Luciano Vandelli

Tendenze attuali del sistema territoriale italiano nel contesto europeo

1. L’evoluzione dei sistemi locali

1.1. Le dinamiche in Europa

Nel corso di una fase di crisi profonda ed estesa, in una serie assai vasta di Paesi –
particolarmente, ma non soltanto, in Europa - si sono sviluppati, in epoca recente,
percorsi di riforma che hanno toccato le collettività locali. Percorsi che certamente
hanno risentito significativamente di peculiarità e sensibilità dei singoli sistemi; ma
che –mossi da analoghe esigenze e influenzati da una circolazione delle idee
sempre più rapida e diffusa- tendono a riflettere valori, principi, obiettivi
fondamentali fortemente affini.
In questo contesto, si presentano diffuse tendenze alla valorizzazione di profili
della democrazia locale che si estendono dall’autonomia alla sussidiarietà, dalla
legittimazione alla responsabilità, dalla partecipazione all’adeguatezza delle
strutture e dei mezzi per perseguire gli interessi delle rispettive popolazioni.
Non a caso, il principio di autonomia si ritrova sancito ai massimi livelli in una
amplissima serie di Costituzioni: come avviene per tutte quelle che hanno segnato i
momenti di ritorno alla democrazia in Europa (negli anni ’40, per paesi come Italia,
Germania, Francia; negli anni ’70, in Spagna e Portogallo; negli anni ’90, nei paesi prima
compresi nel blocco sovietico, come Polonia, Ungheria, Romania, Repubblica Ceca,
Bulgaria, Estonia, Lituania). Talora, al riconoscimento dell’autonomia nelle stesse
Costituzioni, corrisponde la possibilità, per gli enti locali, di ricorrere direttamente a Corti
costituzionali nei confronti di leggi (statali o regionali) che ledano le proprie garanzie;
possibilità, questa, prevista in Germania, ed ora estesa a sistemi diversi, dalla Spagna a
Ungheria, Croazia e Slovenia.
In effetti, di fronte ad esigenze analoghe, nei diversi Stati si sono adottati o comunque
discussi criteri e questioni simili, dando luogo anche a grandi tendenze comuni, in fasi
parallele o in ondate successive.
Così, a più riprese, a partire dagli anni ’70 (come in Italia, Spagna e Portogallo),
’80 (come in Francia o in Belgio, nel periodo in cui il sistema britannico conosce il
massimo grado di accentramento), ’90 (come nella stessa Gran Bretagna), parole
come décéntralisation, descentralizacion, descentralizacao, devolution, occupano
un posto importante, nell’agenda politica dei vari Paesi, avviando processi che, in
vari casi, sono tuttora aperti. Rilevanti compiti tradizionalmente esercitati dalle
amministrazioni centrali o dagli uffici periferici statali sono così passati a regioni,
dipartimenti, comuni.
E ad ondate successive si sono sviluppati processi di regionalizzazione (dal 1970 in
Italia; dal 1978 in Spagna, preceduta di poco dalle isole portoghesi di Azzorre e
1
Madeira; dal 1982 in Francia; a partire dagli anni ’80, in una sequenza di riforme, il
Belgio; dal 1998 in Scozia, Galles e Irlanda del Nord; da 2000 nella repubblica Ceca);
di revisione delle dimensioni dei governi locali, alla ricerca di una maggiore
funzionalità (particolarmente affrontando le inadeguatezze dei piccoli Comuni
attraverso robusti processi di fusione; riusciti, tra gli anni ’60 e ’70, in Paesi come
Danimarca, Paesi Bassi, Belgio, Gran Bretagna, Germania, Austria; falliti in Francia,
dove invece si svilupperà l’associazionismo intercomunale); della ricerca di forme di
rafforzata stabilità, autorevolezza e responsabilizzazione dei governi locali (in
particolare, ma non esclusivamente, tramite l’elezione diretta del sindaco, affermatasi
in Italia, a Londra e in altre città inglesi, in una gran parte dei Länder tedeschi e, quindi,
nei paesi dell’Est), sino al diffondersi delle varie modalità di partneriato, di
coinvolgimento e partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni economiche e
sociali.
Certamente, le riforme territoriali si inquadrano in situazioni diverse, anche in
relazione al contesto costituzionale. Tuttavia, sotto la pressione di problemi ed
esigenze simili, presentano importanti parallelismi, anzitutto, in relazione alle
tendenze : a differenziare gli statuti dei territori, particolarmente metropolitani; a
semplificare le competenze, chiarendo i ruoli di ogni livello; a mettere in discussione
la tradizionale geografia amministrativa, regionale e provinciale ; ad affrontare i
problemi dei piccoli comuni mediante formule di associazionismo intercomunale
oppure attraverso un piano di fusioni. Ancora, si tende a mettere in discussione il
tradizionale assetto a livelli sovrapposti, il disegno « à millefeuilles » territoriale,
riducendo la complessità della sequenza comune-provincia-regione: spesso
ridimensionando il ruolo del livello provinciale, in una prospettiva di riduzione a due
livelli. Ma non mancano orientamenti a valorizzare, all’opposto, precisamente il
livello intermedio.
Del resto, in rapporto al decentramento e alle autonomie, atteggiamenti vari sembrano
diffondersi e incrociarsi, nella fase attuale. Da un lato, si presenta consolidata la
coscienza dell’importanza fondamentale del ruolo che le collettività locali possono
svolgere per lo sviluppo economico e sociale di un Paese, per la lotta alla crisi e per
la crescita, così come per la vitalità della democrazia; dell’altro, è evidente che queste
istituzioni tendono spesso a rendere più complessi i sistemi amministrativi, a produrre
sovrapposizioni di competenze, a moltiplicare gli apparati burocratici e le classi
politiche.
Problemi di questo tipo concernono vari Paesi, particolarmente in Europa ; e
problemi di questo tipo hanno acquisito una evidenza insopportabile, negli ultimi
anni, nel quadro di una crisi economica che esige sempre più risposte funzionali ed
efficaci, sul piano della gestione delle funzioni amministrative e della prestazione dei
servizi pubblici. In questo contesto, presentano speciale interesse le riforme – avviate
in numerosi Paesi – che tendono a perseguire l’obbiettivo di ridurre la complessità, di
semplificare il sistema locale e di renderlo più adeguato alle esigenze dei nostri
tempi.

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Diffusamente, le riforme recenti perseguono obbiettivi quali la «modernizzazione», la
«razionalizzazione», la «semplificazione», la «coerenza dell’azione pubblica», la
«trasparenza» : parole che si ripetono, nella legislazione dei vari Paesi europei, e che
caratterizzano la fase attuale. Fase che si presenta, al tempo stesso, sia come
continuazione sia come superamento delle riforme intraprese a partire dagli anni ’70.
Ora, certamente, il contesto si presenta profondamente mutato : in un contesto di
crisi, si affermano nuove domande economiche e sociali, sempre più complesse, e i
vincoli finanziari obbligano le istituzioni pubbliche a cercare risposte innovative.
In questo quadro, le risposte alle nuove esigenze si presentano talora simili, talora
divergenti, particolarmente in relazione alle specifiche soluzioni che le compongono.

1.2. Il travagliato cammino delle riforme territoriali in Italia. La legislazione

In Italia, per molto tempo, il processo delle riforme territoriali si è arrestato,

invischiato tra difficoltà legislative, politiche, amministrative, emerse sia su un piano
generale, sia nei contesti locali.
Segnando ritardi che talora risalgono alla riforma dell’ordinamento locale delineata
con la legge 142 del 1990 e, quindi, alla riforma costituzionale del 2001.
In questo senso, è emblematico il caso delle città metropolitane. Introdotte nella
legislazione italiana, appunto, dal 1990 ed elevate al rango costituzionale dal 2001;
eppure, sino per oltre venti anni rimaste inattuate, arenate da un lato tra difficoltà
normative e procedurali, con percorsi appesantiti da adempimenti complessi e gravosi
e, dall’altro, da contrapposizioni sostanziali: tra sostenitori di aree ristrette e difensori
di circoscrizioni ampie, di territori omogenei, di carattere essenzialmente urbano, e
territori integrati, tra un’agglomerazione centrale e gli ambiti esterni, anche rurali e
montani, che su di essa gravitano; tra concezioni tendenti a soggetti dotati di una forte
legittimazione, a suffragio universale e diretto, e ipotesi basate piuttosto su ipotesi
associative tra i Comuni; tra progetti basati sulla scissione del tradizionale Comune
capoluogo e ipotesi incentrate precisamente sul solido e radicato ruolo di questo; tra
tendenze ad attribuire al livello metropolitano robusti poteri normativi,
programmatori e amministrativi e orientamenti a configuralo prevalentemente come
ambito di coordinamento. Precisamente per superare questi contrasti e inerzie, il
legislatore era intervenuto, nel corso degli anni recenti, nell’ambito di manovre
adottate nel quadro della crisi. Queste misure, peraltro, sono state dichiarate
incostituzionali (Corte cost., sent. n. 220 del 2013), non per motivi di merito, ma per
essere state adottate con decreto legge, in assenza dei presupposti di necessità e
urgenza previsti dalla Costituzione.
Pur se non sono rimaste inattuate, anche le Unioni di Comuni hanno avuto esiti
comunque ben distanti dalle aspettative che in esse si riponevano nel 1990, quando
queste nuove istituzioni associative vennero previste come strumento volto a
determinare un diffuso e ampio processo di fusioni tra Comuni, che avrebbe dovuto
trasformare la mappa amministrativa locale, così come era avvenuto in importanti
esperienze europee, sin dagli anni ’60 e ’70. E neppure – pur dopo che erano state
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alleggerite dall’obbligo per legge di pervenire alla fusione tra i Comuni associati -
sono state, sin qui, in grado di soddisfare nella generalità del territorio nazionale i
criteri di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione stabiliti dalla riforma
costituzionale del 2001 (art. 118) al fine di consentire ai Comuni l’esercizio della
generalità delle funzioni amministrative, anche laddove ciascuno di essi fosse dotato
di piccole dimensioni, su un piano demografico, territoriale, organizzativo,
finanziario.
A tempi più recenti risalgono i ritardi in relazione alla questione delle Province. Qui,
in realtà, le esigenze di un riordino sostanziale, superando stratificazioni di enti,
funzioni, procedimenti, classi politiche, si affermano e si consolidano negli ultimi
anni, nel contesto della crisi economica; trovando espressione precisamente in
manovre economiche, particolarmente negli anni 2011-2012; che in vario modo
tendono ad intervenire su dimensioni (puntando a robusti accorpamenti), funzioni
(sino a prevedere, in qualche fase, la riduzione dei compiti della Provincia ad un
ruolo meramente di indirizzo e coordinamento delle attività svolte dai Comuni),
legittimazione (passando dalla tradizionale legittimazione diretta, ad una elezione di
secondo grado, basata su sindaci e consiglieri comunali).
In questo contesto, una svolta determinante, nel cammino delle riforme, è stata
segnata dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, relativa a città metropolitane, province,
unioni e fusioni di comuni. Questa legge persegue precisamente la complessiva
finalità di superare i ritardi e le difficoltà sin qui registrati nella realizzazione delle
innovazioni su profili considerati come elementi fondamentali per la riforma del
sistema locale.
In questo senso, precisamente le tre questioni accennate – città metropolitane,
province, unioni di comuni – delineano una nuova modulazione istituzionale e
funzionale, dando risposte diverse a situazioni ed esigenze diverse; quali sono, per
quanto riguarda le questioni di area vasta, quelle caratterizzate dalla presenza di
grandi agglomerazioni urbane rispetto alle altre realtà territoriali; o quali sono, sul
piano del governo di prossimità, i territori contrassegnati da una frammentazione
della mappa amministrativa, con una esistenza di Comuni di piccole - e talora
piccolissime - dimensioni.
Nel perseguire una diversa configurazione delle funzioni e degli organi delle
Province, del resto, la legge si propone di “anticipare la prospettiva” contenuta nel
disegno di legge di riforma della Costituzione attualmente all’esame del Parlamento,
volto ad eliminare dalla Costituzione ogni riferimento alle Province stesse.
Di fondo, si tratta – spiega il Governo - di perseguire un ambizioso disegno di
carattere sistematico, delineando “una Repubblica delle autonomie fondata su due
soli livelli territoriali di diretta rappresentanza delle rispettive comunità: le Regioni e
i Comuni. A questi si accompagna un livello di governo di area vasta, chiaramente
collocato in una visione funzionale più ad una razionale e coerente organizzazione
dell’attività dei Comuni insistenti sul territorio che non a un livello di democrazia
locale espressione della comunità metropolitana”.

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D’altronde, è evidente, nella legge, la volontà di perseguire un contenimento dei costi
istituzionali e amministrativi del governo locale; evidenziata dalla previsione di una
pressoché generale gratuità delle cariche connesse alle funzioni governo di tutti gli
enti considerati (Città metropolitane, Province, Unioni).
Ma sarebbe davvero riduttivo restringere gli obbiettivi della legge, sul piano
economico, alla sola riduzione dei costi, con qualche risparmio di spesa; perché
anche su questo piano, si perseguono finalità più ambiziose, collegate al contrasto
alla crisi ed alla promozione della crescita.
Il discorso riguarda particolarmente le aree metropolitane, “motore delle economie
nazionali” e protagoniste sempre più rilevanti “negli scenari economici, sociali e
istituzionali globali”: realtà di cui anche l’Italia deve riconoscere l’importanza
fondamentale per le prospettive di sviluppo del sistema industriale e per la
competitività del Paese nel suo complesso”. In questo senso, il prevedere specifiche
forme di governo per queste aree costituisce “una priorità strategica per il Paese”,
“un’occasione che il Paese non può perdere”1. Ed alla Città metropolitane viene
assegnato il compito di “migliorare la produzione e la regolazione di beni e servizi
pubblici locali, realizzare una maggiore dimensione delle economie di scala, costruire
politiche urbane più integrate e una pianificazione solidale del territorio, aumentare
gli investimenti pubblici e ridurre la loro duplicazione, esercitare il potere unitario
nella negoziazione di accordi per la realizzazione degli interventi di interesse
nazionale, quali infrastrutture e trasporti”. In questa prospettiva, la Città
metropolitana dovrà essere anche e anzitutto “un’occasione per modernizzare la
pubblica amministrazione e rispondere con una struttura snella ed efficiente alle
crescenti aspettative delle imprese e dei cittadini”.
Sotto questi profili, si tratta di avvicinare le situazioni delle aree metropolitane
italiane a quelle delle altre metropoli europee. Ed all’Europa si guarda anche per la
definizione di politiche in grado di utilizzare fondi strutturali, a partire dal
Programma operativo nazionale (PON) di utilizzo dei fondi europei per le aree
metropolitane previsto.
Analogamente, scopi di semplificazione e di modernizzazione dell’amministrazione
pubblica si pongono, sul versante opposto, per i piccoli Comuni, puntando su un
rafforzamento delle Unioni e sul sostegno alle fusioni che tendono comunque ad
assicurare anche nei territori frammentati un esercizio delle funzioni amministrative
su scala idonea. E anche sotto questo profilo, si tratta di adeguare gli assetti delle
amministrazioni italiane agli standard applicati nei Paesi europeo.
In effetti, su un piano generale, le finalità della legge possono inquadrarsi nel
contesto degli obbiettivi perseguiti da riforme in corso in vari Paesi europei.

1
Si riprendono qui parole del “Manifesto delle Città metropolitane italiane”, approvato dalla Rete delle Associazioni
industriali metropolitane nel gennaio 2014; che, tra l’altro, dove, tra l’altro, si osserva: “nelle aree metropolitane si
concentra gran parte della popolazione, del prodotto interno lordo, del gettito fiscale e degli investimenti pubblici e
privati del Paese”. Sottolineando la loro importanza per attrarre investimenti e localizzazioni di imprese multinazionali:
“l’attrattività di un’area metropolitana è legata anche alla capacità di proporsi nella competizione internazionale con le
altre città come un attore unitario e un decisore unico, in grado di rispondere verso l’interno (popolazione residente e
no) e verso l’esterno (gli investitori)”.
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Si pensi, ad esempio, alla ripresa del percorso della riforma del decentramento (il c.d.
“atto III”) in Francia, basato sul principio, espresso dal Presidente della Repubblica,
che considera la democrazia locale “anzitutto un’esigenza di cittadinanza, ma anche
una leva per la crescita”. In questo spirito, il primo provvedimento di questa nuova
fase è costituito precisamente da una legge (27 gennaio 2014, n. 58) sulla
“modernizzazione de l’azione pubblica territoriale e di affermazione delle metropoli”,
che si apre con un titolo dedicato al “chiarimento delle competenze degli enti
territoriali”, per poi passare, appunto, alla istituzione di nuove istituzioni
metropolitane, in una serie di aree.
L’obbiettivo di chiarire le competenze locali è prioritario anche nella legge spagnola
di “razionalizzazione e sostenibilità dell’amministrazione locale” (27 dicembre 2013,
n. 27); anch’essa volta a riformare, in particolare, le competenze delle Province (che,
peraltro, qui sono già enti composti da sindaci e amministratori comunali), a
perseguire con determinazione la fusione dei Comuni minori, a rivedere e
ridimensionare l’insieme degli enti strumentali, a rafforzare le regole di trasparenza e
i controlli interni.

1.3. Segue: le prospettive di riforma costituzionale

a) Il Senato come camera territoriale.

La riforma avviata con la legge n. 56 del 2014 tende a costituire un elemento di un
disegno più ampio, che coinvolge la stessa Costituzione. In questo senso, si muove il
progetto di riforma costituzionale approvato in prima lettura dal Senato e quindi, con
rilevanti modifiche, dalla Camera dei deputati, nel marzo 2015. Il progetto si presenta
volto a due obbiettivi di fondo, variamente articolati nella complessa disciplina
proposta: da un lato, il conseguimento di un nuovo equilibrio tra centro e periferia,
tramite la riconduzione in capo allo Stato di una serie attribuzioni legislative nel 2001
demandate alle regioni e, al tempo stesso, tramite il coinvolgimento delle autonomie
nelle sedi ove vengono assunte le decisioni più rilevanti e, in particolare, nel
Parlamento; dall’altro, una significativa semplificazione del sistema, sia in relazione
ai procedimenti legislativi, superando le complessità del bicameralismo paritario e
(riservando, appunto, alla sola Camera dei deputati, oltre al rapporto di fiducia, la
decisione finale in ordine alla gran parte delle leggi). sia in ordine, appunto, al riparto
delle attribuzioni, evitando le incertezze e sovrapposizioni che hanno dato luogo ad
una conflittualità patologica, giunta ad impegnare la Corte costituzionale, dal 2001 ad
oggi, in circa 1.500 conflitti tra Stato e regioni.
Così, in ordine alla composizione del Senato quale camera essenzialmente
rappresentativa delle autonomie territoriali, tra le varie alternative che si ponevano
(anche in riferimento ai modelli offerti dalla panoramica comparata) il disegno punta
su membri espressi dalle Regioni, eletti da ciascun Consiglio regionale con metodo
proporzionale, includendo, dunque una rappresentanza delle minoranze. In questo
modo, si scarta ogni ipotesi – che pure era stata evocata, nel corso del dibattito – di
adottare un sistema simile a quello proprio del Bundesrat tedesco, con espressione di
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un voto unitario per ogni delegazione regionale, facendo prevalere nettamente logiche
di compattezza territoriale. A ribadire la distanza da un’opzione di questo tipo, del
resto, si colloca la presenza di una componente comunale.
Quest’ultima presenza risulta del tutto minoritaria, limitandosi ad un sindaco per ogni
regione, anche laddove, in base alle dimensioni della popolazione, la componente
regionale può arrivare ad una decina di membri. Complessivamente, le regioni
esprimono 74 senatori, dei 95 assegnati alle autonomie territoriali. Del resto, a
sottolineare la diversa valutazione della presenza comunale sin qui prevalsa nei lavori
parlamentari, il sindaco, nell’ambito di ogni regione, non è più espresso dai sindaci
stessi (come era previsto nell’originario disegno governativo), essendo la nomina
riservata, anche in questo caso, al consiglio regionale. Il quale, dunque, opererà scelte
determinate dalle maggioranze presenti al proprio interno, con possibilità di scelte in
senso decisamente diverso da quelle che sarebbero espresse dai sindaci e dagli
amministratori comunali.
In ogni caso, una presenza di questo tipo è comunque un indice del fatto che il
disegno non ha inteso soltanto connettere i legislatori nella produzione delle regole
unificanti, riservando la presenza nel Parlamento nazionale a soli membri espressi
dalle Regioni quali autonomie dotate di poteri legislativi; per comprendere comunque
anche espressioni dei livelli territoriali di prossimità, a diretto contatto con i cittadini.
Naturalmente, si può discutere l’opportunità di una presenza in Senato di una
componente di provenienza locale (presenza non prevista in vari Stati composti); ma
a chi scrive sembra che, precisamente e particolarmente nel contesto italiano,
sarebbe insufficiente circoscrivere obbiettivi di ricomposizione delle relazioni tra
centro e periferia ai soli rapporti tra Stato e Regioni; e la rappresentanza territoriale
non può ignorare l’esigenza di esprimere le istanze dei territori nei termini più ampi
ed efficaci e, dunque, di considerare il profondo radicamento storico e sociale dei
Comuni, particolarmente in Italia, e il valore della loro esperienza nell’attuazione
delle leggi, in un rapporto di diretta prossimità con i cittadini.
Quanto ai procedimenti legislativi, in via generale, al di fuori dei casi espressamente
demandati a leggi approvate da entrambi i rami del Parlamento (sostanzialmente
circoscritte alle leggi costituzionali ed alle leggi relative all’ordinamento delle regioni
e delle autonomie locali), alla Camera è riservata l’approvazione delle leggi, anche in
contrasto con le proposte eventualmente avanzate dal Senato. Tuttavia, i
procedimenti a prevalenza della Camera sono articolati in tre distinte modalità: a) il
testo approvato dalla Camera è esaminato dal Senato soltanto su eventuale richiesta
di un terzo dei suoi membri (da esprimersi entro dieci giorni), disponendo di un
termine (30 giorni)2 per deliberare proposte di modifica, sulle quali decide in via
definitiva la Camera (procedimento di carattere generale); b) la Camera può
discostarsi dalle proposte eventualmente avanzate dal Senato soltanto con
procedimento aggravato, essendo necessaria la maggioranza assoluta (procedimento
riservato a materie espressamente indicate); c) il testo è inviato comunque al Senato;
ma in questo caso la maggioranza assoluta della Camera sarebbe richiesta solo nel
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Termini speciali, abbreviati, sono previsti per l’approvazione di leggi di conversione di decreti legge (art. 77.6).
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caso in cui il Senato abbia approvato le proprie proposte, a sua volta, a maggioranza
assoluta (ipotesi riservata a legge di bilancio e rendiconto consuntivo, ex art. 81
Cost.).
In questa articolazione, il disegno delineato si presenta più complesso di quello
seguito dalla Costituzione francese, basato su un criterio generale di tendenziale
parità dei due rami del Parlamento nel procedimento legislativo (ferma restando la
riserva del dernier mot all’Assemblea nazionale, chiamata, su richiesta del Governo,
a pronunciarsi in via definitiva; oppure della soluzione adottata in Germania, in cui la
partecipazione del Senato all’elaborazione delle leggi non si presenta come
meramente eventuale, ma come generale e necessaria.
Il punto è centrale, nel sistema delineato dal disegno di legge costituzionale:
considerato che il recupero di competenze al centro, operato dalla riforma del titolo V
e, in particolare, dalla riscrittura dell’art. 117 richiede un riequilibrio complessivo
basato su efficaci modalità di coinvolgimento delle autonomie nelle sedi e nei
procedimenti in cui si assumono le decisioni destinate ad incidere nei termini più
rilevanti sulla sfera di interessi ad esse affidati.

b) Il riparto delle competenze legislative

Per quanto concerne, poi, il rapporto tra la legislazione dello Stato e quella delle
Regioni, apparentemente il riparto delle competenze legislative si presenta
semplificato, passando da una articolazione in tre tipi (legislazione esclusiva statale,
concorrente, residuale regionale), ad una distinta in due sole categorie, scomparendo
la legislazione concorrente, tradizionalmente ripartita tra principi fondamentali
stabiliti dallo Stato in ciascuna materia e normative regionali di disciplina di
dettaglio.
Ad un esame più puntuale, peraltro, risulta evidente che i nuovi assetti non sono così
semplici e compatti, potendosi riscontrare, nell’ambito della legislazione statale, una
articolata gamma di situazioni ben distinte, che in realtà convivono variamente con
discipline regionali.
Al proposito, un rilievo particolare rivestono, anzitutto, materie come governo del
territorio, salute e sicurezza del lavoro, istruzione, ordinamento scolastico, istruzione
universitaria, attività culturali, turismo, nelle quali - come si è accennato - viene
riservata allo Stato l’adozione di “disposizioni generali e comuni”. Nonostante non
manchino interpretazioni tendenti ad assimilare queste ipotesi alle precedenti
competenze concorrenti, la differenza tra queste “disposizioni” e i preesistenti
“principi fondamentali” non è irrilevante; consistendo, a mio avviso, nella circostanza
che, mentre questi ultimi esprimono orientamenti volti ai legislatori regionali, che
rimangono, nel rispetto e nello sviluppo dei principi statali, i soli competenti a dettare
la disciplina della materia vincolante per i cittadini, le “disposizioni generali e
comuni” consentono al legislatore statale di dettare anche vere e proprie norme,
direttamente operative. In questo senso, del resto, la Corte costituzionale, in
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riferimento alle “norme generali” sull’istruzione (attualmente previste dal testo in
vigore della Costituzione art. 117, lett. n), ha avuto modo di precisare che esse di
identificano con “quelle sorrette, in relazione al loro contenuto, da esigenze unitarie
e, quindi, applicabili indistintamente al di là dell’ambito propriamente regionale”;
norme che “così intese, si differenziano dai principi fondamentali i quali, pur sorretti
da esigenze unitarie, non esauriscono in se stessi la loro operatività ma informano,
diversamente dalle prime, altre norme” (Corte cost., sent. n. 279/2005).

c) L’ordinamento locale
Il disegno sopprime dalla Costituzione ogni riferimento alle Province, mentre
mantiene invece quello alle Città metropolitane. In questo senso, il disegno recepisce
e sviluppa le linee di riforma emerse dai recenti interventi del legislatore e,
particolarmente, dalla legge n. 56 del 2014 hanno tracciato un nuovo schema basato
sulla differenziazione tra territori, anzitutto, al livello di area vasta.
Ora, il disegno di legge costituzionale ratifica la divaricazione tra Città metropolitane
e Province: mantenendo la configurazione delle prime come enti costitutivi della
Repubblica, mentre le seconde perdono ogni riferimento nella Costituzione.
Secondo queste linee, dunque, l’impostazione adottata dalla legge 56 si presenta
confermata e confortata. Anche sotto il profilo della legittimità della elezione
indiretta degli organi, per quanto concerne le Province. Nulla cambia, invece, per
quanto riguarda il dibattito sulla legittimità della elezione di secondo grado del
Consiglio metropolitano e sulla identificazione del sindaco metropolitano con il
sindaco del Comune capoluogo.
Su questi aspetti, peraltro, è già intervenuta la Corte costituzionale (sent. n. 50 del
2015) che, pronunciandosi sui ricorsi presentati da alcune regioni nei confronti della
legge, ha dichiarato costituzionalmente legittima la disciplina contenuta nella legge
56 e, in particolare, la composizione degli organi di governo basata su una elezione
indiretta.

2. Le concezioni e le tendenze fondamentali

2.1. L’autonomia locale e la sussidiarietà

La proclamazione dell’autonomia – diffusa, come si è accennato, nella generalità

delle Costituzioni dei Paesi europei - implica fondamentalmente il riconoscimento a
enti esponenziali di collettività territoriali, di potestà pubbliche nel perseguimento di
finalità e di interessi propri delle rispettive collettività; organizzando i servizi e
gestendo le funzioni amministrative secondo un proprio indirizzo, nell’adeguare
l’attuazione delle leggi alle esigenze concrete dei singoli territori. Con risvolti di
garanzia che possono estendersi a vari aspetti, dal carattere elettivo degli organi alla
delimitazione dei controlli, dall’ampiezza e rilievo delle funzioni alla adeguatezza dei
mezzi finanziari per farvi fronte.

Così, l’applicazione dell’autonomia comporta una “capacity to make policies

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without the intervention of the centre”. All’accrescimento di poteri e
responsabilità delle autorità locali nelle scelte relative ai problemi e agli interessi
delle corrispondenti comunità corrisponde un alleggerimento dei controlli di
carattere formale da parte di autorità superiori, a vantaggio di controlli a carattere
prevalentemente tecnico e compiuti da organi neutrali (quali Corti dei conti).
In questo quadro, le capacità decisionali degli amministratori eletti sono dunque
generalmente sensibilmente migliorate: particolarmente nell’ultima parte del
secolo scorso, è aumentata la capacità delle autorità locali di adeguare
l’organizzazione amministrativa alle specificità del territorio, mentre sono calate le
ingerenze delle amministrazioni statali. In vari casi poi questa autonomia si è
sviluppata anche e particolarmente su un piano normativo, aumentando i poteri
regolamentari e statutari dei comuni.
D’altronde, se i criteri di alleggerimento delle funzioni dello Stato e di
trasferimento ai livelli più vicini ai cittadini vengono ricollegati al principio di
sussidiarietà in senso cosiddetto “verticale” (vale a dire nei rapporti tra vari livelli
istituzionali, come sancito nel sistema giuridico europeo) hanno caratterizzato
pressoché ovunque, in Europa, le riforme realizzate negli ultimi decenni, il
principio di sussidiarietà tende in misura crescente ad essere sviluppato –in un
complesso e importante dibattito- anche in senso "orizzontale", vale a dire nei
rapporti tra istituzioni (locali) e famiglie, associazioni, comunità e imprese. In
questo senso, il principio trova ormai riconoscimento anche in qualche testo
costituzionale: come in quello polacco, il cui preambolo si apre affermando che la
Costituzione “si basa sul …. principio di sussidiarietà nel rafforzamento dei poteri
dei cittadini e delle loro comunità….”.; mentre la Costituzione italiana (art.118)
demanda espressamente a tutte le istituzioni che costituiscono la Repubblica
(Stato, Regioni, Città metropolitane, Province, Comuni) il compito di favorire
“l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di
attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

2.2. La governance

Il termine “governance” è ormai entrato nell’uso corrente, per indicare l’insieme dei
modi di coordinamento tra soggetti, funzioni, interessi: in senso interno alle
istituzioni pubbliche, nei sistemi multilivello (caratterizzati, cioè, dalla presenza
sovrapposta di istituzioni statali, regionali, locali), con riferimento particolare alla
allocazione delle competenze tra queste istituzioni , agli obblighi di leale
collaborazione, alle modalità dei raccordi, ai relativi meccanismi sanzionatori; in
senso esterno alle istituzioni, nel rapporto tra pubblico e privato, con specifico
riferimento -come si è ora accennato- alla sussidiarietà.
Del resto, si presenta assai significativo l’uso che della parola si fa nel sistema
europeo, ad indicare – come esplicita il Libro bianco presentato dalla Commissione
nel 2001 – l’insieme di norme, processi, comportamenti che influiscono sull’esercizio
delle competenze. Secondo una dinamica in cui possono distinguersi cinque
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momenti, che possono essere identificati come: a) apertura, volta a far comprendere;
b) partecipazione, per coinvolgere; c) responsabilità, per definire i ruoli; d) efficacia,
per assicurare i risultati; e) coerenza, per promuovere coordinamento, tanto in senso
orizzontale, tra politiche, quanto in senso verticale, tra autorità.

Le esperienze sin qui sviluppate dimostrano la necessità di prestare attenzione a tutti

questi punti; evitando dissonanze, incongruenze, ma anche staticità, limiti e anche
arretramenti: nelle concezioni, nelle norme, nelle prassi.
Partendo, appunto, da un’idea di apertura delle amministrazioni; che devono
presentarsi ai cittadini non più come luogo oscuro e misterioso, ma - secondo una
nota espressione - come “una casa di vetro”, retta da principi di trasparenza e di
accessibilità. Con atti e documenti per quanto possibile pubblicati in siti Internet, o
comunque accessibili ai cittadini interessati.
Egualmente imprescindibile, quale precondizione, è la chiarezza nella ripartizione dei
ruoli e delle relative responsabilità; evitando le incertezze di policentrismi
eccessivamente complicati, con competenze troppo frammentate e sovrapposte.

2.3. Sistemi competitivi e sistemi cooperativi

Sotto altro profilo, si presenta di notevole interesse e rilievo una diversa prospettiva, che
può riguardare la distinzione tra sistemi «competitivi o duali», da un lato, e sistemi
«cooperativi», dall’altro.
Una distinzione che, semplificando e schematizzando, può prendere a riferimento:
• da un lato, sistemi (o prospettive, o fasi, o elementi) a istituzioni separate (quanto meno
prevalentemente), con una pluralità di autonomie congegnate come monadi
(tendenzialmente) autoconcluse, scollegate tra loro e separate dal centro, in grado di
dotarsi di proprie regole e sfere di azione, ma non di incidere nei processi decisionali dei
livelli superiori, le cui regole, del resto, si sviluppano in ambiti ben distinti e
rigorosamente separati da quelli affidati alle norme regionali e locali. Il sistema ha origini
antiche, risalendo alla fondazione dei primi Stati federali, dagli Stati Uniti alla Svizzera,
alla fine del ’700, e ricollegandosi ad una visione riduttiva dell’intervento pubblico,
secondo le impostazioni liberali e liberiste all’epoca dominanti;
• dall’altro, sistemi (o prospettive, o fasi, o elementi) a istituzioni intercomunicanti,
tramite strumenti di coinvolgimento e di partecipazione retti da principi di «leale
cooperazione» e tramite elementi di connessione e di concorrenza anche nei rapporti tra
fonti centrali e fonti regionali, in misura significativa destinate a convivere negli stessi
ambiti. Il modello si afferma insieme all’espandersi degli interventi pubblici nel welfare
state, in cui divengono imprescindibili, tra l’altro, esigenze di perequazione e sostegno nei
confronti dei territori svantaggiati. In Europa, il principio cooperativo si presenta,
nell’attuale fase storica, decisamente prevalente, radicandosi ormai solidamente negli
ordinamenti costituzionali di paesi quali Germania, Austria, Belgio, Spagna, Italia.
In queste dinamiche collaborative, la collocazione e il ruolo degli enti locali, nei rapporti
con le Regioni, da un lato, e lo Stato, dall’altro, possono variare notevolmente.
11
Schematizzando, nella attuale panoramica comparata si possono individuare tre modelli:
a) un modello (che potremmo definire) a disegno lineare. In questo schema lo Stato
interagisce direttamente con i soli livelli regionali, pienamente autonomi nello stabilire,
all’interno del proprio ordinamento, le regole di relazione con gli enti locali del proprio
territorio. È, questo, il modello che caratterizza consolidati Stati classicamente definiti
«federali», a partire – in Europa – dalla Germania: ove (solo) i Länder si raccordano
con l’organizzazione dello Stato centrale (Bund), tramite l’organo che, presso il Par
lamento, rappresenta i territori, il Bundesrat, composto esclusivamente da membri degli
esecutivi regionali. Del resto, in questi sistemi è ciascun Land a regolare, con proprie
leggi e prassi, il ruolo e la collocazione degli enti locali, considerati come istituzioni
«immedesimate» nell’ordinamento regionale, e dunque di regola sottratte a discipline
nazionali. In qualche Land – come l’Assia o la Renania-Palatinato – opera, al fine di
rappresentare le posizioni degli enti locali, in rapporto ad affari e progetti di legge che li
riguardano, un Consiglio dei Comuni (Kommunaler Rat), composto da amministratori
locali, e presieduto (senza diritto di voto) dal ministro del Land competente in materia
locale;
b) un modello (che potremmo definire) a disegno stellare. Qui è lo Stato a collocarsi
comunque al centro di una serie di linee di relazione, ben distinte e tendenzialmente
bilaterali, con i livelli regionali, da un lato, con i livelli comunali, dall’altro, con i livelli
intermedi, ancora. A questo schema si ispira, tradizionalmente, la Francia; anche e
particolarmente in periferia, dove il baricentro di questo disegno è tradizionalmente
costituito dal prefetto;
c) un modello (che potremmo definire) a disegno misto o bifronte. Qui tende a
configurarsi un imprescindibile raccordo tra Stato e Regioni; ma questo raccordo non
esaurisce e non esclude l’esigenza di un coinvolgimento diretto dei Comuni e delle
Province. Del resto, il coinvolgimento degli enti locali, oltre che nei confronti dello
Stato, si realizza anche nei confronti della Regione. In questo schema si colloca, ad
esempio, l’Italia; dove il raccordo tra Regioni e autonomie locali – tramite uno
specifico organo – è sancito da una disposizione della stessa Costituzione.

Questi modelli, comunque, si presentano come tendenziali: persino il sistema federale più
classico, quello degli Stati Uniti, dove in via di principio gli enti locali rientrano
pienamente nell’ordinamento di ciascuno Stato membro, conosce forme di collaborazione
che coinvolgono, in un raccordo diretto, federazione ed enti locali.
Il principio di collaborazione, d’altronde, può basarsi su un’ampia pluralità di procedure,
strumenti, forme, atti, quali:
• l’istituzione di specifici organi, a composizione mista, che includono rappresentanti dei
diversi livelli, funzionando come sedi di confronto diretto;
• le consultazioni preventive: coinvolgono, anzitutto, le associazioni o le organizzazioni
(non necessariamente di natura pubblicistica) che rappresentano le autonomie. In vari
paesi (quali Svizzera, Spagna, Bulgaria, Islanda, Ungheria, Malta) queste organizzazioni
sono consultate, ad esempio, sui progetti di legge che riguardano le collettività locali.
Altrove (come in Islanda, Ungheria o Lituania) analoghe consultazioni sono previste in
12
materia di bilanci. Talora, queste consultazioni corrispondono ad un vero e proprio
obbligo giuridico;
• le forme di concertazione: tramite forme di negoziazione bilaterale su determinati affari
o politiche pubbliche. Fenomeni di questo tipo sono ben noti in Francia, ad esempio, in
materie quali la prevenzione dell’esclusione sociale o il contrasto alle forme di insicurezza
urbana;
• gli obblighi di informazione: previsti da numerosi ordinamenti (Spagna, Lituania,
Repubblica Slovacca, Svizzera, ecc.), nei rapporti tra autorità dei diversi livelli.

3. I protagonisti
3.1. Livelli regionali e livelli locali

Non mancano, in Europa, paesi che presentano assetti basati su due soli livelli (comunale
e provinciale) di autonomia. Assetti che caratterizzano generalmente gli Stati di minori
dimensioni (quali Danimarca, Svezia, Lussemburgo, Finlandia, Estonia, Lituania,
Lettonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Grecia, Cipro, Malta); mentre
sempre più diffusamente, gli Stati di maggiori dimensioni si presentano caratterizzati dalla
esistenza di un terzo livello di governo territoriale. Dalla Francia alla Polonia, dal Belgio
all’Italia, dalla Spagna alla Repubblica Ceca, da Scozia, Galles e Irlanda del Nord alle
isole Azzorre e Madeira, alle storiche collettività locali si sono sovrapposte – come si è
accennato – significative istituzioni regionali, che si sono affiancate alle tradizionali
esperienze di Länder e Cantoni ben radicate in Stati quali Germania, Austria, Svizzera.
Gli assetti delle istituzioni territoriali si configurano, così, in termini assai variegati, sotto
molti profili. Possono distinguersi, in questo modo, sistemi contraddistinti dalla sola
presenza di governi locali, di dimensioni limitate (normalmente: comunale e
dipartimentale/provinciale) e sistemi caratterizzati dalla presenza di significativi soggetti
di ampie dimensioni (Stati membri, Länder, Cantoni, Regioni, Comunità autonome, ecc.);
sistemi di volta in volta indicati come federali, regionali, autonomici o – più
genericamente – come compositi o multilivello.
I livelli regionali, peraltro, non sempre sono estesi all’intero territorio nazionale;
riguardando, invece, talora solo una parte del territorio, caratterizzata da peculiari
situazioni, storiche, linguistiche, etniche, ecc. In questa situazione si è trovata l’Italia nel
lungo periodo intercorso tra l’istituzione delle Regioni a statuto speciale (dal 1946) e
l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario (1970); e in questa situazione si trova ora, in
particolare, il Regno Unito, con una devolution che ha costituito Assemblee regionali in
Scozia, Galles, Irlanda del Nord. Singolare è poi la condizione del Portogallo, ove si sono
riconosciute robuste autonomie alle isole Azzorre e Madeira, ma la regionalizzazione del
territorio continentale, pur prevista dalla Costituzione, è stata bloccata in seguito (1998)
dall’esito negativo di un referendum.
Al di là degli aspetti terminologici (e delle relative incertezze, essendo i confini tra l’una o
l’altra categoria tutt’altro che netti e indiscutibili) tra i sistemi articolati in livelli regionali
possono distinguersi Stati a legislazione concentrata e Stati a poteri legislativi decentrati.
In questi ultimi, il Parlamento nazionale non detiene il monopolio della produzione di
13
leggi, che vengono – in varia forma ed in vari ambiti – adottate anche (e talora persino
prevalentemente) da Assemblee regionali. Caso, questo, assai diffuso ed in espansione in
Europa negli ultimi decenni, se si considera che sono pochi i paesi che – come la Francia e
la Polonia – non hanno riconosciuto poteri legislativi ai propri livelli regionali.
Tra le autonomie regionali dotate di poteri legislativi, del resto, alcune (come i Cantoni
svizzeri, i Länder tedeschi e austriaci, la Scozia, le Regioni a statuto speciale in Italia,
ecc.) dispongono di una competenza legislativa generale in materia di ordinamento locale,
sì che – si dice – questi enti sono «immedesimati» nell’ordinamento regionale; anche se si
tratta di una competenza soggetta ai limiti stabiliti dalla Costituzione (blandi in Svizzera,
più stringenti in Germania ed Austria) e, talora, da principi stabiliti dal legislatore statale
(come avviene, sia pure non senza incertezze e tensioni, per le Comunità autonome
spagnole).
Altri, invece (ed è il caso delle Regioni italiane, dopo la riforma del Titolo V), pur non
disponendo di questa competenza generale, hanno competenza a disciplinare le materie in
cui operano gli enti locali e, magari, gli stessi aspetti ordinamentali, fatti salvi quelli
relativi a materie espressamente riservate allo Stato.

3.2. I soggetti del governo locale

a) I Comuni
Pressoché ovunque, in Europa (e non soltanto), il Comune costituisce il livello territoriale
di base, rappresentando la generalità degli interessi della comunità locale. Tuttavia, i
Comuni presentano grandi diversità sostanziali: anzitutto, all’interno dei medesimi Stati,
come avviene in paesi quali Francia, Spagna o Italia, dove i Comuni più piccoli, di poche
decine di abitanti, sono assai distanti da quelli di maggiori dimensioni, che di abitanti ne
hanno milioni; ma anche tra Stati diversi, con dimensioni medie che vanno dai 1.600
abitanti della Francia, agli oltre 136.000 del Regno Unito, passando per i 4.900 della
Spagna, i 5.500 della Germania, i 7.100 dell’Italia.
La prospettiva di superare storiche debolezze dei comuni minori è affidata in larga
misura, come si è accennato, alla capacità di sviluppare forti sistemi di cooperazione
tra i comuni stessi. In questo, è particolarmente significativa la svolta operata, in
questi anni, dall’ordinamento italiano: che dopo aver, nella riforma delle autonomie
locali del ’90, puntato fortemente sull’avvio di processi di fusioni, nel ’99 ha preso
atto del fallimento di quella ipotesi per puntare seriamente su forme collaborative
(unioni di comuni), in ambiti ottimali per l’esercizio associato delle funzioni. Si tratta
di prospettive credibili e serie, che meritano ogni attenzione. Anche se non vanno
trascurate né le resistenze cui vanno incontro –particolarmente in situazioni che
tendono a diffidenze, separatezze, campanilismi- né i profili delicati, sul piano della
trasparenza, della legittimazione democratica, della semplificazione amministrativa,
della responsabilizzazione nei confronti dei cittadini: come dimostra la stessa
esperienza francese, che in materia di "intercomunalità" presenta un dinamismo
progettuale e di realizzazione privo di paragoni; e che si regge su una vivace
legislazione, riformata recentemente anche e in particolare per semplificare la
14
cooperazione intercomunale, ridurne le forme, rafforzarla attraverso un nuovo
sistema finanziario e di legittimazione democratica.

b) I livelli di area vasta

Tradizionalmente, il livello di area vasta più diffuso in Europa, è costituito dalla
Provincia. Ente territoriale dotato di organi eletti direttamente, secondo un modello
presente, oltre che nella storia amministrativa italiana, in paesi come Francia
(Départements), Belgio (Provinces), Germania (Landkreise), Gran Bretagna (Counties),
con competenze amministrative di tipo variegato, ma generalmente considerate di area
vasta, e dunque eccedenti rispetto alle capacità amministrative dei Comuni. In vari casi,
l’affermarsi di nuovi ordinamenti regionali ha aperto dibattiti sulla soppressione dei livelli
provinciali, talora accompagnati da tendenze al ridimensionamento delle funzioni, delle
risorse finanziarie, del personale.
Altrove, peraltro, non mancano modelli di Provincia come ente associativo: modello
tipico, in particolare, della tradizione spagnola, dove la Provincia è definita
costituzionalmente «entità locale con personalità giuridica propria, determinata dal
raggruppamento di municipi» (art. 141). Significativamente, le competenze provinciali
riguardano in larga misura l’attività dei municipi: coordinando i servizi di competenza di
questi, garantendo ad essi assistenza giuridica, economica e tecnica, gestendo le funzioni
che i Comuni di minori dimensioni non sono idonei a svolgere. Ad un modello di questo
tipo, del resto, si ispira la riforma approvata in Italia con la legge n. 56 del 2014; la cui
legittimità costituzionale, come si è accennato, è stata recentemente affermata dalla Corte
costituzionale (sent. n. 50 del 2015, cit.).
Nelle aree urbane strategiche, del resto, vanno affermandosi forme nuove di governo
metropolitano; spesso dotate di rilevanti poteri e di specifiche istituzioni. I modelli si
presentano, così, assai diversificati A parte i casi di città-stato (o città-regione), come
Amburgo, Brema, Berlino o, in diversi contesti, Madrid e Bruxelles, in questo senso
si presenta emblematico il caso di Londra, ove il legislatore ha ripristinato, a partire
dal 1999, l’autorità metropolitana, dotandola di rilevanti poteri e di legittimazione
popolare diretta, con un sindaco eletto a suffragio universale. Nella stessa Inghilterra,
regimi speciali metropolitani, che concentrano l’insieme dei poteri provinciali e di
quelli comunali, riguardano altre sei aree, a partire da Manchester, il cui governo si
basa su un’autorità ad elezione indiretta.
Una concentrazione delle funzioni di entrambi i livelli in capo ad un unico soggetto –
in questo caso il Comune – si verifica anche per qualche decina di città, di maggiore
rilievo, in Germania (dette “kreisfrei”, cioè libere dal livello provinciale).
Sulla base di un diverso disegno istituzionale, a partire dal 2011 è stata istituita
(anche qui, dopo un periodo di frammentazione delle politiche metropolitane in tre
diversi ambiti e soggetti, con distinte competenze, rispettivamente in materia di
governo del territorio e infrastrutture, trasporti, ambiente e rifiuti), l’Area
metropolitana di Barcellona, come formula associativa che riunisce 36 Comuni, con
una popolazione complessiva che supera i 3.200.000 abitanti.
Recentemente, poi, è entrata in vigore la legge francese (27 gennaio 2014, n. 58) sulle
15
Métropoles; legge che prevede quattro distinti sistemi di governo, per Parigi (come
ente di diritto pubblico, établissement public à fiscalité propre), a Lione (come vero e
proprio ente territoriale a elezione diretta, sostitutivo del preesistente dipartimento), a
Aix-Marsiglia-Provenza e in ogni altra situazione che presenti determinati requisiti e
si collochi in un’area che comprenda più di 650.000 abitanti.

c) I livelli intercomunali
Quasi tutti i paesi conoscono forme di associazionismo intercomunale, ma il tema assume
un particolare rilievo nei paesi in cui, falliti i tentativi di fusione, la via di far cooperare
questi ultimi in livelli di dimensioni più adeguate si presenta necessaria per affrontare le
inadeguatezze – in termini di popolazione, di territorio, di risorse organizzative ed
economiche – dei Comuni (particolarmente, minori). Il tema è primario in Francia, dove i
36.600 Comuni presentano nella grandissima maggioranza dei casi dimensioni del tutto
insufficienti alla gestione delle funzioni amministrative; e dove, in effetti, soprattutto a
partire dalle riforme degli anni ’80, si è sviluppata una densa rete di «intercomunalità»
(Communautés urbaines, Communautés de Communes), composta da circa 2.500 enti,
spesso dotati, tra l’altro, di una robusta autonomia impositiva e finanziaria. Ma anche in
Spagna e Italia, la questione delle forme associative riveste un notevole rilievo.
D’altronde, con varie modalità e tendenze, le riforme diffusamente sviluppate in Europa,
negli anni recenti, hanno inteso perseguire stabilità e autorevolezza; spesso sperimentando
forme «razionalizzate», anche dotate di tratti fortemente originali.
In larga misura, gli orientamenti affermati nelle riforme adottate nei vari paesi europei alla
fine del secolo scorso sembrano aver rafforzato la legittimazione e l’autorevolezza degli
organi locali, a partire dai sindaci; rendendoli o valorizzando il loro ruolo politico su un
piano più generale.
Schematizzando, possono distinguersi:
a) forme di tipo parlamentare: in cui il Consiglio, eletto direttamente, elegge il
sindaco e la Giunta, secondo il sistema applicato in paesi quali Francia, Spagna, parte
della Germania, Danimarca, Irlanda, Lituania, nonché in Italia prima della riforma del
1993. In termini peculiari e arcaici, in Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo il sindaco è
formalmente nominato dal Re (o dal Granduca); ma nella sostanza il decreto reale
recepisce normalmente le indicazioni espresse dal Consiglio comunale;
b) forme di tipo presidenziale: ove sono eletti in via diretta, in generale
contestualmente, sia il Consiglio, sia il sindaco, che nomina i propri assessori. In questo
modello manca un rapporto di fiducia tra i due organi che, dunque, devono convivere
anche quando appartengano a diversi schieramenti politici. In questa direzione è
caratterizzato, ad esempio, il sistema di governo dell’autorità metropolitana di Londra e
di altre città britanniche;
c) forme atipiche: basate su una duplice legittimazione diretta, sia del Consiglio sia
del sindaco, ma mantenendo tra i due organi il rapporto di fiducia, sino a legarli
indissolubilmente nella permanenza in carica, in base al principio per cui questi organi
insieme permangono e insieme cessano (simul manent simul cadunt). La fiducia
configura una forma parlamentare, ma fortemente rimodellata con l’innesto
16
dell’elezione diretta del sindaco. Modelli di questo tipo si applicano in una parte
significativa dei Länder tedeschi e austriaci, oltre che in Italia, dopo la riforma del 1993
che ha introdotto l’elezione diretta del sindaco;
d) forme di tipo collegiale/direttoriale: con un ruolo dominante di organi collegiali,
mentre gli organi monocratici – laddove esistono – assumono una funzione
prevalentemente formale (di rappresentanza esterna dell’ente) o tecnica (con un compito
di attuazione degli indirizzi degli organi collegiali). A sistemi collegiali, sia pure in forme
alquanto diversificate, si ispirano, da un lato, i governi locali della Svizzera, dall’altro,
tradizionalmente, quelli britannici.

4. Le trasformazioni in atto
4.1.Dall’uniformità alla differenziazione
L’evoluzione recente dei sistemi europei sembra segnalare, anzitutto, rilevanti
elementi di novità e di distacco dalla tradizione uniformista che aveva contrassegnato
la storia amministrativa di molti Paesi dell’Europa continentale (a partire da quelli
che avevano applicato il modello istituzionale elaborato dalla Rivoluzione francese e
da Napoleone, come Belgio, Italia, Spagna, oltre – ovviamente – alla stessa Francia).
In questo senso, è significativa, ad esempio, la differenziazione che caratterizza le
Métropoles francesi; una differenziazione che non concerne semplicemente il
rapporto tra le situazioni « metropolitane » e il resto del territorio, ma che riguarda
anche le forme adottate per ciascuna di esse. Così, emblematicamente, la legge sulle
métropoles (n.58/2014) prevede forme differenziate in quattro modelli (Parigi, Lione,
Aix-Marsigla, regime comune), utilizzando istituti giuridici diversi,
dall’ “établissement public de coopération intercommunale” alla “collectivité à statut
particulier”, vero e proprio ente territoriale. E la Corte costituzionale ha giudicato
queste disposizioni conformi alla Costituzione, considerato che, tra l’altro, « la
différence de traitement qui en résulte … repose sur une différence de situation en
rapport avec l’objectif poursuivi par le législateur » e che « le principe d’égalité
devant la loi ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des
situations différentes, ni a ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt
général, pourvu que, dans l’un et dans l’autre cas, la différence de traitement qui en
résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit » (decisione n. 2013-
687). Nel dibattito politico, poi, concetti di questo tipo sono affermati in termini che
sarebbero parsi inaccettabili soltanto pochi anni fa : “il est évident – si legge, ad
esempio, in un documento del Senato3 - que la situation des territoires est très
différente et qu’elle appelle donc une diversité des réponses…Il est devenu nécessaire
de mettre en oevre un véritable pouvoir décentralisé d’adaptation de la législation aux
particularités territoriales. …Il n’y a pas de contradiction de principe entre l’égalité
devant la loi et la décentralisation adaptée au territoire ».

33
Sénat, Rapport d’information sur l’avenir de l’organisation décentralisée de la République, par Y. Krattinger, 8
ottobre 2013.
17
Ma se il principio di uniformità si presenta in crisi nel sistema che ne era stato la
culla, la differenziazione va sviluppandosi in termini sempre più evidenti nei Paesi
che lo avevano seguito in una lunga tradizione amministrativa.
Come l’Italia; dove la riforma costituzionale del 2001 ha introdotto nella Costituzione
(art. 118) un principio esplicito di « differenziazione », particolarmente come criterio
che, insieme ai principi di adeguatezza e sussidiarietà, deve ispirare la distribuzione
delle competenze tra le collettività territoriali. Del resto, la stessa riforma del 2001,
ha inserito le Città metropolitane tra le autonomie territoriali che costituiscono la
Repubblica (art. 114 della Costituzione), ben distinte dalle Province, presenti nei
territori non metropolitani. In questo contesto, a ciascuna Città metropolitana è
riconosciuta la possibilità di differenziare i moduli di organizzazione e
funzionamento, grazie alla estesa autonomia statutaria ad esse riconosciuta (legge n.
56 cit.). In concreto, ogni città può scegliere di seguire il modello ad elezione
indiretta, nel quale il consiglio metropolitano è composto da sindaci e consiglieri
comunali, eletti da tutti i sindaci e i consiglieri dei comuni del territorio, mentre il
sindaco metropolitano è identificato con il sindaco del comune capoluogo ; oppure,
può optare per un sistema alternativo ad elezione diretta, in cui è la popolazione
metropolitana vota a scrutinio diretto il sindaco e i consiglieri metropolitani.
D’altronde, gli statuti possono scegliere tra un’ampia serie di opzioni in relazione al
ruolo e alle competenze del sindaco metropolitano e del consiglio metropolitano,
Così, tra l’altro, ciascuno statuto può decidere se concentrare nel sindaco la generalità
delle competenze, riservando al consiglio soltanto l’approvazione di atti normativi e
generali, elencati o se adottare la soluzione opposta; se valorizzare il ruolo di una
assemblea (“conferenza metropolitana”) composta da tutti i sindaci, o se ridurlo a
pochi pareri su alcuni atti di fondamentale ed eccezionale importanza.
E ancora, forme differenziate possono essere adottate dagli statuti in relazione
all’articolazione del territorio metropolitano in zone ; e in relazione alla
configurazione dei rapporti tra la città metropolitana, da un lato, e i comuni e le
unioni intercomunali, dall’altro.
La rottura del principio di uniformità, poi, risulta evidente, nell’esercizio delle
funzioni: sia perché la stessa legge statale prevede funzioni fondamentali ben diverse
tra le due categorie di enti di area vasta, le città metropolitane e le province, tuttora
presenti nella restante parte del territorio, sia perché in larga misura le competenze di
questi enti dipenderanno dalle leggi delle varie regioni. Che, a quanto si può
constatare dalle leggi sin qui emanate, stanno in effetti seguendo orientamenti
alquanto diversificati.
Del resto, in posizione differenziata si trovano stessi Comuni, nell’esercizio delle
rispettive funzioni; sia, anche in questo caso, per le varie opzioni seguite dalle diverse
leggi regionali, sia in relazione alle loro dimensioni, considerato che, secondo quanto
stabilisce una legge statale, al di sotto di una certa soglia demografica (5.000 abitanti)
si applica un obbligo di esercizio delle funzioni in modo associato.

4.2. Le competenze delle autonomie locali

18
Diffusamente, con varie tecniche e con varie modalità, nei Paesi europei si sono
messi in discussione assetti consolidati delle competenze attribuite agli enti locali.
In qualche caso, questa revisione ha portato a mettere in discussione il tradizionale
riconoscimento della capacità degli enti territoriali di perseguire, anche al di là delle
funzioni esplicitamente attribuite dalla legge, la generalità degli interessi della
comunità insediata nel rispettivo territorio, fatte salve le sole competenze
espressamente riservate ad altri soggetti: la cosiddetta “clausola di competenza
generale”. Clausola classica, tra l’altro, dalla Carta europea dell’autonomia locale,
secondo la quale le collettività locali “hanno, nel quadro della legge, ogni possibilità
di esercitare la loro iniziativa per ogni questione che non è esclusa dalla loro
competenza o attribuita ad altra autorità» (art. 4).
Su questo punto, il legislatore francese, ad esempio, è intervenuto a più riprese, con
ripensamenti e cambiamenti di impostazione: dapprima (cfr. l. 16 dicembre 2010, n.
1563), abrogando la clausola generale di competenza per le regioni e i dipartimenti,
poi ripristinandola. Pochi anni dopo, peraltro, nel 2014, la legge n. 27, “portant
nouvelle organisation territoriale de la République“ ne ha disposto nuovamente la
soppressione, sempre in relazione a per le regioni e per i dipartimenti, al fine di
eliminare un elemento che « par son caractère général et sa dimension
jurisprudentielle, …ne favorise pas la clarification des compétences »4.
In Italia, la questione si pone in termini diversi. Formalmente, la legislazione non ha
mai messo in discussione la clausola di competenza generale in termini espliciti; ma
di fatto, in questa fase è applicata con molte difficoltà, considerati i vincoli finanziari
derivanti da una notevole riduzione delle risorse disponibili, e dalla necessità di
rispettare il principio dell’Unione europea del pareggio di bilancio. E in queste
condizioni, di fatto, per molti enti è necessario concentrare le somme del bilancio
sull’adempimento dei compiti espressamente previsti (ed imposti) dalla legge.
D’altronde, già in passato il riparto di competenze tra i diversi livelli in Francia si
ispirava ad una concezione di «bloc de compétences» volta a separare nettamente, in
linea di principio, le funzioni di ogni livello, ora il progetto stesso puntava a chiarire
le capacità di azione mediante una «articulation plus efficace, plus claire et moins
couteuse des compétences des différents niveaux». A questo scopo, le competenze
attribuite dalla legge sono state concentrate, per la regione, nell’ambito dello sviluppo
economico e gli interventi sulle imprese; mentre, per il dipartimento, si fa riferimento
piuttosto alle responsabilità di intervento nei settori relativi ai servizi sociali e
personali.

5. Qualche considerazione conclusiva

4
Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Etude d’impact, par M. Lebranchu et A.
Vallini, ministre et subsecretaire de la décentralisation et de la fonction publique, 18 juin 2014.
19
Dalla panoramica qui delineata, pare evidente che le riforme territoriali – pur
collocandosi in diversi contesti - storici, istituzionali, sociali – sembrano ispirarsi a
motivazioni ed obbiettivi simili. Ed anche se si considerano specifici aspetti
dell’organizzazione e del funzionamento dell’amministrazione locale, le tendenze
assimilabili si presentano significative.
In concreto, si può constatare che :
- pressoché ovunque, anche nelle tradizioni più legate al classico principio di
uniformità, vanno aprendosi nuovi spazi per la differenziazione, sia per scelte
concretamente effettuate dagli stessi legislatori statali, sia in relazione ai poteri
esercitati da legislatori regionali, sia in rapporto alla estensione dell’autonomia
riconosciuta agli stessi enti locali, in ordine alla definizione dei propri statuti.
Ma non si tratta di una differenziazione connessa soltanto alla fonte,
investendo direttamente i contenuti : che possono concernere i regimi
applicabili a diverse caratteristiche del territorio, cui vengono a corrispondere
diverse istituzioni (si pensi, ancora, alle peculiarità che vanno estendendosi in
relazione ai territori metropolitani), o possono essere fondate sulle differenze di
dimensioni, all’interno delle medesime categorie di enti (al proposito, sono
significative, anzitutto, le peculiarità di disciplina che riguardano i piccoli
Comuni) ;
- l’obbiettivo di semplificare e ridurre le complessità tra livelli, procedimenti,
organizzazioni è diffuso pressoché ovunque ; ma le vie per perseguirlo possono
essere alquanto diverse. Alcuni sistemi (come Francia e Italia) stanno puntando
su una sensibile riduzione delle funzioni delle Province, prevedendone il
trasferimento a livello comunale, da un lato, regionale, dall’altro, anche nella
prospettiva di sopprimere questi enti. Altri, all’opposto, puntano su un
rafforzamento del livello provinciale, come risposta alle inadeguatezze dei
Comuni. In questa direzione, si sta muovendo, ad esempio, la Spagna ; dove,
peraltro, significativamente i due principali partiti si sono presentati con
proposte che, sul punto, si muovevano in direzioni decisamente opposte ;
- la flessibilità normativa che tende a divaricare la posizioni dei livelli regionali
dotati di poteri legislativi (come Spagna, Italia, Germania, Austria, Belgio)
dalle situazioni (come la Francia) in cui le Regioni non rappresentano che un
decentramento di tipo amministrativo, va forse, in qualche misura e in diverse
forme, riducendosi. In vari Paesi, gli spazi di autonomia riconosciuti ai
legislatori regionali tendono ad un ridimensionamento (si pensi, anzitutto, agli
orientamenti della riforma costituzionale attualmente all’esame del Parlamento
italiano) ; mentre rilevanti posizioni tendono a valorizzare poteri normativo-
regolamentari in capo a Regioni amministrative (come quelle francesi) ;

20
 - ancora diffusamente si tende a rivedere la geografia amministrativa, ai vari
livelli. Sul piano regionale, certamente il caso più spettacolare è costituito dalla
operazione compita in Francia, con la riduzione del numero delle Regioni da
22 a 14 ; ma in Italia sono ricorrenti proposte di analoga impostazione, mentre
in Germania continua ad essere discussa l’importante ipotesi di fusione tra
Berlino e il Brandeburgo. Ancora l’Italia, sul livello intermedio (se non
arriverà ad una piena soppressione delle Province) sta puntando su un disegno
ad « aree vaste » ben più ampie delle attuali circoscrizioni provinciali.
Eclatanti, poi, sono i cambiamenti realizzati a livello comunale in alcuni Paesi.
Si pensi, anzitutto, alla Grecia; che ha ridotto il numero dei Comuni del 94%,
passando da 5.922 a 325. Meno spettacolare, ma comunque notevolmente
incisivo, si presenta il processo di fusioni realizzato in Germania, che – dopo
aver raggiunto, dopo la riunificazione, un numero di Comuni superiore a
16.000 – ora ne presenta circa 12.000. Del resto, laddove, come in Francia,
Spagna o Italia le fusioni tra piccoli Comuni faticano a realizzarsi, si affermano
importanti tendenze a risolvere le insufficienze dei piccoli Comuni mediante
robuste forme di associazionismo intercomunale ;
- nell’ambito di queste dinamiche, i sistemi europei stanno anche tentando di
affrontare la complessità derivante dalla sovrapposizione di una pluralità di
livelli, costituiti da pesanti strati di amministrazioni e di istituzioni politiche. In
questo senso, come si è accennato, si persegue talora una prospettiva di totale
soppressione di determinati livelli (a partire da quelli provinciali). Ma in altri
casi, e comunque nel breve periodo, si ridimensiona il peso di questi livelli ;
- ugualmente, sembrano acquisire un certo rilievo forme di organizzazione ad
elezione indiretta, tendenti ad affidare ai medesimi amministratori la gestione
di diversi enti locali sui medesimi territori. Una modalità di questo tipo si
applica tradizionalmente alle Province spagnole, cui ora si affiancano le
Province e le Città metropolitane italiane. D’altronde, significativa è la
prospettiva francese di due livelli di amministratori locali chiamati a governare
ciascuno due livelli di amministrazione (comunale e intercomunale. da un lato ;
provinciale e regionale, dall’altro)
In questi termini, le istituzioni locali vanno trasformandosi, nell’Europa
occidentale, alla ricerca di una modernizzazione-razionalizzazione volta ad
adeguare le loro strutture ed il loro funzionamento alle nuove esigenze: in termini
di dimensioni degli ambiti territoriali degli enti e della prestazione dei servizi, di
semplificazione delle strutture e delle modalità di azione, di rappresentatività e
funzionalità degli organi, di contenimento dei relativi costi, di trasparenza e di
comunicazione, di partecipazione e di rapporti con la collettività.

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Certo, le distanze tra i vari sistemi territoriali, in Europa, possono apparire ancora
importanti . Eppure, nell’evoluzione recente, esse sembrano ridimensionarsi.
Soprattutto se si presta attenzione non soltanto alle formule giuridiche, ma soprattutto
alla sostanza delle misure adottate.
E forse non è azzardato prevedere che, a fronte di esigenze ampiamente condivise
(di dare risposte a domande sociali fortemente simili, di contrastare la crisi, di
rilanciare l’economia, di migliorare l’efficacia dei servizi e l’esercizio delle
funzioni, di semplificare istituzioni e apparati, di ottemperare ai condizionamenti
derivanti dall’appartenenza all’Unione europea), le linee di tendenza comuni sono
destinate a svilupparsi.

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