A política econômica dos governos FHC e seus interesses.

A política econômica governo FHC não pode ser analisada tal como faríamos em
qualquer outro governo, trata-se um momento de transição estrutural da economia brasileira,
por um lado, altera-se a orientação geral do padrão de atuação estatal, antes o crescimento
econômico seria induzido pela garantia da demanda, caberia ao Estado intervir no mercado de
modo a assegurar a demanda aos agentes econômicos, tanto de forma direto como empresário,
substituindo o setor privado, quanto de maneira indireta através de subsídios e proteções a
determinados setores. Esse padrão é abandonado na direção de um Estado que induza a oferta,
o Estado muda seu padrão de atuação estatal creditando o desenvolvimento ao setor privado,
retirando subsídios fiscais, proteções tarifárias e demais políticas protecionistas no intuito de
aumentar a concorrência com a entrada do maior número de ofertas na economia.
Os economistas ortodoxos são os mais ferrenhos defensores do legado da era
FHC, para estes, mais importante que os resultados macroeconômicos em termos de produto e
emprego, bastantes pífios por sinal, são as mudanças estruturais promovidas pelas políticas
econômicas, as principais: a abertura da economia e mudança no padrão de atuação estatal.
Por isso, antes de apresentar os resultados da política econômica, vejamos brevemente as
ideias dos seus formuladores.
Segundo Franco (1998), o Brasil havia ficado fora nos anos 1980 da torrente de
investimentos direto externo proveniente da globalização por conta do excesso de
protecionismo da economia brasileira, na insistência de manter o modelo de substituição de
importações (SI). O modelo SI era desastroso para a economia, pois, (i) diminuía a
produtividade, por conta, do excesso de protecionismo, que restringia a competitividade; (ii)
aumentava a concentração de renda, pois a poupança forçada era retirada dos salários, seja por
fundos parafiscais como o PIS-PASEP, seja através da inflação decorrente da frouxidão da
política monetária; (iii) decorrente do excesso de protecionismo, o modelo punia os
consumidores e beneficiava as empresas oligopolistas, que tinham lucros extraordinários na
falta de competição. Estes três fatores combinados necessariamente levavam a estagnação do
investimento, da produtividade e a inflação. O único meio de combinar distribuição de renda,
crescimento econômico e a competitividade era o aumento da produtividade.
Para tanto, defende as mudanças estruturais que estavam sendo realizadas pelo
governo FHC, estas tinham como foco principal o aumento da produtividade, que seria
resultado da modernização da economia brasileira, entendida como a adoção de novas
tecnologias de produção e novos métodos organizacionais do trabalho. A condição para a
retomada do crescimento da economia brasileira era aumentar o grau de abertura, que atrairia
investimento externo, mas este tem como pré-condição a manutenção da estabilidade
macroeconômica legada pelo Plano Real.
Nesse sentido, não podemos enxergar o Plano Real apenas como um plano
deflacionário que tinha como objetivo apagar a memória inflacionária na conversão para uma
nova moeda. O Plano era muito mais que isso, tratava-se de adesão brasileira, até então
rebelde, aos preceitos neoliberais do Consenso de Washington. Williamson (1992) formulador
do Consenso, defende dez elementos de mudanças, na qual segundo Filgueiras (2012) seis
deles são os mais importantes: (i) reforma fiscal que ampliasse a base de incidência dos
tributos, de modo que o Estado não deveria mais se financiar por meio do imposto
inflacionário. Essa reforma teria como objetivo manter uma forte disciplina fiscal buscando a
redução dos déficits orçamentários para gerar superávits primários robustos e estruturais; (ii),
prioridade dos gastos públicos, propondo redirecionamento dos gastos para áreas políticas
sensíveis (subsídios, defesa, máquina administrativa) para melhorar a distribuição de renda
como saúde, educação e infraestrutura. (iii) política cambial deveria sofrer uma dolarização
direta ou indireta, com a valorização da moeda nacional, com uma política monetária passiva.
(iv) liberalização comercial e financeira, com a desproteção dos mercados nacionais, que
traria investimentos estrangeiros para que os países periféricos pudessem se inserir
competitivamente na globalização; (v) privatizações e desregulamentação da atividade
econômica para aumentar a competição no cenário nacional e abater a divida de curto prazo
dos governos endividados; (vi) defesa da propriedade intelectual e a necessidade de um
elevado nível de proteção a propriedade da indústria, através da concessão de monopólios
para as empresas patenteadas. Com esse receituário o Brasil voltaria a receber capitais
estrangeiros, bastando segui-lo. “Dessa forma, ingressar-se-ia no melhor dos mundos, isto é,
um ambiente de inflação baixa, crescimento e uma adequada inserção (competitiva) na
economia mundial globalizada.” (Idem, P.97).
No entanto, como mostra o Filgueiras (2000) os resultados são bem diferentes
daquelas pensados pelos formuladores:
Nesse final dos anos 90, a sequência que tem se observado é seguinte: abertura
comercial e financeira e valorização do câmbio, seguidos inicialmente de queda da
inflação, crescimento da produção e do emprego e entrada de capitais estrangeiros
especulativos. Posteriormente, enormes déficits na balança comercial e na conta de
transações correntes, seguidos de mais valorização da moeda nacional e elevação
das taxas de juros. Finalmente, uma profunda recessão, precedida pela fuga de
capitais especulativos, crise cambial e retorno da inflação. (Idem)
No Brasil, a trajetória da economia não escapou a essa sequência, o que se observou ao longo
dos governos FHC foi uma economia oscilante em movimentos de Stop and go, isto é,
retomada do crescimento seguidas de quedas bruscas ocasionadas por algum choque exógeno,
o que determinou taxas de crescimento medíocres, na média dos dois governos 2,35% do PIB.
De acordo com Filgueiras (2000) nunca antes a política economia havia sido tão reflexa das
adversidades da economia mundial como no modelo econômico do Plano Real.
Para melhor compreender o tripé macroeconômico dos governos FHC, a tabela abaixo ilustra
os eixos e mudança do primeiro para o segundo mandato.
Política Fiscal - Esforços de reforma - Ajuste fiscal voltado para a
estrutural e patrimonial do geração de superávits
setor público, com a primários, baseado em
apresentação de propostas aumento de receitas e redução
legislativas e privatização. de despesas, com maior
- Introdução de medidas de ênfase nas primeiras.
controle das finanças dos - Fadiga reformista, embora
governos estaduais e propostas importantes tenham
municipais, com efeito sido implementadas (LRF,
estrutural, mas resultado fator previdenciário.).
não-imediatos.

Política monetária -Subordinado à ancora - Metas de inflação

cambial. possibilitando respostas mais
- Choques externos suaves aos choques.
requerem contração
monetária recorrente.

Política Cambial - Câmbio Administrado - Câmbio flutuante (flutuação

(âncora cambial) suja)
Fonte:
A âncora cambial era o núcleo da política de estabilização do Plano real, bem como, do
primeiro mandato. Era utilizada para atrair capital estrangeiro necessário para financiar o
déficit em conta corrente do balanço de pagamentos, naquela conjuntura de cheia do ciclo de
liquidez internacional (BIANCARELLI, 2006), os capitais especulativos eram facilmente
atraídos, por dois motivos: a adesão brasileira ao Consenso de Washington, e seu
comprometimento com reformas estruturais dentre as quais a abertura econômica e as
privatizações, nas quais proporcionavam ativos domésticos desvalorizados aos capitais
forâneos; segundo, juros altos praticados pela política monetária. Os juros sobrevalorizados e
os ativos privatizáveis eram considerados o prêmio de risco imposto pelos mercados
financeiros. A âncora cambial estabilizava o câmbio nominal em patamares sobrevalorizados,
financiado por moedas externas fortes, e/ou formava as divisas necessárias para proteger a
paridade escolhida para a estabilização do Real.
A política cambial ocasionou um sucesso imediato para o governo, fez aumentar o poder de
compra dos salários com estabilização da nova moeda, proporcionou a classe média e aos
setores populares uma enxurrada de importações baratas. Pelo lado produtivo, houve uma
verdadeira revolução na indústria brasileira, várias setores foram desnacionalizados, além da
modernização decorrente da abertura.
No entanto, o modelo escolhido, calcado no binômio juros altos e câmbio valorizado atraia
uma enxurrada de capitais especulativos. Segundo Almeida & Belluzzo (2002) o que
Independentemente do que possa ocorrer com o ciclo financeiro, os mercados
emergentes também estão, em geral, mais sujeitos às alterações nas opiniões
predominantes quanto a sustentabilidade dos respectivos regimes cambiais. Isso
significa que seus processos de estabilização são indubitavelmente vulneráveis, em
proporção direta ao grau de dependência do ingresso de recursos externos (déficit
em conta corrente), estando sujeitos ademais, a problemas de inconsistência
dinâmica, como veremos a seguir. A estabilização conquistada nessas condições
coloca-se sob permanente ameaça de ruptura. (Idem, P. 368)
Para os formuladores da política econômica, à medida que a abertura e as reformas
prosseguissem, a taxa de juros iria convergir á patamares internacionais, a entrada de novos
capitais transformaria a estrutura produtiva brasileira de modo a torná-la competitiva,
melhorando aos olhos dos investidores internacionais a qualidade de nossos ativos
domésticos, fazendo desaparecer o risco de desvalorização cambial. “[...] Se assim fosse,
dentro de um prazo razoável, a ação dos novos investimentos e a melhoria da eficiência
imposta pela concorrência externa levariam à recuperação da balança comercial e à redução
do déficit em transações correntes” (Idem, p.369).
O olhar otimista sobre a globalização não permitiu que os formuladores da política
econômica, antevissem os efeitos negativos da abertura comercial e financeira: o superávit
comercial da década passada transformou-se em pouco tempo em déficits crescentes, devido à
junção de sobrevalorização cambial e juros altos, o que provocou políticas defensivas nos
industriais brasileiros, sempre na direção da valorização do seu estoque de riqueza pela via
financeira; o déficit em conta corrente explode, a manutenção de juros altos não compensava
a ajuste patrimonial do setor público, tampouco, o aperto monetário.
Todavia, apesar da constante deterioração das contas externas, do déficit do setor público e a
reprimarização da indústria brasileira, enquanto houvesse a manutenção da estabilidade
inflacionária a política economia reuniria as condições internas e externas para gerar ganhos
políticos. Almeida & Beluzzo (2002) citam três deles: a eleição de FHC em 1994; a emenda
constitucional da reeleição em 1997; por fim, a reeleição em primeiro turno em 1998. Dessa
forma, a política econômica reuniu condições para servir a estes ciclos políticos.
De início, a política econômica do primeiro mandato favoreceu as camadas populares e as
classes médias, todavia a constante vulnerabilidade externa, advinda dos choques externos
provocava efeitos recessivos na economia (Filgueiras, 2012), o que fez o desemprego aberto
médio subir de 5,0% em 1995 para 8,3% em 1998. Dessa maneira, quem se beneficiava da
política econômica, era os setores financeiros e os importadores do bloco no poder, para
Almeida & Belluzzo (2002) o uso abusivo da âncora cambial determinou uma transferência
da renda e da riqueza em favor dos importadores, produtores de não-tradeables e rentistas.
Apesar de a indústria sofrer com a sobrevalorização cambial e com juros altos, pode contar
com certas facilidades, como subsídios a importações, usado para importar insumos e bens de
capital. Outro importante ganho foi à política de privatizações, na qual puderam usar as
“moedas podres” acumuladas na década passada para comprar as empresas estatais
desvalorizadas, mais do que uma simples aquisição, como analisado por Rocha (2013), as
privatizações provocaram uma acelerada concentração de capital nas mãos dos grandes
grupos nacionais: de bancos a empreiteiras.
Dessa forma, o protagonista deste artigo, o setor industrial, apesar de prejudicado pela
abertura econômica, matinha seu apoio irrestrito, enquanto seguisse o ímpeto reformista do
governo. Todavia, esse ímpeto começa a ser prejudicado pelos péssimos resultados da
economia, os industriais começam sua grita contra a abertura comercial. Como vimos não era
abertura em si a reclamação, mas a velocidade e a conjunção de políticas restritivas, o câmbio
sobrevalorizado e os juros altos.
Com a reeleição de Cardoso, feita com a promessa de manutenção do câmbio valorizado, o
que se viu logo após a eleição foi uma desvalorização brutal da moeda brasileira. Se o
resultado fora um choque para os eleitores brasileiros, não o era para o mercado financeiro
internacional, que já previa que a trajetória da economia tornaria insustentável o valor da
moeda nos níveis que estava: o déficit comercial era crescente, o déficit em conta corrente
também, por fim, a fagulha que restava, o endividamento do setor público que passa de 29,3%
do PIB em 1995 para 37,8%. Ante os resultados tão explosivos, não restou ao Brasil outro
caminho que não pedir socorro ao FMI. O Fundo aceita, condicionando a reformas estruturais
da economia brasileira, e um forte ajuste recessivo. Dessa forma, FHC deixou uma herança
maldita para si mesmo como prêmio pelo seu populismo eleitoral, seu segundo mandato iria
aprofundar os efeitos negativos da globalização e do neoliberalismo, sem nenhum efeito
positivo do primeiro mandato. Restringiu ainda mais o raio de manobra do governo. As
reformas realizadas foram todas restritivas: aumento de impostos, lei de responsabilidade
fiscal, reforma da previdência, regime de metas de inflação, dentre outras.
Estava aberta a senda no bloco no poder, sua fração ideológica os industriais vão num
crescendo questionando as decisões da política econômica. O primeiro questionamento veio
ainda antes do segundo mandato em 1996 na marcha para Brasília organizada pela Fiesp.
Contando com o apoio de vários setores da indústria, a manifestação era majoritariamente de
pequenos e médios empresários, todavia, a pauta das manifestações era dúbia e ampla, o que
dificultou a compreensão da natureza do movimento.1 Por um lado, criticavam o
“sucateamento da indústria”, e a abertura comercial, reivindicavam diminuição dos juros e a
desvalorização cambial. Por outro, pediam a aceleração das reformas do Estado, mais
privatizações e uma reforma tributária. Por pressão, conseguiram alguns ganhos limitados,
como: uma política suaves desvalorizações cambiais, proteção tarifária para alguns setores
prejudicados pela abertura, liberação de empréstimos com condições especiais pelo sistema
BNDES, programas de investimento em parcerias ao setor público e estímulos a importação
para determinados setores.
Tais conquistas não alteraram o sentido geral da política econômica, mas certamente, mostrou
que apesar do seu enfraquecimento, os industriais não eram peso morto no jogo de interesses
do governo FHC. Para Sallum (2000) havia como já foi comentado anteriormente, uma
disputa dos rumos do programa neoliberal, trata-se das divergências entre os neoliberais
radicais e os liberais-desenvolvimentistas2. Estes últimos, segundo o autor, são herdeiros do
desenvolvimentismo renascidos sob o predomínio liberal.
Nessa versão de liberalismo também dá-se prioridade à estabilização monetária, mas
a urgência com que ela é perseguida aparece condicionada aos efeitos potenciais
destrutivos que as políticas anti-inflacionárias ocasionarão no sistema produtivo. Por
isso, combate-se o radicalismo dos fundamentalistas, exigindo-se um câmbio não
apreciado, para evitar déficits na balança de transações correntes (comercial e de
serviços), e juros mais baixos para não desestimular a produção e o investimento. De
outra forma: a combinação de câmbio menos valorizado e juros “razoáveis” não
permitiria uma queda tão brusca da inflação, mas provocaria menos desequilíbrios
da economia doméstica em relação ao exterior e, assim, menor dependência de
aportes de capitais estrangeiros para equilibrar o balanço de pagamentos. Este
desenvolvimentismo continua industrializante, mas seu foco ampliou-se para incluir
as atividades produtivas em geral, desde a agricultura até os serviços. Além disso, os
seus partidários não aspiram, como desejavam seus antecessores dos anos 50,
construir no país um sistema industrial integrado. Aspiram, sim, que a produção
local tenha uma participação significativa no sistema econômico mundial. No

1
Esse caráter dúbio inclusive aparece nas divergências dos pesquisadores sobre o tema. Enquanto, Boito (1999) e Bianchi
(2010) acentuam mais o caráter crítico do movimento; Diniz (2010) os enxergam como um movimento de apoio maciço do
empresariado as políticas adotadas pelo governo.
2
Boito (1999) modifica os termos, mas não o conteúdo, chama de neoliberais radicais, e os liberais-desenvolvimentistas de
neoliberais moderados.
 entanto, esse desenvolvimentismo limitado pelo molde liberal apenas vê com bons
olhos formas bem delimitadas de intervenção do Estado no sistema produtivo.
Os estudiosos do movimento político empresarial (Diniz, 2010; Boito,1999; Bianchi, 2010)
concordam que este movimento crítico as políticas neoliberais radicais, não propunha a
substituição do modelo neoliberal, mas criticavam certos pontos, permanecendo fiéis ao
governo, inclusive apoiando a reeleição de FHC. O governo cede em algumas questões
setoriais, com o devido cuidado de não contrariar a fração hegemônica no bloco no poder.
No segundo mandato, os industriais chegam ao final da década de 1990 em oposição aberta ao
governo. A eleição para a presidência da Fiesp em 1998 tendo como vencedor Horácio Lafer
Piva muda o discurso dominante do antigo presidente da entidade. Segundo ele: “Tornou-se
possível no Brasil proteger a moeda, e, ao mesmo tempo, defender a indústria, o emprego e a
atividade econômica” (PIVA, 1998 apud Bianchi, 2010, p. 255).
Um novo ciclo de mobilização empresarial se sucedeu à posse de Lafer Piva. Os
industriais paulistas protestaram contra as taxas de juros, reivindicaram a
desvalorização do real e demandaram a criação de Ministério do Desenvolvimento.
Sofreram derrotas, mas também marcaram pontos a seu favor, como a criação do
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comercio e a nomeação de Celso Lafer,
primo do presidente da Fiesp, para o cargo, no qual permaneceu até julho de 1999.
Surpreendentemente, a Fiesp parecia despertar do coma e ocupava novamente um
ponto importante na política nacional. (Bianchi, 2010, p. 255)
Quais são os motivos do renascimento dos industriais na política nacional? Neste momento da
pesquisa ainda não é possível afirmar, mas temos algumas hipóteses. O ponto que nos parece
crucial foi o anúncio do aprofundamento da política neoliberal para o segundo mandato. Neste
sentido, a crise cambial de 1998, demarca o renascimento político da entidade, pois a crise
veio no coração das críticas anteriores – o câmbio valorizado. Este gerou efeitos negativos
para a popularidade do presidente, sua aprovação às vésperas da eleição, em setembro de
1998, segundo o Datafolha era de 43% de aprovação e 17% de rejeição cai em junho do ano
seguinte para 16% sua aprovação e 44% sua rejeição. Os industriais como fração ideológica, e
que, portanto, mantém a função de ser o maior elo entre a classe dominante e os dominados,
souberam aproveitar a fragilidade do presidente reeleito, passaram a defender mais
abertamente mudanças em prol do emprego e do crescimento, condicionadas ao abandono das
políticas neoliberais radicais. Um segundo motivo foi a perca do ímpeto reformista do
governo, sobretudo, nas privatizações, que diminuíram de ritmo e ainda criou facilidades para
investidores estrangeiros, ocasionando um salto na participação do capital estrangeiro (Citar
dado do doutorado sobre privatização). Ainda é necessário explorar com maior profundidade
este segundo ponto, mas até o momento nos parece que a agenda de privatizações era um
ponto significativo para o apoio empresarial à política econômica.
 https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc20069915.htm
http://datafolha.folha.uol.com.br/opiniaopublica/2002/12/1222326-fhc-encerra-
mandato-com-reprovacao-maior-do-que-aprovacao.shtml