de gravamen y la pérdida de eficiencia vinculada a este, están relacionadas
con el efecto sustitución que se da ante cambios en los precios relativos.

Ejemplo con impuesto selectivo sobre el consumo de X (PY=1):

RP Y = I - PXX
Y
pte = -PX
G
Sin impuesto: consumidor max en A(U0)
W
en restricción presupuestaria con pte -PX F
EC
D B

Con tX: Restricción presupuestaria pasa de A

GH a GJ  pte   1  t X  PX 
E U0
C U2
U1

Nuevo equilibrio: en B(U1) XB J X C XA K L X

pte = -(1+tX)PX

Una medida monetaria del cambio en el bienestar producido por el impuesto es la variación
equivalente, que responde a ¿a cuántas unidades del bien Y (de renta porque Y es el numerario)
estaría dispuesto a renunciar el consumidor para evitar la introducción del impuesto? En el gráfico
se puede ver que el consumidor es indiferente (mismo U) entre una situación con impuesto (punto
B) y sin impuesto que implique renunciar a GD unidades de Y (punto C). Esa cantidad monetaria GD
es el cambio total en el bienestar. De este cambio, una parte es carga directa y otra es exceso de
gravamen.
Dado que la recaudación efectiva del gobierno es GF (porque con impuesto en la situación B se tiene
una renta de XBB, mientras que con impuesto para la misma cantidad de X se tendría X BW. La
 diferencia es la recaudación), si se quisiera conseguir la misma mediante un impuesto de suma fija,
la restricción presupuestaria se desplazaría hasta U2. Ese cambio de bienestar medido por GF es la
carga directa ya que opera únicamente el efecto renta. El exceso de gravamen es, por lo tanto, la
cantidad FD. Los cambios en el bienestar también pueden medirse en términos de la oferta y la
demanda.
Para medir cambios en bienestar usar demandas compensadas
La introducción del impuesto desplaza paralelamente la
P oferta
Con tX (Cmg) hacia oferta
desplaza arriba.dePara
CMg0medir
a CMglos
1 cambios en el
N B
PX(1+tX) CMg1 bienestar se utiliza la curva de demanda compensada que
mide la disposición marginal máxima al pago por cada unidad
de
la X que deja
cantidad inalteradopasa
demandada el nivel
de XAdeabienestar
XB (pero puede ser
EC aproximada
X(P,R): dda por la curva
ordinaria de dada)
(renta demanda ordinaria).
A C
PX M CMg0 X (P,U ): dda compensada (utilidad dada)
P C Ante el 1 desplazamiento de la oferta, caen las cantidades
consumidas de X. El cambio total en el excedente medido por
X(P,R)
C
X (P,U1) XB X C XA X la variación equivalente viene dado por NBCM. De esa
reducción P, bienestar,
cuando del R para mantener
NBMPla es la recaudación del
utilidad en el nivel original
impuesto, es decir, la carga directa. El triángulo restante, BPC, es el exceso de gravamen (si se mide
Exc.
con laCons. = NBCM
demanda (medido
ordinaria por
es BPA).
proporciona una mejor medida de la
variación equivalente) disposición marginal máxima a pagar por
cada unidad de X (precio de demanda) que
NBPM: carga directa o recaudación}
deja inalterado el nivel de bienestar en U1.
BCP: exceso del impuesto
Los costes de bienestar son mayores cuanto mayor sea la elasticidad-precio de la demanda, mayor
sea la elasticidad-precio de la oferta y mayor sea el tipo impositivo y de forma más que proporcional.
Con demanda ordinaria Exc. Grav. = BAP Se sobreestima el exceso de
Determinantes de la CI gravamen (por BAC)
1. Elasticidad demanda | D1 | | D 2 |
PX

S+T PSN D 2  PSN D1

D2
D1 a < D < pérdida social neta
q D2 qX
DI q D1
DI
qAI (CI a W)
2. Elasticidad oferta | S1 | | S 2 |
PX
S2
S1
D PSN S1  PSN S 2

D-T

a < S < PSN (W)

q S1
S2 qAI qX
DI q DI

3. Nivel de la tasa impositiva

PX Al duplicar la tasa PSN se cuadruplicó

K S+2T
C+2T
aumenta exponencialmente con T
4 M
C+T S+T
J 3 PSNT = 1
2 1 A
C S
H L
D PSN2T = 1+2+3+4
q 2T
qAI qX
DI q TDI

Imposición óptima: eficiencia

Los impuestos de suma fija son los más eficientes pero no son fáciles de aplicar, son fáciles de evadir
y no son equitativos. Por lo tanto, dado que la ineficiencia impositiva es inevitable, se puede buscar
un impuesto que minimice los costes de eficiencia para un volumen dado de recaudación.
𝑇.(𝑞𝐷𝐼 −𝑞𝐴𝐼 )
Sea E el triángulo que representa el exceso de gravamen, este esta dado por , siendo
2
𝑞𝐷𝐼 𝑦 𝑞𝐴𝐼 las cantidades consumidas después y antes del impuesto respectivamente.
El problema está dado entonces por:
𝑀𝑖𝑛 𝐸
𝑛

𝑠𝑎: ∑ 𝑡𝑖 𝑝𝑖 𝑥𝑖 = 𝑇̅
𝑖=1

Siendo 𝑇̅ la recaudación requerida por el sector público.

INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DE LA IMPOSICIÓN (EQUILIBRIO PARCIAL)

La carga de los impuestos no es necesariamente soportada por aquellos individuos legalmente
obligados a pagarlos. La razón es que la introducción de un impuesto altera el equilibrio de la
economía llevando a consumidores y productores a reajustar sus decisiones, respondiendo a los
nuevos costes y precios relativos. Como consecuencia, el nuevo equilibrio puede ser uno en el cual
la disminución en la renta real o en el bienestar de los individuos formalmente incididos por el
impuesto sea inferior a la carga legal. Diremos entonces que el impuesto ha sido objeto de traslación.
El impuesto puede ser trasladado hacia adelante, en forma de mayores precios de venta, o hacia
atrás, en forma de menores remuneraciones del trabajo o el capital.
Supongamos un bien X cuyo mercado es perfectamente competitivo. En ausencia de impuestos, el
equilibrio viene dado por el punto A del panel (a). En este equilibrio se cumple:
𝑋𝐷 (𝑞) = 𝑋𝑆 (𝑝) ; 𝑞 = 𝑝 = 𝑝0
Donde 𝑋𝐷 (𝑞) 𝑦 𝑋𝑆 (𝑝) son las funciones de demanda y oferta de X, q y p los precios que perciben los
consumidores y productores respectivamente y p0 el precio de equilibrio inicial.
Consideremos la introducción de un impuesto unitario
sobre el consumo del bien X al tipo t. Este impuesto hace
desplazar la curva de demanda hacia la izquierda, con lo
cual el nuevo equilibrio se da en el punto B.
El nuevo precio de los consumidores es 𝑞1 = 𝑝1 + 𝑡 y el de
los productores es 𝑝1, menor al precio original 𝑝0 .
A pesar de que el impuesto recae formalmente sobre los
consumidores, estos son capaces de trasladar parte del
mismo a los productores a través de la reducción en la
cantidad demandada. En efecto, el precio adicional que
estos pagan por cada unidad de consumo es inferior al
impuesto.
Lo mismo sucede al introducir un impuesto a la producción
como en el panel (b). No todo el peso del gravamen cae
sobre los productores, sino que estos trasladan parte del
mismo hacia los consumidores.
El grado de traslación del impuesto viene determinado por
la forma de las funciones demanda y oferta.
Si la demanda es inelástica o la oferta infinitamente
elástica, el precio del productor no sufrirá cambio alguno:
los consumidores soportan toda la carga del impuesto.
Si la oferta de X fuera inelástica o la demanda infinitamente elástica, el precio de los consumidores
no variaría y la incidencia del impuesto recaería completamente sobre los productores.
La regla general es que el impuesto tiene a ser trasladado (soportado) por aquellos agentes cuya
oferta o demanda sean más elásticas (inelásticas).
EFECTOS DE LA IMPOSICIÓN SOBRE EL COMPORTAMIENTO INDIVIDUAL
(Ver capítulo 6 Albi II: efectos sobre el trabajo, el ahorro y la inversión)
Evasión y elusión fiscal
La evasión fiscal genera efectos distributivos: transferencias de recursos desde quienes contribuyen
hacia los que defraudan. La extensión de los comportamientos de evasión fiscal exige elevaciones en
los tipos impositivos medios para mantener la recaudación. En consecuencia, puede intensificar otros
efectos desincentivo de los impuestos. Además, estos comportamientos originan importantes costes
administrativos de inspección y sanción.
La resistencia al fraude fiscal ha llegado a constituir un criterio complementario para la evaluación
de un sistema tributario ya que afecta dos principios básicos: la equidad y los costes administrativos.
Una cuestión importante a contestar es: ¿hasta qué punto se debe reducir la evasión? Al respecto se
deben señalar tres factores de influencia:
En primer término, la vía de lucha anti fraude fiscal encuentra un límite en el Estado de Derecho en
cuanto a sanciones a aplicar. En segundo lugar, la existencia de la economía sumergida genera
empleo, con lo cual se halla un obstáculo de los gobiernos a la hora de atacar el fenómeno de la
evasión. Por último, la lucha contra el fraude fiscal consume recursos administrativos, otro
importante límite a la misma.
La evasión fiscal corresponde básicamente a tres tipos de acciones: no realizar el ingreso o la
declaración de impuestos legalmente establecida; la aplicación de beneficios fiscales en forma
inapropiada; la no aplicación correcta de las leyes fiscales relevantes.
La elusión fiscal, en cambio, es la utilización de disposiciones legales existentes para reducir o
eliminar la carga impositiva. Normalmente se realiza utilizando áreas grises de la legislación o lagunas
legales.
Una forma de conocer el nivel de evasión en una economía es mediante la comparación entre la
presión tributaria legal y la efectiva. La primera se refiere a la presión impositiva que teóricamente
habría si todos pagaran sus impuestos (recaudación teórica/PBI), mientras que la segunda es la
presión que efectivamente se observa (recaudación efectiva/PBI). La diferencia de ambas nos da una
medida de la evasión.

Unidad 7: Impuestos II
IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL (IRP)
Es un tributo directo, de naturaleza personal y carácter progresivo, cuyo objeto es la renta del
individuo en un periodo determinado (normalmente año natural) cuya configuración atiende a las
circunstancias personales y familiares que concurren en su destinatario.
Es la fuente más importante de recursos del Sector Público en las economías desarrolladas.
Es el impuesto que introduce los efectos más importantes sobre las decisiones económicas de los
contribuyentes: sobre el ahorro, sobre la oferta de trabajo, sobre la aceptación de riesgos, etc.
Es un impuesto de gran capacidad recaudatoria, pero su importancia no se apoya solamente en este
hecho, sino también en la valoración de la renta como un buen indicador de la capacidad de pago.
En consecuencia, la obtención de renta se convierte en un hecho imponible apropiado para cumplir
con el principio impositivo de equidad.
La renta como medida de capacidad de pago
De acuerdo con el enfoque legal, la norma fiscal ofrece un conjunto de ingresos considerados renta
sujeta al impuesto: salarios, dividendos, alquileres, intereses de bonos, pensiones, etc. Las pensiones
suponen un tratamiento tributario diferido de la renta. No se grava corrientemente y tributan en el
futuro.
El enfoque económico de la renta fiscal busca una definición ideal de la renta personal como medida
de la capacidad. Para Haig, la renta fiscal es “el valor monetario del aumento neto de poder
económico personal entre dos momentos del tiempo”. Simons estableció el concepto de renta
extensiva o amplia, que es la suma de:
a) El valor de mercado de los derechos ejercitados en el consumo.
b) El cambio en el valor de los derechos de propiedad entre el comienzo y el final del período.
Es decir, la renta fiscal es el consumo más el incremento de la riqueza.
El consumo incluye:
a) Bienes y servicios adquiridos durante el período
b) El autoconsumo producido durante el período
c) Los servicios derivados del uso de bienes de consumo duraderos
d) Las retribuciones en especie en cuanto a la obtención de bienes o servicios gratuitamente o por
precio inferior al de mercado.
e) Alguna valoración del ocio.

Según esta definición, las transferencias recibidas deben ser incluidas en la base del impuesto, ya que
representan un aumento de la capacidad económica del perceptor que se consume o ahorra. Estas
pueden ser públicas (pensiones, prestaciones por desempleo) o privadas (donaciones y herencias).

Por último, los incrementos de patrimonio (ganancias de capital) constituyen un aumento de poder
económico que incrementa la capacidad de pago del contribuyente y en consecuencia, deberían
incluirse como renta. Su no inclusión implicaría:

a) Una ruptura del criterio de equidad. Individuos que reciben ingresos iguales en forma de intereses,
dividendos o de alquileres serían gravados de forma diferente de aquellos otros que recibieran su
renta en forma de incrementos de patrimonio.

b) Un incentivo a convertir en ganancias de capital rentas que se obtendrían normalmente (como

intereses o dividendos), con el objeto de reducir la carga tributaria (arbitraje impositivo).
Aunque esta definición de renta extensiva es la mejor aproximación a la realidad, su aplicación a la
práctica dista de ser sencilla:

a) Dificultad de valorar el consumo fuera de circuitos de mercado y, como consecuencia, no implica

transacciones monetarias. Ej: productos de una granja.

b) Dificultad para valorar los servicios derivados de la utilización de Bs. de consumo durables. Ej:
vivienda

c) Dificultad de valorar el consumo de ocio. Esta imposibilidad es fuente de distorsión generando

efectos desestimulo a la oferta laboral.

d) Dificultad de valorar ganancias de capital no realizadas y problemas de volatilidad del precio de los
activos.

e) Las herencias y donaciones son manifestaciones de riqueza que exceden el período temporal anual
sobre el que se mide la renta.

Determinación de la renta fiscal

Los problemas que presenta la aplicación de la definición de renta amplia exige que se consideren
definiciones más restringidas de la renta. Se debe reformular el concepto de renta extensiva a la
realidad fiscal para hacerla operativa. Este ajuste se realiza:

a) Incluyendo un conjunto de rendimientos o ganancias de capital que puedan ser efectivamente

controlados por la Administración.

b) Con la consideración de gastos deducibles, deducciones en la base imponible y deducciones en la

cuota.

Con el objetivo de definir la renta de forma suficientemente amplia para conseguir la mejor medida
de la capacidad de pago y conseguir un impuesto más justo y neutral, se han implementado medidas
relacionadas con determinadas fuentes de renta que se concentran en cuatro áreas:

a) El tratamiento fiscal de la retribución en especie

Desde la óptica de la equidad vertical, dos individuos que reciben la misma retribución dineraria,
pero además uno de ellos disfruta gratuitamente de beneficios como seguros médicos, prestamos
subvencionados, alojamiento gratuito, gastos de transporte pagados por empresas, deben ser
tratados fiscalmente de forma diferente.

Desde la perspectiva de la equidad horizontal, dos individuos que reciben ingresos iguales pero bajo
modalidades diferentes de renta deberían, en principio, pagar impuestos iguales. Por ejemplo, una
persona cobra un sueldo y alquila una vivienda, mientras que otro recibe como retribución en especie
por su trabajo el disfrute de una vivienda similar.

Un concepto de renta restringido que no considere como renta dichos ingresos no monetarios atenta
contra la equidad vertical y horizontal.
b) El tratamiento de las imputaciones de renta por la vivienda habitual

En teoría, el propietario-ocupante de una vivienda debería ser gravado en relación con el valor neto
de la renta de su vivienda, es decir, la renta que su residencia podría proporcionarle según el mercado
de alquiler, menos los costes financieros.

La posición económica de un propietario no difiere de la de cualquier individuo que invierte su dinero

en acciones o en otros activos o inmuebles arrendados.

En general, la renta de la utilización de la vivienda propia no suele estar plenamente gravada, y si

bien atenta contra el principio de equidad, se justifica por:
a) Tendencia a fomentar fiscalmente la vivienda propia.
b) Problemas administrativos para valorar la renta a imputar.

c) Contribuciones para “asegurar la renta” y para pensiones de jubilación.

La mayoría de los países de la OCDE no incluyen en la definición de renta las contribuciones que las
empresas realizan a sistemas de aseguramiento y a fondos de pensiones. Tales instrumentos tienen
en común que difieren la renta actual a la renta futura. La aplicación de beneficios fiscales a tales
aportaciones depende normalmente de su grado de voluntariedad. Se trata de lograr un fuerte
fomento fiscal sobre todo al ahorro para la jubilación. Esto produce la conversión fiscal de renta
actual en renta futura y tiene diversos efectos:
- Diferimiento de la carga impositiva al gravar en el futuro y no en la actualidad
- Distorsión en la decisión de ahorro e inversión
- Problemas administrativos

d) El tratamiento de las ganancias de capital

Actualmente las ganancias de capital se encuentran más ampliamente gravadas en los países
occidentales que lo que estaba anteriormente como una forma de impedir el paso de intereses y
dividendos a ganancias de capital. Sin embargo, la consideración de posibles efectos económicos
adversos como el desestimulo al ahorro o los riesgos de huida de capital al extranjero han conducido
a tratamientos fiscales favorables a las ganancias de capital.

Muchos países, por ejemplo, gravan las ganancias de capital de largo plazo a menores tasas que las
ganancias de capitales de corto plazo. Por otro lado, a menudo esa reducción de los tipos impositivos
responde a un mecanismo para corregir los efectos de la inflación evitando así gravar plusvalías que
son puramente nominales.

Por otro lado, un tratamiento favorable de las ganancias de capital provoca dificultades en términos
de:
-Equidad: discrimina en contra de aquellos que reciben sus ingresos en forma de rentas ordinarias. -
Eficiencia: existe un incentivo a preferir aquellas inversiones cuyos resultados puedan ser
recuperados en forma de ganancias de capital
- Sencillez administrativa: la necesidad de distinguir entre rentas ordinarias y ganancias de capital y
evitar los intentos de conversión de renta del capital en ganancias introduce complejidad en la
administración del impuesto.

Deducciones
Las formas que adoptan las desgravaciones estándar más habituales son las deducciones de la base
(que reducen la base imponible del impuesto, y en consecuencia operan al tipo marginal del sujeto)
y los créditos fiscales o deducciones en la cuota (que reducen la cuota impositiva y que son
independientes del nivel de renta del sujeto).
Las principales deducciones en los impuestos sobre la renta personal responden a cuatro categorías:
a) Gastos necesarios para la obtención de los ingresos
Ejemplos: gastos de viajes, almuerzos de trabajo, gastos de personal, cuotas obligatorias a colegios
profesionales, etc. El problema consiste en que para poder comprobar la necesidad real de incurrir
en esos gastos la Administración tendría que disponer de información difícil de obtener y costosa.
b) Gastos personales que reducen la capacidad de pago de los individuos o que permiten reforzar
la capacidad de obtener ingresos futuros
Se incluyen en esta categoría los gastos de asistencia médica, primas de ciertos seguros, pérdidas por
robo, incendios, etc. Algunos gastos afectan la capacidad de pago del contribuyente, no solamente
por la magnitud sino por la obligatoriedad de los mismos, y por eso deben ser deducibles. Sin
embargo, se debe destacar el efecto que generan estas deducciones en los incentivos de las
personas.
c) Ajustes con finalidad incentivadora
Ejemplos: Deducciones por inversiones inmobiliarias, en vivienda propia, donativos a instituciones
de beneficencia, conservación de energía, etc.
Algunas de estas bonificaciones reciben críticas pues benefician a los ricos, por ejemplo las
desgravaciones por inversiones. Además se generan distorsiones en los mercados al incentivar
determinadas inversiones o formas de ahorro.
d) Ajustes por equidad:
Son deducciones que permiten graduar el impuesto en función de las circunstancias personales o
familiares del contribuyente. Ejemplo: número de hijos, incapacidades, vejez, minusvalías, etc. Se
justifican porque pueden reducir en la práctica la capacidad de pago de los contribuyentes.

La inflación y el impuesto sobre la renta

La existencia de procesos inflacionarios origina problemas en el impuesto sobre la renta personal.
Esta tiene básicamente tres efectos:
a) Sobre la base imponible
Las distorsiones de la inflación en la determinación de la base son de dos tipos:
- Una reducción en términos reales de las cantidades exentas y de las deducciones fijas.
- Una falsa determinación de las rentas reales, sobretodo del capital que tienden a estar fijadas en
términos monetarios y no reales.
b) Sobre la progresividad efectiva del impuesto
En presencia de inflación, la estructura progresiva del impuesto sobre la renta genera distorsiones
en la distribución de la carga tributaria y altera la progresividad real del impuesto.
Los impuestos progresivos y los incrementos de precios originan aumentos impositivos reales que no
se corresponden con aumentos reales en la capacidad de pago de los contribuyentes si no se
establecen correcciones. Este efecto se produce por dos vías:
- La inflación reduce el valor real de las cantidades exentas, desgravaciones y deducciones de cuantía
fija que el impuesto introduce con objeto de reforzar la progresividad. Resulta entonces necesario
un ajuste anual de estas bonificaciones.
- La escala impositiva se establece habitualmente en términos nominales, asignando tipos
impositivos mayores a rentas nominales crecientes. Así, contribuyentes cuya renta real permanece
contante se desplazan hacia tramos de renta nominal superiores sujetos a gravámenes mas elevados.
c) Retrasos y adelantos recaudatorios
En períodos de inflación muy intensa, los pagos de impuestos en el ejercicio siguiente al que tuvieron
lugar los ingresos reduce la recaudación real del gobierno. Lo contrario ocurre en períodos de
deflación muy aguda.

IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA

Existen diversos impuestos sobre la riqueza. Unos gravan su mera tenencia (impuesto al patrimonio),
o la tenencia de algunas formas concretas de riqueza (impuesto a bienes inmuebles). Otros gravan la
trasmisión de riqueza a título gratuito (sucesiones y donaciones) u oneroso (trasmisiones
patrimoniales).

Impuesto sobre el patrimonio (IP)

El IP es una figura de escasa relevancia recaudatoria que, además, ni siquiera existe en la inmensa
mayoría de países. Se debe en gran medida a su falta de claridad y su gran costo administrativo.
Definición de riqueza
En su aceptación más amplia, la riqueza de un individuo en un momento del tiempo es el valor de
todos los activos (bienes o derechos) que posee susceptibles de generar ingresos monetarios o en
especie. Esto incluye participaciones en empresas, inversiones en activos de renta fija, saldos
bancarios, vivienda propia, coches, etc. Según esta definición también habría que considerar como
riqueza otros activos menos convencionales como el capital humano o la riqueza derivada del
derecho a prestaciones de la Seguridad Social. En la práctica, sin embargo, es complicado cuantificar
el valor de estos activos y difícil negociar con ellos en el mercado. Por eso el IP solo grava el valor
neto de los bienes y derechos que más convencionalmente se denominan económicos.
Justificación
Eficiencia
Muchos individuos tienen parte de su riqueza en activos improductivos (joyas, yates, pinturas, etc).
Gravar estos usos de riqueza estimularía los usos más productivos de la propiedad.
Sin embargo, este razonamiento es cuestionable porque, por un lado, si en ausencia de impuestos
un individuo prefiere estos usos improductivos es porque le generan mayor utilidad y eso es parte
de la eficiencia. En segundo lugar, si solo se quisiera desalentar los usos no productivos de la riqueza,
se deberían gravar solo estos, pero el IP grava también los productivos.
Equidad
La riqueza produce diversos tipos de rendimientos: monetarios, en especie y ganancias de capital.
Parte de estos rendimientos están gravadas por el IRP pero otros no. Por ejemplo, las ganancias de
capital no realizadas y parte de los rendimientos en especie. Esto ha llevado a algunos autores a
justificar el IP como una compensación a la imperfección que supone no gravar este tipo de
rendimientos que suponen un aumento en la capacidad de pago de los individuos.
Este argumento es cuestionable, ya que si el IP tuviera como objetivo corregir estas imperfecciones,
si base deberían ser solo estos rendimientos que no tributan IRP. Por otro lado, tratar de gravarlos
con IP supondría los mismos problemas que hacerlo con el IRP (problemas de valoración y liquidez).
Otra justificación del IP es que la posesión de riqueza confiere por sí misma beneficios en términos
de poder económico, prestigio social, seguridad frente a contingencias futuras, etc. Más aún, en la
medida que el poder económico se traduzca en poder político, una acumulación excesiva de riqueza
en pocas manos podría impedir el desarrollo de las democracias reales. Sin embargo, este
razonamiento también es cuestionable porque es discutible que los niveles de riqueza que tienen la
mayor parte de la población le confieran algún poder político.
Ayuda a la gestión e inspección tributaria
Otro argumento para el establecimiento del IP es que puede servir como fuente de información para
las administraciones tributarias y permitir reducir los niveles de evasión fiscal. Por ejemplo, el IP
ayuda a la gestión del IRP porque los elementos patrimoniales pueden poner al descubierto rentas
ocultadas que se hayan materializado en los mismos. Sin embargo, esto adolece de un problema
importante: presupone que quien defrauda en el IRP va a poner el producto de lo defraudado a su
nombre y además declararlo en el IP.

Impuesto de sucesiones y donaciones (ISD)

El ISD grava la riqueza que adquieren los individuos de forma gratuita, ya sea por herencia o donación.
Justificación
El ISD se justifica usualmente con dos argumentos. El primero, de índole moral, señala que, a
diferencia de quienes acumulan riqueza mediante el ahorro, quien obtiene riqueza a través de una
herencia o donación no ha hecho ningún mérito para disfrutarla. El Estado tiene, por tanto, derecho
a gravar esta riqueza.
El segundo argumento, de corte igualitarista, se basa en los efectos de las herencias y las donaciones
sobre la desigualdad. Las herencias limitan la igualdad de oportunidades y son un instrumento
decisivo en la perpetuación de las desigualdades de renta y riqueza.
Estos argumentos fueron cuestionados por varios autores. Friedman, por ejemplo, señala: ¿qué
méritos ha realizado quien, por ejemplo, ha nacido con una voz privilegiada que le reporta ingresos
considerables, quien ha nacido inteligente o quien tiene condiciones naturales para ser un gran
deportista? Más aún, si las herencias se penalizan por razones éticas esto presupone que los usos
alternativos de la riqueza son más aceptables éticamente. Es decir, que es preferible que unos padres
se gasten su dinero en consumo propio a que se lo dejen a sus hijos como herencia.
Por su parte, el argumento de que las herencias crean situaciones desiguales de partida también ha
sido objeto de críticas. Por un lado porque los seres humanos son desiguales en lo relativo a obtener
renta por muchas más razones que las herencias (inteligencia, espíritu emprendedor, suerte, entorno
familiar, educación). Centrar una política de igualdad de oportunidades en las herencias puede ser
discriminatorio.
Además hay quien considera que las herencias no perpetúan necesariamente las desigualdades
porque generalmente en una trasmisión hereditaria la riqueza se divide en varias porciones y en
varias generaciones. Este proceso, sumado al hecho de que los herederos pueden no ser capaces de
gestionar adecuadamente su herencia, puede reducir la perpetuación de las desigualdades,
debilitando esta justificación.

Impuesto sobre trasmisiones patrimoniales onerosas (ITP)

El ITP grava la trasmisión de determinados bienes. El principal argumento que apoya su existencia es
que sirve de instrumento de registro y control, es de gran capacidad recaudatoria y bajo coste
administrativo. Por lo demás, se trata de un impuesto ampliamente criticado, ya que es una
imposición aplicable a las trasmisiones patrimoniales no empresariales (como la compraventa de un
inmueble de segunda mano entre dos particulares), ciertos negocios jurídicos o actos formales,
donde, en muchos casos, no se puede hablar de una manifestación de capacidad de pago.

Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

Justificación
La justificación del IBI se apoya en argumentos de custro tipos: eficiencia, equidad, sencillez de
gestión y capacidad recaudatoria.
Eficiencia
El argumento convencional se basa en que el impuesto grava factores productivos inmóviles (tierra
y edificios) que además no se deprecian o lo hacen muy lentamente. De esta forma, los factores
gravados por el IBI no pueden escapar de la imposición buscando usos alternativos. En consecuencia
el impuesto será eficiente y no alterará la asignación de recursos. Esta afirmación debe cualificarse
teniendo en cuenta si estamos en el corto o el largo plazo, o si el aumento del IBI es general o
unilateral.
Supongamos un impuesto aplicado por todos los municipios al mismo tiempo. En el corto plazo el
impuesto es soportado por los propietarios, no alterará la asignación de los recursos ni los precios de
los alquileres. El impuesto será entonces neutral. En el largo plazo, el precio de los alquileres sí
aumentará y disminuirá el rendimiento del capital de la economía. Con ello disminuirá la cantidad de
capital en el sector inmobiliario y el impuesto no será neutral.
Si el impuesto es, en cambio, aplicado unilateralmente por algunos municipios esto puede producir,
en el largo plazo, el desplazamiento de individuos a municipios donde los inmuebles no se hallen
gravados. Esto redunda en una pérdida de eficiencia.

Equidad
Bajo este criterio, el IBI se puede justificar apelando a los principios clásicos de capacidad de pago y
del beneficio.
a) Según el principio de capacidad de pago, aquellos individuos con mayor capacidad de pago deben
pagar más impuestos. Al ser los bienes inmuebles parte de la riqueza individual, el IBI sirve para
gravar un elemento de la capacidad de pago.
b) Según el principio del beneficio, los ciudadanos deben contribuir a la financiación de la actividad
pública en función de los beneficios que deriven de esta actuación. Dado que el valor de los
inmuebles depende, entre otras cosas, de la cantidad y calidad de los servicios que prestan los
ayuntamientos (seguridad, iluminación, limpieza), el IBI se puede justificar como un cuasi precio por
el valor de los servicios que presta el municipio.
Ambas justificaciones pueden ser puestas en duda.
Por un lado, la relación entre el IBI y la capacidad de pago depende, en última instancia, de quien
soporte el impuesto. La progresividad del impuesto es dudosa por varias razones.
En primer lugar, la vivienda es un bien necesario y, por lo tanto, su demanda es bastante inelástica.
Como resultado, las rentas bajas gastan un porcentaje mayor de su renta en propiedad residencial
que las rentas altas, y esto conduce a la regresividad del impuesto. En segundo lugar, el valor de la
propiedad puede ser el reflejo de la renta pasada y no de la presente. En una coyuntura alcista del
mercado de viviendas mucha gente se encontrará viviendo en casas que, con su renta actual, no
podría pagar.
El principio del beneficio, por su parte, plantea un problema que radica en la naturaleza misma del
principio. Si los que más se benefician deben pagar más, en muchos casos serán los más pobres los
que deban sufragar el gasto público. Esto va en contra de las nociones igualitaristas de justicia
distributiva. Por otro lado, el nexo entre servicios municipales y valor de las viviendas en impreciso.
Gestión
Se argumenta que, como las bases que grava el IBI no pueden ocultarse ni desplazarse, es un
impuesto relativamente fácil de gestionar e inspeccionar.
En la práctica, sin embargo, las cosas no son tan simples. Por un lado está la cuestión de cómo valorar
la tierra y los edificios. El IBI trata de gravar, en principio, el valor que el propietario de un activo
inmobiliario podría obtener si lo vendiera en el mercado. El problema es que en tanto una propiedad
no haya sido trasmitida recientemente, la Administración deberá realizar una tasación para
determinar su valor. Esto es bastante costoso y muchas veces inexacto, creando una divergencia
entre el valor real de la propiedad y su valor a efectos tributarios que, cuando no es uniforme para
todas las viviendas, puede crear situaciones de inequidad horizontal.

Suficiencia y flexibilidad
Para que el IBI pueda ser una base sólida de la financiación local debería cumplir al menos con dos
principios:
a) Se capaz de proveer los recursos para financiar el nivel de gasto público que cada municipio estime
necesario (suficiencia).
b) Crecer cuando menos a la misma tasa a la que crece la renta del municipio, a fin de poder
acompasar el gasto público local al crecimiento local (flexibilidad).
El IBI no cumple ninguno de los dos principios. Por otro lado, el IBI es un impuesto altamente
impopular y poco aceptado.

IMPUESTOS INDIRECTOS. EL IVA

Los impuestos indirectos generan ingresos públicos sin tener en cuenta la situación global de una
persona física o jurídica. Gravan manifestaciones mediatas de la capacidad contributiva, como por
ejemplo el consumo.
Los impuestos indirectos sobre el consumo pueden ser especiales sobre consumos específicos de
determinados productos o servicios (al cigarrillo, a las bebidas alcohólicas), o generales sobre el nivel
de ventas. Estos últimos pueden recaer sobre una sola fase del proceso productivo, es decir, ser
monofásicos (impuesto a minoristas), o sobre todas las fases, o sea, ser multifásicos. Estos a su vez
pueden ser acumulativos (Ingresos Brutos) o no acumulativos (IVA).
Ventajas y desventajas de la imposición indirecta sobre el consumo
El impuesto indirecto sobre el consumo es importante porque genera una recaudación considerable
(sobre todo si son generales), penalizando el consumo. Esto hace que el ahorro sea más atractivo.
Por otro lado, las dificultades administrativas son menores que las de los impuestos directos y las
posibilidades de los consumidores de evadir o eludir el impuesto se reducen. La evasión, sin embargo,
puede ser fuerte en las empresas o profesionales.
Un problema de esta tributación es su efecto sobre el nivel de precios, ya que son impuestos
fácilmente trasladables. Esto genera a su vez ilusión fiscal a los consumidores, que no pueden
detectar fácilmente que están pagando un impuesto (favorable para los gobiernos).
Por último, el gravamen del consumo es globalmente regresivo respecto a la renta ya que son los
sectores de menores ingresos los que mayor proporción del mismo dedican al consumo.

Imposición selectiva
¿Qué justificación económica tiene discriminar con impuestos el consumo de algunos bienes o
servicios?
a) Lograr una asignación de costes sociales. Los efectos externos negativos suponen costes sociales
que no se recogen en los precios de mercado. Así se justifican impuestos que recaen por ejemplo
sobre actividades contaminantes, bebidas alcoholicas, tabaco, etc.
b) Fomentar una diferenciación impositiva óptima. La uniformidad tributaria en la imposición
indirecta no es, en general, óptima. Autores recomiendan gravar más fuertemente los bienes cuya
demanda sea más rígida, o a los bienes complementarios del ocio.
c) Intentar redistribuir la renta con la imposición indirecta sobre el consumo. En ocasiones se
considera que el consumo de ciertos bienes o servicios suntuarios se realiza por los niveles altos de
renta. Esto respalda un gravamen reforzado de, por ejemplo, las jotas, piedras preciosas, vehículos
de alto precio, etc. Esto podría atentar contra la equidad horizontal, dado que dos personas con igual
renta pagarían distintos impuestos por el hecho de tener gustos distintos.
d) Proteger la industria nacional. Los impuestos a la importación se usan como un mecanismo de
protección de sectores productivos nacionales.

Impuestos generales sobre el volumen de ventas

La base imponible es el valor de las ventas, sobre las que recae un tipo impositivo, o varios, según la
fase del proceso productivo o la clase de producto.
Impuestos monofásicos sobre las ventas
Son impuestos que se aplican a una sola fase de la cadena productiva: a los fabricantes, a los
mayoristas, a los minoristas. Sin embargo, el impuesto se traslada a la fase de producción siguiente
hasta alcanzar al consumidor.
Establecer un impuesto general sobre las ventas en la fase de fabricación o en la mayorista tiene las
ventajas de una mayor sencillez de administración y menores posibilidades de evasión. Pero dado
que el impuesto se traslada hacia las siguientes fases, puede alterar el comportamiento de los
agentes económicos de las mismas, volviéndose ineficiente. Para minimizar los costes de eficiencia
impositiva, el impuesto monofásico sobre las ventas minoristas es la opción mas conveniente.
Impuestos multifásicos sobre las ventas
Se aplican a todas las fases y se agrupan en dos categorías:
a) Acumulativos: en los que la empresa que aplica el impuesto cobrándolo de sus clientes de la
siguiente fase no recupera el impuesto que ha soportado al repercutírselo sus proveedores. El
impuesto es un coste más de la producción, acumulándose fase a fase. Gravan las ventas brutas.
Generan importantes distorsiones en los precios relativos de los bienes y servicios. Como el monto
del impuesto depende de la cantidad de fases productivas, genera incentivos a la integración vertical
de las empresas. Ejemplo: Ingresos Brutos.
b) No acumulativos: en los que el impuesto soportado en las compras se deduce del impuesto
repercutido y cobrado a los clientes. La empresa, por tanto, no tiene coste tributario directo, sino
que actúa como mera recaudadora de impuestos en la cadena productiva. El consumidor final, al
terminar la cadena, es en general el único incidido tributariamente, ya que no puede deducir el
impuesto que le han repercutido. Gravan las ventas netas: ventas brutas menos insumos = valor
añadido). Ejemplo: IVA.
IVA
Principales características:
- No produce efecto piramidación (aumento de precio que se carga al consumidor final de un
producto en un monto superior a la del impuesto soportado por el vendedor) ni efecto cascada
(traslación acumulativa a lo largo de los procesos de producción y comercialización).
- No es mayor o menor dependiendo del número de fases de producción por las que atraviesa un
bien, por lo que no incentiva a la integración vertical.
- Adecuadamente implementado equivale a un impuesto monofásico sobre las ventas minoristas.
Pero es más conveniente porque, dado que existe un choque de intereses entre compradores y
vendedores (porque todos quieren deducirlo), es más difícilmente ocultado que el impuesto a
minoristas que sí tendrán incentivos a ocultarlo.
- La red de facturas emitidas y recibidas que se genera, elemento fundamental del IVA, es una base
informática de gran utilidad en la gestión e inspección de los tributos.
- La incidencia sobre consumidores y vendedores dependerá de cada mercado particular
(elasticidades)
- Facilita los procesos de integración económica ya que la carga del impuesto no se exporta a terceros
países (las exportaciones están exentas). Las importaciones lo pagan al entrar al país o al momento
de la primera venta interna.

Ingresos Brutos
Recae sobre las ventas brutos realizadas con ánimo de lucro, y a lo largo de toda la cadena de
producción
Principales características
- La traslación hacia delante lleva a la aparición de los efectos piramidación y acumulación
- Desde el punto de vista administrativo, es de fácil definición, así como de cumplimiento por parte
del contribuyente
- El control de la evasión se dificulta por la imposibilidad de cruzar información entre compradores y
vendedores
- Regresividad: es difícil su cuantificación debido a la existencia de alícuotas múltiples, así como de
diferentes patrones de consumo para grupos distintos de la población.
- Transacciones inter-provinciales: aplicado nivel sub-nacional lleva a una exportación de la carga
(Convenio Multilateral).
- Transacciones internacionales: es muy difícil su reintegro al momento de las exportaciones, lo cual
lleva a una exportación de la carga a terceros países, así como a la pérdida de competitividad de la
producción nacional.
- Bienes de Capital: al recaer sobre la adquisición de este tipo de bienes, y sin la posibilidad de su
posterior deducción, encarece el precio de los mismos, desincentivando la inversión.

Unidad 8: Bienes Públicos Locales

(Ver Paper Capello- Barone)

Unidad 9: Federalismo Fiscal

REVISIÓN DE LA LITERATURA DEL FEDERALISMO FISCAL – GABRIELA LAGOS
MUSGRAVE señala tres motivos por los que una economía sin sector público no tendrá un buen
funcionamiento:
En primer lugar, se producirán asignaciones de recursos ineficientes. La alteración de la libre
competencia, las externalidades, la existencia de bienes públicos, necesidades preferentes e
indeseables, originan que los recursos disponibles se destinen a producir en exceso ciertas
actividades y por debajo del mínimo necesario en otras.
El segundo inconveniente es que la distribución de la renta entre los individuos que resulta de la
acción del mercado difiere de la socialmente deseable. Es improbable que la maximización de los
intereses particulares dé como resultado un óptimo de bienestar social.
Por último, una economía no regulada no podrá simultanear niveles altos y estables de empleo y
producción. Para atenuar los efectos de auge y retroceso que se producen en los ciclos que
experimenta toda economía, es necesaria la intervención pública para mantener la estabilidad del
proceso y evitar así, la existencia de recursos ociosos en tiempo de bonanza y los efectos perniciosos
del incremento del gasto y la inflación en el periodo de recesión.
MUSGRAVE, se acepta que las funciones del sector público son asegurar un uso eficiente de los
recursos, establecer una distribución equitativa de la renta y mantener a la economía en niveles altos
de empleo con razonable estabilidad de precios. Por tanto, su responsabilidad consiste en fomentar
la eficiencia, la equidad y la estabilidad de la economía.
Una vez determinadas las obligaciones públicas, otro aspecto importante a considerar es su reparto
entre los múltiples niveles de gobierno existentes en un Estado.

LA FUNCION ASIGNACIÓN
El Sector Público deberá proveer bienes y servicios a sus ciudadanos, considerando que el análisis
económico sólo justifica su provisión si es más eficiente que la realizada a través del mercado. Por
tanto, la función de asignación está ligada al uso eficiente de los recursos, en cuyo caso el sistema
proporciona el máximo bienestar posible con el mínimo coste.
Determinados bienes cuya provisión por el mercado no es eficiente, es el caso de los denominados
bienes públicos (bienes de consumo no rival e imposibilidad de exclusión vía precios).
El mercado tampoco es eficiente es de los llamados bienes preferentes (deseables socialmente)
Nivel de gobierno apropiado para proveer los bienes y servicios públicos y preferentes
Para bienes públicos puros: la provisión central reduce el costo por persona, aumentando al máximo
el número de beneficiarios. Sin embargo, minora el bienestar de los ciudadanos al unificar el nivel de
provisión, sin considerar sus preferencias.
Para bienes públicos cuyo ámbito espacial está limitado a un área geográfica inferior al territorio
nacional (locales): la provisión debería hacerse por aquél nivel de gobierno que se aproxime al área
de beneficiarios del bien o servicio. La producción, no obstante, puede ser realizada por el gobierno
central para aprovechar economías de escala.
Para bienes públicos impuros con costes de congestión: deberá realizarla el nivel de gobierno que
mejor se adapte al tamaño óptimo de beneficiarios.
En cualquier caso, la existencia de sistemas políticos descentralizados mejora los mecanismos
asignativos al establecer la posibilidad de que los ciudadanos dispongan de mejores posibilidades
para revelar sus preferencias.
El Teorema de la Descentralización: en ausencia de ahorros de costes por la provisión centralizada
de un bien y de efectos externos interjurisdiccionales, el nivel de bienestar será siempre al menos
tan alto, y habitualmente más alto, si los niveles de consumo del bien que son eficientes en el sentido
de Pareto se proveen en cada jurisdicción, en vez de proveerse cualquier nivel uniforme y único de
consumo para todas las jurisdicciones.
Aplicada al sector público conduce a afirmar que los servicios públicos deben ser prestados según las
preferencias de los residentes del ámbito espacial del beneficio correspondiente.
Crítica Teorema de la Descentralización
Principio de Equivalencia Fiscal: Si admitimos la premisa de la eficiencia de la descentralización de la
provisión de bienes y servicios por parte del sector público, la siguiente cuestión que se plantea es el
tamaño adecuado de la jurisdicción proveedora. Olson señala que la función de producción
descentralizada sólo será eficiente cuando se verifique la correspondencia entre el territorio de la
Administración que produce y el área geográfica en que se experimentan los beneficios
Economías de Escala en la producción: Si el coste unitario del bien se reduce a medida que se
incrementa la cantidad producida, es más eficiente atribuir la provisión a un nivel superior de
gobierno. Depende de que el nivel provisor sea al tiempo productor.
Tamaño Óptimo de la Jurisdicción: La provisión de bienes por parte del sector público también abarca
la de los bienes cuyos efectos se limitan a un área territorial determinada. La provisión eficiente de
este tipo de bienes está relacionada con el tamaño de la población que hay que abastecer, lo que
plantea el problema de identificación de la jurisdicción encargada de la provisión, que deberá ser
aquélla que se aproxime al número óptimo de beneficiarios.
TIEBOUT: produciría una agrupación voluntaria de los consumidores-votantes en función de sus
preferencias, definiéndose así la jurisdicción óptima de previsión.
BUCHANAN: habría un tamaño óptimo para el consumo de cada bien considerado, asimilando el área
de provisión a las asociaciones voluntarias o clubs más que al modelo territorial de sectores públicos.
KING: al ser limitado, la llegada de un consumidor adicional genera costes de congestión si se
mantiene el nivel de provisión del bien, y por tanto, reduce la satisfacción obtenida por los demás
consumidores. Deberían proporcionarse unidades adicionales del bien público hasta el punto en que
los beneficios marginales igualen al coste marginal.
Minimización de los costes de toma de decisión: Los sistemas de negociación son procesos de
elección colectiva, mayores a medida que se incrementa la población del grupo. Pero, en
contrapartida, la descentralización conlleva mayores costes de coordinación entre las juridicciones.
Se debe minimizar la suma de ambos costes.
Mecanismo de la decisión colectiva: La adecuación de la provisión a las preferencias de los
consumidores es el argumento más relevante a favor de la descentralización de la función asignación.
Ahora bien, los gobiernos se encuentran con el problema de conocer cuáles son esas preferencias y,
decartados los mecanismos directos, la decisión pública deberá basarse en el resultado del
mecanismo que se adopte.
La respuesta mas general es la de considerar que los gobiernos tratarán de adecuar su provisión a las
preferencias de sus votantes medios. También exite el mecanismo propuesto por TIEBOUT de “voto
con los pies”: el desplazamiento de la población a los territorios en los que la relación impuesto
soportado/ beneficio obtenido sea más satisfactoria. El acto de desplazarse o no, sustituye la prueba
de mercado de disposición a pagar por un bien y revela la demanda de bienes públicos de un votante.
Argumentos favorables a la descentralización de la función asignación:
- La limitación espacial de los beneficios de los bienes públicos.
- La adecuación de las decisiones presupuestarias a las necesidades y preferencias de los ciudadanos.
Cada jurisdicción presentará su propia combinación de ingresos y gastos. De esta premisa se
desprenden otras tres consideraciones a favor de la descentralización:
• La posibilidad de que los ciudadanos elijan la jurisdicción que más se adecue a sus preferencias.
• Una mayor eficiencia del gasto público, ante el incremento de la vinculación entre los objetivos del
gasto y los recursos para financiarlo.
• La multiplicidad de jurisdicciones provisoras y la movilidad ciudadana incentivan la competencia y
la innovación de en la prestación de servicios públicos.
- La provisión descentralizada ofrece mayor garantía a la libertad de elección. Por tanto:
• Evita el uniformismo de la provisión pública.
• Incentiva la participación democrática.
Argumentos favorables a la centralización de la función de asignación:
- El aprovechamiento de las economías de escala.
- La existencia de externalidades (beneficios de bienes públicos provistos localmente derramados a
otros municipios).
- La supremacía de los intereses nacionales sobre los particulares de cada región o gobierno local, en
aras de facilitar la integración estatal.
- La consideración de la equidad como un factor que debe intervenir en la asignación de bienes y
servicios además de la búsqueda de la eficiencia.
- La preeminencia del gobierno central en la toma de decisiones.

LA FUNCION DISTRIBUCION
En una economía de mercado debe intervenir la autoridad pública para modificar la distribución
resultante de la renta, con el fin de atenuar o hacer desaparecer las desigualdades. De las tres
funciones económicas del sector público, la de distribución es en la que se observa claramente la
presencia un objetivo social no económico: la equidad en el reparto de la renta.
Criterios de interpretación sobre el estado justo de la distribución
- Criterios basados en la dotación: Se apoyan en el derecho de cada sujeto a percibir los frutos de su
trabajo. Lo que debe recibir un sujeto es lo que gana, es decir, la distribución deberá hacerse de
acuerdo a la dotación de los factores.
- Criterios utilitaristas: El principio de asignación que proponen es el del bienestar máximo, total o
medio. La suma de utilidades se hace máxima al igualar las utilidades marginales. La utilidad total
será mayor al transferir renta del sujeto que más tiene al que menos, hasta que las utilidades
marginales y las rentas se igualen.
- Criterios igualitarios: Se considera la igualdad como el objetivo básico con lo cual se puede igualar
las utilidades de todos los individuos o maximizar la de los individuos con la renta más baja.
Dado que los criterios de redistribución responden a criterios morales, cabe esperar que distintas
comunidades difieran en la apreciación de los programas de redistribución.
En cada criterio habrá ganadores y perdedores. El problema central de la distribución consiste en
valorar los cambios que comportan esas pérdidas y ganancias. La teoría de la justicia distributiva debe
enfrentarse a un dilema fundamental: cómo determinar qué pérdida de justicia es admisible a cambio
de minimizar las pérdidas en la masa de distribución. Lo esencial para resolver esta cuestión es
conocer las necesidades y preferencias de los ciudadanos, solo así se podrán ajustar las medidas
redistributivas al óptimo de bienestar social.
Aceptado que debe ser el sector público el que se ocupe de redistribuir la renta de sus ciudadanos
de acuerdo al patrón de equidad, la cuestión que se plantea no es otra que determinar la jurisdicción
adecuada para ejercitar dicha función. La respuesta casi unánime es atribuir la responsabilidad al
gobierno central.
Argumentos favorables a la centralización de la función distribución
La actuación de distribución del sector público se materializa en gastos de consumo y transferencias
dirigidas a los grupos de población con menor renta y en el establecimiento de un sistema tributario
progresivo. Con estas premisas, un gobierno subcentral cuyos ciudadanos presentan una renta más
baja que la de sus vecinos, deberá imponerles un gravamen más alto que el resto si pretende
mantener los niveles de provisión en un nivel semejante al de los otros gobiernos. Esta situación es
contraria al principio de capacidad de pago.
La atribución de la función de distribución de la renta a los gobiernos subcentrales produce tres tipos
de efectos negativos:
- Distorsiona la asignación de recursos productivos y la localización de los individuos y las empresas,
ya que incentiva la huida de factores gravados a otras juridicciones y fomenta que las decisiones de
localización de adopten según criterios fiscales y no de eficiencia.
- Es ineficaz, ya que, en razón de la movilidad de los factores y de los individuos, produce movimientos
de una comunidad a otra. Este desplazamiento impide la efectividad de las medidas redistributivas
de un gobierno subcentral.
- Provoca efectos redistributivos perversos, al incentivar la salida de las rentas altas y atraer a
individuos con menor capacidad económica.
Otros argumentos en contra de la descentralización de la función distribución son:
- Los beneficios de la actuación distributiva pública se extienden a la sociedad en su conjunto, lo que
significa que los efectos desbordamiento harían ineficiente la redistribución descentralizada.
- La centralización permite evitar situaciones de conflicto entre las políticas redistributivas de
gobiernos de diferentes niveles y signo político opuesto.
Argumentos favorables a la descentralización de la función distribución
- La escasa eficacia de la acción redistributiva de los gobiernos centrales, habida cuenta de las
dificultades para controlar las capacidades económicas efectivas y la evasión fiscal.
- La consideración de la redistribución como un bien público local. Esto justifica la actividad
redistributiva de los gobiernos subcentrales para corregir la ineficiencia de una redistribución
centralizada y uniforme.
Muchos autores consideran que debe aplicarse un modelo de redistribución dual, en el que el nivel
central se ocupe de la redistribución interterritorial y los gobiernos locales de la redistribución
interpersonal. Así se asegura que cada nivel de gobierno haga efectiva su propia funcion de bienestar
social.

LA FUNCIÓN ESTABILIZACIÓN
Es la función encomendada a los poderes públicos para fomentar la estabilidad económica. El control
monetario junto con medidas fiscales son los medios más relevantes para lograr la estabilidad de la
economía.
La mayor parte de la doctrina sostiene que la actividad estabilizadora debe recaer sobre el nivel
central de gobierno.

Argumentos favorables a la centralización de la función estabilización

- La coherencia y homogeneidad en el uso de los principales instrumentos de estabilización. Habida
cuenta de la variedad de políticas macroeconómicas que intervienen en la corrección de las
oscilaciones de la economía es necesario que todas se dirijan a la consecución de fines parciales
complementarios. Los riesgos de la descentralización son: la posibilidad de actuaciones de signo
contrario sobre un mismo elemento y los elevados costes de coordinación y ajuste.
- Papel de la política monetaria en la tarea estabilizadora: uno de los ámbitos tradicionalmente no
otorgados a las autoridades regionales y locales, en especial, la capacidad de modificar el volumen
de dinero en circulación. Peligro de otorgar a gobiernos centrales facultad de crear dinero:
incentivaría la financiación del gasto local ampliando la oferta monetaria en lugar de soportar los
costes políticos de imponer impuestos.
- Toda medida fiscal produce efectos sobre la demanda que repercutirán en otras economías, siendo
menor el impacto de la política mientras más abierta esté la economía. En un contexto de economías
abiertas (como las jurisdicciones de un mismo Estado) los efectos multiplicadores de las políticas se
verían notablemente minorados.
- La actuación presupuestaria implica la utilización del endeudamiento público.
Argumentos favorables a la descentralización de la función estabilización
- Su mayor capacidad inversora.
-La mayor adecuación de sus medidas estabilizadoras a las características económicas de la zona.
- La notable eficacia de las políticas locales de promoción económica.
Cabe entonces la descentralización de los aspectos de la política de estabilización ligados al desarrollo
local, pero la intervención estatal resulta imprescindible para asegurar el cumplimiento de los
acuerdos suscritos por los gobiernos regionales.

FUENTES DE FINANCIACION Y DISTRIBUCION INTERTERRITORIAL

La atribución a diferentes niveles de gobierno de funciones y competencias económicas plantea el
problema de la distribución de recursos entre los diversos agentes. La primera cuestión es determinar
si los ingresos de las unidades subcentrales deben provenir de fuentes propias o ajenas, y en qué
grado.

Recursos propios: impuestos y endeudamiento

Son de dos clases: tributarios o no tributarios. Los primeros suponen el ejercicio de facultades
tributarias, singularmente la capacidad de crear, modificar o alterar impuestos u otro tipo de tributos.
Dentro del segundo grupo, nos encontramos con el endeudamiento, los recursos procedentes de la
explotación de su patrimonio, los obtenidos de acuerdo al Derecho Civil, las multas y sanciones y los
precios públicos. De todos ellos, los que mayor importancia tienen son los tributarios y el
endeudamiento.
La distribución óptima será aquélla en que las fuentes de ingresos asignadas a cada jurisdicción le
permitan la obtención de los recursos necesarios para hacer frente a las tareas que tiene
encomendadas, al tiempo que facilite que los ciudadanos-contribuyentes conozcan el coste que les
supone mantener cada nivel de gobierno.
A pesar de la variedad de fórmulas y de dificultades, existe cierto consenso en cuanto a: la necesidad
de lograr una imposición global armónica y relativamente uniforme; vincular las decisiones de gasto
e ingreso en cada nivel de gobierno; evitar la exportación fiscal; reservar al gobierno central aquellos
tributos de mayor incidencia estabilizadora y redistributiva; permitir un mecanismo flexible de
elección de gastos e ingresos para cada jurisdicción.
Recursos ajenos
Los recursos ajenos son transferencias realizadas por otros gobiernos, sean o no del mismo rango o
nivel territorial. Son múltiples las clasificaciones posibles, pero la distinción más relevante es entre
aquéllas en las que se obliga al beneficiario a emplearlas en un fin determinado (subvenciones
específicas, selectivas o condicionadas) y las que pueden ser utilizadas de manera discrecional por la
hacienda receptora (subvenciones generales, no selectivas o incondicionales).
Las subvenciones tienen tres finalidades principales:
- Corregir externalidades: un medio adecuado de internalizar los costes externos es financiarlos a
través de subvenciones. De esta manera, el nivel central de gobierno distribuye los ingresos
tributarios recaudados entre las diversas unidades subcentrales encargadas de suministrar los
servicios. A este tipo de función se adecuan las subvenciones condicionadas.
- Imponer las preferencias de la autoridad que las concede: se condicionan las transferencias al
suministro de determinados bienes, considerados deseables por parte de la autoridad que otorga la
subvención. Se asegura así un nivel de provisión uniforme en todo el territorio nacional, al menos
con relación a un mínimo.
- Garantizar la suficiencia de recursos del gobierno perceptor: evitar las situaciones de desequilibrio
financiero, producidas por la falta de correspondencia entre los gastos asumidos por una jurisdicción
y los recursos de que dispone.

SISTEMAS DE FINANCIACIÓN
Sistemas puros de financiación.
a) Modelos con un sistema impositivo único y central. La potestad tributaria corresponde en exclusiva
al gobierno central, que es el único que recauda, y en todo el territorio
b) Modelos con sistemas impositivos independientes. Cada nivel de gobierno tiene capacidad para
crear y gestionar sus propios impuestos, es decir, tienen potestad tributaria plena e independiente.
Sistemas Mixtos
Son los que se observan en la realidad. Utilización de transferencias intergubernamentales para hacer
frente a los desequilibrios existentes entre territorios –verticales (Estado↔ entes subcentrales) y
horizontales (entre unidades subcentrales del mismo nivel)–, a la presencia de externalidades y a la
contraposición de intereses entre el gobierno central y los regionales
CORRECCIÓN DE LOS DESEQUILIBRIOS INTERTERRITORIALES
Las diferencias económicas entre unidades de gobierno derivan de dos causas: o bien tienen su origen
en diferencias de partida (déficit de desarrollo) o surgen como consecuencia del sistema de
financiación aplicado (desequilibrios financieros interterritoriales).
Disparidades derivadas del desarrollo desigual de los territorios subcentrales
La titularidad de la función estabilización y desarrollo corresponde al gobierno central, por tanto a él
le competen las actuaciones dirigidas a atenuar las desigualdades entre las unidades subcentrales.
Un importante instrumento fiscal de desarrollo regional son las subvenciones destinadas a financiar
la formación de capital productivo. Otros instrumentos son la creación de sociedades de desarrollo
regional o la concesión de incentivos fiscales.
Desequilibrios financieros interterritoriales
Existen desequilibrios entre la capacidad de financiación y de gasto de las diferentes jurisdicciones
que deben ser corregidos con el fin de que los gobiernos de cada nivel puedan obtener los recursos
financieros necesarios para llevar a cabo sus responsabilidades de gasto.
El equilibrio financiero de un sistema de haciendas descentralizada se producirá cuando el relativo
de ingresos potenciales sobre necesidades de gasto del nivel central se iguales a la suma de ese
cociente de cada jurisdicción subcentral.
Las diferencias entre ingresos y gastos pueden ser analizadas desde dos perspectivas: vertical, si
tomamos en cuenta gobiernos de diferente rango, u horizontal, si la comparación se hace entre
unidades territoriales del mismo nivel.
Desequilibrio financiero vertical. El equilibrio financiero vertical es aquella situación en que todas las
jurisdicciones de distintos niveles tienen acceso al mismo nivel de servicios, entendido este como el
cociente entre los ingresos potenciales y las necesidades de gasto asociadas a la provisión de un nivel
estándar de bienes y servicios públicos. El desequilibrio se da cuando este cociente difiere. Este se da
normalmente a favor del gobierno central, percibiendo éste un excedente de ingresos con relación a
sus necesidades de gasto, mientras que los gobiernos regionales están en situación deficitaria.
Si los recursos propios de los gobiernos subcentrales no son suficientes para garantizar la prestación
de los bienes y servicios que debe asumir, las soluciones posibles son las siguientes:
- Reducir sus competencias transfiriéndolas al nivel superior.
- Incrementar su capacidad tributaria mediante la cesión central de figuras impositivas, en su
totalidad o compartidas.
- Aumentar la presión fiscal que ejerce sobre sus bases impositivas.
- Reducir el nivel de prestación de servicios públicos.
- Transferir fondos del nivel central al regional hasta igualar los ingresos a las necesidades de gasto
que presenta el gobierno subcentral.
Solo la última opción no conlleva un costo político con lo cual es la más viable.
Desequilibrio financiero horizontal. Esta situación se produce cuando las unidades de gobierno de un
mismo nivel no son capaces de prestar un volumen de bienes y servicios semejante al del resto con
un esfuerzo fiscal medio. En consecuencia, en un contexto de desequilibrio horizontal, los ciudadanos
de un Estado disfrutarán de niveles diferentes de servicio según el territorio en que residan y, si tratan
de aproximarse las prestaciones públicas, las cargas fiscales que tendrán que soportar serán distintas
y tanto mayores cuanto menor sea la capacidad económica de la región.
La solución es la aplicación de sistemas de nivelación o igualación. La igualación fiscal suele referirse
a la capacidad fiscal de los gobiernos perceptores o a su esfuerzo fiscal o a sus necesidades de gasto.
- La capacidad fiscal: La igualación de la capacidad fiscal tiene como objetivo garantizar que todas las
jurisdicciones, con independencia de su capacidad económica o riqueza, puedan obtener el mismo
volumen de ingresos per cápita sin tener que incrementar la presión fiscal.
- El esfuerzo fiscal: Para evitar las dificultades del criterio de capacidad fiscal, se modifica la
subvención de forma que se primen los esfuerzos fiscales de los gobiernos que están sobre la media,
al tiempo que se incentiva a los están por debajo para que incrementen su porcentaje de recursos
propios impositivos.
- Las necesidades fiscales: se fundamenta en la constatación de que los costes de provisión per cápita
varían en función de las condiciones socio-económicas y geográficas de cada territorio. Se trata pues,
de compensar los mayores gastos en la provisión de bienes públicos, lo que se puede lograr a través
de subvenciones específicas o condicionales.

LOS PROBLEMAS ACTUALES DEL FEDERALISMO FISCAL ARGENTINO – CAPELLO Y GALASSI (2009)
La organización de su régimen fiscal federal es un buen ejemplo de cómo un mal diseño institucional
se consolida en el tiempo, sin que puedan formarse las voluntades suficientes para forjar un cambio.
La ley 20.221 dejó de regir en 1983 y durante cuatro años las relaciones Nación-Provincias se
manejaron con alta discrecionalidad, y los Aportes del Tesoro Nacional en lugar de excepción pasaron
a ser regla.
La ley 23.548 se sancionó en 1988 como régimen transitorio y sigue vigente hasta hoy con muchas
modificaciones la mayoría tan poco razonables como la ley original. Ni siquiera se respetó el mandato
constitucional de tener aprobado un nuevo régimen fiscal federal antes de 1996.
La mayor discrecionalidad en el sistema federal que se viene observando, tiene mucho que ver con
los problemas fiscales en muchas provincias. La mayor discrecionalidad alienta la expectativa de
“salvatajes” a provincias y estas generan comportamientos fiscales insostenibles en el tiempo.
La ley 23548 no soluciona correctamente ninguna de las dos “brechas” por las cuales suele recurrirse
a regímenes de coparticipación de impuestos: ni la vertical ni la horizontal.
La brecha vertical hace referencia a la cobertura de recursos que debe garantizar el poder central a
los subnacionales, dado que por motivos de armonización tributaria es conveniente que no exista
duplicación de impuestos entre los diferentes niveles de gobierno, sino que existan pocos impuestos
y que algunos de ellos sean compartidos entre dos o tres de ellos. Dado que generalmente los
impuestos más productivos son potestad de los gobiernos centrales, éstos deben compensar a los
niveles de gobierno de menor nivel que cedieron potestades tributarias.
La brecha horizontal refiere a la necesidad de compensar las diferencias en capacidad o necesidad
fiscal que suelen presentar las jurisdicciones subnacionales, dados sus heterogéneos niveles de
desarrollo económico.

El problema del desequilibrio vertical

La concentración de recursos y la decisión de cómo asignarlos entre los distintos niveles, involucra
una serie de problemas:
a) El problema de la armonización y la presión tributaria
En un país federal, el sistema tributario tiene la función de armonizar los impuestos que cobran los
distintos niveles de gobierno. Sin embargo, la falta de coordinación entre ellos, sumada a la creciente
necesidad de recursos, ha derivado en duplicación y hasta triplicación de gravámenes.
Ejemplos: en Argentina existen tren impuestos generales sobre las ventas, uno en cada nivel de
gobierno. Los inmuebles son gravados por provincia y municipios y a veces por Nacion con el
impuesto a bienes personales.
Además, cuando hay que crear un impuesto, al Tesoro Nacional le conviene que no sea coparticipado.
Esto lleva a crear impuestos muy distorsivos, dado que los impuestos tradicionales por lo general ya
se hallan legislados desde hace tiempo en cualquier país. En cambio, al momento de bajar impuestos,
conviene escoger aquellos que se coparticipan en mayor medida, dado que de ese modo se les hace
compartir el costo fiscal a los gobiernos subnacionales. Este sesgo vuelve difícil la eliminación de
impuestos no coparticipables que se crean en situaciones extraordinarias.
Todo esto probablemente ha contribuido a que creciera la presión tributaria en Argentina en la última
década.
b) Concentración de recursos en el nivel nacional
La Ley 23.548 planteaba la constitución de una masa de recursos distribuible a partir de la
recaudación de todos los impuestos nacionales, a excepción de aquéllos relacionados con el comercio
exterior, los incluidos en otros regímenes de distribución preexistentes o con afectación específica,
o destinados a inversiones, servicios, obras y fomento de actividades que Nación o provincias
determinasen como importantes. De la masa coparticipable, la ley preveía que 42,34% fuera
automáticamente a manos de Nación, 56,66% a Provincias, y 1% a un fondo de Aportes del Tesoro
Nacional (ATN) dirigido a afrontar situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los
gobiernos provinciales.
Sin embargo, esta idea no fue respetada en la práctica por mucho tiempo dado que comenzaron a
efectuarse múltiples modificaciones. Así, se llega a la actualidad con un complejo sistema donde una
alta proporción de los tributos se incluye en los Regímenes Especiales. Además, en el reparto de
recursos se sumó un actor no previsto: el ANSES, a quien fluyen 20,2% de los recursos tributarios
nacionales.
La concentración de recursos tributarios nacionales a nivel central ha hecho que la proporción de
recursos que fluye a las provincias haya caído a un mínimo.
c) Escasa correspondencia fiscal en provincias
El principio de correspondencia fiscal alude a que cada nivel de gobierno recaude los ingresos
necesarios para cubrir sus gastos. Según Porto, el principio de correspondencia tiene tres
dimensiones:
(a) que el área que recibe el beneficio cargue con los costos;
(b) que la responsabilidad de gastar coincida con la de recaudar;
(c) que la responsabilidad del financiamiento coincida con la responsabilidad política.
Si se verifican estos tres requisitos existirá una restricción política y presupuestaria fuerte: los
políticos son votados por los contribuyentes, el político que gasta es el que recauda y los beneficios
y costos se concentran en la región en la que el político es votado.
El sistema tributario, con su concentración de recursos en manos del nivel central y su escasa
armonización tributaria, ha llevado a que las provincias dependen más intensamente de las
transferencias que reciben desde la Nación, rompiendo con el principio de correspondencia fiscal. En
la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad de los
gastos.
d) El problema político de la excesiva discrecionalidad
El mantenimiento de un sistema de coparticipación federal de impuestos que estaba destinado a ser
transitorio junto a las numerosas modificaciones al tronco legal original ha creado un amplio margen
para las transferencias de tipo más discrecional, y las provincias han generado una mayor
dependencia de este tipo de transferencias.
En teoría, las transferencias discrecionales están destinadas a auxiliar a las provincias con mayores
inconvenientes. Su razón de ser es una mayor flexibilidad, posibilitando una política que se adecúe a
las circunstancias. Sin embargo, si se observan las transferencias discrecionales recibidas en las
distintas provincias, no es posible identificar ninguna lógica de necesidad detrás de dicha
distribución.
e) El problema de incentivos que causan los salvatajes o bail out
En varias ocasiones el gobierno nacional auxilió a los gobiernos provinciales, especialmente por
desequilibrios financieros graves y/o inconvenientes para pagar sus obligaciones por deudas. Esto
genera que las provincias se despreocupen y tengan gastos inconsistentes con sus recursos.

El problema del desequilibrio horizontal

La configuración actual del federalismo no tiende a nivelar correctamente entre provincias con
relación a su disponibilidad de recursos para financiar sus erogaciones. Este hecho acarrea dos
inconvenientes:
a) Escasa nivelación fiscal entre provincias
Hay dos fuentes principales de falencia en la distribución secundaria del sistema de coparticipación:
por un lado, la ausencia de un criterio objetivo explícito detrás de la redistribución entre provincias
y, por el otro, los coeficientes fijos de reparto que se han mantenido por muchos años que hacen que
el sistema sea demasiado rígido.
El federalismo tal y como se halla configurado, lejos de nivelar los recursos de las provincias, amplía
la brecha entre las mismas. Provincias con niveles de desarrollo similares denotan muy dispares
cantidades de ingresos por habitante. Se puede verificar que la distribución de recursos de origen
nacional privilegia a jurisdicciones con baja densidad poblacional, sean de altos o bajos ingresos.
Las desigualdades en las provincias, exacerbadas por el sistema de coparticipación, posiblemente
tengan su correlato en la heterogeneidad de resultado de indicadores sociales y económicos.
Como los criterios de distribución secundaria han evolucionado hacia un alejamiento de los principios
devolutivos a favor de los distributivos, el objetivo de las transferencias nacionales debería estar en
pos de la consecución de la convergencia y nivelación fiscal. Sin embargo, si se observan los ingresos
corrientes per cápita de los gobiernos provinciales y el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza,
surgen contradicciones con cualquier principio distributivo.
b) Poco esfuerzo para recaudar en las provincias
Uno de los efectos adversos de las transferencias provinciales tal y como están planteadas
actualmente, consiste en una caída en el esfuerzo recaudador en las provincias que reciben mayores
transferencias por habitante. Ello por cuanto se observa que a mayor nivel de transferencias per
cápita menor presión tributaria efectiva en el impuesto a los ingresos brutos (no ocurre lo mismo con
la presión tributaria legal), lo que denotaría una falta de esfuerzo recaudatorio por parte de las
provincias más beneficiadas por el sistema de transferencias fiscales.

Los problemas de índole macroeconómica

El sistema de transferencias actual reduce el margen para la aplicación de políticas para atenuar el
ciclo, dado que la escasa conexión entre los ingresos y los gastos de cada nivel de gobierno reduce el
número de grados de libertad en la asignación de las erogaciones.
La política tributaria del consolidado sigue un diseño puramente en función de las necesidades de
financiamiento de los diversos gobiernos. La trayectoria de los ingresos totales del Sector Publico se
encuentra muy ligada a aquella del PIB. La ausencia de mecanismos de ingresos que escapen al ciclo,
sumado a incentivos perversos de consecución de ingresos para todos los niveles de gobierno, han
generado un comportamiento del gasto altamente procíclico. Esto redunda en una escasa capacidad
anticíclica.