Con raíces en el ambiente de interfase entre el pasado y el futuro, que l..

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caracter iza a las administraciones públicas de los países latinoamericanos,
las preocupaciones y exploracio nes de Gobemanza y gestión pública son
motivadas por algunos fa nt asmas del pasado, que aún rondan ominosos:
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Gobernanza
C'l e:
hiperestati smo, autoritarismo, populismo , nacionalismo de clausura, y que
vuelt os a la vida nos I levarían a reeditar los extremismos ideológicos y las
crisis fi scales y políticas que han hecho perder rumbo, tiempo, oportunidades
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.
LL
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y gestión pública
y respeto a nuestros países. Pero en el lib ro también sobresalen las esperan-
zas de buen gobierno y sociedad buena (o menos mala) y el comprom iso con ~
>
un modo de gobernar Y administrar que haga del gobierno un factor de éxito ·-:::::l Luis F.Aguilar Villanueva
y agente de futuro para nuestros países. ...J
A este propósito, en la obra se exponen las actua les tendencias de la
administración pública; se pondera la importancia del concepto contempo-
ráneo de gobernanza, que integra el de gobernabilidad, y cuyos supuestos y
componentes teóricos representan un giro en nuestro concepto aceptado de
gobernar; se ofrece una breve histor ia intelectua l y un entendimiento integra-
do de la nueva gestión/gerencia pública a part ir de las reformas realizadas
en los países de la Commonwealth y en los Estad os Unidos y con referencia a
las tesis y recomendaciones de la ocoE. También se señala el aporte latino-
americano (Consenso de Santiago, CLAD, Santa Cruz) que, a diferencia del
angloamericano, presta atención a los componentes institucionale s y políticos
de la administración pública y no sólo a los gerenciales; se hace una exposi-
ción sobre la gestión estratégica en el sector públ ico y se abordan las formas
que la gestión de calidad puede alca nzar en el gobierno, pero sin reproducir
acr íti cament e en la administ ración pública los conceptos de la gerencia
privada. En el epílogo, se hace hincapié en un modo nuevo de dirección y
gestión de la sociedad, cuyos aportes , riesgos y problemas se analizan , pero
cuyo concepto apunta a una idea del gobierno como agencia de coordinación
más que de subordinación de los actores privados y sociales en la conduc-
ción del desarrollo económico y social.

Luis F. Aguilar Vill anueva, profesor de la Universidad Aut ónoma Metropol itana-
Xochimilco (ciudad de México } e investigador nacional, es una referencia en el campo
de estudios sobre política pública . Imparte regularmente en países de Iberoaméri ca Y
en España cursos sobre gobierno, gestión y política pública. Ac_!.uaJmente es miembro
del Comité de Expert os de la ONU en Administración Pública.
34 INTRODUCCIÓN

tado so br e la maner a como han de ser conducidas las sociedades en condi-

ciones nuevas, por lo menos para no reeditar los errores y las arb itrarieda-
des del pasado.

Acapulco, México, diciembre de 2004 l. GOBERNANZA

EN ASUNTOS de gobierno y administración pública es lógico que la referencia

int electua l y profesional sea la acción del gobierno, la cual en América Latina
dur ante gran tramo del siglo XX se desplegó en el marco de un Estado social
desarrollador de limitada naturale za republicana y democ rática y de limita -
da hacienda pública. La referencia fue cambiante, pues las ideas y las prácti-
cas de la gobernación y la administración pública (AP) se fueron modificando
a lo largo del tiempo , al compás del auge, el esta ncami ento, la decadencia, la
crisis y la reforma (inconclusa) del Estado desarrollador, así como en corres-
pondencia con el esplendor y el agotamiento del régimen político autorita-
rio populista y la larga batalla cívica (inconclusa) por el establecimiento del
estado de derecho y la democratización del régimen. Recientemente nuestra
referencia intelectual o profes ional es en ma yor o menor grado el enfoq ue de
la "nueva gestión pública" y/o la "nueva gobernación/gobernanza", que han
surgido con el propósito de neutralizar las malformaciones fiscales y admi-
nistrativas de los gobie rnos (autoritarios o no) de los Estados soc iales del
pasado, ofrecer respuestas gub er nativa s a la s transformaciones soc iales y
económicas que experimentan las sociedades contemporáneas y dejar atrás
las críticas que desde varios frentes cuestionan la obsolescencia de la teoría
aceptada de la AP y sus prácticas defect uos as.
En el campo específico de la AP, los interesados intelectual o profesio-
nalmente en su estructura, normas, recursos, dirección, proc esos y pe rso-
nal tuvimos como referencia inicial, a la mitad del siglo xx, el protagonis-
mo gubernamental, consi derado como la co ndición necesaria para que
nuestras sociedades "subdesarrolladas" salieran de su atraso y precariedad.
Nuestra primera posición administrativa fue esencial mente de cor te es ta-
tal(ista), gubernamental (ista) , algo que del resto fue común a todos los
Estados socia les , hayan sido socialistas, socialdemócratas o nacionalistas
populares, como en muchos de nuestros países. Nuestra valoración del pre-
dominio del Estado en la soluci ón de la cuestión del desarrollo tuvo el tono
de un artículo de fe y, en corolario, concebimos la AP como una actividad
exclusivamente a cargo del gobierno. Posteriormente, hace unos 15 o 20
años, en ocasión del colapso fiscal, político y administrativo del Estado des-
35

36 GOBERNANZA
arrollador de formato autor itario, no s movimos hacia el otro extremo y
asumimos po sicione s pesimista s sobre la ca pacidad y responsabilidad de la
acción gu ber nam ental. Muchos llegaron a p en sa r que la ma yor part e de las
funciones y tareas que la AP empr en día para resolver los probl em as d e
nuestra vida asoc iada podía ser rea lizada co n mayor calidad y eficacia
mediante agentes extragubernam ental es, co m o los mercados o las organi-
zaciones voluntarias de la sociedad civil. Lu gar común fue afirmar qu e la
mejor administración pública era la mínima administración y los rad ica les
que nunca faltan ironi zaron que la m ejor política pública era la políti ca de
ne gocios. Hoy, tal vez demasiado optimistas, pero no sin buenas razones,
hemo s co m en za do a de se mbarcar en un punto en el que circulan teorías,
tecnologías, normas y prácticas que, a m anera de recapitulación del reco-
rrido del siglo XX, ya no cuestionan la necesidad o la importancia de la AP,
pero sí reclaman con urgencia la modernización, reforma, reinvención, rein-
geniería, restructuración, innov ación ... de su organización, dirección y ope-
ración, a fin de que los gobiernos acre dit en ser agentes capaces de pr estar
con eficienc ia y ca lidad los servicios públi cos, reso lver los problema s de sus
sociedade s, conducirlas a superiores m etas de conv ivenci a y reconstruir así
la confianza social perdida en su capa cidad y seriedad .
Este prim er capítu lo trata de contribuir a la descripción y análisis de
los perfile ~ que la gobernación /gobe rnanza han ido adquiriendo en los úl-
timos años y adq uirirán seguramente en las próximas déca das, debido al
hecho d e que se go bernará y administrará en co ndi ciones má s firm es de
democ racia pluralista y co mpetiti vá, de gob ierno de leyes, con exigencias
irrenunciables de esta do fiscal r iguros o y finanzas públicas ordenadas,
frente a sectores soc iales diferenciado s e ind ependi entes , frecuentemente
capaces d e au torregu laci ón y ha sta autosuficientes en var ios campos de su
vida perso nal y asoc iada. Se gob ernar á as imi smo en condiciones de socie -
dade s abiertas, de conect ividad y eco nomía global, por lo que habr á que
responder a los re qu er imi entos de aquellos sectores productivo s de nues-
tros paí ses qu e son mundia lment e competitivos y, al mismo tiempo, habrá
que en contrar respuestas a los problema s pertinaces de la pobre za, la des-
igu aldad, la crón ica incompetencia productiva de muchos sectore s de nue s-
tra población y lo s onerosos grandes territorio s de nu es tra vieja economía
industrial y agropecuaria sin futuro signi ficat ivo.
El foco de atenció n de este prim er capít ul o será la cuest ión de la gober-
naci ón/go berna nza 1 o de la dirección de la soc iedad y, en conexión, la cues-
1 No re nun cio a seg uir emplea nd o el conce p to d e gobernac ión para den otar el proceso
GOBERNANZA 37
tión acerc a del papel que d ese mpeña el gobierno en el pro ceso directi vo de
la socie dad y, por cons igui en te, el aporte de la AP a la gober nan za ~e nu~;tro
· po. Es una cue sti ón ce ntral por cuanto concierne a la avenguac10n Y
tiern d 1 d ' bl"
aseguramiento de la requerida racionalidad y eficac ia e po er pu ico en
la conducción de la sociedad y una cuestión que ho y se ~a vuelto urge~te
nt rañar debido a lo s ca mbios noto rios qu e han su cedido en las relac10-
d ese d 1 d d d. . . 1
nes entre gobi er no y sociedad y que han altera o e mo o e ingir a a
sociedad y el papel dir ectivo del gobierno. . , .
La cuestión es important e porque en mucha s sociedades (no solo) latmo-
am er icana s están en la memoria o a la vista la s inc apacidad es directiva s de
los gobiernos en varias áreas de importancia soc ial, enr edado s en ~rrores
de deci sión y gest ión tanto eco nómica como polític a, que h an ocas10nado
dañ os y costos (directos y de oportunidad) a sus socie dade s y le h~n cerra~o
alcances futuros. Pero tambi én es import ant e, desde el punto de vista estric-
tamente teórico, debido a qu e hasta la fecha tanto la ciencia política como
la disciplina de la AP han pr est ado poca atención al tema de la dir ecc ión de la
sociedad, de su(s) sujeto(s) , modos, condicion es, instrum ent os, alcances,
limita ciones y resultados, y ta mpoco se han planteado co mo problema prio -
ritario la averiguación acerca de las cau sas y los efectos de la transforma-
ción que ha experim entado el papel dir ectivo del gobierno en la s últimas
contemporáneo de dir ecc ión o gob iern o de la sociedad, término qu~ considero repleto de sig-
nifi cació n directiva, polít ica y administrativa, aunqu e en el entendi do de qu e_~e debe to m ar
distancia y revertir la denota c ión de arb itrarie d~~ y repre sión qu e la_go be~nac10n_(po r obra Y
gracia de secretarías y minist er ios de gobernac1on ) adqumó ~n vanos pa1ses la tm oamenca-
nos en el sig lo xx particularme nt e en los años de la Guerra Fn a . <?tro motivo para ~onserva r
el término gobernac ión es evitar introducir acríticament e un térmmo que , au nque_t1e1;e an te-
cedentes arcaicos en el uso lin güí stico españo l, parec iera deriva rs e de la trad ucc10n simple Y
literal del inglé s governance, dado que la lengua inglesa , la lengu_a franc~ de_este tiempo, c:re -
ce del térm ino governation, lo que representa un límite lin güí stico del mgles, no del esp_anol.
Por lo demás los sufij os anza y ación, en españ ol, co incid en en ~er dos manera~ de s1gruficar
la realización co n creta d e la acc ión denot ad a por el verbo activo co rr es pondient e. La Rea l
Academia Es paño la en su Diccionario de la lengua española ~22ª ed_ición) nos rec ue r da que el
término gobernanza es una expres ión an tigu a para denot ar la acción y e~ect~ de gob ernar o
goberna rse", que lógica men te puede ap licarse a una pe rsona, a una orgamzac1ón_ o a la soc ie-
dad toda. Pero, a partir del año 200 1, d e manera sor pr esiva p ero correcta, el d1cc1~~ano de la
Academia resume el debate teór ico de los últim os años y define gobernanza como . arte o _ma-
nera de gobernar que se pr opone como objetivo el logro de un d esa rrollo económ ico, ~o~ial e
instituc ional du radero, promoviendo un sano equ ilibrio ent re el Estado , la sooedad ~1v1I Y el
mercado de la econo mía". E n el texto utilizaré gobernación y gobernanza como smomm os,
entendido como el proceso de direcc ión de la sociedad. A veces escrib ir é _gobernaciónlgober-
nanza (con una di agonal de po r med io) y emp learé co n ma yor frec u encia gobernanza p~ra
de slindar su nuevo conteni d o concept ua l de l ent en dimi ento tradi c ional de la go berna ción
como acc ión exclusiva de l gob ierno y que se ejecuta además mediante instr umentos de man-
do y control.
 38 GOBERNANZA
décadas, reduciendo en nuestros países la riqueza del debate a la cuestión de
la transición y consolidación democrática.
La disciplina de política pública, desd e lo s años cinc u enta del pasado
siglo, fue la primera en llamar la atención sobre el hecho de que el proceso
directivo social del gobierno era algo opaco, desconocido, del que se tenían
opiniones pero no conocimientos, puesto que no era objeto de estudio siste-
mático y especializado de ninguna disciplina. La contribución del estudio
de las políticas públicas ha sido relevante en tanto que llevó al concepto y a la
luz pública el proceso directivo del gobierno, el modo como se formulaban
las políticas públicas, que son sus instrumentos directivos, a la vez que con-
tribuyó a mejorar la ca lidad de la s decisiones y de su gest ión. Pero no se
puede pasar por alto que la disciplina nació y se estructuró en el contexto
del patrón d e goberna ción que era propio de los Estados soc iales de mitad
del siglo xx y que se caracter izaba por el incuestionable protagonismo del
go bi erno en la dirección de la sociedad, mientras que hoy el problema de
fondo consiste justamente en que el papel directivo del gob ierno ha cam -
bi ado en peso y estilo, por lo que se ha ido config urando otra forma de
gobernación, que merece ser pr oblemat izada y estudiada en sus compo-
nentes, tendencias y efectos, sea por int erés teórico o por interés práctico,
entre otras cosas para conocer sus efectos en el futuro de la vida económ ica
y socia l y, en nuestro caso, para conocer su impacto en la AP, que es un
componente intrínseco de toda gobernación, por lo que cambios en el pro-
ceso de gober n ar se traducirán en modificaciones de normas, estruct ura s y
conductas adm ini strativas .
De manera partícula~ abor dar é el tema de la gobernabilidad de las de-
mocracias y de su propensión a la crisis. Trataré de mostrar las limitacio-
nes del enfoque de la gobe rnabilid ad (e in gobernab ilid ad) de la s democra-
cias, deb id o a que se en laza con la ominosa idea de la probab ilid ad de su
crisis y encierra además un cuestionable concepto gub ernamenta lista de
so luci ón de la cris is. Me esforzaré en cam bio por mostrar có mo el concepto ~
o el enfoque de gobernaciónlgobernanza integra y rebasa la problemática de
la (in)gobernabilidad y cómo representa un enfoque más productivo heu-
rística y políticamente. La cuestión de la gobernab ilid ad es subsumida por
la de la gobernanza, que la compendia, y va de suyo que gobernabil idad no
es conceptua lm ente sinónimo de gobernanza , p ues las dos hacen referencia
a distintas interrogantes y realidades, aunque graviten alrede dor de la pro-
blemática del gobierno o dirección de la socieda d.
Al exp li car la s razones que han hecho posible el surgimiento de la go-
GOBERNANZA 39
bernanza como problema y concepto en los últimos 20 años, identificar los
componentes distintivos que integran su concepto y señalar las implicacio-
nes que tiene para la política, las políticas y la AP del futuro, mi desarrollo
argumentativo puede resultar prolijo por el afán de claridad y convenci-
miento, pues me preocupa que un concepto de tanta potencialidad teórica
y práctica se vuelva una etiqueta de moda, un término de denotación am~i-
gua y versátil, un lugar común trivial o simp lemente u~a manera mas
atractiva de nombrar las id eas y prácticas que desde antano mantenemos
in alteradas so bre el rol predominante y hasta unilat era l que detenta el go -
bierno en la dirección de la sociedad, mientras que gobernanza denotará
algo más que el mero act uar directivo del gobierno.
El enfoque de la gobernanza representa en las actuales condiciones un
enfoque apropiado . Coyunturalmente, porque al cons ider ar se conforme al
guión transicionista que en muchos de nuestros países ya ha sucedi~o
satisfactoriamente la transición democrática , entonces el problema consis -
te en que el gobierno democrático acredite ser un agente capaz de direc-
ción, coordinación y articu lación de sus sociedades, con resultados relevan-
tes. Se trata del paso de la democracia como doctrina de forma de gobierno
a la democracia como gob ierno con capacidad gubernativa. Justamente los
gobiernos democráticos nuevos sufren sus mayores dificultades en el asun-
to crítico de su capacidad para resolver problemas socia les, formular políti-
cas adecuadas, prestar servicios de calidad, encuadrar conflictos, neutrali-
zar los delitos y anticipar las adversidades. El bajo rendimiento de los .
gobiernos democráticos nuevos puede deberse a que en el pasado se con-
centró la atenc ión socia l en el proceso electora l más que en el gubernativo,
por lo que no se construyeron las capacidades requeridas para que las de-
mocracias estuvieran en aptitud de gobernar .
Por otro lado, más allá de la coyuntura actua l, hay buenas razones estra -
tégicas o estructurales para considerar ·que el enfoque de gobernanza es
productivo teórica y prácticamente. Los efectos de "destrucción creadora"
(J. A. Schumpeter) que provocan la economía globa l, la nueva economía y
la conectividad informativa, los cambios que experimentan las sociedades
nacionales debido a los vientos de libertad que han traído a sus vid as la
democratización , el libre mercado y la apertura cultural, y la persistencia
de circunstanc ias nacionales internas urgidas de desarro llo, seguridad e in-
tegración sociai, hacen absolutamente necesaria la acción de una instancia
de conducción socia l. Se requiere una instancia de gobierno para no nave-
gar a la deriva. Pero, en la s nuevas condiciones domésticas e internaciona-
 40 GOBERNANZA
les, gobernar difícilmente podrá ser exitoso si el gobierno sigue usando sus
embotados instrumentos de intervención dirigista y alineamiento político,
por lo que hay que descubrir o construir el nuevo formato e instrumental
directivo que permita a una sociedad tener sentido y capacidad de direc-
ción, alcanzar metas superiores y ampliar sus horizontes. En el nuevo en-
foque de gobernanza, que se mostrará menos gubernamentalista y más
asociado con los sectores privado y social, la AP mantiene su rango de com-
ponente esencial del gobernar, en tanto contribuye a la corrección y efecti-
vidad de las decisiones gubernativas, pero se verá inducida a cambiar sus
prácticas e instrumentos para ser productiva en las nuevas condiciones de
la economía y la política nacional y mundial.
La perspectiva de mis consideraciones será acaso más administrativa que
política, pero serán desarrolladas desde un concepto de AP como compo-
nente intrínseco de la gobernación/gobernanza, distante de toda forma de
dicotomía o separación entre administración y política, sea ésta entendida
como politics o policy. En realidad, se ofrecerá una consideración teórica
sobre la gobernanza en condiciones de republicanismo democrático y de
sociedad diferenciada, abierta y económicamente interdependiente con
otras naciones, para desprender de ella una propuesta teórica sobre la
organización y funcionamiento de la AP contemporánea, que será desarro-
llada en el segundo capítu lo. La exposición será analítica y argumentativa,
pero no se renunciará a hacer observaciones valorativas, tomando partido
por un concepto de gobernación /gobernan za posgubernamental(ista) y por un
concepto administrativo posburocrático, que me parece apropiado para
varias (no todas las) materias y circunstancias públicas.
1. LAS DOS TENDENCIAS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA
A la vuelta del siglo dos tendencias animan y reorientan a la AP, entendida
ésta como estructura y proceso administrativo de las decisiones de gobier-
no, como ejercicio profesional y como disciplina académica. La primera
tendencia se orienta a reivindicar, recuperar y reconstruir la naturale za
pública de la AP, mientras que la segunda busca recuperar, reactivar y
reconstruir la capacidad administrativa de la AP. Las dos tendencias tienen
puntos de convergencia y complementariedad, pero también orientaciones,
preferencias , temas y acentos distintos, sin faltar tensiones recíprocas.
GOBERNANZA 41
En parte, las dos tendencias, la pública y la gerencial, corresponden a
las respuestas que en las dos décadas pasadas dieron los gobiernos y las so-
ciedades, por convicción o por fuerza, al problema de cómo enfrentar y
superar la crisis política y económica de los Estados sociales, sean asisten -
ciales , de bienestar, socialdemócratas o, como en nuestro medio, Estados
sociales desarrolladores, de formato "burocrático-autoritario" . Por otra
parte corresponden al modo de dar respuesta a los nuevos retos y riesgos
que al Estado y a sus gobiernos plantean tanto la configuración más autó-
noma, diferenciada y abierta de las sociedades contemporáneas como la
transformación acelerada de la economía de l mundo, con sus extraordina-
rias oportunidades y sus ominosos riesgos. Cada tendencia representa una
respuesta a las inconformidades con el pasado gubernamental y adminis -
trativo, al que cuestionan y critican, y cada una brota de las preocupacio -
nes sobre el futuro social, tratando de anticiparlo y moldearlo.
La primera tendencia de reactivación de lo público de la AP es una con-
secuencia directa de la lucha reciente de muchos países por democratizar a
sus regímenes políticos de carácter autoritario, prerrepublicanos y prede-
mocráticos, y es resultado del despertar de los ciudadanos y las agrupacio -
nes de la sociedad civil, que ahora dan seguimiento y evalúan la actuación
de los poderes públicos, se pronuncian frente a los asuntos públicos que
son de interés para la supervivencia, convivencia y calidad de su vida per -
sonal y social y que luchan por determinar los temas de la agenda de go-
bierno y la política pública. Es asimismo resultado del muy reciente des-
cubrimiento social de la importancia del estado de derecho, en el sentido
específico de que la ley -su observancia y aplicación mediante un sistema
de justicia eficiente e imparcial- constituye el principio básico de la coor -
dinación social y convivencia en las sociedades libres, diferenciadas y
abiertas, y en sociedades que se han ~uelto inseguras y violentas por el cre-
cimiento del delito, la impunidad y la desafección social.
La segunda tendencia, la que acentúa la reconstrucción de la capacidad
administrativa de la AP, guarda indudablemente relación directa con las
medidas de ajuste y equilibrio hacendario, que fueron indispensables para
poder sacar al Estado desarrollador de su bancarrota fiscal y marasmo ad-
ministrativo y que son indispensables para mantener la salud de las finan-
zas estatales y asegurar la viabilidad del mismo Estado, su capacidad creí-
ble para realizar sus funciones sociales básicas. Pero obedece también a la
necesidad de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias (parti-
cularmente de las nacientes) a la demanda social por bienes, servicios y
 43
GOBERNANZA
42 GOBERNANZA
de la solución de los problemas de su vida en sociedad ... Dicho en
oportunidades que surge de una sociedad que tiene sectores cada vez más men te . 1· l d .
·t ·vo se trata de reconstruir los vínculos esenciales que 1gan a a a m1-
autónomos y hasta autosuficientes, pero que abriga también a grandes pos1 1 ' . b. d 1
nistración pública con el republicanismo, es decir, con el go 1er~o e eyes,
núcleos de población, arruinados por la pobreza de sus condiciones de vida
cuanto la norma general es la que plasma de manera notona y segura
y que penden del hilo de la acción gubernamental.
r::sencia pública del gobierno, así como con la esfera pública, el t~rreno
En el fondo, las dos tendencias renovadoras tienen mucho que ver con
en el que convergen los poderes públi~os y los ci~da~ano: _para deliberar
la definición y consolidación del papel que el Estado y particularmente el
sobre las condiciones y la suerte de la vida en comun, 1de~t1ficar los pro~le-
gobierno habrán de cumplir en el siglo XXI para provecho de sus comuni-
mas públicos, definir sus componentes y causas, descubnr las oportumda-
dades en las condiciones inéditas de globalización económica, revolución
des y recursos sociales desaprovechados, decidir y actuar corresponsab le-
tec~oló~~ca de la i~fo~mación y telecomunicación, nueva economía, regio-
nahzac10n, resurg1m1ento de las identidades lo cales, agudización de las mente en consecuencia.
Por recuperación y reactivación de la capacidad administrativa de la AP
desigualdades y anomias sociales, aceleración de la migración transnacio-
entiendo básicamente el acento que hoy se pone en que la s estru:turas
nal, presencia creciente de las minorías de vario tip o en los Estados nacio-
administrativas incorporen nuevas formas organizativas y nuevos metodos
nales, aumento de los riesgos ambientales y el terror doctrinario .
gerenciales a fin de que los gobiernos den sentido de dirección a sus comu -
Por recuperación y reactivación de la naturaleza pública de la AP entien-
idades estén en condiciones de manejar ·sus entornos adversos o favora-
do básicamente el acento que hoy en la disciplina y práctica administrati-
~les, se~n factores de éxito y agentes de futuro, aseguren economía-e_fi~a-
va se pone en la legalidad de la elección, designación y actuación de las
cia-eficiencia (las E) y calidad en la provisión de lo s bienes Y serv1c10s
autoridades y los funcionarios, lo que significa combatir la arbitrariedad la
públicos y, sobre todo, aseguren que la acción de gobi~~no y adminis;ra~iva
discreci~nalidad, la excepción, la discriminación en el trato y la impu~i-
tenga como propósito y resultado la creación/agregaoon de valor (~ubhco)
dad. Entiendo también el ejercicio legalmente respetuoso de los recursos
a los activos de sus comunidades, sea porque desarrollan la capacidad de
público~,, que se traduce en bloquear cualquier forma de patrimonialismo y
los .ciudadanos (particularmente entre los pobres y vu ln erables) o porque
corr~p~10n, el acceso a la información sobre la actuación del gobierno y las
incrementan la utilidad general de la comunidad y le disminuyen costos Y
cond1c10nes de la sociedad, así como la rendición de cuentas al público ciu -
daños. Por estas razones, comienzan a introducirse en la AP esquemas de
dadano mediante la cual los gobernantes informan y justifican las razones
organización posburocrática y a emplearse los métodos ava~zados de ges-
que su_s,tentan _las decisiones del gobierno y lo s resultados alcanzados por
tión financiera, dirección estratégica, administración de calidad (control,
su_acc1~n. Entiendo asimismo por reactivación de la naturaleza pública la
aseguramiento, mejora continua y certificación), gestión de l dese~peño,
~x1gencia de que las políticas públicas y los actos de autoridad perseveren
rediseño de procesos, gestión del conocimiento, formatos alternativos ~e
mcans~blemen,t~ en su orientación hacia el interés y beneficio público de la
control interno, presupuesto por resultados ... con exigencias de ~r_ofes10-
comumdad poht1ca (en contrapunto a las tradiciones particularistas de clien-
nalización del personal público (con o sin el formato de los trad1c10nales
telas Y preb ~ndas, con o sin destinatarios corporativizados) y la exigencia
servicios civiles de carrera), la incorporación del gobierno electrónico o
de que los cmdadanos tomen parte en la deliberación de los asuntos públi-
digital y con énfasis en la formulación y observancia de códigos de ética
cos Y ~n la puesta en práctica y evaluación de las po líticas públicas.
~icho en negativo, la reivindicación pública del gobierno y la adminis- pública. . .
Las dos tendencias coinciden en el punto de la centralidad del ciudada-
trac10n pretende poner punto final a la larga oscura historia de una admi -
no, que ambas recuperan y revaloran por diversas razones y caminos: Por
nistración pública sin público, sin ciudadanos deliberantes sobre los asun-
la vertiente pública , la recuperación del ciudadano ocurre cuando mediante
tos que _co_nciernen a su vida asociada, sin ciudadanos contribuyentes al
varios argum entos doctrinales y mo vilizaciones reales se vindica _Y recono-
mantemm1ento de la hacienda pública, sin ciudadanos a los que se informa
ce -en conexión con la tradición republicana más que con la estnctament e
sobre el desempeño del gobierno y a los que se trata de r;nanera imparcial
liberal y democrática- el derecho o la obligación o la libr e opción de lo s
conforme a leyes, sin ciudadanos que se corresponsabilizan republicana-
 44 GOBERNANZA
ciudadanos a comprometerse y corr espon sa bili zarse con el bien de su co-
munidad política y, por consigui ent e, a constituirse en sujeto activo de la
delibera ción política sobre los asunto s públicos, las políticas pública s, y en
sujeto participant e en el desarrollo de la política pública y en la prestación
d e los serv icios públicos , en contrapunto a una larga tradición teór ica y
práctica que en los mejores casos valoró al ciudadano como nacional , elec -
tor , opinador, contribuyente y conscripto, pero que en la dim ensión guber -
nativa y administrativa lo consid eró siempre objeto y destinatario de la ac -
ción gubernamental: el ciudadano como el gobernado y el administrado
por definici ón.
Por la vertiente gerencial, la recuperación del ciudadano ocurre cuando
en los enfoques de gestión estratégica se le entiende como el agent e crucial
del entorno gubernamental, cuyos comportamientos y demandas en dife-
rentes campos de la vida soc ial y política representan "oportunidades" o legítima de qu e los ciudadanos -más allá de sus representantes elegidos y
"amena zas/a dversidad es " para la leg itimidad , confiabilidad y efectividad
del gobi erno , o cuando conforme a la filosofía de la administración de ca li-
d ad se le entiende como el usuario /client e del serv icio público2 cuyas ex-
pectativa s deb en ser conocidas, incorporadas en el diseño de la pr estaci ón
del servicio y corr espondidas, y cuya eventual insatisfacción por el servicio
recibidq lo co nvie rte en un potencial cuestionador del gobierno o en al -
guien que pierde la confianza en su capacidad o buena disposición, con el
result a do d e deteriorar la legitimidad de los go biernos.
Un seg undo punto de coincidencia de las dos vertientes es la supera-
ción de la tradi cional visión internista de la AP, cuya autocontención y ensi-
2 Aunque en el ca1:'í tulo rv se abo rd ará el tema de l ciud ada no-clie nte, co nviene de a nt ema-
n_opr:;c1_sarq,~e la ca hda~ ~e ci~da da nía posee má s at ributos que simpl em ente el de ser usua-
rio o chen _te de los serv 1c1os p_ubhcos, de la misma manera qu e el Esta do es m uc ho más qu e
un~ ?ge nc1~ pre stadora de ser vicio s a sus ciud ada n os, a unqu e con frec u encia so bre n los
poht1cos Y ~JUdadanos que as í lo _con cib an . Contra interpreta ~iones polémicas, que frecuen te-
m en te pr_-ov1en ~¡¡ del ala co n."enc10nal ? el sa ber admi ni strat ivo, el ci ud a dano no es eq uivalen-
te:m m_asa ch ente-consum 1dor-usuario de l servic io públi co, sino qu e pose e intrín seca m ent e
m as atnbutos._La czud~danía, e_n_te ndid a ~orno la ca lid ad pe rso n a l de ser portador de dere-
ch~ s_y obhgac10nes c1v1_les, po htICas, socia les en razón de ser mi embro de un a co munidad
po ht 1ca qu e se ha orga ni zado como Estado (corno organ izac ión soc ial estructurada por leyes
Y poderes gene_rales), c~n s~ste co nc_re_tam en te en ser sujeto o bedient e de las leyes, elector , con -
tribu yen te, op m ador pu?h co, pa rt1c11:' an_te en las po}íticas pú bli cas , eventua lm ent e co nsc rip-
to, ~orrespo nsa ble del bien de su rep ubhc a y tamb1en usuar io de servicios públi cos a Jos que
se tien e der ec ho por ley. La pers pectiva de la AP n o igno ra las otras dim ens iones del ser ci ud a-
dano'. pero destaca principalmente su ca lida d de usuario d el servic io p úbli co, con cor res -
pond1e~t es derec hos y ob hg?c 10ne_s; En tér_minos clá sicos, el objeto formal de la dis ciplina y
profes 1on d~ la AP es la con s1derac10n del cJUdadano como usua rio del servic io púb lico y, en
consec uencia, la AP es el proceso mediante el cual se presta de manera efic ient e y con cal idad
el serv icio p úbli co .
GOBERNANZA 45
mismamiento int en ta n corregir, complementar o su sti tuir . Por visión int er-
nista o gubernamentalista de la AP entiendo la t es is bastante generalizada
qu e reduc e la AP al conjunto de las organi za cion es, procesos, programa s y
personal del go bierno , el cua l por lo demás su ele ser pensado en much os
país es como el rector superior e independiente de una sociedad supuesta -
mente atrasada , anómica e incompetente. De esta tesis se deriva que la AP
consista prim era ment e en la actividad de dirigir al conjunto de organi za -
ciones, programas y personal que int egran el gobierno (microadministra-
ción) y, acto seguido, en la actividad de dirigir a la sociedad en su conjunto
(macroadmini stración) mediante las decision es y acciones de ese cuerpo de
organizaciones gubernamenta les. En esta tesis, en la que la AP consiste fun-
damentalmente en dirigirse y admini strarse a sí misma y dirigir y adminis-
tr ar a la sociedad desde sí misma , no se ac ept a o no se resalta la posibilidad
más allá de su derec ho a op inar y deliberar sobre la actuación del gobierno
y sobr e los asuntos públicos de su comunidad - pudi era n incidir en la de-
cisión sobre la s po líticas y programas públicos o so bre los estándares qu e
debe cump lir la provisión d e los bienes y servi cios públicos o que pudieran
mediante varias formas organizativas (privad as , civiles, comunitarias .. .)
convertirse en sujetos o actores administrativo s públicos , que se hac en car~ ·
go de la provisión de determinado s bi enes y serv icios públicos para de-
terminadas poblaciones, mediante esquemas varios de asociación con el
gobierno o de autorización por el gobierno. Distintivo de la visión conven-
cional es el concepto de qu e la AP es un proc eso de exclu siva competencia y
re spo nsabilidad d el poder público, específicamente del poder ejecutivo,
qu e no admite institucionalmente la presenci a d e los ciudadanos, los que
por defini ción son lo s objeto s de la administración, los administrados. Más
a fondo , a la ra íz de esta visi ón se encuentra un a conc epción in veterada que
con sidera al go bi erno el age nte central de la gob ernac ión d~Ja sociedad,
considerando qu e ésta es de suyo ingob ern ab le o incapaz d e autogobierno,
tesis que se revisará adelante.
En contrapunto a esta arra igad a postura , las dos t endencias admi-
nistrativ as contemporáneas revi sa n el arreglo y mando jerár qui co típico de
la AP, d a n forma a nu evas estructuras con menores ni veles j erárquico s y
más descentra liza d as, a estilos de operación orientados directamente a la
atención del ciudadano y abíertos a form as de asoc iació n y coproducción
con los organismos pri va dos y sociales para aten d er las n eces id ades pú-
blica s y crear benefi cios públicos. En la nu eva ópt ica, la eq ui valen cia entre
 46 GOBERNANZA
AP y administración gub ernam ental (es de cir , m ed ian te org an izac ion es de
gobierno) comienza a debi lit arse, así como zozobra la equiva lenc ia qu e sin
más se estab lece entre la AP y la burocracía, suponiendo qu e el formato
burocr át ico es su forma esencial o únic a de organ izació n y dirección.3
La calidad como p rincipio
La característica dis tint iva y el aporte p eculiar de las dos tend encias con-
temporáneas es hab er (re)establecido la calidad de la AP com o el pr incipio
supremo de acción y h aber remontad o el enfoque de la s dé cadas pasad as,
centrado en el tema de la cantidad (de áreas de int ervenció n de gobierno,
de tamañ o del aparato administrativo, de número de pro gra mas y de p erso -
nal, de monto del gasto público ...), que fue el signo y la consign a de las polí-
ticas de aju ste de los años och en ta y n oventa en respu es ta a la cr isis fisca l y
administrativa del Estado social. En la di scíp lina y profesión administ ra ti-
va co ntempor áne a h ay un nuevo ambient e y una nu eva agenda . Se tran sit a
de la discu sió n sobr e el tamaño o la cantidad del sector públic o (por ende,
downsizing) hacia la de su tam año idón eo (por ende , rightsizing), de acuer-
do con la s funcion es por cumplir en un determ in a d o contexto soc ial y,
' so br e todo, hacia la ca lidad y m ejora continua de las acc ion es del sector
público. Lo hoy relevante es el aseg ur ami ento de la s ·dos C: calidad institu-
cion~l y ca lid ad gere n cial d el go bi erno y la admi nistració n , qu e guardan
re lación directa con la reco n strucc ión de la naturaleza pública y de la capa-
cidad de la AP. El hin capié en la conjunción de las do s ca lidad es públicas es
algo original de la r~flexión lat inoamerica n a reciente. 4
3 terés comie n za a ser la gobernación, la búsqueda del t ip o apro pi ado de go -
Esta di stin ción tiene u fundame n to en la dist in ción teór ica e in st itu ciona l ma yo r que se
estab lece entr e la esfera públi ca y la esfera gub ern a men tal o ent re el público constituyente y lo
público constituido. A raí z de la libera lización polít ica y d em ocratiza ción de los regím enes lati-
noame ri canos ha aparecido o se ha en sa nc hado y co n so lid ado la esfera pú bli ca,'e n ten dida
é~ta como el con jun to de act ividad es (for mal o informalmen te in st itu cion alizado) en que los
cIUdadano s y los poder es púb licos m an tie nen un diálogo (polém ico o no , prod uctivo o no) so-
bre los probl ema s públi cos, su orden de pri orida des, las políti cas púb licas para abor da rl os y
s? br e el dese mp eño del go bi erno en el tema. Se puede ta mbi én a firm ar que la democratiza-
ción, comb ma da con la lib era lizac ió n eco nómi ca de los últ im os años, ha "desestat izado" a las
socie dad es latin oamer ica nas "es tadoc éntr icas " y ha provocado que oc ur ra fina lmente el des-
I
dob lamie n to típ ico del Estado mod erno ent re la "sociedad civil" y la "sociedad po lítica", así
co mo h~ desdoblado tambi én a la soc ieda d políti ca entr e "esfera pública", hab ita da y animada
por el pubh c~ con stituye nt e'. por los ciud adanos delib erantes y act uantes so bre los as un tos pú-
blicos, Y lo p ubli co co nst1tu1do, qu e se plasma en la consti tu ción política y leyes públicas, los
poderes púb licos, la hac ienda púb lica y, como resu lta nt e, la política p ública.
4
En el m edi o de los paí ses a ngloamericanos, el tema de la cal id ad de go bierno se ha ligado
GOBERNANZA 47
La ca lidad institucional tie ne qu e ver no só lo con la disposición de lo s
servidores público s a actuar en el ma rco de las prescripciones de la s leyes y
los reglamentos, sino con la misma calid ad de la regu laci ón, lo cual implica
revisar y reformar las norm as vige nt es, dado que reg ula ciones inapropiadas
(por defectos o exces os) o autoridades reg ul adoras con mal dis eño de su
operación ocasionan costos e inefici encias en los sectores econó micos que
regulan y en la conv iven cia social. Tiene que ver además con la calidad de la
int eracc ión y coordinación entre los organismos de un gobi er no y entre los
diversos ór dene s de gobierno, así como con la ca lid ad de la interacción del
gobierno con los otros agentes de la socieda d. La segu nda calida d concierne
a la disposición de los servidores públi cos a actuar de manera empre nd edo-
ra , gerencia l (qu e acentúa el in volu cra miento personal en el logro de los
objetivos públicos) , con conciencia de costos, de man era económicame nte
.eficiente y con una oferta de servicios de calidad que por sus atr ibu tos res -
pond an satisfactoria ment e a las dema nd as legítim as de los ciudad ano s.
El giro hacia la ca lid ad signifi ca un quiebre co n la di sc u sión reciente
sobre la reforma del Estado en condiciones de crisis o vu ln era bilid ad ha-
cendaría, la cual centró su atenc ión en el ajust e de las finanzas públicas, en
la necesidad de revisar el vasto á mbit o de la in terve nción esta tal en la ec o-
no mía y en la vida socia l y, en consecuenc ia, en la n eces id ad de adelgazar el
aparato gubern ame n tal, con part icul ar én fasis en el escr u tinio del número,
función y de~empeño de las empresas públicas. En con secuenc ia , la agenda '
actua l de la AP ya no gu arda un a re lación sig nifi ca tiva con el problema de la
crisis (fiscal, política, administrativa) d el gobierno y la cris is económica
nacional, que se convirtió en la referencia obligada de prácticamente todos
los estudios y rediseños ad m in istrat ivos del fin de siglo, sino su foco de in-
bernar y adm ini strar exitosamente un a soc iedad sector ialm ente dif ere n cia -
da, políticame nt e plural y económicame nt e interdependiente .
predo minant e o excl usivame nt e a la dim ensión financ iera y gerenc ial de l go bierno, como lo
muestran las refor m as del llamado New Public Management, sin destacar suficientement e la
d imensió n de la calidad institu ciona l de la acc ió n d el gob ierno, da nd o por supu esto que sus
democracias constituc ional es funciona n ca balm ente, a unqu e el tema de las inst itu ciones po lí-
ticas (el proceso elec toral norteamericano, como botón de m uestra) comienza recientemente a
reactivarse, dadas las limitacion es y fallas que la gobe rn ac ión expe rim enta en las _nuevas _con-
dicion es soc iales . En cam bio , en el medio latinoamer icano, el tem a de la calidad instuucwnal
es fu ndamen tal , en tanto se le considera co ndi ción necesar ia para la con soli dació n de las r e-
cientes democracias co nstitu cionales y el fun cionamie nto eficaz de la AP. La contribu ció?- teó-
rica d el pensamiento latino americano en estos temas co nsiste en a rti cu la r de manera mter-
dependiente la dimensión ger enc ia l de la AP con la dim ensión institucional. No se trata só lo de
gerencialismo sino de institucionalismo con equil ibr ios ca mbiant es.
48 GOBERNANZA
Por consiguiente, las nuevas tendencias tampoco parecen reproducir
en sus tesis y propuestas los lineamientos del llam ado consenso neoliberal
de primera generación -o Consenso de Washington 5 para el caso de los
países latinoamericanos-, que fueron oportunos y necesarios para superar
la crisis fiscal de los Estados sociales y que representaron el enfoque y dis-
curso mundialmente dominante del fin de siglo. Se desplazan, en cambio,
hacia lo que sue lo llamar Consenso OCDE, que incorpora, reelabora y di-
vu lga las tesis y métodos administrativos de la llamada NGP a través de los
estudios y recomendaciones de su Comisión PUMA,6 o hacia lo que en nues-
tro medio comenzó a llamarse apresuradamente Consenso de Santiago,7 en
referencia a la Declaración de la Cumbre de Santiago, en ocasión de la
s Por Consenso de Washington se entiende el consenso sobre po líti cas de reforma econó-
mica al que llegaron en 1990 representantes de gobiernos latino a mer ica no s, funcionarios de
organismos int ern acionales y expertos académicos, que participaron en una conferencia orga-
nizada por el Instituto de Economía Internacional en Washington, que se ha vue lto enigmáti-
ca mente míti ca. El nombre se debe a John William son, directivo del instituto. Los consensos
s usta ntivos se tradujeron en 1O instrum ento s de políti ca: disciplina fisca l, prioridad del gasto
púb lico en ed ucac ión, sa lud e infraestru ct ura , reform a tributaria, liberac ión financiera o tasas
de interés determinadas por el mercado, tipo de cambio co mpetiti vo, políti cas comerc iale s de
libre mercado, apertura a la inversión extr anjera, privatizaciones, desregulaciones y certidum-
bre en los derechos de propiedad. La importancia básica pero la limitación de la s reformas
económ ica s para superar la crisis, generando estabilidad y crec imiento, ha lleva do a recono-
cer la necesid ad de una "segunda generació n de reformas", la s cuales ponen en el centro a la
reforma ins titu cional, con particular énfas is en el reordenamiento del sistema judicial y del
sistema financiero, a la reforma soc ial (laboral, de pensiones, edu ca tiva, de salud) y a una re-
for ma de la administración pública de orientación p osj erá rqui ca y posburocrática. Para este
nuevo de sarro llo más allá del Consenso de Was hi ngton, véase S. J. Burlci y G. E. Perry (1998).
6 P UMA son las siglas del Public Mana gement Committee de la OCDE, que tien e justament e a
su carg o la información, análisis y propu estas d e reforma de los asuntos rela cionados con la
administración púb lica de los países miembros de la orga nización . La cali dad de sus análisis y
recomendaciones en el campo adm in istrativo, superior a la de o tro s organ ism os int ernac ion a-
les, ha convertido a PUMA en un referente mundial de las nuevas tend encias admin istrat ivas . La
filosofía administrativa general de la OCDE se recapitula en su propuesta de "un nuevo paradi g-
ma de gestión pública, orientado a promover la cultura del dese mp eño en un sector públi co
más descentralizado". Véase OCDE (1995) .
7 La expresión Consenso de Santiago fue acuñada por primera vez por el presidente del
Banco Mundial durante la cum bre , James D. Wolfensohn, y es utili zada con frecuencia en el
libro editado por S. J. Burlci y G. E. Perry ( 1998). El capít ulo Vil está dedica do específicamente
a la "Administración pública en Amér ica Lati na y el Caribe : en busc a de un paradigma de re-
forma", en el que se exa mina "el mod elo jerárquico clásico (basado en sistemas de control y en
sistemas presupuestarios, de personal y superv isión mu y centrali zados y estrictos, caracterís-
ticos de la Europa co ntin ental) y el llamado mode lo de nueva adm inistración pública (basado
en la discreción y responsabilidad gerencial, los contratos de desempeño y la co mpetencia en
la prestación de los servicios ... ). Se concluye que probablemente sea necesario mantener y
conso lidar algunas características d el mode lo jerárqui co clási co de adm ini stració n pública
antes de que la región pueda proceder a la imp lemen ta ción de la nueva administración públi-
ca". En el capítulo II, apartado 3, se abordarán específicame nt e los co ntenid os del éonsenso
de Santiago.
GOBERNANZA 49
Segunda Cumbre de las Américas, que tuvo lu gar en abril de 1998, o Con -
senso CLAD,s en referencia a los resolutivos de su reunión en Madrid, en
octubre de 1998, de los que hablaremos en el próximo capítulo. Se trata de
un par de consensos que incluyen la responsabilidad financiera y la eficien-
cia económica pública pero que valoran también los nuevos modos admi -
nistrativos, de cara a los problemas institucionales y sociales que enfrenta
la consolidación de la democracia latinoamericana.
Dicho de otra manera, la disciplina administrativa y el reordenamiento
administrativo de los gobiernos han comenzado a liberarse del apabullante
enfoque de finanzas pública s o, por lo menos, a cuestionar sus limitaciones.
Este enfoque, que fue el dominante en las dos últimas décadas, insistió en
la exigencia ineludible del ajuste financiero, en la estabilización macroeco-
nómica, en el sostenido equilibrio ingreso-gasto de los recursos, en la intro -
ducción de formas de control interno para asegurar legalidad y eficiencia
económica en el desempeño gubernamental. En consecuencia, difundió y
defendió las tesis acerca de la necesidad inaplazable de reducir los egresos
del Estado e incrementar sus ingresos y, por ende, en la necesidad de redu-
cir los costos de operac ión de la AP, maximizar económicamente el rendi -
miento de las unidades y del personal de gob ierno, reformar la estructura
del presupuesto público y convertirlo en el instrumento inductor de la ra -
cionalidad del gasto y del alto desempeño administrativo, además de pro-
mover con ma yor o menor éxito reformas fiscales (aumento del número de
contribuyentes y de la masa gravable, progresividad de la recaudación ...),
eliminar subsidios indiferenciados y fijar precios reales para los servicios
públicos.
Aunque la aplicación del enfoque de finanzas públicas a la AP obedeció
a las razones prácti cas de superar la crisis fiscal de los Estados desarrolla-
dores y fue apuntalado por el consenso neoliberal mundial, el enfoque se
presentó como un conjunto de propuestas de restructuración, que se basa-
ban en los teoremas de la economía neoclásica y, más específicamente, en
el neoinstitucionalismo económico, muy en boga desde los años ochenta,
8 Una nueva gestión pública para América La.tina, CLAD (1998). E l núcleo del documento es
la "reforma gere ncial" del Estado y su propósito es reconstruir su capacidad de cond ucción
social, deteriorada en los años neoliberales. La reforma gerencial tiene como premisa el cues-
tionamiento teórico y práctico de lo que se llama la "forma burocrático-piramidal" de la AP tra-
dicional. Valioso es el énfas is que se pone en la dimensión in stitucional de la reforma adminis -
trativa, co mo una condición necesaria para la co nso lid ación de l gobierno democrático en
nuestros países, a di fere ncia de sus consideracio nes cautelosas respecto de la dimensión ge-
rencial de la AP. En el cap ítulo II , aparta do 4, se abordarán específicame nt e los contenidos del
Consenso CLAD.
so GOBERNANZA
con sus supuestos y modelo s de "elección pública" y particularmente con
sus modelos de "cos tos de transacción" qu e, debido a la asimetría de infor-
maci ón y a la racionalidad limitada que caracteriza a las relacion es llama-
das en tre "pri ncipal-ag ente" (mandante-mandatario), seña lan el problema
de las desviacion es oportunistas de conducta por parte del agente. 9 La
aceptación del enfoque de finanzas públicas se debe en mucho al predomi-
nio académico que alcanzaron estos modelos en docencia e investi gac ión,
ha sta convertirse en la "verdad" del sector público.
Es incu est ionable el enfoque financiero por cuanto acentúa la r espon-
sabilidad gubernamental de asegurar la estabilidad y prosperidad de su so -
ciedad mediante un horizonte macroeconómi co confiable y el asegura-
miento de finanzas públicas sanas. Es asimismo justificado reconocer que
toda política y gestión pública consume recursos y, por end e, que es necesa-
rio desarrollar en el gobierno la conciencia de costos y practicarla m edian -
te finos análisis de costo-beneficio o costo-eficacia en la asignación de los
recursos, con pr ácticas d e combate al desperdicio, a la ineficiencia en el
desempeño , no di ga mo s a hechos d e corrupción. Cualquier pr eten sión de
gestión estratégica y de gestión de calidad como la nu eva forma de admi-
nistrar las soc ied ades del siglo XXI es prácti ca mente inviable si no desca nsa
en un a gestión financiera rigurosa y sostenida.
Sin embargo, no se puede aceptar pa sivament e, como en años pasados,
que la AP pi erda su especificidad in st itucional y operativa y se des va nezc a
la significación de su aporte a la gobernación de una comunidad política,
por quedar absorbida, controlada y di sminuida por el enfoqu e de finanzas
públicas con su imperativo de r educción de costos y eficiencia económica
por sobre todas la s cosas. Tampoco es aceptable sin más el enfoque "inter-
nista" de la AP qu e a lo largo d e estos años se h a propuesto única o predo-
minantemente racionalizar y esta bili zar ,eco nómicam ente a la AP y re ducir
el monto de su gasto corriente en la compos ición del gas to púb lico, sin
mira r más allá de las fronteras del gobie rn o e interesarse en la calidad de
lo s bi enes y servicios públic os que se prestan a lo s ciudadanos y en la obli-
ga ción gubernamental de resp onder ace pt ab le o satisfactoriamente a sus
nec esi dad es y expectativas, que con frecuencia expresan d erec ho s de los
ciudadanos.10
9 En el ca pítu lo n , sección 3, se expondrán y revisará n los pi-incipale s ar gum ento s d el neo-
in st itu cio n alismo económ ico con su s propue stas adm ini strativas .
10 E l enfoqu e de finanzas pú bli cas Ueva a l campo del gob ierno y la AP el supu es to micro -
ec onómi co de la minimi zac ión de co sto s del produ cto o servic io, aceptado como el único cri -
GOBERNANZA 51
Poco valor público y sentido administrativo ti ene el énfasi s en la pura
efici enc ia económica des vinculada de la eficacia soc ial de los programas
úbli cos . Por lo demás , así como no se pued e definir la eficiencia de una
;cción sin ha cer refere n cia prim ero a su eficacia (al hecho probado de que
es un a acción causalmente idónea para producir los efectos esperados), así
tampoco se puede definir la eficiencia económica de un programa sin ase-
gurar primero su eficacia causal, su producción de resultados de valor para
los ciudadanos. Justament e el trabajo y el propó sito de la AP consisten en
posibilitar y asegurar la eficacia de la acción pública y, dicho en tono radi-
cal, la AP engloba las finanzas pública s con su enfoque de eficiencia, no
viceversa. En resumen, la salud financiera y la eficiencia económica de los
actos de gobierno so n una dim ens ión de la nueva AP, p ero ésta .pose e má s
atributos qu e las "e" básicas (economía, efi cac ia, efic iencia) de toda buena
administración financiera , ta les como la calidad institucional de su ac tua-
ción y la calidad del serv icio público , dos aspectos cuya plena satisfacción
queda aún pendiente en la AP no sólo latinoamericana.
El punto dialé ct ico de ace ptación y superación del enfoqu e de fin anzas
pública s se encuentra en el nu evo enfoque es traté gico y de calidad de la AP,
en el que la creación/agregaci ón de va lor público a la comunidad política qu e
se gobierna es el principio de razonamiento de la disciplina administrativa
y su criterio de operación. 11 Por creación de valor entiendo la acción d e
terio ra ciona l d e decisión d el productor o d el co nsumid or en con di ciones de escasez y co mp e-
tencia. A ello se d ebe qu e no tome en cons id eración ni siqui era co mpl em en tar iam ent e otras
características d e n atura leza más gere n cial o ad mini strativa co mo el va lor que tiene el pro-
ducto o el serv icio para su co nsumidor o usuario, q ue representa un pun to centra l de la admi-
ni stración estratégica y de ca lid ad ("cade na d e va lor ") ni co n ce d a tam poco int erés alguno a la
diferenc iac ión d el producto o se rvic io y/o el va lor in ta ng ibl e de la marca , que son facto1-es
bás icos en la di recc ión es trat égica a fin d e alcanza r la exce len cia o ventaja respecto d e compe-
tidores o d e otros agentes que se des emp eñ a n en el mi sm o sector de a~ti vid ad . Una di fere_n cia
actual entr e el secto r privado y púb lico es que para aq u él la robustez fm anc 1era del n egoc 10 es
co ndi ció n para impulsar otras activ id ades y tener otros propó sitos qu e son d ec isivo s para la
su p erv iven cia y posi ciona mi ento de la e mpr esa y que , só lo s i és tos son r ea lizados, la empresa
ten dr ía reto rn os y utilidades, so lvenc ia financiera. En ca mbi o, en el sec tor p úbli co, en los
hec ho s, el cuid ado de las finan zas p úb licas se h a co nvertido en la condición y propósito to tal,
sobr edeterminando todos los otros fin es, act ivid ad es y produ ctos públicos.
11 Aunqu e los aut ores d e l parad ig m a "posburocr át ico" (principa lm ente Barze lay, 1992)
hacía n m enci ón de que el obj etivo de las ac tivid ades de la AP era "genera r resu lt~?os de val'?r a
los ciud adanos" y que había qu e tra n sitar "de la eficiencia a la ca hdad y el valor (p. 118), in s-
pirándose en los prin cipi os y el len gu aj e del management pri vado con tempor áneo, el a ut or qu e
de manera exp lícita au n qu e bás ica tr aspasa de la admini strac ión privada a la púb lica el tema Y
el término valor (o valor agregado) es Moore (1995). En caso de n o qu erer utilizar la n u eva
expresión valor, és ta es qui zás asi mi lab le al concep to tradi cional de ben efic io público, aunqu e el
co ncepto del va lor resa lt a m ejor la di me nsió n de costos que acompaña toda producción de be-
n eficios , cosa q ue no fu e desta ca da por la expres ió n más politológica y jurídica de b ene ficio
público, as í como destaca qu e el serv icio público se or ienta directamente ha cia los ciudadanos
52 GOBERNANZA
gobierno que con respeto del marco legal y co n la mejor relación costo-efi-
cacia produce los resultados esperados de beneficio público para lo s ciuda -
danos y sus comunidades de vida, disminu yéndoles costos económicos (tri-
butarios) y costos de otro tipo. En el nue vo enfoque, la estricta gerencia
financiera pública contribuye de manera fundamenta l a la generación de
valor, por lo menos en la medida en que logra disminuir los costos a los ciu-
dadanos contribu yentes por los servicios públicos que a cambio reciben .
Pero los costos y los beneficios públicos des bordan la dimensión estricta-
mente financiera, medida por el sistema de precios públicos y/o cuentas
públicas, en tanto la provisión de bienes y serv icios puede afectar o favore -
cer otras dimensiones de la vida personal y colectiva de los ciudadanos, que
no pueden ser reproducidas idóneam ente por la contabilidad pública . Más
aún, el valor del bien o servicio público no es una calificación que a priori y
de modo exclusivo establece el gobierno con base en la valoración de sus
analistas y proveedores especializados, sino implica el juicio de valor que el
ciudadano cliente o usuario formu la sobre el bien o servicio público recibi-
do al pondera. la mayor o menor correspondencia que guardan las propie-
dades del bien o servicio recibido con sus requerimientos y expectativas,
estimando al mismo tiempo los'-co stos que le implicó su recepción. Por
consiguiente, en la estimación del valor público exis te una interdependen-
cia entre el juicio gubernamental y el juicio ciudadano sobre los produ ctos
de la s políticas, lo;:;programas y los servicios.
Dicho tangencialmente, la introducción de la perspectiva de valor pú-
blico presiona el principio tradicional de la AP , estructurado alrededor del
concepto e imperativo del cumplimiento d e la función pública, con el efec-
to de que la disciplina académica comienza a desplazarse de la función pú-
blica al valor público, para entre otras cosas dar cuenta de las anomalías
observables de una función pública cuyos rendimientos carece n de valor
público . Están a la vista acc ion es admi ni strativas correctas, que lle va n a
cabo impecablemente la función pública prescrita de acuerdo con leyes, re-
glamentos y procedimientos, pero que son inapropiadas para producir va-
lo r público a los ciudadanos y a sus comunidades políticas . La naturaleza
pública de la administración no se reduce a la observancia de la ley pública
sino engloba fa generación de valor para el público ciudadano , en el en ten -
dido de que el cumplimiento de la ley facilita el cump limi ento de lo s objeti-
vos de utilidad pública. El ejercic io administrativo público y el valor signifi -
Y que son éstos los que en últim a inst a nc ia definen el valor de l producto o serv icio públi co, en
co ntrapunto a la tradición de a utoadministración públi ca.
GOBERNANZA 53
cativo para el público ciudadano han dejado de ser equ ivalentes y, cuando
ocurre una disociación entre ellos , se vive un contrasentido. Algo que nos
es historia conocida.
2. DE LA CRIS IS A LA GOBERNANZA
Gran parte de la producción mundial de la ciencia política y de la AP de fin
de siglo tu vo como horizonte la crisis: la crisis efectiva de los Estados
sociales y de las sociedades socialistas estatizadas , la probabilidad del
derrumbe del capitalismo por su cont radictoria estruct u ra interna o la pro-
babilidad de que la democracia de los Estados sociales industriali za dos
entrara en crisis o la probabilidad de que las d emocrac ias emergentes
entraran en crisis por no haber construido a tiempo sus capacidades bási-
cas de gobierno.
En consecuencia, la ma yor parte de los estudios poli to lógicos y admi-
nistrativos de fin de sig lo fueron explicaciones y pronósticos de la cris is o
bien enunciados normativos (valorat ivos , institucionales , técnicos ) sobre
las formas de prevenirla o superarla. Por lo demás , la cris is de la política y
la economía de la sociedad de sarrollada o en vías de desarrollo alcanzó tal
popularidad en el lenguaje cotidiano, académico y mediático que no sólo se
utili zó para describir las aciagas situacio nes socia les que padecían numero-
sos sectores de la población , sino que se convirtió en la .categoría intelec-
tual principa l para describir, explicar y superar el agotamie nto de la políti -
ca y la economía industr ial con su cauda de males person ale s y sociales. En
las últimas décadas del siglo xx hemos pensado la política, el gobierno y la
12
AP desde el esquema mental de la crisis.
En mucho la aceptación de la crisis como r efere ncia básica en el medio
intelectua l y profesional público se debió a que un buen núme ro de politó-
12 El concepto de crisis soc ia l tiene muchas denotaciones, par ticu larmente cuando preten-
de po see r un carácte r teó rico y cont iene entonces enunciados sobre sus dimensiones centra les
y sobre los factores causa les que la provocan . En una definición descrip tiva común, se en tien-
de principalmente por ci-isis aq uella situac ión que se presenta cuando los problem a s y con flic-
tos de una sociedad superan la capacidad de respuesta de su instancia de gobierno y/o de sus
otros rec urs os co lect ivos de sup ervivencia y convive ncia (economía , infraestruc tura, tecnolo-
gía, co mpl ejo educa tivo y de salud , familia y organizaciones intermedias ... ), con el efecto de
dar inicio a procesos de debilitación, desorg anizac ión y descomposici ón , que toman múlti pl es
form as de agitac ión, crít ica, con flicto, de lito, desafección y deserción y que representan un a
ame n aza a la viab ilida d de la socie dad . Pero la situació n crít ica represen ta, en contraste , po r
los prob lemas y amena zas qu e plantea a una sociedad, la opor tun idad de encontrar nue vos
principios orga ni zativos e ins trum en tos directivos para constrnirse una nueva capacida d de
gobierno y restablecer la int egración , el bienestar y la viab ilid ad social.

54 GOBERNANZA
logos sobresalientes se adscribían al marxismo, cuyo enfoque dial éctico de
la historia social otorgaba un lugar fundamental y productivo a la cr isis,
considerada como el necesario d ese nlace de toda sociedad estructurada
por clases y la ocasión para su transformación en una sociedad más equili-
brada entre sus factores productivos.
E l enfoque marxista había sido reelaborado y revitalizado en los años
setenta y oche n ta con los trabajos de J. Habermas y K. Offe, 13 entre otros,
que mostraban cómo la proclividad inh erente de la sociedad capitalista a la
crisis como destino había sido detenida por la aparición de los Estados
socjales de bienestar, que habían reconocido derechos socia les a sus ciu-
dadanos o habían lanzado po líticas socia les desde la asistencia hasta la
segur id ad socia l. Sin embargo, los Estados sociales, desde fines de los años
sesenta, comenzaban a dar señales de vu ln erabi lid ad y desarrollaban ten -
dencias de crisis desde su interior. En su enfoque, la ingobernabilidad
sócial, derivada estructuralmente del int ercambio desigual entre capita l y
trabajo, se manifestaba en conflictos permanentes y crecientes entre las
clases (sectores de), qu e ocasionaban inestabilidad política y provocaban ei
decaimiento económico. La ingobernabilidad había podido ser neutraliza-
da por la acción legal , administrativa, política y soc ial del gobierno, pero
no eliminada, debido a que la naturaleza injusta de la sociedad en la base
de sus relaciones de producción permanecía intocada, incluso atenuada. El
gobierno del Estado social se había acreditado y pre stigiado a lo largo del
siglo xx como un conductor y coordinador efec tivo de su socieda d median-
te múltiples acciones de arbitraje y conciliación de conflictos, solución de
problemas y promoción de condiciones de bienestar y seguridad socia l
para los trabajador es, emp leados y capas sociales desfavorecidas. Por con-
siguiente, los problemas y/o crisis que comenzaba a padecer el Estado so -
cial en términos de legitimidad valorativa y política (pérdida de confianza y
lealtad soc ial , así como desmot ivación de los ciudadanos a participar y per-
tenecer) y en términos de racionalidad financiera-administrativa (pérdida
13
Mi int enc ión no es exponer sus tesis, sino referirme a estos y otro s au tores extraordina-
rios a manera de plataforma para iniciar la reflexió n. Me refiero específicamente al libro de J.
Ha_bermas (1973 ), y a los artículos de K. Offe , Crisis de la gestión de la crisis (19 73), Jngoberna-
bzlzdad: el renacimiento de las teorías conservadoras de la crisis (1979), reunidos y trad ucidos
después con otros artícu los del mismo talante en su libro Contradictions of the Welfare Sta/e
(1984). Cercano a la posición m arx ista y leído en su tiempo e ntr e nosotros es el libro de James
O'Connor (1973). Más allá del marxismo, autore s y lib ros leídos e influ ye ntes en el tema de la
crisis de las democracia s son el libro de Samuel Huntin gton (1968) y el de Ju an Linz (1978),
que. represen ta el en sayo teórico de la colección El colapso de los regímenes democrático s publi-
cado en 1978 y que i nclu yó estudios de casos de América Latina. · el grado requerido se ntido motivador de acción " (1973: 67-68).
GOBERNANZA 55
de capacidad de respuesta a la demanda social en ascenso por bienes, servi-
cios y oportunidades), eran señales que vaticinaban la crisis de la sociedad
14
capitalista: industrializada, integrada en forma de Estado social, aunque
el eventual colapso era explicado con argumentos que superaban el típico
enfoque economicista y revolucionario de la interpretación marxista tradi-
cional e introducían factores relacionados con el sistema político-admi-
nistrativo y el sistema cultural (con su lógica propia de comportamiento Y
evolución, no materialistamente determinada) y sus respectivos criterios de
legitimación .15
En gran parte el auge intelectual y político de la crisis, debido a la capa-
cidad menguante de gobernar de los gobiernos sociales , se debió también
-fuera de las tesis marxista s- a las preocupaciones sobre el futuro y la
viabilidad de las demo cracias de las economías industrializadas y sus Esta-
dos socia les de bienestar, que alcan zaron su manifiesto mundial en el influ-
yente libro La crisis de la democracia: reporte sobre la gobernabi lidad de las
14 En el debate sobre la legit im ac ión del Estado social, las crí ti cas mayores o radicales
t~vieron que ver con la inju st icia o des igualdad intrín seca de la soc iedad industrial , aun si en
condiciones de Estado soc ial, deb ido a la est ructu ra cap itali sta, la cua l había sido neutrali za -
da pero no removi da, y al agotamiento de los principios igualitarios_ que (egitimaron al _Estado
social y le permitieron inmuni zarse fre nt e a las propue stas revo luc10nanas de_r~orgam zac1ón
socialista de la socie dad . En nuestros países el cuestionamiento de fondo se dmg1ó al modelo
de desarro llo cap it alista por seme jant es razones, pero a las qu e se adic ion aba el debate sobre
el eje del intercambio desig ual ent re ce ntro y perif er ia ("teorías de la depel?,denc1~"): com _bwa-
do con las te sis del inter ca mbio desigual int erno (entre campo y ciudad) o colomahsmo mter -
no". El agotamie nt o eco nómico del "desarro llo" (1s1),junto co n el agot~miento de los valo res
socia les que lo hacían válido y motivador para el conjunto social, eros10 naro n la leg 1t1m1dad
de nuestro Estado soc ial desarro llador y se llegó a l clímax de su cuestionamiento en los años
setenta, en ocasión de la máx im a confro nt ac ión id eo lógica y po lít ica de la Gu erra Fría , que
sacud ió el continente.
1s En la teorización de la cri sis, la contr ibu ción relevante de J . Haberma s consis te en la dis-
tinción que estab lece ent re integración sistémica, relativa a la capacidad de autogob ierno, en el
sent ido de solución de problemas de un sistema social para mantenerse e n existenc ia Y des-
arrollarse, y la integrac ión socia l, re lativa a la ace ptación de la significación y va lid ez de las
normas de int eracción por los miembros de un sistema socia l. La crisis sobrevie ne cuando un
sistema soc ial (en razón de sus principios de organ izac ión) pi erde capac idad de gobierno,
carece de la capac idad para resolver pr oblema s que son clave para su sobrev ivenc ia o no tiene
la capacidad de reco nstruir en un nuevo nivel su capacidad de gob ierno y cua ndo , de manera
simultánea o se cuen cial , sus socios no aceptan la validez de las normas de conv ivencia Y des-
ciende su nivel de lea ltad a las institucion es sociales y pol íti cas que organizan y estab ili za n a
la sociedad. Desinte grac ión de l sistema soc ial por in eficacia y desintegrac ión de la vid a socia l
por anomia so n los sínt omas d e la pres encia de un proceso de crisis de la sociedad. Una frase
recapituladora de Habermas .sobre la crisis es : "La co ntradicción fundamental del sistema ca-
pitalista lleva a que, caeteris paribus, o bie n 1) el sistema eco nóm ico no prod u zca la cantidad
requer ida de valores consu mibl es, o bien 2) el siste ma admin ist rativo no aporte de cisiones ra-
cio nales en el grado requerido, o bien 3) el sistema de legitimac ión no procure motivaciones
gene ral izadas en el gra do req u erido, o bien por último 4) el sistema soc iocultural no genere en
56 GOBERNANZA
democracias a la Comisión Trilateral, publicado en 197 5. 16 El libro represen - )
ta un corte porque por primera vez, textua lmente, int roduce en la r eflexión
polito lógica y adminis trat iva pública el planteami ento y concepto de lago-
bernabilidad/ingobernabilidad de las democracias soc iales y, en conexión,
porque su tesis y pronóstico sobre la "sobrecarga" estructural d el Estado
socia l , que lo destina a bajo desempeño pro gresivo y a crisis tanto fiscal
y admi nistrati va como política , enmarcará en gran m edida el deb ate pos-
terior sobre el futuro de las democracias indu striales de ciudadanía soc ial.
El gobie rno demo crá tico en modo social está en riesgo de perder la capa ci-
dad de gobernar a su sociedad (en el sentido de in gobernab ilidad), decae r
en crisis estatal y arrastrar al conjunto soc ial al deter ioro y colapso no sólo
económ ico.
La probabilidad de que la creciente d emanda social, estimulada por los
derechos soc iales garantiza dos y por las promesa s sociales de sbordadas de
los partidos en busca del voto, rebase las capacidades fiscale s, administrati-
vas y de autoridad política de los gob iernos se debe principalm ente al pa-
trón de goberna ción de lo s gobiernos de los Estados socia les , que en los
años de la posguerra han construido su legitimid ad (la estima y confianza
social) no sólo ni ante todo con referencia a la aplicación de leyes universa-
les (el criterio de le ga lidad) sino mediante el discurso de una ideología
igualitaria o equitativa de bienestar que se materializa en la provisión de
bienes y servicios a sus ciudadanos (el criterio de racionalidad), cuyos
monto , modo y destinatarios son determinados por las negociacion es que
entablan el gobierno, los partid os políticos y particu larmente la s corpora -
ciones del capital y del trabajo ("triángulos de hierro", "neoco rporativis -
16 En este libro, obra de M. Cro zier, S. Hunting ton y S. Wata nuki , a pare ce por primera vez
el co nc epto de la sob recarga, que logrará difu sión mundi al y qu e se rá la refe ren cia para las
tes is d el ajuste fiscal y de la reforma ne o lib era l d e los go biernos co n problemas inm aneja ble s
de fin a nzas públicas en d é fic it. Por "sobreca rga" se entiende la des prop o rc ió n que se abre
entre la s d emanda s soc ial es, estimulada s por la expansión democrática de la participación
ciudadana y los act ivismos de los pa r tido s po líti cos, y los recursos di sponibl es de gast o públi-
co y de autorida d políti ca de los gobiernos para poder darl es resp uesta . Este de seq uilibrio, se
pr ese nt e como algo es tru ctural o como algo coy untural, tiene co mo efe cto debilit ar la s finan-
zas públi cas y des es tab iliza r al r ég im en políti co, con el efecto final de d istors io nar (inflac ionar
con es tan ca m iento) la economía nacion al. La propuesta práctica, q ue se d es pr end erá lóg ica-
m ent e de la prop en sión de la dem ocra cia soc ial a la cr isis, co ns is tir á en la necesi da d de redu-
cir la dem anda soc ial y/o incrementar la capac id ad d e dese m peño y respuesta gub ern a menta l
a la demanda. En la p rác ti ca gub ern at iva , la propuesta va a co ns ist ir en di s minuir drástica-
mente los egre sos y/o in cr ementar lo s in gresos vía impo sición fisca l o precio s públi cos o venta
de ac ti vos púb licos, aunque m ediant e el s is tema educa tivo y la cultura m ediáti ca se prom ovie-
ron simultáneament e va lores alternati vos en las creencias y expec tati vas sobre el Estado, tales
como la libertad y la respo nsa bilidad pei-sonal, el autocontrol y la au toestima , la r evalorac ión
de la socie dad civil y las ONG ind ependi ent es y so lidarias , e tcétera.
GOBERNANZA 57
roo", "pluralismo" de grupos de int erés ... ) sobre el crecimi ento económico
del paí s. Los arreglos de estos actores dominantes cristalizan en planes
colecti vos que dec iden la s acciones qu e los gobiernos (po líticas económi-
cas, salariales, de asistencia y segur id ad social, industrial es, agrícolas ... ) y
los me rca dos habr án de impulsar por un tiempo dado para producir el
bien estar reclama do, aun cuando los actores políticos y económicos decisi-
vos registra n que la capacidad producti va de la sociedad no está en condi-
ciones de corresponder al alza de las exige ncias sociales y a los objetivos
acordados de la planeación .
En la perspectiva de la Comisión Trilateral, la ingobernabilidad proba-
ble o inminente es resultado directo del patrón de gobernación del gobier-
no social (gub ernamentalista, dirigista , int erv encionista , providencialista,
iguali tar io , rehén de las negociaciones entre organizaciones empresariales
y sindicato s ... ), que destina al gobierno a ser rebasado por las expectativas
social es y, en consecuencia, a susc itar la desconfianza social puesto que al
no estar en condiciones de proveer a sus ciudadanos con los bienes y servi-
cios que m aterializan su compromiso con la ju sticia y la seguridad social
deja de ser leal a su prin cipio de legitimidad. El descenso progresivo de la
eficacia del gobierno ge nera una caída pro gresiva del consenso social, que
podrá manifestarse en diversos conflictos, inconformidades y cuestiona-
mientos que deteriorarán a su vez ult eriormente la capacidad de respuesta
del gobierno, con lo qu e se originará un círculo vicioso y una escalada de
ingob ernabilidad. 17
El peli gro de ingob ernabilidad concierne directamente al gobierno, a
su capacidad de gobernar, y de ninguna manera se relaciona con la estruc-
tura constitucional del Estado y menos con la estructura de l sistema econó-
mico o social. El principio liberal de mercado como eje de la eco nomía y el
principio liberal-democr ático como eje del Estado están lógicament e fu era
de dis cusión. Se trata de una crisis en la dimensión de la acción gub ernati f
va, no una cr isis de est ructura del siste ma , aunque la tendencia a la in go -
bernabilidad por el modo gub ernativo, si no es revertida, conducirá proba-
17 Para p erma necer en con texto de Es tado s soc iales de soc ieda des industr ia les , d eben re -
co rd arse los mo vimient os extra ins ti tuc ion ales de guerr illa urb a na en Alemania e It alia a co -
mien zos de los años set en ta , que denun cia ban la cris is del Estado socia l po r ca u sa de su ar-
ticula c ión con la eco n omía capita li sta y qu e estimaban como única sali da la ra dic alización
a rm ada a fin de oponerse a la refu nc iona li zac ión polí tica del Estado soc ial, que se quería
hacer m ed iante "compromisos hi s tór icos", es decir, pactos interpa rt idario s de lar go alcance
qu e comprometían a los partidos co munistas y social is tas e in clu ían políticas industri ales, fis-
cales, laborale s, salar ial es qu e en su op ini ón pospon ía n la crisis y n eutrali za ban la pot encial
revu elta soc ial.
 58 GOBERNANZA
blemente a colapsar al Estado y al sistema social. En resumen, la adverten-
cia de la Comisión Trilateral sobre el peligro de crisis apunta al patrón de
gobierno de las democracias sociales y, en consecuencia, a las excesivas
capacidades y/o facultades (normativas y fiscales) de intervención amplia y
directa en el ciclo económico y la vida social que el gobierno ha tenido que
procurarse para estar en condiciones de dirigir a su sociedad, lo que en la
práctica significa poder responder a la demanda socia l desbordada . 18
Las consideraciones críticas del libro al patrón directivo del gobierno
social tuvieron como efecto abrir la puerta a las tesis conservadoras (neoli-
berales) que ahondaron en las causas de la previsible crisis e indicaron
radica lm en te que éstas se ubicaban en los principios mismos (constitucio-
nales) de la organización del Estado socia l y no tanto en el modo de operar
de un gobierno, dotado de amplias facultades y un nutrido aparato admi -
nistrativo. La tarea consiste entonces en modificar no sólo la práctica gu-
bernativa (revisando, por ejemplo , la política económica y social) y sus
facultades legales de sostén, sino en modificar el principio mismo de orga -
ni zac ión del Estado soc ial del siglo XX. Hay que reordenar la relación entre
Estado y mercado en un formato de menor intervencionismo estatal y de
18
De manera apuntada (sin inscripc ion es teóricas en alg un a corr ient e part icular) cons id e-
ro que lo que . solemos llamar crisis de ingobernabilidad puede ten er a) el se ntid o menor d e
sit uaciones probl emáticas de sociedad que rebasan las capacidades de solu ción de un gob ier-
no específico; b) el sent ido intermedio de situa ciones prob lemáticas qu e rebasan la capacidad
de respuesta de un gob ierno no por el modo gubernat ivo que practi ca sin o porque carece de
facu ltades o capacidades (institucionalizadas) que favor ezcan o in crementen su ejerc icio gu-
bernativo; o bien c) en el sentido mayor de situaciones problemáticas que rebasan sin más las
capac id ades y alcances de los principio s de organización o est ru ctura organizativa de una so-
ciedad /Es tado. Dicho de otro modo, en la soc iedad se presentan problemas c uya soluc ión
rebasa respectivamente lo que puede hacer un go bierno empírico o lo qu e puede hacer cua l-
quier gobi erno o lo que puede hacer un Estado /soc iedad (un sistema soc ial) a través de su ins-
tancia de gobierno. En el pri m er caso se trata de problemas de gobernab ilidad (para usar el
término) qu e son res olubles m ediante alternancia -remoció n de gobernantes incomp etentes y
noci vos-, hecho qu e no pone en ries go al sistema político (régimen, AP, institucion es) ni al
sistema social o económico en su conjunto. En el seg und o caso se trata de problemas de go-
bernabilidad, más graves, acaso críticos, qu e son resolubles mediant e reforma (reformas cons-
titu cionales, lega les, fiscales , adm ini strat ivas) que dota n al gob ierno co n las capacidades para
dmgir y coordmar a su sociedad. En el tercer caso se trat a en sentido propio y estricto de cri -
sis de gobernab ilid ad, por cuanto supe ra las capacidades máximas del s istema socia l en su
co njunt o, Estado incluido , junto con el hecho de que lo s socios comparten la concienc ia de
que viven una situac ión límite de amenaza a su ident idad, viabilidad, superv ivenc ia. La posi-
ble sol ución en es ta sit uac ión límite es el cambio de los principios de organización de la pro-
ducción y coordinación de l siste ma social, es decir, ca mbios en la con figuración de la es truc-
tura económ ica (reforma es tructural de la economía) y en la confi gurac ión del Estado (refor ma
constitucional del Estado): cambios en las r elac iones entre Es tad o y mercado, Estado y soc ie-
dad civil y política, entre Estado y Estados . A la vista está n los camb ios ocurridos en nu est ros
países las dos últimas décadas en es tas tre s dimensione s.
GOBERNANZA 59
mayor liberación de los intercambios , así como reordenar la relación entre
el Estado y sus ciudadanos en un modo que los responsabilice de sus vidas
y los despierte de su cómodo letargo estatista. En el caso de los regímenes
autoritarios sociales la reorganización pasaba además por la liberalización
política, la dt;mocratización del régimen y el reordenamiento de las relacio-
nes entre gobierno nacional y gobiernos/comunidades locales.
La conciencia y auge intelectual del concepto de crisis (económic a, po-
lítica, administrativa) se debió asimismo, desde otro mirador, al poderoso
renacimiento de la economía neoclásica y al surgimiento de la sociología de
la acción colectiva, combinadas con tesis de la renacida filosofía liberal de la
justicia, que mediante modelaciones de elección raciona l y estudios com-
par ativos de casos empír icos mostraban que las economías estatizadas o
colectivizan tes, sea de los Estados sociales welfare democráticos o de los so-
cialistas autoritarios o de los desarrolladores populistas, condenaban a em-
presas y naciones a la decadencia, crisis y colapso.1 9 Pod ríamos aña dir a la
lista de los teóricos de la crisis también una literatura secundaria de la eco -
nomía neoclásica que hablaba de "fallas del mercado" (tendencias a la in-
eficiencia y al conflicto social) , con el fin de señalar el campo donde era
exigida y legítima la intervención estatal (bienes públicos, monopolios na-
turale s, asimetrías de inform ación, externalidades) y "fa llas del Estado"
(tendencias también a la ineficiencia y al conflicto social), para señalar
cuáles eran la s áreas en las que el gob ierno debía razonablemente retirarse,
dejar hacer, o encontrar instrumentos directivos diversos a su ineficiente
inte rvención directa en el ciclo económico, tales como política macroeco-
nómica y hacendaria rigurosa, desregulación, subsidios focalizados y pro-
visionales, incentivos vinculados al desempeño ...
19 Son numerosísimos los aut ores y libro s de la econom ía neo clásica, críticos de los mode-
los de crec imi ento estata lmente sostenidos, inspirados o no en los teoremas keynesianos. El
aut or centra l de la soc iología de la acc ión co lectiva es Mancur Olson co n sus dos libros influ-
yentes: Lógica de la acción colectiv a (1965) y Auge y decadencia de las naciones (1982), en los
qu e se presentan varios argumentos y casos para dem ostrar que las gestiones de propósito co -
lectivo e igualitario , democráticas o no, deterioran los act ivos y la ri queza social disponible y
desincentivan la producción , oca sionando múltipl es co mport amientos oportu ni stas de desres-
ponsabili zac ión social y de inefic iencia económ ica, que co nd enan firm as y nacion es a la deca -
dencia y cris is. La tesis de fondo, como es sabido, consiste en la afirmac ión de la imp rod u cti-
vidad de la cooper ación social en condiciones de di stribución colectivizada o igualitaria de
utilidade s. En estas condic iones , el comportamiento eco nómico de todo actor rac ional consis -
te en ahorrarse los costos de prod ucir beneficios que serán repartidos de man era igual, ind e-
pendientem ent e de la contribuc ión perso nal que se ha ga a la producción. El efecto es el para -
sitismo socia l o la "gorronería" (freeriding) , o el "rentismo" (rentseeking), que eros ion a la
productividad de una organización o paí s, a la vez qu e incrementa la distribución más allá de
los límites ra zo nabl es de la producción pr evisibl e de riqueza.
 60 GOBERNANZA
La advertencia sobre la posibilidad de la cris is y la ingob er nabilidad
probable de la s democracias de los Estados sociales se transformó en crisis
real en las sociedades industriales a partir de la mitad de los años setenta .
El punto de partida fueron las crisis de gobierno de las sbcialdemocracias
las democracias cristianas y los labor ismos europeos , así como los proble~
mas críticos de finanzas públicas y de inflación que ocasionaron las políti-
cas socia les de lo s gob iernos estadunidenses demócratas de esos años. La
crisis fue esencialmente una crisis fiscal del Estado , explosiva o dificultosa-
m ente manejada, debido al prolongado desequilibrio entre lo s ingresos y
egresos de los gobiernos, ocasionado por el incesante ascenso de las de-
mandas ciudadanas por mejores condiciones de vida, mientras la economía
nacional perman ec ía estancada o retrocedía con el resultado lógico de la
alza de precios (la "estanflación" de los años setenta europeo s) y era prácti-
camente imposible elevar más el techo de los impuestos a los ciudadanos a
~n de reactivar el crecimiento sin desincentivar con ello inv ersiones y oca-
s10nar fugas de capitales hacia otras economías, empeorando la situació n
económica nacional. En el caso de numeroso s países la tino amer icanos con
M,éxico a la cabeza, la cr isis fiscal fue detonada por el endeudamien~o al
que los gobiernos tuvi eron que recurrir a fin de reactivar el crecimiento
· económico y responder todavía a la demanda socia l, preservando así algo
de la legitimidad y confianza social qu e requerían para mantener en pi e la
estructura política (autoritaria , corporativa, patrimonialista ... ) en que des-
cansaban.
El acaecimiento de la crisis fiscal del Estado social (asistenci al, de bien-
estar Y seguridad social, desarroll a dor) y, en nu est ros paíse s, por arras tr e,
la cr isis económica na cional, r epresentó el cumplimiento del vaticinio de la
ingobernabilidad y puso de manifiesto la ingob ernació n, a saber , el hecho
de que el gobierno había dejado de gobernar a su sociedad, por lo m enos en
sentido económico, dado que la había conducido al es tancamiento la rece -
sión o al hundimiento (con sus efectos de desemple o y empobrecimiento ,
entr e otros) y/o el h echo de que el gobierno se mostraba como un agente
~ue care~í~ de la capacidad requ erida para dirigir a su sociedad hacia obje-
tivos positivos de bi enestar o d esarro llo, no ob stant e que se le h abía otorga -
do gra n cant idad de poder y rec ur sos para ese fin.20
20 D . 1 b.
. ecir que e go 1ern o ya no go bernab a a su socie da d n o se refier e tanto a su capacidad
coactiva para m ant ener el orden o neut ra liza r in confor mid ades extra instit ucion a les, sino a su
c.apac 1dad ~e go bernar a s_usoCJedad en el dob le sentido de condu cirla hac ia esp ecí ficos obje -
tivo s de vaha para la co nvivencia y de coo rdin a r a los diversos sectores sociales para rea lizar -
GOBERNANZA 61
Pen sar que la ingob erna ción había sido sólo un acc idente, algo pasa je -
d bido a defecto s de goberna ntes empíricos, r emplazables, por lo que se
ro, e 1 .d l' .
recon stru iría la gobernación una vez pasado el trance era a go que 1 eo og1-
oliti za dament e podía afirmar se y defe nde rse, hasta por razones elec -
ca o p d 1 h ., .
torale s, pero carecía de fu ndame nt o analítico y e a on esta tensi~n mte-
lectual de preguntarse por qué el gobierno ha bía condu cido a su soCiedad a
tancarse en los p aíses industriales y al derrumbe económico en nuestros
es bl · ·d
pa íses. Afirmar que se había tratado d~ un percan~e repara e sm cons1 . e-
ar en serio las limitacione s, im p ote ncia s, deformi da des y hasta pervers10 -
:es del pa tró n de gobi erno, qu e era la punt a del iceberg del sistema político
económico de nues tros países, era una mane r a de consagrar la ingober -
~ación en el co ncept o, justificarla , y renunciar a prob lematizar sus dimen -
siones y ca u sas.
En ocas ión de la cr isis el gobi erno mostraba que había sid o incapa z de
conducir a la sociedad hacia metas aceptables d e desarrollo , bienes tar y
seguridad soc ial o qu e, por lo meno s, era una agen cia insuficien te para dar
respu esta a los problem as que su sociedad enfrentaba para realiza r las con -
dicion es de vid a deseadas o consti tucionalmente exigidas . La crisis exhibía
en ma yor o menor grado la incompetencia financiera, normativa, política Y
ad min istrat iva del gobi erno: su incapac id ad o in suficiencia directiva. Más
aún , por su s res ultados d esast ros os, exhibía al gob ierno como factor de
des gobie rn o, daño , costos, d esor den , decadencia, que desencadena ba he-
chos de co nflicto , delincuencia , desafección a las identid ades sociales (y a
la identidad n aciona l, en casos extremos), empob recimiento, con el efecto
último de desun ir y provocar l~ deserción de numerosos de sus m iembros
hacia otros pa íses . Sob ran las evidencias lat ino americanas . Dura n te la crisis,
el gobi erno no quedab a tal vez ent eramente rebas ado y con~erva b a gra nd es
poderes en varios terr itorios de la socie dad, especialmente en los campos
de la segur idad pública o nacional, pero en las áreas económicas y sociales
los errores de decis ión y la s ineficacias operat ivas exhibían sus límites di -
rectivos y suscitaban la desconfianza y desafecció n social. Hubo indudable -
mente una retórica catastrofista exagerada y hasta caricat ur esca, en tanto
que servía a específicos intereses po líti cos , p ero el noci vo desempeño di-
rectivo de los gobiernos en el terreno del crecimiento económico y de l des-
los. La cris is mostraba que, para el logro de los objetivos de crecimien to ec?nómic~, desarro -
llo y bienestar de la soc ieda d, el gob iern o ya no era un age n te dir ectivo confiab le y si factor de
desgob iern o, a unq ue su capacidad coac tiva quedara resg uardada en ot ros asuntos y con trol a-
ra a infractores, delincu entes y su bversivos .
 62 GOBERNANZA
arr .ollo socia l fue algo inocultable. La crisis/ingobernación puso de ma
nifiesto también la crisis del esquema jerárquico o autori tario de las re la-
ciones entre Estado y sociedad, entre el gobierno y la s organizaciones
económicas y sociales, y fue el detonador del giro (inconcluso) hacia la
construcción de un nuevo tipo de relaciones directivas en modo menos ver-
ticru. . fas masas y hace posible obtener mediante las urnas o las movilizaciones lo
La crisis económica y política fue una experiencia de vida tan general i-
zada durante los años ochenta y noventa en nuestros países, que llegó a
convertirse en la categoría central de descripción, interpretación y lamenta-
ción de la realidad social y representó el objeto prioritario de estudio de
gran parte de las ciencias sociales, que se dieron a la tarea de explicarla y
de identificar las acciones que impedirían reeditarla. Específicamente, en
las sociedades latinoamericanas, un buen número de intelectuales y políti-
cos coincidieron en afirmar que el modelo de desarrollo, iniciado en la pri-
mera mitad del siglo XX, se había agotado, así como se co lapsaban sin re-
medio los sistemas políticos populistas, corporativos y autoritarios (militares
o civiles), que surgi eron en el continente en los años centrales de la Guerra
Fría, justamente en el momento en que el ~odelo ISI de desarrollo comenzó
a mostrar sus limitaciones in superables y a ser derrotado por el proyecto
socialista de sociedad, que entonces se difundía beligerantemente en el
continente como la alternativa de organización y desarrollo. En resp uesta,
la democratización del régimen político y la liberalización de la economía
fueron las estrategias que se consideraron obligadas e idóneas para superar
la cris is y reconstruir en un nuevo nivel la capacidad de gobernar de los
gobiernos desarrolladores .
En el terreno de la política la crisis ha sobrevivido como referencia cen-
tral en el problema de la gob ernabilidad de la democracia, cuyo plantea-
miento estándar tiene un tono negativo por la preocupación acerca de la
ingobernabilidad eventual-posible-probable-inminente de los regímenes
democráticos nacientes y, en consecuencia, por la pregun ta de qué hacer
para evitar la pérdida de capacidad directiva de los nuevos gobiernos
democráticos, la consecuente crisis política y sus previsibles efectos des-
tructivos en la vida asociada. La cuestión de la (in)gobernabilidad consiste
específicamente en la averiguación de los poderes o capacidades que la de -
mocracia requiere para estar en aptitud de gobernar a su sociedad, bajo la
prem isa de que carece de las capacidades gubernativas bás icas O de que las
que posee son insuficientes, por lo que sobre el gobierno democrático se
cierne la ominosa probabilidad de la crisis.
63
GOBERNANZA
Los que teórica o políticamente ponen el acento en la crisis y la drama-
tizan pueden ser democráticos auténticos, pero hay también autoritarios
populistas o revolucionarios , que se convirtieron resignadamente a la de-
ocracia, y aunque algunos de ellos no han dejado de esperar su despresti-
rnio y caída, otros han entendido que la democracia otorga po d er po l 1t1co
' · a
ue antes se quería obtener mediante las armas. En cualquier caso, el clima
de inquietud por la amenaza de una posib le o probable crisis deja traslucir
que el arreglo democrático actual no está suficientemente equipado para
asegurar la función requerida de dirección de la sociedad, razón por la cual
la pregunta sobre la capacidad directiva de los gobiernos democráticos se
plantea de manera limitada y en negativo, pensando en cómo anticipar los
conflictos y problemas previsibles de un gobierno democrático que se en-
cuentra todavía en fase de asentam iento, que carece de los recursos institu-
cionales y fiscales fundamentales para conducir su sociedad hacia los obje-
tivos desbordados que despertó la misma democracia y que está sujeto a la
presión de las prácticas de los viejos regímenes autoritarios y de la cultura
política predemocrática de los ciudadanos recién nacidos, además de tener
enfrente, irresueltas , las agudas necesidades de in gentes sectores sociales.
La cuestión sobre la gobernabilidad democrática con trasfondo menta l
de crisis obedece en mucho a la inestabilidad que es visib le en la mayor
parte de nuestras jóvenes democracias latinoamericanas, la mayoría de las
cual es surgió en respuesta a la bancarrota fiscal y po lít ica del Estado des-
arrollador autoritario, de modo que la democracia en el continente se res-
tauró o inició al mismo tiempo que había que implantar las políticas de
ajuste fiscal y de liberalización económica para sacar al Estado desarrolla-
dor de su quiebra, además de que comenzó a operar cuando la globalización
económica irrumpía y a fectaba las economías nacionales en proceso de re-
construcción y cuando se imponía la hegemonía mundial estadunidense
despu és de la caída del mundo socialista. Son democracias que tienen ade-
más que lidiar con las prácticas resistentes de los pasados sistemas políti -
cos y con los ofrecimientos tentadores de las revoluciones sociales panacea
(que acaso ya no invocan al proletariado, pero sí a otros sectores sociales
como los indígenas, las minorías socirues o los sectores desposeídos). Y, para
complicar las cosas, se trata de democracias que están todavía atrasadas en
la construcción de sus instituciones políticas, que son la condición para
crear orden po lít ico y en consecuencia orden social, y que aún no han podi-
do mostrar satisfactoriament e que sus políticas tienen capacidad d e r es-
64 GOBERNANZA
ponder a los problemas sociales determinados de la población, entre otros
motivos porque la liberali zac ión comercial y restructuración productiva de
los años pasados no han concluido o no fueron bien ideadas ni implemen -
tadas (ocasionando grandes daños) o simplem ente no han generalizado
aún sus beneficios.
Comparada con la cris is de las democracias sociales maduras, el pro -
blema de nuestras democracias en formación reside en la debilidad de las
capacidades del gob ierno (y de la soc ied ad), por lo cual éstas so n rebasadas
con facilidad por la demanda soc ial , la cual se desborda con facilidad en
presiones y anomias, debido a que existen sectores sociales que mantienen
la expectativa o la ilusión de que los gobiernos democráticos tendrán una
capacidad de respuesta a sus problemas superior a la de los gobiernos auto-
ritarios. En este contexto la ingobernabilidad resulta no por exceso sino
por defecto de la capacidad de la democracia para resolver los problemas
de la sociedad. Es pertinente reproducir en extenso una cita de D. Achard y
M. Flores (1997: 30):
En rigor , la teoría de la gobernabilidad nace como teoría de la in gobernabilida d
y se suscita en un escenario de país desarrollado. Al trasladarse al espac io lati-
noam ericano, el problema es bien diferente, y ya no se puede hablar de una cr i-
sis de la democracia por exceso de la misma, sin o que debemos situarnos en un
proceso de constr ucción democrática. No se trata de una sobredemanda que
ponga en peligro a la democracia, sino de una sub demanda qu e apuesta a la
democracia para poder crecer, lo que ha ce mucho más dramáticos los pendien-
tes por satisfacer ... Se trata de crisis fiscales, que envuelven a un Estado que ha
desempeñado un papel diferente al del esta do de bienestar ... y que es frecuen-
temente un Estado nacional y popu lar de vocación movimientista que busca
por lo mismo integrar a todos los actores en un discurso un án im e y politi zador
de la sociedad ... Ex ist e un "plu s de ingobernabilidad" que es necesar io enfren-
tar en razón del subdesarrollo . Por otra parte, algunos años después, el comien-
zo de la crisis de la deuda anticipó en poco tiempo el extendido fenómeno de la
democratización de los países lati noam ericanos. Al llegar, la d emocracia
enfrentó no só lo la nec es idad de ap licar severos ajustes económicos, sino d e
procesar camb ios más profundos en la estr u ctura de su economía ... Así, lo s
servicios de la deuda, los ajustes y las restructura s debieron proc esa rse en el
ambiente de explosión de demandas y expectativas que, natura lm ente, habían
sido est imulada s por la llegada de la democracia.
65
GOBERNANZA
l A su trasfondo mental de crisis se debe que la cuestión de la (in)gober -
nabilidad de la democracia comience a dejar de ser la cuestión y referencia
1 central del análisis político y administrativo, aunque el término de (in)go -
bernabilidad se haya vuelto de uso generalizado y dúctil en su denotación.
El preocupado p en samiento negativo sobre la probabilidad-riesgo-eventua-
lidad-inminencia de que el gobierno democrático sea desbordado y se des-
plome en crisis pierde rel evancia en la medida que en el nivel estrictamente
teórico el problema de la crisis de las democracias nuevas está en principio
resuelto si se dota al gobierno con las fac ultad es institucionales, los recur-
sos fiscales y las estructuras de operación que el gobierno democrático ne-
cesita para estar en aptitud de gobernar a su com unid ad y cuya eficacia
está probada en diferentes regímenes, aunq ue seguramente en el terreno
práctico se enfrentarán resistencias que dificultarán que los gobiernos
construyan sus capac id ades y las pongan en práctica. 21
Pero, más allá del necesario equ ipamiento institucional, fiscal o admi-
nistrativo, la capacidad de gobernar consiste y se muestra en las pautas de
comportam iento que los gobernantes practican al relacionarse con los di-
versos grupos sociales para definir con ellos los objetivos de va lor de la vida
asociada, procurar su aporte para realizarlos, atender sus problemas, amén
de las actividades de arbitraje de lo s conflictos y agravios que aparecen
inevitablemente en la convivencia humana. En suma, la cuestión de la
2 1 Éste par ece ser e l cam in o emp rendido por D. Achard, y M. Flores (J 997), qu e para atacar
"los problemas d e la go bernab ilidad latinoam erica na de fin de siglo" proponen "cuatr o blo-
ques de conceptos y aborda jes a pr opósito del problema de la gobernabil idad, con que se sue -
le trabajar tanto e n la academ ia como e n los organismos internacionales", cada uno de los
cuales cont iene a su vez varios subtemas que seña la n problemas específi cos de gobe rnabilidad
pos ible y tarea s re leva nte s para neutralizarlos. Se trata de una propuesta int egr al para crea r la
capac id ad de gobierno de las democracias latinoamericanas en condiciones nacionales preca-
rias y en co ndi cion es mundiales desafiantes. La propuesta rep resenta un uni verso de proble-
mas y ta reas que implican reformas del Estado, de la economía y de la gobernación misma.
Los cuatro bloques, enunciado s sin sus subtemas es pecíficos , so n: "l. La gobernabilida d como
la efic iencia del gobierno y del Estado para formular y aplicar políticas económica y adminis-
trar la gest ión pública. 2. La gobernab ilid ad como el grado de sustent ació n social que alcan-
za n las políticas públi cas en med io de los ajus tes modernizadores. 3. La gobernabi lidad como
var iabl e política que r es ulta de la capacidad dec iso ria que eme rge de las reglas de juego de
ca da democrac ia y de las respectivas dotaciones de de cis io nal idad, representación y part icipa-
ción políticas que egresen de su sistema de gobie rn o, de su sistema de partidos y de sus siste-
mas electorales, así como la relación e ntre dic has variable s y los elementos distintivos de la
cu ltura política de cada paí s. 4. La go bernabilidad como ca pac idad de administrar los aj ustes
produc idos como consecuencia de los procesos de integración económica" (23-24). La even-
tua l debilidad de esta prop ues ta integral se ubica en que qu eda capturado por el enfoq ue gu-
bernamental(is ta) de la gobe rnabilid ad, cuya limitaci ó n se revisará despu és, dado qu e no
toma en co nsid erac ió n las capaci dade s y los aportes de las orga ni zac io nes socia les y supo n e
que la acc ión de un gob ierno capaz sea sufi cie nt e para la dirección de la soc iedad .
66 GOBERNANZA
(in)gobemabilidad, planteada esencialmente bajo los supuestos de una pre -
visible crisis política y centrada en la averiguación y dotación de las capaci -
dades que requiere el gobierno para poder dirigir, se atenúa o se desvanece
a pesar de su dramatismo cuando es englobada por la cuestión de la gober-
nación lgobemanza, por la cuestión de la dirección de la soci edad, con sus
interrogantes sobre sus requisitos, condiciones operativas, sujeto(s), instru -
mentos y pautas de comportamiento, que contiene tanto la cuestión de las
capacidades de dirección de l gobierno como la de las acciones directivas
que llevan a la realidad y a efecto las capacidades.
En esta primera aproximación desde la perspectiva de la (in)goberna-
bilidad, el concepto de gobernación /gobernanza incluye en su denotación
tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el patrón o modo de direc-
ción que éste sigue en su ejercicio gubernativo d e la soc iedad, en el entendi-
do de que las acciones (el tipo de acciones) que decide practicar el gobi erno
al relacionarse con sus ciudadanos a fin de conducir a la sociedad son el fac-
tor que determina y evid encia si el gobierno está aprovechando o desapro -
vechando las potencialidades directivas que le han otorgado las instituciones
y otros recursos estatales y si, por consiguiente, efectivamente está siendo
capaz o no de gobernar a su sociedad , de reali zar los objetivos que se han
considerado de valor social. El concepto de gobernanza expresa entonces la
interdependencia que existe entre las capacidades directivas que el gobier -
no puede poseer y su acción directiva, que las pone en práctica, o las traduce
en acciones . Denota, en síntesis, la capacidad directiva mediada y demos -
trada por accion es y resultados .
El concepto de gobernanza inclu ye como precondición las institu ciones
y los recursos (de autoridad, coactivos , económicos, informativos, adminis -
trativos) que hacen que el gobierno esté en aptitud de gobernar a su socie -
dad, pero su aporte conceptual pecu liar consiste e.\1considerar a las institu-
ciones y recursos estatales como componentes de la acción concreta del
gobernar , con dos desenlaces pos ibles: a) las institucion es y recursos actua-
les posibilitan que el gobierno lleve a cabo ciertas acciones de gobierno y,
por ende, son factores que facilitan o dificultan que el gobierno desarrolle
prácticas apropiadas de interlocución con los sectores sociales para definir
tanto el sentido de dirección de la vida en común como la forma de organi -
zación socia l idónea para efectuar los futuros deseados; pero b) las prác-
ticas políticas que el gobierno sigue en su ir;¡Jerlocución ciudad a na para di -
rigir a su sociedad pueden dilapidar o subutili zar el pot encial y alcance de
los recursos que posee o , en sentido cont r ario, explotarlo cabalmente y lle-
GOBERNA NZA 67
varlo al máximo de su capacidad . No se hace m ás de lo que se pued e, aun -
que se puede más de lo que se hace , parafraseando un refrán latino am er i-
cano. En suma, las capacidades posibili tan o imposibili tan cie rt as ac ciones
y resultados de gobierno, así como las accion es de gobi erno aprovech an o
desaprovechan las capacidad es que est á n a su disposi ción , la s hacen efecti -
vas O inefectivas. Por consiguiente, las limitaciones que los gobiernos expe-
riment en en su ta rea dir ectiva darán pie a canc elar su s ca pa cidades impro-
ceden tes o a reclamar nue vas ca pacidades con ma yore s .alcanc es, m ien tras
que las capacidades disponibles servirán d e criterio para eval ua r si las
acciones directivas qu e los gobi erno s emprend en son r ealm ente la s apro-
piadas y han despertad o todas las pot encialidad es qu e las cap ac idade s co n-
tienen . Una suerte de dialéctica abstracto-concr eto , po te ncialidad-producto.
Las instituciones y los recursos del Estado que otor gan fac ultad es di -
rectiva s al gobi erno representan (legal y finan cieram ente ) posibilid ades de
hacer ciertas co sas , de llevar a cabo ciertas acciones y de lograr cier tos re-
sultados, pero abandonan su est ado potencial y se vu elven rea les y efecti -
vas , hacen cosas y producen efectos , sólo m ediante la s accion es dire ctiv as
que idea y decide el gobierno emprender. La capacid a d de gobernar se
muestra en la acción y los resultados del gobernar , en las pr ácticas de la
.ggb_er:n.ac.ión,no en la dotación de pode r es, fa cultad es y atr ibucio ne s que
un gobierno posee en abstracto, ta l como se listan en las di sp osici ones de
ley, en el inven tario de los recursos de su haci enda o en su sis te m a de gas to .
Por consiguiente, en términos aún preliminares, la gobernación (de sde la
perspectiva de la gob ernabilidad) se refiere esp ecíficamente al m odo como
el gobierno hace uso de las capacidad es direc tivas que pos ee, "ac tuali za"
sus potencialidades , las transforma en acciones que tien en como efecto que
las situaciones social es deseada s sean situaciones real es. 22
22 La di stin ción en tre la cuesti ón de la gobern a bilida d y la, cu esti ón de la gobe rn aci ón pue-
de se r acaso consi dera da co m o sec un da ria, en térm in os lógicos , pero es sustantiva po lít ica -
mente . Amb as tienen co m o o bjeto la p1·egun ta sob re las capac idades del gob ierno de mocrát i-
co, pero la prim er a se int er ro ga y 1·es p on de sobre la s capac id ades de go biern o entend idas
como los rec ursos o poder es q ue debe dispon er el gob ierno para estar en a pt itud de goberna r
a su soc ieda d , mi e ntr as la seg un da preg unta se re fiere a las capac idades ent e nd id as como
rec ur sos e n mov im ie n to , po der es e n acción , cu yos r esu lta d os o efectos son las situaciones
de seadas de coor din ación , co ncili ació n , pro sper ida d soc ial. "Capac idad " o "ser ca pa z" tiene
un a dob le deno tación o se nti do. En la p rim era pregunta se r efiere pri ncipalmente a los pode -
res qu e se neces itan posee r de antema no para ser gobierno , para estar en condic iones de con -
duc ir una so cied ad hac ia sus objet ivos , m ient ras en su segundo sentido de nota las ac ciones
que ac redit an qu e un gobiern o es en rea lid ad un agente direct ivo cap az y efec tivo , qu e es tá
siend o e fec tivam e nt e cap az de co nd ucir su soc iedad hac ia sus objet ivos , que est á go bern ando.
Ahora bien, la cap aci dad efec tiva requer ir á mo dos y prác ticas prod uct ivas de relacionar se con
 GOBERNANZA
68
El concepto de gobernación/gobernanza incluye la distinción entre ca-
pacidad directiva y eficacia directiva del gobierno. A diferencia de la proble-
mática estándar de la gobernabilidad, no se da por obvio que la eficacia di-
rectiva se siga del hecho de haber dotado a un gobierno con las capacidades
institucionales, fiscales, analíticas y administrativas para dirigir que se con -
sideran necesarias o suficientes. Las capacidades o facultades o poderes
consisten básicamente en la posibilidad de hacer ciertas cosas y lograr cier -
tos resultados, pero el hecho rea l de poder hac er ciertas cosas y producir
ciertos resultados depende de los esquemas específicos de acción que prac -
tican los .gobiernos en su relación con los diversos sectores de la sociedad
(¿mando, supervisión, persuasión, disuasión, negociación, asociación, co -
rresponsabilidad, aplicación de la ley ... ?) a fin de que acepten la importan-
cia de hacer suyos ciertos objetivos de valor genera l y actuar en conform i-
dad para hacerlos hechos socia les . Disponer de las capacidades o facultades
para gobernar no significa sin más ser eficaz en gobernar: "un Estado más
capaz puede ser un Estado más eficaz, pero eficacia y cap acidad no son la
misma cosa. Capacidad ... es la posibilidad de emp render y promover en
forma eficiente acciones de in terés colectivo ... La eficacia es resultado de la
utilización de esa capacidad" (Banco Mundial, 1997: 4).
Por consiguiente, el foco de la atención teórica y política se desplaza de
la dotación de las capacidades gubernativas - la cuestión de la gobernabili -
dad- hacia la utilización efectiva de las capacidades gubernativas del go -
bierno y, particularm ente, hacia el modo idóneo de utilizarlas y, concreta-
mente, hacia la averiguación de las acciones directivas es pecífi cas (n~ - de nuestros países se d eban al h ec ho de que, a la vuelta del sig lo, crece el
de gobernar, pautas dir ectivas) que los gobiernos han de poner en práctica
para lograr que los diferentes actores políticos, eco nómi cos y sociales se en -
tiendan, comp lementen, contrapesen y que como resultado de esa int era c-
ción ni tersa ni unidimensional identifiquen los problemas de su conviven -
cia, definan el rumbo de sus sociedades y se organicen para realizar los
objetivos generales que aseguran futuro y beneficio a la soc iedad. La cris is,
sea que ha ya ocurrido o sea considerada probable, particularmente la cri-
sis terminal que desploma a todo un sistema político y/o económico, deja
de ser el referente principal y toma su lugar la gobernanza, que en tanto sea
idónea para el co ntexto social específico , podrá cerrar el paso a cualquier
asomo de crisis o, por lo menos, neutralizará o atenuará sus factores más
la sociedad. La distinción entre las dos pr egunt as rec uerda la famosa distinci ó n ari stotélica
ent re "potencia" y "ac to"; o, en los términos ciberné tico s contemporáneos, recuerda y re pro-
duce tal vez la dist inción en tr e "virtualidad" y "rea lidad"/"presencialidad".
GOBERNANZA 69
destructivos socialmente. Obvi amente, la cuestión práctica de la goberna -
ción consiste en identificar y ejecutar las acciones que en el actual contexto
social acrediten ser realmente directivas, en el entendido de que no todas
las acciones qu e los gobiernos practican con propósitos directivos son rea l-
mente directivas de su sociedad . Acción de gobierno y acción gu bernati va o
directiva no son sinónimos ni en el concepto ni en la realidad actual.
3. EL ENFOQUE DE LA GOBERNANZA :
MÁS ALLÁ DE LA GOBERNABILIDAD Y DEL GOBERNAR DEL GOBIERND
La cuestión de la gobernabilidad no se caracteriza sólo por su referencia a
la probabilidad de la cr isi s gubernativa , sinÓ porque también hace suya_la
premisa de que el agente central o único de la conducción social es el Esta -
do, concretamente los poderes públicos y, en particular, el gobierno ejecuti -
vo mediante sus políticas públicas y su provisión de servicios públicos. Este
supuesto es enteramente congruente con el vigoroso supuesto estadocén -
trico (en conexión, gubernamentalista, presidencialista) , que es caracterís-
tico de la cultura política de la mayor parte de nuestros países latinoameri-
canos y que va de la mano con el supuesto de la baja capacidad de nues tras
sociedades para reso lver sus prob lemas de supervivencia y convivencia.
El doble sup uesto se ha mantenido en el tiempo , no obstante que mu -
chas de las dudas sobre la s posibilidades de éxito del gobierno democrá tico
número y la importancia de actores políticos, económicos y sociales, inter -
nos o externos a la comunidad nacional y local, que son poderosos , produc -
tivos y autónomos, que muestran tener la capacidad de inconformarse con
las políticas gubernamentales o de evadirlas y que critican puntualmente
sus debilidades informati vas y analíticas y sus ineficacias operativas. Tam -
bién, en paralelo, crece el número y la impo rtancia de sectores sociales
marginados y pobres, que con mayor independencia política y autoorgani -
zación (per m anente o periódica) demandan servicios y oportunidades para
compensar o superar la precariedad de sus vidas y que se agolparon en las
urnas porque atribuían esperanzadamente a la democracia una superior
capacidad de respuesta a sus problemas.
En su planteamiento estándar , la cuestión de la gobernabilidad consiste
en preguntarse sobre la s capacidades de gobernar del gobierno, conside -
rando a la sociedad como algo que por definición ha de ser gobernado y ad-

70 GOBERNANZA
mini strado, dado que se la considera atrasada, in co mp etente , ignora nt e, di-
vidida e incapaz de autorreg ul ación, autodesarrollo y autogobierno: "sub-
desarrollada ", se solía decir. La sociedad es entendida como el problem a
m ás que como parte de la so luc ión de los prob lemas. 23 El supue sto del go-
bierno como el agente central o único de la gobernación de la sociedad, dota-
do de un gran espacio de au tonomía y soberanía respecto de la sociedad, y
de ésta como una realidad ingob erna bl e por sí mism a, no ha sido sólo sin-
gular de América Latina. Ha sido el en foque polític o y administrati vo de la
ma yoría de lo s Estado s soc ial es y socia listas del siglo XX que, a pesar de su
decidido compromiso social, se dist in guieron par adójicamente por su esta-
tismo, qu e condu jo a la to tal buro cra ti za ción de la política social y por su
escepticismo re sp ecto de las capacidades de su s soc iedades.
A esta persp ectiva dominant e, llamada por var ios autores "vieja go ber-
n ación", "vieja gobernanza" (old governance), se deb e que el probl ema de la
(in)gobernabilidad se haya concentrado directam ente en el gob ierno como
in stanc ia de dirección so cial. Sin em bargo, su premi sa gubernamentalista
representa su principal limitación heurí stic a y práctic a . Al conside rarse que
la soc iedad es naturalmente in go b ernab le, desp rov ista de la s capacida-
des básicas de autogob iern o, es lógico que carezca de sentido pl ant earse la
cuestión de la (in)gob ern abilidad en el plano de la soc iedad y, sobre todo ,
23 Es te punt o m erece una breve co ns ideración al usiva . La formac ión y fundam entac ió n
teóri ca del E sta do moderno ha tenido do s vertientes : la qu e se basa en un co ncepto de soc ie-
dad co m o intrínsecamente incapaz d e en te nder se, coordina r se y a ut or reg ular se, y la que se
basa en un co nc epto qu e reco noce la capacidad de autogobierno de la soc iedad pero que reg is-
tra también qu e existen situ ac ion es de convive ncia que rebasan la capac id ad soc ia l y qu e se
r equ iere e n to nc es de una orga ni zac ión ex ter ior con el poder suficiente para restablecer el
orde n, la cert idu mbre de los int erc ambio s, la coex iste n cia pacífica y el ac uer do sobre los obje-
tivos genera les de la convivencia. Dicho eleme nt a lmen te, la p rim era vertient e es la líne a euro-
p ea que va d e Maqui ave lo y Hobbe s has ta H ege l y Weber, mien tras la segu n da ver tien te
e ncu~nt ra su expresión en el asoc ia cionismo nort ea m erica no civ il y cívico, señalado por Toc-
qu ev1lle. Entre no sotros, por muchas razo nes , rea les y artific ia les, la tes is de la incapacidad de
la sociedad más q ue la de su insu ficiencia a utorr eg ulato ria y autoproduct iva h a sido la tes is
dominante y, en consecuenc ia, el Estado ha sido cons id erado como la co nd ición absolutamen -
te necesa ria de organiza ción para aseg ur ar la existencia y el equil ibrio de la vida en socie dad,
por lo que los dir igent es estata les han sido cons idera do s co mo los agentes indispen sab les de la
coordinación de una soc ieda d de suyo in go berna ble y nec esitada de pode r. En esta visió n , los
actores pr ivado s y los de la soc iedad civil (inc ivil, más bi en) no apo rt a n n ada relevan te para la
gobe rn ación de la soc iedad; so n má s bien e l or igen d e los p rob lemas y co nfli ctos que, para su
so luc ión y neutralización , requ ieren ser gobe rn ados . Los miembros d e la sociedad so n "los
nat ura les", mientras qu e los poderes públicos son los agentes civilizatori os y, gra cias a ello, la
socieda d natural se transfigura en "sociedad civil". No hay civ ilidad socia l sin Estado: ése es el
ax ioma en el que se sustent a el Estado mo derno e ideo lógicamente los Estados latinoamerica -
nos. Coro lario de este ax ioma es que lo s miembros o sectores de la soc iedad pu ede n ser cua l-
qwer cosa meno s agentes de go bernación y so n, por definici ón, neces itados de ser gobernados
y a dmini stra do s.
GOBERNANZA 71
carezca de sent ido esperar que de la sociedad económ ica (supuesta o real -
mente mera as imetr ía, exp lotación, improducti vidad, oportunismo . .. ) o de
la llamad a socieda d civil (sup u esta o realmente incivil , transgresora, insoli -
dar ia y hasta inco mpet ente) puedan reci bi rse aportes re levantes para la di-
rección de la socie dad , para definir sus objetivos e incrementar la capaci -
dad de realizarlos. El as un to de la gobernabilidad es esencialmente asunto
del gobierno, no de la sociedad. Asimismo el riesgo de in go bernabilidad
conc ierne di rectamente al gobierno, al agente de la gobernación social por
antonomasia, pues se presumen o se conocen circunstancias en la s que el
gobierno ha p er dido o ha esta do al bord e de perder su capacidad de desem -
peñarse como el agente director de la sociedad por errores de decisión o in-
eficacias de operación. En suma, la cuestión de la (in)goberna bilidad no re-
visa ni cuestiona su premisa gubernamental(ista). El gobierno sigue siendo
considerado el actor central y suficiente para la cond u cción social. La crisi s
eco nómi ca y política ha sid o un des afor t unado episod io imputa bl e a las
deficiencias de gob ernantes empíricos o de un sistema político empírico y
el desafío de la co mple jida d de las condiciones de la sociedad contemporá-
nea es va lorado como algo manejable med iante los recursos del gobierno.
Por cons iguie nte , tanto teórica como prácticamente, la cuestión consiste
en cómo crear y consolidar la capacidad de gobernar del gobierno o, por lo me -
1
1 nos, en cómo evitar que pierda sig n ificat ivamente capacidad en dime ns io-
ne s cruciales de la vida asociada. Y se da por su puesto o por seguro que en
el momento en que se disponga de un gobierno do tado con las capacidades
necesarias (institucionales, fisca les, administrat ivas, policiales), no se reque -
rirá más para la gobernación exitosa de una comunidad política. Se supone
tamb ién que los gobiernos pondrán en práctica sólo la s acciones que apro -
\ vec h en caba lm ente las capacida de s qu e les fueron otorgadas. El principio
es : un gobierno capaz es sufic ient e para la gobernación de la sociedad. La
'j cuestión cons iste entonces en identificar la s capacidades y poderes de los
que carece el gobierno e idear el proceso po lítico para otorgárselos y la
tarea culmina cua ndo se dota al gob ierno de las capacidades o podere s ins-
tit ucion ales, fiscales y adminis trativos bás icos o sufi cientes . O bien , en caso
de qu e posea ya esos poderes pero su fun cionamie nt o sea in eficaz, la tarea
con siste en reformar, modernizar, moralizar el aparato de gobierno y sus
recursos humanos a fin de aprovechar las capacidades desperdici adas y
exp lotarlas al máximo . En la perspectiva de la gobernabilidad, el asunto
queda circunscrito al ámbito gubernam ental. No se requieren capacidades
o rec u rsos extrag ubern ame nt ales pa ra gob er nar a una sociedad y, en caso
 72 GOBERNANZA
de que existan, son irrelevantes, puesto que los actores económicos y socia-
les, en tanto necesitados de guía y coordinación, poco pueden aportar.
Sin embargo, la creencia del gobierno como el actor central suficiente
para hac er funcionar sus sociedades comenzó a debilitarse en las socieda-
des industrializadas a partir de los años setenta debido a los problemas de
crecimiento que enfrentaban y en nuestros países a fines de los años sesen-
ta ante el estancamiento crónico del de sarro llo ISI, que pro vocó levanta-
mientos políticos de variado tipo y desafío . La tesis terminó por desmoro-
narse con el colapso de los sistemas económicos y políticos de los Estados
centralmente planificadores, económicamente intervencionistas y política-
mente controladores, mediante mando directo o mediante negociación im-
puesta a sus ciudadanos, artes de gobierno que proliferaron no sólo en
América Latina. Si a las debilidades de conducción económica del gobierno
sumamos las represiones arbitraria s que padecieron grupos sociales nume-
rosos en los años sesenta y setenta por vindicar proyectos alternativos (so-
cialistas) de organización y desarrollo social, se completa el negro cuadro
de un gobierno que exhibió crudamente su incapacidad y hasta su perver-
sión directiva.
La situación inesperada de debilidad de los gobiernos fuertes, embota-
das sus armas directivas de la intervención económica y del control político,
dio pie a que surgiera la pregunta de si más allá del territorio del gobierno
existían capacidades de solución de problemas y realización de futuros de-
seados y, en el caso, recurrir a ellas, detonarlas, para escapar de la ruina. Al
volver la mirada al mundo social se descubrió de gana o por fuerza qu e en
su ámbito existen agentes privados y sociales productivos, capaces de au'to-
rregularse y de resolver sus problema s, dotados además de recursos rele-
vantes para reso lver (o contribuir a resolver) muchos de los onerosos pro-
blemas sociales que en el pasado se habían querido atender mediante
programas gubernamentales, con el efecto de que los gobiernos habían
remplazado con sus burocracias a estos actores o habían limitado su activi-
dad económica y civil independ iente. Dicho de otro modo, se descubrió que
no todas las capacidades requeridas para la gobernación del país -particu-
larment e en el campo del crecimiento económico y el desarrollo social- se
encuentran en el ámbito del gobierno y las que posee el gobierno, aun si
extraordinarias (legis lación, coacción, imposición fiscal, servicios sociales
universales ... ), son insuficientes frente a la magnitud de los nuevos y viejos
problemas de la sociedad. Se reconoció además que el gobierno ya no pue-
de di sponer de esos recursos qu e n ecesita para su tarea directiva y qu e
GOBERNANZA 73
están en manos privadas y sociales, dictando como antes órdenes a sus
poseedores , planificando y so brerregulando sus comportamientos, intimi-
dándolos con expropiaciones o juicios penales o atrapándolos suavemente
con mecanismos oscuros de complicidad, acciones todas que pro vocarían
resistencias, conflictos y desórdenes: desgobierno. En consec uencia, se des-
cubrió que para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más
capacidades , actores y acciones que las del mero gobierno y, dada la insufi-
ciencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendió que el
modo directivo de gobernar se tenía que modificar para hacerlo capaz de
diseñar la forma d e crear interdependencias más que dependencias, coordi-
nar más que subordi nar , construir puente s más que pirámides. 24 Fue toman-
do forma entonces el componente esencial y peculiar de la gobernanza , dis-
tinto del enfoque de la cuestión de la (in)gobernabilidad con su énfasis
unilateral en las capacidades del gobierno, que destaca la interdependencia
0 asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición
sin la cua l no es posible que ha ya dirección de la sociedad.
Este descubrimiento , que representa la fecha de nacimiento del enfo-
que y concepto de la gobernación en sentido propio, no podía suceder sino
hast a que se hicieron evidentes las situaciones críticas de las democracia s
sociales y de los autoritarismos socialistas o socializantes. Para los gobier-
nos y sus sociedades fu e dramático descubrir en ocasión de la crisis que los
abundantes poderes de intervención social que el gobierno poseía para diri-
gir a la sociedad habían sido precarios , con lo que el esquema establecido
de las relaciones entre gobierno y sociedad en modo jerárquico o autoritario
perdi ó de golpe sentido, suscitando dudas e interro gantes sobre su perti-
nencia. Este de scubr imi ento llevó a do s conclusiones. La primera, de ca-
rácter teórico, señaló que la capacidad directiva de un gobierno no es equi-
valente a un gobierno (o Estado) superdotado de poderes de gran alcance,
amplia autonomía e intervención directa, por lo que el problema evolucio-
na hacia la cuestión m ás atinada acerca del rightsizing del Estado y, en con-
secuencia, acerca de la talla apropiada del gobierno para realizar sus fun-
24 Esto no signif ica que la acción directiva del gobierno no impli que coacció n y su bordin a-
ción. Al contrario, ést a es exig ida para asegurar el ord en y enfrentar la transgres ión de las
leyes y la crimina lidad de delincuentes ca da vez más colectivos, organizados y transnaciona-
les . Pero , en lo qu e respec ta la acc ión de dirigir a la soc iedad hac ia metas de bienestar y segu-
ridad social, relacionada s con el crecimiento económico, la acc ión gube rnam ental es insufi-
ciente y su actividad dir ect iva le exige crear interdependencia s con otros agentes, coordinarse
co n ellos y coordinarlos. Dicho drásticamente, el Estado soc ial requier e hoy de la nue va go be r-
nanza, mientras el estado de derecho, con la función de asegurar orde n y libertades, mantiene
su ejerc icio dir ec tivo en línea con los criterios de la llamada vieja go bernanza.

74 GOBERNANZA
ciones según los diversos asuntos públicos y la s diversas circunstancias so-
ciales que enc ara . Para fines de gob ernació n , la calidad institucional y di-
rectiva es más importante que la cantidad de in strument al gubernativo y de
acción dir ecta . La seg unda co nclusi ón, de carácter pr ác tic o, consistió en
cancelar las facultades probadamente imp rod ucti vas de los gob ier nos,
construir las requeridas para un a dir ecci ón soc ial exitosa y exa minar al
mi smo tiempo si la ac ción di re cti va de la socieda d debía estar sólo en ma-
nos de los administrador es del gobierno, o si había qu e poner en jue go a
otros líd eres económicos y soc ial es que actuaban fuera del gob ierno. El re-
sultado final fu e rehacer en el co n cepto y la práct ica un nuevo equilibrio en
la s relaciones en t re el Estado, el mercado y la or ga n iza ci ón social y, por
consiguiente, configurar un nuevo proceso dir ect ivo de la socie dad , una
nu eva gob ernació n.
A raíz de ese de sc ubrimi ento, inquiet ant e para la gran mayoría de los
ciudadanos soci alizado s en la idea del Estado poderoso y providencial, los go-
bi ernos tuvieron qu e tomar por convi cción o por fu erz a medidas correc tivas
que han tenido como efecto hac erles perder ad icion alm en t e gran parte de
los pod eres, las facultades, lo s activos e instr umento s que su stenta b an su
anterior p atrón directivo. Por ej em plo , con el propósito de sa lir de la crisis
fiscal, evitar su reedic ión y relanzar el crecimiento , los gobi erno s procedie-
ron a desp ren d erse de sus di sp ositivo s in eficaces de di recc ión (legales, po lí-
ticos, de políticas, a dmini strativos) y trataron de r eco nstruir su ca pac idad
de gob ierno co n otros in stru m entos y pr ác ticas. Fue así que se ca ncelaron
organismos y p rogramas públicos inútiles y onerosos, se liberaron los m er -
ca do s, se fomentó la organización socia l gub ernamentalmente indepen -
diente y se pr ivatizaron imp ortantes act ivos estata les . Para ello, se hici ero n
refo rm as constituc ional es y se des reg ularon o se elabora ron regulaciones
nuevas que lib era ban y fom enta ban las ini ciativas de las organ izac iones pri-
vadas y sociale s. Se crea ron además agencias reguladoras y ejecut ivas autó -
nomas e ind epen di entes del gob ierno para mant en erlas al abrigo de los vaive -
nes de la política de partidos. Comenzó asim ismo a ejec ut arse la prestación
de algun os servic io s públicos mediant e proveedores y pr estadores exter n os,
se despidió personal, se promovi ero n comunidades econó mi cas y políticas
tran snaciona les y se impul saron tratados de lib re com erci o co n países cir-
cun vecinos o afines . Más aún, cuando fue también eviden te que la cr is is
eco nóm ica se d ebía a la irresponsabi lid ad de los gobi ernos de formato
auto rit ar io se procedió a dem ocrat izar los re gímenes, con el resultado d e
que se afirm ó con rapidez la plura lid ad política, surgieron poderes públicos
75
GOBERNANZA
, amos empezó a tomar forma un riguroso sistema de ju sticia, se libe -
au t on , . . · ·1 ·
ralizó la opinión pública, h ubo una explos ión de orgamzac10nes civ1 es ~n-
dependientes, se d esce n tra lizaron políti cas y los gob_iernos locales amplia -
ron sus márgenes de ind epen_denci~ re~~ecto ~~l go~1ern~ central. .. __
Todos esto s pr ocesos de hberahzac1on poht1ca , fm anc1era y adm1mstra-
. del Estado , qu e han ocurrido vertiginosamente en estas
t1va . últim as. déca-
.
tuvieron como efecto despojar al gobierno de sus capacidades directivas
d as, .
directas , limit ar los alcances de su int ervención y privarlo de los mstrum en-
u e hacían posible su estilo de mando imperativo directo sobre el grueso
t os q 1 d ..
de los actores económ icos y sociales, forzándolos a alinearse a as ec1s10-
nes gube rn amenta les . Simplemente se redujeron o desapare cieron numero-
sos poderes y posib ilid ades gubernamentales de hacer cierta~ cosas'. que
además habían perdido utilidad socia l y no goza b an de la confianza cmda -
dana. Si la sup eración duradera de la crisis fisca l obligó al gob ierno a per-
der capacida des y activos a favor de actores económicos y sociales externos,
la democratización hizo perder ca p ac id ades y activos al ejecutivo, que ha s-
ta ento nces en la mayor p ar te de nu estros países latinoamericanos había
sido el centro de la conducción socia l m ed iant e plan, gasto y control. El re-
sult ad o neto de estos cambios fue poner punto fin al a un modo de gobernar
que se había ex tendido por décadas a lo larg o del siglo XX . Si a esto se aña -
de la modificación del perfil de la socie dad nacional y de la economía m u n -
dial, que ha traído a la escena a actores con perfiles más independi entes,
autorreferidos, autónomos, vinc ulados con actores más allá de las fronteras
nacionales y que so n además poseedores de rec ursos clave para el creci-
miento (financieros, informativos, cognosc itivos, tecno lógicos .. .), se com -
pleta el cuadro de un gobierno que ha visto limitada su capac idad de con -
du cc ión socia l en modo imperativo y directo y que, para reconstruirla ,
deberá ser en otro nivel y modo, lo que imp licará en la práctica relacionar -
se con sus ciudadanos nacionales y los globales de una m anera más subsi -
diaria y asoc iativa .
En el enfoq ue de la gobernanza no faltan las tesis radicales que insisten
en la incapacidad del gobi ern o para gob ernar y en la necesidad de circuns -
cribir su desem p eño a lo mínimo indisp ensable, por lo que en su lugar se
ponen en juego y ensal za n los recursos del mercado y de la solidaridad in -
tr asocia l co m o instancias alternat ivas e instr um entos más eficaces para dar
respuesta a todas o a la mayor parte de las carencias y aspiraciones d e la
vida asociada, qu e antes se qu ería n r eso lver med ian te los programas de go -
bierno y las acc ion es de sus burocracias . Se afirma asimismo que las rela -

76 GOBERNANZA
ciones de mercado y de sociedad civil organizada resuelven problemas so-
ciales y generan formas de coordinación social que antes, con magros re-
sultados, se querían lograr a golpe de leyes, políticas y gasto público. En su -
ma, la dirección de la sociedad hacia su lo gro de metas puede ejecutarse
mediante otras re laciones sociales que no tienen por qué reducirse a las
relaciones políticas de mando y obediencia, además de que contiene más
vertientes de acción que la gubernamental -burocrática.
En oposición a esta tendencia radical, proclive a transformar en pana-
cea a los mercados (nacionales o globales) y/o a las iniciati vas de la so lida-
ridad intra soc ial (desarrolladas por ONG, sociedades intermedias de la eco-
nomía, grupos sociales naturales), el enfoque realista de la gobernanza es
equidistante del go bierno jerárquico pero también del mercado y del so li-
darismo soc ial. Mantiene el principio de que el gob ierno sigue siendo una
instancia imprescindible para dirigir a la sociedad en ciertos ámbitos signi-
ficativos e indispensables para la vida asociada, por ejemplo, para la provi-
sión de los bi enes públicos, particularmente en el campo de la seguridad
pública, o para la solución de los problemas de vida de poblaciones vulne-
rables. En efecto, la mayor independencia política o económica qu e han al-
canzado recientemente los agentes sociales respecto del Estado no significa
que hayan alcanzado o incrementado su autonomía, su capacidad de auto-
rregulación y de solución de problemas por ellos mismos . Independencia
no es autonomía. La independencia social festejada a raíz de la democrati-
zación política y la liberalización económica d e nuestros países no se ha
traducido sin más en un incremento de la capacidad de la sociedad econó -
mica y civil para resolver sus problemas de productividad y realizar sus as -
p iraciones de desarrollo o de justicia. Es una evidencia.
Sin embargo, esta nota precautoria no ignora que el gobierno ha dejado
de controlar la definición y la realización del rumbo de la sociedad, como
lo hacía en los años legen darios de la planeación nacional y/o de los pactos
de producción obrero-patronales que se discutían y suscr ibían bajo la tute-
la gubernamental. En los asuntos de la conducción social, que implica la
definición y realización de los futuros deseados de la vida asociada m e-
diante la defi nición de los inst~1mentos idóneos, los gobiernos están ahora
sujetos al cuestionamiento valorativo, informativo , operativo y cognosciti-
vo de centros intel ectuales, organizaciones empresariales, organismos civi-
les, asociaciones políticas. Éstos se articulan a su vez en redes nacionales e
interna cionales de negoc ios o de causas sociales que les confieren ma yo r
capac idad y mayor independencia de sus gobiernos, por lo que poseen ma-
77
GOBERNANZA
yor capacidad de resistencia, presión o elusión a las decisi_ones guberna-
mentales. El gobierno tampoco posee ya el control de las vanables clave del
bienes tar y la prosperidad social (el crecimiento económico, el empleo e
in gresos sostenidos , la seguridad social, la superación _de la pobreza, etc.},
que están en manos de los actores nacion~les y mundiales de la economia
rivada y socia l, por lo que a pesar de sus discursos honestos en respuesta a
ia ola gigant esca de la demanda por asistencia, desarrollo, bienes tar y segu-
ridad social el gobierno co n sus solos recursos y acciones ya no está en
aptitud de ofrecer una respuesta satisfactoria a estos asunt~s ~ruciale~ para
la dirección de la sociedad, imponerse a los agentes econom 1cos y alinear-
los a sus propósitos y planes . Revertir la situación, reconstruir el poderío
del gobierno y restaurarlo como el director de la orquesta social, que esta-
blece la partitura y la ejecución, es una opción imaginable pero no realista,
que al intentarse provocará desgobierno con una cauda de c~nflic~o~, d_es-
afecciones y deserciones. Por consiguiente , el enfoque prop10 y d1st mt1vo
de la gobernanza es el que destaca la insuficiencia del actuar del gobierno
para gob ernar las sociedades co ntempor áneas, aun en el caso de que conta-
ra con la m áxima capacidad insti tuciona l, fiscal y administrativa y supiera
aprovecharla a nivel ópt imo. El gobierno es insuficiente para la gobernación
de la sociedad. \
La insuficiencia directiva del gobierno tiene como primer corolario la
necesidad d e inte grar al proceso de gobernar a ac to res diferentes e inde -
pendientes del gobierno, que son importantes para trazar el rumbo social Y
decisivos para rea lizar sus objetivos, debido a que poseen poderes, compe-
tencias y recursos que son indispensables para resolver los problemas so-
ciales presentes y generar las situaciones deseadas de bienestar. Tiene tam-
bién como segundo corolar io que el modo de integrarlos a la gobernación
de la soc ieda d ya no podrá ser mediante mando , dado que los actores so-
ci~les clave ya no se sujetan in condicionalmente al gobierno ni pueden ser
forzados a entregar sus recursos sin estipulaciones, entre otros motivos
porque las lógicas que dominan su campo de actividad (por ejemplo, el eco-
nómico, el cien tífico- tec noló gico, el profesional) y que definen el éxito de
sus organ izac ion es y carreras personales difieren de las lógicas de la políti-
ca, la cual en el mejor de los casos puede ser una condición facilitadora con
sus leyes, procesos administrativos, servicios públicos e impartición de jus-
ticia, pero no representa ya la condición decisiva de éxito. Por consiguiente
surge naturalmente la pregunta sobre el proceso o modo de gobernar que es
idó n eo para favorecer y sustenta r la integración imprescindible de esos ac-
 78 GOBERNANZA
tores a la definición y realización de los objetivos de razonab le interés ge-
neral. Y se perfila como respuesta un gobernar nuevo, orientado a la cons-
trucción de interdependencias entre estos actores y alianzas intersectoria-
les, lo que modifica el papel e instrumental directivo del gobierno.
La premisa del gobernar contemporáneo consiste en reconocer la pro -
ductividad de los agentes dueños de los recursos necesarios para la direc -
ción de la sociedad (recursos económicos, informativos, intelectua les, mo -
rales, tecnológicos ... ) y convocarlos a un trabajo conjunto. No basta la
lógica de la acción gubernamenta l (aprobación y aplicación de leyes, ~oac-
ción contra infractores, imposición fiscal, asignación de recursos, provi-
sión de bienes públicos, prestación de servic ios, información, educación,
subsid ios compensatorios ... ). Se requiere comp lementariamente la lógica
productiva-competitiva de los mercados y la lógica cooperativa-solidaria
que sigue aún presente en las organizaciones naturales y voluntarias. Por
ende , para el sentido de dirección de un país (contra la percepción de ir a la
deriva) y para la efectividad de un país (contra la percepción de que se dete-
riora la calidad de la vida asociada y se pierden posiciones productivas y
competitivas frente a otros países) , se requieren más capacidades que las
que posee el gobierno, más actores que los agentes del gobierno, con los que
éste ha de coordinarse y acaso coordinar en ciertas materias, y más lógicas
e instrumentos de acc ión que las peculiares del actor gobierno y los actores
po líticos . Se perfila y se restaura la idea profunda de la gobernaciónlgober-
nan za como proceso directivo de la sociedad en el que el actor gobierno es
un agente integrante del proceso, empotrado en el proceso, con un pape l
significativo y hasta decisivo en determinadas materias, pero que ha dejado
de ser el actor directivo único, el que trasciende o domina la dinámica de la
sociedad en todos los asuntos de su interés.
El aporte de l enfoque de la gobernanza es importante en nuestras so -
ciedades, puesto que (re)establece la valía y capacidad de los actores socia-
les, en tanto que nos lleva a (re)descubrir o reivindicar que en la sociedad
latinoamericana contemporánea están presentes agentes con capacidad
relativa de autogobierno y autorreproducción (familias, ONG, empresas,
organizaciones sociales, iglesias, comunidades locales ... ), cuyos aportes
contribuyen significativamente a la coordinación intrasocieta l y cuyas
capacidades subutilizadas son superiores en ciertos campos de interés
público a las que posee el gobierno, razón por la cual la capacidad de dar
rumbo a la sociedad y de realizarlo va a depender de las formas de sinergia
analítica, valorativa, normativa, tecnológica, operativa que el gobierno
79
GOBERNANZA
logre suscitar, facilitar y establecer con los sectores de la sociedad para
identificar los problemas públicos, establecer las prioridades de las políti-
cas públicas y del gasto público y, en concreto, va a depender de la habili-
dad gubernamental para articular y compatibilizar los intereses e iniciati -
vas de los múltiples actores socia les en proyectos de relevancia social y
convocarlos a la puesta en común de recursos. En este sentido, el enfoque
de la gobernanza representa un cambio en la idea del gobierno y del gober-
nar: el paso de un centro a un sistema de gobierno y el paso de un modo
jerárquico de gobierno a uno más asociativo y coordinador.
Por último, el enfoque de la gobernanza es una propuesta sobre el modo
de gobernar aun para aquellas sociedades en las que no está generalizada
ni consolidada la capacidad productiva de sus mercados ni de sus organiza-
ciones sociales y menos aún sus capacidades de autogobierno o autonomía
social. Pobreza , limitaciones educativas y de investigación, improductivi-
dad, baja competitividad, así como conflicto, delincuencia y violencia son
rasgos concretos de muchas de nuestras sociedades, limitadas en capital,
capital humano y capital social. En estas condiciones el peso gubernamen-
t~l es absolutamente necesario para que la sociedad no naufrague y, por
consiguiente, el concepto de gobernanza no es un concepto descriptivo de
los procesos sociales que realmente ocurren y parece tener un tono exótico
o el tono de una prescripción importada, desvinculada de la realidad social.
Sin embargo, habría que recordar que las posibilidades de detonar y soste-
ner el desarrollo, de acuerdo con las teorías actuales y experiencias exito-
sas, dependen de dar a luz formas de organización social de tipo asociativo
entre varios agentes sociales y entre éstos y el gobierno, que se caracterizan
por crear, enlazar y complementar capacidades y recursos de diversos tipos
(legales, tecnológicos, financieros, intelectuales ... ) y porque la autorregula-
ción de los participantes es indispensable para que la empresa de desarro-
llo sea sustentable, exigencia que incluye a las agencias estatales que parti-
cipan de lleno o en apoyo al proyecto . Si algo ha quedado suficientemente
claro a lo largo del siglo xx, para decirlo generosamente, es la insuficienc ia
del gobierno (o del Estado , en mayúscula) en la cuestión del desarrollo.
80 GOBERNANZA
4. EL CONCEPTO DE GOBERNANZA
Las razones y los contenidos del concepto
El concepto de gobemaciónlgobemanza es distintivamente un concepto pos -
crisis, en tanto que la crisis y sus secuelas hicieron posible distinguir entre
la acción del gobierno y la gobernación de la sociedad o dirección efec tiva
de la sociedad . La distinción fue posible de ser pensada y aceptada sólo a
raíz de la crisis vivida, en la que había sido evidente que el gobierno no bas -
taba para dirigir y que había sido factor de desgobierno en dimensiones
importantes de la vida social, pero era algo impensable en el momento de
auge del Estado social, cuando la gobernación de la sociedad estaba en ma -
nos de poderosos gobiernos soberanos, dotados de autonomía decisoria, y
se trataba además de una gobernación exitosa, por cuanto que expandía
ininterrumpidamente el bienestar social en los países desarrollados e cepto de gobernanza es dar respuesta a la cuestión nueva y crucial acerca
industrializaba y modernizaba a sociedades rezagadas e inconexas, como
las nuestras. Sobraban evidencias para fundamentar la creencia de que el
gobierno era el director socia l, competente y eficaz , así como era razonable
subordinarse a sus decisiones ilustradas.
Pero el concepto de gobernanza surge también porque registra las
transformaciones que la dirección de la sociedad experimenta debido a la
creciente dif erenciación interna de los ámbitos de acción de la sociedad
contemporánea y su mayor independencia de la política, así como debido a
la interdependencia económica e informativa que una sociedad doméstica
construye con otras sociedades externas para estar en condiciones de resol -
ver sus problemas y realizar sus aspirac iones. Gobernanza es entonces un
concepto bifronte. Por un lado, mira hacia el pasado oscuro de los gobier-
nos de la crisis y otras formas arcaicas de dirección socia l (caudillismo,
patrimoniali smo, intervencionismo ... ) y marca su deslinde de esos modos
gubernativos desastrosos . Por otro lado, mira hacia el futuro perfil de la so -
ciedad, cuyo funcionamiento es modelado por la presencia de nuevos suje-
tos colectivos, más independientes e int erdependientes en sus actividades,
e indic a entonces el nuevo modo de gobernar que se ha ido configurando
obligadamente en ese nuevo contexto social. En parte, el concepto refiere la
descomposición del sujeto clá sico de la gobernación de la sociedad, el go-
bierno, y en parte hace referencia a la recomposición que sucede en el pro-
ceso actual de dirección de la sociedad mediante la construcción de nu evas
GOBERNANZA 81
relaciones entre el gobierno y los nuevos actores colectivos de la s últimas
décadas, que suelen ser reticentes a la unilateralidad directiva del gobierno
por considerarla insuficiente, y eventualmente contraproducente. Con el
lenguaje dialéctico de otros tiempos se podría decir que la gobernanza
represen ta un nuevo nivel conceptual y práctico que niega, conserva y reba-
sa la forma gubernamental(ista) anterior de dirigir a la sociedad.
La aparición del concepto de gobernanza quiere ser una respuesta posi -
tiva a la pregunta de cómo evitar que una sociedad vaya a la deriva en las
nuevas circunstancias internas e internacionales que ponen a los gobiernos
en situaciones de rea l dificultad, pues muchas de sus capacidades y pode-
res están siendo rebasados o acotados por otras organizaciones poderosa s
que actúan dentro y fuera de las co munidades que dirigen, por lo que ya no
pu eden marcar la dirección a su sociedad ni llevar a buen término el es-
fuerzo colectivo con su sola guía y empeño. Pero, por encima de cualquier
nost algia estatista o de cualquier entus ia smo neoliberal, el aporte del con-
del proceso o modo de dirección de la sociedad contemporánea. Si ya no es
prácticamente viable la dirección de la sociedad mediante intervención y
mando gubernamental directo, ¿cuál es entonces el proceso de dirección
social en la presente circunstancia? ¿Cuál la gobernación exitosa de la
sociedad? ¿Qué significa gobernar, cómo gobernar, en circunstancias en las
que _el gobierno parece haber perdido el gobierno pleno de su sociedad por
la presencia de poderes independientes qu e poseen recursos tan o más
decisivos que los_suyos paia producir los res _ultado s de interés social en el
terreno del desarrollo económico y social (por lo menos)? ¿Qué le pasa a la
sociedad cuando el leg endario Leviatán ya no lo es tant<? y que cuando
quie re tomarse en serio su prescrito papel de autoridad soberana e intervie -
ne directamente en la vida económica y socia l termina por generar más
probl emas que soluciones?
En los años ochenta y noventa comenzó a desarrollarse en la teoría po-
lític a y en la opinión pública ilustrada la distinción ent re gobierno y gobema-
ciónlgobemanza, la distinción entre el actuar del gobierno y la dirección de
la sociedad , que tenía el propósito de describir, exp licar y superar la situa-
ción crítica que las sociedades experimentaban debido a que la acc ión di -
recti va del gob ierno había arrojado resultados menores a lo s espera dos o
terminado en notorios fracasos. Ante estos resultados surgía lógicam ente la
cuestión de si para la gobernación de un a sociedad bastaba co n la sola
acción del gob ierno y si tenía aún eficac ia directiva su estilo tradicional de
82 GOBERNANZA
intervención directa en la solución de los problemas económicos y socia les. )
Ésta es la cuestión central que dio pie a la construcción del concepto de
gobernanza.
La simple duda metódica sobre la capacidad gubernativa del gobierno
representaba un sacudimiento de la percepción social y de la teoría política
estab lecida, que habían considerado axiomática la equivalencia entre la ac-
ción del gobierno y la gobernación o dirección de la sociedad. En la pers -
pectiva de la ciencia y la cultura política tradicional los casos de fracaso di-
rectivo eran imputables a los gobernantes empíricos, a sus defectos de
gestión , ineptitudes y vicios personales , pero no a la institución gobierno,
que era la única institución creada para hacerse cargo de l interés y benefi -
cio general de la sociedad, para asegurar su cohesión, seguridad y prosperi -
dad y que, para estar en condiciones de hacerlo y de poder disciplinar a
agencias que con su operar particu larista provocaban conflictos e inequida-
des, se le había dotado con facultades y recursos de alcance y efectivida d
universal. En esta perspectiva, el gobierno era el sujeto de la gobernación
de la sociedad, el único legítimo y equipado instituciona lmente para ser el
agente del interés general de la sociedad, mientras que los demás actores
sociales eran instancias part icularistas, entregados a sus intereses privativos,
que carecían de genuina intencionalidad social y provocaban desgobierno ,
por lo que estaban destinados a ser controlados, dirigidos y administrados
por el gobierno.
Aunque el neologismo gobernanza pueda tener sus antecedentes con-
ceptuales en el siglo XVII o XVIII en la lengua española, inglesa, francesa, la
denotac ión actual del concepto es en gran medida un producto de la inteli-
gencia internaciona l, expresado en la lengua franca del inglés, que fue ense -
guida utilizado y desarrollado por los teóricos de la administración, los
expertos en políticas públicas y los politólogos angloamericanos, en el am-
biente liberal dominante en respuesta a la crisis del Estado social y del Es-
tado socialista. La fecha de nacimiento del término y de su denotación con 1
ceptual parecer ser el reporte del Banco Mundial de noviembr e de 1989: El
África subsahariana: de la crisis al desanollo sust entabl e. Una perspectiva de
largo plazo, en la que se seña ló que la incapacidad de gobernar y admin is-
trar del gobierno constituía el origen del fracasado desarrollo de la Áfri da
negra, por lo que se requería menos y mejor gobierno y que "un mejor go-
bierno /mejor gobernación (a bett er goven:i,ance) requi ere una reforma polí-
tica" que debe incluir la afirmación del imperio de la ley, la lucha contra la
corrupción, la rendición de cuentas, la transpar encia en l¡ s tran saccion es y
GOBERNANZA 83
construir o asegurar la capacidad de los gobiernos para gestio~ar los recur -
sos económicos y sociales mediante un diseño correcto y un~ 1mplement~ -
/ ción efectiva de las políticas económicas y de desarrollo social. El estudio
africano se transformó después, audazmente, en otro estud io amb icioso del
M en el que se llegaron a formular las relaciones que vinculan Governan ce
~nd Development (1992). El término fue recogido por la Agencia para el
Desarrollo de los Países de Ultramar de l gobierno británico (en 1993) , que
lo resignificó como good governance, un término que se ha popularizado
asumiendo un prematuro carácter prescriptivo y que, en el terreno empíri-
co, es una inferencia más bien tautológica, pues la gobernación o es buena,
en el sentido de razonablemente idónea y eficaz para los proyectos sociales,
0
es simplemente ingobernación. Posteriormente lo incorporó a su lengua-
je, análisis y recomendaciones la Comisión de Ayuda al Desarrollo de la
Organi zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), otra
organización mundia l promotora del concepto, y también lo hizo suyo el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que fue pione-
ro en la construcción y difusión de un concepto preciso y estable en el mar -
co del desarrollo sustentable (véase PNUD, 1997). Conviene advertir empero
que su primera utilización y primer intento de definición no fue en el sector
público sino en el sector privado desde los años ochenta, con la expresión ·
corporate governance. 25 La idea corporativa de que el éxito de una empresa
2s Con la expr esión gobierno corp orativo o goberna nz a corporativ a se bus ca recuperar la
noción de qu e un a empr esa, pa rticularm ent e la de gran tamaño y pr epond eran c ia en su s~ctor
de negoc ios, es un a organi za ció n de pr opiedad común (acc ioni stas) y qu e su bu en fun c iona-
miento es de inter és común para mu cho s actor es inter es ad os en el des emp eño de la empr es a
(empl ea do s, cli ent es, prov ee dores, gobi erno s, la comunidad en la qu e la empr es a se as ienta
físicam ente ... ). Por consi guiente, la s prin cipal es decision es corporat ivas (tal es como las es tra-
tegia s de valora ción de la empr es a en los mercado s financi eros , la diferenciación de produc-
tos, la m ag nitud y d es tino de las inv ersion es, la expansión tran snacional. .. ) no deben ser una
facultad exclusi va de los a lto s ejecutivo s de la corpora ción ni los moti vos y re sultado s de sus
decision es deben ser opaco s y mant enido s en sec reto, pa rti cula rm ent e cuan.do hay una histo -
ria co rpor a tiva de error es de d ecisi ón, d eficiencia s o di storsion es ge ren c iales kontab les Y
finan c iera s) y pro pens ión de los ej ecutivo s a bu sc ar su s utilidad ~s perso n a~es sm ~orna r en
con sidera ción la uti lidad general de la firma. Aun ant es qu e ocurrieran. en a no s r ec ient es _los
grand es esc ándalo s finan ciero s y contabl es de ban cos y empres as globalizad as , el sector priva -
do valo ró la imp ortan cia de definir con pre cisión las norma s, pro cedimiento s Y pr ácti ca s qu e
se deben seg uir en la s dec ision es corp o rativa s y en su im p lementa c ión op erati ~a a fin de ª.se-
gurar el bu en gobi erno de la empr es a . Se buscó e nton ces _establ ece r con _prec1s1ón los requ1s1-
tos, re glas , proced imi ento s, mat eri as y a lcan ces de la s dec 1s1ones de los dir ec tivo s per sona les Y
colegiado s (con sej os ), sus de1-echos y res pons a bilidad es, el tip o de relac10nes que deben man -
tener co n e l conjunto de los miembro s de la co rp ora ció n y los demá s int eresa do.s e_nella , al
mismo tiempo qu e se es tab lecieron con p:r.ecisión las mat eria s, alcan ces y pro ced1m1ento s de
parti cipac ión y la corr espon sab ilida d de los propi etarios y miembro s de la empr esa en la toma
de decision es . En, gr<\]1medida tiene que ver con la di stribu c ión de la autorid ad en la empre sa
84 GOBERNANZA
no depende sólo de la s decisiones de los altos ejecutivos -particularmente
si carecen de controles adecuados y compromisos precisos , sino que impli-
ca que los miembros y dueños de la empresa y los interesados en su desem -
peño (proveedores, clientes ... ) se involucren en las decisiones y operacio-
nes directi vas que marcan el futuro de la empresa-, es similar a la idea
que se ha abierto paso en la gobernación de las comunidades políticas.
En su denotación primera el concepto de gobernanza es un con cepto
descriptivo que muestra el cambio que al final del siglo XX han experimen -
tado la s relaciones entre gobier no y sociedad en muchos Estados para po-
der reconstruir el sentido y la capacidad de dirección de la soc iedad. Lo dis-
tint ivo del concepto desde su origen ha sido mostrar el hecho de que la
dirección de la sociedad trasciende la acción gubernamental, puesto que
los gobiernos, para reconstruir la posibilidad de qu e sus sociedades no en-
traran en decadencia y alcanzaran sus meta s en el campo económico y so -
cial, tuvieron que integrar a su deliberación y acción a agentes económicos
y sociales independientes cuyas acc io nes además no se apegan a lógicas
políticas. Describe, en consecuencia , el hecho de que vari as políticas socia -
les y servicios públicos han comenzado a llevarse a cabo mediante formas
que ya no son exclusivamente gubernamenta les , burocráticas, sino que
incorpo ran mecanismos de mercado y de participación de la sociedad y
reseña que se introducen formas de asociación y cooperació n del secto r
público con el sector privado y social para atacar problemas sociales endé-
micos y producir los futuros deseados.
El concepto destaca , en consecuencia, la mayor capacidad de deci sión
e influencia que los actores no gubernamentales (empresas económicas,
organi zaciones de la sociedad civil, centros de pensamie nt o autónomos,
organismos financiero s in tér nacionales) han adquirido en el proc esami en-
to de los asuntos públicos, en la definición de la orientación e in strumental
de las políti cas públicas y los servicios públicos, así como da cuenta de que
han surgido nuev as formas de asociación y ce erdinación del gobierno con
las organizaciones privadas y sociales en la implementación de las políticas
y la prestación de servic ios . También la denotación del concepto registra el
y con el mod o de su ejercicio , pero se con centra en ide ntifi ca r y normali za r las pr ác ticas id ó-
neas de dir ecc ión y ge re ncia empr esarial , bajo el prin cipio de qu e el bu en gobi erno de la cor -
porac ión exis te a co ndi c ió n d e que exista una may or co nex ió n entr e la alt a dire cció n y los
mi embro s de la e mpre sa. En es te sentido , con el con ce pt o d e go berna ción corp ora tiva se des-
tac ó el hec ho de qu e la dire cc ión exito sa de la empr esa no pu ede redu cirse a la acció n dir ect i-
va de los a ltos ej ec utivo s, sino qu e impli ca el invo lu cra mi ent o y ·el a por te d e los di ve rsos
miemb ros de la emp resa en la conducció n de la mi sm a . Algo simil ar a la gob ern an za públi ca .
GOBERNANZA ss'
hecho de que el mismo gob ier no ha comenzado a inst itucionalizar formal-
mente o a aceptar en la práctica que las organizaciones privadas y socia les
se hagan cargo por sí mismas de resolver problemas socia les, atender nece-
sidades de grupos y comunidades, prestar serv icios y generar oport unida-
des, actividades que se consideraban públicas y que , por ser ta les, conforme
a la noción tradicional de la AP, estaban directamente (monopólicamente) a
cargo del gobierno, que era la autoridad pública, 2 6 olvidando que el mono -
polio estatal -gubernativo se ubica en el t erreno de la coacc ión legítima
(Weber), pero no n ecesariamente en el de la op eración admini strativa .
El concepto describ e particularmente qu e el poder gub ername ntal en
las áreas del crecimiento eco n ómico y del desarrollo social h a perdido su
habitual preponderancia y que opera en unión con poderes pr iva dos y
sociales , que acreditan ra zonab le capacidad de auto gobier no y soluci ón de
problemas de inter és social, en tanto que sus recursos, actividades y pro-
ductos responden a las expectat ivas vitales de personas y sectores y les
resuelven probl emas acuciantes (tales como emp leo, ingr esos, bienes y ser -
vicios, oportunidades de desarrollo). En este sentido , la denotac ión de l con-
cepto de gobernación indica tanto la disminución de la confianza soc ial en
la capacidad directiva de los gobiernos por lo menos en el terreno socioeco -
nómico de la prosperidad y bienestar, así como el (re)nacimiento de la con -
fianza de la sociedad en sus propias capac idades, la toma de conc iencia de
su corre sponsabi li dad en el destino socia l y la valía de su aporte a la sol u-
ción de los prob lemas de la convivenc ia o sup ervivencia que antes se quisie-
ron reso lver mediant e programas gubernamenta les y burocracias.
En continuidad, el concepto de gobernanza comen zó también a signi fi-
car el concepto emp leado para denotar el (re)sur gimi ento, la (re)valoriza-
26 La prim era mani fes tac ión de la int erven ción de la soc iedad eco nóm ica y civil en la ac-
ción de go biern o tu vo lugar en el m arco d e las polí ticas de aju s te fisca l. Fu e la privat ización ,
en su dobl e sentido de a) tr ansferencia de dere cho s de propi edad del ector públi co al p1ivado
(ven ta _de empre sas y ac tivos del E sta do ) y b) contrataci ón de empr esas pri vadas lucr a tivas
para la pro visión de determ inad os bie nes y la prestación de de ter minado s serv icios (outsour-
cing, contracting ou t). Posteri orm ent e, en conti nuid ad y di scontin ui dad co n el consenso neoli-
bera] , vincu lada a la re surrecc ión de la soc iedad civil y al re sur gimi ent o del repub licanismo ,
com enzó a afirmar se la id ea de Lo Públi co como un a realida d/espaci o de int erlocu ción en tr e
los ciudadano s y entre é tos y los poderes púb licos , en el que se identifica n los a sunt os públi-
cos, se defi nen las políti cas públi cas y se ju zga el de sempe ño del go biern o . Po r co nsiguient e, el
ámb ito públi co com enzó a deja r de se r sin m ás equi val ent e a Lo Gub ern amen tal y se fue afir -
mando tanto en la teoría como en la práct ica la pos ibil ida d legítima d e qu e los ciud adanos or-
ganiz ados se hiciera n ca rgo de la pre stac ión de cier tos serv icios pú blicos (par ticular ment e en
el campo soc ial) media nte form as de asoc iac ión co n el gobi ern o o medi an te for ma s de delega-
ción-a ut ori za ción ("e mp odera m ien to") del gob iern o a las or ga nizac ion es soc iales que podía n
acreditar profesionalism o y m ora lid a d cívica.
86 GOBERNANZA
ción o la consolidación de formas socia les indep endientes de autorregu -
lación, autogobierno y coordinación social -de la autonomía socia l- que
seg ún teorizacione s, po sicion es valorativas o simplemente opiniones razo -
nad as tiene n lugar: a) en el m ercado, m ediant e la s transa cciones recíproca s
de utilidades entre personas y grupos y mediante los equilibrios que ti enen
lugar entre oferta y demanda, producción y consumo, p rec io y valor de los
productos para el consumidor; b) en los comportamientos de cooperació n,
solid arid ad, mutua ayud a y compasión que se manifiest an en la s multifor-
m es organizaciones de la sociedad civil (desde los grupos naturales, como
la familia, ha st a las agrupa cione s voluntarias o soc ied ad es int ermedias
para mu tuo b eneficio o de benefici o p ara t erceros o de utilidad pública) :
"capital socia l"; y, recientemen te , c) en la libre "conecti vid a d" , fac ilit ada
por las tecnologías de la información y la comunicación (ICT), que se ha vue l-
to una forma de comunicación de valor vita l entre personas y entr e organi -
zaciones y el recurso indisp en sa bl e para el tra bajo, la administración , las
ga n ancias, la investigación o la satisfacción d e la s inclinacione s de perso -
nas y grupos. Este redescubrimiento tuvo su expresión en las tesis contem -
po rá nea s de qu e en la sociedad existen var ios "mecanism os de coo rdin ac ión"
qu e contribuyen a su equilibrio y progreso, ade m ás de la conocida coordi -
na ción polític a qu e reali za el gobi erno, y que so n lo s m eca ni smos de coor -
dinación económica y los vínculos ét icos de las redes sociales na tural es o
voluntarias. La coordinación política , gubernativamente protagonizada,
sigue siendo re leva nt e e impr es cindibl e en numerosas m a teri as, pero el re -
sultado de la acc ión gub ernamental sola no es la coordin ació n sin más de la
soci edad. El actua r del gob ierno n o es tá en condici one s de diri gir a la socie -
dad a m enos que conjunte y coordine sus recursos dir ectivos y meca nismos
d e coo rdinación con los rec ur sos y me ca nismos dir ec tivos de otras in sta n -
cias sociales, el mer ca do y la so cied ad civil organizada. 27
En su sinuoso pero acumulativo proceso de constr u cción el co n cept o
com en zó a p er der su d enotació n des cripti va y a transformarse en un con -
27 En el med io latinoameri cano N . Lechn er (1997), e n co rr espond enc ia con los desar ro llos
a lem a nes d e la Steueru ngstheorie (teoría de la di recc ión), ha hecho agudas obse rvac ion es en
es te punt o. Tr es son lo s dispo s itivos de coo rdi na ción soc ial. El prim ero es la coo rd in ac ión
políti ca, que tuvo su expr esión en el Estad o desarrollista lati noa meri ca no y que se ma n ifies ta
mediant e di spositivos j erárquico s de mand o . Pero ta mbi én , en respu est a a la decep ción ge ne-
ra lizada por las fallas de la coordina ción políti ca durante la r eces ión y la cri sis, se as iste o res-
tabl ece la coo rdin ac ión soc ial median te el m ercado y, por últi mo, exis te la coo rdi na ción soc ial
me dia nt e redes. La co ncl usión es equili brada: "parec e ob vio qu e es in su ficie nte un a coo rdi na-
c ión ce ntralizada por pa rt e d el Estado e inadecuada una coordina ción e ntr eg ada excl us iva-
ment e a la s leyes del m erca do " (Le¡:::hner,...-W-97).
GOBERNANZA 87
cepto normativo , que indicaba el proceso o arte de go~e~nar qu e ~e conside-
ra ba el apropiado, efica z u obli ga d o para las cond 1c10nes so ciales de la
· vuelt a del mjlenio, por lo que gobernanza pasó a den otar en ciertos autores
organismos inte rna cion ales "buen gobier no" o, por lo m enos, a d enotar
:,las mejores prácticas de gobierno" , de modo que se elaboraron indicado-
res empíricos qu e supuesta o confiablemente mostraban y aseguraban el
bu en gobierno y medía n "la ca lida d de la goberna n za". El componente co -
mún que enlaza el concepto descri pti vo de gobernan za con el normat ivo es
la distinción qu e establecen respecto del mero act u ar del gobi erno, conno-
tando que la gobernació n de la soc iedad implica en las actuales circunstan-
cias más actores que el sim ple gobierno y que la acc ión y los recursos de los
actores extragu bernamenta le s son una condición necesar ia para que la
sociedad tenga sent ido de dir~cción y capacidad de producir sus objetivos
deseados de con vivencia. En corolario, gobernación connota los obligad os
nu evos mod os de re lacionarse del gobierno con la socie dad para poder diri-
girla , que se caracterizan por dejar atrás su dominancia decis oria y su ac-
ción directa, explicables acaso en los asuntos de seg urid ad pública y nacio-
nal, pero improductivas en los asuntos económicos y sociales , en los que se
consolida un formato e instrumenta l dire ct ivo más ho r izontal o "en re d".28
La ma yor parte de los hacedor es y usuarios del concepto de stacan
como su nota ese n cial que la co njun ción del actua r de l gobierno con los
agentes del mercado y de la sociedad civil es el hecho obs ervable de cóm o
se practica ho y la di recció n d e la socie dad. Otros , los menos , pero beli ge-
rantes y agudos , han pensado polémicam ente el concepto de gobernan za
como algo no sólo distinto del act uar del gob ierno, sino de él distan te y ha s-
ta contrario .29 El conce pt o asu me un tono polémico y sir ve de vehícu lo
2 8 En la literatu ra an gloa mer icana , de spu és de qu e u no ha logra do abrir se paso ent re el bos-
que de sus co n cepto s, co n h.1sion es (co n la admi n istr ac ión p ública o el rég im en inst itu ciona l) Y
retóri ca, es pos ibl e di stin gu ir ent re governmenl, la inst itución res ponsab le del gobie rn o de una
soci edad ; govemi ng, el gobe rnar entendi do co mo la ac ción de go bern ar de l gobierno m ismo;
governance, com o el proceso más o m eno s form ali za do de gobernar(se) o co nducir(se) a(de)
un a soc ied ad , tal co rno oc urre en u n deter m inado tie mp o soc ial y en el que el gob iern o es un
actor co n m ay or o m e no r capa cida d de dec isi ón e in flue nc ia dir ec tiva . La s denotaciones se
han m ovido em pero con el re ci en te libro de LK oo irna n (20 03): Governing as Governance,
cu yo título y tes is denotan q ue el gobe rn ar de l go bie rn o (el goveming) no puede se r hoy más
qu e en mo do de gob ernan za, lo qu e qu iere decir qu e el gobe rn ar moderno con siste en un "pro-
ceso político -soc ial" y no só lo gu bername ntal, que impl ica el aporte y la coo rdinac ión de acto -
res de gobiern o y ac tores soc ial es .
29 El con ce pto de gob e rn a ci ón/go be rn a n za, pa r t icu larme n te cua ndo es ex pr esa do como
"nu eva go berna n za", new governance, p res iona ta nto la idea aceptada de qu e la acción de
gobern ar a un a so ciedad sea equ iva lent e o se reduzca a la acc ión di rectiva del gobierno y/o a la
instancia-institu ción gob iern o, co m o la idea conve nciona l de que el gobe rn ar del gobierno se
88 GOBERNANZA
para formular su programa de governance without government, que repro-
duce en el terren o de una comunidad política particular la situación de des-
centramien to del poder que caracteriza a las relac iones internacionales 30 y
a las relaciones de mercado. Asimismo, como resultado de la mengua de
capacida des directivas directas que ha sufrido el gobierno y de la incorpo-
ración de actores extragubernamentales a la tarea directiva de la sociedad,
el concepto comenzó a incluir congruentemente la denotación de "gobier -
no indirecto" o "gobierno mediante terceros" (indirect governance, govern -
ment by proxy) y, en algunos casos, fue empleado para decir la forma de
gob ierno que se derivaba de lo que ha sido llam ado con tono retórico y dra-
mático el "vac iam iento del Estado" (the hollowin g out of the state). 31 El con-
cepto de la gobernación registra estas situacion es nuevas y de ellas nace,
pero su denotación de fondo no deja de destacar el papel que juega el
gobierno en la conducción de la soc iedad, aun si ha perdido protagonismo
directo y su actividad directiva es insuficiente.
reduzca a acciones de mando y control, si n inclusión ni participación de la sociedad en la defi-
nic ió n de los objetivos soc iales y sin espac io para otras formas de dirección d e la soc ieda d me-
nos verticales e impositivas.
30 En el campo internacional do s libro s m e h an resultado útil es y relevantes. Rosena u y
Czempie l (1992) y Youn g (1999). La polémica expres ión de Ro se nau q ui ere decir que se ha bla
d e gobierno cuan d o se trata de "ac ti vid ades qu e se desarro lla n ba sa das en el ejerc icio de la
autor id ad forma l", mientr as gobe rnan za signifi ca "act ividades que se desarrollan ba sa das en
objet ivos co mpartid os". Por cons iguient e hay "gobernac ión/ gobernanza sin go bi erno" cuan do
"en una esfera d e actividad ha y mecani smos reguladores que funcionan eficazmente sin que
di spongan de una auto1-id a d formal" (1992: 3-6). En línea semejante se mueven las cons id era -
ciones de otro par de .renombrados internacionalistas, Keohane y Nye (2 000: 12):
"Por goberna ción /gobe rn a nza entendemo s los procesos e instituciones, tanto formales co mo
informal es , que guían y en mar ca n la s actividades co lec ti vas de un grupo. El go biern o es un
sub co njuF1to que actúa co n autoridad y crea o bligac iones forma les. La go bern a nza no re quie-
re exc lusivamente la conducción de los go biernos. En la gobe rn anza se in vo lucran firmas
privadas, asociaciones de firmas, organ izaciones no gubern amenta les y asociaciones de ONG,
frecuentemente en asoc iación con las entid ades de go bi erno, aunque a lguna s veces sin la au-
torid ad gub ernamenta l".
31 La sit u ac ión de las empresas globa lizadas si n un id ades territoriales propias y es tables,
cu yo proceso de n egocio está disperso en varios sit ios y está hoi-izon talment e integrado, fue
descrita con el término corporaciones vacías (hollow corporations), que em igr ó lu ego a la políti-
ca y dio pie a hablar de l "E s tado vacío" (Mi lward, 1993, 1994) o ele vaciamiento del Estado
(Rhodes, R. A. W, 1997 ), que en co n texto britán ico y europeo significa "la pérdida ele hm ciones"
del Estado /go bierno naciona l q ue ocurre desde arr ib a, en razón de su inte grac ión a la Unió n
Europea; desde abajo, d ebido a que --eVpocler se descentra liza hacia las comun idades lo ca les y/o
a entida des públicas autónomas, de propósitos espec ial es, y desde fuera, en tant o que crece el
número de organizaciones privadas y soc iales que se hacen cargo de rea lizar las tar eas públicas
y que influyen de m anera determinante en el senti do de dir ecc ió n de la com unidad política y en
las política s. En el caso de países de in st itu ciones políticas débiles, como ciertas democrac ias
rec ientes latinoamer icanas, podría añadirse un vac iamiento d esde aden tro, que se agrava por
los defectos de s u clase po lítica y sus fun cion arios que motivan la desconfianza de la ciuda da-
nía, particularmente en los as untos de la justic ia y la seguridad púb lica.
GOBERNANZA 89
En resumen, el enfoque o concepto de go bernación/gobernanza, parti-
éularment e cuando se habla de "n u eva gobernanza" (new governance), co-
menzó a significar el proc es o que la sociedad contemporánea sigue para
definir sus valores y objetivos de conviv encia y coordinarse para hacerlos
reales, con la característica resaltada de que se inclu yen y valoran las for-
mas de autoorganización y autogobierno de la sociedad en razón de su real
o supuesta productividad y utilidad (particu lar o hasta general) y que éstas
se eslabonan con la s actividades de la dire cc ión gubernamental, la cual ad-
\ quiere natura lm ente p erfiles más horizontal es, interactiv os y ª-~ ciativos .
En medio de po lémicas antiestatales y de registros más ecuánimes del
cambio político y administrativo que sucedía en las relaciones entre gobier -
no y sociedad, la resultante fu e que el concepto de gobernanza comenzó a
denotar que la sociedad en su conjunto es tanto el sujeto como el objeto des-
tinatario de la gobernación y que de ese proceso directivo social forma parte
el gobierno como una instancia relevante pero no la única ni la dominante
' ;i la decisiva en buena parte de los temas y circunstancias soc iales (a des -
cubrir empíricamente según las condiciones peculiares de cada soc iedad).
El mundo gubernamental pier de en mucha s materias de interés públic<? su
tradicion al independencia y soberanía frente a la indep en d enc ia y com-
petencia qu e secto r es de punta de la sociedad económica y civ il habían
alcanzado al cierre del siglo XX, con el doble efecto de que se transforma la
dir ecc ión de la sociedad en una actividad del conjunto socia l, en una copro-
ducción gub ernamental- socia l, y de que la actividad dire ctiva del gobierno
se ve obligada a redefinir sus instrumentos, prácticas y alcances.
Unos festejaba n el giro conceptual y práctico porque lo entendían como
la reabsorción del Estado por parte de la sociedad, con el efecto de que se
increm entaba la capacidad social neta de un país o de una reg ión para rea-
lizar sus objetivos . Otros opinaban cautelosamente que el cambio de modo
e instrumental de la gobernac ión no era del todo plausibl e pues daba pie a
que intereses particular es po1erosos (particularmente en sociedades desor-
ganizadas y de débi les capacidades) intervinieran en la dinámica de la vida
social y la doblegaran para sus intereses privativos, sin que exist iera en la
sociedad una instancia fuerte con la capacidad de disciplinarlos , sujetarlos
a los intereses genera les y evitar la fragmentación y la deriva soc ial. Tampo-
co faltaron voces que advirtieron qu e la nueva gobernación, particularmen-
te cuando dejaba de ser un concepto descriptivo y se convertía en uno pr es-
criptivo, difícilmente podría tomar forma, acreditar capacidad directiva y
producir beneficio social en aquellas sociedades en las que era evidente que
 90 GOBERNANZA
el descenso de la capacidad directiva del gobi erno no se acompañaba (o no
podía acompañarse) con el ascenso d e la ca pa cidad directiva de los merca-
dos Y de las redes de asociación y solidaridad social. La p ér dida de autori -
dad de los gobiernos sin que los mercados y las redes soc iales mu es tren
suficiente capacidad de autorregulación y de solución de problema s socia-
les conduce a una mayor ingobernación , desgobi erno , no a la gobernanza
esperada.
La sustancia del concepto: una propuesta teórica
Por gobernación/gobernanza se entiende ho y, espontáneamente , el proceso
o conjunto de acc iones mediante el cual el gobierno dirige o conduce a la
sociedad. Pero , examinada a fondo, la dirección de la sociedad supone e
impli ca definición de objetivos comunes, la aceptación soc ial suficiente de
los mismos, la participación directa o indirecta de la colectividad en la rea -
lización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples accio -
nes de los actores sociales para posi bilit ar y/o asegurar su realización. Por
consiguiente, la gobernanza implica preguntas y respuestas a preguntas
tales como: cuá les han de ser los objetivos de la vida asociada, qui én(es)
decide(n) los objetivos y cómo se deciden, cómo se incentiva y asegura la
orientación de los sectores socia les o del conjunto social hacia los objetivos
(la aceptación socia l de esos objetivos), cómo se define y lleva a cabo la
división social del trabajo y la distribución de la autoridad para que una
sociedad esté en condiciones de que las acciones de sus diversos sectores se
coor dinen y estén en aptitud de realizar efectivamente sus obj etivos pro yec -
tados , có mo se procede a introducir correcciones en casos de estancamien-
to Y desvío de la acción social o de la aparición de situa cio nes impr evistas,
cómo se resuelven los conflictos y des erciones que se suscitan durante el
trayecto ...
Entiendo por gobernación/gobernanza el proceso mediante el cual los
actores de una sociedad deciden sus objetivo s de convivencia -fundam enta -
les Y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos : su sen tido
de dirección y su capacidad de dirección. El concepto implica dos dimen sio-
nes fundamentales de la vida humana en sociedad: la intencionalidad so -
cial y la capacidad socia l de transformar los propósitos en realidades. La
pr imera dimensión se refiere a la definición de los objetivos preferidos de
la sociedad a fin de mantenerse razonablemente cohesionada e incr emen-
tar sus nive les de calidad de vida, mientras la segunda concierne a la definí -
GOBERNANZA 91
ción del arreglo y el proceso productivo que se considera ca us almente idó-
neo y efica z para realizar los objetivos pr oyectados, hacerlos reales .
La gobernanza contiene entonces una dimensión valorativa (teleológi -
ca) y una dimensión factual (ca usal, técnica). Por un lad o, es el proceso
mediante el cual se define el futuro social dese a do , que es deseable en tanto
que representa los valores de la conv ivenc ia hum~na que se ª?recia~ y _en
los que se cree y, por ende, es considerado algo digno de ser fm u obJet1vo
de la acción de la sociedad: agenda social. El futuro valorado implica siem-
pre en algún grado una desvaloración del pr ,esent e social que se vive, el cual
es juzgado negativamente porque se considera qu e contradice o se contra -
pon e a la situación que se valora y desea o porque dista sign ificati va men te
de ella, razón por la cual la situación presente que se vive suele cali ficarse
como un problema por reso lver o como una carencia por superar. 32 En este
sentido, la agenda social de futuro es en gran medida una agenda de solu -
ción de lo s problemas y las necesidades soc iales actuales.
Por el otro lad o, es el proceso mediante el cua l se define la manera
como se dividirá el trabajo y se distribuirá la autori dad y la responsabilidad
entre los varios agentes sociales a fin de que contribuyan con sus recursos ,
competencias, especiali zaciones, destrezas, acciones y productos qu e de-
ben realizar los objetivos sociales deseados . La dimensión valora ti va de la
sociedad deseada , intencionada , se plasmará en normas (éti cas, jurídicas)
de convi vencia, a fin de aseg urar la cohesión socia l, mientras la dimensión
factual se plasmará en normas técnicas y en procedimientos gerenciales a
fin de asegurar la realización de lo deseado. Va de suyo que sin una agenda
social compartida en razón de los beneficios que arroja se desvanece la in-
tencionalidad social y se aflojan los vínculos sociales con deserciones pro -
babl es. Asimismo , sin norma s técn icas de operación para asegura r su efica-
cia y eficie ncia y sin procedimientos gerenciales de acompañamiento y
evaluación de las operac ion es y sus productos se carece de la capacidad de
producir los objetivos , resolv er los problemas y las carencias , de modo qu e
los objetivos sociales más valiosos permanec en en el mundo de las buenas
inten ciones pero no se materializan en realidades.
32
Por problema en tiendo aqu e lla situación d e la organización soc ial , ca li ficada n egativa -
men te en razó n de que su existencia o sus propi eda des act uajes son opuestos a la situac ión so -
cial valora d a, deseada, la contradicen o im p ide n su ocurrenc ia, por lo que es una silllación
des tin a da a se r rem ovida, di suelt a, resuelta. P or carencia o necesidad entie n do tambié n una
situación r ea l de la organización socia l, calif icada n egativamente en razón de que sus propie-
dades o atribu tos actua les di s tan d e los de la s ituación social va lo rada, po r lo que es también
una situación destinada a ser removida median te el desarrollo y mejora de sus propiedades a
fin de cerrar la brecha entre la situación act ual y la situación fu tura deseada.
 92 GOBERNANZA
El proceso de dirección de la sociedad genera (y/o consiste en /o se fun-
damenta en) principios, normas, procedimientos, prácticas para decidir
colectivamente sobre las metas comunes de la convivencia y sobre la mane-
ra de coordinarse para realizar los objetivos decididos. 33 Ese conjunto
(más o menos ) coherente de principios , normas y procedimientos da ori-
gen a un modo o patrón peculiar de dirección de la sociedad, que termin a
por generar un orden (in stituciones políticas y adm inistrativas), aceptado
ma yor itariamente, relativamente estable y duradero, que regula y normali-
za las actividades específicas de interacción entre los miembros de la socie-
dad _a fin de conocer sus problemas y proyectos y, en consecuencia, definir
ta'nto los objetivos sociales (es decir , la formación de la agenda social
común) como la s actividades idóneas para su realización (es decir, la for-
mula ción de le yes, políticas públicas , asignaciones de recursos públicos,
pro yectos de inversión, procesos de servicio). La gobernación/gobernanza
es, en este sentido, un proceso de dirección de la socieda d , cuyo desplie-
gue , modo y alcance de actividades está estruct urado por un orden norma-
ti vo, que incluye desde principios va lorativos de la exist ens;ia humana y
norma s ju rídicas de comportamiento de los miembros de la ~ociedad hasta
normas técnicas para efectuar los objetivos y procedimientos y estándares
de dirección, gere ncia y operación para estar en condiciones de realizarlos.
Por consiguiente, gobernanza es un proceso estructurado institucional y téc-
nicamente en sus actividades de defini ción del sentido de dirección y de
rea lización del sent ido, que articula las instituciones con las pr ác ti cas polí-
ticas y con los procedimientos técn icos del aná lisis y de la gestión . Obvia-
mente los acotamientos instituciona les y las prescripciones técnicas de la
33
Por principios se entienden las valoraciones fundame n tales acerca de las características
Yfin~ lid ~des de la p ~rso na, la existencia human a, la vida asoc ia da , el poder, la producción y
d1stnbu c 1ón de los biene s ... qu e repre sentan los idea les y objetivos de la conv ivencia o socie-
dad buena. Por normas se entiend en las prescrip c ione s que reg ula n la interlocu ció n, interac-
ción e in tercambio de los miembros de una sociedad, qu e pu eden se r religio sas, éticas, con-
sue_tudinaria s, jurídi cas , cient ífico-técnica s, estéticas ... y que en el caso so n la s normas qu e
defmen los comportamientos a seguir por los d iversos actores sociales en la definición de los
objet ivos de la convivencia y las normas que dete rmin a n el papel qu e cada sector soc ial ha de
· de sem peñar (el apo rt e que ha de dar) en la realización de los objetivos de la vida asoc iada. Por
procedimientos se entiend en las reglas d e operación o reg lamento s qu e los miembros de la •
socie~ad_(todos o sec tor es específicos) siguen o deben seg uir a fin de asegurar que se respeten
los prmc1p 1os y/o se cumplan las normas esta blec idas en determinados campos de acción. Por
prácticas se entie~den los patrones de acció n que desarro lla n o siguen en su s int eracciones los
diversos miemt>ros de la soc iedad y que pl asma n la manera concreta como entienden y cum-
plen las norma s (la man era que socialmente se cons id era correcta) y ejecutan los procedi-
mi entos (la manera que se considera técni ca mente correc ta) y que pueden ser resu ltados de su
decis ión o de una exigencia soc ial impu esta .
GOBERNANZA 93
gobernanza pueden cronológicamente transitar de aceptaciones informa-
les a reglas formalizadas.
Por muchos motivos, particularmente de racionalidad operativa y or-
den práctico,3 4 1a gobernanza genera (cuenta con) una instancia de gobier -
no,35 cuya función especializada consiste en contribuir mediante sus ac tivi-
dades (normas, políticas, presupuestos, servicios, coacciones . .. ) a construir
la orientación de la sociedad y a mantener la coordinación del diferenciado
conjunto social mediante normas lega les, normas técnicas y actividades de
gerencia. 36 Para el logro de ese fin se dota a la in stancia de gob ierno con
poderes y capacidades normativas, monetarias , técnicas, físicas ... Por con-
siguiente, ; la gobernanza en tanto proceso de construcción soc ial de la
dirección de la sociedad es un proceso ma yor, que engloba la acción del go-
bierno y delimita (configura, estructura) el ejercicio gubernativo del gobier-
no: sus roles, facultades, instrumentos y alcances, su modo de conducirse y
conducir. La gobernanza es entonces un proceso distinto del mero actuar
del gobierno y un proceso superior al actuar del gobierno, en tanto lo con-
tiene y sobredetermina. En el concepto se resalta el proceso directivo más
que el(los) sujeto(s) directivo(s), la dirección más que el(los) director (es),
en el entendido de que el gobier no es un sujeto con otros y cuyo rango e
influen cia sobre los demás actores dependerá de la historia social.
Definir la gobernación/gobernanza como un proceso social de defini -
ción de los objetivos de la vida en común y del modo colectivo de coordi-
nars e para realizarlos no implica necesa .riamente que los miembros de una
sociedad compart.an (o deban compartir) visiones sustantivas precisas y
homogéneas acerca de su futuro o acerca de la configuración que debe
tomar necesariam ente la sociedad, a la manera de los proyectos socialistas
o nacionalistas del siglo xx (¡el proyecto nacional!, como solemos decir en
nuestros país es), aunque no se puede excluir que en determinadas condi-
3 4 Los mot ivos pr edom inantemente prácticos de tener una in stancia de gob ie rno, especiali-
zada pa ra lleva r a ca bo la tarea de conducción /coo rdi nación oc ia!, se han transfigurado co n
frecuencia en teorizaciones re ligiosas , morales, ju rí di cas o politológicas que otorgan rango
trasce ndente al go biern o por encima de la soc iedad . La modernidad política y socia l , desde su
fundac ión , está llena de co ncepcio nes apo teós icas del Es tado o del gobierno , algo que pos ible-
mente será revis ado y redimensionado a lo largo del siglo x:x1, sin dejar de reconocer la necesi-
dad de Estado, de leyes y poderes genera les, para la convivenc ia y supervivencia de la especie
humana.
35 Esta inst a ncia es mú ltiple y camb ian te; puede se1· formal o in form a l, persona l o colegia -
da, eleg ida o impuesta, representativa o delegada , soberana o controlada porl'otras agencias
sociales mediante normas pactadas.
36 Hoy la func ión de coordinación engloba también la tarea de co0t·din ar las actividades del
diferenciado conjun to de la AP, dada la gran variedad de sus entidades, políticas y programas.
 94 GOBERNANZA
ciones sociales es probable que ocurra esta producción colectiva de sentido
y que la representación de un futuro unitario sea universa l o mayoritaria-
mente aceptada. En contraste, es posible que el objetivo común de la socie-
dad sea algo más formal y que signifique la afirmación de los valores prefe-
ridos de la vida asociada (asegurados constitucionalmente), tales como la
libertad o la equidad, pero sin que esto implique proyectar una única confi-
guración de vida social, que no deja espacio a opciones diferentes de vida
personal y asociada, o un único programa de gobierno. En este caso de ob-
jetivos más formales que sustantivos de la vida en común, se acentuará en
el concepto de gobernanza simplemente la coordinación social (en el senti-
do de coexistencia pacífica, convivencia respetuosa ... entre proyectos va-
rios) para dejar en claro que los objetivos generales de una sociedad buena
no pueden ser sino aquellas situaciones de sociedad en las que a cada uno
de sus miembros le sea posible perseguir sus fines particulares sin intromi-
siones externas y sin generar problemas a los demás. En esta eventualidad,
la acción directiva del gobierno se orienta a lograr que los miembros de la
sociedad respeten esos valores en sus actividades más que a producir una
configuración social específica y a considerarla como la correcta materiali-
zación de los valores de la vida humana en sociedad.
La gobernanza tampoco implica suponer o afirmar que es un proceso
en el que los sectores sociales participan de manera igualitaria, simétrica,
cooperativa. La importancia y hasta predominio qu e algunos actores (o
subsistemas) sociales tienen sobre otros en el proceso de definición de los
objetivos de una vida asociada valiosa y en su proceso de realización, en la
definición de los problemas de la convivencia y de las acciones para su so-
lución, depende de la configuración que en una sociedad han asumido las
relaciones sociales fundamentales (de propiedad, producción, conocimien-
to, poder ... ) y de su socialización en un determinado tiempo de la sociedad
Y como producto sedimentado de una larga historia social. Asimismo la im-
portancia y hasta el dominio que en el proceso de gobernación puede
alcanzar la acción de la instancia forma l de gobierno sobre los demás acto-
res sociales depende de las relaciones que se han históricamente confor-
mando y estabilizado entre Estado y sociedad, entre los poderes públicos y
las capacidades de las organizaciones sociales. El tipo de tejido de las rela-
ciones que hay entre gobierno y sociedad para fines directivos es algo que
el concepto de gobernanza resalta específicamente y en lo que el concepto
fundamentalmente consiste .
Este tejido de relaciones entre sociedad y gobierno, que define e] pro-
GOBERNANZA 95
ceso de gobernación, es diverso y mutable. En las condiciones en las que
se supone o es real que los actores sociales son relativamente limitados, in-
competentes, inmoderados y conflictivos (sin capacidad de autorregula -
ción y autorreproducción) en sus relaciones de comunicación e intercam-
bio, razón por la cual no logran establecer un proyecto de vida en común y
menos estar en aptitud de realizarlo, es lógico que el proceso de goberna-
ción de la sociedad haya tenido que configurarse como un proceso necesa-
riamente externo al conjunto social y haya sido dominado por la instancia
de gobierno, que se constituyó necesariamente en el protagonista indepen-
diente de la orientación y la coordinación social y de la realización de los
objetivos sociales. En este tipo de sociedad débil, expuesta a la precarie-
dad, la infracción, el conflicto y la desintegración, sólo una fuerza externa
e independiente del conjunto social, que concretamente suele ser un grupo
con la capacidad de ordenar al conjunto social (por su fuerza, por su dis -
curso o por sus recursos), es el factor y actor de la gobernación, que indu-
ce al entendimiento, a la cohesión y la convivencia. Se trata de una so-
lución hobbesiana, dada la pertinaz naturalidad más que civilidad de la
sociedad.
En estas condiciones sociales proclives al desgobierno es natural, lógico,
que la gobernación de la sociedad haya tenido además que ejercerse de mo-
do vertical, jerarquizado, centralizado y operar mediante dispositivos de
mando y control estricto o de negociación vertical asimétrica y compulsiva.
En las condiciones de sociedad débil, a punto de disociarse por su conflicti-
vidad e incapacidad, ha sido además natural que la gobernación sea equi-
valente a la intervención del gobierno y que éste haya gozado de un gran
ámbito de autonomía, que no requiere abrir espacios relevantes a la partici-
pación y corresponsabilización de los ciudadanos (por así llamarlos), pues-
to que en esas condiciones no se puede esperar de ellos aportes relevantes y
responsables para la calidad de la vida en comú¿" La sociedad es puro pro-
blema y defecto, incapaz de ir más allá de sus intereses particulares e in-
mediatos, por lo que no tiene nada relevante o creíble qué decir en lo que
respecta a los fines comunes o públicos y al modo de efectuarlos. En esta
circunstancia, gobernación y gobierno (la acción del gobierno) son enten-
didos y vividos como equivalentes. La gobernación/gobernanza se confi-
gurará como una acción directiva necesaria y exclusiva del gobierno (un
"presidente fuerte", en muchos países latinoamericanos) en aquellas condi-
ciones en las que los actores del conjunto social representan sólo o princi-
palmente desgobierno (carencia de sentido de dirección, descoordinación,
96 GOBERNANZA
incompetencia, improductiv idad, conflicto) y sus recursos para resolver los
problemas de la convivencia son limitados o prácticamente inexistentes,
por lo que son fuente de problemas más qu e parte de la so lución y objetos
más que sujetos de gobierno. Es la oscura historia de muc h as sociedades y
la forma característica de la old governance .
En cambio, el modo de gobernar está destinado a ser diferente, menos
jerárquico, en aque llas condiciones sociales, como las contemporáneas de
las sociedades avanzadas o las de algunas re giones y sectores de nuestras
sociedades en interfase , en las que es notoria la diferenciación que han al-
canzado los ámbitos (subsistemas) de la vida social3 7 y es creciente la inde -
pendencia, interdependencia , autonomía (autogobierno , autocontrol) y
hasta relativa autosuficiencia de un buen número de actores económicos
y sociales en varios asuntos de su vital interés. 38 En estas sociedades, por
sus características, los problemas de la vida asociada se distinguen por su
3 7 Me refiero específica m ente a la diferenciación social que formula N. Luhmann en su teo -
ría sisté mi ca de la soc iedad y particularmente a su concepto de "la sociedad diferenciada por
funciones" (no la diferenciación segmentaría o ce n tro-perifer ia o estratificada, en sus térm i-
nos). Cada sis tema parc ial del sis tema soc ia l total se define con base en la fun ción específica
que desarrolla, por lo que se estructura de ac uerdo con i·eglas, in stru ment os y medios de co -
muni cación propios ("códigos"), que son prob adamente idóneos y eficaces para r ealizar su
función (rea lizar sus objetivos). Cada siste ma parcial o subsistema po see entonces su propia
a utonomía de acción y desa rrollo, que no adm ite interfer enc ia s externas a su lóg ica de acción
y com uni cac ión , las cua les por definición serían impert inentes y degrada nt es. Diferenciación/
autonomía de los sub siste m as sig nifi ca su autorreferenc ia y, en consecuencia, su ind epende n-
cia respecto de los demás sub sistemas particulares. El int ercambio que cada uno req uiere ha-
cer con los demá s, su inte rdepende ncia natural, es procesada co nfo r me a su código intrín seco
y para fines de su autodesarro llo singu lar. Ind epend ient emente del h ec ho que en esta visión
teórica la soc iedad deja de tener sentido o intencionaJidad, el resu ltad o final de la diferencia-
ción es que no existe ni pu ede habe r una jerarquía ent,·e los sistemas parciales de una soc ie-
dad pu es toda s las funciones so n soc ialmente necesar ias, por lo qu e "la soc ieda d no tiene ni
centro ni vért ice". Los prin cipa les sub sistemas so n el político, el económico, el juríd ico, el de
c iencia, educación, familia, religió n , arte. La teoría soc iológica de Luhmann representa en-
tonce s el gran desafío a la capaci dad d irectiva del sistema político, el cual sería un subs iste ma
más, igua lmente autorreferido y autónomo, que como ta l no puede er igirse co mo centro de di-
recc ión de los demás o del conj u n to socia l. El fun cionam iento del (sub)s istema políti co no es
equ iva lente a gobernac ión y su efecto no es la go bernac ión de la sociedad. Algo tan desencan-
tador como aleccionado r para la suerte futura de la sociedad.
38 En gra n medida, la independencia de los actores políticos y civiles es causa y efecto de
las ac tivid ades realizadas para revalor izar el estado de dei·echo , que impli có mo vilizaciones
reivindicativas de derechos humano s, garantías individuales, igua ldad de trato, equ idad de gé -
nero, impa rc ialid ad de los órganos de justicia ... Es asi mi smo causa y efecto de las ac tividades
emprendidas para democratizar el régimen-sistema político y dar reconoc imiento in stitu cio -
na l a la pluralidad política. Por su parte, la independencia de los actores económ icos se rela-
ciona con los movimientos po líticos y civ iles a n teriores, pero sobre todo con los hechos re -
cientes de la liberalización de la economía, el reflujo de la int ervención estatal en ej mundo de
los negocios y del traba jo y, en remate, su incorporación a la globa lización productiva, comer -
cial y finan ciera.
GOBERNANZA 97
mayor complejidad (por ejemplo, el problema crucial del empleo), en razón
de que los componentes y las causas del problema son múltiples, multidi-
mensionales e interdependientes. Lo caracter ístico de buena parte de nues-
tros problemas colectivos más serios es que han dejado de ser efectos sim -
ples que resultan de la acción de un grupo identificable de actores aislables
("clases sociales", "gr upos de intereses creados", "sindica tos", "empresa -
rios", por ejemplo) y de un grupo además controlable en principio, en tanto
puede ser sujetado, persuadido o disuadido. Son en cambio los resultados
de la acción de múltiples actores pol íticamente independientes (locales,
nacionales, transnacionales, globales), que son también in ter dependientes
por la s múltiples relaciones que tejen entre ellos y que les son necesarias
para poder realizar sus fines particulares y que , por consiguiente, pueden
ofensiva o defensivamente oponer resistencia a las decisiones gubernamen-
tales. Conocer esta constelación de actores con espacios de autonomía re -
levantes, su entramado de transacciones, su eslabonamiento causal (no li-
neal) y tratar particularmente de controlarlos escapa a las capacidades de
un único actor, aun del más poderoso e informado. La solución del proble-
ma requiere entonces la puesta en común o el intercambio de varios recur-
sos (informativos, cognoscitivos, económicos, tecnológicos , morales, políti-
cos) que están dispersos en manos de diferentes actores, a los que hay que
identificar primero y a los que hay que ofrecer luego los incenti vos idóneos
para que reconozcan que el problema tiene significación social, que los
concierne y afecta, por lo que es razonable concurrir, compartir y cooperar
e.ntre ellos y co n el gobierno en su cura . Por ende, la soluc ión de los proble-
mas actuales en el terreno económico y socia l requiere acciones (leyes y po -
líticas públicas) que congreguen a actores y recursos de variado tipo y ori-
gen y cuyos varios intercambios, acoplamientos y cooperaciones entre ellos
no tenga n como balan ce final sacrificios o pérdidas que vayan más allá de
lo tolerable por un lapso razonable.
En estas sociedades ha sido natural que se reclamen y aparezcan nue-
vas formas de dirección social, a consecuencia de que es evidente que los
recursos a disposición del gobierno (información , co nocimiento , dinero ,
normatividad, poder, coacción, reputación, relaciones interorganizaciona-
les e internacionales ... ), aun si de gran alcance, no bastan para conocer y
contro lar las causas que ocasionan los prob lemas socia lmente relevantes
~ y que hacen posible que la sociedad tenga viabilidad y éxito. La relación
\ entre sociedad y gobierno se inspira ahora en nuevos principios, normas,
\ procedimientos y pr áct icas que han dado origen a un nuevo orden institu-
98 GOBERNANZA
cional y a un nuevo modo de gobernar que es más horizontal, descentrali-
zado, dialógico, asociativo, en el que el gobierno no puede más que incor-
porar la deliberación de los ciudadanos (de las organizaciones privadas y
socia les, domésticas y/o extranjeras o multinacionales) sobre la naturaleza
y la prioridad de los asuntos públicos, sobre las acciones que se emprenden
para atenderlos y, sobre todo, incentivarlos a que_ comprometan sus recur - ~
sos y los intercambien con los otros actores sociales y ~~bernam,e~tfles,
pues sólo de esa manera se abordan con alguna probabilidad de ex1to los
asuntos públicos socialmente importantes. Esta configuración de sociedad
de actores diferenciados, independientes y productivos, que coexiste con la
pérdida de autonomía soberana del Estado en las últimas décadas, es la que
ha dado origen a la new govemance, estructurada por la (construcción de)
confianza recíproca entre el gobierno y las organizaciones sociales y por el
enlace de los recursos públicos con los privados (nacionales y extranjeros),
a fin de que la sociedad esté en aptitud de definir y realizar sus futuros
deseados.
En la práctica, además de dejar en libertad a las empresas y a las orga-
nizaciones sociales en los asuntos que son propios de su ámbito (subsiste -
ma) de acción y que pueden razonablemente manejar autónomamente con
sus códigos, recursos e instrumentos produciendo resultados de beneficio
directo o indirecto para el conjunto social, el gobernar se lleva a cabo me-
diante numerosas formas de consulta, negociación, asociación y sinergia
entre gobierno, empresas privadas, organizaciones sociales, centros de pen-
samiento ... , que pueden ser integrantes de la comunidad política o ser ex-
ternos a ella . Y, más avanzadamente, el gobernar o adm ini strar se vuelve
más indirecto, al practicarse mediante regulaciones, asociaciones, formas
de facultación ("empoderamiento") y responsabilización de actores sociales
no gubernamentales, para que éstos se hagan cargo por sí mismos de reali-
zar determinadas tareas de interés común ... en la s que el gobierno, según
asuntos y circunstancias, participa con diferentes roles, tales como agente
financiero, promotor de asuntos, facilitador de la acción colectiva, regulador,
árbitro de inconformidades y conflictos, asesor técnico, contratista de ser -
vicios, socio en proyectos, evaluador de las actividades y resultados de lo s
actores externos al gobierno ... Estas nuevas formas asociativas o delegati-
vas de gobernar pueden tomar la forma de redes (formales o informales),
las cuales comienzan a ser el modo de atender los asuntos que se conside-
ran cruciales para sostener la orientación y la coordinación social y, sobre
todo, para atender aquellos asuntos en los que el gob..ierno ha dejado de
GOBERNANZA 99
tener en sus manos los recursos clave de éxito o ha visto reducido su mar-
gen de maniobra, como el crecimiento económico. 39
La nueva gobernanza toma entonces la forma de coordinación de la ac -
ción colectiva más que el de la subordinación imposible de actores inde-
pendientes, particularmente en las áreas decisivas del crecimiento econó-
mico. En el nuevo proceso o modo directivo el agente gobierno se asume
corno el nodo de una red de interacciones, interdependencias y cooperacio -
nes que tienen lugar entre actores gubernamenta les, privados y sociales. El
concepto de nueva gobernanza consiste entonces en que el proceso social
de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para
realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproduc -
ciónlcorresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y
sociales.
El corazón del concepto de la (nueva) gobernanza es un concepto des-
centralizado de la dirección social. La sociedad ya no puede ser dirigida
(controlada) por un centro de inteligencia (el Estado o el gobierno). Los
instrum entos sociales de control y dirección de la naturaleza y la soc ied ad,
comenzando con el recurso intelectual de la inform ación y del conocimien-
to científico y tecnológico y siguiendo con los recursos financieros y geren -
ciales, están dispersos y distribuidos entre una multiplicidad de actores .
Dirigir una sociedad es lograr la coordinación de esta multiplicidad de uni-
dades y la coordinación no puede lograrse mediante mando y subordina -
ción ni tampoco mediante mano invisible o armonía prestablecida (como
afirman algunos teóricos del "orden espontáneo" de los mercados), sino a
39 En co ndiciones de soc iedad fu er te (o de sec tores o regiones sociales fu er te s), en razó n d e
la diferenciac ión de los sub sistemas sociales (el económico y el científico-tecnológico, en par-
ticular) y en razón de la autonomía y la rela tiva autosuficiencia de mu chos actor es para aten-
der numerosas exigencias de su vida personal y asociada, es notorio que los objetivos genera-
les de la convivencia y las formas de coordi na c ión ya no pu ede n ser estab lecidas unilateral o
predominantemente por el gob ierno y por el(los) partido(s) po lítico(s) de su soporte. El campo
de juego de la go bernación ex itosa ha dejado de ubicarse sólo en el cam po de la socieda d polí-
tica y de las n egoc iacion es int ernas entre políticos y funcionarios profesionales. Por ejemp lo,
el objet ivo crucial del crec imiento eco nómico d el país no podrá ser defin ido só lo a partir de la s
necesidades y co nvicc iones de la clase política en el gobierno y de sus aliados políti cos o de su
personal tecnoburocrático. A sus puntos de vista, in tereses y propósi tos habrá que sum ar lo
que quieran o no quieran hac er las organizaciones finan cieras y productivas del cap ital y del
trabajo (incluyendo las empresas extranjeras y globales) y hasta los orga ni smos financieros in-
ternacionales. Se trata enton ces de entidades que n o son sin más subordinables o forzables
Por el gobierno na cio nal , sino son sujetos de negociación y entendimiento, qu e actúan desde
la perspect iva de sus intereses , propó sitos y responsabilidad es (es decir, de sde la lógica y m e-
dios de su su bsistema soc ial). El coordinarse del gobierno con esos actores cruciales y el saber
coordinarlos restab lece la perdida naturaleza soc ial del proceso de gobernación , que terminó
anquilosado y apocado a l reducirse al heroico actua r gubernamental en solitario.
100 GOBERNANZA
través de interacciones deliberadas entre los actores gub er namentales y
extragubernamentales que para realizar sus fines personales tienen que
tomar en consideración los fines de los demás e intercambi ar información
y otros r ec ursos con los actores que los poseen. Esto da forma a lo que se
llama gobernación reticular o por redes (networkgovemance), la gobe rnan -
za por redes interorgani zac ion ales (Messn er, 2002: 2).
Lo característico del gobernar del gobierno en las condiciones sociales
contemporáneas consiste en coordinarse con/coordinar a otros actores,
gubernamentalmente independientes, que poseen recursos clave (poder,
factores productivos, conocimiento, ascendiente moral...) para realizar los
objetivos deseado s d e la vida en común . La rela ció n de la soc iedad con el
gobierno no es obviamente paritaria en todos los asuntos públicos, pero
tampoco de subordinación. En el formato gubernativo de coordinación el
gobierno pierde capacidad decisoria independiente y soberana en un buen
número de problemas de interés público, así como está obligado a conver -
sar y convenir con los actores extragub er nam enta les con .forme a reglas in -
formales o formalizada s que han sido tamb ién convenidas según los asun -
tos y circunstancias de la vida asociada. La afirmación de la in suficiencia
gubernamental para la gobernación de un a sociedad y, por ende , la nece-
sidad de la asociación y coordinación del gobierno con organizac iones
externas a él constituye la contr ibución singular del conc epto gobernanza a
la acción política y a la explicación politológica y representa, por ende, la
prueba de fuego para su utilidad o inutilidad heurística y práctica.
Los desarrollos teóricos
El concepto de gob erna nz a ha sido en gra n medida un producto de los in-
vesti gadores académicos, que re gistraro n oportunamente lo s ca mbios que
tenían lugar en sus países en la man era co m o se ha cía política, se de cidían
las políticas públicas y se administra b an los servic ios públicos, y que obse r-
varon además que la gob ernación tomaba una forma más desce ntrali za da,
horizont al, asoc ia da con otros agentes y ha sta ret icula r, en lu gar de la tra-
dicional forma piramidal o vertical de gobernar . Pero, debido a las impli ca -
ciones prá cticas qu e elca mbio político-administrativo tenía para el fu tu ro
de las sociedad es, fu eron ta mbi én los organismos int er nacion ales, tan in-
fluyentes hoy en los gobiernos y en los centros de conocimiento, los que
procedieron a esta bili zar las característ icas del concepto de la nueva gober -
GOBERNANZA 101
naci ón y a recomendarlo o prescribido como el "buen gobierno " o la "bue-
na práctica de gobierno" (good govemance) .40
Desde el punto de vista disciplinar, la cuest ión y el concep t o de gober -
nanza comenzó a tomar forma en el con te xto del aná lisis de las políticas pú -
blicas, cuyd propósito cognoscitivo ha sido la mejora analí tica y opera tiva
de las decisiones directiva s del gobierno. Fueron particularmente los ana-
listas de políticas públicas y administradores públ icos alemanes, F. Scharpf ,
R. Ma yntz , F. X. Kauffm an, entre lo s más importantes, quienes desde los
año s seten ta se plantearon por primera vez la cuest ión de la Steuerung (Steer-
ing, en inglés) de la sociedad, la cuestión de la direc ción de la socie dad , que
antes no había sido considerado un problema dado que la acción directiva
del gobierno era exitosa y representaba más b ien la so lución de muchos
otro s pro blemas sociales, además de que el proceso decisional de l gobierno
hab ía quedado sustraído a la mirada de la ciencia . Sin embargo , a partir de
esos años la di recc ión gu ber namental de la soc iedad se volvió empero pro-
blem a y objeto teórico, necesitado de conocimiento y exp licación, porque
sobraban las razones económicas y sociales para p reocuparse teórica y
prácticamente del desempeño directivo del gob ierno . Tomó entonces forma
la Steuerungstheorie, la--teorí-a-Ele-la direcci ón de la socieda d, que a semejan -
za de los demás campos teóricos, comen zó a pr eguntarse e indagar sobre el
sujeto o los suje to s de la dirección d e la sociedad, su s principios y regl as,
sus condi ciones , instrumentos, patrones de operación y sobre su s límite s y
alcances, hasta llegar a la pregunta central sobre si la acción estr ictame nte
gubernamental tenía la capacidad suficiente para dir igir a la sociedad d el
momen t o.
Las primeras indagaciones apuntaron de inme diato hacia la planifica -
ción y la regulac ión (con su sopor te de negociación corporativa entre cap ital
Ytraba jo), que habían sido los instrumentos dir ect ivos de los gobiernos de la
sociedad industrial europea del siglo XX, y se pregu ntaron si eran todavía ins-
trum entos directivos eficaces en sociedades en transformación eco n ómica,
como la alemana, que comenzaban a dejar atrás la producc ión for dis ta de
,
40
_ El libro pione ro, que recog ió un buen número de exper tos en política y ad ministra ción
jubhca , como R. M~ynt z . A. Du ns in~, T. B. Jo rgense n , con ~rt ícu los teóricos y polít icos re -
ev~ntes, es el coordinado por J. Koo 1man (1993). En esta misma línea hay otros a utor es de -
~1s1vos para la construcc ión y difus ión del concepto, como J. ~i erre , G. B. Pe ters , P. H!rst,
· N. Rosena u, R. A. W. Rhod es, G. Sto ker y otros, que compend iaro n sus avances en el hbro
h_asta ahora m ás ela borado en el tema, Debating Governan ce (2000 ). En el medio hispa n oame-
;1cano, el In stit u t I?-ternaciona l de Gobern ab ilit at de C~t~l un ya (ncc), bajo la dirección de
~ f'.rats , y su rev ista Gobernanza son una referencia bas1ca para los interesa d os en la pro-
'1Yucnv1dad an alítica, política y adminis trativa del concepto (www.iigov.org).
102 GOBERNANZA
productos básicos en serie y se desplazaban postindustrialmente a la combi -
nación de productos y servicios frente a consumidores más diferenciados en
sus demandas, enfrentaban una competencia internacional más activa en su
mismo territorio, a la vez que transnacionalizaban sus empresas y merca -
dos. Asimismo se preguntaron si eran todavía instrumentos apropiados para
conducir una sociedad en transformación cultural e institucional, que se
caracterizaba por la creciente diferenciación funcional e independencia
política de sus sectores, una mayor independencia y pluralidad de sus
miembros en sus proyectos de vida personal y asociada y, crecienteme nte,
por una caída de su compromiso cívico y sentido de pertenencia social.
Un botón de muestra de la nueva situación lo representaba el estanca-
miento económico de las sociedades industriales europeas de esos años ,
que suscitaba incertidumbre sobre el futuro de la seguridad y bienestar
social alcanzado, pero de inmediato se advertía que se trataba de un pro -
blema complejo que en el marco de economías transnacionalizadas com -
petitivas y en entornos de sociedad más diferenciados y autónomos ya no
podía ser resuelto mediante planes nacionales más pormenorizados, reg u-
laciones más precisas y pactos corporativos más exigentes. La planeación y
regulación estatal perdían fuerza directiva por cu anto sus prescripciones o
políticas eran insuficientes o anodinas para el tipo de problemas que las or-
ganizaciones (empresariales, sindicales y sociales) vivían y para el tipo de
objetivos que buscaban . En suma, la dirección social ya no podía ser asegu - ¡
rada desde un centro d e visión y mando como si se viviera todavía en el
mundo unit ari o de la industrialización en su fase pr ima r ia, territoria l y
relativamente cerrada, y en una "sociedad de clases" simple, en la qu e la si- /
militud de intereses y proyectos de vida entre los miembros de la s clases
era lo distintivo .
Dos conclusio n es se desprendían de la nueva situación: el gobierno, a
pesar de sus esfuerzos más responsables, ya no puede por sí solo dirigir a la
sociedad ni dirigirla con los instrumentos verticales tradicionale s de la pla-
neación, la regulación y la negociación corporativa, que acaso permiten
todavía lograr pacíficamente equilibrios aceptab les entre los factores de
producción pero que son irrelevantes para relanzar el crecimiento y asegu-
rar rendimientos a las empresas particu lares y a la sociedad toda, dado que
el espacio económico nacional, con sus empresarios y trabajadores, h a de -
jado d e ser la referencia última y se ha vuelto poroso e int er dep endi en te
bajo la presión del libre comercio y la competencia. La insuficiencia guber-
namental hacía lógicamente obligatorio o conveniente que ' las organizado-
GOBERNANZA 103
nes empresariales se hici era n responsables del manejo de sus asuntos, pero
la responsabilización ocasionaba una ma yor independencia de los sectores
industriales respecto de las políticas gubernamenta les .
Más allá de los problemas del desarrollo económico de la sociedad , el
concepto de gobernación/gobernanza fue tomando forma alrededor de al -
gunos resultados de la disciplina de políticas públicas, la cua l, desde su
fundación, había sido la primera en señalar que la acción directiva del go-
bierno no era objeto de estudio de ninguna disciplina , por lo que debía ser
tematizada, problematizada, y había que estudiar sistemát icamente la he-
chura del proceso directivo (policydecisionmaking), sus sujetos , fases, ope -
raciones, instrumentos, resultados, estilos o patrones. Sin embargo, fueron
algunos resultado ? de in vest igación de la disciplina, como el concepto de
-"r ed es de políticá'' (policy networks), los que ofrecen las primeras eviden-
cias de que el proceso directivo, como se manifiesta en la decisión y des-
arrollo de las políticas públicas , empieza a modificarse en un sentido pos-
gubernamental.
En determinados campos de problemas y políticas públicas, existen múl-
tiples ac tores, gubernamentales, pri va dos y socia les, que se neces itan los
uno s a los otros para que ciertos problemas de su in terés logren ser consi-
derados de importancia pública y entren a formar parte de la agenda del go-
bierno y, sobre todo, que se necesitan para sumar e intercambiar r ecursos
que son básicos para poder estar en condición de reso lver los. Estos actores
interdependientes, públicos y privados, políticos y civiles, cuya acc ión aso -
ciada toma múltiples formas de interacción , se convierten más temprano
qu e tarde en los que dominan la din ámica de un determinado campo de po -
lítica y los que deciden tanto la formulación como la implem entación de las
política s, especialmente en el campo de la política eco n óm ica y soc ial.
Estos conjuntos de actores int erdependientes, cuya acción asociada es con -
ceptualizada razonablemente como ~red", muestran que en determ in adas
polític as el poder de decisión está disperso entre varios actores, públicos y
privados, y que la cooperac ión entre ellos es clav e p ara la defini ción y la
\realización d e la política pública. Las redes, por end e y por lo menos, po -
nen de manifiesto la in sufic iencia del gobierno en la solución de los proble-
ma s sociales y la desb~ocratización de la polítita públi ca . Las redes desta-
can también que el gobierno como diri gente de la sociedad requi ere te n er
la habilidad para articu lar las iniciativas de múltiples actores alrededor de
metas de interés público y fomentar la cooperación, pues su mando jerár-
quico ha perdido el filo.
104 GOBERNANZA
Otro punto clave para la afirmación del enfoque de la gobernanza fue la
manifiesta ineficacia e ineficiencia del proceso mediante el cua l se im-
plementaban las políticas, que dejaba en claro que éstas no arrojaban lo s
resultados previstos o que éstos eran distantes de los previstos y deseados .
El fracaso mayor o menor de las políticas fue normalmente imputado a de-
fectos y dificultades de implementación, pero no al análisis que inspiró su
formulación. Los primeros estudios sobre la implementación de las políti-
cas indicaron que los defec tos e incumplimi entos se debían a "la compleji-
dad de la acción conj unta" (Pressman y Wildavsky , 1973), que atravesaba
todo el proceso de la puesta en práctica de la política y que mostraba que
en ella participaban desordenadamente actores gubernamenta les, privados,
sociales y los destinatarios mismos de la política, con diferentes perspecti-
vas, expectativas y urgencias. Como mínimo fue evidente que el enfoque
top-down gubernamental, que daba por segura la disciplina y capacidad de
su buro cracia, era inoperante, así como se mostró lo importante que eran
las interacciones de los operadores públicos con los destinatarios para que
la política pudiera arrojar resultados. El destino de la política quedaba co n -
dicionado por actores que no estaban en el gobierno ni en la cumbre del
gobierrio sino que eran operadores que interactuaban directamente con los
ciudadanos. No fue casuar que , en respuesta a políticas fracasadas, la se-
gunda generación de estudio,sos y diseñadores de programas de implemen-
tación revirtieran el enfoque jerárquico y burocrático y propusieran esque- _
mas alternativos bottom-up, implementaciones adaptativas, no programadas,
en los que se otorgaban un papel decisivo a los actores no gubernamenta- -
les. En opinión acertada de R. Mayntz, con este necesario giro se rompía "el
paradigma fundamental: la elabo ración de la s políticas como acción de go-
bierno y la implementación como acción de las agencias públicas" (1399: 7).
En efecto, en la disciplina de políticas públicas y de AP, el gobierno había si-
do permanentemente considerado el sujeto de la dirección política, así co-
mo los ciudadanos habían sido considerados únicamente los desti n atar ios
de la política, los objetos de control político.
A partir de las vicisitudes de la implementación se descubrió que ciuda-
danos, sectores privados, organizaciones sociales eran actores que habían
de ser tomados en consideración e integrarlos de algún modo como actores
que participan en la decisión de la política, en su diseño y destino , si es que
interesaba aún al gobierno que su política fuera exitosa y no sólo una decla-
ración de buena voluntad. Las acciones de resistencia o involucramiento de
los actores privados o socia les surg ieron entonces como factores que defi -
GOBERNANZA 105
nían la suerte directiva del gobierno, que facilitaban o imp edían que pudiera
diri gir, que sus políticas directivas pudieran arrojar resultados beneficio-
sos, en el entendido de que reeditar la compulsión gubernamental (regula-
ciones, planes, programas) en determinadas áreas de política , justament e
en las relacionadas con el desarrollo socia l, era una medida ineficaz y con-
traprodu cente.
Por eso es acertada la distinción que, a _raíz de los problemas de la im-
plem entación de las políticas, Mayntz hace entre St euerung sfahigkeit (capa-
cictad de dirección), que es una propiedad del gobierno, y Steuerbarkeit
(posibilidad de ser dirigidos, disposición a ser dirigidos), que es una pro-
piedad de los actores eco nómicos, civiles y políticos. En esta perspectiva,
con evidencias a su favor, quedaba claro que la mayor capacidad institucio-
nal, fiscal, administrativa de un gobierno no arroja resultados de valor si
los dirigidos o los destinatarios de los supuestos magníficos beneficios gu -
bernamentales no están dispuestos a someterse a las políticas, no aceptan
sus prescripciones , entre otros motivos porque no les resultan importantes ,
debido a su independencia, autosufici encia o interdependencia de recursos
clave con actores externos al gob ierno o a la misma comunidad política
, doméstica. Esta distinción abre y ~xpresa la conciencia de la insuficiencia
gubernativa del gob ierno. La conclusión era previsible. Si la dirección o
coordinación de la sociedad por medios políticos o jerárquicos se ha vuelto
ineficaz, hay que ir a buscar otros dispo sitivos de dirección socia l, los cua -
les se creyeron encontrar en los mecanismos de mercados y en las variadas
formas de organ ización social solidaria o mutualista. El descubrimiento de
otras formas de gobierno social, alternativas a las del gobierno político me-
diante mando, representa la base para la afirmación del concepto de gober-
nanza. R. Maynt z es pre cisa:
Las investigaciones (sobre la implementación de las política s) contr ibuyeron a
minar la s bas es mismas del modelo de la gobernac ión política , es decir, las ba-
ses de la idea de que el Estado, aun en caso de encontrar resistencia en los gru-
po s sometidos a sus inic iati vas, seg u ía siendo el fulcro del contro l de la socie-
dad. La desilusión por el hecho de que ya no existía un centro eficaz de control
político llevó a prestar atención a formas alternativas de "gobernación soc ial"
(societal governance). La búsqueda se concen tró alrededor de do s principios de
dirección nuevos y distintos, los principios del m ercado y de la autoorganiza-
ción hori zo ntal , que fueron ana lizados como alternativas al control político je-
rárqu ico [1999: 7].
 107
GOBERNANZA
106 GOBERNANZA
rnente por haberse desgubernamentalizado, por haber incorporado antina -
En el medio latinoamericano las crisi , . turalmente en su gobernación los dispositivos del mercado y de la sociedad
años ochenta y el descubrimiento d, 1 l' : economicas Y políticas de los
, . e os imites de las refo , civil. El acento inalterado en la capacidad gubernamental parece entonces
y po l iticas emprendidas (democraf ., . 1 . rmas economicas
de sobra para plantearnos la e t·i~ac10n me mda) nos ofrecían elementos sugerir que damos por probable la existencia de una sociedad subordinable
ues wn acerca de la dir ., . 1 a un centro de poder unitario, a la manera de los tiempos autoritarios de la
tros países y para plantearla d d . ecc10n socia de nues-
respecto del gobierno como ets e pred~usas_ de escepticismo o de cautela "vieja gobernanza", o que consideramos que la sociedad se encuentra per-
agente irectivo central L · b fectamente representada en las decisiones del poder público , a la manera
d e 1 autoritarismo y las notorfas l'imi·t ac10nes . gubernativa · de a mgo
l ernación
de los tiempos recientes del radicalismo democrático inocente. Tal vez la
mocracias eran motivos más que su t·icientes . para pla t s as 1 nuevas de-
razón de fondo para no descubrir o tomar en serio el problema de la gober-
e la gobernanza de la sociedad. n earnos a cuestión
d nanza es que en nuestras sociedades no se observan extendidos o consoli-
Sin embargo, la cuestión de la dir ., . dados los sectores de una economía productiva y competitiva ni los de una
tro de los problemas de nuestro , ecc10n socia l no surgió desde aden-
s paises, por lo que da la . ., sociedad civil mutualista y solidaria, razón por la cual fuera del agente go-
una
. cuestión importada . D e b'd i o a razones explicabl impres10n de ser
Clones y creencias latinoam . l es por nuestras cond i- bierno parecen no existir poderes socia les con capacidad de so lu ción de
encanas e grueso de n t l' . problemas y de autorregulación, cuyas actividades y resultados contribu-
ectuales, incluyendo a los que practican '. 1a disciplinad ues ros l po1,lticos. e inte-
1 yan a la conducción de la sociedad hacia metas de vida de mejor calidad.
no h an podido querido plante bl e a po itICa pública,
. O arse e1 pro ema de la gob En estas condiciones, como ya h e afirmado, la gobernanza no puede ser
incapacidades y restricciones directivas de los . ernanza, pese a las .
gubernamentalista de direcc · , d l . gobiernos, porque el enfoque más que el actuar directivo del gobierno.
wn e a sociedad no Fuera de nuestro contexto latino americano, la producción académica
naturaleza y ha permanecido . t d s es como una segunda
m oca o no obstante · mundial en lo s últimos 10 años es abundante , aun si con frecuencia lo s
rnos y transiciones democráti L . . nuestros neohberalis-
cas . as transic10nes d , · autores emp lean el término de gobernanza con un sentido genérico de dic-
ron e refrendo de la concep . , b , emocraticas significa -
1 cion gu ernamentalista d l b cionario de bolsillo ("modo de gobierno") sin explicar su aparición y uso y
su problematización. La demo cracia. nos i.b eraba d l' de a go. ernación, no
1 sin definir con precisión los componentes y las condicione? del nuevo
y catastróficos pero en nue t . e i eres mcompetentes
, s ra creencia los goberna t d . modo directivo, o bien contribuyen a reproducir la laxitud del concepto asi-
presentativos serían los dirigent d , . n es emocráticos re-
las riendas de la conducci·o, e_s e lexito que esperábamos, que tomarían milándolo a otros conceptos que nos son más familiares (régimen, sociedad
n nac10na y nos 11 , l . política, gobierno, AP, sistema político-administrativo, patrón de policyma-
La democracia incrementaba la .d d devanan a a t ier ra prometida.
. d capaci a el gobier d b king ... ) o lo emplean con tranquilidad dando por supuesta su univocidad
soCie ad . Una verdad a riled· L no ego ernar a su
, · ias. a mayor parte de t · conceptua l y aceptación general. 41 Sólo muy recientemente comienza a
cnticas se encaminaron ent . nues ras consideraciones
. onces a cuest10nar los . t .
del gobierno, como las políticas de . l , . ms rumentos directivos
cados globa les, pero J·amás aJuste, as pohticas neoliberales, los mer- Por eje mplo , una mirada a un lib ro rec ientísimo d el pr est igiado DQnald F Kettl (2003)
41
apuntaron sus armas a l .d ofrece só lo definicion es genér icas y hasta elementales. Por ejemplo , "crece la br echa entrego-
nar del gobierno a la sociedad El 1·b . a capaci ad de gober - bierno (governmenl) y goberna ción (governance) . Gobierno se refiere a la estructura y función
. · neo i erahsmo com · de las in stit ucion es públi cas , mientras Gobernación es la manera como el gobiern o hace su
to ha sido el blanco ' no la capac·di a d d.irectiva . del gobie o mstrumento
d , y. forma- trabajo, cump le su función " (2003: xr). O "goberna ción es un a man era de desc ribir los víncu los
corno antaño es considerado el umco , . d'irector de la rno emocratico, .
que entr e el gob ierno y su entorno político, soc ial , administrativo. Es también una man era de de sig-
O
En nuestro imaginario circu la todavía la idea rquesta so~ial. nar las iniciativas que los Estados han emprend ido en todo el mundo para r edu cir su tamaño,
sin dejar de responder a las dema nd as de sus ciudadanos " (2003: 119) . Es notorio el uso ele-
paz de gobernar exitosamente s· 1·b d de que el gobierno es ca- mental del concepto, que ter mina por volverse sinónim o de cualquier cosa en el ámbito políti co-
i se i era e los instr ·
que h a empleado recientemente d. . . umentos madecuados admin istrativo. En el otro extremo se ubi ca el libro d e March y Ols en (1995) , que rebasa la
.. para ingir a su socied d b pr ob lemátic a específica del proceso de gobe rnación , aunque ofrece consideraciones notabl es,
positivos de mercado que so .d a , a sa er, los dis- dado que int e nta una teoiia genera l de la estructura y func ionamiento de la dem ocracia contem-
' n consi erados en el d
los reales factores de desgob. d h . grueso e nuestros países poránea desde un fuerte enfo qu e institucional (de identidades y comportamientos apropiados
d. ierno e a ora y siempre El b. más que el neoin stitucional econó mico de intercambios utilitari stas) . Gobernanza com pendia
e irigirnos con los instrume t 1 . go ierno es capaz
d n os estata es y se ha vuelto incapaz ju sta -
 108 GOBERNANZA
estabilizarse la denotación del concepto y se profundiza en las razones de
su aparición y en.los componentes de su denotación. Un resumen acertado
de las vertientes del debate académico sobre la gobernanza es ofrecido por
J. Pierre (2000: 3-4), al afirmar que
la literatura sobre la gobernanza es algo confusa en lo que concierne a su con -
ceptual ización y tiene un doble significado. Por un lado, es un concepto que se
refiere a los intentos em píricam ente notorio s que ha hecho el Estado a fines del
siglo pasado para adaptarse a su entorno y, por el otro, denota la representa -
ción conceptual o teórica de la coordinación de los sistemas sociales y del rol que
el Estado desempeña en ese proceso ... En el primer enfoque, que podría califi-
carse de Estado céntrico, la cuestión central de investigación consiste en deter-
minar en qué medida el Estado tiene la capacidad política e institucional de diri-
gir a su sociedad y cómo se relaciona el Estado con los intereses de otros actores
influyent es . En el segundo enfoque , más soc io céntrico, el foco de la investiga -
ció n es la coordinación y el autogobierno que caracteriza a varios tipos de re-
des y asociaciones. Sin embargo ninguno de los dos enfoques prejuz ga en dón-
de se ubica el sitio del poder. En el debate público, gobemanza significa en gran
medida la coordinación y cohesión sostenida entre múltiples actores con dife-
rentes propósitos y objetivos, tales como actores e instituciones políticas, inte-
\ reses corporativos, socie dad civil y organizaciones transnacionales. Lo que
antes eran roles incuestionables del Estado so n considerados ahora problemas
com un es y genéricos de la sociedad que pueden ser resueltos por las institucio-
nes política s o por otros actores. El punto central es que las institucion es políti-
cas ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza . En este sentido, se
puede decir que goberna nza expresa de m anera resumida la visión dominante
que se tiene del gobierno en el Zeitgeist de fin de siglo. Gobernanza, a lo lar go
de l debate, representa la cuestión de cómo mantener el rol directivo de las ins-
tituciones políticas a pesar de los desafíos internos y externos al Estado. Y pre-
sum ibl emente es algo más agradable que "gob ierno", que se ha vuelto un con-
ce pto bastante peyorativo.
El mérito de Jan Kooiman es haber sido el primero en llamar la aten-
ción sobre el hecho de que al final del siglo XX cambiaba el equilibrio entre
el gobierno y la sociedad en la realización de las meta s colectivas deseadas
entonces todo s los componentes que int egran el mundo de la política: régimen, socieda d polí-
tica, sociedad civ il, acció n política, políticas públicas, gob ierno y proceso de gobernar, organi-
zación administrativa ... , aunque procesados como dimensiones del gobierno democrático.
GOBERNANZA 109
y, en consecuencia, el primero en haber distinguido entre la acc ión del go-
bierno y la gobernanza de la sociedad y en haber planteado el problema de
la gobernación/gobernanza como algo mere~edor de análi~is y algo cru_cial
ara el futuro de las sociedades. Desde su pnmer planteamiento y contnbu-
~ión conceptual (en Kooiman: 1993) hasta sus últimos retoques y refina-
mientos conceptuales (en Kooiman, 2000 y 2003), sus escritos representan
una referencia fundamental en el tema de la gobernanza debido a su traba-
jo incesante por pulir el concepto y por construir una explicación teórica de
su aparición, aunque sus escritos reproduzcan el mismo formato de razo-
namiento, sus conceptos tardan en estabilizarse y recientemente parezca
lan zarse atrevidamente a una teoría de la sociedad.
La cuestión de la gobernanza tiene su punto de partida en la observa 1
ción de que en las últimas décadas gobierno y socie dad han comenzado a
compartir la tarea y responsabilidad de resolver los problemas de su socie -
dad y, por en de, a abandonar el trabajo en solitario o en rivalidad (el Estado
contra el mercado, la buro cracia contra las organizaciones de la sociedad
civil) y a ente nd er la utilidad de la cooperación. El cambio se debe a la noto-
ria pérdida de capacidad de lo s gobiernos en la conducción de la sociedad
y, en consec uenci a, pretende responder a las interrogantes sobre el modo de
gobernar a la sociedad contemporánea a fin de preservar los niveles de vida
alcanzados y moverse hacia niveles superiores de bienestar y seguridad. El
poder público ha perdido relativamente fuerza respecto del poder privado
en la soluc ión de los problemas de la socie dad y en la creación de sus nue-
vos horizontes, pero las circunstancias contemporáneas muestran que los
actores políticos y económicos tratan más bien de interactuar y comple-
mentarse.42 Esta interdependencia o interacción, 43 como él prefiere decir,
42 Me parece per spicaz la afirmación de Kooiman: "~oy es más _ap~opiado habl_ar de roles
cambiantes (shifting) del gobierno que de roles decrecient es (shrmking) del go bi erno .. . La
reduc ción de las tareas del gob ierno y la concienc ia más clara de que el gobierno tien e que
cooperar co n otros actores sociales no hace de nin gún modo obsoleta !ª inte:"~nción guberna-
mental. Significa más bien saber que el mando y contro l es ~n mecanismo hm1tado ~e gobie_r-
no y que las respuestas a los problemas de la socieda d requieren de un conJunto mas amp ho
de enfoques e instrum entos" (2000: 139).
43 La interacción es lógicame nt e una pieza centra l de su teoría de la gobernanza, que es
definida tamb ién como interactive governa nce, aunque su concepto de int eracción haya sido
sometido a diversas ree labora ciones que pretenden terminar en una teoría de la interacción
social (véase capítulo H en Kooiman, 2003) de raíces sociológicas. Su ~on cepto es fundamen-
talmente descriptivo y se relaciona con la no ción de int erdepen denci a, en el sentid o de que
ningún actor posee todos los recursos necesarios para resolver sus problemas Y los de la vida
en comú n, por lo que entra en varios tipos de int ercambio con otros actores. Nada nuevo. Esa
denota ción permanece a lo largo de sus diversos artículos: "una interacción pued<;;ser conside -
rada como una relación de mutua influencia entre dos o más actores o ent id ades (2003: 13) y
 110 GOBERNANZA
es algo lógico y obligado, porque en las actuales condiciones sociales nin -
gún actor social es lo demasiado dominante para imponer a los demás una
determinada línea de comportamiento o para transferir los costos de la so-
lución de problemas sociales hacia otros actores y obtener ganancias exclu -
sivas, además de que "ningún actor, público o privado, tiene la información
y el conocimiento req uerido para resolver probl ema s complejos, dinámicos y
diversificados, ni tiene el mirador suficiente para seleccionar los instru -
mentos eficaces y menos el poder suficiente para dominar unilateralmente"
(Koo iman, 1993: 4; 2000: 142) .
Los nuevos modos de interacción entre el gobierno y la sociedad est án
a la vista en las áreas de políticas de bienestar social, protección ambiental,
educación, salud, infraestructura físi ca .. . y han producido cambios tanto
en el gobernar como en la gobernación/gobernanza. La tormentosa prime -
ra producción de Kooiman (1993) se debe a que él (como nosotros) a co -
mienzos de los años noventa seguía atrapado por la tensión entre la idea
tradicional de que el gobierno es el agente de la dirección social y el hecho
observab le de que las formas de go bernar o dirigir a la sociedad se habían
modificado y abarcaban a actores extragubernamentales. Por consiguiente,
su pensamiento se construye meticulosamente alrededor 'de la dist inci ón
entre el gobernar del gobierno (governing), que es el ojo que mira hacia el
pasado, y el proceso de gobernación o dirección de la sociedad (governan -
ce), notoriamente posgubernamental, que calificará co rrectam ente como
"políticosocial" y qu e es el ojo que mira hacia el presente y el futuro. Gober-
nan za es justamente la manera de nombrar distinti vam ente la nueva reali -
dad que surge y que at añe a la dirección o gobernación de la sociedad , pero
qu e es una realidad distinta de la del gobernar del solo gobierno e incluye e
i~tegra las interacciones de varios actores. Gobernanza es el nombre pro-
p10 de la manera como se gobierna y se puede gobernar en las condiciones
contemporáneas de "dinámica, complejidad y di vers idad ", como suele
decir e insi stir. 44
Es lógico entonces que en su última producción (2003) la distinción ini -
cial pierda sentido y concluya congruentemente con la poderosa afirma -
ob se rva qu e en toda int eracció n ha y una dimensión intencional y una dimensión estruct ura l O
contextual, por lo qu e cada intera~~ión "está comp uesta de procesos y estruct ur as", a lgo soc io-
lóg icame nt e correcto. La mteracc1on se pr ese nta en tres clases: interferenc ias, interjuegos (in-
terplay) e zntervencwnes (2000: 143- 145; 2003: 12-25).
44
"La co mplejid ad, d _in ám ica_y div ersida?_crecie ntes de nu estras soc ieda d es, causadas por
los desarro llos sociales, tec nológicos y c1ent1f1cos, h a pu esto a los s istemas de gob ierno frente
a nu evos retos en los que se req u ieren nuevo s modos d e ent end er la go berna ción de la soc ie-
dad" (1993: 6).
GOBERNANZA 111
ción de "gobernar como gobernanza" (Governing as Governance): la gober-
nanza no es otra cosa que el modo y proceso de gobernar una sociedad en
las condiciones sociales contemporáneas. Hoy no ha y manera de gobernar
rnás que posgubernamentalmente, mediante "gobernanza sociopolitica,
que ha de ente nderse como los Qrreglos de los actores públicos y pri va do s
en cuyo marco se dirigen al objetivo de resol ver los problemas de la socie -
dad y de crear oportunidades a la sociedad, así como se di rigen al objetivo
de cuidar la s instituciones soc iale s que enmarca n estas activ id ades de go-
bierno" (2000: 139 ). Sorp re ndentemente la misma definición es retomada
casi textualmente tres años después pero aplica d a a gobernar: "gobernar
puede entenderse como la totalidad de las in teracciones en las que partici-
pan los actores públicos y privados a fin de dirigirse al objetivo de resolver
probl emas de la sociedad y crear oportunidades, pres tando atención a las
institucion es que son los contextos de esas interacciones de go b ernar y
estab leciendo un fundamento normativo de todas esas activ idad es" (2003:
4). Desvanecida la distinción , la conclusión es que la gobernanza no es una
realidad empírica sino el concepto del gobernar: "la totalidad de las concep -
cione s teóricas de gobernar" (2003: 4). Es el concepto abstracto de la activi-
dad concreta de gobernar a Ja sociedad, pero que tiene que denominarse
gobernanza a fin de denotar que la actividad directi va de la sociedad ha
dejad o de ser sólo gubernamental, es de cir, la acción del gobierno. En este
sentido, goberna nz a y gobernar son iguales si tomamos en cuenta que go-
bernan za es sólo el concep to del hecho real de la acción gubernativa y que
f u contenido real denotado es gobernar. Su única distinción es que 1a go -
\bernanza pertenece al orden mental y gobernar al orden real.
Lo que está a la vista al final del siglo xx es , según Koo ima n , que el go -
bierno gob ierna mediante "coacciones" (colaboraciones, concurrencias),
que toman las formas de la coproducción, codirección, corregulación, co -
gestión , asoc iaci ón entre actores públicos y priva dos, pero con característi-
cas diversas a la s formas tradicionales de unión de la acción pública con la
pr)vada. G9bernar median te coacciones entre el gobierno y los actores eco -
nómic os y sociales depende de un contexto de condiciones soc ial es que
· inducen u obligan a esas prácticas interactivas de gobierno , las cuales pro-
gresivamente se van sedimentando y estabilizando en patrones de goberna -
ción.45 Por un lado, la gobernanza es definida como "el patrón o la estruc-
45
"Por goberndr entiendo las actividades que actores sociales, políticos y administrat ivos
emprenden de ma nera deliberada para guiar, di rigir, contro lar a (sectores o d imensiones de ) la
sociedad ... Por gobemanza entiendo los patrones que resu ltan de esas act ividades gubernativas
112 GOBERNANZA
tura que surge en un sistema sociopolítico como el resultado común de los
esfuerzos de interacción de todos los actores involucrados" (1993: 236), el
patrón directivo que surge de la s interacciones público-privadas . Pero, por
otro lado, la gobernanza es el orden o el arreglo que enmarca y regula esas
int erac~iones que se llevan a cabo para fines de gobierno. Hay un ciclo de
causa-efecto entre gobernar y gobernanza. "La definición de la gobernanza
como 'el patrón u orden emergente de un sistema', que es el resultado de
procesos (interacciones) socia les y a la vez el medio a través del cua l los ac -
tores pueden actu~r e interpretar este patrón, ofrece la pista para ente nder
las relaciones entre gobernar y gobernanza" (1993: 236) .
El común denomi'!lador de los dos conceptos es su carácter sociopolíti -
co: "el gobernar sociopolítico", "la gobernanza sociopolítica", que así se de -
nominan para destacar que gobernar ya no se circunscribe a los actos de l
gob ierno (de la instancia o institución gobierno), sino que comprende pro -
cesos de interacción entre diferentes actores sociales, públicos, privados. 46
En resumen, la gobernanza, que en su primera producción fue definida
como el patrón de gobernación y, por consiguiente, como el lineamiento
general, constante y caracte rí stico de las variadas (co)acc iones concretas
que tienen lugar entre actores públicos y privados para gobernar la socie -
dad , concluye coherentemente en la gobernanza como el concepto preciso
y unívoco de lo distintivo de los muchos actos de gobierno que se requieren
en las diversas y cambiantes circunstancias sociales: su naturaleza socio -
política. En su producción tardía lo denotado como "sociopolítico" serL
preferentemente denotado como "societal" (societal governa nc e), es decir,
como un hecho o proceso de la sociedad toda más que gub ernamental. 47
Una aclaración precisa y contundente .
La propue sta de Kooiman, que se extie nd e de 1993 a 2003, no es só lo
un esfuerzo por afinar lo s conceptos centrales, sino un desarrollo teór ico
que quiere precisar "los diferentes niveles, modos y órdenes de la gobernan-
de los ac tor es soc iales, po líticos y admi nistra tivos. Los patrones son un resultado de las activi-
dades, pero ta mbi én so n el marco más abstracto y sup er ior para los esfuerzos del gobe rnar co-
tidiano" (1993: 6). Este marco de acción será desp ués llamado fluidamente arreglo, orde n, r~-
glas del jue go, sistema.
46 "La goberna n za es una rea lidad de la soc ieda d en la que participan 'gobernantes ' (gover-
nors) públicos y privados" (2000: 139). "La gobe rnan za es una calidad de la sociedad, crea da
por gobe rn a ntes públicos y privados, por lo cual es soc iopolíti ca" (2003: 3).
47 En la reflexión de Kooiman hay un tercer concepto relac ionado con el sentido y la capa-
cida d de gobierno, el que nos es más familiar y llamamos gobernabilidad, que es defin ido
como un proceso de eq uilibrio entre la s neces idades y capac idades de gobierno, pero que no
tiene relevancia en su teorizac ión, en tanto que el equ ilibri o perdido en e l tiempo de una
gobernació n gub erna menta lista se logra ahora por el gobernar o la gobernanza sociopolítica .
GOBERNANZA 113
za" (2000: 138). En lo que respecta a los "modos de gobernanza", que están
presentes en las interacciones entre los actores públicos y privados y que
las determinan, tres son los principales: autogobierno (selfgovernance ),
cogobierno (cogovernance), gobierno jerárquico (hierarchical governa~ce) .4 8
Toda la gobernación societal puede ser entendida como el resultado de la
combinación de estos tres modos de gobierno que tienen lugar en la socie-
dad. /4utogobierno: se refiere a la capac id ad de los actores y organizaciones
sociales para regu larse y gobernarse a sí mismos y se relaciona con su auto-
nomía y consiste en su capacidad de determinar su sentido de dirección y
desarrollar y mantener su prop ia identidad. Va de suyo qúe si en una socie-
dad no existen entidades con la capacidad de autogobernarse (autod irigi rse,
autorregularse, autocontrolarse) la "gober nanza societal" carece de las con-
dicion es para existir, por lo que la jerarquía será el obl igado modo de
gobierno. (La autogobernación se desarrolla a partir de los conceptos de la
autopóiesis de los sistemas vivos y sociales.) Cogobierno: se refiere a las for -
mas de intera cción entre varias unidades u organizaciones con el propós ito
de gobernarse. Sus formas son horizon tales, pues los actores se comuni -
can , colaboran o cooperan sin la presencia de un actor gobernante central
o ¡:lominante que defina rumbo e instrum en tos. Su manifestación son las
múltiples redes de cooperación entre actores privados que tiene lugar en la
sociedad civil y las múltiples asociaciones entre los actores privados y los
actores públicos, qu e tienen lugar en la sociedad política y en las activida-
des de gobernación. Gobierno jerárquico : es el modo de interacción clásico
entre los actores públicos y los privados para fines de gobernac ión , que
asume patrones de comportamiento vertica les y forma les a través de leyes y
políticas. Su característica es la existencia de entidades gobernantes que
influyen e~ el comportamiento de otros actores que participan en las inter-
acciones y que se refuerzan con sanciones en caso de incumplimientos.
En resumen , la gobernan za de la sociedad según las distintas circuns -
tancias que viva y las diversas materias que aborde combina estos vari ados
modos de conducirse ten iendo un modo m ás peso que otros . Si algo convie -
ne observar es que la jerarquía, el gobernar del solo gobierno, en tra al final
por la puerta trasera y es un .modo de la gobernanza de la sociedad con ple-
no derecho. Es una manera de reconocer que las leyes y las políticas del go -
biern o son necesarias aunque insuficientes, que la gobernanza sociopolítica
48 Sintomático de su pensam iento en movimiento es que Kooiman apenas tres años an tes
había relacionado los modos con el gobernar y no con la gobernanza , habl a ndo de mode s of
governin g y clasificándo los como selfgoverning, cogovem ing y hiera_rchica l governing .
114. GOBERNANZA GOBERNANZA 115

o societal (en tanto interacción público-privada) tiene su propia identidad y te un gra do signifi ca tivo de autonomía r especto del Estado . Las r ed es no ti en en
aporte y que en los casos olvidados de excepción y anomia social la jerar - respon sa bilid ad púb li ca (no son actores públicos - T.), aunque está n autoor ga -
quía es el único recurso social disponible para reconstruir la normalidad y n izadas . El Estado no ocupa la posición soberana, pero puede diri gir indir ec ta
crear las condicione s de i:ina vida digna y segura. e imperfectam ente la s redes.

R. A. W. ~bodes. Los escritos d e Rhodes 49 son una caracterización precisa La (nueva) gobernanza 51 es el resultado y el testigo de la transición
de los variados ensayos sobre la ("nu eva" , "moderna") gobernanza, cons - ocurrida de "un Estado unitario a un régimen diferenciado " (diff erentiat ed
truida desde la pei;spectiva europ ea. Más qu e un teórico con aportes origi - polity), que se caracteriza por la dispersión y fragmentación del pod er cen -
nales, es un fino y preciso recapitulador de la producción teórica. En su tral y, en positivo , por la aparición de "redes int erorgani za cionale s autoor-
opinión, los académicos convergen en afirmar que el concepto de goberna - ganizadas", "capaces de autogobierno " (self-steering, self-organizing interor -
ción ha sup lantado al de gobierno en los últimos años y comparten la idea ganizational networks), que se hacen cargo de numerosa s tar eas públicas en
de que ha ido tomando forma un nuevo proceso-condición-método de go - diversas materias públicas. Las re des está n int egradas por actores públi cos ,
bernar. Sin embargo, cua ndo los expertos proceden a describir o definir el pri vado s, sociocivi les, intergub er namentales. Las más notoria s e influ yen-
nuevo proceso o método gubernativo el concepto se vuelve mutable. Se tes son las "redes de política" (policy networks), que controlan el campo de
pueden registrar seis usos o denotaciones del concepto: la gobernación es específicas políticas públicas y son las que decid en su formulación e imple-
equiparada a "estado mínimo", "gobernación corporativa (de una organiza- mentación. Las redes se caracterizan por la interdependencia e intercam-
ción)", "nueva gestión pública", "buena gobernación", "sistema sociociber - bio de recursos de sus acto~es, por reglas de interacción compartidas y por
nético", "redes autoorganizadas". 50 El resumen de Rhodes es interpretat i- una autonomía significativa frente al gobierno. Éste no pierde tal vez un
vamente correcto, contribuye a poner orden en el uso del término y, en su sitio central en la red pero su papel de centro es limitado y reducida su ca -
opinión, el meollo del concepto de gobernación es el proceso de gobierno pacidad directiva , en tanto sus decisiones y la implem entación de sus deci-
de redes o por redes. Es tan fina como recapituladora la siguiente cita siones dependen de la aceptación, los recurso s y la acción de las demás
(Rhodes, 1997: 53): organizacio nes que integran la red. Por consiguiente, el mando gub er na-
mental central coex iste con el poder fragmentado entre los div ersos nodos
Gob er nación se refiere a redes interorganiz.ac iona les y autoorganizadas ... Las de la red invo luc rada en la atención de los problemas públicos , así como el
características comu n es de la "go bernación" son: 1) Interdependencia entre las control gube rn ativo coexiste con la independencia de los otros actores, de
organizaciones. Gobernación es algo m ás amplio que gobierno y abarca a acto - los que no ¡,uede prescindir sin perder ef icacia en sus acciones y con los
res no es tatal es . Cambiar las fronteras d el Estado ha significado qu e la s fronte - cuales establece equilibrios cambiante s y pactados según las circunstan-
ras entre los sectores público, privado y voluntario se h an vuelto cambiantes y cias, mat erias y políticas. En este sentido, la gobernación toma la forma de
opaca s. 2) Interaccione s permanentes entre los miembros de la red, debido a la
s i La nueva goberna nz a, en la denotac ión de Rhod es, es un concepto construido en refe -
nec es idad d e interc a mbiar y d e n egoc iar lo s propósitos
recursos comunes .
rencia con los cambios que ha exper imentado el lla mado Mode lo Westminster del Estado bri -
3) La s interacciones se basan en la confianza y son reguladas por reg las del jue - tánico, qu e convenciona lment e se carac teriza p o r su carácter unitario, ce ntr alizado y sobe -
go qu e han sido negociadas y acordadas por los participantes en la red. 4) Ex is- rano, en razó n de un parl ame nto so bera no , un fue rte go bierno de ga binet e, el con tro l del
ejecutivo por parte del partido mayo ri ta rio , un a oposic ión institucional... caracter ísti cas que
otorga n al gobi erno la capacidad de decisión independiente y lider azgo . Más allá del Estado
49 Ha go referen cia a dos textos , un o de su aut oría, Rhode s (1997), y otro edit ado por J. Pie- británi co lo!f Estados un itario s co n Ejecutivos fuertes son el blanco conceptu a l y son los qu e
rre (2000), en el qu e Rhodes escr ibe el a rtículo "Governan ce and Pub lic Administration". han camb iado deliberadamente o sob re la mar ch a su estructura polític a y su go bern ac ión,
so En su artícul o poste rior sobr e "Gobernación y admini stración pública", en Pierr e (2000), hasta el punto que hoy Gran Bretaña es "un régimen político diferenc iado y una Coro na vacía"
amplía a siete las se is defi ni ciones m ás usual es de gobernación en el lenguaje académi- -UQQQJ,2),algo qu e analógicame nte pu ede afirmarse de otros Estados en los qu e es visible la
co que formuló ant eriorm ent e y que ahora se vue lven gobernación como "gobernac ión corpo - frag ment ac ión del poder , la insuficiencia de l mando gubernativo y su int erd epende n cia con
rativa", "nueva gest ión pública", "buen gob ierno ", "inte rdepen den cia internacional", "siste ma otras agencias socia les poseedo ra s de recurso s que son necesa rio s y hasta dec isivos para que
soc iocibern ético", "nu eva economía política" y "redes" o "gobie rno por red es" . el gobie rn o p ueda co nducir a su soc iedad hacia metas sign ificativas y aceptad as.
116 GOBERNANZA
"dirección indirecta" (indirect manag ement) . El gobierno gobierna a través
de organizaciones externas al gobierno, que muestran capacidad de auto -
nomía/autogobierno, están vinculadas a otras organizaciones y dan lugar a
asociaciones de las que forma parte el gob ierno con un papel directivo limi -
tado pues su capacidad decisoria es compartida o condicionada en sus pro -
cedimientos y alcances por lo s demás socios participantes. En el fon do ,
surge una nueva estructura/proceso de gobernación social, las "redes", que
representan una alternativa a las "jerarquías" (las burocracias) y los "mer -
cados" como formas de organización social. Aparece y se afirma "la form a
reticu lar de gobernación" .(the network form of governance). 52
Paul Hirst. Sus consideraciones sobre Democrac y and Govérnanc e (2000)
son relevantes de la preocupación y posición europea . Abre con la observa -
ción de que "gobernanza expresa por lo general una alternativa al gobierno,
al control estat al" y señala que existen cinco denot aciones o versiones de la
gobernación: a) la llamada buena gobernación o buena gobernan za para
asegurar el desarrollo económico, cu yos requisitos institucionales, po líticos
y administrativos difunden y exigen los organismos internacionales, co mo
el BM; b) la insuficiencia reconocida de los Estados nacionales para r esolver
problemas domésticos que son mundialmente int erdependientes, lo que
conduce a una gobernación int ernacional compartida con nuevos actores y
recursos , como organismos superestatales independientes, corpo r aciones
privadas globales, redes internacionales de ONG; e) la gobernan za corporati -
va, relati va a la transparencia y responsabilidad de las decisiones y ges tió n
de los altos ejec utivos de las empresas frente a la disp ersión de los accion is-
tas; d) la gobernanza como las innovaciones directivas de la nueva gestió n
pública y e) la gob ernanza denota la emergencia de asociacion es, redes y
foros deliberativos como actores y dispositivos de gobierno en lu gar de las
ruinosas representaciones jerárquicas y centrali zadas de los (neo) corpora -
tivismos de los Estados sociales welferi stas.
Todas estas tenden cias novedosas de dirección de la so ciedad plantean
problemas de control democrático y de responsabilid ad de los gobiernos
sz En el ca mpo int ern ac ional Keohan e y Nye (2000 : 37) se expr esa n de ma n era sem ej ante:
"La elaborac ión y la in te rpr eta ción de leyes en la go bernan za global se ha plur aliza do. Las le-
yes ya no so n ún ica m ent e as unt os de los Estados y de los organismo s int ern aciona les . Las em-
presas privadas , las ONG, las subunid a des de gobi erno s con sus r edes tran sna cio nal es y tra ns-
guberna mental es todas dese mp eñ an un papel en uni ón co n las auto r idad es ce nt ra les de los
Estados y las or gani za cion es int ern ac ion ales. El res ul ta do es qu e cualqui er pa uta de goberna -
ción que surja tendr á qu e ser en for ma de red m ás qu e en man era j erárqui ca y los obj et ivos
serán mínimo s m ás qu e a mbicio sos". · po r m étod os d ifer entes " (2000 : 2 1).
GOBERNANZA 117
representativos eleg id os , pero que no hemos descubierto ni planteado bien
or cuanto creemos que todavía sigue vigente "la arquitectura de una socie-
~ad liberal clásica" , 53 mientras la separación nítida entre el Estado (gobi er-
no) y la sociedad civil, que constit uía el eje centra l de esa arquitectura, se
ha ido desvaneciendo . Lo actua l y correcto es
ver al Estado como parte de una organ izati onal society, la cual se caracteri za
por la pr esencia de grandes instituciones jerárquicas de contro l, ubicadas en
ambo s lad os de la front era divisoria entre lo púb lico y lo pr ivado, instituciones
que no son responsab les ni rinden cu enta s ni re spon den a los ciud adanos o lo
hac en sólo de manera débil. La divi sión entr e lo púb lico y lo privado ha dejado
de ser lo clara e important e que era en la sociedad liberal clá sica [20].
En la "sociedad de organizaciones", distintiva de estos tiempos, sobran
evidencias acerca de la influencia que tienen las decisiones de las corpora-
ciones privadas y de las redes socia les del voluntariado en la configuración
y coordinac ión de la vida asociada en genera l, no obstante qu e se le sigan
cons iderando organ ismos estrictamente privados, así como sobran eviden -
cias de cómo el gobi erno gobierna en modo corporativo y r ealiza funciones
públicas med iant e agencias o cuerpos públicos políticament e independien-
tes y con un formato corporativo de organización y decisión. "El Estado no
ha reducido en gran medida su esca la y alcance ni tampoco ha sido vacia-
do , más bien se ha fragmentado y se ha combinado o fu sionado con enti-
dade s no estatales ni públi cas " (21). Este dominio creciente de las or ga-
nizaciones en la orientación y la convivencia de la sociedad borra las
fron t eras del mundo público y privado y rep r es enta una "amena za a la
dem ocracia" en su forma co nocida , puesto que un gran núm ero de deci sio-
ne s socialm ent e trascend ent es escapan a los centros de la decisión demo-
crá ti ca y fra gm entan el mundo públi co h asta el punto que éste carece de
un cent r o responsab le, razón por la cual es n ecesario empr ender r eformas
par a n eutralizar cons ecu encias indeseadas y pr evisibl es de des gobierno. 54
Lo mismo pued e d eci r se en el ámb ito internaciona l dond e el Estado-
53 El m od elo se carac teriza "po r un Est ad o limit ad o, contro lado por un go biern o represe n-
tat ivo y aco t ado por el impe r io de la ley, y por un a socie d ad civ il ind epe ndi ent e del E sta do,
capaz de a utoorga ni zac ió n y pro tegida por las leyes y proce dimi entos admi nist rativos del E s-
tado" (19 )
s4 "El p'robl em a con la soc iedad de las or gani zaci ones es que la r eform a de mocrá tica impli -
ca mu chos focos d e control y nuevas pr ác ticas de r espon sa bi lid ad/re nd ición d e cu enta s/res-
po nsividad , así co mo pro ced imi ento s para ca mbi ar la s cosas en difere nt es á mb itos po líti cos y
 118
GOBERNANZA ¡
GOBERNANZA 119
nación y su responsabilidad ante su demos se ha debilitado o vuelto difusa
y compartida. . I fu ndamentalmente
esentat iva s y h aceras vigilantes (watchdogs), el
c10nes repr d , .
e meJorara , nota bl em ente s u capac idad para asegurar
La respuesta de Hirst a las nuevas condiciones sociales y al desafio de- resultado po. · ra ser qu .
este n efectivamente Y d e m anera apropiada ... La respues-
mocrático es la "associative democracy" , tema sobre el que ya había escrito que los serv1cws se p~ . , rvicios a asociaciones voluntarias con capa-
en 1994. No se menosprecia la democracia mayoritaria electoral, pero se ta es devolver la prov1s10n de los se b. soc1·ativo daría una legitimidad
. b. El autogo 1erno a
reconoce su creciente pérdida de significado para asegurar que los gobier - odad de a ut ogo ierno. · · . . e reduciría la necesidad de
nos elegidos tengan capac idad directiva. Empieza a revisarse lá premisa de democrática básic a a las orgamzacwnes, p~r lo (~:a~os
y la necesidad de esta-
que elección de gob iernos y capacidad de gobierno tengan una relación po- una gobernación exte rna para prote~er a os_a e . [II"r st 2000: 28-29].
blecer leyes desde afuera para cualq w er cont m genc1a I ,
sitiva asegurada . Por consiguiente se pone comp lementariament e el acento
en la permanente comunicación de ida y vuelta entre gobier no y sociedad, en
el intercambio sosten ido de información y opinión, en el diálogo formador ce tualización estructurada, desde una pers-
Lester M. Salamon. Otra con . PI nte desde la ópt ica del Tercer Sector
. teamer icana-y particu arme -
de consenso, que es ur gente crear o restaurar pues las grandes corporacio- pectiva nor -s e lle a a conclusiones sim ilares. En va-
nes no consultan a los gob ier nos y menos aún a los que sa ldr án afectados no lucrativo, es la de Sal~mon ,h:, bq~ lla !ado la atención sobre el hecho de
. d critos antenores a ia
con sus decisiones y porque el go bierno fragmentado en su ejercic io de go -
nos e sus es , h b' ·do estab leciendo y generalizando nue-
bierno, al que resulta dificil dar co h erencia a sus acciones, le resulta aún que desde décadas a tras se ( a i~n ~, contratación delegación .. . ) con las
1 . es del gobierno asociac10n, ' 1
más dificil comunicarse con el público ciud adano, ren dirl e cuentas, por ca- vas re .ac10n 1es /no 1u crativas ' particularmente en ed
· 0 aubernamenta
recer de explicacio n es conv inc entes y sólo de su competencia. En una so - organ izac10nes n º 1 . . Para destacar su peculiarida
ciedad de organizac iones el intercambi o y el diálogo deben tener lu gar campo de la política social y os servic10s. . ,, (Third-Party
entre el gobierno y las organizaciones soc iales formalmente estructuradas y t "Gob ierno de/mediante terceros
acuñó el sugerente concep o f de gobernar empleaba "herra-
t) subrayó que esa nueva orma
a fin de que el diálogo pueda ser social o públicamente productivo las orga- Govemmen
nizaciones soc ial es habrán de estr uctur arse de manera d emocrática. A . ,, "t y nologías"
e
in strume n t os ,,,56 que eran distintos de los que
., .
d
mientas , ec ' .. . , · así como diferentes e
pesar de lo prescriptivo y hast a ide alista de su propuesta de reforma, queda suele emplear 1~ tradicional AP ~iretcta deJ~:;ri~~~:ación y la eficiencia ad-
registrado que la única gobernanza posible y democráticamente responsa- los aplaudidos mstrumentos ~~cien, ~~- El nuevo modo de gobernar con
ble en las condiciones soc iale s contemporáneas implica asociaciones y aso- ministrativa de la nueva gest10n pu ic~.- os o externos al gob ierno es
ciación, diálogo entre asociaciones públicas y privadas en busca de consen - otros instrumentos y mediante actores ercer b . , ,, Se tra-
sos sobre una agenda y dirección socia l compartida. 1. d Salamon como "la nueva go ernac10n .
ahora reco ncept u a iza o por . 1 formu lación de las políticas
b ., o de gobierno porque en a
La reforma po lítico -instituciona l, que en su opinió n involucra e impacta
tanto al gobierno como a las organizaciones de la sociedad civil, consiste en
ta de go ernac10n y n . ,
públicas y en la prestacio~ de !º~::ro
rvicios úblicos pa rt icipan más actores
la es:ncia del proc eso de so lución de
que el gob iern ~ y porque b e~l:mente de naturale za colaboradora, dado qu_e
adoptar el mod elo de democracia asoc iativa, qu e impli ca devolver a la sociedad problemas sera muy pro ª , .
la atenc ión a los problemas pub 1icos y 1a rea iza
¡- ción de los obje tivos púbh-
en la medida de lo posible funciones que fueron concen trad as por el Estado (re-
tenie nd o la del fina n ciamie nto público) y democratizar lo más que se pueda a
. . . el ue es editor Salamon (2002), en el que escrib_e e l
las organizaciones de la sociedad civil. El objetivo final es resta urar el gobierno ,55 Me refiero
, . dpnnc b 1palmente a l libro d _dq b I Tercer Sector .y sobi-e la s herramt en-
1-eca pitula sus i eas so re e
articulo Leonco e ase, que . . b. en la dire cc ión de su soc iedad .
limitado y "polit izar" a la soc ied ad civil , transformar s us organ izaciones que Las que e n los ú lti mos años utiliza e l go iern_o d " 'todo identificable por medio del c ual
son burocraci as verticales y jerárquica s en asociaciones const itu cionalmente 56 Por herrami entas o instrumentos se ent1enl e un ~e as públicos" (2002: J 9). Un instru-
se estruc tura la acción co lec ti va para abo rddar os pro d;np~-oduclo que e mpl ea determinados
estructuradas y democrát icamente autogobernadas. Habría entonces que in- · d
mento es una determ111a 1a a
ctividad o un etermma
¡· _l d
tividad O para proveer el pro u cto, orma P
f ar-
tentar separar provisión de servicios y superv is ión de la provi sión en todos los procedimien to s y d.1spos! ·t· vos
, para rea . 1zai
0
de ac organizaciones
a las que so n respo nsa bl e s de cum -
Lede un sistema de prov1s 1on (e l conJun~- servicios) y supone y sigue reg las de produc-
niveles de gob iern o del Estado nacional. Al simp lificar las tareas de las ins titu- plir esas actividades o de ~1:oveer esos ienes o
ción, provisión e interrelac1on.

120 GOBERNANZA
cos dependerá no sólo del gobierno sino de un buen número de otros acto-
res autorizados" (Salamon, 2002: 8).
El concepto se eleva hasta convertirse rá pidam ente en "el paradigma de
la nueva gobernanza", que culmina los cambios que han ocurrido en "la
unidad de análisis" de la AP norteamericana como disciplina y como profe-
sión. A lo largo del siglo xx el in strume ntal empleado por el gobierno para
atender los problemas de su sociedad, para "administrarla", ha cambiado.
Primero ocurrió "el tránsito de la agencia administrativa al programa",
impulsado por la disciplina de las políticas públicas qu e llamó la atención
sobre la importancia que para una buena conducción de la sociedad tienen
las decisiones y políticas del gobierno, a las que subordinó el aparato de la
AP, cuyo encargo se reducía a llevar a cabo la s políticas, a implementarlas.
Luego, más recientemente, sucedió "el tránsito del programa a los instru-
mentos", debido a los resultados que arrojaron las evaluaciones de la im-
plementación de la s políticas, que señalaban múltiples ineficiencias y des-
víos . El gobierno tuvo en tonce s que modificar su actuación y sustituir su
instrumental burocrático clásico (línea de mando, división funcional, pro-
cedimientos, asignaciones, reglamentaciones, operación directa y exclusi -
va ... ) para impedir la repetición de los fracasos y alcanzar mayor eficacia
en la soluci ón de los problemas sociales . Lo central y distintivo del último
cambio es "el tránsito de la jerarquía a la s redes", el abandono progresivo
de la organización, gestión e in strumental burocrático de las unidad es ad-
ministrativas del gobierno al desarrollar las políticas y prestar los servicios
públicos y su progresiva sustit ución por "redes interorganizacionales", que
descansan en la int erdependencia entre la s entidades públicas y actores ter-
ceros, que puede ser organizaciones privadas o sociales. La nueva goberna-
ció n se transforma en tonces de vert ical en reticular, en gobernación por re -
des, y la teoría de redes surge como el enfoque de la nueva gobernación que
da cuenta del cambio de los instrumentos directivos del gobierno y se ñal a
el futuro gubernativo .s7
Este giro en la atenc ión de lo s asuntos públicos implica simultánea-
mente que la oposición entre lo público y lo privado, que fue tan caracterís-
tica tanto de la AP tradicional como de los privatizadores neoliberales de los
últimos años, se transforma en complementación, así como el burocrático
mando y control en negociación y persuasión y las habilidades de manejo
57 Algunos comentar ios qu e hace sobre las característ icas de las redes so n pert in en tes : su
carácter multiform e, su a ut_orreferenc ia, su interd epend enci a as im étr ica (contra cua lqui er
candor so bre la op er ac ión armoniosa de las redes), su dinámi ca de cambio.
GOBERNANZA 121
de p erso nal en habilidades de facilitación (la habilidad para acti :.rar iniciati-
vas sociales, coordinarlas, "orquestadas", modularlas). Es recapituladora la
siguiente cita en extenso:
El crecimiento de los instrumento s de la acción pública requiere un nuevo en-
foque del proceso de so lu ción de los problemas públicos, una nueva goberna-
ción que reconozca tanto el carácter cooperativo que implica la acción pública
moderna como los retos que con lleva la colaboración . Lo central de la nueva
gobernación es el cambio del paradigma en la acción orientada a los problemas
públicos . En vez de prestar atención exclusivamente a las agencias públicas o a
los programas púb licos , la nueva gobernación centra la atención en los instru-
mentos y las tecnologías que se usan para abordar los problemas públicos y
destaca que los diversos instrumentos por sus características provocan un giro
en la operación de los programas públicos. Los instrumentos estructuran de
manera significa tiva el proceso de implementación de la política después de su
aprobación, pu es espec ifican la red de actores que desempeñarán roles impor-
tantes en el proceso y la naturaleza de los roles. En estas circ un sta ncias, es na-
tural que camb ie la naturaleza de la gestión pública. En lu gar de mando y con-
trol, ha y que poner el acento en la negociación y la persua sión. Y en lugar de
sólo habilidades de dirección de la gente, se requieren habilidad es de facilita-
ción. Los nuevos instrumentos complican la tarea de la solución de los proble-
mas públicos, no la simplifican, aun si incr ementan las opciones de acción y
aumentan el conjunto de recursos [Salamon, 2002: 18].
Dirk Messner. Desde la tradición alemana de la ciencia política y de políti-
cas, Dirk Messner ha ofrecido un estudio estructurado sobre la gobernanza:
Die Netzwerkgesselschaft (1995) .5 8 Messner llega al mismo punto que otros
autores más conocidos, que es la gobernación por redes; pero lo hace des-
pu és de un itinerario que se distingue por una revisión del debate teórico
contemporáneo. El ambiente del razonamiento de Messner es la discusión
polarizada que tuvo lu gar a final de los años ochenta sobre el rol del Esta-
do, el mercado y las organizaciones sociales en la gobernación de la socie-
dad, bajo la premisa de que el Estado .ya no puede ser considerado el centro
de la gobernación de la sociedad, como lo muestran los hechos de la flaque-
za del intervencionismo estata l y la erosión de las capacidades de los Esta-
dos nacionales frent e a la dinámica globalizador / y como, más a fondo, lo
58 Existe traduc ción en in glés, The Network Society (1997), de la que tomo las cita s y ha go
las traducc iones.

122 GOBERNANZA
explican diversas teorías sociales, especialmente "la teoría de sistemas" de
Niklas Luhmann, cuyos resultados representan la ofensiva más frontal a la
capacidad dire ct iva del Estado. La posición de Luhmann sobre el debilita-
miento directivo de la política y del gobierno en la sociedad actual se deriva
de sus teorem as sobre la marcada diferenciación funcional (autorreferen-
cia, autonomía y autoproducción) de los subsistemas sociales particu lares
(la economía, la ciencia , la política ... ) que componen el sistema contempo-
ráneo de sociedad, sobre la complejidad social que resulta de esa estructura
y, en consecuencia, sobre la complejidad prácticamente inmanejable de los
problemas que suelen considerarse socialmente genera les o públicos, en ra-
zón de que resulta imposible que un subsistema singu lar esté en condicio-
nes de gobernar a los demás y pueda señalar un rumbo válido a la sociedad
en su conjunto. En el esquema teórico, el Estado o el sistema político es un
subsistema más de la sociedad, tan autorreferido como los demás, por lo
que de ninguna manera representa el centro o la cumbre de la sociedad y,
como dice extraordinariamente Luhmann, "el efecto del sistema político ya
no es la gobernación y sus efectos tampoco son gobernables". El gobierno
ya no puede dar dirección y coordinar a su sociedad y ni siquiera tiene el
control sobre los efectos de su acción.
La cuestión es entonces clara y radical: "cómo es posible la capacidad
de gobernación de la sociedad en sociedades cada vez más diferenciadas y
complejas y en condiciones de crisis de la tradicional intervención de l
gobierno" (Messner, 1997: 43). Este problema cobra importancia en el con-
texto de la cuestión del desarrollo y la competitividad, que son el objeto
específico del interés intelectual de Messner, puesto que las investigaciones
ofrecen evidencias de que el desarrollo y la competitividad de una región o
una nación surgen no sólo por las estrategias de innovación de las empre-
sas, aun si están apoyadas por políticas públicas de un gobierno eficiente, o
sólo por el fomento y la intervención estatal, sino por múltiples formas de
asociación, organización y (auto)gobernación social en prácticamente
todos los planos (subsistemas) de la vida social y entre todos los planos y
actores de la vida social, el político, el económico, el científico-profesional,
el de la pertenencia y confianza social. 59 Por lo menos, en los asuntos rela-
59 "La competitividad surge no sólo en el nivel de las empr esas part iculare s, soste nida s por
políticas amigab les con la inno vac ión , dec idid as por un Estado eficiente . Si este fuera el caso,
ser ía posible desarrollar la compet iti vid ad de los países mediante un programa de fomento a
las inversiones directas, comp lementa do co n esfuerzos de modernización del Estado (en la
jerga ac tu a l de las políticas de desarrollo, con good governance) , e implementar una política
eco n óm ica simila r a las de los casos exitosos de la eco n om ía mundial. El he cho es que la ere-
GOBERNANZA 123
tivos al desarrollo productivo y competitivo de una nación o una región,
toma forma como condición necesaria un "nuevo paradigma de produc-
ción", que se expresa y realiza en una nueva estructura social (interdepen-
diente, integrada en forma de red) con capacidad de autonomía, con un
tipo de gobernanza posestatal, pero que inclu ye al poder estatal. Pero ¿este
modo de desarrollo, qu e se hace presente en algunas regiones del mundo,
podrá ser algo posible y duradero, algo estructural, cuando se ignora su
funcionamiento y su alcance, pues las formas asociativas entre Estado,
industria y otros actores sociales arrojan resultados contradictorios, ora
producen coaliciones distributivas de rentas que bloquean el desarrollo,
ora provocan desintegraciones sectoria les y territoriales respecto del con-
junto social, ora generan dinámicas creativas d e progr eso que jalan a su
sociedad?
La otra pregunta, desde la vertiente teórica, es más exigente y radical:
¿A partir de las tesis de Luhmann acerca de la creciente diferenciación de las
sociedades y de la crec iente complejidad interna de sus subsistemas se debe in-
ferir la imposibilidad de la gobernación? ¿O son posible s formas. de gobernanza
y de coordinación, patrones de organización social que, a pesar de sus altos
niveles de complejidad, falta de transparencia y el peli gro innegable planteado
por la autorr efere ncialidad de los subsistemas (independencia e interdependen-
cia), sean capaces de abrir paso a una gobernación deliberada, de objetivos,
con un mínimo de autorreproducción racional de las sociedades altamente
diferenciadas , aunque esto nada tenga que ver co n la caprichosa omnisciencia
de los planificadores del pasado? [105).
¿Es posible seguir hablando, al viejo estilo, de una intencionalidad de la
sociedad (de la historia social), de la posibilidad de qu e un protagonista, el
gobierno, o en su lugar, en este tiempo, un conjunto de agentes asociados,
puedan sostener la función directiva de la sociedad en su conjunto? ¿Se
puede hablar todavía de dirección, de gobernación, de la sociedad?
El punto de partida para pasar "del Leviatán al Estado cooperativo", 60 a
ciente importancia de los clusters industriales, las zo na s económicas regional_es y el_trabajo_ en
red de las empresas, factores que son co nsiderados f1.mdamentales para la ef1c1enc1a colectiva
(cosa que Porter y los teóricos d e los di str itos indu strial es han ace ntuado ), mu estra n que la
competitividad int ern acio nal se basa en determinado s patrone s de organización soc ial del sis-
tema eco nóm ico y del socia l, s i bien poco se sabe hasta ahora sobre s us estruct ura s, lógica
interna y dinámica de desarrollo" ( 1997: 9).
60 El tema del "Estado cooperat ivo", en co ntrapunto a la tradición del Estado coactivo, qu e
 124
GOBERNANZA
la gobernanza social por redes, es motivado por el interés que Mes sner tie -
ne en la cuestión del desarrollo social. Su punto de partida es la "com pen ·.
.d d . ' . " 61 l l
v1 a s1stem1ca , que en part e es un marco de referencia para el anális ·
la decisión
. de de sarrollo
. y en parte es un concepto que da cuenta de las isex~
penencias exitosas locales , regionales, nacional es de desarrollo. Los des -
arrollos exitosos muestran la necesidad pero la insuficiencia de la interve _
ción estatal, a la vez que d ejan ver que son resu ltado de nuevas formas :
or~anización social de la economía y de la po lít ica, que se caracteriza n po;
~a 1~ter?epende_ncia- interacción -coordinación entre empresas, gobierno s,
mst1tuc10nes privadas y públicas (universidad es, por ejemp lo) , organizaci o-
nes s~ciales. ~n estas iniciativas de desarrollo la gobernación por jerarquía
n? existe o, dicho de otro modo, la gobernación social no ocurre por el go-
bierno ni la coor dinación socia l se ejecuta por coordinación política . Hasta
aq uí nada nuevo , aunque lo h aya dich o desd e la perspectiva del desa rro llo.
Mess ner tiene do s contribuciones relevantes. La primera de ellas con-
siste en ofrecer elementos que ayudan a ordenar la definición de la gober -
nanza (68-70). El concepto se inscrib e en la teoría d e la acción, por lo q ue
supone un sujeto (governance actor) qu e usa su influenc ia para conduc ir a
su soci edad (governance object) hacia ciertos futuros deseados O conducirla
en su tránsito de un determi n ad o estado de cosas a otro (governan ce goal) y
para ello emp lea toda una gama de medios de interacción con el conjunto
de la soci~dad , que pueden ser mando , leyes, mercado, solidaridad .. . (go-
vernan ce m strum en ts, gove rnanc e m edia). La s acc iones relacionadas con la
gobernación, con sus sujetos, objetivos e instrum entos , que no pu eden ser
ni úni c~s ~i fijas, deben se r entendida s como "un proceso de bú squeda y
aprend1zaJe de los actores soc iales ": como un proceso (governance pro cess).
Su segunda contribución consi ste en el desarrollo de la teoría de la socie-
dad de re des que p arte de las "redes de políticas", sobre la que escribieron
sus connac ionales F. Scharpf y R. Ma yntz, p ero va más allá cuando afirma
pierd e. sen tid o en el área de la polít ica eco n ómi ca y soc ia l, es algo distintivo de los pol itólogos
Y ana h s.t~s d e políti ca públi ca a lema nes . R. May nt z (2001: 9) es exp líc ita: "Go be rnan za mo d er -
n a s1gmfi ca un a for m a de go bernar m ás cooperat iva .. . En la gobernanza mod erna las institu-
c10nes esta ta les y no esta tales, los actores públi cos y privados , participan y a menud o coope -
ra n en la for mu lac ió n e imp le m entación de las po líticas p úbli cas ".
61
"Comp eti tivid ad sisté mi ca" es un marco de referencia produ cido en el Institut o d e Desa rro-
llo_Alem án, 9u e mt egra cu~tro ni ve les de acc ión qu e en s u int erdependencia y complemen ta-
cJOn se co ns ,.der a n determmantes pa ra el d esarrollo d e las ventajas com p et it ivas na cionales
Lo s_~ua tro _ni veles son el "n ivel mi cro ", d e la acción d e la empresa; el "ni ve l m eso", re lativo~
p oht1 cas pu~licas ~educa tiva:, . tecno lógicas, la b or ales, de in fraest ru ct ura ... te rri tor iales); e l
m vel macro , relat ivo a la poht1ca ma croeco nóm ica, y el "n ivel m eta", que tie n e qu e ver con va -
lore s soc10c u lturales, patrones d e organi zación y dir ecc ión política (gobernanza) y eco n óm ica .
GOBERNANZA 125
que las redes son patrones de organización q~e procesan l_adependencia
, roca , en el sentido de que lo s act ores particulares no .tienen todos los
rec1p
recursos que n ecesita n .para rea lizar los resultados que aspiran, puesto que
los recursos (económicos, in telect u ales, tecnológicos , mo ra les , ~~ ~oder e
influenci a) están dispersos en tre varios actores. Esto fue lo qu e defimo la teo -
ría org aniza cional de la dep en dencia de recursos "como int erd epen den cia"
y las redes so n las formas de orga ni zac ión y gob ier n o capaces de art icular los
fenóm enos de la crec ient e y simult ánea independencia e inter depende ncia,
enfatizada por Luhmann. En este sen tido la organ ización reticular se contrapo -
ne a la autorreferencialidad de los subsistemas singu lares que Luhmann consi -
deró como inevitable . Lo que surge es c ualitati vamente un nuevo modo de
gobernan za [173] ,
má s allá de la polarización entre la s je rarquías y los merca dos.
La organización por redes es el res ult ado de los d esarrollos más avan~
zados de la socieda d moderna, que es una sociedad de organizac iones for -
male s, diferenciadas, aut ón oma s, dotadas con p oderes rele vantes pero no
uni versa les. Messner dedica la parte III de su libro a desarrollar su teoría de
redes, que contie ne ap~rtados sobre los elementos b ásicos de la de finición
de la red, el problema del núm ero de sus nod os y las relaciones der ivadas
que se man ifiesta en prob lemas de coordinación y decisión, las tensiones
en tre conflicto y cooperación, los dilemas de la negociación , su ciclo de
auge , agotam iento y trastorno .. . que gen era n o represe n ta n "los cinco pro -
ble mas centra les de la gobernac ión por redes": 1) el bloqueo del decision -
making debido a posiciones d e vet o; 2) la propensión a una orientación
conserva dora de acción; 3) la propen sión a la desintegración por vínculos
laxos y a la reticencia a la inno vac ión por la densidad d e las relaciones ; 4) el
riesgo de obst ruir negociaciones entre sol u ciones alt ernat ivas de problemas
po r la existenc ia de di fer ent es criterios di stri bu tivos; 5) problemas de in-
terna lización de cos tos . En conclus ión , la dis cu sión sobr e las redes m u estra
que la lógica de la gobe rna ció n p or rede s se enfoca a hacer posible la comu-
nicación intersistémica o interorgani zacional d e la sociedad . Sin duda los
sistemas de gobe rn ación jerárquicos y sus decisiones vertica les son ca da
vez menos capaces para influir en la dinámica de los subsistemas sociales
que son autorreferidos y tienen propósitos propios , pero.las redes de po líti -
ca que aparecen como resulta do de la de pendenc ia recíproca de los actores
en mater ia de recursos pueden ser capaces para articular la lógica de la in -
 126 GOBERNANZA
dependen cia y la interdependencia de los subsistemas. Los actores invo-
lu crados en redes están obli gados a coordinar y aprenden a coordinar sus
intereses y lógicas de acción con las de los otros participantes. El Estado
con frecuencia forma parte de redes o es capaz de incidir en su marco de
reglas y condiciones ("autocoordinación a la sombra de la jerarquía ", como
dice Scharpf). En suma, el problema de la complejidad no se resuelve con la
existencia de estructuras de redes, pero su abordaje es mejor que con los ins-
trumentos interventores del optimismo de la planificación estatista o con
las estrategias neoconservadoras y neoliberales que se han estado discu-
tiendo desde los años setenta como la solución a la crisis del Estado (333).
Joan Prats. En nuestro medio hispanoamericano, Joan Prats, director de l
Institut Internacional de Gobernabilitat de Cata lun ya (IIGC), ofrece una de -
finición de gobernanza centrada en la idea de "gobierno interactivo". La
premisa de su desarroilo es la observación correcta de que durante la s úl-
timas décadas ha ocurrido un desplazamiento teórico y práctico "de la bu -
rocracia a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza". El actual foco de l
interés intelectual y político ya no es la estructura y/o el funcionamiento
responsable y eficaz de la AP, sino que la reforma administrativa se enmar -
ca ahora en la problemática mayor acerca de cuá l es el proceso o modo de
gobernación contemporánea de la sociedad. El resultado de este plantea-
miento (que comparto) es reubicar y reincorporar el proceso financiero-
administrativo de la NGP en el proceso de gobernación, tomando distancia
de la arraigada dicotomía entre administración y política, típica de la tradi -
ción angloamericana, en correspondencia con su modelo Westminster par-
lamentario. 62 La definición de Prats , que se inspira al parecer en el libro
pionero editado por J. Kooiman (1993) y en desarrollos europeos recientes,
es precisa al afirmar que "desde mediados de los noventa, surge un conse n-
so creciente en torno a que la eficacia y la legitimidad del actuar público se
62
Como he dicho inicialmente en este capítulo, el aporte del pensamiento h ispanoam erica-
no y/o lat inoamericano en las cuest iones de nu eva ges tión y nu eva gobernación cons iste en no
mantenerl as clesv in c u_ladas o en entenderlas pr edo minantemente en modo admini stra tivo,
gerencia l. El hori zon te institu ciona l-p olítico de la NGP no es só lo apropiado y necesar io para
nu es tro s go biernos en consolidación demo cráti ca, sino fundamenta l para una sól ida y sos teni -
ble visión teórica de la AP en modo de NGP, cuya n atur a leza pública no puede ser subordinada
sin más a la dim ens ión administrat iva de la eficacia. De h echo, hay una confrontación entre
dos tradiciones institu cion ales y teórica s: la cu ltura "sigma" administrat iva de la eficiencia y el
desempeño vs. la cultura "t heta" de lega lidad, hon estidad, cer tidumbr e juríd ica (Hood, 1989),
que se reproduce en la tensión que se pr esenta ent re el enfoque de finan zas públicas de la AP y
el enfo qu e de ley públi ca/política púb lica (si ésta, de nuevo no es est ru ctura da sólo por el enfo-
que angloamericano).
GOBERNANZA 127
fundamenta en la ~alidad de la interacción entre los distintos niveles de
gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la socjedad
civil. Los nuevos modos de gobernar en que esto se plasma tienden a ser
reconocidos como gobernanza, gobierno relacional o en redes de interac-
ción público-privado-civil a lo largo del eje local/ global " (2004: 31 ).
El argumento para sustentar la pertinencia y productividad del concep-
to de gobernanza se centra en la insuficiencia directiva del gobierno en las
condiciones sociales actuales y, en consecuencia, en la necesidad de que el
gobierno se abra a nuevos actores para estar en grado de cumplir su fun-
ción pública directiva. Emplea una frase expresiva y polémica para recapi-
tular su tesis: "No ha y interés general trascendente a los intereses sociales -y
privados. No hay monopolio de los intereses generales por las organizacio-
nes gubernamentales". La naturaleza interacti va, relacional, del nuevo mo-
do de gobernar es conceptuada como "_g._estión de redes", con la observación
de que el gobierno no es un actor más en la red, dado que es el único parti-
cipante que posee la representatividad y autoridad democrática de su socie-
dad (algo a no olvidar, como ocurre con otros autores), pero su incorpora-
ción obligada a redes específicas de interés público para tener la capacidad
de dirigir hace más complejo su papel directivo, que según las circunstan-
cias tomará el papel de emprendedor, facilitador, mediador, negoc iado r,
árbitro de conflictos y formulador de reglas ... aunque otros actores inte-
grantes de la red puedan llevar a cabo esas mismas funciones de cohesión
interna de la red. La exigencia irrenunciable de la naturale za democrática
de las redes de gobernanza exige "la inclusión simétrica" de los participan-
tes e interesados en el tratamiento de un asunto público o en el rumbo de la
sociedad en general. En la práctica, el gobierno tiene la opción ineficiente
de no incorporarse a una red para poder estar en grado de gobernar en ge-
neral o en un asunto particular, pero puede decidir racionalmente incorpo-
rarse a la red y practicar entonces formas de cooperación con lo s demás
actores o puede ser gestor de redes, facilitando la interacción de sus actores
nod ales (con particular atención a superar bloqueos), o puede crear redes
en asuntos públicos que son clave para resolver problemas sociales impor-
tantes y aprovechar oportunidades desperdiciadas.
Por último, en conexión con el libro blanco de la Comisión Europea , for-
mula los cinco principios de la buena gobernanza: "apertura, participación ,
responsabilidad, eficacia y coherencia", con la congruente observación cau-
telar de que no podrá existir un modelo universal de buena gobernanza,
aplicable a cua lqui er sociedad, y que las nuevas relaciones entre lo s pode-
128 GOBERNANZA
res, entre los gobiernos y entre éstos y la sociedad que caracterizan a lago-
bernanza actual deberán institucionalizarse si es que se pretende asegurar
su ejercicio directivo de manera duradera, cierta y responsable: "un dere - :
cho administrativo renovado ... que vaya estableciendo los principios insti-
tucionales que nos permitan orientar la construcción y proceder a la valo -
ración de la gobernanza" (2004: 31-35). Esta observación de Prats es
pertinente por cuanto el grueso de los teóricos y propagandistas de la pro-
ductividad directiva de la new governance consideran única o principal-
mente que ésta es un modo alternativo de gobierno, indispensable o conve -
niente porque ha acreditado eficacia y aceptación en las nuevas ,
condiciones sociales, sin que hayan prestado atención a su dimensión insti -
tucional, la cual es empero crucial para que ese modo de gobernar no sea
un estilo circunstancial de gobiernos empíricos, sino un proceso directivo
institucionalizado, públicamente reconocido y autorizado.
LASPOSICIONES
DE LOSORGANISMOS
INTERNACIONALES
Por el lado de los organismos internacionales, en que la (buena) goberna -
ción es considerada una condición absolutamente necesaria para detonar y
sostener el desarrollo, el Banco Mundial (1992) entiende por tal: a) la for -
ma del régimen político, las instituciones políticas; b) el ejercicio de la au-
toridad política y la administración de los recursos económicos y sociales
de un país para su desarrollo ; e) la capacidad del gobierno para diseñar,
formular e implementar sus políticas y para cumplir sus funciones. En
gran medidf el Banco Mundia l reproduce la definición convenciona l de l
enfoque predominantemente gubernamentalista de la dirección de la socie -
dad, correspondiente a la premisa de la notoria debilidad de las sociedades,
particularmente de aquellas atrasadas y pobres, que son el interés particu -
lar del banco cuando incursiona en los t emas de la gobernanza.
En cambio, por la vert iente de una gobernación no gubernamentalista
se mueven los resolutivos de 1995 de la Commission on Globa l Governance
de la OCDE,cuando es definida como
la suma de las numerosas maneras como los indi viduos y las organizaciones
públicas y privadas dirigen/manejan sus asuntos co mun es . Se trata de un pro-
ceso perm a nente de ajuste entre sus int ereses diver sos o en conflicto y de im-
pulso a acciones de cooperación. Por co n sigu ient e, incluye las institucione s for-
GOBERNANZA 129
males y los organismos encarga dos de asegurar su observancia, así como los
arreglos informales que las gentes y las institucione s pactan o consideran que
son de su inter és y utilidad.
Recientemente la OCDE,en continuidad con su posición primera y en
relación con los asuntos metropolitanos, define la gobernac ión como "el
proceso mediante el cual los ciudadanos resuelven colectivamente sus pro-
blemas y responden a las necesidades de la sociedad, empleando al 'gob ier-
no' como el instrumento" (OCDE,2000). Es una definición prec isa, simi lar a
la denotación conceptual que comienza a normalizarse entre los estudiosos
del tema, aunque resulta discutible reducir el papel de gobierno al de un
instrumento , a menos que el término se refine.63
Por último, de manera más sis t emática y aguda, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)[1997] señala y acentúa, a la
manera de la OCDE,que la gobernación contemporánea consiste en un pro -
ceso que incluye la interacción/asociación multimodal entre el gobierno y
, los actores (económicos y no) de la sociedad civil, entre actores gu berna-
mentales y no gubernamentales. La gobernación acertadamente consiste en·
"el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante
los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus dere-
chos y obligaciones, co cilian sus diferencias ... " Tres son las Lnstancias
importantes de gobernación para lograr el desarrollo humano sustentable,
a saber: "el Estado (las instituciones políticas y gubernamentales), las orga-
nizaciones de la sociedad civil y el sector privado" (9). La gobernación ya
no es la actividad de un agente central sino constituye un "sistema de gober -
nación " (governance system). De manera recapituladora el PNUDafirma que
"el sistema de gobernación es la estructura institucional formal y organiza-
tiva del proceso de decisión vinculante del Estado moderno" (10), en la que
concurren, influyen y se ajustan mutuamente gobierno, empresa privada y
agrupaciones sociales. Parafraseando la denotación del PNUD,por sistema
9--uieroenten.qer más precisame n te ~!}_proceso de decis ión colectiva sobre
el futuro de la sociedad que resu lta de la interdependencia d e múltip les
63 En es ta lín ea de gobernación alternativa en asuntos metropolitanos escribe Ronald K.
Oakerson (1999), cua nd o en el capítu lo 5, titu lado "Gobernación metropolitana sin gob ierno
metropolitano", seña la que el go bierno no es la co ndi ción necesaria de la gobernación metro-
politana: "La co ndi ción necesaria -la capac idad de establece r normas genera les en el área
(metropo lita na)- se puede alcanzar sin crear una unidad de gobierno de cobertura metro-
polit an a, dotada con la capac idad de tener bajo su control todo el campo de asuntos relacio -
nados con la provisión de la economía pública metropolitana" (80) .

130 GOBERNANZA
agentes que disponen y ponen en común recursos para definir el sentido de
dirección de sus sociedades y para hacer que sus sociedades estén en condi-
ción de realizar los objetivos deseables de su supervivencia , convivencia y
su viabilidad/posicionamiento en el futuro. El aporte conceptual y progra-
mático del PNUD consiste en dejar en claro que la gobernación de una comu-
nidad no es la actividad particular o dominante de un centro de mando,
ubicado en la instancia institucional del gobierno , sino la actividad y el pro -
ducto de un sistema (relacionado e interdependiente) de actores sociales, a
saber, poderes públicos y organizaciones privadas y sociales .
El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones
Unidas ( UNDESA) retoma la posición del PNUD y la especifica operati vamen -
te, desde la perspectiva de los impactos que la globalización ha causado en
los Estados nacionales, redimensionando sus poderes y alcances .
La globalización no ha debilitado a los Estados que siguen siendo los
actores clave en la arena política interna e internacional. Pero están cam- _
biando sus roles. Los Estados dej an de ser los proveedores universal es para
convertirse en catalizadores, habilitadores, protectores, orientadores , nego -
ciadores, i:nediadores y constructores de consensos. La globali zación está
produciendo un nuevo ordenamiento de rol es, asociacion es entre los go-
biernos, los ciudadanos y las empresas y fortalece la influencia d el público
en las instituciones y los gobiernos .. . Crecientemente el Estado es llamado
a actuar como el vínculo entre los diversos actores implicados en los proce-
sos de planificación, regulación, consulta y toma de decisione ~ El Estado
sigue procurando su función de cohesión social pero ah ora aparece como
el centro de operaciones (hub) que conecta distintos actores de lo s más
diversos campos; actividades, regiones, culturas, profesiones e inte ; eses.
· Para eso no sirven las viejas estructuras burocrát icas decisionales jerárqui -
cas. La diferenciación creciente de necesidades, tecnologías, habilidades,
ideologías e intereses ha producido una gran difusión del poder. Las estruc -
turas monocráticas, compactas, piramidales que constitu yen el legado del
rac iona lismo del XVIII 'ya no representan la realidad de las admin istraciones
públicas contemporáneas ... (U t-JDESA, 2001, citado por Prats, 2004: 8).
Recientemente la Comisión Europea ha publicado La gobeman za euro-
pea: El libro blanco (200 1), que "se refiere a la manera como la Unión Europ ea
(UE) utiliza los poderes que le otorgan su s ciudadanos" y "se propone abrir
el proceso de elaboración de políticas de la UE con el fin de asociar un
ma yor número de personas y organizaciones en su formu lación y aplica-
ción" . En gran medida el libro quiere ser una respuesta a los desencantos y
GOBERNANZA 13 1
las críticas de los ciudadanos a la actuac ión de la UE . Por un lado , lo s ciuda-
danos esperan que la UE tenga la capacidad de apro vechar la s opor tu nida -
des que abre la globalización y respond er así a lo s pro ble ma s soci ale s
nacionales, particularm ente a los del des empleo , medio ambien te, segu r i-
dad alimenticia y crecimi ento de la delincu encia: por otro , se tra ta de ciuda-
danos que manifiestan cada vez menos confian za en los po líti cos y la políti-
ca misma y que perciben a la UE como "una rea lidad lejana y a la vez u na
realidad demasiado invasora" (p. 69). La debilidad gubernat iva de los ór ga-
nos de gobierno de la UE (comisión , con sej o y parlam ento) po r lo in édito y
lo complejo de la condu cción políti ca de una com unidad polí ti ca tr an sna-
ciónal , en un conte xto continental y mundial más incierto , ob liga a re visar
y reformar el proceso de la gobernación europea.
La gobernan za es definida como "las n orma s , pr oc es os y co m p ort a-
mientos que influ yen en el ejercicio de los podere s a ni vel europ eo , espe -
cialmente desde el punto de vista de la apertura, la pa rticipa ción , la res pon-
sabilidad, la eficacia y la coherencia" (Comisión Europ ea , 2001: 8, not a 1).
Éstos son los cinco principios con stituti vos de la gobernación , la cual se ca-
racterizará por la comun ica ción perman ente de los gober n antes con los
ciudadanos y el acceso de éstos al proc eso de gobierno, por la cultu ra del
diálogo y la consulta , por la impli cación de la sociedad civil en las decisio-
n es de política y ·~cuerdos de asociación público -p rivad a , por la de finició n
precisa de las responsabilidades de cada una de la s in sti tucione s de la UE y
la (co)respo ftsabili zación de los Es tado s mi embros y agente s so ciales en los
asuntos de interés común , por una direcci ón qu e se distin ga por su s objeti-
vos claros, acciones de eficacia probada , obt enci ó n de resultado s y evalua-
ción del desempeño , por la coherencia en tre el con junt o' de toda s las pol íti-
ca s, algunas de las cual es reba san las fronteras de las políti cas sectori ales.
La aplicación de los principios conduce a la propue sta de cambi os en cua-
tro grandes dimensiones de la acti vidad gube rn ativa .64
6 4 Lo s cambi os apun tan a : J) Mayor participación de todos los actores sociales, lo qu e imp lica
tra n sp are n tar el funci ona mi en to de la UE, interactuar más sistemá ticamente con}as ins titucio-
nes y gob iern os loc al es, in tegr ar m ás a la soc iedad civil e'.1la he s:hura de las poh t1cas, es table-
cer más y m ej or es vínculo s con las redes (socia les, _academ1cas, -~ro fes1on,al es, empr esa riales
etc .) eur opeas e in ternaci onales . 2) Mejora de la calidad y aplicacwn de poJwcas Y normas, q~e
impli ca aseg urar la ca lida d , efica cia y simp licida d de reg l~m~ntos y ~oht ICas , flex1b1lizac 1on
de las dir ectr ices com u ni taria s, redefin ir los in stru m entos Jun d1co -poht 1cos en la UE , s1mphf 1-
ca r el der ech o co m uni tar io , cr ear nu evas agencias r egula doras y mejorar la ap lica ción nacio-
nal de las no r mas co mun es. 3) Reforzami ento de la vinculación entre la gobernanza europea y la
gobernanza mundial , qu e impl ica promove _r m_á: ac tivame~te el'.;,el exterior los princ ipio s rec-
tores de la UE (p az , crec im ie nt o, emp leo y 1us t1cia ) con el fm d e ~eJ~rar la ef1ca~1a Y la legtt1-
mid ad de la gob ern an za mund ial", por lo que se hace n ecesa n o d1senar n uevos ms lrum entos
132 GOBERNANZA
Las tesis de El libro blanco han sido cuestionadas por varios expertos en
derecho y política comunitaria, de modo que el libro no parece haber obte-
nido ningún resultado práctico hasta el momento ni tampoco infl u ido en el
de b ate considerado más trascendente: el de la Constitución europea. Las
principales crít icas se concentraron en exhibir el propósito conservador de
la Comisión Europea (mantenimiento del poder de la comisión con menos -
cabo de los poderes estatales nacionales) a pesar de sus propuestas de van-
guardia y mostrar una ser ie de contradicciones en puntos centrales , como
el llamado "método comunitario", al pretender extender el voto de mayoría
calificada de la comisión al consejo y convertirlo en la norma de decisión de
todas las materias que son competencia de la UE, aboliendo en la práctica el
derecho de veto de los gobiernos naciona les particu larmente en aque llas
materias que afectan directamente la soberanía popular y el mandato del
gobierno nacional.
RECAPITULACIÓN
A pesar de la diversidad de autores, teorizaciones o simples puntos de vista
sobre el concepto de gobernación, 65 existe un haz de afirmaciones compar -
tidas . Estos enunciados son: a) gobernación/gobernanza es el proceso de
dirección de la sociedad, estruct u rado instituciona l y técnicamente, q ue
implica definir tanto su sentido de dirección , sus objetivos y IJJetas genera -
les, como su c.aJ:lli
_c:ig_ad_g~__fll.!:_ección,
la manera como se orgarfilzará la pro -
ducción de los objetivos y metas elegidos (es decir, distribución de la auto-
ridad, división del trabajo, intercomunicación, coordinación); b) la acció n
directiva de la sociedad no es equivalente (no ·se reduce) al actuar directivo
de l gobierno, pero lo incluye en diversos modos y niveles, a menos que la
sociedad, por carecer de la capacidad de darse dirección y de coord inarse a
niveles básicos, no tenga más opción que dejar la gobernación de la socie-
dad a cargo de una instancia exterior de gobierno con los poderes suficien-
de políti ca exterior para hab lar co n una sola voz. 4) Redefinición del papel de las instituciones,
lo que sign ifica defin ir más claramente los objetivos a largo plazo de la UE (mejorar la capaci -
dad de planeación estratégica), redefinir y "ce n trar" el pape l de sus in stit u cion es, restructu-
rando las relaciones entre ellas para lograr eq uilibr ios y sin erg ia s, a tiempo que promover que
los ciudad anos e ntiendan con mayor claridad el funcionamiento y el proyecto de la UE.
65 Rhodes (en Pierre, 2000) hace un a recap itula ción de lo que llam a las siete definiciones
má s u sua les de gobernac ión en el lenguaje académico y funcionarial, a saber: Gobernación
co mo gobernación cor porati va, como nueva gest ión pública, como bu en gobierno, co m o in-
ter depen dencia internacional, como sis tema sociocibernético, co mo nueva economía política,
como gob iern o por red es . , registra y comprende las siguientes características: a) implica un conjunto
GOBERNANZA 133
tes ; e) en las condiciones actuales, para la definición y realización de los
objetivos de la vida en común son necesaria s pero insuficientes las capaci -
dades , recursos y actividades del gobierno, particularmente en las áreas del
crecimiento económico y del bienestar-seguridad social ; d) se requieren
como condición necesaria de dirección los recursos de otros actores diver-
sos del gobierno para que ,una sociedad esté en aptitud de formu lar y reali -
zar los objetivos de la vida en común; e) la capacidad de resolver problemas
varios de la sociedad y la capacidad de autorregulación de estos otros gru -
pos de actores (empr esas, organizaciones civiles, centros de pensamien -
to ... ) está suficientemente probada en ámbitos circunscritos de la vida aso -
ciada y tam bién en el ámbito del interés público, en el que sus recursos de
información , análisis y producción (técnicos y económicos) son necesarios
y aun decisivos para el desarrollo de las políticas públicas y para la presta-
ción de los servicios públicos; f) la gobernación contemporánea se ejerce
como un proceso interdependi ente entre el go bierno y otros actores, que
suele tomar la forma de asociaciones y/o de re des (con part icu lar én fasis ) y
se considera que la interdep endencia público-privada-social es la condición
crucial para que la sociedad no vaya a la deriva o entre en decadencia;
g) esta asociación y coordinación necesaria pone en evidencia que las dis-
tincion es tr adicionales entre lo que es propio del ámbito público y lo que es
propio de l ámbito privado se han vuelto meno s claras y estables en el abor-
daje de los problemas considerados de interés o beneficio público y qu e sus
combinaciones bien administradas arrojan resultados b enéficos a la vi da
en común; h) estas nuevas formas gubernativas aparecen inicialmente
como prácticas e instrumentos, que n o están formalmente insti tuc iona liza-
dos , pero pueden asumir selectivamente la forma institu cional de leyes, re-
gulaciones, procedimientos o la forma de organismos púb licos especializa-
dos, normalm ente descentralizados y autónomos respecto de l gobierno en
su ejercicio. Sin embargo, i) definir la nue va gob ernanza como "goberna -
ción por redes" (en sent ido teórico propio y estricto, no meta fórico) puede
ser algo teóricame nte ilustrativo pero no es en este momento la representa-
ción de una realidad gubernat iva o administrat iva institucionalizada, deb i-
do entre otras cosas a la indisposición del derecho administrativo público a
restringir la superioridad y responsabilidad del gob ierno en el ámbito
público o a reconocer a los actores civiles como agentes titulares y respon-
sables de la func ión pública.
Resumido de otra manera , sucinta y clara, el concepto de gobernación
 134
GOBERNANZA
de ins_titucionesy actores que se encuentran dentro y fuera del gobierno ;
h) registraque las fronteras y responsabilidades de lo público y lo privado
son hoypermeables en el abordaje de los problemas económicos y sociales
de una comunidad; c) reconoce la interdependencia (de poder, informa -
ción, recursos) de las instituciones y los actores en la realización de sus
objetivos;d) reconoce la existencia de redes sociales de actores autónomos
que t_ienencapacidad de autogobierne en asuntos vitales para sus vidas y
-convivencia;e) reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin
necesidadde la autoridad y mando del gobierno (Stoker, 1998: 17-28). En
suma, el gobierno como el agente central y dominador de la gobernación
de su sociedad es una reliquia del pasado, aunque tenga sus fundamentos
en las grandiosas teorías políticas de la modernidad y del Estado social y su
respaldo en la cultura política de la grandeza, soberanía y capacidad de l
Estadoque se ha sedimentado en nuestras mentes.
APrimera vista se podría tener la impresión de que el concepto de go-
bernanza no añade nada nuevo ni nada relevante a la comprensión ' de la
maneracomo el gobierno dirige a la sociedad. Se podría también argumen-
tar que el nuevo concepto simplemente acentúa la aparición de ciertos
modosde relacionarse del gobierno con sus ciudadanos, ahora más inde -
pendientes y participativos, a fin de cumplir su tarea de gobernar en las
condiciones sociales contemporáneas. Desde siempre los gobiernos, para
poder gobernar, han tomado en consideración y han integrado las aspira-
cionesYopiniones de los diferentes grupos sociales interesados en algunos
temas Particulares; así como también han debido entenderse y negociar
con los sectores socialmente poderosos y decisivos. A lo largo del siglo :xx
sobranlos ejemplos de esta interlocución del gobierno con sectores sociales
significativos y de su corresponsabilización . En las sociedades industria-
~'izadashemos registrado y hasta celebrado "los triángulos de hierro", los
neocorporativismos" y el "pluralismo de los grupos de interés", cuyos
acuerdos definían el desarrollo y los alcances de la sociedad durante un
tiempo definido, así como sabemos de "redes de políticas", y en nuestros
;-stados desarrolladores de sociedades rezagadas sobran los ejemplos de
corporativismos", los agrupamientos empresariales, obreros y campesinos
de débil representatividad, independencia y autonomía, que suscribieron
casi por un siglo acuerdos dictados por el alto mando gubernamental.
Estas evidencias, si algo destacan, es justamente la insuficiencia del ac-
~uar~i:ectivo del gobierno y contribuyen a entender mejor el sentido de su
msuficienciadirectiva. Hay que precisar que el punto original del concepto
GOBERNANZA 135
de gobernación no reside principalmente en reconocer algo bastante obvio,
a saber, la necesidad del gobierno de producir y disponer de consensos so-
ciales básicos para que sus leyes y políticas directivas sean aceptadas. Sin
embargo, no está de más destacar este supuesto de que el gobierno para go-
bernar necesita de los consensos sociales, después de décadas en que nues-
tros gobiernos actuaban por cuenta propia sin preocuparse de armar con-
sensos sociales básicos en varias materias públicas o creaban artificialmente
los consensos mediante múltiples formas blandas y duras. La búsqueda de
consensos no es contraria a las prácticas de vieja gobernación del gobierno
autoritario. Al contrario, los gobiernos autoritarios son los más ávidos de la
aprobación social. En estas circunstancias preliberales y predemocráticas,
en las que no hay lugar para el desdoblamiento entre gobernación y (actuar
del) gobierno, la búsqueda del consenso con las fuerzas políticas y sociales
ocurre mediante negociación con ellas, pero desde una posición clara de
superioridad bonapartista del gobierno. La búsqueda gubernamental de con-
senso no es contraria a la idea del protagonismo del gobierno en la gober-
nación.
El punto original del concepto de gobernación consiste en reconocer la
insuficiencia del actuar del gobierno para dirigir a su sociedad y de manera
decisiva consiste en reconocer que necesita de los recursos y las acciones
de actores extragubernamentales, que son actores capaces de autogobierne
y tienen la capacidad de resolver problemas que son de interés de la socie-
dad. En esta óptica, la regulación, la planificación, la política pública, la
pr estación de servicios públicos ... del gobierno no sólo deben integrar el
punto de vista de los actores extragubernamentales independientes, sino
sobre todo deben integrar sus capacidades, sus recursos y sus acciones. Y si
esto no ocurre, simplemente la sociedad va a la deriva, entra en conflicto o
decae.
En la práctica esto significa, en primer lugar, reconocer la productivi-
dad de esos actores independientes, dejarlos actuar, favorecer su actuación
mediante legislaciones apropiadas y políticas públicas abiertas, sin desco-
nocer que hay fallas de mercado o simulaciones de mercado que obligan a
intervenir, así como ha y fallas de la cooperación voluntaria. Las organiza-
ciones económicas y sociales resuelven empero de manera eficaz y hasta
eficiente muchos de aquellos problemas sociales que en el pasado querían
resolverse mediante acción directa del gobierno y de sus burocracias. En
segundo lugar, esto significa que el gobierno reconoce que esos actores eco-
nómicos y sociales acreditan ser competentes en la solución de varios pro-
136 GOBERNANZA
blemas y aspiraciones de la vida social (empleo, educación, salud, cuidado
a~biental, compasión, defensa de los derechos ... ), razón por la cual el go-
bierno ha comenzado a desarrollar con éxito sus (ciertas) políticas públicas
y prestar sus (determinados) servicios públicos, sumando las capacidades
recursos (económicos, técnicos, intelectuales , morales) de las empresas pri.
vadas lucrativas y de las organizaciones no lucrativa s mediante diversas
formas de asociación y contratación.
La gobernación en solitario del gobierno ha p erd ido sentido y eficacia.
Asistimos al tránsito de un centro protagónico a un sistema de goberna -
ción, en correspondencia con la complejidad y descentramiento de la socie -
dad contemporánea y, acaso, dicho entusiastamente, de acuerdo con los
principios de la tradición republicana que cruza con altibajos la histor ia
política de Occidente .
II. NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
LAS REFORMAS administrativas de los años ochenta tuvieron su origen en las
dificultades que de años atrás enfrentaban las div ersas formas de Estados
social es para sostener el crecimiento económico de sus sociedades y el bien-
estar y seguridad social de sus ciudadanos, tal como ocurría en los países
europeos continentales, en los del Commonwealth y en los Estados Unidos.
En un buen número de sociedades latinoamericanas, el impul so a la s refor-
mas administrativas provino de los daños sociales provocados por las crisis
fiscal es de los Estados desarrolladores y también debido a la democratiza-
ción de los regímenes. En los países socialistas las ·reformas han sido parte
de la respuesta obligada a su de rrum be y a la tarea de construir con rapidez
gobiernos democráticos, socieda des civiles y mercados productivos. El mo-
vimiento de la globalización representa además otro impulso a las reformas
administ rat ivas, en tanto hizo des cubrir a las comunidades políticas que
sus economías nacionales se habían vuelto parte de procesos económicos,
comunicativos y políticos de alcance planetario, que rebasaban las fronte-
ras nacionales y que, sobre todo, escapaban del control de los instrumentos
gubernamentales tradicionales de política económica y social interna.
Todos estos fenómenos, con diversos orígenes, entrelazados o por sepa-
rado, tuvieron un punto de co incid encia, se plantearon la pregunta acerca
de si el papel que habían cumplido los gobiernos en el desarrollo econó-
mico y socia l de sus países durante el siglo xx podía todavía sostenerse o si
en cambio el gobierno debía de sempeñar otro papel y cuá l en las nuevas
circunstancias domésticas y mundiales . Más en grande, coincidieron en
plantearse la pregunta sobre cuál habría de ser el papel del Estado (en ma-
yúscu la) en las nuevas condiciones sociales, su ámbito y tipo de acción,
particu larmente en el terreno del desarrollo económico y social. "Cuál debe
ser el papel del Estado, qué pu ede y qué no puede hacer, y cómo debe ha-
cerlo", fue la pregunta que se hizo el Banco Mundial a mitad de la década
reformadora de los años noventa, recapitulando las inquietudes e interro-
gantes del tiempo (Banco Mundial, 1997: 1). Las respuestas que se dieron a
estas preguntas cruciales representaron un sismo en la concepción conven-
cional de la función del Estado y de l papel de los gobiernos y produjeron
137