Cartilla

ESQUEMAS DE ASOCIATIVIDAD

TERRITORIAL EN COLOMBIA

ADMINISTRACIÓN
LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL

AUTOR:
Naidú Duque Cante

ÍNDICE

1. Áreas Metropolitanas
1.1. Entidades administrativas
1.2. Entidades que las conforman
1.3. Vínculos entre entidades territoriales
1.4. Creación de un área metropolitana
1.5. Autoridades de las áreas metropolitanas
1.6. Áreas metropolitanas en Colombia
2. Asociaciones de municipios
2.1. Requisitos para asociarse
2.2. Conformación de una asociación de municipios
2.3. Autoridades de las asociaciones de municipios
3. Esquemas de asociatividad territorial establecidos en la Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial
3.1. Regiones administrativas y de planificación (RAP)
3.2. Región administrativa y de planificación Especial (RAPE)
3.3. Regiones de planeación y gestión
3.4. Asociaciones de departamentos
3.5. Provincias administrativas y de planificación
3.6. Asociaciones de las áreas metropolitanas
3.7. Asociaciones de municipios y distritos
3.8. Asociaciones de distritos especiales
2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
DESARROLLO DE CADA UNA DE LAS UNIDADES TEMÁTICAS

Los esquemas de asociatividad territorial son entidades de carácter administrativo que se crean
por la unión de dos o más entidades territoriales. En términos generales, el marco normativo
establece que este tipo de entidades tienen personería jurídica, lo que les otorga autonomía
administrativa y financiera. El propósito de la conformación de estas figuras es apoyar a las
entidades que las conforman en el cumplimiento de sus funciones administrativas, en la
prestación de servicios y provisión de bienes públicos, y en la construcción de obras de
infraestructura. Aunque los mayores desarrollos sobre figuras de asociatividad territorial están
contenidos en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT, Ley 1454 de 2011), este tipo
de entidades existe en nuestro marco normativo desde el acto legislativo de 1968. Con esta
reforma constitucional se crearon las Áreas Metropolitanas y las Asociaciones de Municipios,
que son esquemas asociativos que se componen de entidades territoriales de nivel local.

Más adelante, con la Constitución Política de 1991 se crearon las Regiones Administrativas y de
Planificación (RAP) como figuras asociativas para el nivel intermedio. Las RAP constituyeron,
además, un requisito fundamental previo para la eventual creación de las regiones territoriales
en Colombia. Sin embargo, es la LOOT la que desarrolló con mayor profundidad el espectro de
figuras asociativas con el objetivo de mejorar las posibilidades de las entidades territoriales de
todos los niveles para el cumplimiento de sus responsabilidades. Esta norma también buscó
fortalecer los vínculos intergubernamentales horizontales y verticales en Colombia, no solo para
mejorar las articulaciones entre entidades del mismo nivel territorial, sino algunas figuras que
involucran entidades de distinto nivel del Estado. Adicionalmente, abrió la posibilidad para que
estas figuras operen en subsidiariedad cuando alguna de las entidades que las conforman no
tenga la capacidad suficiente para cumplir las responsabilidades asignadas por la Constitución y
las leyes. A continuación, se realizará una descripción de las áreas metropolitanas y las
asociaciones de municipios, ya que han sido reglamentadas con mayor detalle en nuestro
diseño normativo y luego se revisarán las alternativas que incluyó la LOOT en el año 2011.
1. Áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas se encuentran descritas en el artículo 319 de la Constitución de 1991,
donde se establece que:
• Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas,

que den al conjunto características de un área metropolitana, podrán organizarse
como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo
armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la
prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso,
prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano (CP
de 1991, artículo 319).
ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 3

Este artículo fue desarrollado inicialmente mediante la Ley 128 de 1994, la cual fue derogada
más adelante por la Ley 1625 de 2013. Mediante esta norma se define a las áreas
metropolitanas de la siguiente forma:
• Las áreas metropolitanas son entidades administrativas de derecho público,

formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un
municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones
territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y
tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo
sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación
de servicios requieren una administración coordinada (Ley 1625 de 2013, artículo
2).
1.1. Entidades administrativas

De acuerdo con la norma, las áreas metropolitanas, aunque se componen de entidades
territoriales, son entidades administrativas. Este factor es muy importante, ya que si fueran
entidades territoriales tendrían autoridades, funciones y fuentes propias de recursos diferentes
a los de las entidades que las componen. En cambio, su conformación implica que las
autoridades que las dirigen son las mismas de las entidades que las conforman; igualmente, las
funciones que cumplen se derivan de las que tienen sus entidades territoriales y los recursos
son aportados de los ingresos que estas reciben. No obstante, se trata de entidades con
personería jurídica y se rigen por normas de derecho público. Por tener personería jurídica,
estas entidades gozan de autonomía administrativa y fiscal y, en consecuencia, funcionan de
forma independiente a las entidades territoriales que las conforman.
1.2. Entidades que las conforman

Estas figuras se componen de dos o más municipios que circundan a otro municipio (o distrito)
considerado como núcleo. Se trata, en este caso, de una figura que solo admite entidades del
nivel local; sin embargo, no se configura en cualquier circunstancia, sino que en términos
generales se espera que las entidades territoriales involucradas estén conurbadas. La
conurbación se presenta cuando una entidad territorial crece de manera importante debido a
sus dinámicas económicas, políticas y sociales que atraen más población y actividades
industriales y comerciales. Con el tiempo, su crecimiento físico e influencias en otros ámbitos
alcanza el territorio de otras entidades cercanas, las cuales se pueden ver afectadas o
beneficiadas por dichas dinámicas. Un ejemplo claro de esta situación, es la conurbación que se
presenta entre Bogotá y Soacha, cuyos territorios ya se encontraron físicamente.

Sin embargo, también se puede considerar conurbación a la influencia política, económica,
cultural y social ejercida por una entidad territorial sobre otras que la rodean y que terminan,
en gran medida, subordinadas a estas fuerzas que caracterizan a la entidad principal. Al
respecto también se puede mencionar como ejemplo la influencia que ejerce Bogotá sobre una
gran cantidad de municipios de la Sabana, como Chía, Cajicá, Madrid, Mosquera, Tabio, Tenjo,
etc. Aunque el territorio de Bogotá no ha alcanzado el de estos municipios, su influencia si los
condicionan de manera importante. Estas relaciones también se presentan en otros territorios
del país, en especial en las ciudades importantes como Medellín, Cali y Popayán, que afectan de
manera importante en los municipios más pequeños que los circundan.

De acuerdo con la ley, el municipio o distrito más influyente debe ser considerado como núcleo
que, en términos generales, es la capital de departamento donde normalmente se generan
situaciones de conurbación. Sin embargo, esta puede darse eventualmente en una zona de
frontera e involucrar varias entidades, lo que conduce a la presencia de más capitales de
departamento conurbadas. Ante esta situación atípica, pero posible, la ley establece que el
núcleo de la figura será la entidad territorial que tenga la mayor categoría de acuerdo con lo
que establece la Ley 617 del año 2000, y que posteriormente recogió la Ley 1551 de 2012. El
reconocimiento del municipio núcleo es fundamental, pues al conformarse esta figura debe
definirse una sede física en el municipio núcleo.

De acuerdo con los elementos descritos, es claro que los municipios que formen parte de un
área metropolitana deben ser circundantes; es decir, que deben compartir frontera.
Adicionalmente, la ley permite que se puedan asociar municipios de diferentes departamentos.
Esta condición es importante, ya que antes de la Constitución de 1991, las áreas metropolitanas
debían crearse al interior del departamento y se formalizaban mediante ordenanzas.
1.3. Vínculos entre entidades territoriales

La conurbación por la dinámica de la entidad núcleo genera influencias sobre las otras entidades
que la rodean. Estos vínculos e interrelaciones son, de acuerdo con la ley, de carácter físico,
ambiental, social, cultural, económico, político, etc. Estas circunstancias obligan a que exista una
administración articulada entre las entidades territoriales con el fin de mejorar la intervención
del territorio, en aras de garantizar un adecuado desarrollo ambiental, social y económico para
el ámbito geográfico comprometido. Si eventualmente se presentan estos vínculos, e incluso
situaciones de conurbación física, pero no se crea la entidad administrativa, se tienden a
generar conflictos y desequilibrios entre las entidades involucradas. Esto es lo que normalmente
sucede entre Bogotá y Soacha, en particular en materia de movilidad; por ejemplo, las medidas
de pico y placa son distintas para las dos entidades aunque exista una articulación vial ya
consolidada.


De acuerdo con lo anterior, las áreas metropolitanas se deben crear para:

• Garantizar una programación coordinada del desarrollo del territorio, en

términos sociales, económicos y ambientales, en beneficio de las entidades
asociadas. Para ello, debe reconocer e intervenir los hechos de carácter
metropolitano.
• Articular la prestación de los servicios públicos asignados al nivel local y, en caso
de ser posible y necesario, lograr una prestación unificada para los asuntos en los
que se requiera. Con la LOOT se abrió la posibilidad para que las áreas
metropolitanas, además de las otras figuras de asociatividad territorial, puedan
asumir de manera subsidiaria funciones de prestación de servicios asignadas a los
municipios.
• Construir obras públicas de carácter vial u otra clase de proyectos de relevancia
social para el territorio del área metropolitana, como por ejemplo los de vivienda
de interés social e interés prioritario.
• Definir las políticas para el ordenamiento físico del territorio del área, con el
propósito de armonizar los planes de ordenamiento territorial de sus municipios.
Esta armonización se debe reflejar, además, en un Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial. Esta directriz es muy importante, ya
que con la ley anterior no estaba considerada la posibilidad de un plan de
ordenamiento de este tipo. Adicionalmente, la Ley 1625 le otorga competencias
como autoridad ambiental dentro de su territorio.
• Articular la planeación del desarrollo de los municipios mediante un plan integral
de desarrollo metropolitano, el cual deberá proyectarse a largo plazo. En este
sentido, se trata de una figura que busca trascender las propuestas políticas de
los diferentes gobiernos municipales, que son de cuatro años, y tener un mayor
alcance en el tiempo.
1.4. Creación de un área metropolitana

De acuerdo con la Ley 1625 la propuesta para crear este tipo de entidades puede ser surgir de
diferentes actores. La iniciativa puede ser de los alcaldes de los municipios que eventualmente
conformarían el área metropolitana, o de la tercera parte de los miembros de los concejos
municipales. También puede surgir como una iniciativa ciudadana si el 5% de los ciudadanos
incluidos en el censo electoral lo consideran pertinente. Finalmente, puede originarse por una
propuesta del gobernador o los gobernadores de los departamentos a los que pertenecen los
municipios. Sin embargo, sin importar cuál actor tuvo la idea, la aprobación de la figura deben
darla, mediante una consulta popular, los ciudadanos que habitan el territorio que se propone
como área metropolitana. La norma también autoriza, una vez conformada el área, que puedan
incorporarse más municipios en el futuro, debido a que la conurbación es un fenómeno
permanente y puede afectar a más entidades territoriales a lo largo del tiempo.

Figura 1. Procedimiento para la creación de un área metropolitana
Fuente: (elaboración propia con base en la Ley 1625 de 2013)
Como se muestra en la figura 1, el procedimiento para la conformación de un área

metropolitana indica que el actor o los actores que tengan la iniciativa de su creación deben
redactar un proyecto que describa en su totalidad las características de esta. Posteriormente,
este proyecto debe pasar por el Congreso para que emita un concepto de conveniencia y luego
entregarse a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que se encarga de dar a conocer el
proyecto a la ciudadanía a través de los medios de comunicación disponibles.

Pasados entre tres y cinco meses de realizada la difusión, se debe convocar a una consulta
popular para su aprobación. Esta requiere que concurra, al menos, la cuarta parte de los
ciudadanos incluidos en el censo electoral del territorio del área, y que la mayoría de ellos voten
positivamente. De aprobarse la creación del área, los alcaldes de todos los municipios y los
presidentes de sus concejos deben formalizar la conformación dentro de los 30 días siguientes a
la realización de la consulta. La protocolización se hace mediante escritura pública en la notaría
No 1 del municipio o distrito núcleo.


1.5. Autoridades de las áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas son dirigidas y administradas por una junta metropolitana, un alcalde
metropolitano y un gerente. Los miembros de la Junta Metropolitana son los siguientes
(artículo 15 de la ley 1625 de 2013):
• Los alcaldes de cada uno de los municipios que la integran.
• Un representante del concejo del municipio que sea el núcleo principal.
• Un representante de los concejos de los municipios distintos al núcleo, elegido

dentro de los presidentes de estos.
• Un delegado permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero no a

voto.
• Un representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan domicilio en su
jurisdicción, cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los
recursos naturales renovables.
El alcalde metropolitano, por su parte, debe ser el alcalde del municipio principal. Esto es
interpretado, la mayoría de las veces, como una subordinación de los municipios circundantes al
municipio principal. Finalmente, el gerente es un empleado de libre nombramiento y remoción,
cuya designación la realiza la junta metropolitana con base en una terna que entrega el alcalde
metropolitano.
1.6. Áreas metropolitanas en Colombia

En la actualidad se reconocen siete áreas metropolitanas, distribuidas de la siguiente forma:

Tabla 1. Áreas metropolitanas de Colombia
Área Metropolitana Norma de creación Entidades que la conforman
Área Metropolitana del Ordenanza No. 34 del Medellín, Bello, Barbosa,
Valle de Aburrá (Medellín) Nov. 20 de 1980 Copacabana, La Estrella,
Girardota, Itagüí, Envigado,
Caldas y Sabaneta
Área Metropolitana de Ordenanza No. 20 de 1981 Bucaramanga, Floridablanca,
Bucaramanga Girón y Piedecuesta
Área Metropolitana de Ordenanza 28 de 1981 Barranquilla, Puerto Colombia,
Barranquilla Soledad, Malambo y Galapa
Área Metropolitana de Decreto No. 000508 de Cúcuta, Villa del Rosario, Los
Cúcuta 1991 Patios y El Zulia
Área Metropolitana de Ordenanza 001 de 1981 Pereira, Dosquebradas y La
Centro Occidente Virginia
Área Metropolitana de Escritura pública 2709 del Valledupar, Agustín Codazzi, La
Valledupar 17 de diciembre del año Paz, Manaure Balcón del Cesar,
2002 San Diego
Fuente: (elaboración propia)
2. Asociaciones de municipios

Estas figuras, al igual que las áreas metropolitanas, aparecen por primera vez en el diseño
jurídico con la reforma constitucional de 1968. Inicialmente su creación podía darse por
iniciativa del gobernador del departamento o de los municipios a asociarse. Esto implicaba que
antes de la Ley 136 de 1994 las asociaciones de municipios podían ser impuestas por los
gobernadores y que solo se conformaban por municipios pertenecientes al mismo
departamento. La Ley 136 estableció que la creación de estas figuras era voluntaria y sin
restricciones sobre la pertenencia a un solo departamento. De acuerdo con el artículo 149 de
esta ley:

• Las asociaciones de municipios son entidades administrativas de derecho público,
con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su
objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas
otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables
y anulables por la jurisdicción contencioso -‐ administrativa (Ley 136 de 1994,
artículo 149).

Igual que para el caso de muchas otras figuras asociativas, incluyendo las áreas
metropolitanas, las asociaciones de municipios se conforman para facilitar la prestación
de servicios públicos, para ejecutar obras públicas de manera conjunta o para
garantizar el desarrollo de funciones administrativas. En términos generales, la
asociación debe garantizar una mayor eficiencia y eficacia en el desarrollo de estos
propósitos y, por supuesto, también mejorar los niveles de desarrollo social y
económico de los territorios asociados.

Los municipios se pueden asociar por decisión de sus autoridades y sin la influencia de
autoridades externas. Esto se debe a que la Constitución reconoce autonomía a las entidades
territoriales, la cual se refleja en la libertad que tienen sus autoridades para tomar decisiones.
En esos términos, estas son las responsables de evaluar la conveniencia o no de conformar este
tipo de figuras. Adicionalmente, la pertenencia a una asociación no afecta la autonomía de los
municipios que la conforman; es decir, que solamente las decisiones sobre las temáticas que se
encuentran comprometidas con la asociación se someten a la discusión y la concertación entre
sus miembros. Los demás asuntos y el manejo de los recursos municipales, que no estén
comprometidos para la asociación, se manejan de manera autónoma por parte de cada
municipio. No obstante, los municipios que hacen parte de la figura asociativa están obligados a
cumplir los estatutos y reglamentos que rigen su funcionamiento y obedecer las decisiones
adoptadas por las autoridades de la asociación.
2.1. Requisitos para asociarse

Como veíamos arriba, en la actualidad las asociaciones se pueden conformar por municipios
pertenecientes a diferentes departamentos. Adicionalmente, la Ley 136 no obliga a que estos
deban ser vecinos, ya que las circunstancias pueden conducir a que municipios que tienen
vínculos económicos, pero que no son circundantes, quieran conformar alianzas entre ellos. A
diferencia de las áreas metropolitanas, en las asociaciones de municipios no se requiere que
exista un municipio núcleo, por lo que se esperaría que, en general, todos los municipios tengan
características similares en términos de desarrollo, ingresos y dinámicas económicas, sociales,
ambientales, políticas, etc.

Como las asociaciones se orientan de manera general a prestar servicios, construir obras o
cumplir funciones administrativas, esto puede involucrar cualquiera de todas las
responsabilidades asignadas en la actualidad a los municipios. En este sentido, se pueden
conformar asociaciones para garantizar el cumplimiento de una sola de estas responsabilidades,
o pueden incluir propósitos generales, o un poco más amplios, que incluyan varias funciones.
Históricamente, las asociaciones se han conformado para garantizar la construcción,
mantenimiento y conservación de las vías de los municipios involucrados. Así, si un municipio se
asocia no puede, de manera separada, prestar los servicios, construir las obras o cumplir las
funciones administrativas incluidas en los propósitos de la asociación. Entre otras razones,
porque esto implicaría una duplicidad en la asignación de los recursos.

Debido a que los propósitos de las asociaciones pueden ser específicos, los municipios pueden,
eventualmente, pertenecer a varias asociaciones, lo cual depende de la capacidad económica de
cada uno. Aunque no está prohibido que un municipio que forma parte de un área
metropolitana también integre una asociación de municipios, para efectos prácticos no es
conveniente que esto suceda, pues la primera normalmente incluye propósitos más generales
para su conformación que pueden tener un mayor alcance o impacto que el de los municipios
considerados de forma individual. En estos términos, un municipio que pertenece a un área
metropolitana no debería ser parte de asociaciones de municipios y viceversa.
2.2. Conformación de una asociación de municipios

A diferencia de lo que sucede con las áreas metropolitanas, en el caso de las asociaciones de
municipios solo está considerado que sean las autoridades de las entidades territoriales las que
identifiquen la necesidad o conveniencia de asociar a sus entidades. En este sentido, son los
alcaldes y sus concejos los que acuerdan si el municipio debería pertenecer a una asociación y
se ponen de acuerdo con las autoridades de las otras entidades territoriales susceptibles de
conformar la asociación. Una vez acordado, la formalización se debe realizar mediante un
convenio escrito que firman los alcaldes autorizados por sus respectivos concejos municipales.
El convenio debe ser publicado para conocimiento de la ciudadanía en algún medio de
información.

De acuerdo con el artículo 150 de la Ley 136 de 1994, el convenio en el que se formaliza la
asociación debe contener los estatutos en los que se indique, por lo menos, la denominación, la
dirección de la sede de la asociación, los municipios que la conforman y el propósito, en
términos de las obras, las funciones o los servicios que prestará. También debe especificar el
tiempo por el cual se establece la figura, cuáles serán las autoridades, los órganos, el
representante legal y el mecanismo a través del cual se podrán modificar los estatutos. De igual
manera, debe explicitar la forma como se resolverán los conflictos entre los miembros y cómo
se realizará la disolución y liquidación de la asociación. En relación con los recursos, se debe
indicar con claridad cómo se conformará el patrimonio en términos de los aportes de las
entidades locales o los recursos cedidos desde la Nación, el nivel intermedio u otra clase de
entidades de carácter público o privado.

Debido a que las asociaciones de municipios se conforman mediante convenio con la posibilidad
de una temporalidad fija, estas figuras se pueden establecer y disolver más fácilmente que las
áreas metropolitanas. De hecho, se puede conformar una asociación para garantizar el logro de
un proyecto específico y disolverse luego, o bien darle continuidad; también se puede erigir sin
un límite de tiempo y para propósitos más generales, pero ello depende de los riesgos y las
potencialidades que identifican sus autoridades, y de las oportunidades que se quieran
aprovechar.


2.3. Autoridades de las asociaciones de municipios

Las asociaciones de municipios cuentan con: una asamblea general de socios que se compone
de los presidentes de los concejos municipales, de los alcaldes y los personeros; la junta
administradora, que es seleccionada por la asamblea general de socios para manejar los asuntos
administrativos; y, finalmente, un director ejecutivo, que es nombrado por la junta
administradora, y cuya función es la de representar legalmente la asociación.

3. Esquemas de asociatividad territorial establecidos en la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial

La Constitución de 1991 proyectó la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) alrededor de propósitos como la creación de nuevas clases de entidades territoriales, las
regiones, las provincias y las Entidades Territoriales Indígenas, y de la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Sin embargo, la LOOT fue orientada
principalmente hacia la definición de nuevos esquemas de asociatividad territorial, tema al cual
le dedicó la mayoría de su texto. En este sentido, en lugar de autorizar la creación de entidades
territoriales, el legislativo se orientó hacia la promoción de la asociatividad entre las entidades
territoriales ya existentes.

Aunque la creación de entidades, como provincias y regiones en el nivel intermedio, y la
conformación de esquemas asociativos territoriales implique la agrupación de entidades
territoriales, existen diferencias importantes entre ambos. Conformar nuevas clases de
entidades territoriales implica que estas deben tener autoridades, funciones y recursos propios.
Para ello, y dado que Colombia ha tenido solamente tres niveles desde la Constitución de 1991,
debe replantearse la repartición de funciones y de recursos entre dichos niveles para poder
asignarlos a las nuevas entidades.

En este sentido, si se crearan regiones, habría que quitarle funciones a la Nación y al
departamento y crear nuevas para asignárselas a ellas; igual sucedería con los impuestos, ya
que las regiones tendrían que tener los suyos. La situación sería la misma con las provincias, que
estarían en un nivel intermedio entre el departamento y los municipios, a los cuales habría que
quitarles funciones para poder dárselas a ellas, al igual que los impuestos de las dos entidades
territoriales. En el caso de los esquemas asociativos, no es necesario replantear la asignación de
funciones ni de impuestos, ya que no se trata de nuevos niveles del Estado, sino de figuras
administrativas cuya creación se sustenta en las entidades que las conforman.

Por lo tanto, los esquemas funcionan con las mismas autoridades, recursos y funciones de las
entidades que las componen. En efecto, el propósito de estas figuras no es generar más presión
sobre los recursos estatales, sino garantizar un uso más eficiente de los ya existentes.
Adicionalmente, este tipo de figuras apela a la articulación y solidaridad entre las entidades
territoriales, lo cual no es el objetivo cuando se crea una entidad territorial. En Colombia, en
particular, la autonomía ha conducido a la existencia de importantes niveles de fragmentación y
aislamiento entre las entidades territoriales.

Con la LOOT se amplía el número y clase de esquemas de asociatividad territorial que incluyen
también al nivel intermedio. La norma estableció que estas figuras se pueden conformar de
manera autónoma entre dos o más entidades territoriales; dependiendo de la clase, pueden
estar integradas por entidades de nivel municipal o de nivel departamental. Su naturaleza es
administrativa, cuentan con personería jurídica y tienen autonomía para tomar sus propias
decisiones y administrar sus recursos. Su propósito, igual que se estableció para las áreas
metropolitanas y las asociaciones de municipios, debe ser la prestación conjunta de servicios
públicos, el cumplimiento de funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial
por el nivel nacional, la construcción de obras de interés conjunto, el cumplimiento de funciones
relativas a la planificación y, en sentido general, orientarse al logro del desarrollo de sus
territorios.
3.1. Regiones administrativas y de planificación (RAP)

Estas figuras se crearon inicialmente con la Constitución de 1991, que estableció que su
propósito es garantizar el desarrollo económico y social de su territorio. De acuerdo con la Carta
Magna y con la LOOT, estas regiones se erigen entre dos o más departamentos con continuidad
geográfica. Una vez conformadas podrán convertirse en regiones territoriales si hubiese
quedado autorizado por esta ley. No obstante, en el futuro esta figura puede autorizarse
mediante una reforma a esa norma.

Las RAP tienen como objetivo generar un mayor desarrollo económico y mejorar las condiciones
de vida de los habitantes del territorio y los niveles de inversión y competitividad. La
formalización de esta figura se realiza mediante convenio firmado por los gobernadores de los
departamentos que forman la región, quienes deben ser autorizados previamente por sus
asambleas.
3.2. Región administrativa y de planificación especial (RAPE)

Esta figura es una novedad en la LOOT y no es una entidad que se pueda crear en cualquier
parte del territorio nacional, ya que incluye a Bogotá en su relación con las entidades
territoriales que la circundan, comenzando por Cundinamarca. En este sentido, se trata del
único esquema de asociatividad territorial que involucra entidades territoriales de diferente
nivel. Como se trata de una RAP, su propósito general es procurar el desarrollo económico y
social de las entidades asociadas. Con esta iniciativa, la LOOT simplemente permitió formalizar
una propuesta que se venía gestando desde hacía varios años en lo que se denominó la Región

Central, razón por la cual la RAPE asumió esta denominación. En la actualidad la RAPE agrupa a
Bogotá, Cundinamarca, Boyacá Tolima y Meta. Sus propósitos están definidos hacia la
sustentabilidad económica, la infraestructura vial, los servicios públicos, la competitividad y
proyección internacional, la seguridad alimentaria y la economía rural, y la gobernanza y el buen
gobierno (Secretaría de Planeación Distrital, 2016).
3.3. Regiones de planeación y gestión

Esta figura también fue creada mediante la LOOT y simplemente se indica como una asociación
entre entidades territoriales, lo cual sugiere que entidades de distinto o el mismo nivel
territorial se podrían asociar. La particularidad de esta entidad se debe a que su propósito es
que las entidades que la conforman puedan participar de los recursos del Fondo de Desarrollo
Regional del Sistema General de Regalías. El objetivo es desarrollar proyectos estratégicos de
impacto regional, en el marco de las responsabilidades asignadas mediante la Constitución y la
ley a las entidades territoriales. En este sentido, se trata de una figura cuya duración podría
abarcar solamente la temporalidad del proyecto para el cual se conforman.
3.4. Asociaciones de departamentos

Como su nombre lo indica, se trata de alianzas entre dos o más departamentos cuyo propósito
se orienta hacia los servicios, las obras y las funciones de las entidades de nivel intermedio. Se
materializan mediante un contrato plan firmado por los gobernadores autorizados por las
asambleas. Esta figura se puede asimilar a la asociación de municipios, pero en el nivel
intermedio.
3.5. Provincias administrativas y de planificación

Se crean entre municipios vecinos que pertenecen al mismo departamento y, a diferencia de los
otros esquemas asociativos, esta figura se formaliza mediante una ordenanza. Es decir, que la
entidad responsable de crearlas es la asamblea del departamento al que pertenezcan los
municipios que la van a conformar. Adicionalmente, la iniciativa para generarlas puede surgir
desde diferentes actores, como los alcaldes de los municipios, el gobernador o el 10% de los
ciudadanos del censo electoral de los municipios. Aunque se trata de una figura de
asociatividad, la LOOT estableció que se crean como si se tratara de una entidad territorial; es
decir, como si se estuviera conformando la provincia territorial. La diferencia es que su
funcionamiento sí se reduce al de un esquema asociativo. Este procedimiento busca darle
permanencia en el tiempo, lo que no sucedería si se conformara mediante un convenio. Por
otro lado, no deben confundirse estas provincias con la denominación que reciben las
subdivisiones administrativas en los departamentos de Cundinamarca y Boyacá, donde se han
creado provincias. Estas últimas son apenas subdivisiones para propósitos de la administración
pública del departamento, que sirven para facilitar su presencia e intervención en todos los
municipios de su territorio.
3.6. Asociaciones de las áreas metropolitanas

Como veíamos antes, las áreas metropolitanas existen desde 1968 y se han reglamentado
mediante dos normas después de la Constitución de 1991. Sin embargo, la LOOT abrió la
posibilidad para que una vez conformadas, las áreas metropolitanas existentes se puedan
asociar entre ellas. En consecuencia, se trata de una figura asociativa de segundo nivel, ya que
el primero son las áreas metropolitanas y el segundo es la asociación entre ellas. Esta figura se
crea mediante la unión de dos o más áreas metropolitanas, que pueden pertenecer a diferentes
departamentos. Su formalización se realiza mediante convenio firmado por los directores de las
áreas previamente autorizados por las juntas metropolitanas. Los propósitos de la asociación
pueden girar hacia las funciones, los servicios y las obras públicas.
3.7. Asociaciones de municipios y distritos

Como se describió anteriormente, esta alternativa existe desde el año 1968 y se refiere a la
posibilidad que tienen los municipios y/o distritos para asociarse. La LOOT retoma los mismos
aspectos que desarrolló previamente la Ley 136 de 1994, acerca de que estas asociaciones se
pueden crear entre entidades de diferentes departamentos; su materialización se realiza
mediante un convenio firmado por los alcaldes que previamente deben haber sido autorizados
por los concejos municipales.
3.8. Asociaciones de distritos especiales

Esta también es una figura novedosa introducida en la LOOT que posibilita la asociación de los
distritos. Los requisitos son exactamente los mismos que para la mayoría de los otros esquemas
asociativos, ya que necesita formalizarse mediante convenio firmado por los alcaldes mayores,
autorizados por los concejos distritales. Sus propósitos son la prestación de servicios, la
construcción de obras públicas y la definición de una propuesta de desarrollo y planeación
conjunta. Esta alternativa se limita a los distritos de Bogotá, Cartagena, Barranquilla, Santa
Martha, Buenaventura y Riohacha.


GLOSARIO DE TÉRMINOS

Autonomía territorial: es la libertad de acción, en el grado de actuación o la capacidad de decisión, no
condicionada, que se reconoce y garantiza a las entidades descentralizadas por parte de las autoridades
centralizadas (Hernández, 1999, p.80).

Departamento: los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y
la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los términos
establecidos por la Constitución. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación,
de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios y de
prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes (Artículo 298 de la Constitución
Política de 1991).

Actualmente los departamentos son entidades territoriales compuestas por municipios y distritos.

Distrito: los distritos son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la
Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial en virtud del cual sus órganos y
autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario
aplicable a los demás municipios del país, así como el que rige para las otras entidades territoriales
establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano (artículo 2 de la Ley
1617 de 2013).

Entidad territorial: de acuerdo con la Constitución Política de 1991, son entidades territoriales los
departamentos, los distritos y los municipios, y deja en manos de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial la posibilidad de darles el carácter de entidades territoriales a las regiones, las provincias y a
las Entidades Territoriales Indígenas (Constitución Política, artículos 286 y 329). Las entidades
territoriales son entidades públicas con personería jurídica, autoridades propias, autonomía
administrativa y fiscal, que ejercen sus funciones sobre un territorio y una población determinados
(elaboración propia)

Municipio: es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con
autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y
cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su
respectivo territorio (artículo 1 de la Ley 136 de 1994).

Nación: Para efectos de este curso: “La Nación como persona jurídica está integrada por los siguientes
órganos: Congreso de la República, administración central nacional, rama judicial, órganos de control,
organización electoral y eventualmente por otros organismos que se creen, sin personería jurídica en el
nivel nacional” (Hernández, 1999, p.160). En el curso de organización del Estado, la nación se asimila a
pueblo, el cual constituye un concepto sociológico referido a un grupo humano que comparte elementos
en común como la cultura, la historia, la gastronomía, los valores, la religión, etc.

REFERENCIAS
Referencias bibliográficas

Constitución Política de Colombia. (1991). Santa Fe de Bogotá: Legis.
Ley 128 de 1994. Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas. Diario Oficial
No. 41236.

Ley 136 de 1994. Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial No. 41.377 de 2 de junio de 1994.

Ley 617 de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto
extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de
1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional. Diario Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de
2000.

Ley 1454 de 2011. por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.115 de 29 de junio de
2011.

Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios. Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012.

Ley 1625 de 2013. Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para
las Áreas Metropolitanas. Diario Oficial No. 48.776 de 29 de abril de 2013.

Secretaría de Planeación Distrital (2016). REPE Región Central.Recuperado de
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Rape_Region_Central/QueEs

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1.1. Entidades administrativas

1.2. Entidades que las conforman

1.3. Vínculos entre entidades territoriales

1.4. Creación de un área metropolitana

1.5. Autoridades de las áreas metropolitanas

1.6. Áreas metropolitanas en Colombia

2. Asociaciones de municipios

2.1. Requisitos para asociarse

2.2. Conformación de una asociación de municipios

2.3. Autoridades de las asociaciones de municipios

3. Esquemas de asociatividad territorial establecidos en la Ley Orgánica de

3.1. Regiones administrativas y de planificación (RAP)

3.2. Región administrativa y de planificación Especial (RAPE)

3.3. Regiones de planeación y gestión

3.4. Asociaciones de departamentos

3.5. Provincias administrativas y de planificación

3.6. Asociaciones de las áreas metropolitanas

3.7. Asociaciones de municipios y distritos

3.8. Asociaciones de distritos especiales

• Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas,

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 3

• Las áreas metropolitanas son entidades administrativas de derecho público,

1.1. Entidades administrativas

1.2. Entidades que las conforman

1.3. Vínculos entre entidades territoriales

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 5

• Garantizar una programación coordinada del desarrollo del territorio, en

1.4. Creación de un área metropolitana

Como se muestra en la figura 1, el procedimiento para la conformación de un área

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 7

• Un representante de los concejos de los municipios distintos al núcleo, elegido

• Un delegado permanente del Gobierno Nacional con derecho a voz pero no a

1.6. Áreas metropolitanas en Colombia

Área Metropolitana Norma de creación Entidades que la conforman

Fuente: (elaboración propia)

2. Asociaciones de municipios

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 9

2.1. Requisitos para asociarse

2.2. Conformación de una asociación de municipios

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 11

3.1. Regiones administrativas y de planificación (RAP)

3.2. Región administrativa y de planificación especial (RAPE)

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 13

3.3. Regiones de planeación y gestión

3.4. Asociaciones de departamentos

3.5. Provincias administrativas y de planificación

3.6. Asociaciones de las áreas metropolitanas

3.7. Asociaciones de municipios y distritos

3.8. Asociaciones de distritos especiales

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 15

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 17

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