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Diana d’Alessandro

Scienze Sociali per la Globalizzazione (GLO)


891658
diana.dalessandro@studenti.unimi.it

“ASPETTI CRITICI NEL RISPETTO DEL DIRITTO ALLA CONSULTAZIONE E

AL CONSENSO PREVIO, LIBERO E INFORMATO DELLE POPOLAZIONI

INDIGENE E FLUVIALI NEL CASO DELLA CENTRALE IDROELETTRICA DI

BELO MONTE IN BRASILE”

0. Introduzione

La questione dei diritti dei popoli indigeni in America Latina da tempo solleva

importanti interrogativi nell’ambito di diverse scienze umane, le quali hanno deciso di

affrontarlo secondo il proprio schema interpretativo specifico: dalla storia, al diritto,

all’antropologia, fino alla politologia o alla sociologia. A causa di numerosi processi storico-

politico-giuridico-sociali, come la progressiva evoluzione del Diritto Internazionale, la

nascita di Organizzazioni Internazionali specifiche, e la progressiva affermazione di diritti

civili, politici e sociali, in tutto il mondo è sorta la tendenza di stabilire sempre più inclusivi

ed efficaci sistemi di tutela e riconoscimento di una lunga serie di diritti a lungo calpestati e

ignorati. In questo contesto si inseriscono i diritti indigeni che, attraverso il loro specifico

carattere complementare, collettivo e culturale vanno ad aggiungersi a quelli già

riconosciuti in quanto membri di uno Stato e della Comunità Internazionale.

Il caso della costruzione della centrale idroelettrica di Belo Monte, nello stato del

Pará, nel Brasile settentrionale, nel cuore della foresta Amazzonica, nei pressi del fiume

Xingu, uno dei principali affluenti del Rio delle Amazzoni, rappresenta sotto diversi punti

di vista un caso emblematico. Che si tratti della questione del progressivo disboscamento e

violento sfruttamento di risorse naturali in un territorio sino ad allora pressoché

incontaminato, o delle conseguenze sul piano ambientale che l’installazione di un’opera di

tali dimensioni comporta sull’intero ecosistema locale, o, soprattutto, per quanto riguarda
la questione dei frequentemente trascurati diritti delle popolazioni indigene e fluviali che

da tempo immemore abitano detto territorio, gli spunti di analisi sono molteplici,

particolarmente a causa delle grandi controversie che questo caso ha suscitato durante gli

anni.

Lo scopo di questa breve relazione è quello di descrivere e sottolineare i principali

punti critici fra i documenti giuridici nazionali e internazionali e le azioni poste in atto dai

governi brasiliani riguardanti il diritto alla consultazione in modo da avere un consenso

previo, libero e informato (CPLI) da parte delle popolazioni che risiedono nell’area colpita

riguardante gli scopi e impatti del progetto. Con questa espressione ci si riferisce a un

principio essenziale all’interno dei diritti specifici delle popolazioni indigene, reso esplicito

nella sua maniera più completa nella Dichiarazione ONU del 2007 (in particolare agli artt.

19 e 32), che specifica le prerogative che il processo di consultazione dei popoli indigeni

deve assolutamente avere. Infatti, dev’essere realizzato in un momento anteriore alla

presentazione del progetto che si vuole realizzare; il processo di consenso deve essere

delineato in maniera libera, ovvero, a partire dalle stesse istituzioni indigene senza coazioni

di qualsiasi genere; dev’essere il frutto di un processo informato, comprendente di tutte le

informazioni necessarie rese disponibili e accessibili in modo che ogni soggetto coinvolto

possa capire facilmente la natura del progetto insieme a tutti i possibili impatti e dettagli 1.

1. Traiettoria del progetto

Il primo progetto risale agli anni ’70 durante la presidenza di Ernesto Geisel: durante

la dittatura militare (1964-1985) la Centrale di Kararaô2 faceva parte della serie grandi opere

che furono programmate e realizzate durante quel periodo, ma da sempre ha suscitato

lunghi dibattiti che ne hanno impantanato il proseguimento. I tentativi di riportarlo alla

galla si sono verificati anche durante gli anni ’90 durante la presidenza di Fernando

1
Fernanda Cristina de Oliveira Franco e Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa,
“Desenvolvimento e direitos humanos. Marcas de inconstitucionalidade no processo Belo Monte”,
in Revista Direito GV São Paulo, anno 9, gennaio-luglio 2013, n. 1, p. 108.
2
Nome in seguito sostituito con Belo Monte.
Henrique Cardoso, ma è durante i due governi di Luíz Inácio Lula da Silva che il progetto

è stato recuperato, modificato e lanciato definitivamente venendo presentato come la

soluzione per poter sostenere al meglio le nuove e crescenti necessità energetiche del paese,

dati i buoni e sostenuti risultati economici di quegli anni. Infatti, nel 2005 è stata concessa

l’autorizzazione da parte del Congresso tramite il Decreto Legislativo 788 che ha scatenato

forti proteste e ricorsi in sede giudiziaria da parte dei gruppi indigeni della zona, primi fra

tutti i Juruna, gli Arara, gli Xipaya, insieme a tutte le comunità che risiedono sulle rive della

Volta Grande3 del fiume. Questo decreto prevedeva, oltre all’autorizzazione a procedere con

la costruzione dell’opera, la realizzazione di studi tecnici riguardanti gli impatti economici

e ambientali del progetto, così come studi di carattere antropologico includendo anche delle

udienze con le comunità indigene coinvolte 4. La principale contestazione sostenuta dai

gruppi ambientalisti e dalle popolazioni indigene riguarda il fatto che il decreto era stato

approvato dal Congresso senza che le comunità interessate fossero state ascoltate, quindi in

una situazione di pieno contrasto con le tutele previste dalla Costituzione (art. 231). Inoltre,

l’effettiva legittimità costituzionale del provvedimento viene messa in discussione dal fatto

che l’approvazione di detto decreto sia stata eccezionalmente rapida, perlopiù mentre era

in piena esplosione lo scandalo di corruzione chiamato “Mensalão” 5.

Dopo anni di ricorsi e controricorsi che ne hanno rallentato il proseguimento, e senza

che si siano raggiunte sentenze definitive, nel 2009 l’autorizzazione viene sospesa, vengono

commissionate nuove udienze con le popolazioni indigene e commissionati nuovi studi per

valutare gli impatti e i costi-benefici dell’opera. Nonostante la teorica buona fede di tali

azioni, la realtà dei fatti si è dimostrata ben diversa, poiché, secondo quanto denunciano

diversi gruppi ambientalisti, insieme a organizzazioni non governative, associazioni di

3 Una lunga ansa a forma di S della lunghezza di circa 100 km, che secondo i progetti vedrà il flusso
del fiume essere ridotto drasticamente poiché controllato dalla diga principale, determinando
grandi impatti su tanti aspetti dello stile di vita delle comunità.
4
Ademar Pozzatti Junior e Luana Isis Ribeiro, “Entre os Direitos Humanos e a Pressão Política: O
Caso Belo Monte no Sistema Interamericano”, in Revista Direitos Humanos e Democracia, anno 2,
luglio-dicembre 2014, n. 4, p.111.
5
Eliane Brum, “Aprovação apressada: A polêmica hidrelétrica de Belo Monte é votada no Congresso
sob protesto de índios e ambientalistas”, in
http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EDR71071-6014,00.html (ultimo accesso 07/03/2019)
popolazioni indigene, e persino l’allora Relatore Speciale delle Nazioni Unite per i popoli

indigeni, James Anaya, gli studi sui costi-benefici e sugli impatti dell’opera, effettuati dagli

enti governativi FUNAI6 e IBAMA7, avrebbero: sottovalutato e sottostimato la popolazione

totale e l’area effettivamente colpita, il forte rischio di proliferazione di malattie endemiche

e conseguente minaccia di estinzione per svariate specie animali e vegetali, il non aver

considerato le comunità isolate, la perdita irreversibile di biodiversità e l’insufficiente

considerazione degli effetti avversi dell’immigrazione per lavoro sul disboscamento della

zona e sulle terre indigene in generale. Forti contestazioni sono anche arrivate per quanto

riguarda le quattro udienze pubbliche realizzate dal governo nel mese di settembre 2009, le

quali hanno presentato inconsistenze sul piano dello svolgimento, con grande presenza di

forze di polizia, possibilità di dibattito quasi inesistente; e i dettagli degli studi effettuati (36

volumi per oltre 20.000 pagine) sono stati pubblicati solo due giorni prima della prima

udienza, rendendo di fatto la piena analisi e comprensione dei fatti pressoché impossibili8.

Nonostante le continue e decise proteste l’autorizzazione a procedere è andata avanti

e la costruzione della centrale è proseguita non senza contestazioni da parte dei diretti

interessati, dei movimenti che li raggruppavano e persino dalle Organizzazioni

Internazionali9, che hanno contribuito a rendere il dibattito sul caso sempre più controverso

e complesso.

6
Fundação Nacional do Índio.
7
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais.
8
Marijane Vieira Lisboa e José Guilherme Carvalho Zagallo, “Relatório da Missão Xingu: violações
de direitos humanos no licenciamento da usina hidrelétrica de Belo Monte. Plataforma Dhesca
Brasil”, 2010, p. 3, in http://www.xinguvivo.org.br/wp-content/uploads/2010/10/Relatorio-da-
Plataforma-DHESCA-sobre-viola%C3%A7%C3%B5es-dos-direitos-humanos-do-projeto-Belo-
Monte.pdf. Cecilia Campello do Amaral Mello, “Se houvesse equidade: a percepção dos grupos
indígenas sobre o projeto da Usina Hidrelétrica de Belo Monte”, in Novos Cadernos NAEA, anno 16,
giugno 2013, n. 1, pp. 132-143. James Anaya, “Report by the Special Rapporteur on the situation of
human rights and fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya. Addendum, Cases
examined by the Special Rapporteur (June 2009 – July 2010). V. Brazil: the situation of the Belo Monte
dam in the state of Pará”, in http://unsr.jamesanaya.org/cases-2010/05-brazil-situation-of-the-belo-
monte-dam-in-the-state-of-para (ultimo accesso, 12/03/2019).
9
La Commissione Interamericana per i Diritti Umani ha infatti espresso la sua preoccupazione
tramite una misura cautelare (382/2010) che ha generato dei momenti di tensione con le autorità del
governo brasiliano che hanno cercato in diversi modi di ridimensionare la questione sminuendo
2. Consultazione e consenso previo, libero e informato (CPLI)

Uno dei nodi fondamentali da sciogliere in questa complessa e controversa questione,

consiste nella presenza effettiva (o meno) del consenso previo, libero e informato avvenuto

tramite regolare procedimento di consultazione da parte delle comunità coinvolte. La tutela

di detto diritto è sancita sia da norme giuridiche di carattere interno che da norme

internazionali10, fra queste troviamo la Costituzione Federale brasiliana del 1988, la

Convenzione n°169 sui popoli indigeni e tribali nei paesi indipendenti dell’Organizzazione

Internazionale del Lavoro del 198911 e la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei

popoli indigeni del 2007. L’importanza di questi diritti non è solo procedurale, in quanto

non si tratterebbe di semplicemente “ascoltare per togliere una curiosità”, ma piuttosto

“ascoltare per influenzare l’esito finale della decisione”, poiché l’opinione dei popoli

interessati non consiste solo in una raccomandazione, ma rappresenta invece una

condizione importantissima da soddisfare non solo per quanto riguarda la conformità alle

norme esistenti, ma per questioni, principi che vanno oltre il diritto scritto, principi che

riguardano la dignità delle persone e il rapporto che queste hanno con il territorio in cui

vivono.

Attraverso l’analisi di questi documenti, sulla carta l’ordinamento interno brasiliano

presenta buone coperture, le quali sono sancite chiaramente a livello costituzionale. Infatti

vi è presente un’attenzione specifica data dagli articoli 231 e 232, i cui §3° e §6° dell’art. 231

si applicano direttamente al caso in questione, dichiarando la possibilità di ricercare e

usufruire delle risorse naturali ed energetiche del territorio (dopo autorizzazione da parte

del Congresso) solo ed esclusivamente dopo essersi consultati con le comunità interessate;

e l’estinzione e nullità degli atti riguardanti lo sfruttamento delle ricchezze naturali del

suolo, dei fiumi e dei laghi salvo il rilevante interesse dello Stato. Come affermano Beltrão,

l’autorità della Commissione davanti alla stampa e all’opinione pubblica. Ademar Pozzatti Junior e
Luana Isis Ribeiro, op. cit., pp. 127-131.
10
Le quali trovano applicazione nell’ordinamento a seconda del loro carattere, che può essere di hard
law o di soft law.
11
Recepita nell’ordinamento brasiliano tramite il Decreto 5.051/2004.
da Costa Oliveira e Pontes Jr., l’affermazione di questi diritti ha una natura diversa,

complementare, etnica, la quale si inserisce in un processo di riconoscimento di diritti che

tenta di sanare i crimini commessi nel passato attraverso una maggiore attenzione alla

questione indigena, infatti12:


La Costituzione del 1988, quando ha formulato l’esigenza dell’udienza previa
con le comunità per questioni riguardanti lo sfruttamento di risorse idriche,
non ha determinato solo delle procedure formali, ma ha in realtà introdotto
una garanzia formale di partecipazione e inclusione dei popoli indigeni nel
dibattito e nella presa di decisioni da parte dello stato brasiliano,
ogniqualvolta queste minaccino i diritti fondamentali (uguaglianza e
proprietà) a partire da una prospettiva etnica. La maniera di realizzare la
manifestazione effettiva e inclusiva delle comunità consiste nell’udienza
previa, in quanto solo questa sarebbe capace di influenzare le decisioni del
potere Legislativo nazionale.

Le coperture già presenti nell’ordinamento interno trovano un loro ampliamento a

livello internazionale, dove un posto di rilievo è dedicato alla Convenzione 169 dell’ILO

(recepita in maniera vincolante dal Brasile attraverso il Decreto Legislativo 143 del 2002

equiparata a legge ordinaria con gerarchia intermedia tra la Costituzione e le leggi ordinarie

comuni del sistema giuridico brasiliano), la quale esplicita ancor più chiaramente quanto

già sancito dalla Costituzione brasiliana in materia di CPLI, integrandolo e rendendolo più

completo, specialmente nell’articolo 6, in cui si sottolinea l’obbligatorietà della

consultazione con le popolazioni indigene, attraverso le loro istituzioni rappresentative, la

garanzia della loro partecipazione libera a tutti i livelli del processo decisionale istituendo

dei mezzi o fornendo le risorse che permettano lo svolgimento di tali attività, al fine di,

attraverso un processo svoltosi appropriatamente e in buona fede, raggiungere un accordo

comune o un consenso riguardante le misure in considerazione.

Altro documento di notevole importanza, seppure non vincolante ma che è stato

firmato dallo stato brasiliano e consiste in un rilevante strumento di soft law, è rappresentato

dalla Dichiarazione ONU sui diritti dei popoli indigeni del 2007, che in diversi articoli ripete

la necessità del CPLI in materia di espulsione/trasferimento di persone (art. 10), sottrazione

12
Jane Felipe Beltrão, Assis da Costa Oliveira e Felício Pontes Jr., “Significados do direito à consulta:
povos indígenas versus UHE Belo Monte”, in João Pacheco de Oliveira – Clarice Cohn (a cura di),
Belo Monte e a questão indígena, ABA, Brasília, 2014, p. 74.
di beni culturali, intellettuali, religiosi e culturali (art. 11), adozione e attuazione di misure

legislative o amministrative (art. 19), e soprattutto per l’approvazione di qualsiasi progetto

che riguardi le loro terre o territori, con speciale riferimento allo sfruttamento, sviluppo o

utilizzo di risorse naturali o minerarie (art. 32).

3. Conclusioni

Alla luce dei documenti giuridici consultati, si evince quindi che il processo di

autorizzazione alla costruzione della centrale idroelettrica di Belo Monte non ha rispettato

le norme costituzionali e internazionali presenti, in quanto il processo di consultazione ha

presentato numerose irregolarità. In primo luogo, le popolazioni indigene non sono state

consultate a sufficienza, né in sedi appropriate, attraverso procedure culturalmente

inadeguate e senza che esse potessero partecipare e influire in maniera costruttiva nel

processo decisionale a tutti i livelli. Le poche udienze effettuate in cui sono stati presentati

gli studi di impatto ambientale ed economico non sono state realizzate in numero

sufficiente, senza che i diretti interessati potessero manifestarsi adeguatamente, e sono state

portate avanti con il solo intento di completare una semplice formalità in modo da procedere

con il progetto nel tempo minore possibile secondo un’ottica puramente economica; quindi

senza quella buona fede menzionata più volte nelle norme nazionali e internazionali e in

diretta violazione dell’articolo 231 della Costituzione e della Convenzione ILO n°169.

Contrariamente a quanto verificatosi, questo processo di consultazione dev’essere

portato avanti secondo le tradizioni proprie delle diverse comunità coinvolte a partire dalle

prime tappe della stesura del progetto, e non solo quando sorge la necessità di ottenere

l’approvazione delle comunità. Infatti, a rendere questo caso ancora più critico e controverso

è il fatto che vi è stata un’autorizzazione per la costruzione della centrale, senza che sia stata

realizzata una consultazione effettiva che tenesse conto di tutte le prerogative necessarie! In

questo modo, oltre alla difficoltà di accesso agli studi di impatto, alla poca trasparenza

dimostrata da parte degli enti responsabili e dal consorzio di imprese incaricato della

costruzione durante le udienze, alla sottovalutazione e sottodimensionamento di diversi


fattori e l’impatto di questi sulla regione, la consultazione è risultata fortemente

pregiudicata.

In conclusione, la consultazione, e il consenso previo libero e informato vanno intesi

come dovere da parte dello Stato e diritto pubblico soggettivo delle popolazioni indigene:

questo processo deve quindi essere realizzato anteriormente e tramite procedimenti che

garantiscano ampia partecipazione, informazione e autonomia nella decisione,

specialmente attraverso le istituzioni rappresentative dei singoli popoli conformemente alle

loro specifiche procedure consultive, considerando le peculiarità e le epistemologie proprie

di ciascun popolo. In assenza del rispetto di queste prerogative le criticità non mancano,

così come i problemi da risolvere per lo Stato sia davanti ai propri cittadini, in quanto non

si è dimostrato capace di provvedere alla tutela di tutti coloro che lo abitano in nome di

concetti astratti e di fronte agli obblighi presi in seno alla Comunità Internazionale,

essendosi mostrato inadempiente e irrispettoso rispetto agli impegni sottoscritti.

- Bibliografia

Anaya, James, “Report by the Special Rapporteur on the situation of human rights and
fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya. Addendum, Cases examined by
the Special Rapporteur (June 2009 – July 2010), V. Brazil: the situation of the Belo Monte
dam in the state of Pará”, in http://unsr.jamesanaya.org/cases-2010/05-brazil-situation-of-
the-belo-monte-dam-in-the-state-of-para (ultimo accesso, 12/03/2019).

Beltrão, Jane Felipe – da Costa Oliveira, Assis – Pontes Jr., Felício, “Significados do direito à
consulta: povos indígenas versus UHE Belo Monte”, in João Pacheco de Oliveira – Clarice
Cohn (a cura di), Belo Monte e a questão indígena, ABA, Brasília, 2014, pp. 70-101.

Brum, Eliane, “Aprovação apressada: A polêmica hidrelétrica de Belo Monte é votada no


Congresso sob protesto de índios e ambientalistas”, in
http://revistaepoca.globo.com/Revista/Epoca/0,,EDR71071-6014,00.html (ultimo accesso
07/03/2019).

Campello do Amaral Mello, Cecilia, “Se houvesse equidade: a percepção dos grupos
indígenas sobre o projeto da Usina Hidrelétrica de Belo Monte”, in Novos Cadernos NAEA,
anno 16, giugno 2013, n. 1, pp. 125-147.
Carvalho Cipriano Chaves, Emmanuela – Moreira Damasceno, Mara Lívia, “A restrição da
garantia fundamental à consulta: uma ofensa ao direito fundamental do índio à terra”, in
http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=28a543c2a9eee8c0

De Oliveira Franco, Fernanda Cristina – Pereira de Alencar Mayer Feitosa, Maria Luiza,
“Desenvolvimento e direitos humanos. Marcas de inconstitucionalidade no processo Belo
Monte”, in Revista Direito GV São Paulo, anno 9, gennaio-luglio 2013, n. 1, pp. 93-114.

Pozzatti Junior, Ademar – Ribeiro, Luana Isis, “Entre os Direitos Humanos e a Pressão
Política: O Caso Belo Monte no Sistema Interamericano”, in Revista Direitos Humanos e
Democracia, anno 2, luglio-dicembre 2014, n. 4, pp. 107-142.

Vieira Lisboa, Marijane – Carvalho Zagallo, José Guilherme, “Relatório da Missão Xingu:
violações de direitos humanos no licenciamento da usina hidrelétrica de Belo Monte.
Plataforma Dhesca Brasil”, 2010, in http://www.xinguvivo.org.br/wp-
content/uploads/2010/10/Relatorio-da-Plataforma-DHESCA-sobre-
viola%C3%A7%C3%B5es-dos-direitos-humanos-do-projeto-Belo-Monte.pdf

Zugman, Daniel, “O dever de consulta aos povos indígenas e a construção da usina de Belo
Monte”, in Revista Discente DIREITO GV – redGV, anno 2, luglio 2013, vol. 1, n. 3, pp. 94-106.

- Testi giuridici consultati

Convenzione ILO 169 sui Popoli Indigeni e Tribali, 1989, in


https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_COD
E:C169

Dichiarazione delle Nazioni Unite sui Diritti dei Popoli Indigeni, 2007, in
https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_it.pdf

Repubblica Federale del Brasile, Costituzione, 1988, in


http://www.consiglioveneto.it/crvportal/BancheDati/costituzioni/br/Costituzione_Brasile.h
tm