RESOLUCIÓN Nº 1534-2007-TC-S2

Sumilla : Los factores de evaluación deben ser objetivos y

congruentes con el objetote la convocatoria,
debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, conforme al artículo 64º del
Reglamento de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.

Lima, 01 de octubre de 2007

Visto en sesión de fecha 1 de octubre de 2007 de la Segunda Sala del Tribunal de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado el Expediente N° 1768/2007.TC sobre el recurso de
apelación interpuesto por la empresa HORIZONTE SERVICIOS GENERALES S.A.C. respecto de la
Adjudicación Directa Pública Nº 003-2007/CEPA/GR MOQUEGUA (1ª Convocatoria), convocada por
el Gobierno Regional de Moquegua, para la contratación del “Servicio de Seguridad y vigilancia
para el gobierno regional y proyecto especial pasto grande Moquegua”; y atendiendo a los
siguientes:

1. El 04 de junio de 2007, el Gobierno Regional de Moquegua, en lo sucesivo LA ENTIDAD,

convocó la Adjudicación Directa Pública Nº 003-2007-CEPA/GR MOQUEGUA (Primera
Convocatoria) para la contratación del “Servicio de seguridad y vigilancia para el gobierno
regional y proyecto especial pasto grande Moquegua”, bajo el sistema de suma alzada y por
un valor referencial ascendente a S/. 111 045,30.

2. Con fecha 22 de junio de 2007, el Comité Especial designado para conducir el proceso de
selección, llevó a cabo en acto público la evaluación y calificación de propuestas,
adjudicando la buena pro a CIA DE SEGURIDAD EL ROBLE S.A.C. por un valor equivalente a
S/. 88 836,24 (Ochenta y ocho mil ochocientos treinta y seis y 24/100 nuevos soles).
Asimismo, el 02 de julio de 2007 fueron publicados en el Sistema Electrónico de
Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) el cuadro comparativo de evaluación de
propuestas técnicas con los resultados del proceso de selección conforme al siguiente
detalle:

1. Factores referidos al 2. Factores referidos al 3. Factores Total

postor personal propuesto referidos Puntaje
al personal
Postores 1.1. Exp 1.2 Exp en 2.1. 2.2. 3.1 Plan
en la la Formación Formación de trabajo
ejecución ejecución y exp del de los
y calidad y calidad supervisor agentes
del serv. del serv.
CIA DE SEGURIDAD EL 30.00 30.00 5.00 20.40 2.00 87.40
ROBLE S.A.C
HORIZONTE SERVICIOS 30.00 30.00 10.00 22.00 8.00 100.00
GENERALES S.A.C

3. Mediante escrito de fecha 06 de julio de 2007, la empresa Horizonte Servicios Generales

S.A.C. S.R.L., en adelante La Impugnante, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal

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 de Contrataciones y Adquisiciones del Estado contra el otorgamiento de la Buena Pro, en el
que solicitó el uso de la palabra, la formulación de un nuevo cuadro de calificaciones, y se le
otorgue la buena pro; siendo sus principales fundamentos los siguientes:

a. El Comité Especial no ha aplicado el sistema de calificación de propuestas establecido en

el artículo 72º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
en las bases integradas (que constituyen las reglas definitivas y obligan a la Entidad y a
los postores) al omitir multiplicar los puntajes técnicos y económicos por los coeficientes
de ponderación respectivos (0.7 para la propuesta técnica y 0.3 para la propuesta
económica), alterando los resultados finales del proceso de selección, sino que como
consta en el Acta de Adjudicación, el puntaje total es la suma aritmética de la evaluación
técnica como de la económica, debiendo ser el promedio ponderado de ambas
evaluaciones.
b. El Comité Especial aplicó la fórmula dispuesta en el artículo 69 del Reglamento,
incurriendo en error al asignar el puntaje económico a su propuesta de 87.152, debiendo
ser de 88.615 puntos, y en ese sentido, el puntaje final de su propuesta es de 115.901
puntos (considerando el 20% de bonificación a los 96.584 de puntaje total). Por lo que
se le debe otorgar la buena pro al superar el puntaje del portor CIA de seguridad El
Roble S.A.C. toda vez que obtendría un puntaje final de de 109.416

4. El Tribunal, mediante Decreto de fecha 09 de julio de 2007, admitió a trámite el recurso de

apelación y emplazó a la Entidad para que remita los antecedentes administrativos relativos
al proceso de selección.

5. Mediante Oficio Nº 2200-2007-P-GR-MOQ/DRAJ-235 de 25 de julio de 2007, presentado el

31 de julio de 2007, La ENTIDAD remitió los antecedentes administrativos solicitados,
adjuntando entre ellos el Informe Técnico Legal Nº 089-2007-ERSC-DRAJ/GRM de 25 de
julio de 2007, que absuelve el traslado del recurso de apelación manifestando que hubo un
error involuntario en la calificación, haciendo presente que se pretendió hacer una nueva
evaluación, pero debido a la preclusión de los términos de todo proceso de contratación, las
decisiones que se toman en primer momento no pueden ser revertidas sucesivamente, por
ello cabría enmendar las cosas a través del Tribunal del CONSUCODE. Además citan el
artículo IV numeral 1.16 de la Ley Nº 27444, Privilegio de controles posteriores.

6. Mediante Carta Nº 0245-2007-CSRSAC-GG de 26 de julio de 2007, la CIA El Roble S.A.C., en

adelante EL ROBLE, solicita el uso de la palabra, y mediante Carta Nº 0256-2007-CSRSAC-
GG de 01 de agosto de 2007, El Roble solicita copia del recurso de apelación.

7. Mediante decreto de fecha 01 de agosto de 2007 se asignó el expediente a la Segunda Sala

del Tribunal para que emita su pronunciamiento.

8. El 23 de agosto de llevó a cabo la audiencia pública en la que ejercieron su derecho al uso

de la palabra el postor impugnante y el tercero administrado.

9. Mediante decreto de fecha 24 de agosto de 2007 se declaró el expediente listo para resolver.

10. Mediante escrito de fecha 27 de agosto de 2007, El ROBLE manifestó que en las bases
administrativas hay aspectos de los factores de evaluación que contienen nulidades y que
afectaron el puntaje de su propuesta técnica por los siguientes fundamentos:

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a. Las bases establecen una incorrecta calificación del factor referido al personal propuesto
– supervisores del servicio consignado en el numeral 2.1 inciso a) al otorgar 2 puntos a
la formación o instrucción de los supervisores de servicios (2 puntos formación policial o
militar y 1 punto formación superior técnica), lo que es contrario a lo señalado en el
artículo 66º inciso b) del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, donde se evalúa el tiempo de experiencia en la especialidad acreditada con
constancias o certificados, deviniendo este factor en subjetivo, no congruente y vulnera
el artículo 64º del Reglamento. Esa situación afectó su puntaje habiéndoseles asignado
5 puntos y a la empresa Horizonte 10 puntos, cuando les correspondía 10 puntos pero
no impugnaron al verse imposibilitados al haber quedado en primer lugar.
b. Las bases establecen una incorrecta calificación del factor referido al personal propuesto
para el servicio consignado en el numeral 2.2 inciso a) al otorgar 10 puntos a la
formación o instrucción de los vigilantes (10 puntos formación policial o militar, 8 puntos
por formación superior técnica y 2 puntos por formación secundaria o primaria), lo que
es contrario a lo señalado en el artículo 66º inciso b) del Reglamento, al ser un factor
subjetivo que vulnera el artículo 64º del citado cuerpo legal. En esas circunstancias se
llevó a cabo la calificación de las propuestas y se nos asignó 20.400 puntos y a la
empresa Horizonte 22.00 puntos, lo cual les afecta directamente pues en el cálculo total
debieron obtener la totalidad del puntaje.
c. El numeral 3.1 de las bases administrativas integradas se asignan 8 puntos por la
presentación de un plan de trabajo y un programa de capacitación, el cual vulnera el
artículo 66º inciso c) del mismo cuerpo legal porque no se considera esa posibilidad sino
sólo mejoras, equipamiento, infraestructura y otros, siempre y cuando cumplan lo
previsto en el artículo 64º del Reglamento, que también lo vulnera al ser subjetivo y se
presta a declaraciones exorbitantes y a reproducciones literales de un contrato acerca
de las obligaciones de una empresa, bajo las formas de planes de trabajo. En este
factor les otorgaron 2 puntos, sin fundamento para discriminar y no darles 8 puntos
como al impugnante.
d. De la revisión de la propuesta técnica de la impugnante se constata que: 1) La primera
parte (folios 340 a 353) en el fondo presentan una declaración basada en un contrato,
lo cual resulta subjetivo; 2) La organización y funcionamiento del servicio (folios 353 a
354) es una mera declaración de acciones de coordinación con los funcionarios de la
entidad convocante; 3) La supervisión (folios 356 a 358) es una simple descripción de
su Organización y una declaración de que la supervisión será las 24 horas, lo cual es
una redundancia respecto de los requerimientos técnicos mínimos y la proforma del
contrato; 4) La frecuencia de la supervisión es una simple declaración que más apunta a
una cláusula de contrato (folio 359); 5) La coordinación General y específica (folios 361
al 364) son propias del manual interno que esta llena de declaraciones subjetivas; 6)
Acerca de los procedimientos para ejecución y control del servicio responde a lo que
podría ser el Manual de Funciones de la empresa y con ello ratifica la poca consistencia
al otorgar puntaje a factores subjetivos. Los factores subjetivos son contrarios al artículo
64 del reglamento y vulneran el principio de transparencia previsto en el numeral 5 del
artículo 3º de la Ley. La irregularidad mencionada fue advertida por su empresa al
momento de formular observaciones ya que inicialmente pretendían otorgar 15 puntos a
dicho factor y ante su observación 1.05 que dijo que era subjetivo, el comité acogió
parcialmente la observación reduciendo a 8 puntos.
e. Respecto a la pretensión del impugnante, consideran que si existió un incorrecto cálculo
del puntaje, lo cual debería reformularse con los demás aspectos señalados en el

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 presente escrito por la transparencia con las que debe regirse los procesos de
contratación pública, debiendo declararse nulo el proceso y retrotraerse a la etapa de
integración de bases conforme al artículo 57º de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.

11. El 28 de agosto de 2007, el impugnante presentó un escrito reiterando sus argumentos

manifestados en su escrito de apelación, además de precisar que El Roble pretende
cuestionar las bases integradas al deslizar la posibilidad de pedir la nulidad del proceso, lo
cual resulta inoportuno y extemporáneo.

12. Mediante decreto de fecha 03 de setiembre, se dejó sin efecto el decreto de fecha 24 de
agosto de 2007, mediante el cual se declaró expedito el expediente, requiriendo en ese acto
a la Entidad, precise cual fue el criterio objetivo del Comité Especial para otorgar puntaje a
las propuestas de los postores en el factor de evaluación Plan de Trabajo, debiendo remitir
la información requerida en el plazo de cuatro (4) días de recibida la notificación.

13. Mediante decreto de fecha 24 de setiembre de 2007 se declaró el expediente listo para
resolver.

FUNDAMENTACIÓN

1. Es materia del presente procedimiento administrativo el recurso de revisión interpuesto por la

empresa Horizonte Servicios Generales S.A.C. contra el otorgamiento de la buena pro de la
Adjudicación Directa Pública № 003-2007-CEPA/GR MOQUEGUA (Primera convocatoria),
convocada por el Gobierno Regional Moquegua para la contratación “Servicio de seguridad y
vigilancia para el Gobierno Regional de Moquegua y Proyecto Especial Regional Pasto
Grande”, por un valor referencial de S/. 111,045.00.

2. Tal como fluye de los antecedentes reseñados, los puntos controvertidos que deben ser
objeto de pronunciamiento consisten en determinar si la calificación de las propuestas de la
recurrente y de la empresa CIA DE SEGURIDAD EL ROBLE S.A.C., se ajusta a lo establecido
en las Bases y las normas legales aplicables al presente proceso de selección.

3. Al respecto, la Impugnante ha alegado que el Comité Especial aplicó mal la fórmula dispuesta
en el artículo 69º del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en
adelante el Reglamento, errando al asignarle puntaje a su propuesta y no aplicó el sistema
de calificación de propuestas establecido en el artículo 72º del Reglamento para determinar
el puntaje final, alterando los resultados finales. Por otra parte, según la Entidad, se incurrió
en un error involuntario en la calificación.

4. A efectos de resolver la controversia, pasaremos a analizar el contenido de las bases. En

principio de conformidad con lo prescrito en el artículo 25º de la LEY, lo establecido en las
Bases constituyen las reglas del proceso de selección y es en función de ellas que se debe
efectuar la calificación y evaluación de las propuestas, y obliga a todos los postores y a la
Entidad convocante. La entidad por su parte, tiene la obligación de calificar las propuestas
conforme a las especificaciones técnicas y a los criterios objetivos de evaluación detallados
en las bases, las que deben ser congruentes con la adquisición a efectuar y deben apreciarse
conforme a los principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del Estado; y por otra

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 parte los postores tienen la obligación de formular sus propuestas de acuerdo a lo solicitado
en ellas.

5. Asimismo, de acuerdo al inciso g) del mencionado artículo del texto legal citado, las Bases
deben contener, entre otros requisitos, el método de evaluación y calificación de propuestas,
el cual es establecido en el Reglamento según el artículo 31º de la citada Ley, y que debe
permitir objetivamente una selección de la calidad y tecnología requeridas dentro de los
plazos más convenientes y al mejor costo total, para lo cual dicho método deberá exigir la
presentación de los documentos estrictamente necesarios por parte de los postores. Añade la
segunda norma legal en mención, que el Reglamento establecerá los criterios, el sistema y
los factores aplicables para cada tipo de bien, servicio u obra a adquirirse o contratarse.

6. Sobre el particular, el artículo 64º del Reglamento establece que las Bases deberán
especificar los factores, los puntajes y los criterios para su asignación que se considerarán
para determinar la mejor propuesta; asimismo, establece que el Comité Especial determinará
los factores de evaluación técnicos y económicos a ser utilizados, los que deberán ser
objetivos y congruentes con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de
razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. En esa línea de análisis, el sexto párrafo del
artículo 117 del Reglamento de la Ley, consigna que “Una vez absueltas todas las consultas
y/u observaciones, o si las mismas no se han presentado, las Bases quedarán integradas
como reglas definitivas (…)”.

7. En el presente caso, de la revisión de las bases administrativas se ha podido verificar que en

la página 9 de las bases integradas se encuentra el literal A.2. EVALUACIÓN DE FACTORES
TÉCNICOS del numeral II.- método de evaluación y calificación de propuestas, donde se
establece que el Comité Especial calificara sobre cien (100) puntos, según los siguientes
factores:

FACTORES DE EVALUACIÓN TÉCNICA (Art. 67º del Reglamento)

CALIFICACION DE LA PROPUESTA TECNICA Puntaje Máximo TOTAL
1.0 Factores referidos al postor 60 PTOS
1.1 Experiencia en actividad y especialidad del servicio especifico.
Máximo 5 contratos, facturas o constancias con una duración mínima de 30 PTOS
seis meses con sus respectivas conformidades de haber brindado el
servicio con 4 o mas puestos de vigilancia cuyo valor total sea:
- igual o mayor a 3 veces el V.R. del ítem con un
máximo de 5 contratos ejecutados desde el año 2001
a la fecha …………………………………………………………… 30 puntos
- igual o mayor a 2 veces el V.R. del ítem con un
máximo de 5 contratos ejecutados desde el año 2001
a la fecha …………………………………………………………… 15 puntos
igual o mayor a 1 veces el V.R. del ítem con un
máximo de 5 contratos ejecutados desde el año 2001
a la fecha …………………………………………………………… 10 puntos
1.2. Experiencia en la ejecución y calidad del servicio especifico. 30 PTOS
Se evaluarán 5 constancias de calidad con un máximo de 1 por entidad,
otorgándose el siguiente puntaje por constancia:
- excelente / muy bueno ………………………………………. 06 puntos
- bueno / satisfactorio ………………………………………….. 03 puntos
- regular / malo …………………………………………………... 00 puntos
2.0. Factores referidos al personal propuesto 32 PTOS
2.1. Formación y Experiencia del Supervisor. 10 PTOS
a. Formación o instrucción ………………………………………. 2 puntos
Se evaluarán copias de los certificados y/o constancias de estudio que

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 acrediten el grado de formación o instrucción otorgándose el siguiente
puntaje:
- Formación policial o militar …………………… 02 puntos
- Formación superior o técnica ……………….. 01 puntos
- Formación secundaria o primaria ………… 00 puntos
b. Experiencia…………………………………………………………. 8 puntos
Se evaluarán copias de los certificados o constancias de trabajo que
acrediten experiencia en la supervisión de seguridad y vigilancia,
otorgándose el siguiente puntaje:
- Mas de 4 años …………………………………… 08 puntos
- Mas de 3 hasta 4 años ……………………….. 05 puntos
- De dos hasta 3 años ……….……………….... 02 puntos
Menos de 02 años …………………………….….. 00 puntos
2.2. Formación y Experiencia de los agentes de seguridad. 22 PTOS
a. Formación o instrucción ……………………................. 10 puntos
Se evaluarán copias de los certificados y/o constancias de estudio que
acrediten el grado de formación o instrucción otorgándose el siguiente
puntaje:
- Formación policial o militar …………………… 10 puntos
- Formación superior o técnica ……………….. 08 puntos
- Formación secundaria o primaria ……….… 02 puntos
b. Experiencia …………………………………………………….. 12 puntos
Se evaluarán copias de los certificados o constancias de trabajo que
acrediten experiencia en la supervisión de seguridad y vigilancia,
otorgándose el siguiente puntaje:
- Mas de 4 años …………………………………… 12 puntos
- Mas de 2 hasta 4 años ……………………….. 08 puntos
- De 1 hasta 2 años ……….………………....... 04 puntos
Menos de 02 años ……………………………….. 01 puntos
3.0. Factores referidos al servicio ofertado 8 PTOS
3.1. Plan de trabajo. 8 PTOS
a. Aspectos ……….……………………………………………….. 03 puntos
b. Procedimientos ……………………………………………….. 03 puntos
c. Descripción del sistema de presentación periódica
de reportes e informes ……………………………………. 02 puntos
PUNTAJE TOTAL 100 PUNTOS

8. Cabe señalar que, constituye facultad de la Entidad definir los factores de evaluación que se
considerarán para la evaluación de las propuestas y la manera en que estos se aplicarán para
seleccionar la mejor oferta. Sin embargo, dicha facultad no es irrestricta, teniendo en cuenta
que los factores de evaluación deben sujetarse a criterios de razonabilidad, objetividad y
congruencia con el bien, servicio u obra requerido con su costo o precio, así como,
enmarcarse dentro de los límites que impone la Ley y el Reglamento y los principios que
rigen las contrataciones públicas.

FACTOR DE EVALUACIÓN EXPERIENCIA

9. Respecto al primer factor de evaluación Experiencia, debe tenerse presente que ésta es el
producto de la práctica reiterada de una conducta en determinado periodo de tiempo, por la
cual se adquiere pericia y destreza en las labores realizadas. De la revisión de los factores de
evaluación consignados en las bases administrativas se verifica respecto a la experiencia que
este factor establecido en el numeral 1.1. es contrario al artículo 66º inciso a) del
Reglamento porque ésta sólo se acredita con comprobantes de pago cancelados o en su
defecto con contratos y su respectiva conformidad, mas no como se ha establecido en las
bases, por lo que debe modificarse los criterios de calificación del mismo, debiendo dar
cumplimiento al mandato legal en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado.

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10. Asimismo, sobre el particular, se ha podido verificar que en el numeral 1.2 se ha considerado
como sub factor de evaluación la “Experiencia en la ejecución de Calidad del
Servicio”, con la indicación de que deberán acreditarse como máximo cinco (05)
constancias y certificaciones de calidad del servicio, siendo el puntaje máximo asignado a
este factor: 30 puntos.

11. Ahora bien, de la redacción de las bases se puede apreciar que las Constancias de Calidad,
son documentos que contienen calificativos, como por ejemplo: “Excelente”, “Muy Bueno”,
“Bueno” o “Regular”, con los cuales se pretende brindar una certificación de la calidad de las
prestaciones ejecutadas por el mismo postor para otras instituciones. En ese sentido, es
preciso indicar que la exigencia de que la documentación a presentar consigne dichos
calificativos, resulta subjetiva puesto que no existen parámetros exactos mediante los cuales
todos los factores sean calificados con el mismo criterio en las diversas instituciones en las
que han prestados sus servicios para el mismo objeto del proceso en el que participan 1.

12. En consecuencia, siendo facultad de la Entidad formular los factores de evaluación que
considere necesarios para cubrir su requerimiento de la mejor manera, es indispensable que
las bases del proceso de selección sean absolutamente claras y objetivas para evitar inducir a
error a los postores participantes del proceso, respetándose así los principios de
transparencia, libre competencia y razonabilidad. En el presente caso, el factor de evaluación
“Experiencia en la ejecución de calidad del servicio”, tiene por finalidad evaluar y asignar
puntaje al postor que presente determinado número de Constancias de Calidad, las cuales,
según se ha analizado precedentemente, no permitirán elegir con objetividad, de entre las
propuestas válidas, la más idónea para la Entidad, por lo que este factor de evaluación está
incorrectamente formulado.

13. Siendo así, la exigencia de presentar constancias de calidad que indiquen los señalados
calificativos no resulta objetiva, ya que están siendo emitidas en función a un criterio
subjetivo, razón por la que no resulta válido otorgar puntaje en función a la evaluación de
documentos que responden a la apreciación subjetiva de un tercero por parte de quién las
emite, por lo que el presente factor no se condice con lo dispuesto en el artículo 64º del
Reglamento.

14. En este orden de ideas, el Comité aplicó el factor de evaluación cuestionado y otorgó un
puntaje técnico a favor de la Impugnante y del Roble. Cabe precisar, que ambos postores
obtuvieron el máximo puntaje en este factor de 30 puntos. Al respecto, este Tribunal
considera por las razones expuestas en los fundamentos de la presente resolución que se
debe suprimir el factor de evaluación “Experiencia en la ejecución de calidad del servicio”,
toda vez que el mismo no ha sido elaborado conforme a la normativa de contratación estatal.
Asimismo, es necesario indicar que de haberlo considerado como otro factor de evaluación, y
no dentro del factor experiencia (referido al postor), y de tener criterios de calificación
objetivos (sin incluir los calificativos “muy bueno”, “bueno” y “regular” mencionados), este
podría ser objeto de calificación, siempre que cumpla lo dispuesto en el artículo 64º del
Reglamento.

FACTORES REFERIDOS AL PERSONAL PROPUESTO

1
Pronunciamiento Nº 226-2006/GNP del 08 de junio de 2006 “Concurso Público Nº 001-2006-HNHU –Servicio de Limpieza
y Mantenimiento del Hospital Nacional Hipólito Unanue”.

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15. En el presente caso, respecto al segundo sub factor de evaluación referido al personal
propuesto, debe tenerse presente que los criterios de calificación deben ser concordantes el
mandato legal establecido en el inciso b) del artículo 66º del Reglamento, donde sólo se
califica la experiencia acreditada con constancias o certificados con un máximo de 10
servicios. Sobre el particular, de la revisión de las bases administrativas se ha podido verificar
que en el numeral 2.1 se ha considerado como sub factor de evaluación la “Formación y
experiencia del Supervisor” (10 puntos), el cual a su vez se divide en Formación o
Instrucción (02 puntos) y Experiencia (08 puntos). Asimismo, en el numeral 2.2 se ha
considerado como sub factor de evaluación la “Formación y experiencia del Personal
Propuesto para el servicio” (22 puntos), y este a su vez se divide en Formación o
Instrucción de los vigilantes (10 puntos) y experiencia de los vigilantes (12 puntos).

16. Ahora bien, de la redacción de las bases (específicamente referidas a los sub factores de
evaluación Formación o Instrucción de los supervisores del servicio y del personal propuesto
para el servicio). En ese sentido, es preciso indicar que en el presente factor el comité
especial pretende premiar a aquellos postores que acrediten capacitación discriminando la
militar o policial y también le otorgaría puntaje por formación técnica y secundaria o
primaria, que se evaluarán los certificados o constancias de estudios que acrediten grado de
formación o instrucción, no obstante “ constituye una condición de obligatorio cumplimiento
para cualquier empresa que presta el servicio de vigilancia y seguridad que los agentes
(vigilantes) estén capacitados o hayan recibido entrenamiento según las disposiciones de
DISCAMEC2”. Es decir, el grado de formación o instrucción especial no es pasible de ser
considerado factor de evaluación, sino que sería un requisito técnico mínimo.

17. Además, por el factor referido al personal sólo se califica el tiempo de experiencia en la
especialidad del supervisor y de los vigilantes, lo cual ya se haría con los sub factores
experiencia del supervisor y experiencia del personal de servicio (establecidos en los
numerales 2.1. b y 2.2. b). En este orden de ideas, en el presente caso el Comité Especial ha
calificado además de la experiencia la formación o instrucción en ese factor, lo que
contraviene lo dispuesto en el inciso b) del artículo 66º del reglamento, siendo las mismas
calificadas en función a un criterio subjetivo, razón por la que no resulta válido otorgar
puntaje en función a la evaluación de documentos que responden a la apreciación contraria a
lo dispuesto en el artículo 64º del Reglamento. Cabe precisar que el Comité aplicó el factor
de evaluación cuestionado y distinguió el puntaje otorgado a favor de la Impugnante y del
Roble. Al respecto, este Tribunal considera por las razones expuestas en los fundamentos de
la presente resolución que se debe reformular o suprimir el factor de evaluación “Factores
referidos al personal propuesto”, toda vez que el mismo no ha sido elaborado conforme a la
normativa de contratación pública.

FACTOR DE EVALUACIÓN PLAN DE TRABAJO

18. En el presente caso, respecto al tercer factor de evaluación referido al Plan de Trabajo, debe
tenerse presente que los factores de evaluación técnicos deben ser objetivos y congruentes
con el objeto de la convocatoria, debiendo sujetarse a criterios de razonabilidad, racionalidad
y proporcionalidad, conforme al mandato legal establecido en el artículo 64º del Reglamento.
Sobre el particular, de la revisión de las bases administrativas se ha podido verificar que en el
numeral 3.1 se ha considerado como factor de evaluación el “Plan de Trabajo y Programa
de Capacitación” (08 puntos), el cual a su vez se divide en los sub factores Aspectos (03
2
Pronunciamiento Nº 233-2006/GNP del 09 de junio de 2006 “Concurso Público Nº 003-2006-ELECTROPERU – Servicio de
Seguridad y Vigilancia de las propiedades de ELECTROPERU”.

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 puntos), Procedimientos (03 puntos) y Descripción del sistema de presentación periódica de
reportes o informes (02 puntos).

19. Al respecto, El Roble en su observación 1.05 consultó “ Se exige Plan de Trabajo, Calificación
subjetiva? y reasigna 15 puntos”, a lo que la Entidad en la absolución de observaciones
respondió “En vista de observar que la evaluación de un plan de trabajo puede tener
aspectos subjetivos y considerando que este requisito es muy importante se calificará con un
puntaje menor significativo de 8 puntos”. Es decir, manifestó a los postores que ése factor
de evaluación era subjetivo y que por esa razón reducía su puntuación de 15 a 8 puntos.
Según se observa, se establecieron rangos de puntuación subjetivos, limitándose a otorgar
una única calificación de ocho dos (8) puntos para aquellos postores que presentasen un
plan de trabajo “completo” que contuviera la supervisión y coordinación general como parte
del servicio de seguridad y vigilancia, así como los procedimientos con que cada una de las
actividades se realizaría, además de la descripción del sistema de reportes.

20. Sobre el particular, resulta lógico que tanto el diseño y la elaboración del plan de trabajo
como la frecuencia de las actividades contenidas en su cronograma son de exclusiva
responsabilidad de los postores, a quienes las Bases les han otorgado la potestad de ofertar
la fórmula de ejecución del servicio que, de modo más eficiente, se ajuste a su propia
metodología interna y a sus estrategias organizacionales, con el único límite consistente en
que, evidentemente, se acredite el debido cumplimiento de los términos de referencia 3
previstos en las Bases, en aplicación del artículo 63 del Reglamento 4.

21. A propósito de esto último, es preciso indicar que el servicio de seguridad y vigilancia está
comprendido por distintas tareas o actividades que, por su naturaleza, no necesariamente
deben ser ejecutadas todas con la misma frecuencia. Cabe resaltar que el objeto de
convocatoria radica en atender la necesidad del Servicio de Seguridad y Vigilancia en la sede
institucional del Gobierno Regional de Moquegua y del Proyecto Especial Regional Pasto
Grande la Entidad, las cuales han sido dejadas a consideración de los postores según sus
propios planes de trabajo.

22. Cabe indicar que el factor de evaluación “Plan de Trabajo”, tal como se encuentra
contemplado en las Bases, no coadyuva en la elección de la mejor propuesta, de allí que no
se advierte de qué modo la inclusión de determinada información en dichos planes puede
contribuir a mejorar la prestación del servicio. Aunado a ello, adviértase que el criterio de
evaluación del referido factor resulta evidentemente subjetivo, lo que es confirmado por el
Comité Especial en la absolución de observaciones, ya que se deja a juicio exclusivo del
Comité Especial calificar el plan de trabajo propuesto por los postores, impidiendo que la
evaluación del citado factor se realice sobre un parámetro objetivo que permita a los
postores conocer de manera anticipada el puntaje que recibirían en cada caso por cuanto
depende del Comité Especial establecer si lo ofertado por el postor resulta adecuado o no.
Además, si el Comité Especial considera adecuado el plan de trabajo ofertado por uno de los
postores y posteriormente le otorga la buena pro a uno de ellos, lo ofertado por el ganador
deviene en obligaciones que debe cumplir en la etapa de ejecución contractual.
3
Según el numeral 54 del Anexo de Definiciones del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
los Términos de Referencia aluden a la descripción, elaborada por la Entidad, de las características técnicas y de las
condiciones en que se ejecutará la prestación de servicios y de consultoría.
4
Artículo 63.- Cumplimiento.
Los requerimientos técnicos mínimos deben ser cumplidos y acreditados por todos los postores para que su propuesta sea
admitida, salvo en la modalidad de selección por subasta inversa en cuyo caso se presume su cumplimiento […].

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23. Debe resaltarse que el régimen de contratación estatal se rige por diversos principios, dentro
de los cuales se encuentra el de transparencia, cuya definición la encontramos en el numeral
5 del artículo 3 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el cual prescribe que
toda adquisición o contratación deberá realizarse sobre la base de criterios y calificaciones
objetivas, sustentadas y accesible a los postores. Asimismo, se debe tener en cuenta lo
expuesto en el artículo 31 de la Ley y el artículo 64 del Reglamento ya mencionados.

24. En el sentido anotado, este Colegiado considera que el factor bajo análisis resulta contrario a
la normativa de contrataciones, por cuanto la Entidad ha transgredido el principio de
transparencia contemplado en el numeral 5 del artículo 3 del Reglamento, toda vez que en
las Bases no se establecieron criterios ni parámetros de evaluación objetivos, por lo que debe
suprimirse.

25. Habiendo realizado este colegiado, de oficio el análisis de todos los factores de evaluación
consignados en las bases, se concluye que en el presente caso, la decisión de otorgar
puntuación a los postores en los factores de evaluación Experiencia (constancias de calidad),
Factores referidos al postor (formación o instrucción del supervisor y del personal propuesto)
y el denominado Plan de Trabajo conduciría a la Entidad a otorgar la buena pro sin más
elementos que permitan discriminar cuál es la mejor propuesta desde la perspectiva
sustancial. Por tanto, no se puede conservar el proceso de selección, porque ello conduciría a
una decisión de gestión que prescinda de la calidad de la propuesta, cuya herramienta de
medición en este caso ha sido suprimida (en algunos casos) y variada en su puntación (en
otros casos). En consecuencia, si se juzga que el referido factor de evaluación puede
conducir a decisiones subjetivas, la única forma de contrarrestar el anotado riesgo es
declarando la nulidad del proceso y disponiendo que se rehagan las bases. Lo contrario
conduce a prescindir de todo juicio acerca de la calidad de la propuesta, lo que no asegura
una elección conveniente, dada la naturaleza del servicio requerido por la Entidad.

26. Por lo tanto, al haberse acreditado las deficiencias de las Bases en lo que respecta las reglas
claras a las cuales deberían someterse los postores en el presente procedimiento que
además inciden en la ejecución contractual, la respuesta que ofrece la normativa a las
autoridades administrativas es la posibilidad de que corrijan sus errores u omisiones, previa
declaración de nulidad del acto viciado por parte de este Colegiado, tal como establece el
artículo 57° de la Ley5 de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el cual prevé que el
Tribunal declarará nulo los actos administrativos que prescindan de las normas esenciales del
procedimiento, que en el presente caso ha sido su elaboración defectuosa e imprecisa, lo
cual ha conllevado a que las reglas del proceso no sean claras y definitivas.

27. Resulta conveniente resaltar que, según reiterados pronunciamientos de este Tribunal, la
nulidad es una figura jurídica que tiene por objeto proporcionar a las Entidades una
herramienta lícita para sanear el proceso de selección de cualquier irregularidad que pudiera
enturbiar la contratación y retrotraerlo a la etapa en que se cometió el vicio, de modo que se
logre un proceso transparente y con todas las garantías previstas en la normativa de la
materia, a efectos de que la contratación que realice se encuentre arreglada a ley y no al
5
“Artículo 57.- Nulidad.-
El Tribunal en los casos que conozca, declarará nulos todos los actos administrativos expedidos por las Entidades, cuando
hayan sido dictados por órgano incompetente, contravengan las normas legales, contengan un imposible jurídico, o
prescindan de las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, debiendo
expresar en la resolución que expida la etapa a la que se retrotraerá el proceso (…)”.

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 margen de ella, circunstancia que resulta aplicable al presente caso en tanto las Bases no
han superado el examen de legalidad formulado por este Tribunal, debido a la serie de
incongruencias descritas en los numerales de la presente Fundamentación.

28. En consecuencia, de conformidad con el artículo 57° de la Ley mencionada y el numeral 4

del artículo 163º del Reglamento6, corresponde declarar la nulidad de oficio del proceso de
selección, por lo que deberá dejarse sin efecto el otorgamiento de la Buena Pro y
retrotraerse a la etapa de Convocatoria, a fin que La Entidad reformule las bases
administrativas, conforme a la normativa vigente y a los lineamientos anotados en los
párrafos anteriores.

29. En otro orden de consideraciones, se debe considerar que el Comité Especial encargado de
éste proceso de selección no otorgó a la propuesta económica del impugnante el puntaje
correspondiente al no aplicar de la manera debida la fórmula consignada en el numeral 2) del
artículo 69º del Reglamento. Asimismo, se observa que el cuadro comparativo publicado en
el SEACE sólo es el de evaluación de las propuestas técnicas, más no es el cuadro de
determinación de puntaje total, además de no discriminar el puntaje correspondiente por los
dos sub factores que integran los factores referidos al supervisor y al personal propuesto
(vigilantes), respectivamente. Finalmente, este Tribunal exhorta a la Entidad para que en la
elaboración de las bases y en el curso del proceso de selección por segunda convocatoria, el
Comité Especial, de cumplimiento a lo establecido en los artículos 64º, 66º, 69º y 72º del
Reglamento, y en general a la norma vigente en materia de contrataciones y adquisiciones
del Estado; más aún, cuando las reglas definitivas del proceso van a quedar predeterminadas
en las Bases.

30. En ese orden de ideas, considerando los plazos cortos y perentorios con los que cuenta este
Tribunal para resolver la presente causa y la necesidad urgente del área usuaria de contar
con este servicio, debe disponerse la comunicación al Órgano de Control Institucional (OCI)
de la Entidad a fin de esclarecer el actuar del comité especial respecto a la incongruencia e
imprecisiones existentes en las bases sobre lo dispuesto en los factores de evaluación
(experiencia, factores referidos al postor y plan de trabajo), así como el actuar del comité
especial al determinar el puntaje de la propuesta económica y el puntaje final de las
propuestas de los postores.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dr. Martín Zumaeta
Giudichi y la intervención de los Vocales Doctores Carlos Augusto Salazar Romero y Monica Yadira
Yaya Luyo, y atendiendo a la conformación de la Segunda Sala del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado según lo dispuesto en la Resolución Nº 279-2007-CONSUCODE/PRE,
expedida el 21 de mayo de 2007, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 53°,
54º, 59° y 61° del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
aprobado por Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, el artículo 163 de su Reglamento, aprobado
por Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, modificado por D.S. Nº 028-2007-EF y los artículos 17º y
18º del Reglamento de Organización y Funciones del CONSUCODE, aprobado por Decreto

6
Artículo 163.- Alcances de la Resolución del Tribunal
4) “Cuando en virtud del recurso interpuesto o de oficio, se verifique la existencia de actos dictados por órganos
incompetentes, que contravengan las normas legales, que contengan un imposible jurídico o que prescindan de normas
legales del debido procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad aplicable, declarará la nulidad de los mismos,
debiendo precisar la etapa hasta la que se retrotraerá el proceso de selección, en cuyo caso podrá declarar que resulta
irrelevante pronunciarse sobre el petitorio del recurso”.

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Supremo Nº 054-2007-EF; analizados los antecedentes y luego de agotado el debate
correspondiente, por unanimidad;

LA SALA RESUELVE:

1. Declarar NULO el otorgamiento de la Buena Pro de la Adjudicación Directa Pública Nº 003-

2007-CEPA/GR MOQUEGUA (Primera Convocatoria) para la contratación del “Servicio de
seguridad y vigilancia para el gobierno regional y proyecto especial pasto grande Moquegua”,
y declarar la nulidad del proceso de selección por las consideraciones señaladas, debiendo
retrotraerse el proceso de selección a la etapa de convocatoria, previa reformulación de las
bases, las que deberán ajustarse a lo dispuesto por la normativa de contrataciones y
adquisiciones del Estado y a los fundamentos de la presente resolución.

2. Devolver la garantía presentada para la interposición del recurso de apelación materia de

decisión.

3. Disponer la comunicación al Órgano de Control Institucional (OCI) de la Entidad, conforme al

numeral 29 de la Fundamentación.

4. Exhortar a los miembros del Comités Especial que estuvieran encargados de conducir el
proceso de selección, para que en la elaboración de las bases se de cumplimiento a lo
establecido en la LEY y su Reglamento, conforme lo expresado en los fundamentos de la
presente, bajo responsabilidad administrativa.

5. Disponer la devolución de los antecedentes administrativos a la Entidad, la cual deberá

recabarlos en la mesa de partes del Tribunal dentro del plazo de 30 días calendario de
notificada la presente resolución.

6. Dar por agotada la vía administrativa.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

PRESIDENTE

VOCAL VOCAL
ss.
Salazar Romero.
Zumaeta Giudichi.
Yaya Luyo

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