IMPACTO DE LA EXPANSIÓN URBANÍSTICA DE LO URBANO A LO RURAL

Antonio María Dávila Ospina**¹

Fecha de recepción: 23 de Noviembre de 2017

Fecha de aceptación:

Para citar este artículo

Antonio M. Dávila Ospina, Impacto de la expansión urbanística de lo urbano a lo rural.

Universidad de Antioquia (2017)

RESUMEN

Colombia ha tenido una expansión territorial por décadas. Se considera que con el crecimiento
económico y poblacional está ocasionando una extensión del suelo urbano a lo rural de manera
indiscriminada., se contribuye con ello, en acrecentar la problemática de la urbanización
incontrolada de vivienda de recreo y segunda vivienda en el suelo rural.
________________________

¹* El presente artículo corresponde al trabajo realizado por el autor dentro del marco correspondiente al año de
estudios de especialización en Derecho Urbanístico en la Universidad de Antioquía y hace parte de la producción
del grupo de investigación de esta Universidad.
** Abogado de la Universidad Cooperativa de Colombia, estudiante de Derecho Urbanístico de la Universidad de
Antioquia, Abogado litigante. adospina2006@yahoo.com y adospina32@gmail.com

Universidad de Antioquia (Colombia) Noviembre de 2017.

El objetivo principal del artículo es estudiar las diferentes problemáticas con estas formas de
poblamiento y organización del territorio que precedieron la urbanización del país, iniciada
con fuerza a mediados del siglo XX. De alguna manera, se lograron definir unos patrones
probados de ordenamiento, construcción, uso y administración del territorio, tanto de las
formaciones urbanas descritas como de lo rural, teniendo en cuenta las normas urbanísticas
reglamentarias frente al tema y contempladas en la Ley 9 de 1989 (Ley de reforma urbana)
normas urbanísticas que dan origen desde la Constitución de 1991, y finalmente la Ley 388 de
1997 (como reforma territorial).

Palabras clave autor: Desarrollo Territorial, Derecho Urbanístico Colombiano, Expansión

Territorial del Suelo Urbano a lo Rural.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN. I.- El Suelo Rural dentro de ese Concepto Territorial. La Ley 9 de 1989.
Normas sobre planes de desarrollo territorial. II.- La Constitución Política de Colombia de
1991. III.- Las Normas desde lo Nacional a la Facultad de los Concejos Municipales. Ley 160
DE 1994. Ley de reforma Agraria. IV.- DECRETO 097/2006. Por el cual se reglamenta la
expedición de licencias urbanísticas en suelo rural. V.- DECRETO 3600/2007. Por el cual se
reglamenta el ordenamiento del suelo rural en desarrollo de las actuaciones urbanísticas. - VI.
- LA LEY 388 DE 1997. Ley de reforma territorial. - VII.- Conclusiones – Referencias
bibliográficas.

INTRODUCCIÓN

El presente artículo mostrará, de manera cronológica la evolución de la expansión territorial

urbana a lo rural en Colombia, mediante el análisis con las diferentes legislaciones proferidas.
El principal objetivo del artículo es estudiar las problemáticas que se vienen dando en el
presente, con las diferentes legislaciones del derecho urbanístico desde el ordenamiento
territorial urbano hacia lo rural, empezando desde la ley 9 de 1989 (ley de reforma urbana),
por las normas urbanísticas creadas en dicha ley y por la Constitución Política de 1991, hasta
llegar a la actualmente vigente ley 388 de 1997 y demás normas concordantes con el derecho
urbanístico en Colombia.

La expansión territorial de lo urbano a lo rural va mucho más allá de una simple consideración
desde el campo político, a medida que aumenta la población, se plantea la necesidad de
satisfacer necesidades de vivienda. Pero no basta decir que dichas necesidades terminan ahí,
ya que las ciudades con la cantidad de problemáticas sociales, de seguridad y ambiental, tienen
la mirada de encontrar satisfacción habitacional en el área rural. Situación que no solo lleva
progreso a dichas áreas, sino una situación de desplazamiento de la población arraigada en el
área rural con vocación agrícola, la cual muchas veces no encuentran satisfechas sus
necesidades básicas para permanecer allí, ya sea por inseguridad, por economía, por
crecimiento personal, las pocas oportunidades que no encuentran de parte de las instituciones
del Estado, para poder afianzar sus procesos agrícolas.

Ello sin mencionar la poca garantía que tienen para ejercer su actividad económica, situación
está que conlleva a entregar sus tierras a personas del área urbana, que no llegaran con
vocación agrícola a estos territorios. Se generan así mismo una pérdida de la función social
que debe tener la propiedad, en cuanto al mejor aprovechamiento de sus suelos,
aprovechamiento de esos territorios que no debe ser ajena a la situación del urbanismo
indiscriminado de la población en general. No deja ser preocupante en el futuro, ya que es una
problemática que se está dando en las regiones con los suelos para la actividad del campo. En
ese sentido, es necesario se propicien políticas públicas, con el ánimo de evitar una desbordada
expansión territorial de las áreas urbanas hacia lo rural, y desestimular un poco estas prácticas
de migración territorial del suelo urbano hacia lo rural.

El desarrollo del artículo estará enfocado a la consulta de diferentes legislaciones urbanísticas

en Colombia, con el fin de establecer qué mecanismos legales han permitido dicha expansión
_______________________
1 Hans Rother, Derecho urbanístico colombiano, Temis S.A., Bogotá, (1990).
territorial; verificar en consultas desde otra perspectiva académica que tanto se ha manejado el
tema para evitar esta forma de poblamiento territorial desde lo urbano a lo rural, buscar
estadísticas confiables que fijen pautas para señalar la problemática con un alto grado de
certeza.

En tanto el objetivo es plantear este tipo de problemáticas desde el contexto territorial, de las
medidas que se deberían afrontar a futuro para evitar que se siga expandiendo el suelo urbano
a lo rural como elemento esencial de derecho particular, sin definir unos patrones probados de
ordenamiento, construcción, uso y administración del territorio. Así mismo, no es negar
derechos constitucionales sobre la propiedad privada de las personas, es crear mecanismos
legales más eficaces, para generar armonía y conciencia ciudadana con el suelo rural, en
cuanto a la pérdida de dicho territorio, que está generando con ello una desproporcionada
expansión territorial.

En ese sentido, deberá hacerse referencia a normas de contenido urbanístico, disposiciones de

derecho público que se entenderán como aquellas reglas que limitan el derecho real de
dominio de un particular sobre un inmueble en ejercicio de los poderes de uso, goce y
disposición que éste otorga, por razones netamente urbanísticas que obedecen a los planes de
ordenamiento territorial en cabeza de los concejos municipales, donde se desarrolla el
ordenamiento de sus suelos y que comprende un conjunto de acciones político-administrativo
y de planificación física concertados, dando al ordenamiento territorial municipal, las bases
legales para su aplicación, con el objeto de complementar su planificación económica y social
con la dimensión territorial, racionalizar las actuaciones sobre el territorio y un
aprovechamiento sostenible, conforme a las estrategias de uso, ocupación y manejo del suelo
en un orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo
su jurisdicción.

Dicho artículo mostrará, en sentido cronológico, las normas de contenido urbanístico en

Colombia, desde la Ley 9 de 1989 (Ley de reforma urbana), la Constitución Política de 1991,
terminando con la Ley 388 de 1997 (Ley de Ordenamiento Territorial).
I.- EL SUELO RURAL DENTRO DE ESE CONCEPTO TERRITORIAL

Suelo territorial "un orden deseado" y sobre las posibilidades para lograr un modelo de
ocupación que permita orientar el territorio hacia un desarrollo sustentable.

. Ley 9 de 1989
Define el suelo como esa relación que existe, sobre la ocupación con asentamiento humanos
localizados en algunas áreas, la cual deben ser señaladas bajo unas condiciones de protección,
conservación, preservación y recuperación de recursos naturales. Así también de paisajismo,
de reserva forestal o de recursos minerales, y áreas de recreación, para lograr definir sus usos
compatibles e intensidades de suelo.

Dichas áreas en tal consideración, deben generar unos estudios que permitan determinar las
áreas de riesgo, para la ocupación humana y el manejo que debe darse a las mismas, con el fin
de establecer los diferentes tratamientos que deben aplicarse a dichos suelos, como los planes
de recuperación y control para la prevención de riesgos con la población y actividades en las
áreas críticas de acuerdo con la regulación existente.

Tratamientos de suelos dentro del ordenamiento territorial, es un contenido que varía según el
nivel de desarrollo y especialización alcanzado por su actividad primaria, dentro de una
organización regional y nacional del territorio. También por el grado de dotación de sus
recursos naturales que este posea y la vocación de su uso, que así mismo está condicionada
por unas políticas de desarrollo, unas directrices, normas de regulación, preservación,
recuperación de recursos naturales y culturales y toda una serie de equipamientos y de
servicios públicos. Tanto sean naturales o públicos, como suministro de agua, suministro de
energía, de infraestructura vial.

____________________________
Oscar Borrero Ochoa, Evolución de la posición de los gremios inmobiliarios y constructores ante las leyes de Reforma Urbana, en María
Mercedes Maldonado Copello (ed,), Reforma Urbana y desarrollo territorial: experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y
388 de 1997, Universidad de los Andes-CIDER, Bogotá (2003).
La identificación del concepto de suelo permite, de acuerdo con criterios técnicos dentro de la
norma, promover los planes de ordenamiento territorial a nivel regional y nacional, con una
autonomía propia dentro del ámbito de su competencia de cada gobernante, sin desconocer
esas políticas nacionales de acuerdo a las normas territoriales, que lo que hace es permitir que
dichos asuntos de su competencia, sean sometidos a consideración de los entes reguladores.

Suelo que dentro ese ordenamiento territorial, permite que se establezca una clasificación en
un mismo nivel de armonización, desde lo ambiental, en su desarrollo, y que establezca unos
elementos comunes en cuanto a las categorías espaciales de uso de la tierra. Razón por la cual
debe existir una estrecha relación entre las corporaciones regionales y los municipios para
integrar todos esos elementos y velar porque las estrategias de desarrollo territorial sean
compatibles entre sí.

Dicha clasificación del suelo, permite lograr condiciones óptimas para el desarrollo de las
ciudades y sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo,
incorporando técnicas de planeación urbana con base en la coordinación del desarrollo urbano-
regional, en ese sentido se fortalece la autonomía territorial municipal, la cual constituye la
base para definir modelos de ocupación racionalizada del suelo, conservación del mismo y la
recuperación de áreas de riesgo, que a la luz entendida es reglamentar y controlar los usos del
suelo, preservar el medio ambiente y adoptar planes de ordenamiento territorial.

. Normas sobre Planes de Desarrollo Territorial

El desarrollo municipal está determinado por los planes de ciudad y de sus áreas de influencia,
para lograr condiciones óptimas de desarrollo en sus aspectos físico, económico, social y
administrativo, en razón a ello la ley 9 de 1989 derogada por la ley 388 de 1997, establece que
municipios mayores de 100.000 habitantes deberán formular el respectivo plan de desarrollo
__________________________________
Pedro Pablo Morcillo, La planeacion en Colombia, op. Cit., pp. 100 y ss.
Sobre el plan urbanizados español en amercia y la clase de ciudades desarrolladas, se puede consultar: Jairo Morales Cruz, Urbanizaciones
piratas : la explotacion de la miseria, Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II/FIEL, Bogotá, 18-19 (1993), y Guillermo León Ecobar, Uta
Kohler, y Juan Enrique Niño, Alcaldes, concejales y ciudadanos Manual del Municipio colombiano, Ed. Fundación Simón Bolivar, Instituto
de Estudios Políticos, Bogotá, pp. 186-187 (1988).
de conformidad con la política nacional y departamental, las técnicas modernas de planeación
urbana y con base en la coordinación del desarrollo urbano-regional.

Políticas de desarrollo que deberá seguirse bajo unos lineamientos del uso de suelo, que
contenga unos tratamientos y prioridades para desarrollar los suelos no urbanizados, construir
inmuebles, conservar zonas de interés ambiental, arquitectónico, histórico, y delimitar las
zonas de desarrollo progresivo, restringido, y concertado.

Plan de desarrollo territorial de acuerdo a la ley 9, permite la planificación territorial desde la

base de la concertación, bajo unas políticas espaciales de desarrollo que buscan reducir las
disparidades del desarrollo territorial, la cual se basa en unas estrategias de uso y la ocupación
del territorio, en la disposición ordenada de sus habitantes, las actividades y la infraestructura
en el territorio, debiendo integrar políticas sectoriales en los distintos niveles territoriales.

Ordenamiento territorial que se define como instrumento básico para desarrollar, políticas,
directrices, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para fijar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

Dicha planificación territorial sujeta a cambios mediante proyecto de los señores gobernantes
de turno a los concejos municipales, se pretende establecer algunas disposiciones, que permita
su crecimiento al uso del suelo, del territorio. Si bien es dado en función de ocupar algunos
espacios que solo estaban para el uso de lo urbano, también existe la posibilidad de crecer por
fuera de lo urbano a lo suburbano y rural, crecimiento concertado desde el Concejo para
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación,
demolición de edificaciones o de urbanización y parcelación para construcción de inmuebles,
de terrenos en las áreas urbanas, suburbanas y rurales, el cual se requiere licencia de
expedición por los municipios.
___________________________
La autonomía de los municipios para determinar el desarrollo físico de sus territorios ha sido ampliamente tratado por la jurisprudencia nacion
al. En este sentido, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C -149 de 2010, M. P.: Jorge Iván Palacio Palacio.
Ley 9 de 1989, como directriz normativa para los municipios, tenía muy poco control para
fijar parámetros claros en cuanto al uso del suelo, y la implementación de planes de
ordenamiento territorial municipal. Dichos planes de ordenamiento territorial municipal,
carecían de herramientas técnicas muchas veces para la adopción del mismo, y muy fácil
podrían converger asuntos más de interés particular que de carácter general, y vemos como en
el asunto de la expansión territorial de lo urbano a lo suburbano y a lo rural, solo estaba
controlado por la vigencia de licencias urbanísticas locales. O de alguna manera siempre
estaría sujeta al cumplimiento del plan de ordenamiento territorial local.

II.- LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA DE 1991

La Constitución Política ha sido el principio de una herramienta importante para el derecho

urbanístico en Colombia, creándose un mecanismo necesario para dicha consolidación, ya que
fija disposiciones de competencias, en materia de desarrollo territorial, otorgando especial
importancia al problema de ordenamiento físico-espacial urbano. A través de disposiciones
para el ordenamiento territorial, precisa las responsabilidades de los entes territoriales. La
Constitución Política reconoce a los municipios, como la entidad fundamental de la división-
político administrativo, ordena el desarrollo de su territorio, promueve el mejoramiento de sus
territorios. Por tal motivo establece como función de los concejos, entre otras, reglamentar y
controlar los usos del suelo, dentro de los límites que fije la ley, como marco normativo dentro
de las normas con contenido claramente urbanísticos, las cuales servirán como complemento
de las disposiciones vigentes, que contengan estrategias y programas propuestos a los
municipios para planificar y gestionar la ciudad de manera más equilibrada.

III.- LAS NORMAS DESDE LO NACIONAL A LA FACULTAD DE LOS CONCEJOS

MUNICIPALES

Como bien se observa desde la norma nacional y constitucional, se fijan unos parámetros de
carácter obligatorio para las corporaciones del concejo municipal, al momento de establecer
políticas de ordenamiento territorial dentro de su territorio, con el ánimo de que, si bien hay un
interés territorial con autonomía, no puede trasgredir dicha norma nacional, entendiéndose que
lo que permite desarrollar territorios, es hacerlo de una manera equilibrada de lo ambiental con
el crecimiento poblacional, bajo estos criterios normativos, los concejos a solicitud de los
alcaldes locales, podrán autorizar, regular, controlar, el uso del suelo dentro de sus territorios.
Para ello, entonces será necesario que dichas políticas de ordenamiento territorial, se haga de
manera concertada, propendiendo de la participación estratégica de la sociedad civil. Por eso
es necesario que dentro de esa política de ordenamiento territorial, se reconozca algunas
problemáticas que se presentan en el uso del suelo, donde existen algunos actores que viven
muy de cerca la carencia del uso del suelo. Es así entonces con la enorme responsabilidad de
proteger a estas personas, el gobierno nacional promulga la ley 160 de 1994 de Reforma
Agraria, que también como políticas de territorio, deben estar dentro la agenda del concejo
municipal para planear su ordenamiento territorial. Ley que permite que los campesinos
puedan acceder de forma colectiva al derecho de la tierra y que les permita poder ingresar al
mercado de tierras, mediante subsidios otorgados por el Estado, esto para indicar que frente a
este tipo de actores sensibles participes del suelo bajo su propiedad. Se constituyen en un gran
aporte al desarrollo del suelo rural, que como estrategias agrícolas cumplen un rol importante
en la participación de mercado agrícola.

Las facultades del concejo municipal para la época de la ley 9 de 1989, como ente que permite
la regulación del uso del suelo en su territorio. Se establecían políticas de ordenamiento
territorial, pero con una regulación no de la manera más racional a la realidad, facultades que
de uno u otro sentido siempre están en función de mejorar la calidad de vida de las personas,
con unos beneficios más extendidos unos más que otros. Por ello, señalar que dicha regulación
del suelo en su ordenamiento territorial por los concejos, permitían se expidieran licencias de
parcelación con unos mínimos requisitos de control, configurando con ello un cambio del uso
de suelo para esos territorios de una manera indiscriminada.

Consecuencias que, si bien llevan al progreso de los municipios, resulta muy peligroso que
dicha política de ordenamiento territorial desde los municipios con la anuencia de los
concejos, se permita una concentración de la propiedad rural como fenómeno social con
consecuencias diversas y asociadas a un uso inadecuado del suelo, y a la vez un desarrollo de
lo urbano a lo rural con trascendencias históricas en su expansión urbanística territorial.
IV.- DECRETO 097/2006. Por el cual se reglamenta la expedición de licencias
urbanísticas en suelo rural

Los asentamientos humanos no pueden ser ajenos al crecimiento poblacional. Los cuales
señala la norma que van asociados a un conjunto de construcciones independientes,
caracterizadas por su proximidad y por compartir circulaciones e infraestructuras de servicios
comunes, se consideran como núcleos de población en suelo rural, entre otros, los centros
poblados rurales y las parcelaciones destinadas a vivienda campestre.

Parcelaciones de predios rurales destinados a vivienda campestre, sin perjuicio en el decreto

1600 de 2005, o la norma que lo modifique, adicione o sustituya, se entiende que también hay
parcelación de predios rurales para vivienda campestre, cuando se trate de unidades
habitacionales indivisos que presenten dimensiones, cerramientos, accesos u otras
características similares las de una urbanización, pero con intensidades y densidades propias
del suelo rural.

Es clara la norma, que dicha expedición de licencias urbanísticas deberá ajustarse a lo

dispuesto del decreto 1600 de 2005, o la norma aplicable en su momento, el cual deberá
sujetarse a las condiciones impuestas por la legislación específica aplicable. Entre tanto la
autorización de actuaciones en centros poblados rurales se subordinará a las normas adoptadas
en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen,
para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios
básicos y de equipamiento social, ordenamiento que deberá estar sujeta a lo dispuesto y
aprobado por el ente territorial dentro de su autonomía, el cual deberá prestar especial atención
en determinar la delimitación del área precisa destinada a este uso, tomando en cuenta la
legislación agraria y ambiental.

Y que dice la norma ambiental; Los municipios y distritos señalarán los terrenos que
deban ser mantenidos y preservados por su importancia para la explotación agrícola,
ganadera, paisajismo o de recursos naturales, según la clasificación del suelo adoptada
en el Plan de Ordenamiento Territorial. En estos terrenos no podrán autorizarse
actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que
impliquen la alteración o transformación de su uso actual.

En el tema agrícola que dice la norma; En los eventos excepcionales en los que la Ley 160
de 1994 permite fraccionamientos del suelo rural por debajo de la extensión mínima de
la Unidad Agrícola Familiar, UAF, la autorización de actuaciones de edificación en los
predios resultantes deberá garantizar que se mantenga la naturaleza rural de los
terrenos, y no dará lugar a la implantación de actividades urbanas o a la formación de
nuevos núcleos de población.

En ese trasegar normativo vemos también que el decreto 097 de 2005, señala en su Artículo
5°. Actuaciones urbanísticas en suelo suburbano. El suelo que puede ser objeto de desarrollo
con restricciones de uso, de intensidad y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en
servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en
la Ley 142 de 1994 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan.

Tratamiento de suelo que, si bien estamos frente a una norma que de alguna manera regula
dicha actuación urbanística, puede ser objeto de un desarrollo que permite fácilmente una
transición de lo urbano a lo rural con procesos de expansión a nivel territorial, en un contexto
y una dinámica de ocupación del suelo con contrastes particulares y con tendencias e
intensidades propias del desarrollo expansivo del territorio urbano a lo rural, proceso de
expansión que no es estático, está en continua transformación, y dentro de estas dinámicas de
cambio se pueden identificar etapas o momentos de evolución que analizados desde un
enfoque normativo, podemos observar que existen verdaderos vacíos jurídicos y de
procedimiento que integren de manera más armónica, avocando dicha problemática con
interrelación regional, para aproximarnos al fenómeno del crecimiento y la expansión urbana,
____________________________
Enrique Sánchez Goyanes, (ed), Ley de Suelo, comentarios sistemáticos de la ley 8/2007, de mayo 28, de suelo, 1ª ed., La Ley-El consultor
de los ayuntamientos, Madrid, pp. 161 y ss. (2007), Fernando López Ramón, Introducción al Derecho Urbanístico, 3ª ed., Marcial Pons
Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, pp. 61 y ss. (2009), Ricardo Estévez Goytre, Manual de Derecho Urbanístico, 4ª ed., Comares
S.L., Granada, pp. 12 y ss. (2005).
ya que se torna como punto de referencia al planteamiento sobre los momentos del proceso de
expansión urbanística.

V.- DECRETO 3600/2007. Por el cual se reglamenta el ordenamiento del suelo rural en
desarrollo de las actuaciones urbanísticas.

Que conforme al decreto señala;

Umbral Máximo de Suburbanización. Porcentaje máximo de suelo que puede ser clasificado
como rural suburbano en un municipio o distrito.

El porcentaje máximo de suburbanizacion de suelo para cada municipio, corresponde a la

adopción de las zonas suburbanas y corredores suburbanos que pertenecen a los suelos
suburbanos.

Unidad Mínima de Actuación. Superficie mínima de terreno definida en el componente rural

del plan de ordenamiento territorial que puede incluir una o varias unidades prediales para
la ejecución de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación de inmuebles, de
conformidad con los usos permitidos en el suelo rural suburbano.

Áreas de actividad industrial. Zonas rurales suburbanas y rurales no suburbanas del

territorio municipal o distrital en las cuales se permite la parcelación del suelo para la
localización de establecimientos dedicados a la producción, elaboración, fabricación,
preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, reparación,
transformación, tratamiento, almacenamiento, bodegaje y manipulación de materias
destinadas a producir bienes o productos materiales.

Vivienda Campestre. Otra figura la cual permite a los municipios adoptar planes de
expansión territorial, que debe identificar unas áreas específicas del territorio, para evitar su
dispersión de manera desarticulada y desorganizada, restringir la suburbanizacion del suelo
___________________________
Artículo 9°. Ordenamiento básico para el desarrollo sostenible del suelo rural suburbano. Para el ordenamiento del suelo rural suburbano, el
distrito o municipio deberá incluir en la adopción, revisión y/o modificación del plan de ordenamiento territorial lo siguiente:

1. Determinación del umbral máximo de suburbanización. Los municipios y distritos deberán determinar el umbral máximo de
suburbanización, teniendo en cuenta el carácter de desarrollo de baja ocupación y baja densidad del suelo suburbano, las posibilidades de
suministro de agua potable y saneamiento básico y las normas de conservación y protección del medio ambiente.
rural, y disminuir la subdivisión y la presión sobre los suelos de protección ambiental y para
la producción, entendiéndose que son suelos que presentan un constante cambio de usos
agrícolas a usos urbanos, generando con ello un incremento de la rentabilidad del suelo
mucho más alta que el suelo rural, siendo este un atributo difícil de revertir en su tendencia.

El desarrollo de las zonas rurales, produce la materialización de las herramientas y los

instrumentos de planificación contenidos en la política de ordenamiento territorial para el
suelo rural, plasmados en decretos 99 de 1993, 097 de 2006 y 3600 de 2007 ministerio de
medio ambiente, referencias teóricas que pueden soportar dicha definición y formulación de
tal política.

Para desarrollar dichos modelos de ocupación por cada municipio, se indica que de acuerdo a
la norma, los municipios dentro de esa política de ordenamiento territorial, pueden propender
por la adopción de dos subcategorías que corresponde a corredores suburbanos y zona
suburbanas, que le permite articular el territorio en todas sus dimensiones; físico-espacial,
socio-cultural, ambiental y económica, subcategorías que delimitan áreas específicas del
territorio a las cuales se les asigna usos en función de su vocación o tendencia y sostenible del
suelo.

Corredores suburbanos, figura que los municipios pueden adoptar para extender la expansión
territorial de sus suelos, la cual permite concentrar actividades específicas que permita la
convivencia de usos urbanos y rurales de manera armónica sin generar conflictos, en estas
áreas se permitirá el desarrollo de actividades con restricción de uso, intensidad y densidad,
los corredores viales suburbanos adoptados para el municipio, se especializan en usos
estratégicos para el desarrollo de su municipio.

Las zonas suburbanas, áreas de planificación y desarrollo estratégico donde se concentra

actividades específicas y permite promover el desarrollo residencial, donde se planifica de
manera anticipada los sistemas de movilidad, transporte, servicios públicos, equipamiento y la
localización de la infraestructura requerida para el óptimo desarrollo del área y así garantizar
la capacidad de soporte del territorio.
_________________________
Antonio Jesús Alonso Timón, Introducción al Derecho urbanístico, Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 75 y ss. (2008).
En concordancia con lo anterior, el decreto 097 de 2006 establece que la parcelación en suelo
rural, debe hacerse teniendo en cuenta la legislación agraria y ambiental que las corporaciones
dentro de su autonomía determinaran. Ahora bien, en cuanto a la definición de usos de suelo
por mandato constitucional, les corresponde a los concejos municipales reglamentarlos, en los
términos 313 de la Constitución Política, esto es establecer la destinación asignada al suelo de
conformidad con las actividades que se puedan desarrollar sobre el mismo, planes de
ordenamiento que debe tener en cuenta los usos compatibles, complementarios, restringidos, y
prohibidos para su desarrollo de actividades en cada suelo.

Los planes de ordenamiento territorial que definen las acciones sobre el territorio municipal,
reglamentan el suelo suburbano en términos de densidades habitacionales, tamaño de predios,
alturas y normas constructivas, con el decreto 3600 de 2007, se da un paso para regular dicho
ordenamiento territorial con énfasis en procesos suburbanos, pese a esto falta más aplicación
de la norma y su evaluación en el tiempo para analizar su congruencia con las dinámicas de
ocupación del suelo.

Ante la escasez de instrumentos de planificación de gestión para el ordenamiento territorial y

su desarrollo de las áreas suburbanas, existen dos retos de regulación e intervención de las
áreas suburbanas futuras y las condiciones urbanísticas, ambientales y normativas, para
orientar de manera adecuada y sostenible la ocupación del territorio.

Impacto de esa expansión territorial, que se ha venido generando mediante instrumentos de

gestión en los planes ordenamiento territorial, para áreas incluidas dentro del plan parcial, para
desarrollar unidades de actuación urbanística, macro-proyectos u otras operaciones urbanas
especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de normas urbanísticas generales.

Todo lo anterior dejando claro que todo proyecto de usos del suelo establecidos en el Plan de
Ordenamiento Territorial, y en suelo rural, la Unidad de Planificación Rural deberá adoptarse
previa concertación con la corporación autónoma regional o de desarrollo sostenible, modelo
______________________________________
Santiago Gonzales-Varas Ibáñez, Urbanismo y ordenación del territorio, 5ª ed., Aranzadi S.S., Cizur Menor (Navarra), pp. 49 (2009)
que debe concebirse como un instrumento para alcanzar mejores condiciones en la calidad de
vida de las poblaciones y, por ende, como un instrumento para construir y fortalecer procesos
de desarrollo sustentable, a partir de la conflictiva relación entre naturaleza y sociedad.

VI. - LA LEY 388 DE 1997. Ley de reforma territorial

Artículo 5º.- Concepto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un

conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden
a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su
jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con
las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las
tradiciones históricas y culturales. Reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998.

Bajo los principios de la ley 388 de 1997 donde enmarca un ordenamiento territorial como
instrumento de gestión en función de la organización del territorio, es importante evaluar los
parámetros ambientales reglamentados en esta, para estimar la proyección en los planes de
ordenamiento territorial, los cuales se convierten en herramientas de ejecución de políticas de
ordenamiento ambiental, partiendo de los lineamientos desde la Política Nacional como
principio conceptual.

Tomando en cuenta este parámetro esencial para la planificación del territorio, en su misma
concepción de la norma, va en procura del desarrollo sostenible que plantea la Constitución
Política Nacional del Territorio, que a la vez son temas que se encuentran en algunos aspectos
desarticulados, incluso confusos en cuanto a competencias de cada uno de ellos, siendo visible
procesos de planificación territorial aislados entre los municipios, y así mismo entre las
regiones del país, temáticas que se han generado al respecto de parte del Gobierno Nacional
__________________________
Artículo 6º.- Objeto. El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social
con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.
como documentos para la discusión dentro de esos lineamientos del Ordenamiento Territorial
Ambiental y aporte para la interpretación de la problemática.

Conforme a esa interpretación de la norma del ordenamiento territorial, se establecen criterios

para el desarrollo del suelo a nivel territorial con énfasis en propuestas ajustables y realistas
para la solución de la problemática general del territorio colombiano, además de solventar los
nuevos obstáculos que sobre el tema ha surgido y las necesidades propias de la población.
Problemática con consecuencias y amenazas de desastres naturales en nuestro territorio, que
no se pueden tomar como hechos apartados del municipio, si no hechos de falta de
planificación del territorio nacional.

Dentro de ese contexto normativo y bajo el concepto de ordenamiento territorial, el cual

comprende un conjunto de acciones político administrativo y de planificación física
concertadas, emprendidas por los municipios o distritos, a disponer de instrumentos para
orientar el desarrollo de su territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el
medio ambiente, dichas acciones de ordenamiento territorial permiten crear mecanismos de
cambio del uso del suelo que conlleva a estudiar las dinámicas naturales y sociales sobre los
cuales se debe incidir, con el propósito de orientar los procesos de ocupación, apropiación y
uso del suelo en el territorio, para garantizar su adecuado aprovechamiento y un desarrollo
sostenible.

En ese sentido la norma permite proponer cambio del uso del suelo a los municipios con una
autonomía de gestión desde una integración urbano-rural, teniendo en cuenta la sostenibilidad
ambiental en el crecimiento poblacional para una adecuada condición de vida, el cual no debe
ser ajena a ese principio de equidad social y equilibrio territorial.

Cambio de uso del suelo, que propende de esos criterios técnicos ya definidos en la norma y
que permiten adoptar planes de desarrollo partiendo de los esquemas de ordenamiento
territorial, el cual deberán contener como mínimo los objetivos, estrategias y políticas de largo
y mediano plazo, para la ocupación y aprovechamiento del suelo, donde se plantea la división
del territorio en suelo urbano y rural, su estructura, desde el plan vial y de servicios públicos,
la determinación de las zonas de amenazas y riesgos naturales, zonas de conservación y
protección, zonas de conservación y protección de recursos naturales y ambientales y normas
urbanísticas para las actuaciones de urbanización, parcelación y construcción, para ello de
igual manera la unidad mínima de actuación.

Como bien se observa en la norma hay varios mecanismos que permiten cambiar el uso del
suelo por los alcaldes y con aprobación de los concejos municipales, cambios que si bien la
norma se encuentra pareciera bien reglado desde una política de ordenamiento territorial para
el beneficio de la población, no parece suficiente ante los constantes cambios que se vienen
dando en algunos territorios locales del uso de su suelo, como es la proliferación de la
parcelación de los suelos en beneficio de algunos intereses particulares con tierras muy fértiles
para el uso agrícola, de tal forma no hay coherencia formal y funcional en el crecimiento del
territorio poblacional urbano desarticulado, todo lo contrario lo que hay es una fragmentación
del territorio rural con una modalidad espacial y funcional, que con el tiempo provoca un gran
conflicto de lotificación que contrasta con los criterios funcionales y formales de las
parcelaciones colindantes, lo cual provoca una problemática de circulación y de organización
de actividades entres sí mismas, periferias que están vinculadas funcionalmente al territorio
urbano y que se convierten en corredores urbanos, como vías de acceso principal. Con la
consolidación de estas vías, permiten ubicarse sobre ellas un equipamiento y servicios
públicos, convirtiéndose en centros suburbanos y catalizadores que le imprimen un mayor
impulso de expansión urbana hacia las periferias mas distantes.

Este proceso de expansión y gradual consolidación en asentamientos urbanos aislados tiene

una curvatura que denota una presión demográfica, haciendo que su ocupación de estos
poblados aislados se expanda como una mancha urbana de la población urbana hacia ellos con
el potencial de impulsar una oleada de expansión urbana hacia las periferias más distantes,
donde empiezan una dependencia funcional de la economía directa con los centros urbanos, lo
cual hace que los una con ella una carretera con el tiempo, esto da origen de manera gradual a
que nuevos pobladores se asienten a lo largo de la carretera, y se inicia así la unión física
espacial de nuevos territorios urbanos con la centralidad urbana.
__________________________________

Pedro Pablo Morcillo, Derecho urbanístico colombiano – Historia, normativa y gestión, op. cit., pp. 125 y 126
Siendo interesante observar que los lotes subdivididos en parcelaciones para acomodar nuevos
residentes, lo hacen desde una expansión urbana a nivel interno del predio de mayor extensión,
consolidando una estructura urbana nueva, patrón que radica a incentivar a nuevos pobladores
asentarse allí, gracias a los nuevos servicios públicos y vías de acceso, y a un mercado libre de
la compra de predios bajo el influjo de que la norma lo permite, generando con ello la
migración de nuevos residentes; este patrón urbano nuevo es muy comercial debido a la que la
subdivisión regular permite que se pueda vender cualquier lote y facilita la construcción de
viviendas ya que la colindancia están a una buena distancia en metros, además se puede
implementar para seguir extendiendo su construcción.

Modelo que socialmente no es justificable de manera indiscriminada, ya que no ofrece un

desarrollo económico con una visión a largo plazo sostenible, generando con ello una
inequidad del crecimiento económico de las personas más vulnerables que habitan esos
territorios colindantes, ya que debido esa proliferación de la parcelación del territorio se
encuentran avocados a reducir su actividad económica agrícola ante el incremento de las
obligaciones rentistas por el uso de sus tierras, componente social que si bien no será el único
fenómeno que lleva a esas nuevas dificultades de la posesión de la tierra por el incremento
expansionista territorial de lo urbano a lo rural, se convierte en una de las razones fuertes por
las cuales está generando un desplazamiento poblacional arraigada de esos territorios de lo
rural a lo urbano.

Procesos dinámicos de expansión territorial, generan severos problemas a las ciudades, ya que
representan una carga económica para los territorios urbanos que deben procurar gradualmente
la dotación de nuevas infraestructuras y suministro de equipamiento de servicios públicos, esta
intensidad en la conversión del suelo rural a los usos urbanos, permite el crecimiento en
desarrollo económico de los municipios en el cobro de obligaciones, para garantizar una
mayor sostenibilidad financiera y facilitar la dotación de nuevos servicios públicos, ¿pero será
que en el tiempo, es el adecuado uso del suelo que le estamos dando a nuestros territorios?, la
constitución establece, Es deber del Estado promover el acceso a la propiedad de la tierra y
los servicios de los trabajadores agrarios, con el fin de mejorar su calidad de vida; además
de garantizar la producción de alimentos. Se priorizará el desarrollo integral de actividades
agropecuarias, así como la construcción de obras de infraestructura y adecuación de tierras.

VII.- Conclusiones

El estado le corresponde definir los lineamientos que orienten acciones en la planificación de

sus territorios, estos se materializan en la constitución, las Leyes y Normas y las Políticas, las
cuales constituyen principios básicos que se deben tener en cuenta para actuar sobre el tema,
esto acompañado de la política ambiental y desarrollo sostenible a cargo del Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Territorial, quien diseña y propone Política Ambiental, con el
seguimiento a los lineamientos de acción que respondan a la características locales coherentes
con las determinaciones regionales y nacionales. Con la Ley de Ordenamiento Territorial se
evidencia claramente un intento de organización espacial del territorio, sin embargo, dicha
organización se aleja de cumplir con ese propósito en absoluto de reglamentación y
obligatoriedad por parte de los municipios para formular y generar políticas de ordenamiento
territorial serios como una oportunidad para integrar los conceptos de ordenamiento.

La normatividad colombiana en cuanto en el tema debería estar muy preocupada por el uso del
suelo en su ordenamiento territorial, así mismo por los beneficios que se obtienen en esa
prevalencia como políticas de cambio del uso del suelo, ya que se denota criterios y políticas
poco claras de conservación y preservación del suelo, es evidente que el derecho urbanístico
intenta regular el uso del suelo y que ha sido una tarea en años más bien ineficiente para
solucionar los problemas de ordenamiento territorial, y su correcta implementación y
aplicación durante muchos años para dotar a las entidades territoriales de herramientas
eficaces para su desarrollo.

Después de tantos años de planificación territorial, la aplicación de las normas urbanísticas

como aporte fundamental social para entender el desarrollo territorial, del entendimiento de
los instrumentos consagrados en la ley, pretendiendo llevar a una revolución en el
ordenamiento territorial en coordinación con las diferentes entidades municipales, regionales y
nacionales, sin lugar a dudas es un reto a futuro para el país que no debe pasar por alto, como
un tema más a tratar, teniendo en cuenta que el futuro de un país depende del uso adecuado
que le dé a su territorio.

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