Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
TEMA 18
EL ESTADO ESPAÑOL COMO ESTADO COMPUESTO. LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS. NATURALEZA. ORGANIZACIÓN POLITICA Y ADMINISTRATIVA.
LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES,
DE DESARROLLO Y EJECUCIÓN. RELACIONES DE COOPERACIÓN Y
COLABORACIÓN ENTRE ADMINISTRACIONES.
3. NATURALEZA.
A este respecto señalar que La CE en su artículo 1.2 establece que “La soberanía
nacional reside en el pueblo español del que emanan todos los poderes del
Estado” Asimismo en su artículo 2 establece que "La Constitución se fundamenta
en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos
los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.
Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En
efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que
cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún
caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es
Asimismo el artículo 144 establece que “Las Cortes Generales, mediante Ley
Orgánica podrán por motivos de interés nacional:
- y además por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada una de ellas.
Sin embargo, tener en cuenta que también podrán acceder a este procedimiento de
“vía rápida" los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de
promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía. En este
caso la iniciativa autonómica podrá adoptarse por sus órganos preautonómicos
colegiados superiores por mayoría absoluta y habrán de comunicar al Gobierno. El
proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el art. 151.
(DT2ª). (Cataluña, País Vasco y Galicia).
2º Será necesaria una mayoría de municipios mas amplia para poder instar la
iniciativa autonómica dado que se requiere acuerdo favorable de ¾ partes de
los municipios afectados.
La denominación de la Comunidad.
La delimitación de su territorio.
Asimismo señalar que los Estatutos de Autonomía forman parte del bloque de
Constitucionalidad.
3. NATURALEZA
Asimismo señalar que es la propia Constitución la que no solo permite, sino que
impone dicha naturaleza política, dado que al regular en su artículo 152 la
organización institucional autonómica de las Comunidades autónomas de “vía
rápida” establece que estarán dotadas de una Asamblea Legislativa.
Por lo demás, señalar que esta naturaleza política de las Comunidades Autónomas,
que aparece recogida expresamente en la Constitución para las Comunidades
autónomas de “vía rápida”, se ha extendido al resto de Comunidades
Autónomas, pues si bien la Constitución no dice nada respecto de la configuración
institucional de la que han de dotarse, la realidad es que dichas Comunidades
Autónomas se han dotado también de Asambleas Legislativas por haberlo dispuesto
así sus Estatutos de Autonomía, lo que es una manifestación más de la relevante
función constitucional que desempeñan los Estatutos como pieza esencial en la
distribución territorial del poder político del Estado.
Sin embargo hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con
los poderes legislativo y ejecutivo, las CCAA no disponen de un poder
judicial propio, dado que los Tribunales Superiores de Justicia, se integran
dentro de la organización judicial estatal. En efecto la Constitución en su
artículo 149.1.5 establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la
Administración de Justicia. A este respecto, el Tribunal Constitucional en
sentencias 56 y 62/90 ha declarado que hay que distinguir entre lo que es la
Administración de Justicia en sentido estricto (que consistente en la función
jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) que es competencia
exclusiva del Estado, y lo que es la administración de la Administración de
Justicia que comprende los medios materiales y personales necesarios para el
funcionamiento Administración de Justicia, que si puede ser asumida por las
CCAA a través de sus respectivos Estatutos.
La Constitución ha dejado pues, un margen muy amplio de libertad a las CCAA para
regular y estructurar su propia organización. En este sentido, las CCAA asumen toda
una serie de competencias que requieren la existencia de una organización
administrativa que pueda ejecutarlas. A grandes rasgos las dos opciones a que se
ha enfrentado el legislador autonómico a la hora de configurar la administración
autonómica son, por una parte configurar una administración autonómica amplia que
pueda ejercer directamente las competencias asumidas por la CCAA, o bien,
reforzar la Administración local para que sea ésta, la que ejerza (a través de las
Diputaciones Provinciales) buena parte de las competencias asumidas. Así, en
muchos Estatutos de autonomía se prevé la posibilidad de transferir y delegar
funciones de las CCAA a las Entidades Locales.
Por lo que respecta a los Servicios Periféricos, suelen tener ámbito provincial
o comarcal y puede tratarse de servicios dependientes de la correspondiente
Consejería, o bien existir un único órgano desconcentrado que unifica todos los
servicios periféricos.
Por último señalar que se han creado en muchas CCAA órganos equivalentes al
Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Pej. el Sindic de Greuges en
Cataluña, el Defensor del Pueblo Andaluz o el Ararteko vasco. La Sindicatura de
Cuentas en Cataluña es un órgano que, respecto de la Generalitat Catalana, ejerce
las mismas competencias que el Tribunal de Cuentas a nivel nacional.
Departamentos
La Administración de la Generalitat se estructura en departamentos o consejerías,
que son las unidades en que se organiza el Gobierno. Cada unidad asume la
responsabilidad de gestionar las materias que se le atribuyen.
La Secretaría de Gobierno
La Secretaría de Gobierno depende del Departamento de Presidencia. Ofrece
asistencia técnica al Gobierno de la Generalitat.
La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las
CCAA, sino que, según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de
Autonomía determinar las competencias asumidas, dentro del marco
establecido por la Constitución.
El artículo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrán
asumir competencias. Lo más destacable de este artículo es que la Constitución
no obliga a las CCAA a asumir dichas competencias, sino que la asunción de las
misma se configura con carácter potestativo (“Las CCAA podrán”). Como ya
indicamos anteriormente, las CCAA de autonomía de “vía lenta” solo pudieron
asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este artículo
148, si bien transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, la
Constitución prevé que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a
cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como
competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).
6.Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
13. El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.
14. La artesanía.
Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, según el artículo
149, son las siguientes:
1.La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2.Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.
3.Relaciones internacionales.
5.Administración de Justicia.
7.Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades
Autónomas.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito,
banca y seguros.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad. Legislación sobre productos
farmacéuticos.
18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre
expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
19. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de
vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.
23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. La
legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
24. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios
de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución
correspondan a las Comunidades Autónomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión
por parte de las Comunidades Autónomas.
29. Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el
marco de lo que disponga una ley orgánica.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en
los art. 148 y 149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de
técnicas constitucionalmente reconocidas:
Estas leyes suponen una delegación legislativa, es decir se permite a las CCAA la
posibilidad de dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal
delegación no supone que la competencia cambie de titularidad, la competencia
sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes Generales, mediante una nueva ley
podrán recuperar en cualquier momento las competencias atribuidas por la ley
marco.
Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a
las CCAA para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.
Dicha competencia estatal, viene determinada tanto por el artículo 149.1 como por
la cláusula residual del art. 149.3, por lo que cabe también la delegación legislativa
respecto de aquellas materias que por no haber sido asumidas por los Estatutos de
Autonomía, sean competencia del Estado.
Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los
que deberán ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta
delegación legislativa.
Asimismo señalar que estas leyes marco, en la medida que son normas
delimitadoras de las competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del
bloque de Constitucionalidad. Ello resulta del artículo 28 LOTC que establece que
para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley con la Constitución, el
Tribunal Constitucional considerará además de los preceptos constitucionales las
leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y las CCAA.
Por último señalar que, las leyes autonómicas dictadas en virtud de esta delegación
legislativa, estarán sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal
Constitucional (en la medida que estas leyes marco forman parte del bloque de
constitucionalidad). Asimismo, las Cortes Generales en la propia ley marco pueden
establecer las modalidades de control que consideren convenientes.
El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las
Comunidades Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”.
Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las
CCAA facultades correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera
cuestión que se planteó respecto de esta técnica es que tipo de facultades podían
ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de transferencia y delegación
realizadas hay se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto ejecutivas
o administrativas como legislativas.
En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la
actividad de las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas.
Podemos citar pej, los previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de
transferencias complementarias a Canarias. En caso de incumplimiento se prevé, en
primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para que cese la actividad
infractora, en segundo lugar la suspensión de las facultades o servicios y, finalmente
la revocación de la transferencia. En estos dos últimos supuestos (suspensión y
revocación) el Gobierno deberá dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrán
confirmar o revocar la decisión gubernamental. Asimismo señalar que estas leyes
también forman parte del denominado bloque de constitucionalidad.
1 Por último señalar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la
configuración del Estado Español como Estado Compuesto. Así se utilizó esta
técnica para ampliar las competencias de las autonomías que accedieron a la
autonomía por la “vía lenta” sin necesidad de que éstas reformaran sus Estatutos.
Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de
competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía
del artículo 143 de la Constitución.
2
3º) Leyes estatales de armonización.
Art. 150.3 establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia
de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad”.
Son leyes estatales ordinarias. A este respecto señalar que el TC ha declarado que
la mayoría necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqué
requerirse para la aprobación final de la ley, y en ningún caso convierte a las leyes
de armonización en leyes orgánicas.
La ley de armonización ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que
agote en sí misma la regulación de una materia. La armonización afectará
normalmente a competencias exclusivas de las CCAA, sin embargo, también se
podrá utilizar esta técnica en el caso de competencias compartidas, cuando así
venga exigido por el interés general (STC 76/83).
Por último señalar que el art. 149.3 establece que “El derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del derecho de las CCAA”.
El art. 155 establece que “Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las
obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o actuare de forma
que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las
medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
Esta técnica constituye el último recurso que la Constitución pone en manos del
Estado para garantizar el interés general de España.
Sin embargo hay que tener en cuenta, en muchos de los puntos del art. 149, la
reserva a favor del Estado, no se refieren a la totalidad de funciones (legislativa y
ejecutiva) sobre una materia, sino solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos
supuestos el Estado ya no sería titular de una competencia exclusiva sobre la
totalidad de la materia, puesto que se admite que la CCAA asuma parte de las
funciones referentes a esa competencia (pej. funciones ejecutivas). Cuando esto
sucede se habla de competencias compartidas, con lo que se quiere indicar que la
competencia sobre una materia está repartida entre el Estado y la CCAA. Así
podemos distinguir dos casos:
La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 están
muchas veces interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes
en los que coincidirían las competencias de ambos entes. Así pej. podría llegar a
concurrir el ejercicio de la competencia del Estado en materia de puertos y el
ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia urbanística. Los
casos que se pueden dar en la realidad son múltiples. Asimismo, en la propia
enumeración de los artículos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos
entes, pej, sanidad, cultura o patrimonio monumental. En todos estos casos nos
encontramos ante competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una
misma materia, es decir, ambos entes tienen títulos competenciales distintos que
les habilitan para regular una misma materia. A este respecto señalar que el art,
149.3, para solucionar estos supuestos, establece que las normas del Estado
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
Por «principios», «bases» y «directrices» hay que entender los criterios generales de
regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica, que
deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido
positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y
orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y
por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la
misma razón, constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los
órganos de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias,
Asimismo señalar que el TC ha declarado que las bases no tiene que estar
necesariamente recogidas en leyes, sino que, como concepto material, pueden
hallarse también en normas reglamentarias y actos de ejecución del Estado (STC
31/2010).
Conferencias sectoriales
Comisiones bilaterales
Convenios de colaboración
Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas
de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios
de colaboración.
Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta
podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.