METODOLOGIA DE PREPARACION Y EVALUACION

SOCIAL DE PROYECTOS DE AGUA POTABLE

I. Antecedentes Generales del Sector

A. Descripción del sector

Los sistemas de abastecimiento de agua potable se distinguen en urbanos y

rurales. Mientras en el sector urbano la responsabilidad del servicio recae en las
empresas sanitarias, en el sector rural el Ministerio de Obras Públicas (MOP), a
través del Departamento de Programas Sanitarios dependiente de la Dirección de
Planeamiento, es el responsable del desarrollo del Programa Nacional de Agua
Potable Rural, referido a las localidades rurales concentradas 1. Cabe destacar que,
en 1997, de los 14,7 millones de habitantes del país, el 85 % reside en el sector
2
urbano y el 15 % restante en el sector rural .

1. Agua Potable Urbana

Las empresas sanitarias , concesionarias del servicio de agua potable y de la

recolección y disposición de aguas servidas en el sector urbano, son fiscalizadas y
controladas por la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que es el
organismo encargado de establecer normas, otorgar las concesiones, aprobar los
planes de desarrollo de las empresas sanitarias y fijar las tarifas del sector. Las
empresas deben dar cumplimiento a su Plan de Desarrollo y tienen la obligatoriedad
de dar servicio en su área de concesión y la tarifa que cobran se fija con criterio de
Costo Marginal de Largo Plazo. El marco legal del sector sanitario está
principalmente constituido por los siguientes cuerpos legales: Ley General de
Servicios Sanitarios (DFL Nº 382/88), Ley de tarifas de servicios sanitarios (DFL
MOP Nº 70/88), Ley de Subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de

1
Localidad Concentrada: Localidad con una población mayor a 150 habitantes, y con una densidad de
al menos 15 viviendas por kilómetro de red
2
Informe de Gestión del Sector Sanitario, SISS, 1996-1997
alcantarillado (Ley Nº 18.778) y Ley que crea la Superintendencia de Servicios
Sanitarios (Ley 18.902)

El 99% de la población urbana del país demandan el servicio de sólo 17

empresas sanitarias y el restante 1% recibe servicios sanitarios de 36 empresas
pequeñas con menos de 10.000 clientes cada una. A Dic. de 1997, la cobertura de
3
agua potable en el sector urbano es de 99.3% . En el grupo de las 17 empresas,
existen 13 empresas sanitarias estatales, que son filiales CORFO y pertenecen al
Sistema Administrador de Empresas (SAE), las que atienden en su conjunto al 92 %
de la población urbana del país ( 11,4 millones de habitantes), y sus inversiones en
agua potable son financiadas básicamente con fondos propios. Dada la cobertura
de agua potable (prácticamente el 100%), los proyectos de inversión que las
empresas postulan en esta materia corresponden básicamente a ampliaciones,
mejoramientos y reposiciones de redes, estanques, plantas de tratamiento de los
sistemas existentes, o bien a proyectos que permitan abastecer a una nueva área
de concesión.

2. Agua Potable Rural

Respecto al sector rural, en general se conoce como localidad rural a una

unidad poblacional, cuyos habitantes tienen como actividad predominante la
realización de labores de carácter agrícola, extractivas, pecuarias o pequeñas
industrias muy rudimentarias. En general, la población rural dispone de escasos
medios económicos y generalmente la familia es la unidad de producción y consumo
a la vez. Presenta una marcada dependencia de los centros urbanos más cercanos
en relación a lo laboral, administrativo, educacional y asistencial.

En Chile, 61% de la población rural reside en localidades rurales

concentradas, es decir, 1,4 millones de habitantes. El Programa de Agua Potable
Rural (APR), destinado a dotar del servicio de agua potable a las localidades
concentradas, se inició en 1964, teniendo actualmente como organismo
responsable al Departamento de Programas Sanitarios del MOP. A Diciembre de

3
Fuente: Informe de Gestión del Sector Sanitario, SISS, 1996-1997
1997 la cobertura de agua potable en el sector rural concentrado alcanza al 75,3% 4.
A los servicios de APR se les aplica parcialmente la normativa contenida en el DFL
Nº 382, de 1988, del MOP, Ley General de Servicios Sanitarios; estando excluidos
del régimen de explotación bajo concesión y del régimen tarifario aplicado a los
servicios públicos que entregan el servicio a través de las redes exigidas por la
urbanización (empresas sanitarias concesionarias).

Los proyectos de agua potable rural surgen del programa de inversiones

elaborado por el MOP. La propiedad de los sistemas de APR es estatal y la
administración y operación de los mismos está a cargo principalmente de sistemas
de administración comunitaria, denominados Comités de APR, asociados a cada
sistema o servicio de APR. Un componente clave en la estructura organizacional
del Programa de APR es la Unidad Técnica, que actúa a nivel regional y que
básicamente corresponde a la empresa sanitaria estatal de la región y en algunas
regiones a la Dirección de Riego. Estos organismos técnicos son contratados para
prestar asesoría técnica y, como tales, son responsables de la ejecución del
proyecto (desde su fase de preinversión hasta la recepción de la obra) y de asistir
técnicamente al Comité de APR durante la operación del proyecto ejecutado.

A esta fecha (Abril 1999), se encuentra próximo a entrar en vigencia el

Subsidio a la Inversión en sistemas de APR, con lo cual se podrá asistir con
recursos al Comité para llevar a cabo proyectos de distinta naturaleza en los
sistemas de APR existentes (rehabilitaciones, ampliaciones, etc.). En este sentido,
cobra importancia la tarifa de agua que paga la comunidad, ya que es una variable
que incidirá en el aporte que pueda realizar el Comité de APR y, por ende, en las
condiciones que presente dicho comité para postular al subsidio.

B. Definición de un sistema de agua potable

Se denomina sistema de abastecimiento de agua potable al conjunto de

obras de captación, tratamiento, conducción, regulación, distribución y suministro
intradomiciliario de agua potable. Un sistema de abastecimiento de agua potable se
puede subdividir en tres subsistemas:

4
Fuente: Ídem nota 3
 1. Subsistema de Captación y Tratamiento de agua potable

Corresponde al sistema de producción y consiste en captar agua cruda desde

las fuentes de la naturaleza, sean éstas superficiales o subterráneas y conducirla
mediante gravedad o impulsión hacia la Planta de Tratamiento, o directamente al
sistema de distribución (estanques de distribución) cuando el agua cruda no
requiere tratamiento y sólo cloración. En la Planta de Tratamiento se realiza el
proceso de potabilización del agua cruda mediante procesos mecánicos y químicos,
entregando como producto de salida, agua potable.

2. Subsistema de distribución de agua potable

Consiste en portear el agua potable desde la planta de tratamiento o

estanques de distribución por medio de conducciones y entregarla en la entrada de
la casa o industria del usuario, (antes del medidor) mediante una red de tuberías.
Este sistema comprende conducciones, red de tuberías de distinto diámetro,
estanques y plantas de elevación de ser requerida impulsión.

3. Subsistema Intradomiciliario
Son las obras destinadas a conducir el agua potable desde la entrada de la
casa o industria hasta los artefactos sanitarios ubicados en su interior. Se compone
del arranque y medidor más todas las instalaciones interiores. Estas inversiones
normalmente son pagadas por el usuario directamente a la compañía de agua
potable y no a través de la tarifa.

En general, los elementos que componen un sistema de agua potable son los
siguientes:
• Captaciones (subterráneas o superficiales)
• Plantas elevadoras
• Plantas de Tratamiento
• Conducciones (impulsiones o aducciones)
• Estanques de Regulación
• Matrices
• Redes
• Conexiones domiciliarias
 ESQUEMA DE UN SISTEMA DE AGUA POTABLE

MATRICES ARRANQUE
REGULAR

ESTANQUE
DE REGULACION

IMPULSION

PLANTA DE
TRATAMIENTO
ADUCCION

CAPTACION
PLANTA ELEVADORA
opcional
C. Tipologías de Proyectos de Agua Potable.

Tanto para el sector urbano como rural es posible distinguir cuatro tipos de
proyectos:

1. Proyectos de instalación

Su objetivo es dotar de un sistema de abastecimiento de agua potable a una

localidad desprovista totalmente de éste. Sin embargo, siendo el agua potable un
bien imprescindible para el ser humano, siempre existe algún sistema de
abastecimiento individual, es decir acarreo, camión aljibe. Por lo tanto, este tipo de
proyecto consiste en reemplazar un sistema individual por uno colectivo de mejor
calidad, entendiendo por calidad las características físico químicas del agua y la
presión que entrega el sistema a los usuarios. Este proyecto es típico del área rural
donde el nivel de cobertura es más relativamente bajo. Un proyecto de instalación
comprende obras de captación, conducción, almacenamiento, desinfección y
distribución; con sus respectivas conexiones domiciliarias y medidores, las que
reemplazan a algún sistema de abastecimiento artesanal existente.

2. Proyectos de ampliación de la oferta

Su objetivo es incrementar la oferta máxima del sistema de abastecimiento de

agua potable para hacer frente al crecimiento de la demanda, para lo cual debe
invertirse en proyectos de captación, tratamiento o distribución, dependiendo de
donde se ubique el cuello de botella del sistema. Las obras más típicas en estos
proyectos corresponden a la construcción de redes de distribución, conexiones
domiciliarias y en algunos casos, nuevas captaciones.

3. Proyectos de mejoramiento
Su objetivo es mejorar la calidad del servicio (presión , calidad del agua) y/o
disminuir las pérdidas físicas y comerciales. Para ello se deben realizar acciones de
distinto tipo, algunas de las cuales implican obras físicas de infraestructura y otras
proyectos de tipo administrativo como empadronamiento de usuarios, por ejemplo.
En muchos casos, en los proyectos de mejoramiento se reemplaza elementos que
aumentan la oferta o capacidad del sistema, para cubrir futuras demandas de la
población. Por ello, este tipo de proyectos se evalúa económicamente considerando
los aumentos de capacidad, siendo análogo a un proyecto de ampliación.

En proyectos de mejoramiento las obras más típicas corresponden a la construcción

de una planta de tratamiento, la construcción de un estanque de regulación y
racionalización de las redes de distribución.

4. Proyectos de reposición

Comprende la renovación total o parcial de obras existentes y en operación.

Se genera cuando un sistema, o parte de él, ha cumplido su vida útil. Las obras de
reemplazo pueden contemplar desde la construcción de una nueva captación hasta
la construcción de la red de distribución.
D. Ciclo de Vida de los Proyectos de Agua Potable

Como en todo proyecto de inversión, en el ciclo de vida de un proyecto de

agua potable, se distinguen las tres grandes fases: Preinversión, Inversión y
Operación

1) Preinversión:

Esta es una fase de estudio, también llamada evaluación ex-ante, cuyo

objetivo es determinar la conveniencia de implementar la iniciativa de inversión en
análisis y como tal, busca entregar un criterio de decisión acertado respecto de su
ejecución.

En general, las etapas iniciales de la preinversión de un proyecto de agua

potable (desarrollo de la idea y del perfil del proyecto), son desarrolladas por los
organismos responsables del servicio de agua potable (empresas sanitarias o
unidades técnicas, para los sistemas urbanos y rurales, respectivamente). Cuando
es necesario obtener mayor conocimiento sobre la viabilidad técnica, el proyecto
pasa a la etapa de prefactibilidad. Cuando se estudian proyectos de instalación de
servicio de agua potable o de nuevas fuentes de captación, es necesario llevar a
cabo los estudios hidrogeológicos y de fuentes. Esos estudios permiten por una
parte definir las condiciones hidrogeológicas, la disponibilidad de los recursos
hídricos tanto superficiales como subterráneos, y además conocer la ubicación de la
fuente de abastecimiento y la seguridad de la permanencia del recurso. Cuando la
fuente es de tipo subterránea, se perfora un pozo a fin de conocer las condiciones
de calidad (análisis físico-químico) y cantidad (capacidad máxima, tiempo de
recarga). Lo anterior, para saber si la nueva fuente permitirá entregar el caudal
necesario para satisfacer la demanda proyectada.

Finalmente, si todavía no se alcanza a tener la certeza necesaria, y el

carácter o el tamaño del proyecto así lo ameritan, será necesario pasar a la etapa de
factibilidad para documentar mejor una decisión. En esta etapa se estudian con
mayor grado de profundidad las posibles alternativas de proyectos que permitan dar
solución al problema identificado en el estudio de diagnóstico. El objetivo de esta
etapa es definir la alternativa que continuará en estudio. En esta etapa se abordan
aspectos legales, analizar factibilidad de terrenos y servidumbres necesarios para la
realización del proyecto y estudios necesarios para asegurar viabilidad técnica del
proyecto, como por ejemplo estudios de suelos para definir trazados.

2) Inversión:

La fase de inversión está compuesta por las etapas de Diseño y Ejecución.

En esta fase se concretan los proyectos que pasaron exitosamente el filtro de la
preinversión.
Esta fase comienza con la realización del Diseño, referido a la elaboración
de la ingeniería de detalle de la alternativa seleccionada en la etapa anterior. En
esta etapa además debe considerarse la realización del estudio ambiental y la
compra de terrenos, requisitos necesarios para postular la etapa de ejecución de la
obra.
La labor de evaluación que está asociada a esta fase, es el llamado
seguimiento físico-financiero o planificación de obras, que tienen por objeto
controlar que las inversiones se ajusten, en cuanto a montos y plazos, a lo previsto
en los estudios de la etapa de preinversión.

La fase de Ejecución se refiere a la construcción de las obras definidas en la

etapa de diseño del proyecto, y que finalmente dan solución al problema detectado
en el estudio de diagnóstico.

3) Operación:

Esta fase comienza cuando se inaugura la obra, o cuando efectivamente se

pone en marcha el proyecto.

Es en esta etapa cuando se empiezan a generar los beneficios

socioeconómicos identificados en los estudios de preinversión, además de los
gastos de operación normales del proyecto.
 Después de un período de tiempo en que el proyecto esté funcionando,
corresponderá realizar los estudios de evaluación ex-post. Estos estudios están
destinados a analizar si el funcionamiento del proyecto corresponde o no a las
previsiones hechas con anterioridad en la etapa de preinversión. A partir de sus
conclusiones se pueden formular acciones tendientes a reencaminar el proyecto, si
se han detectado desviaciones significativas respecto a lo planificado. Otras
conclusiones se pueden usar para mejorar los estudios de otros proyectos similares,
a ejecutar en el futuro.
II. Preparación de Proyectos de Agua Potable

Para proyectos de agua potable urbana, las principales fuentes de

información son las empresas sanitarias. Para los proyectos del ámbito rural, las
fuentes de información corresponden a los Comités de Agua Potable Rural, y a las
Unidades Técnicas.

Cualquiera sea la etapa a la que se postula, un proyecto de agua potable

debe ser preparado de acuerdo a la siguiente pauta general:

A. Descripción y Diagnóstico del Sistema Actual

El objetivo del diagnóstico es identificar y establecer, en base a un

conocimiento técnico, la magnitud del problema, los resultados esperados del
proyecto, los potenciales beneficiarios, la capacidad (oferta) que presenta el sistema
actual y la demanda esperada en el horizonte de evaluación (20 o 25 años,
dependiendo si se trata de un proyecto rural o urbano, respectivamente).

Los principales antecedentes del diagnóstico son:

1. Antecedentes generales del área de influencia

Permiten un conocimiento de aquellas variables, que si bien no están

directamente relacionadas con el servicio de agua potable, dan un marco de
referencia en el cual se efectuará y operará el proyecto. Los antecedentes mínimos
que deben señalarse son el nombre y ubicación de la localidad; características
geográficas e hidrología de la región; calidad del terreno; vías de comunicación;
características climáticas; actividades laborales predominantes; nivel de ingresos;
organizaciones comunitarias existentes, servicios públicos y equipamiento de la
localidad; urbanización y condiciones sanitarias existentes (forma de abastecimiento
actual de agua y disposición de excretas); antecedentes demográficos; número y
tipo de viviendas de la localidad, etc.
 2. Estudio de la oferta actual

En el caso de un proyecto de instalación, se debe caracterizar el sistema de

abastecimiento existente, clasificándolo de acuerdo al sistema de obtención de
agua; y además en determinar el costo o precio del agua puesta en la vivienda, y la
cantidad demandada a ese precio. Dicho precio corresponde al “precio límite”,
concepto que se utilizará en la teoría evaluación.

En caso de los proyectos de ampliación del servicio y/o reposición, el

diagnóstico se realiza por cada componente del sistema existente, desde el punto
de vista físico y operativo, identificando su capacidad (de producción, tratamiento,
regulación, distribución), longitud de la red, estado de conservación, vida útil
remanente, volumen producido, volumen facturado y nivel de pérdidas. Además, se
debe precisar las características físico-químicas del agua y presión del agua en toda
la red.

3. Estudio de la demanda

Para determinar la demanda actual, se estudian los grupos de consumidores

de características homogéneas, considerando el tipo de consumo (comercial,
residencial e industrial), la cobertura actual de servicio y la facturación promedio
mensual para cada grupo definido. Se analiza y estima la demanda futura por grupo
de consumidor, en base al crecimiento esperado de la población, a la cobertura
proyectada y a la dotación de consumo esperada. Los consumos comerciales se
proyectan proporcionalmente al crecimiento de los residenciales, y los consumos
industriales se proyectan de acuerdo al crecimiento del rubro.

En la proyección de la demanda, la variable relevante es la población y su

tasa de crecimiento. Al respecto, se sugiere utilizar una tasa de crecimiento de 2%
anual. No obstante, se podría modificar la tasa indicada, de acuerdo a lo observado
en terreno u otro tipo de consideración, situación que debe explicitarse.
B. Optimización de la Situación Actual

La optimización del sistema existente incluye acciones como:

1. Incorporación de los proyectos que la comunidad o entidad a cargo del

servicio ha decidido ejecutar y cuya ejecución esté programada.

2. Optimización del servicio, ejecutando inversiones marginales menores que

permitan una adecuada mantención y operación del servicio existente.

3. Aplicación de medidas administrativas factibles que mejoren la calidad del

servicio entregado.

4. Tarificación.

La optimización puede aumentar la oferta de agua del sistema existente o mejorar

la distribución de la misma oferta. Para fines de evaluación del proyecto
mejoramiento y/o ampliación del servicio, dichas acciones deben considerarse, a fin
de no sobrestimar los beneficios del proyecto.

En proyectos de instalación de servicios, no corresponde optimizar el sistema

existente ya que éste se reemplaza (a no ser que se deje como sistema de
emergencia).

C. Balance Oferta-Demanda

En este punto corresponde comparar la demanda proyectada de agua

potable versus la oferta resultante de la optimización de la situación actual, para un
período de 25 o 20 años, según se trate de un proyecto urbano o rural,
respectivamente. El objetivo de este análisis es conocer los déficits que pudieran
producirse para cada componente del sistema, y el año en que éstos se presentan,
lo que permite definir y dimensionar correctamente el proyecto.
D. Estudio de Alternativas

A partir de las conclusiones de los análisis anteriores surgen la o las

alternativas de solución. Si existe más de una alternativa de solución y todas
presentan los mismos beneficios, se debe seleccionar aquella que resulte con
mínimo Costo Anual Equivalente.

Cabe destacar, que en proyectos de instalación y de ampliación que

considere nuevas nuevas fuentes de agua, la fuente de agua que se incorpora al
proyecto es conocida por un estudio previo (Estudio de fuentes). Si se detecta más
de una fuente factible se plantean alternativas técnicas.

En general, las distintas alternativas técnicas se relacionan con el tipo de

abastecimiento de agua: superficial, subterránea o ambas; o una conexión a redes
de servicios ya existentes. Si la fuente es nueva, el estudio del proyecto se debe
respaldar con un informe hidrogeológico del área. Además, es necesario analizar si
es necesario tramitar la obtención de nuevos derechos de agua y analizar la
factibilidad de conseguirlos. Si existe la posibilidad de conectarse a redes de
servicios existentes, se debe verificar la factibilidad técnica, incluyendo copia del
informe correspondiente.

El estudio de fuentes de agua debe incluir, además, los siguientes aspectos:

análisis de aguas y factibilidad de suministro de energía eléctrica para los casos que
se consulten instalaciones eléctricas, mecánica de suelos y otros.

Además del tema de la fuente, para el caso de nuevas captaciones, se debe

considerar la factibilidad de obtener terrenos y servidumbres según se consideren
en la o las alternativas que se planteen, a objeto de que efectivamente se trate de
proyectos técnicamente viables.

E. Evaluación de las Alternativas

Los proyectos tendientes a aumentar el consumo debido a un aumento en la

capacidad del sistema, como es el caso de los proyectos de instalación, ampliación
y mejoramiento, se evalúan socialmente utilizando el modelo de evaluación
MESAP, justificando los valores usados en la entrada de datos del modelo.
.
III. Metodología de Evaluación Social de Proyectos de Agua
Potable

La evaluación social que se realiza para tomar la decisión de invertir en

proyectos de agua potable se basa en criterio de beneficio-costo, para el caso de
las tres primeras tipologías de proyectos (instalación, ampliación y mejoramiento).
Para el caso de los proyectos de reposición se efectúa el análisis de costo mínimo.

El horizonte de evaluación considerado para evaluar proyectos de agua

potable en el sector urbano es de 25 años y de 20 años para proyectos rurales. La
incorporación del valor residual de la inversión depende del valor económico que
tengan las obras al fin del período de evaluación

A. Aspectos Generales de la Evaluación

1. Monopolio Natural y Tarificación

Los sistemas urbanos de abastecimiento de agua potable se ubican dentro

de los denominados monopolios naturales, los que se caracterizan por:

• Producir un bien no transable;

• Presentar significativas economías de escala en la inversión;
• Requerir de montos de inversión elevados.

Esto plantea el tema de como compatibilizar la ventaja social de disponer de

una sola empresa operando que permita aprovechar las significativas economías de
escala, con la pérdida neta de bienestar que implica la operación de un monopolio,
dada su ineficiencia.

La respuesta ha consistido en quitar a las empresas de agua potable la

posibilidad de fijar su precio de venta, asumiendo dicha labor el Estado, a través de
la Superintendencia de Servicios Sanitarios. De esta forma el monopolio no puede
ejercer su poder monopólico, buscándose una asignación más eficiente de los
recursos.

Así surge como algo relevante la forma de tarificar, distinguiéndose al menos

 tres formas. Estas son:

a) Tarificación según costo marginal social de corto plazo: es la forma

eficiente socialmente de tarificar pues el precio corresponde exactamente al
costo social de abastecimiento. El precio de venta debe corresponder a: i) los
costos marginales de producción (abastecimiento) en tanto exista oferta de
agua para satisfacer la cantidad de demandada a ese precio; ii) al precio de
restricción en tanto la cantidad demandada exceda a la oferta máxima de
agua que el sistema puede producir. El gráfico Nº 1 ilustra lo anterior.

Gráfico Nº 1
Tarificación según costo marginal corto plazo

$/m3 Oferta
Máxima

p2
CMgSProducción = p1
D2
D1

q1 q2 q´2 m3 /t

En el año 1, si se cobra el costo marginal social de producción, p1, la

cantidad demanda será de q1, la que podrá ser proporcionada por la empresa
de agua potable, ya que su capacidad de producción es superior: q2. Por
tanto, el precio de eficiencia será el costo marginal social de producción.
 Sin embargo en el año 2, dado el crecimiento de la demanda, si se
cobrara el costo marginal social de producción la cantidad demanda sería q’2,
cantidad físicamente imposible de satisfacer pues la capacidad máxima de
producción es menor. En este caso, la cantidad demandada debe ser
racionada y la forma eficiente de hacerlo es a través de subir el precio a p2,
que se constituye en el costo marginal social; en efecto, la única manera de
producir un metro cúbico de agua potable adicional, cuando no hay capacidad
de producción disponible, es quitándoselo a algún consumidor y, por tanto,
éste sufre una pérdida de consumo valorizada en el beneficio marginal social
de ese m3 no consumido, representado por la altura de la demanda para la
unidad marginal q2, o sea, p2.

El principal inconveniente de este esquema de tarificación es que los

precios reales del agua son inestables; en el año 1 son bajos para después
empezar a crecer a partir del año 2 hacia niveles sumamente elevados hasta
que se alcance el momento óptimo social de ampliar la oferta, es decir,
trasladar hacia la derecha la oferta máxima mediante un proyecto; una vez
ampliada la oferta, los precios bajan significativamente para luego comenzar a
subir nuevamente con el crecimiento de la demanda en el tiempo.

b) Tarificación según costo marginal social de largo plazo: es el criterio

aplicado en Chile, para los sistemas urbanos, y surge como una opción
destinada a evitar el inconveniente de inestabilidad de precios. En la visión de
largo plazo todos los costos son variables, incluyendo la inversión, y la tarifa
que se fija permite recuperar todos los costos y obtener una rentabilidad
normal, o sea, VAN =0 (se gana el costo de oportunidad representado por la
tasa de descuento). La condición para que esta tarifa no varíe en términos
reales, es que la cantidad demandada a ese tarifa siempre encuentre oferta;
esto significa que el plan de inversiones en ampliación no se guía por el
criterio de momento socialmente óptimo sino por una relación física: m3
demandados versus m3 ofrecidos. En rigor, se invierte antes del momento
socialmente óptimo.

El gráfico Nº 2 ilustra este esquema de tarificación.

 Gráfico Nº 2
Tarificación costo marginal largo plazo

Of. Máx.1 Of. Máx.2

3
$/m

pLP
CMgSProducción
D2
D1

q1 q2 m3 /t

En el año 1 al precio PLP se consumen q1 metros cúbicos de agua; en el año

2 la cantidad demanda sube a q2, la cual no puede ser satisfecha con la
Oferta Máxima 1, lo que llevaría a racionar por precio; por tanto, en el año 2 ya
debe estar operando un proyecto de ampliación que eleve la capacidad de
producción a Oferta Máxima2, de tal suerte de poder entregar los q2 metros
cúbicos demandados.

c) Otro esquema de tarificación: los anteriores esquemas de tarificación se

basan en principios de eficiencia económica; sin embargo, la realidad de
América Latina es que existen otros sistemas de tarificación, siendo lo
predominante esquemas que cobran tarifas diferentes a usuarios que
enfrentan iguales costos de abastecimiento, principio de ineficiencia en la
 asignación de recursos, diferenciación basada en consideraciones
redistributivas: las tarifas varían directamente con el nivel de ingreso de los
usuarios.

Para los servicios rurales se establece que el precio debe financiar al menos
los costos de administración, mantenimiento y de operación del sistema,
además debería permitir formar un fondo de financiamiento para la reposición
de equipos. Por ello, la fijación del precio del agua en el sector rural responde
a otro esquema de tarificación.

2. Demanda de Agua Potable

La demanda de agua potable varía según el tipo de consumidor:
• Consumidor residencial:
• Consumidores industriales;
• Consumidores comerciales

Por tanto, las estimaciones de demanda se realizan por tipo de consumidor,

obteniéndose la demanda agregada a través de la suma horizontal de las demandas
de cada tipo de consumidor. Cada grupo puede subdividirse en caso que ello
permita una mejor estimación de la demanda agregada. (ejemplo: consumidores
residenciales nuevos y consumidores residenciales ya conectados)

Adicionalmente, la demanda puede presentar variación estacional, como es el

caso de Chile; en este caso habrá una curva de demanda para periodo punta y otra
para periodo no punta por cada tipo de consumidor.

El agua potable es un bien normal con elasticidad precio de la demanda

negativa y elasticidad ingreso positiva. Las elasticidad precio de la demanda por
grupo de consumidor fue determinada en el estudio realizado en 1995 5

La curva demanda por agua potable es creciente en función del tiempo

calendario, ya que depende de variables que crecen con el tiempo calendario como

5
·Estudio de demanda de agua potable en localidades urbanas y rurales INECON, 1995
son la población y el nivel de ingresos. Por tanto la estimación de la tasa de
crecimiento de cada tipo de usuario dependerá de la evolución esperada de esas
variables.

En evaluación de proyectos de agua potable, siguiendo los lineamientos de

6
Terry Powers se han distinguido tres formas posibles para la curva de demanda:

• Tipo 1: es una recta con un desplazamiento no paralelo, rotando sobre el

corte con la ordenada; la elasticidad precio de la demanda permanece
constante para un mismo precio. El gráfico Nº 3 ilustra este tipo de curva.

Gráfico Nº 3
Curva de demanda tipo 1

$/m3
εp-d

p
D3
D2
D1
m3 /t

6
Fuente: Modelo de Simulación de Obras Públicas, Terry Powers
• Tipo 2: es una recta que se traslada en forma paralela, tal como se muestra
en Gráfico Nº 4.

Gráfico Nº 4

Curva de demanda tipo 2

$/m3

D3
D1 D2

m3 /t

Tipo 3: es una hipérbole que se caracteriza por tener igual elasticidad en todos
sus puntos, siendo su ecuación la siguiente:

Qd = A * pε , donde:
A = coeficiente que define la curva hiperbólica
p = precio por m3 que enfrenta el consumidor
ε = elasticidad precio de la demanda

El gráfico Nº 5 presenta la curva tipo 3.

 Gráfico Nº 5
Curva de demanda tipo 3

$/m3

D3

D2

D1

m3 /t

En el estudio de demanda desarrollado en 1995 se determinó que,

para el caso chileno, la curva de demanda de agua potable corresponde a
una hipérbole.

Conociendo la forma de la curva, el punto actual de precio y consumo

(p 0 y Q0), la elasticidad precio de la demanda para ese punto y la tasa de
crecimiento de ésta, es posible estimar la curva de demanda y proyectarla en
el tiempo.
 3. Necesidades Básicas.
El agua potable es un bien que forma parte de las denominadas “necesidades
básicas” de una familia, sobre la base de las cuales se define el concepto de
pobreza. Toda familia debe poder alcanzar el consumo mínimo de agua potable,
que se asume equivalente al establecido para la aplicación del subsidio al consumo
vigente (15 m3/arranque/mes y 20 m3/arranque/mes para zonas rurales y urbanas,
respectivamente), definiendo como familia pobre a aquella que no alcanza dicho
consumo mínimo de agua potable y otros bienes integrantes de la canasta básica.

Particularmente en Chile, los consumidores rurales no conectados al sistema

público de agua potable y que se abastecen de alguna fuente alternativa (acarreo,
pozos manuales o camiones aljibes), presentan niveles de consumo por debajo de
los consumos mínimos que definen el umbral de pobreza, de acuerdo al enfoque de
necesidades básicas.

4. Racionamiento.
Cuando el sistema de agua potable no es capaz de satisfacer la cantidad
demandada al precio de mercado, es necesario distribuir la oferta de agua entre los
consumidores. Para ello, existen dos criterios: racionar por precio, o sea dejar que
el mercado actúe libremente elevando el precio de venta del agua hasta el nivel en
que la cantidad demandada se iguala con la cantidad ofertada; o racionar
administrativamente, ya sea en forma proporcional (donde cada grupo de
beneficiarios recibe una cantidad de agua proporcional a su participación en la
demanda total del sistema, en el último año previo al racionamiento), o en forma
planificada (cada grupo de beneficiarios recibe una cantidad de agua de acuerdo a
una proporción definida por el evaluador).

. 5. Precio Límite.
El precio límite corresponde al costo de abastecimiento o “precio” que paga el
consumidor por el agua obtenida de la fuente alternativa. Este precio coloca un
límite a los beneficios del proyecto, en cuanto excluye de ellos la porción del
excedente del consumidor por sobre dicho precio, ya que en tanto en la situación sin
proyecto como en la situación con proyecto, jamás el precio podrá exceder al precio
límite pues, en ese caso, los consumidores abandonan el sistema de agua potable y
se van a la fuente alternativa. Esto representa la aplicación práctica del principio de
evaluación de proyectos que dice que los beneficios de un proyecto no pueden
exceder el mínimo costo de obtener igual beneficio por un medio alternativo.

B. Valoración de Beneficios y Costos de los Proyectos de Agua

Potable.

1. Identificación de Beneficios Brutos de un proyecto de Agua Potable.

Desde el punto de vista social, la aplicación de la metodología general de
evaluación a los proyectos de agua potable, muestra dos fuentes de beneficios
sociales para un proyecto:

• Beneficios por mayor consumo de agua potable posibilitado por el incremento de

la disponibilidad de agua generada por el proyecto.
• Liberación de recursos utilizados en la producción sin proyecto cuando se trata de
proyectos de instalación y mejoramiento y también de ampliación sólo cuando el
proyecto modifica los costos marginales de producción.
.
Desde el punto de vista privado, los beneficios brutos corresponden a los
ingresos monetarios que obtiene el proyecto por la venta del agua potable que
produce. Pueden presentarse situaciones en que el precio de la situación sin
proyecto disminuya con la realización del proyecto al aliviarse el racionamiento
existente; en este caso, se produce un menor ingreso por la venta de la producción
de agua de la situación sin proyecto a un menor precio, los que se restan del ingreso
del proyecto, pudiendo ser el resultado neto de signo positivo o negativo (caso de
racionamiento por precio).
 2. Identificación de Costos de un proyecto de agua potable
En un proyecto de agua se presentan costos de preinversión, de inversión y
de operación. Los primeros se refieren al costo de los estudios de prefactibilidad,
factibilidad, estudios hidrológicos, de suelos, estudios ambientales, terrenos (en
algunos casos se consideran en la etapa de diseño), derechos de agua, asesoría
externa, etc.; y su inclusión en la evaluación dependerá de la etapa en la que se
encuentre el estudio del proyecto.

a) Costos de Inversión: la función de producción indica la necesidad de

contar con infraestructura y equipamiento para el acto de producir y distribuir agua
potable. Ello corresponde a la inversión del proyecto, la que constituye un
incremento del stock de capital existente en la situación sin proyecto, constituyendo
un costo relevante para el proyecto. Captaciones, conducciones, bombas de
impulsión, redes de distribución son obras típicas de un proyecto de agua potable y
entre sus componentes de costos pueden estar el acondicionamiento del terreno,
obras civiles, equipamiento, asesoría y/o inspección técnica, entre otros.

b) Costos de operación: se registran a lo largo de la vida útil del proyecto, y

son los que permiten el funcionamiento y la mantención del sistema, clasificándose
en:

i) Costos marginales de producción: en proyectos de agua potable,

normalmente se trabaja con costos marginales de producción constantes para un
tamaño dado, en virtud de que corresponden a productos químicos, energía y
agua cruda, cuyo valor por m3 producido prácticamente no varía. En los procesos
de ampliación, al variar el tamaño de la planta, la tendencia es que los costos
marginales se incrementen pues las nuevas fuentes de agua tienden a estar más
lejos y el costo de extracción es superior. El gráfico Nº 7 ilustra lo anterior:
 Gráfico Nº 7
Costos marginales de producción de agua potable

$/m3 Of. Máx.1 Of. Máx.2 Of. Máx.3

Cmg de Prod.3

Cmg de Prod.2

Cmg de Prod.1

m3 /t

ii) Costos fijos de producción incrementales: según se señaló

corresponden a los costos fijos adicionales a los que ya incurre la empresa de
agua potable, que se generan con motivo del proyecto; corresponden a mano de
obra, mantención de equipos y gastos generales adicionales.

Los costos sociales resultan de ajustar los costos privados según los factores de
corrección que corresponda a cada uno de los componentes de costos del proyecto
en estudio (mano de obra, divisa).
 3.- Medición y Valoración de Beneficios Brutos

A continuación se graficarán los beneficios de cada una de las tipologías de

proyectos, antes definidas. Para ser consecuente con el modelo de evaluación
social de proyectos de agua potable, MESAP, en los gráficos se identificarán los
beneficios brutos de cada proyecto. El gráfico de costos es similar para todas las
tipologías y corresponde al ilustrado en el punto anterior.

a) Proyectos de instalación : Los proyectos de instalación producen un

doble efecto: por una parte, desplazan la fuente de abastecimiento utilizada en la
situación sin proyecto, liberando recursos, y, por la otra, posibilitan un mayor
consumo al incrementar la disponibilidad de agua y disminuir su costo para el
usuario.
El tipo de tarificación sólo incidirá en el nivel de consumo con proyecto pues
el consumo sin proyecto depende del precio sin proyecto, es decir, del costo de
abastecerse de una fuente alternativa.

A modo de ejemplo, en el Gráfico Nº 8, se muestra el beneficio bruto de un

proyecto de instalación, bajo el esquema de tarificación de Costo Marginal Social de
Corto Plazo, es decir, el precio de venta con proyecto corresponde al costo marginal
de producción.
 Gráfico Nº 8
Beneficio Bruto de un proyecto de Instalación

$/m3

p S/P = CMgProdS/P A

B
p C/P = CMgProdC/P

Dda.
0 qS/P qC/P

Identificación : beneficio liberación recursos

beneficio por mayor consumo

Medición : producción liberada = 0qs/p

incremento de consumo = qc/p - qs/p

Valoración : ps/p Aqs/p 0 + ABqc/p qs/p A

En algunos proyectos de instalación es posible agregar un beneficio adicional a los

descritos. Este se refiere a la externalidad positiva en el consumo de los
pobres. Esta externalidad se produce cuando el proyecto de instalación beneficia a
grupos de familias pobres las que, debido a la realización del proyecto, incrementan
su consumo pero quedan con un nivel menor al consumo mínimo. Cuando ello
acontece, el incremento del consumo hasta alcanzar los niveles mínimos genera un
beneficio directo por mayor consumo para los consumidores pobres beneficiados,
pero, además, provoca una externalidad positiva en los ciudadanos no pobres, la
que se manifiesta en la existencia de una disposición a pagar de éstos por disminuir
la pobreza. En virtud de ello, la curva de demanda privada de los pobres por agua
potable difiere de la curva de demanda social de los pobres, siendo mayores los
beneficios sociales que los beneficios privados.

Una forma práctica de aproximarse al problema es asimilar la curva de

demanda social de los pobres a la curva de demanda privada de la familia
perteneciente al primer grupo no pobre (el percentil de menor ingreso entre los no
pobres), es decir, aquella familia que se encuentra exactamente en el nivel de
consumo mínimo.

El gráfico Nº 9 muestra el área correspondiente a la externalidad atribuible a

un proyecto que incrementa el consumo de agua potable de una familia pobre.

Gráfico Nº 9
Externalidad por incremento de consumo familia pobre

$/m3

A B
pLímite

C
D social
pC/P
E
D privada

QS/P QC/P Q Mín m3 /t

 Según se observa en el Gráfico Nº 9, tanto la demanda privada como social
se vuelven rectas horizontales al alcanzar el precio límite (en los puntos A y B
respectivamente). Por lo tanto, la externalidad que genera el incremento del
consumo de los pobres desde qs/p a qc/p, debido a la realización del proyecto,
corresponde al área comprendida entre las curvas de demanda social y privada para
el incremento del consumo señalado: ABCE.

La valorización monetaria de esa externalidad debe sumarse al BN antes

calculado para obtener los beneficios sociales totales del proyecto del o los grupos
pobres. Obviamente para los grupos identificados como no pobres dicha
externalidad no existe.

b) Proyectos de ampliación : Los proyectos de ampliación producen un

incremento de la disponibilidad de agua potable provocando un incremento del
consumo con relación a la situación sin proyecto. Este mayor consumo será
realizado por los clientes antiguos de la empresa de agua potable. Sin embargo, es
posible que, además ,se produzca incorporación de nuevos usuarios (usuarios que
actualmente se abastecen de una fuente alternativa), incrementando la cobertura,
con lo cual resulta en un proyecto mixto de ampliación-instalación.

En virtud de ello, los beneficios se deben identificar, medir y valorar en forma

separada para los clientes antiguos (típicamente ampliación) y los clientes nuevos
(típicamente instalación).

Adicionalmente, en los clientes nuevos se puede generar la externalidad

positiva en el consumo, señalada anteriormente, si se trata de consumidores pobres.
En el caso de los consumidores antiguos, la existencia en Chile de una ley de
subsidios que eleva los consumos hasta el consumo mínimo si pertenecen a los
grupos de pobreza, tiene como consecuencia la inexistencia de la externalidad para
estos consumidores antiguos.

Se identifican los beneficios de los clientes antiguos solamente, pues los

correspondientes a los clientes nuevos se identificaron en los gráficos de los
proyectos de instalación. Se supondrá que el racionamiento es por precio. En el
caso de racionamiento administrativo no se sabe a priori los m3 racionados, pues
depende del esquema de racionamiento elegido.

En el gráfico Nº 10, se identifican los beneficios brutos de un proyecto de

ampliación, para el caso de tarificación según costo marginal de corto plazo.

Gráfico Nº 10
Beneficios Brutos de un proyecto de Ampliación

$/m3 Of. Máx.S/P Of. Máx.C/P

p S/P A

B
p C/P = CMgProdC/P
Dda.

0
qS/P qC/P
m3 /t

Identificación : beneficio por mayor consumo

Medición : incremento de consumo = qc/p - qs/p

Valoración : ABqc/p qs/p A

 c) Proyectos de mejoramiento : Los proyectos de mejoramiento tienen por
objetivo mejorar la calidad del servicio (presión, calidad del agua) y/o disminuir las
pérdidas físicas y comerciales. Para ello se deben realizar acciones de distinto tipo,
algunas de las cuales implican obras físicas de infraestructura y otras proyectos de
tipo administrativo como empadronamiento de usuarios, por ejemplo.

i) Proyectos que mejoran calidad de servicio: La calidad del servicio de

agua potable se encuentra normada en sus aspectos principales relativos a
condiciones de salubridad y presión del agua. En este sentido, el deber de los
prestadores es dar cumplimiento a la norma y, para ello, deben realizarse los
proyectos correspondientes, los que se evalúan por la metodología de mínimo costo.

En virtud de ello, estos proyectos tienen un fuerte componente técnico, siendo

la evaluación económica muy sencilla, ya que sólo se basa en los costos de
inversión, operación y mantención, cuya estimación se basa en los estudios de
ingeniería. Por tratarse de proyectos que se repiten en el tiempo y que pueden tener
diferentes vidas útiles, se sugiere utilizar el mínimo CAE (Costo Anual Equivalente)
como criterio de elección.

ii) Proyectos que disminuyen pérdidas de agua: El segundo tipo de

proyectos de mejoramiento se refiere a aquéllos que disminuyen pérdidas físicas y/o
comerciales, con el objeto de mejorar la eficiencia productiva, logrando dos
resultados:

• Disminuir el costo marginal de producción de cada m3 de agua potable

entregado a nivel de consumidor;
• Aumentar la Oferta Máxima pues se dispone de más agua potable a nivel de
consumidor, con el mismo volumen de captación.
 La disminución de pérdidas comerciales no tiene beneficios sociales por
incorporación al consumo, ya que el agua es consumida en la situación sin proyecto;
sus únicos beneficios corresponden a la liberación de recursos netos que el menor
consumo de los clandestinos produce al pasar de un precio cero a un precio
positivo. Su beneficio más importante es desde el punto de vista privado, en cuanto
hay un incremento de los ingresos por la transformación de los clandestinos en
clientes que sí pagan su consumo.

Beneficios Brutos

El impacto sobre los costos marginales sociales de producción y la Oferta

Máxima del sistema, genera los siguientes beneficios brutos:

• Liberación de recursos;
• Incremento del consumo;
• Postergación de inversiones.

Gráficamente sólo se representarán los beneficios por liberación de recursos

y por incremento del consumo, dada la dificultad para representar los beneficios
por postergación de inversiones.

Bajo el esquema de tarificación según Costo marginal corto plazo, la

disminución del costo marginal de producción se traspasa al precio de venta, por
lo que éste baja.

En el gráfico N° 11, se presentan los años 0, sin racionamiento en la situación

sin proyecto, y el año 1 con racionamiento en la situación sin proyecto, cubriendo
así ambos casos.
 Gráfico Nº 11
Beneficio Bruto de un proyecto de Mejoramiento

$/m3 Of. Máxs/p Of. Máxc/p

A’
ps/p1
A E’
ps/p0= CMgSProds/p

C B C’ B’
pc/p= CMgSProdc/p
D0 D1

0
qs/p0 qc/p0 qs/p1 qc/p1
m3 /t

AÑO 0

Identificación : liberación de recursos

mayor consumo
Medición : producción que libera recursos = 0 qs/p0
incremento de consumo = qc/p0 - qs/p0
Valoración : ps/p0A qs/p00 + AB qc/p0 qs/p0 A

AÑO 1

Identificación : liberación de recursos

mayor consumo

Medición : producción que libera recursos = 0 qs/p1

incremento de consumo = qc/p1 - qs/ p1
Valoración : ps/p0qs/p1 + A’B’ qc/p1 qs/p1 A’
C. Indicadores y Modelo de Evaluación

Los proyectos que se analizan con el criterio de beneficio costo; es decir los
de instalación, ampliación y mejoramiento; se evalúan utilizando el modelo de
evaluación social de proyectos de agua potable, MESAP, el que permite además la
evaluación privada. El modelo se basa en la metodología anteriormente descrita y
utiliza valores que han sido entregados por defecto, tales como elasticidad, precios
límites, tasa de descuento. Las elasticidades incorporadas en el modelo se
obtuvieron del estudio de demanda de agua potable elaborado en 1995.

La evaluación a través del MESAP entrega los siguientes indicadores

económicos:

VAN social y privado,

TIR social y privada,
Momento óptimo de ejecución social y privado,
Tasa de Rentabilidad Inmediata social y privada,
Costo Incremental de Desarrollo.