CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE CORTE SUPREMA -

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SEDE PALACIO DE JUSTICIA,

Secretario De Sala - Suprema:NAVARRO
PAJUELO Ricardo Orlando (FAU20159981216)
Fecha: 11/01/2017 15:51:13,Razón:
RESOLUCIÓN JUDICIAL,D.Judicial: CORTE
SUPREMA / LIMA,FIRMA DIGITAL -
CERTIFICACIÓN DEL CONTENIDO
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
Corte Suprema de Justicia de la República

SENTENCIA
A.P. N° 7548-2016
LIMA

Lima, uno de setiembre

de dos mil dieciséis.-
VISTOS; y CONSIDERANDO:
I.- MATERIA DEL RECURSO DE APELACION:
Es materia de pronunciamiento el recurso de apelación interpuesto por la
Asociación Peruana de Empresas de Seguros (APESEG) y la Asociación
Peruana de Entidades Prestadoras de Salud (APEPS), contra la sentencia
expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de
fecha diecisiete de noviembre de dos mil quince, obrante a fojas trescientos
cuarenta y uno, que declaró infundada la demanda de acción popular; en los
seguidos contra el Ministerio de Salud y la Presidencia del Consejo de
Ministros.

II.- DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR:

Mediante el presente proceso constitucional se pretende la declaración de
ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 11 inciso h) del Decreto Supremo
Nº 008-2010-SA, Reglamento de la Ley N° 29344 - Ley Marco de
Aseguramiento Universal en Salud, por contravenir el artículo 1183 del Código
Civil, y los artículos 51, 62, 118 inciso 8), y 139 inciso 3, de la Constitución
Política del Estado, normas que han sido conculcadas por el referido Decreto
Supremo al establecer, no obstante ser una norma reglamentaria, una
responsabilidad solidaria aplicable a las Instituciones Administradoras de
Fondos de Aseguramiento en Salud (en adelante IAFAS), conjuntamente con
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (en adelante IPRESS),
respecto de los planes de salud ofertados a los usuarios.

III.- CONSIDERANDO:
PROCESO DE ACCIÓN POPULAR

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PRIMERO: El proceso constitucional de acción popular puede ser instaurado

por cualquier ciudadano, independientemente de que la norma que se impugne
lo afecte o no, pues procede ante un supuesto que perjudique a la colectividad.
Es decir, a través de este proceso se reconoce la posibilidad de que cualquier
ciudadano defienda un interés que no le concierne como simple particular, sino
como miembro de una determinada colectividad. En otros términos, el proceso
constitucional de acción popular es una suerte de control ciudadano sobre el
poder reglamentario de la administración pública y, sobre todo, para el caso del
Gobierno, en tanto que ella, mediante la actividad que le es propia, puede
vulnerar las leyes y la Constitución Política del Estado.
SEGUNDO: En este sentido, el artículo 200 inciso 5 de la Constitución Política
del Estado establece como garantía constitucional la acción popular, y la
configura como aquel proceso constitucional contra los reglamentos, normas
administrativas, resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la
autoridad de la que emanen, por infracción de la Constitución y de la ley. Dicha
previsión se encuentra precisada en el artículo 76 del Código Procesal
Constitucional cuando señala: “La demanda de acción popular procede contra
los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general,
cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la
Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la
forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso”.
TERCERO: Al igual que el proceso de inconstitucionalidad, el de acción
popular es uno de control concentrado y de carácter abstracto, en tanto que el
juez constitucional observará su compatibilidad o incompatibilidad con la
Constitución Política del Estado y sus leyes de desarrollo –a diferencia del
control difuso- con independencia de su vinculación con un caso en particular.
Asimismo, sus efectos serán erga omnes, esto es, oponibles a todos, y
significarán la exclusión de la norma inconstitucional e ilegal de nuestro
ordenamiento.

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CUARTO: En tal perspectiva, se puede señalar que el objetivo de todo proceso

de acción popular radica en determinar si la norma de rango inferior al de la ley
contraviene la Constitución Política del Estado o alguna norma que tiene rango
de ley. Esto, según lo explica la doctrina nacional1, se debe a que conforme a
la pirámide de Kelsen, la estructura de nuestro ordenamiento normativo tiene
jerárquicamente en su cúspide, a las normas constitucionales, debajo de ellas,
se encuentran las leyes ordinarias, y debajo de estas últimas, las normas
denominadas administrativas (de rango inferior a ley). Para su validez, las
normas con rango de ley deben respetar el orden jerárquico superior, es decir,
el constitucional; mientras que, en el caso de las normas administrativas, éstas
deben adecuarse a los dos rangos superiores: tanto el constitucional, como el
legal; por ello, el análisis que involucra este tipo de controversias contiene a
ambos estratos. Para García Martínez2, el objeto de la acción popular es el
control abstracto de las normas infralegales (reglamentos, normas
administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera sea la autoridad
de la que emanen), en los términos de los artículos 200, inciso 5 de la
Constitución Política del Estado y 76 del Código Procesal Constitucional).
QUINTO: Como se ha precisado en las consideraciones que anteceden, si bien
es cierto a través del proceso de acción popular se controla la
constitucionalidad de las normas infralegales que contravengan la Constitución
y las leyes, también lo es, que las normas sobre las cuales puede recaer el
control son: i) normas de carácter general que expida el Poder Ejecutivo a
través de los órganos de la Administración Central, entre los que se tiene a los
Decretos Supremos, las Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales,
Directorales, Reglamentos y otras normas administrativas; ii) normas de
carácter general que expidan los Gobiernos Regionales y Locales, entre las
que se tiene a los Decretos Regionales y las Ordenanzas; y iii) normas de
carácter general que expidan los Órganos de la Administración Pública, son
1
CHIRINOS SOTO, Enrique, La Constitución: lectura y comentarios, 6ta. Edición, Lima, Rodhas, 2008, pp. 574.
2
GARCÍA MARTÍNEZ, María Asunción. El Control de Constitucionalidad de las Leyes. Recurso y cuestión de
inconstitucionalidad. Jurista Editores, Lima, pp.337

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aquellas emitidas por órganos que expresamente se encuentran autorizados

por la Constitución como son el Banco Central de Reserva y la Oficina Nacional
de Procesos Electorales, además de otros órganos constitucionales y
entidades públicas que según ley están facultados para dictarlas, como son el
Tribunal Constitucional, la Superintendencia Nacional de Banca y Seguros, el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de
Propiedad Intelectual - INDECOPI y el Poder Judicial.

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA:
SEXTO: Como fundamentos de la demanda, las demandantes sostienen que el
artículo 11 inciso h) del Decreto Supremo Nº 008-2010-SA es ilegal e
inconstitucional al establecer mediante una disposición reglamentaria una
responsabilidad solidaria aplicable a las Instituciones Administradoras de
Fondos de Aseguramiento en Salud - IAFAS junto con las Instituciones
Prestadoras de Servicio de Salud - IPRESS, infringiendo lo dispuesto por el
artículo 1183 del Código Civil que consagra como únicas fuentes de solidaridad
a la ley y el pacto o convenio expreso. También señalan que se vulnera el
principio de jerarquía normativa previsto en el artículo 51 de la Constitución
Política del Estado que consagra que una norma reglamentaria no puede ir en
contra de lo dispuesto por una norma de mayor jerarquía, como lo es, el
artículo 1183 del Código Civil, pues tanto las IAFA como las IPRESS,
instituciones a las que la norma reglamentaria les asigna responsabilidad
solidaria, mantienen entre sí vínculos contractuales en la prestación de los
servicios de salud que responden a una esfera estrictamente privada; por tanto,
la eventual responsabilidad solidaria que pudiera recaer sobre ellos frente al
reclamo de un afiliado no puede ser establecida en un Decreto Supremo o una
norma reglamentaria sino solo por ley o un pacto expreso. Agregan que a las
únicas que pueden quedar vinculadas son a las reglas del derecho privado por
la celebración del contrato entre ambas entidades, ello se corrobora con el

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hecho que el propio Decreto Supremo cuestionado en sus artículos 19, 33

inciso j) y 140 reconozca a las IAFAS plena libertad de contratar con las
IPRESS y libertad contractual de reglamentar, entre ellas, sus intereses y
plasmarlas en el contrato. Refieren que la Ley Marco de Aseguramiento
Universal en Salud, Ley N° 29344, no establece resp onsabilidad solidaria a las
IAFAS junto con las IPRESS, entonces, si la propia ley no ha establecido una
responsabilidad solidaria, como se explica que su reglamento lo haya fijado.
SÉPTIMO: Sostienen que la norma cuestionada desnaturaliza la solidaridad
legal contenida en el artículo 1183 del Código Civil, vulnerando el artículo 118
inciso 8) de la Constitución Política del Estado, pues altera y modifica los
términos contractuales de los convenios entre las IAFAS y las IPRESS, que las
convierte en responsables solidarias, vulnerando además el artículo 62 de la
Constitución Política del Estado, sobre la libertad de contratar. La norma
cuestionada atenta contra la libre iniciativa privada de las empresas
aseguradoras, por cuanto el Poder Ejecutivo a través de las referidas normas
las desincentiva a intervenir y ofrecer servicios de salud a la población porque
se las obliga a responder solidariamente junto con las IPRESS en virtud no de
una ley ni pacto expreso sino a través de un Decreto Supremo. En virtud de la
norma cuestionada las IAFAS podrían ser forzadas compulsivamente por el
Tribunal Arbitral a ser emplazadas junto con las IPRESS en calidad de
deudores solidarios por eventuales reclamos del afiliado, lo que vulnera el
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva consagrada en el artículo 139 inciso 3
de la Constitución Política del Estado.
OCTAVO: Por su parte, el Procurador Público especializado en materia
constitucional, mediante escrito de fojas doscientos cincuenta y cinco, contesta
la demanda, alegando que, en aplicación del artículo 7 de la Constitución
Política del Estado, en concordancia con los artículos 118 numeral 8 y 119 del
Texto Constitucional, establece que el Poder Ejecutivo a través del sector
competente (Ministerio de Salud) tiene la obligación de implementar medidas

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reglamentarias para aplicar adecuadamente las leyes que tienen por finalidad
proteger el derecho a la salud de las personas. Señala que, de acuerdo a los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
Salud, aprobado por el Decreto Legislativo N° 1161, y el artículo 123 de la Ley
General de Salud - Ley N° 26842, queda claro que el Ministerio de Salud
cuenta con habilitación legal para expedir normas relacionadas con el
aseguramiento de salud y para regular a las entidades involucradas; no
obstante, precisa que la Ley Nº 29344 - Ley Marco de Aseguramiento Universal
en Salud, establece funciones especificas al Ministerio de Salud en esta
materia. Así, el Poder Legislativo le ha otorgado, mediante las leyes citadas,
competencias al Ministerio de Salud para que como ente rector determine las
medidas normativas que debe adoptar a fin de ejercer sus competencias en
materia de aseguramiento de salud, y así garantizar su efectividad y el derecho
a la salud de las personas; agrega que el Ministerio de Salud cuenta con las
competencias legales para expedir las normas que considera pertinentes en
materia de aseguramiento de salud y de las entidades que están vinculadas a
esta actividad. Si bien la Ley no ha previsto que entre las entidades de IAFAS e
IPRESS se establezca la responsabilidad solidaria, sí contaba con la
habilitación legal para establecer la responsabilidad solidaria si la consideraba
necesaria para garantizar que se pueda enfrentar a las situaciones de
incumplimiento y que no se perjudique al asegurado; y como precisa el mismo
literal h) del artículo 11 del Reglamento, se deja a salvo el derecho de
repetición a efectos de exigir lo que corresponda entre las entidades.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:

NOVENO: Mediante sentencia de fecha diecisiete de noviembre de dos mil
quince, obrante a fojas trescientos cuarenta y uno, la Quinta Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la demanda. La Sala de
mérito sostuvo que, de acuerdo al artículo 123 de la Ley N° 26842 -Ley General

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de Salud, el Ministerio de Salud es la Autoridad de Salud de nivel nacional,

como organismo del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo la formulación, dirección
y gestión de la política de salud y actúa como la máxima autoridad normativa
en materia de salud; asimismo, señala que el artículo 6 de la Ley N° 29344,
estipula que el Ministerio de Salud, en ejercicio de su rol rector en el sector
salud, tiene la responsabilidad de establecer de manera descentralizada y
participativa las normas y las políticas relacionadas con la promoción, la
implementación y el fortalecimiento del aseguramiento universal en salud; es
más, el artículo 9 de la acotada Ley, crea la Superintendencia Nacional de
Aseguramiento en Salud sobre la base de la Superintendencia de Entidades
Prestadoras de Salud como organismo público técnico especializado, adscrito
al Ministerio de Salud, con autonomía técnica, funcional, administrativa,
económica y financiera, encargada de registrar, autorizar, supervisar y regular
a las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, así
como supervisar a las instituciones prestadoras de servicios de salud en el
ámbito de su competencia, a fin de velar –entre otros- por la calidad,
puntualidad, eficiencia y eficacia de la provisión de las prestaciones; en ese
contexto, se colige que el Ministerio de Salud efectivamente tiene entre sus
competencias el adoptar medidas normativas para garantizar el aseguramiento
de salud de las personas y regular a las entidades involucradas, entre ellas
establecer una responsabilidad solidaria aplicable a las Instituciones
Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud – IAFAS junto con las
Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud - IPRESS.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN:

DÉCIMO: Mediante escrito de fecha diecisiete de febrero de dos mil dieciséis,
obrante a fojas trescientos sesenta y dos, las demandantes interponen recurso
de apelación, expresando los siguientes agravios:

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a) La sentencia se pronuncia sobre el tema de la competencia regulatoria del

MINSA y su potestad para expedir normas en el ámbito del aseguramiento
a la salud, pese a que ello no es materia de controversia en la demanda
de acción popular, soslayando la discusión central que vía Reglamento o
Decreto Supremo no puede instituirse un régimen de solidaridad, pues
ello contraviene la Ley y la Constitución Política del Estado.
b) No se cuestiona al órgano creador del Decreto Supremo cuestionado ni
tampoco su competencia.
c) El artículo 11 inciso h) del Decreto Supremo Nº 008-2010-SA, Reglamento
de la Ley N° 29344 - Ley Marco de Aseguramiento Uni versal en Salud, es
inaplicable por contravenir los artículos 1183 del Código Civil y 51, 62, 118
inciso 8 y 139 inciso 3 de la Constitución Política del Estado, al instituir
mediante la norma impugnada una responsabilidad solidaria aplicable a
las Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento en Salud.

FUNDAMENTOS DE LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL

PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
REPÚBLICA:
UNDÉCIMO: Corresponde a esta Sala Suprema pronunciarse sobre la
invocada ilegalidad y/o inconstitucionalidad de la norma cuestionada objeto del
proceso de acción popular, para lo cual será necesario tomar en consideración
los fundamentos que siguen a continuación:
En el plano del control de la compatibilidad normativa con la Norma
Fundamental, el modelo peruano de jurisdicción constitucional tiene previstos
tanto el control difuso como el control concentrado o abstracto de
constitucionalidad de las normas jurídicas. Así, al amparo del segundo párrafo
del artículo 138 de la Norma Fundamental, todo juez en cualquier proceso,
tiene la potestad de ejercer el control difuso e inaplicar una norma con rango

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legal por estimarla incompatible, formal o materialmente con el texto

constitucional.
DUODÉCIMO: Asimismo, en cuanto al control concentrado o abstracto de las
normas jurídicas, que implica no un análisis incidental de la norma cuestionada
sino una evaluación concreta sobre ella, al margen de sus aplicaciones
materiales, con la consecuencia no de la inaplicación para un caso
determinado, sino con la pérdida de efectos generales, oponible a todos los
poderes públicos o privados; nuestro ordenamiento constitucional ha reservado
dicho examen tanto al Tribunal Constitucional, para el caso de las normas
jurídicas de rango y fuerza legal, a través del proceso de inconstitucionalidad,
como al Poder Judicial, para el caso de las normas jurídicas con rango
infralegal, mediante el proceso de acción popular.
En ese orden de ideas, si bien los procesos de inconstitucionalidad y de acción
popular tienen por finalidad la expulsión del ordenamiento de normas legales e
infralegales que contravengan la Constitución Política del Estado, existen
importantes diferencias entre uno y otro modelo, como por ejemplo, en el caso
de la acción popular, la posibilidad de deducir medidas cautelares y los efectos
retroactivos de la sentencia que declara fundada la demanda, en tanto se
entiende que su sanción es la de nulidad, tal como lo establece el artículo 81
del Código Procesal Constitucional.
Así, corresponde al Juez constitucional no solo evaluar la norma reputada
como inconstitucional y/o ilegal, sino aplicar un conjunto de criterios de
interpretación con la finalidad de poder establecer una interpretación que, antes
que derogar la norma, o dejar que siga surtiendo efectos, pueda tornarla
compatible con el modelo prefigurado por la norma fundamental, aplicando
para ello la conocida distinción entre disposición y norma que ha sido trabajada
por la jurisprudencia constitucional italiana, y que el Perú también acoge.
DÉCIMO TERCERO: En el caso bajo análisis, conviene señalar que con fecha
nueve de abril de dos mil nueve se publicó en el Diario Oficial "El Peruano" la

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Ley Nº 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, cuyo objeto es

establecer el marco normativo del aseguramiento universal en salud, a fin de
garantizar el derecho pleno y progresivo de toda persona a la seguridad social
en salud, así como normar el acceso y las funciones de regulación,
financiamiento, prestación y supervisión del aseguramiento.
Asimismo, mediante Decreto Supremo Nº 008-2010-SA3, se aprobó el
Reglamento de la Ley Nº 29344, que en su artículo 114 establece las funciones
de las Instituciones Administradoras de Fondos de Aseguramiento de Salud,
entre ellas, en su inciso h) prevé la responsabilidad solidaria entre las IAFAS y
las IPRESS frente a los usuarios por los planes de salud que oferta a través de
infraestructura propia o de terceros, sin perjuicio del derecho de repetición a
que hubiere lugar.
DÉCIMO CUARTO: Para efectos de determinar si se ha vulnerado el texto
constitucional, este Supremo Tribunal deberá realizar el test de control formal
de constitucionalidad y para tal propósito se debe tener en cuenta los principios
y reglas previstos en la Constitución Política del Estado y la Ley que regula la
función legislativa, y el cumplimiento de los principios de publicidad y unidad
material. Esta distinción tiene que ver con el carácter de los vicios de
inconstitucionalidad de la Ley. En efecto, una Ley puede oponerse a la
Constitución Política del Estado por no haberse elaborado a través del
procedimiento correcto (inconstitucionalidad formal); o por contener soluciones
contrarias a la Carta Fundamental (inconstitucionalidad material). En el
supuesto de la inconstitucionalidad formal, se constata una infracción al
procedimiento establecido en el Texto Constitucional. Se justifica esta distinción
de fondo y forma, porque el ordenamiento constitucional no sólo está
constituido por normas de carácter material, sustantivo o de contenido, sino
también por normas de carácter formal o de procedimiento.
3
Publicado en el Diario Oficial con fecha 03 de abril de 2010.
4
D.S. N° 008-2010-SA. Artículo 11.- Corresponde a l as IAFAS: h. Asumir responsabilidad solidaria con las IPRESS
frente a los usuarios por los planes de salud que oferta a través de infraestructura propia o de terceros, sin perjuicio del
derecho de repetición a que hubiere lugar. La SUNASA definirá el procedimiento de atención al usuario.

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DÉCIMO QUINTO: El Tribunal Constitucional5 ha establecido que una norma

incurre en una infracción constitucional de forma, fundamentalmente, en tres
supuestos: a) cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento
legislativo previsto en la Constitución Política del Estado para su aprobación.
Dicho evento tendría lugar, por ejemplo, si, fuera de las excepciones previstas
en el Reglamento del Congreso de la República, un Proyecto de Ley es
sancionado sin haber sido aprobado previamente por la respectiva Comisión
dictaminadora, tal como lo exige el artículo 105 de la Constitución Política del
Estado; b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución Política
del Estado directamente ha reservado a otra específica fuente formal del
derecho. Así, por ejemplo, existen determinadas materias que la Constitución
Política del Estado reserva a las leyes orgánicas (v.g. de conformidad con el
artículo 106, la regulación de la estructura y el funcionamiento de las entidades
del Estado previstas en la Constitución), razón por la cual en caso de que una
Ley ordinaria se ocupe de dicha regulación, incurriría en un vicio de
inconstitucionalidad formal; y, c) cuando es expedida por un órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo. Ello tendría lugar, por
ejemplo, si el Poder Legislativo expidiera Decretos de Urgencia, pues la
posibilidad de dictar dichas fuentes normativas ha sido reservada al Presidente
de la República, conforme a lo previsto en el artículo 118 de la Constitución
Política del Estado.
DÉCIMO SEXTO: En tal contexto, este Supremo Tribunal considera necesario
realizar el control constitucional formal de la norma cuestionada, siguiendo los
criterios desarrollados por el Tribunal Constitucional. Así, respecto al supuesto
contemplado en el acápite a) desarrollado en la consideración anterior, referido
al quebrantamiento del procedimiento legislativo previsto en la Constitución
Política para su aprobación. Al respecto, conviene señalar que el artículo 118
inciso 8 de la Constitución Política del Estado dispone que corresponde al

5
Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 020-2005-PI/TC, de fecha
27 de setiembre de 2005, Fundamento Jurídico Nº 22.

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Presidente de la República: ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin

transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites dictar decretos y
resoluciones. Para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus
Ministros, toda vez que, conforme al artículo 120 de la Constitución Política del
Estado, son nulos los actos del Presidente de la República que carecen de
refrendación Ministerial. De otra parte, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo -
Ley N° 29158, señala en su artículo 11 que correspo nde al Presidente de la
República dictar los Decretos Supremos, precisando además que pueden
requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, según lo disponga la
ley. Son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o
más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan.
Ahora bien, el Decreto Supremo N° 008-2010-SA ha si do rubricado por el
Presidente de la República y refrendado por los titulares de los Ministerios de
Economía y Finanzas, de la Mujer y Desarrollo Social, de Defensa, del Interior,
de Trabajo y Promoción del Empleo y de Salud, con la finalidad de reglamentar
la Ley Nº 29344 - Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, publicada
en el Diario Oficial "El Peruano" el tres de abril de dos mil diez; por tanto, la
norma impugnada cumple con el procedimiento contemplado en las normas
constitucionales antes anotadas, por ende, no se advierte el quebrantamiento
del procedimiento legislativo previsto en la Constitución Política del Estado para
su aprobación.
DÉCIMO SÉPTIMO: En cuanto al supuesto referido al órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo, contemplado en el
literal c), cabe anotar que, de acuerdo con los artículos 118 inciso 8, y 120 de la
Constitución Política del Estado, concordantes con el artículo 11 de la Ley N°
29158, el órgano constitucionalmente competente para dictar Decretos
Supremos es el Poder Ejecutivo que, de acuerdo a las citadas normas
jurídicas, está conformado por el Presidente de la República y el Consejo de
Ministros.

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En este caso, el Decreto Supremo impugnado ha sido rubricado por el

Presidente de la República y refrendado por los titulares de los Ministerios de
Economía y Finanzas, de la Mujer y Desarrollo Social, de Defensa, del Interior,
de Trabajo y Promoción del Empleo y de Salud, siendo esto así, la norma
impugnada ha sido dictada por el órgano constitucionalmente competente; en
virtud de ello, se concluye que la norma infralegal ha superado los criterios
esgrimidos en los literales a) y c) desarrollados en el considerando décimo
quinto de esta resolución.
DÉCIMO OCTAVO: En cuanto al supuesto consistente en que la norma
impugnada se ha ocupado de una materia que la Constitución Política del
Estado directamente ha reservado a otra específica fuente formal del derecho,
cabe anotar, que todo Juez constitucional encargado de dirimir una
controversia en esa materia, como es el caso de un proceso de control
concentrado o abstracto como el de acción popular, deberá apreciar en cuanto,
resulten pertinentes, los criterios de presunción de constitucionalidad, unidad
de la Constitución, concordancia práctica, fuerza normativa, eficacia
integradora, entre otros. Ello con la finalidad de que, si no es posible, a través
de ellos, obtener una interpretación que torne constitucional la norma
cuestionada objeto de análisis, entonces solamente corresponderá declarar su
inconstitucionalidad y/o ilegalidad, y en consecuencia su nulidad y expulsión de
nuestro ordenamiento.
DÉCIMO NOVENO: Al respecto, el Tribunal Constitucional6 ha establecido que
la particular estructura normativa de sus disposiciones que, a diferencia de la
gran mayoría de las leyes, no responden en su aplicación a la lógica subsuntiva
(supuesto normativo – subsunción del hecho – consecuencia), exige que los
métodos de interpretación constitucional no se agoten en aquellos criterios
clásicos de interpretación normativa (literal, teleológico, sistemático e histórico),

6
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 5854-2005-PA/TC, de fecha 08 de noviembre de
2005, Fundamento Jurídico Nº 12.

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sino que abarquen, entre otros elementos, una serie de principios que informan
la labor hermenéutica del Juez constitucional. Tales principios son:

a) El principio de unidad de la Constitución: Conforme al cual la

interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla
como un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el
sistema jurídico en su conjunto.
b) El principio de concordancia práctica: En virtud del cual toda aparente
tensión entre las propias disposiciones constitucionales debe ser
resuelta “optimizando” su interpretación, es decir, sin “sacrificar”
ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y teniendo
presente que, en última instancia, todo precepto constitucional, incluso
aquellos pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica” se
encuentran reconducidos a la protección de los derechos
fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho de dignidad
humana, cuya defensa y respeto es el fin supremo de la sociedad y el
Estado (artículo 1º de la Constitución Política del Estado).
c) El principio de corrección funcional: Este principio exige al juez
constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las
funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno
de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente
al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos
fundamentales, se encuentre plenamente garantizado.
d) El principio de función integradora: El “producto” de la interpretación
sólo podrá ser considerado como válido en la medida que contribuya a
integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre
sí y las de éstos con la sociedad.
e) El principio de fuerza normativa de la Constitución: La interpretación
constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la

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naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y

no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público
(incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su
conjunto.
VIGÉSIMO: Para efectos de determinar si el Decreto Supremo N° 008-2010-SA
supera el supuesto desarrollado por el Tribunal Constitucional referido a si la
norma impugnada se ha ocupado de una materia que la Constitución
directamente ha reservado a otra fuente formal del derecho, hay que recurrir al
principio de fuerza normativa de la Constitución, el cual se manifiesta en dos
vertientes: a) objetiva, conforme a la cual la Constitución Política del Estado se
ubica en la cúspide del ordenamiento jurídico7; y, b) subjetiva, en cuyo mérito
ningún acto de los poderes públicos8, o de la colectividad en general9, puede
desconocer o desvincularse respecto de sus contenidos.
VIGÉSIMO PRIMERO: En su aspecto objetivo, éste se evidencia a través del
principio de jerarquía piramidal de las normas previsto en el artículo 51 de la
Carta Magna, que consagra que la Constitución prevalece sobre toda norma
legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Al
respecto, García Belaunde10 comenta que este principio, que nace propiamente
con el constitucionalismo moderno a fines del siglo XVIII, viene a decir que
dentro del ordenamiento no todos sus componentes son iguales, sino que
están dispuestos en un orden de menor a mayor, coronados, como se sabe,
por la Constitución, como la máxima norma del ordenamiento jurídico. Con ello
se postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se
diversifican en una pluralidad de categorías que se escalonan en consideración
a su rango jerárquico. Dicha estructuración se debe a un escalonamiento

7
Constitución Política de 1993. Artículo 51. – La Constitución prevalece sobre toda norma legal y así sucesivamente.
8
Constitución Política de 1993. Artículo 45.- El poder del Estado emana del pueblo, quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
9
Constitución Política de 1993. Artículo 38.- Todos los peruanos tienen el deber de respetar, cumplir y defender la
Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación.
10
GARCÍA BELAUNDE, Domingo. Jerarquía y publicidad de las normas en: La Constitución comentada. Análisis
artículo por artículo. Tercera edición, Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, pp. 223.

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sucesivo tanto en la producción como en la aplicación de las normas jurídicas.

Esta jerarquía se fundamenta en el principio de subordinación escalonada. Así,
la norma inferior encuentra en la superior la razón de su validez y, además,
obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido creada por el órgano competente y
mediante el procedimiento previamente establecido en la norma superior.
VIGÉSIMO SEGUNDO: Ahora bien, la pirámide jurídica nacional debe
comprenderse a la luz de dos criterios rectores, a saber: a) Las categorías. Son
la expresión de un género normativo que ostenta una cualificación de su
contenido y una condición preferente determinada por la Constitución o por sus
normas reglamentarias. Ellas provienen de una especie normativa; es decir,
aluden a un conjunto de normas de contenido y valor semejante o análogo
(leyes, decretos, resoluciones, etc.); y, b) Los grados. Son los que exponen una
jerarquía existente entre las normas pertenecientes a una misma categoría. Tal
es el caso de las resoluciones (en cuyo orden decreciente aparecen las
resoluciones supremas, las resoluciones ministeriales, las resoluciones
viceministeriales, etc.)11. En cuanto a las categorías normativas, se tiene las
siguientes: i) Primera categoría: las normas constitucionales y las normas con
rango constitucional; ii) Segunda Categoría: las leyes y las normas con rango o
de ley. Allí aparecen las leyes, los tratados, los decretos legislativos, los
decretos de urgencia, el Reglamento del Congreso, las resoluciones
legislativas, las ordenanzas regionales, las ordenanzas municipales y las
sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional que declaran la
inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley; iii) Tercera categoría:
los decretos y las demás normas de contenido reglamentario; iv) Cuarta
categoría: las resoluciones; y, v) Quinta categoría: los fallos jurisdiccionales y
las normas convencionales.

11
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00047-2004-AI/TC, de fecha 24 de abril de 2006,
Fundamento Jurídico Nº 61.

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Lo antes expuesto permite concluir que, de acuerdo a la subordinación

escalonada normativa, ninguna norma de inferior jerarquía debe desnaturalizar
los alcances de una norma de superior jerarquía, pues debe ser compatible con
la superior, ello en virtud a que la Constitución Política del Estado prevalece
sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía y así
sucesivamente.
VIGÉSIMO TERCERO: En ese contexto, el artículo 118 inciso 812 de la
Constitución Política del Estado establece los límites a la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo, consistentes en que la fuente normativa
denominada Reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que
pretende reglamentar. Estos mismos límites, delimitan la expedición de los
decretos y resoluciones. El artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
dispone que los Decretos Supremos constituyen normas de carácter general
que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad sectorial
funcional o multisectorial funcional a nivel nacional, esto es, su objeto es
reglamentar una norma con rango de ley, sin transgredirla.
VIGÉSIMO CUARTO: En el caso subjudice, se puede apreciar que la Ley N°
29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, tiene como objeto
establecer el marco normativo del aseguramiento universal en salud, a fin de
garantizar el derecho pleno y progresivo de toda persona a la seguridad social
en salud, así como normar el acceso y las funciones de regulación,
financiamiento, prestación y supervisión del aseguramiento; sin embargo, dicha
Ley no ha regulado la responsabilidad solidaria entre las entidades que
conforman el ámbito de seguridad social en salud, pese a ello, mediante el
inciso h) del artículo 11 del Decreto Supremo cuestionado, que aprueba el
Reglamento de la citada Ley Nº 29344, sin delegación legal alguna establece
responsabilidad solidaria entre las Administradoras de Fondos de
Aseguramiento en Salud - IAFAS y las Instituciones Prestadoras de Servicios

12
Art. 118 inciso 8 de la Constitución Política: Corresponde al Presidente de la República: Ejercer la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.

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de Salud -IPRESS. Por tanto, se puede advertir con claridad que la norma
cuestionada colisiona el principio de jerarquía normativa previsto en el artículo
51 de la Constitución Política del Estado al desnaturalizar mediante una norma
infralegal los alcances de una norma legal tal como la Ley Nº 29344, por
consiguiente, el Decreto Supremo impugnado no supera el test de control
constitucional formal; por ende, debe ser expulsado del ordenamiento jurídico
nacional.
VIGÉSIMO QUINTO: Este Supremo Tribunal también advierte que el Decreto
Supremo N° 008-2010-SA infringe el artículo 1183 de l Código Civil, norma con
rango de ley que establece que la solidaridad no se presume, solo la ley o el
título de la obligación la establecen en forma expresa. En efecto, la obligación
solidaria es una modalidad de obligación con pluralidad de sujetos, consistente
en que existiendo varios deudores o acreedores, de una prestación que,
pudiendo ser divisible, se puede exigir a cada uno de los deudores o
acreedores por el total de ella, de manera que el efectuado o recibido por uno
de ellos, extingue toda la obligación respecto del resto. La obligación solidaria
da a cada acreedor el derecho de demandar el pago total del crédito, aunque
sea divisible entre ellos. El efecto fundamental es el mismo que en las
obligaciones indivisibles; pero en este caso, la posibilidad de reclamar la
totalidad no deriva de la naturaleza de la prestación, sino de la voluntad de las
partes o de la ley. Finalmente, la norma comentada es clara al establecer que
dicha solidaridad no se presume sino lo establece la ley o el título de la
obligación en forma expresa. Sin embargo, como se ha señalado en forma
precedente, mediante una norma infralegal se pretende regular la
responsabilidad solidaria.
VIGÉSIMO SEXTO: Finalmente, se debe precisar que de acuerdo con el tercer
párrafo del artículo 81 del Código Procesal Constitucional, corresponde
declarar la nulidad de la norma cuestionada, con efecto retroactivo desde su
publicación, debido a que deviene en nula desde su expedición al vulnerar el

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principio constitucional de jerarquía normativa de la Constitución Política del

Estado.
VIGÉSIMO SÉPTIMO: Por tales razones, este Supremo Tribunal considera que
se debe revocar la sentencia apelada, por cuanto el artículo 11 inciso h) del
Decreto Supremo Nº 008-2010-SA deviene en inconstitucional e ilegal.

DECISIÓN:
Por tales razones: REVOCARON la sentencia expedida por la Quinta Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fecha diecisiete de noviembre de
dos mil quince, de fojas trescientos cuarenta y uno, que declaró infundada la
demanda de acción popular; y, REFORMANDOLA la declararon FUNDADA;
en consecuencia: NULA por inconstitucional e ilegal el artículo 11 inciso h) del
Decreto Supremo Nº 008 2010 SA, que aprueba el Reglamento de la Ley Nº
29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud; con efecto
retroactivo desde su publicación; ORDENARON la publicación del texto de la
presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a ley; en los
seguidos por la Asociación Peruana de Empresas de Seguros - APESEG y la
Asociación Peruana de Entidades Prestadoras de Salud - APEPS contra el
Ministerio de Salud y otro; y los devolvieron.- Juez Supremo Ponente Vinatea
Medina.
S.S.

LAMA MORE

VINATEA MEDINA

RUEDA FERNÁNDEZ

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WONG ABAD

TOLEDO TORIBIO
Ncd/bma

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