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VIII.

Estrategias estatales para reducir la pobreza

María Raquel Macri *

* Hasta el 30/5/02, fecha en que se ausentó del país por razones de estudio, se contó con la
colaboración de la Lic. Mariana Saiz.
1. Introducción y justificación de la línea de investigación ........................................... 3

2. La construcción de la política social ................................................................................ 3


2.1. Dimensiones socio-institucionales 3
2.2. La focalización de la pobreza 6
2.3. Dimensiones económico-institucionales de la Política social 8
2.3.1. El gasto público social 8
2.3.2. El gasto social focalizado 9

3. Los programas focalizados de asistencia a la pobreza . Lógica, recursos y


destinatarios. El universo de los programas relevados ............................................................ 11
3.1. Dimensiones de análisis 11
3.2. Distribución presupuestaria de los programas 12
3.3. Modo de intervención y población objetivo 13
3.4. Marco político institucional, presupuesto y tipo de financiamiento 16

4. El plan jefes y jefas de hogar desocupados: un giro en los programas de asistencia


a la pobreza ....................................................................................................................................... 21
4.1. Conceptos conectados con el estudio de caso 23
4.2. Aspectos Normativos 24
4.3. Justificación y descripción de la metodología de investigación 25
4.4. Las técnicas de recolección de datos 26

5. La opinión de los funcionarios ....................................................................................... 27


5.1. El Consejo Nacional de Administración , Ejecución y Control y los Consejos Consultivos 28
5.2. La contraprestación ¿subsidio o trabajo? 30

6. La perspectiva de los beneficiarios................................................................................ 30


6.1. Caracterización sociodemográfica de los entrevistados 31
6.1.1. Nivel educativo 32
6.1.2. Tamaño del hogar y cantidad de hijos 33
6.1.3. Trayectoria ocupacional 36

7. La contraprestación ........................................................................................................... 37
7.1. Los contextos de la contraprestación 37
7.1.1. Los organismos gubernamentales, un Centro de Participación y Gestión y una Dirección Nacional,
en la Ciudad de Buenos Aires 38
7.1.2. Los organismos no gubernamentales: Los comedores de Caritas, la Cooperativa de Vivienda Las
Antenas, y el taller de herrería y carpintería Don Bosco 40
7.2. Los entrevistados y la contraprestación 40
7.3. El sector de contraprestación 41
7.4. Lugar de trabajo 42
7.5. Tipo de contraprestación 43

8. Opiniones de los entrevistados sobre el plan.............................................................. 44


8.1. La opinión de los beneficiarios según perfiles 46
8.1.1. Beneficiarios estructurales 47
8.1.2. Beneficiarios coyunturales 47
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8.1.3. Beneficiarios condicionales 48
8.2. Los beneficiarios estructurales en el GBA 48
8.2.1. Beneficiarias estructurales que trabajan en los comedores de la red de centros de apoyo escolar de
Cáritas 49
Tipos de organización familiar e ingresos que proporciona el plan ............................................ 49
Forma de acceso al plan y percepciones acerca del plan............................................................... 49
8.2.2. Beneficiarios estructurales que trabajan en la cooperativa de vivienda del barrio Las Antenas y en el
oratorio Don Bosco en La Matanza 50
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan.............................................. 50
Formas de acceso y percepciones acerca al plan ............................................................................ 51
8.3. Los Beneficiarios estructurales de la Ciudad de Buenos Aires 51
8.3.1. Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan 51
8.3.2. Forma de acceso y percepciones acerca del plan 52
8.3.3. Opiniones acerca del futuro laboral los beneficiarios estructurales 52
8.4. Los beneficiarios coyunturales de la CBA 52
8.4.1. Beneficiarias coyunturales de la Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires 53
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan.............................................. 53
Forma de acceso y percepciones acerca del plan............................................................................ 53
8.4.2. Beneficiarios coyunturales del centro de participación y gestión sur 54
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan.............................................. 54
Forma de acceso y percepciones sobre el plan................................................................................ 55
Destino del ingreso y sentidos atribuidos al plan .......................................................................... 55
8.5. Los Beneficiarios coyunturales del GBA 56
8.5.1. Beneficiaros del oratorio Don Bosco en San Justo La Matanza 56
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan.............................................. 56
Forma de acceso y percepciones acerca del plan............................................................................ 56
Opiniones acerca del plan y del futuro del conjunto los beneficiarios coyunturales ................ 57
8.6. Los beneficiarios condicionales en el GBA 57
8.7. Conclusiones 58

9. Recomendaciones.............................................................................................................. 60

10. Bibliografía......................................................................................................................... 62

11. Anexos ................................................................................................................................. 65


11.1. Anexo 1 -Programa del curso de metodología cualitativa para los pasantes 65
11.2. Anexo 2 - Guía de entrevista a funcionarios 67
11.3. Anexo 3 - Guía de entrevista a beneficiarios 68

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1. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN
Esta línea de investigación deriva del objetivo general del proyecto consistente en anali-
zar críticamente las estrategias desarrolladas en las instituciones estatales y privadas para
afrontar la pobreza. Los objetivos específicos consistieron en analizar las intervenciones sociales
estatales focalizadas en la población en situación de pobreza y conocer el significado que esas
intervenciones tenían desde la perspectiva de la población usuaria. La investigación se desarro-
lló en dos etapas. La primera entre noviembre 2001 y mayo 2002 tuvo como objetivo identificar
el universo de los programas sociales nacionales focalizados y realizar un análisis de los modos
de ejecución, a fin de evaluar su eficiencia y su eficacia; detectar los cambios institucionales en-
tre 2001-2002 derivados de los traspasos gubernamentales e identificar las reorientaciones de las
políticas sociales. Las fuentes de información en esta primera etapa fueron, documentos sobre
los programas (leyes, decretos, estadísticas, presupuestos nacionales 2001-2002). Como resulta-
do se elaboró el informe de avance “Estrategias para afrontar la pobreza desde los programas
del Estado” de mayo 2002.
La segunda etapa se desarrolló entre junio y diciembre 2002 y tuvo como objetivo gene-
ral “conocer el significado de los programas públicos desde la perspectiva de los beneficiaros”.
A partir de los resultados de la primera fase de la investigación1 se decidió entrevistar a usua-
rios de uno de los programas creados con posterioridad a la declaración del estado de emergen-
cia económica, el “Plan jefes y jefas de hogar desocupados”. Los objetivos fueron describir las
características sociodemográficas del conjunto de beneficiarios entrevistados, conocer sus opi-
niones sobre la prestación otorgada y la contraprestación exigida, la forma de acceso y la obten-
ción del beneficio y el significado del programa en sus horizontes laborales. La decisión de en-
trevistar a los beneficiarios se sustenta en una epistemología que busca comprender a los suje-
tos sociales, e interpretar sus opiniones en el marco de su propia vida.
Para el desarrollo de los objetivos de la investigación se optó por una metodología cuali-
tativa. Este tipo de metodología implica involucrarse en situación de interacción comunicativa
con los participantes de la investigación a fin de reunir datos primarios para conocer el mundo
empírico. Para realizar las entrevistas se contó con la valiosa colaboración de cuatro pasantes,
estudiantes del último año de las carreras de Ciencias Políticas y Economía de la UCA que fue-
ron capacitadas en un seminario de metodología de investigación social cualitativa. 2

2. LA CONSTRUCCIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL

2.1. DIMENSIONES SOCIO-INSTITUCIONALES


La política social se relaciona con factores externos como el desarrollo del capitalismo y
la democracia y con los procesos internos derivados de la constitución del Estado-Nación y la
inserción en el sistema de la división internacional del trabajo. A continuación se presenta una
breve revisión de la génesis de nuestro sistema de política social3, para cuya comprensión se
considera tanto el contexto interno como el externo.

1 Ver Informe de avance “Estrategias para afrontar la pobreza desde los programas públicos”, M. Macri y M. Saiz, mayo 2002.
2 Agradecemos especialmente la participación de las pasantes, Srtas. Ana Paula Ferrari, Soledad Gil, María Carolina Podestá y
Marcela Teichberg.
3 Para la historia de la política social, se revisaron las obras de T Marshall, , G. Esping Andersen, Giddens, Isuani, Forni y Passa-
nante para el caso de Argentina (ver bibliografía)

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Esping Andersen4, identifica tres modelos en la conformación de los sistemas de políti-


cas sociales en los estados europeos, el funcional, el institucional y el de los agentes políticos.
EL primero sostiene que la política social se hace posible y necesaria a partir de la industrializa-
ción, con el objetivo de contrarrestar los efectos que, sobre la población, poseen los procesos de
ruptura de los modos preindustriales de reproducción, como la familia, la iglesia. Estos efectos
adversos a la reproducción se derivan, por ejemplo, de la urbanización y de la mercantilización
del trabajo. La justificación de la política es compensar las fallas del mercado en la asignación
del bienestar de los individuos. Desde esta perspectiva las políticas no necesitan ser promovi-
das por agentes políticos. En el modelo institucional la política social aparece como una pre-
condición necesaria para la reintegración de la economía social, pero sin alusión a ningún agen-
te social concreto, las mayorías favorecerán la distribución social, la política social aparece como
una consecuencia de la democracia y la ampliación de los derechos sociales. En el tercer modelo
enunciado por Esping Andersen, la política social se materializa en formas legal-institucionales
que reflejan las relaciones entre los individuos y el Estado. En esta dirección la política social
expresa en forma conjunta la voluntad del gobierno y el poder de articulación de demandas de
las distintas fuerzas sociales. 5Este modelo difiere de los anteriores porque pone énfasis “en las
clases sociales como agentes principales de cambio y porque argumenta que el balance de po-
der de las clases determina los resultados de la distribución. Conlleva la idea de que los parla-
mentos son instituciones eficaces para trasladar el poder movilizado a las políticas y reformas
deseadas.
En cuanto al desarrollo histórico de la política social es posible identificar cuatro etapas
generales que aunque con variantes nacionales se sucedieron en los países europeos y en nues-
tro país. La fundacional de carácter funcional en términos de Esping Andersen se remonta al si-
glo XIX y tiene que ver con la necesidad de trabajadores para las manufacturas y la extensión
de la pobreza. El antecedente internacional son las “leyes de pobres” inglesas, destinadas a pr o-
teger a la población a partir de la preocupación de la monarquía por los estragos que causaba la
industrialización. El avance del capitalismo debilitó y finalmente terminó con el sistema de pro-
tección feudal patrimonial. El mercado de trabajo asalariado generó entonces la necesidad de
protección para los que no tenían trabajo. En esta dirección se conforman la beneficencia y el
asistencialismo, para proveer salud y educación a quiénes no podían proveérselas por sus pro-
pios medios y pudieran justificar su condición de “pobres merecedores”. En las colonias hisp á-
nicas la caridad de las iglesias era la alternativa para enfrentar la pobreza. 6 En nuestro país el
paso de la caridad religiosa hacia la beneficencia de carácter laico registra un hito importante
con la creación de la Sociedad de Beneficencia de Buenos Aires en l823, a la que se sumaran
progresivamente las asociaciones de socorros mutuos, y promediando el siglo XX se conforma-
rá el sistema de seguridad social. La ciudadanía se plantea como alternativa al principio de la
beneficencia privada cuya idea general es que los usuarios no tienen derecho a tener derechos.
La noción de ciudadanía presupone la existencia de una igualdad humana básica asociada al
concepto de pertenencia plena a una comunidad. La ciudadanía implicaría por parte de los ser-
vicios sociales la provisión de un mínimo garantizado, una provisión mínima de servicios esen-

4 Gosta Esping Andersen, los tres Estados del Bienestar,

5 Sobre el análisis de los aspectos político institucionales pueden consultarse las investigaciones de (Isuani, Bustelo 1990, Cortés y
Marshall, 1999. Barbeito y Lo Vuolo 1996, 1999)
6 Véase F. Forni, 2002 Caracterización dinámica de las situaciones de pobreza en la Argentina, documento de trabajo del Proyecto
Pobreza urbana en la Argentina. .

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ciales (asistencia médica y educación y vivienda), o una renta monetaria para gastos de primera
necesidad, como el caso de las pensiones de los ancianos, subsidios sociales y familiares. Pero la
ciudadanía sólo se consigue en el enriquecimiento general de la vida en la reducción generali-
zada del riesgo y la inseguridad. La igualdad de estatus es más importante que la igualdad de
rentas”. 7
Llegando a la década del 30 el seguro social bismarckiano significó una ruptura con las
instituciones de beneficencia, a través de la conformación de reglas no discriminatorias y relati-
vamente automáticas en su aplicación ante el daño ocasionado por la situación de pobreza e in-
augurando las prestaciones dirigidas a los asalariados (1914-1922, 23, 30). El objetivo de esta po-
lítica era la seguridad ante el posible desborde de la cuestión social más que la búsqueda de
igualdad Luego de la segunda guerra mundial es posible identificar una segunda etapa en la
construcción de la política social que constituye un avance para llegar a la noción de ciudadano.
En este período se desarrolla la seguridad social destinada a los trabajadores como un medio de
garantizar su salud y su reproducción social. 8 Esta es la época en que conforman los diferentes
tipos de Estado de bienestar en las sociedades europeas9
El desarrollo de nuestro sistema de política social muestra el camino recorrido hacia la
construcción de la ciudadanía social , pero también lo que aún falta transitar para que ésta sea
efectiva a toda la población. A partir de una mirada a la conformación de las instituciones de
política social en nuestro país, se puede inferir que éstas han sido resultado tanto de la voluntad
redistributiva del Estado como de las capacidades de negociación y contributiva de los distintos
sectores sociales.
Los orígenes y la organización del sistema de seguridad social argentino dejan en evi-
dencia el interés del Estado nacional en la reproducción de la fuerza de trabajo en el contexto de
la industrialización, tanto como las luchas de los trabajadores por conseguir y ampliar sus dere-
chos en época de pleno empleo. La conformación de las instituciones y la legislación laboral
dan cuenta de esto. Por otra parte la conformación de las políticas sociales universales de edu-
cación y salud muestran la voluntad del Estado democrático de lograr la integración sociopolí-
tica de la población mediante la conformación del sistema educativo a partir de la sanción de
leyes de educación básica obligatoria y gratuita. Así la educación es un derecho adquirido y su

7 Amartya Sen desarrolla una visión similar a la ciudadanía, el bienestar con ejes fundacionales en: la democracia, la economía de
mercado, las instituciones políticas de control ciudadano y la igualdad de oportunidades.
8 Siguiendo a Giddens, este modelo Keynesiano respondía y se asentaba en los siguientes supuestos, que hoy se han desintegrado
paulatinamente
*un sistema social y especialmente una forma de familia en le que el marido ganaba el pan y la esposa era ama de casa y madres,
que permitía una definición de pleno empleo
*un mercado de trabajo homogéneo en el que los hombres amenazados por el desempleo eran principalmente trabajadores manua-
les dispuestos a realizar cualquier trabajo por un salario que asegurara su supervivencia y la de sus familias.
*el predominio de la producción en masa en sectores básicos de la economía, que tendía a crear condiciones de trabajo estatales,
aunque poco provechosas para gran parte de la fuerza de trabajo
*un estado elitista, con pequeños grupos de fieles expertos cívicos en la burocracia estatal dirigiendo las políticas discales y mone-
tarias a implementar
*economía nacionales que estaban sustancialmente contenidas dentro de fronteras soberanas, ya que el keynesianismo asumía el
predominio de la economía doméstica sobre el comercio exterior en bienes y servicios(revisar para el caso de los países de Lati-
noamérica y su posición en la división internacional del trabajo.
9 Wiliam Beveridge es el arquitecto del Estado de Bienestar Británico

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forma institucional garantiza una provisión que no requiere contribución directa por parte del
usuario pero genera sí una obligación moral por parte de las familias, garantizar la educación
de sus hijos. El caso de la salud pública tiene características similares y el hospital público es la
institución central del sistema, su instalación refleja la voluntad del Estado por atender la salud
pública de la población y las expresiones de la demanda social.
En Latinoamérica los sistemas de politica social se desarrollaron bajo los regímenes po-
líticos populistas y desarrollistas de las década del 40 al 70. En nuestro país durante este perío-
do se crean importantes programas sociales de vivienda y salud que aún con deficiencias sub-
sisten hoy, como los planes de vivienda (FONAVI), los programas de salud para la madre y el
niño, se amplía asimismo la cobertura escolar y se generan las instituciones de formación profe-
sional. Este desarrollo se conecta con nuestra inserción el esquema de división internacional de
trabajo como país productor de materia prima y luego con el proceso de sustitución de impor-
taciones iniciado a partir del fin de la guerra. Si bien entre la década de los 40 y hasta fines de
los 70, se desarrolla paralelamente la burocracia y el clientelismo político, la sociedad transitaba
por un camino de desarrollo social, y la tasa de desempleo a principios de los 70 era de 3%. El
sistema de seguridad social que se fue conformando entre las décadas del 40 y el 70 tuvo por
objetivo cubrir las necesidades de los trabajadores cuando se hallaban imposibilitados temporal
o definitivamente para trabajar (vejez, invalidez, muerte), así como los problemas de salud. Este
sistema resultaba casi suficiente en un contexto de pleno empleo y la población que no lograba
insertarse en el mercado de trabajo formal, quedaba a cargo de la ayuda social10. Ya a fines del
Siglo XX, se avanza hacia un nuevo concepto el de ciudadanía11 “a todos los indiv iduos les co-
rresponden en su carácter de tal los derechos sociales (al articulo 14 bis de la Constitución na-
cional se suma el artículo 75 incluido a partir de la reforma de 1994) Este avance se da aún sólo
en el plano teórico, ya que durante la década del 90 en forma casi simultanea a la ampliación de
derechos se sanciona por ejemplo la ley de flexibilización laboral que significa un recorte en los
derechos laborales adquiridos y paralelamente aumenta el trabajo informal y el desempleo.

2.2. LA FOCALIZACIÓN DE LA POBREZA


A comienzos de los 90, comienza a modificarse sustancialmente el sistema que se venía
construyendo en las etapas anteriores. La reforma de la política social de los 90, estuvo obvia-
mente relacionada con la nueva estrategia económica (Cortés y Marshall, 1999) cuya lógica era
el ajuste del gasto social a partir del diagnóstico de la crisis fiscal del Estado y de las críticas
manifiestas desde diferentes sectores de ideología política hacia el Estado de bienestar y buro-
crático. Esta reforma se enmarca en el contexto internacional de aplicación de las políticas neo-
liberales que comienzan en Gran Bretaña y EEUU y que son propuestas para los países de
América Latina, por los organismos de financiamiento internacional , como vías para salir de la
crisis fiscal. Se trata de reformas estructurales en la economía y la política. En el campo de la po-
lítica social significó, la focalización de la atención a la pobreza y la descentralización de los
servicios sociales de salud y educación. En el caso de los seguros sociales (previsión y seguri-

10 Ver F. Forni, op. Cit. En la década del 40, la población en situación de pobreza fue atendida por la Fundación Eva Perón.

11 T. Marshall el más relevante intérprete de la aparición del estado de Bienestar en el reino Unido, ofreció una descripción precisa
de tal modelo. El Estado de bienestar es el punto álgido de un prologado proceso de evolución de derechos de ciudadanía. Como
la mayoría de los observadores a comienzos del período de posguerra Marshall esperaba que los sistemas del bienestar se expan-
derían progresivamente uniendo el desarrollo económico a una progresiva realización del os derechos sociales. (ver Ciudadanía y
Clase social, ed Alianza )

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dad social) las modificaciones en el marco de la reforma se orientaron hacia la privatización del
sistema que permitiría controlar el gasto público y reforzar el mercado de capitales. La reforma
marca una tendencia hacia la mercantilización de los derechos sociales12. A partir de la descen-
tralización el gasto destinado a cubrir los servicios sociales, se hizo efectivo a las jurisdicciones
a través de la transferencia de fondos de acuerdo a la ley de coparticipación federal. Los estados
provinciales reciben los fondos para financiar y gestionar en forma autónoma los servicios de
salud y educación. En la política social destinada a la atención de la pobreza13 la asistencia so-
cial y actualmente los programas focalizados de combate a la pobreza, es posible identificar
componentes de búsqueda de integración social, cooptación política, control social, neutraliza-
ción de conflicto, pero sin otorgar en el caso de la mayoría de los programas la garantía efectiva
de derechos14 a aquellos grupos que han quedado marginados del mercado laboral o que no
pueden generar sus propios ingresos. Desde la sociedad muestran la debilidad misma de los
sectores destinatarios que aún no han podido conformarse en una fuerza social como lo fue el
movimiento obrero en su momento. Esta condición de debilidad se refleja en la estructura y
monto proporcional del gasto en política social. El mayor porcentaje corresponde a la seguridad
social, luego a los programas universales y finalmente a los programas focalizados. La raciona-
lidad de la política social es otorgar más beneficios a quiénes tienen mayor capacidad contribu-
tiva. Las políticas focalizadas para atención de la pobreza se financiaron en parte con la consti-
tución de fondos de inversión social, fondos de emergencia, etc. provenientes de préstamos del
exterior, donaciones, créditos , obtenidos para resolver los problemas en el corto plazo a través
de programas cuyo objetivo último es evitar tensiones sociales. La focalización resulta así una
política caracterizada por la selectividad en la asignación de recursos que se justifica en la teoría
de la eficiencia y responde a la necesidad de afrontar el aumento de la pobreza con el ajuste del
financiamiento (Vilas 1997). Sin embargo, autores como Gasparini y Harriague, (1993) han ob-
servado que la teoría de la eficiencia no se verifica en la práctica de la focalización, porque pro-
duce una nueva focalización entre los mismos pobres. El efecto, siguiendo a los autores men-
cionados, es una alta tasa de focalización y una cobertura muy baja de los programas sociales.
En las estrategias de vida de la población objetivo son más importantes económicamente los
servicios universales de educación y salud. Los programas de lucha contra la pobreza no han
mostrado indicadores eficaces en la reducción de las carencias, sino más bien parecen constituir
un retorno a las viejas prácticas de la beneficencia.

12 En nuestro país la reforma neoliberal de la política social, tuvo un fuerte fundamento económico que no fue acompañado por el
debate y la justificación filosófica a la manera que se dio por ejemplo en Gran Bretaña manifestada a través de la hostilidad hacia el
“gobierno extenso”.
13 Numerosas investigaciones desde el campo de la sociología se han ocupado de las políticas destinadas a la atención de la po-
breza, la mayoría de estos estudios tienen posición crítica acerca de la focalización. Los principales problemas se reflejan según es-
tos estudios (Tenti. Golbert, 1992) en los mecanismos clientelares para la asignación de los beneficios, la falta de transparencia, la
inestabilidad del financiamiento, la fragmentación y la superposición de los programas. Desde el discurso de la construcción de
ciudadanía, se señalan asimismo las limitaciones de la focalización, que radican en precariedad y condicionalidad en la efectiviza-
ción de los derechos. (Tenti Fanfani, Golbert y Lumi, 1992, )
14 Una excepción lo constituye el sistema de pensiones no contributivas que son otorgadas por ley y garantizan la percepción del
beneficio por una determinada cantidad de años.

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2.3. DIMENSIONES ECONÓMICO-INSTITUCIONALES DE LA POLÍTICA SOCIAL

2.3.1. El gasto público social


Las políticas de gasto e ingreso constituyen un modo de intervención socio-económica
mediante las que el sector público altera la distribución del ingreso. Cualquier intervención gu-
bernamental, sea de carácter regulatorio o de manejo de instrumentos de política económica,
tiene consecuencias distributivas, aunque su objetivo principal no sea la redistribución. Por es-
tas razones, muchos autores insisten en cuantificar y analizar el impacto redistributivo de las
políticas públicas. Según Gasparini15, los estudios sobre el impacto redistributivo del gasto tie-
nen como objetivo estimar los cambios en la distribución del ingreso que se generan por la pro-
visión estatal de bienes y servicios sociales, y por la política de transferencia del efectivo. Auto-
res como Gasparini (1999), Harriague (1999), Llach (1994), entre muchos otros, analizan la dis-
tribución del ingreso como una distribución primaria (antes de la intervención del Estado, dis-
tribución de ingresos mediante el sistema de mercado) y la distribución de los bienes y servicios
que provee el Estado (al igual que el pago de impuestos) como una distribución secundaria. Así
se llega a una distribución de ingresos diferente a la primera y generalmente más equitativa.
Nuestro sistema de política social interviene con fines redistributivos a través de tres subsiste-
mas (seguros sociales, servicios sociales universales y programas focalizados16). La política de
financiamiento posee dos características el gasto es procíclico y se concentra en los seguros so-
ciales. El gasto social es relativamente más bajo en los servicios sociales que en los seguros so-
ciales, éstos últimos son financiados principalmente por el empleo y están basados en contribu-
ciones a la seguridad social. Durante el año 2001 el gasto público social fue de 31 mil millones,
de esta suma el 73% se destinó al financiamiento de los seguros sociales y el 27% a los servicios
sociales. La política social siempre ha estado asociada a las variables macroeconómicas como la
restricción presupuestaria, la política fiscal (Flood, 1994) esto hace que la decisión sobre la
magnitud del gasto se tome en gran parte fuera del ámbito de los servicios sociales. Cuando la
economía se encuentra en momento de auge, el gobierno posee más fondos y aumenta el Gasto
Social, pero en momento de recesión, los fondos son escasos, disminuyendo los montos gasta-
dos en servicios sociales. En momentos de caída de actividad no brinda protección a aquellos
que han quedado desprotegidos. Las variaciones del ciclo económico inciden desfavorablemen-
te sobre la inversión en servicios sociales porque el gasto destinado a la provisión de éstos es
más fácil de ajustar dado que no poseen el carácter de derecho adquirido que tienen los seguros
sociales.
El siguiente gráfico muestra la condición procíclica del gasto social.

15 Gasparini, Leonardo; Harriague, María Marcela : El impacto redistributivo del gasto público en los sectores sociales. Buenos Ai-
res, 1999.
16 Dada la magnitud de los Programas focalizados y su dinámica propia que los diferencia del resto creemos que constituyen un
sistema con entidad particular dentro del campo de la política social.

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Gráfico 1: Evolución del Producto Bruto Interno y el Gasto Social Focalizado

PB I y GS F

0,35

0,3

Variación (%)
0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

-0,05
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
-0,1

-0,15

-0,2

Año

PB I GS F

Fuente: Ministerio de economía 2001


El Gasto Social Nacional representa entre el 50 y el 53% del Gasto Social Consolidado17 y
fue de tendencia creciente desde 1993 hasta 1999 como muestra el gráfico 2. A partir de 1996
creció de forma sostenida, hasta que en el 2000 comienza a disminuir continuamente.
Gráfico 2: Evolución del Gasto Social Nacional

Gas to S ocial Nacional

37000

32000
millones de pesos

27000

22000

17000

12000

7000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*
Años

Fuente: Ministerio de economía 2001

2.3.2. El gasto social focalizado18


Durante el año 2001 el Estado nacional dedicó aproximadamente un 15% del gasto social
para financiar la asistencia a la población con necesidades básicas insatisfechas19, por medio de

17 El Gasto Social Consolidado es la suma de los gastos ejecutados por todos los niveles de gobierno: Nación, Provincias y Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y los Municipios.
18 La información proviene del análisis de los presupuestos nacionales 2001-2002

19 Cita del Documento de N. Redondo y O. Groppa “El primer quinquenio de los 90 ofreció un cambio en la situación argent ina.
En un contexto de crecimiento económico, la pobreza estructural tendía a la disminución debido a la ampliación de la red de servi-
cios públicos en las barriadas periféricas y del mejoramiento de la vivienda popular. Sin embargo, la incidencia de la nueva pobre-
za crecía como consecuencia del aumento del desempleo y el subempleo. Finalmente, la recesión económica de los últimos años
extendió el universo de la pobreza a niveles sin precedentes, modificando además las modalidades de su manifestación. Si bien las
mediciones oficiales de la pobreza se circunscribieron al Area Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, el aumento de la po-
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los programas focalizados, casi el 7. 8% del Gasto Público total (unos $4. 300 millones GSF sobre
$57. 000 millones de GPT). Los cuadros 1 y 2 muestran la distribución de los programas focali-
zados en pobreza, según jurisdicción, función y monto de acuerdo al presupuesto nacional de
los años 2001 y 2002 respectivamente.
Cuadro 1: Programas Nacionales focalizados en pobreza según jurisdicción, función y monto
presupuestado por programa en 2001
Jurisdicción y programa Cantidad de programas Presupuesto 2001
Ministerio de Desarrollo Social 32 1. 186. 933
Ministerio de Educación 4 122. 159
Ministerio de Trabajo 6 225. 716
Ministerio de Salud 6 64. 221
Ministerio de Economía 3 14. 216
Ministerio de Infraestructura y vivienda 3 995. 714
Ente Nacional de Obras Hídricas de Sanea-
4 5. 429
miento.
Obligaciones a cargo del tesoro 3 1. 528. 823
Jefatura de Gabinete 1 19. 090
TOTAL 62 4. 162. 302

Fuente: Presupuesto Nacional 2001

CUADRO 2: PROGRAMAS NACIONALES FOCALIZADOS EN POBREZA SEGÚN JURISDICCIÓN, FUN-


CIÓN Y MONTO PRESUPUESTADO POR PROGRAMA EN 2002
Jurisdicción y programa Cantidad de Programas Presupuesto 2002
Ministerio de Desarrollo Social 25 1. 334. 286
Ministerio de educación, ciencia y tecnolo-
4 79. 759
gía
Ministerio de Trabajo 4 845. 498
Ministerio de Salud 6 84. 530
Ente Nacional de Obras Hídricas de Sa-
4 5. 258
neamiento.
Ministerio de la Producción 3 2. 210
Obligaciones a cargo del tesoro 2 1. 166. 900
Jefatura de Gabinete 1 0
Presidencia de la Nación 2 596. 653
TOTAL 51 4. 120. 351

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2002

Durante el año 2001 el Gasto Social Focalizado 20 se ejecutó a través de los programas
sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente que representaron el 29% del to-
tal, el resto se canalizó por los ministerios de Infraestructura y vivienda 24%, Trabajo 5%, Salud,

blación con necesidades básicas insatisfechas y con ingresos económicos insuficientes es un hecho notorio en todo el territorio na-
cional, afectando a sectores que hasta el momento habían permanecido ajenos a ambas condiciones”.
20 “El Gasto social focalizado esta compuesto por los programas dirigidos a sectores de la población que cumplen con determina-
das características consideradas como prioritarias por la política social que emana del gobierno. El tema de la focalización tiene
como principal objetivo la obtención de altos niveles de equidad concentrando su accionar en los sectores mas necesitados, mien-
tras que los programas universales, en cambio, tienden a asegurar la igualdad de oportunidades brindando servicios al conjunto de
la población. ” ( Siempro, info-1-2000, p: 31)

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Educación y Jefatura de gabinete que ejecutan menos del 5%, y la cuenta Obligaciones a cargo
del tesoro nacional que representa el 37%, e incluye los gastos para infraestructura provincial
(el fondo del conurbano bonaerense), la atención a programas de empleo provincial en 2001 y el
fondo de desarrollo educativo. En el presupuesto 2002 se observa la centralización del gasto en
el ministerio de desarrollo social, al igual que un aumento en el presupuesto que ejecuta el mi-
nisterio de trabajo, por el programa de jefes y jefas de hogar desocupados, y el traspaso del
Programa de Fondo Nacional de Vivienda a la Secretaría de Obras Públicas dependiente de
Presidencia de la Nación. Durante el 2001, este programa había sido ejecutado por el Ministerio
de Infraestructura.

3. LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS DE ASISTENCIA A LA POBREZA . LÓGICA, RECUR-


SOS Y DESTINATARIOS. EL UNIVERSO DE LOS PROGRAMAS RELEVADOS21

3.1. Dimensiones de análisis


A continuación se presenta un análisis comparativo de los programas sociales desarro-
llados durante 200122 y los presupuestados para 2002. La estrategia analítica se centró en el re-
gistro de los cambios ocurridos después de la declaración de la emergencia social y económica .
El análisis se realizó según las siguientes dimensiones: el marco político institucional, el modo
de ejecución, el modo de intervención, el financiamiento, los criterios de focalización, la pobla-
ción objetivo y el monto presupuestado. El marco político institucional se definió a partir del
status legal programa. A mayor nivel de formalidad el programa tiene mayor estabilidad en la
provisión y continuidad en el beneficio, pero asimismo dificulta la redireccionalización del gas-
to. Según éste es posible clasificar a los programas según su grado de formalización en alta, (de-
rivan de una ley, y constituyen derechos adquiridos) media (derivan de decretos presidenciales
o resoluciones ministeriales) o baja (están sujetos a la disponibilidad de fondos nacionales o
donaciones internacionales) El modo de ejecución tiene que ver con el nivel de descentraliza-
ción del gasto (nacional, provincial o municipal) y con las posibles articulaciones con el sector
de las ONG. El modo de intervención se vincula al tipo de prestación que otorga el programa;
se identificaron los siguientes, provisión de bienes como alimentos, medicinas, ropas, elemen-
tos para la construcción, viviendas etc. , provisión de servicios de infraestructura agua potable,
saneamiento, electricidad, salud, subsidios al ingreso, asistencia técnica, asistencia financiera,
capacitación y fortalecimiento institucional, capacitación personal y actividades recreativas. El
modo de intervención permite hacer algunas inferencias sobre el tipo de pobreza que atiende y
los posibles impactos en la reducción de la pobreza. El análisis según tipo de población benefi-
ciaria permitió identificar los programas dirigidos a grupos. Por ejemplo, grupos de pequeños
productores rurales, población indígena, familias o grupos NBI, los individuales (niños, ancia-
nos, mujeres, discapacitados), los institucionales y los comunitarios barriales o municipales El
análisis conjunto del tipo de población objetivo, el modo de intervención y los criterios de foca-
lización es útil para inferir a qué tipo de situación de pobreza (NBI, Nuevos pobres) está desti-
nado.

21 Nuestro universo de análisis está constituido por los programas sociales nacionales focalizados
22 La información sobre los programas, proviene de los propios documentos de los programas, del análisis de la normativa y las
leyes de presupuestos nacionales. Y de entrevistas a informantes clave en los ámbitos de ejecución de los programas (funcionarios
públicos)

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El financiamiento se clasificó en nacional, internacional privado y público y mixto. El


análisis del tipo de financiamiento permite hacer algunas especulaciones acerca de su continui-
dad en el tiempo. La relación presupuesto sobre volumen de población objetivo, es otra dimen-
sión de análisis seleccionada a partir de la que se clasifica a los programas según proporcionen
distintos tipos de cobertura (alta, media o baja). Finalmente a partir del análisis comparativo de
las variaciones en el presupuesto anual de cada programa es posible determinar su continui-
dad.

3.2. Distribución presupuestaria de los programas


En el año 2001 existían 62 programas nacionales focalizados en pobreza. 23 Cuarenta y
cinco de estos programas continúan vigentes en el proyecto de presupuesto 2002, aunque con
algunas reducciones en los montos de dinero asignado por programa y con cambios en las ju-
risdicciones de ejecución. En el año 2002 se crearon dos programas nuevos con financiamiento
nacional. El Plan Jefes/as de hogar desocupados y el Plan de Emergencia Alimentaria.
El cuadro 3 muestra las variaciones en las prioridades en la asignación de recursos entre
los años 2001 y 2002.
CUADRO 3: PRIORIDADES EN LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
PROGRAMAS CON MAYOR PRESUPUESTO (2001-2002)
Montos presupuestados
% Participación en Total de GSF
Programas ($ Mill)

2001 2002 2001 2002

Asistencia financiera para gasto social


provincial (infraestructura soc. básica y 1529 1049 35, 62 25. 77
prog. de empleo)

Pensiones no contributivas 672 648 15, 65 15. 92

PROFE 217 161 5, 06 3. 96

Fondo Nacional de la Vivienda24 989 596 23, 04 14. 64

Programa de empleo y capacitación la- No conti-


156 3, 63 0, 00
boral núa

Plan Jefes de Hogar No existía 757 0, 00 18. 60


Emergencia Alimentaria 56 352 1, 30 8. 65

Total gasto de programas 4293 4120 84, 30 87. 54

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2001 y 2002.


El cuadro 4 muestra las variaciones en el desarrollo de los programas entre 2001 y 2002,
vemos que aproximadamente una docena de Programas se cerraron este año.

23 Para una información detallada de los Programas, ver Matriz en anexo del documento.
24 En el presupuesto 2002 no aparece entre los programas del Ministerio de Desarrollo Social. Tampoco aparece en ninguno de los
años de presupuesto nacional el Programa Probienestar.

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CUADRO 4: DISTRIBUCIÓN DE PROGRAMAS FOCALIZADOS EN POBREZA


VARIACIONES ENTRE LOS AÑOS 2001-2001 SEGÚN ÁREAS DE ATENCIÓN Y PRESUPUESTO
Área/ tipo de Programa Cantidad de Programas Presu- Montos presupuestados (mill
puestados $)
2001 2002 2001 2002
Infraestructura/vivienda/saneamiento/titularización
de vivienda 13 13 2339 1812
Atención población rural 3 3 13 6
Educación (becas, acciones compensatorias e infraestruc-
tura escolar 6 4 127 82
Trabajo 8 4 452 842
Salud 6 6 286 198
Atención a población indígena 3 2 5 6
Alimentario 2 2 56 362
Programa Multiprestacional
Solidaridad y Asistencia a comunidades emergentes 2 0 78 0
Programas destinados a niños, adolescentes y jóvenes 6 5 45 51
Programas destinados a la tercera edad 1 1 1 1
Mujeres 2 2 1 1
Discapacitados 2 0 20 0
Multigrupal 2 2 10 12
Pensiones Asistenciales 1 1 672 648
Apoyo a micro emprendimientos e iniciativas sociales 4 4 18 15
Fortalecimiento y asesoramiento de la sociedad civil y
ONG 3 2 9 6
TOTAL 62 51 4132 4042

Fuente: Elaboración propia en base a Ley de Presupuesto Nacional 2001, 2002


En el área trabajo se produjo una importante reducción de programas, de hecho se cerra-
ron todos los existentes salvo el Trabajar y el Formujer y se concentran los esfuerzos en el Plan
jefas y jefes de Hogar desocupados.

3.3. Modo de intervención y población objetivo


Los cuadros 5 y 6 muestran la distribución de los programas según modo de interven-
ción y población objetivo para los años 2001 y 2002.

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CUADRO 5 : DISTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES FOCALIZADOS EN POBREZA SEGÚN


MODO DE INTERVENCIÓN Y POBLACIÓN OBJETIVO PRESUPUESTO 2001
Modo de Provi- Servicios sa- Subsidio Asistencia Asistencia Capaci- Fortalec. Activ. To-
Intervención sión Infraestruc. lud ingreso financiera técnica tac. Instituc. Cult y tal
Pobl. Objetivo Bienes Saneamiento, Personal Capac, recreat.
Viviendas Educa- Comu-
ción nit.
Niños 3 3 1 7
Adol. y jóvenes 1 2 1 1 1 6
Mujeres 1 2 1 4 1 9
Tercera edad 1 1 1 3
Desocupados 5 1 1 3 10
Población Indí- 1 1 1 1 1 5
gena
Poblac. NBI 3 6 3 2 2 1 1 18
Población 2 6 1 1 2 3 1 16
Asentamientos
Discapacitados 1 1 2
Pequeños 3 3 2 1 9
Prod. Rurales
Familias hogares 3 1 1 1 1 1 2 1 11
riesgo
Barrios 2 6 5 6 2 1 22
Comunidades
Municipios
Instituciones 2 2 11 7 2 2 26
Escuelas
ONG
Microempresas 2 2 2 6
Cooperativas
Mutuales
Total 17 21 11 13 26 24 22 14 2 150

Fuente Elaboración propia en base a datos del Presupuesto nacional 2001

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CUADRO 6 : DISTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS SOCIALES FOCALIZADOS EN POBREZA SEGÚN


MODO DE INTERVENCIÓN Y POBLACIÓN OBJETIVO PRESUPUESTO 2002
Modo de Provi- Servicios sa- Subsidio Asistencia Asistencia Capaci- Fortalec. Activ. To-
Intervención sión Infraestruc. lud ingreso financiera técnica tac. Instituc. Cult y tal
Pobl. Objetivo Bienes. Saneamiento, Personal Capac, recreat.
Viviendas Educa- Comu-
ción nit.
Niños 3 3 1 7
Adol. y jóvenes 1 1 1 1 4
Mujeres 1 2 1 4 1 9
Tercera edad 1 1
Desocupados 3 1 1 3 8
Población Indí- 1 1 1 1 1 5
gena
Poblac. NBI 2 4 2 1 2 1 12
Población 2 5 1 1 2 3 1 15
Asentamientos
Discapacitados 1 1
Pequeños 3 3 2 1 9
Prod. Rurales
Familias hogares 2 1 2 1 1 1 8
riesgo
Barrios 4 4 5 1 1 15
Comunidades
Municipios
Instituciones 2 1 11 7 2 2 25
Escuelas
ONG
Microempresas 2 2 2 6
Cooperativas
Mutuales
Total 13 15 9 9 24 23 17 13 2 125

Fuente Elaboración propia en base a datos del Presupuesto nacional 2001


Una aproximación a la ayuda social estatal durante los años 2001 y 2002 muestra diver-
sidad en el tipo de población atendida y en los modos de intervención esta heterogeneidad re-
sulta en fragmentación y en la existencia de múltiples programas pero con baja financiación. Es
paradigmático el caso de la atención a la infancia y la adolescencia, existen ocho programas di-
ferentes a nivel nacional, a los que se agregan los provinciales y locales. Los diferentes modos
de intervención muestran que no es poco el esfuerzo realizado para atender a la población en
situación de pobreza. Sin embargo la cantidad de población pobre aumenta en cada nueva me-
dición que realizan las agencias de estadísticas oficiales. Desde 1994 hasta octubre del 2001, el
aumento de la población pobre, según criterio Línea de Pobreza, fue de 120% acumulado.
Los programas en su mayoría estuvieron focalizados hacia la atención de la pobreza es-
tructural. Sólo algunos del resto podrían incluir entre sus usuarios tanto pobres estructurales
como nuevos pobres y tienen una incidencia presupuestaria variable en los años comparados.
En el año 2002 han aumentado los recursos destinados pobres. El Plan de Emergencia ocupa-
cional está destinado a la atención de todos los jefes de hogar desocupados, sin otra especifica-
ción más que tener hijos a cargo, el nuevo criterio es focalizado en un grupo pero universal en
la cobertura de ese mismo grupo. Actualmente el gasto se concentra en programas con efectos
inmediatos en la reducción de la pobreza, los dos programas principales son el programa ali-
mentario y el programa de empleo.

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3.4. Marco político institucional, presupuesto y tipo de financiamiento


Otra de las dimensiones seleccionadas para analizar el gasto social es el marco político
institucional, éste determina la rigidez o flexibilidad del gasto. El siguiente cuadro muestra la
distribución de los programas sociales según su representación presupuestaria y su marco le-
gal.
CUADRO 7: PROGRAMAS SOCIALES FOCALIZADOS. SEGÚN REPRESENTACIÓN PORCENTUAL EN LA
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SOCIAL Y GRADO DE RIGIDEZ DEL GASTO
Representación % en el pre- Alta Media Baja
supuesto para Gasto Social (más del 25%) (entre 25% y 10%) (menos del 10%)
Focalizado
Posee marco legal
Si FONAVI Pensiones no contributivas Programa Nacional de Ma-
ternidad e Infancia
No (por decreto presidencial) Programa Jefes de hogar Programa de Emergencia Programas Nacional de Be-
Desocupados Alimentaria cas Estudiantiles

Fuente elaboración propia, datos Presupuesto nacional 2002

Una reasignación del GSF, requiere considerar los regímenes institucionales en los que
se asientan los programas. En este sentido solo un 5% del GSF es flexible. Los programas más
rígidos son el FONAVI, las Pensiones no contributivas25 y los fondos de ayuda provincial. De
los 62 programas existentes en el año 2001, no cuentan con financiamiento para este año quince;
la mayor parte de los programas suspendidos poseía financiamiento nacional. La mayoría de
los programas disminuyó el financiamiento y se crearon dos programas nuevos con financia-
miento nacional. Solamente 14 programas aumentaron su financiamiento para el año 2002.
CUADRO 8: DISTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS EN POBREZA SEGÚN VARIACIÓN
EN EL PRESUPUESTO 2001-2002 Y TIPO DE FINANCIAMIENTO
Variación en el Presu- Tipo de financiamiento
Total
puesto 2001-02 Nacional Internacional Mixto
Aumentó 7 5 2 14
Disminuyó 18 5 3 26
Se fusionó con otro 1 0 0 1
plan
Finalizó en 2001 9 5 1 15
No varió 5 0 0 5
Nuevos 2 0 0 2
Total 42 15 6 63

Fuente Elaboración propia datos presupuesto Nacional 2001 y 2002


La distribución presupuestaria provincial del gasto de los cuatro programas asistencia-
les con mayor presupuesto: el Plan Jefas y jefes de hogar desocupados, el Plan Alimentario, las
pensiones no contributivas, el programa federal de salud muestra que la provincia de Buenos
Aires concentra el mayor monto presupuestado en todos los programas, salvo la atención mé-
dica a usuarios de Pensiones No Contributivas. En los dos planes creados recientemente, Plan

25 Las pensiones no contributivas, son las asistenciales (vejez, invalidez, madres de 7 o más hijos de NBI, las pensiones graciables
otorgadas por el poder legislativo, las pensiones otorgadas por leyes especiales (aproximadamente 330. 000 usuarios), son más y
con montos más altos los usuarios de las graciables. (Dependen de la comisión nacional de pensiones asistenciales l creada en 1996
y con sede en Ministerio de Desarrollo Social.

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jefes de hogar y Emergencia alimentaria, siguen a Buenos Aires en monto asignado, Córdoba y
Santa Fe. Esta no es la lógica de distribución de las Pensiones no Contributivas, ni del Programa
Federal de Salud donde es posible observar distorsiones. La distribución de estos dos últimos
programas (pensiones y PROFE) no parece guardar relación con la cantidad de población con
necesidades básicas insatisfechas, ya que Córdoba y Santa Fe con mayor porcentaje de pobla-
ción NBI reciben monto similar a Chaco, Tucumán y la Pampa , y un monto menor que la pro-
vincia de Salta.

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CUADRO 9: DISTRIBUCIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS POR PROVINCIA,


2002
Plan Jefes de Hogar Atención de Pen- Atención Médica a Atención Social a Emergencia Ali-
siones no Contribu- los Usuarios de Pen- Usuarios de Pensiones mentaria
tivas siones no Contribu- no Contributivas
tivas
Total 756. 700. 000 629. 801. 000 138. 327. 033 21. 277. 098 350. 000. 000
Capital Federal – Ciudad 6. 654. 400 36. 525. 320 79. 979. 994 1. 774. 510
de Buenos Aires 3. 327. 200

Prov. de Tierra del Fue- 4. 750. 586 2. 078. 340 216. 965 70. 232
go, Antártida e Islas del
Atlántico Sur 2. 375. 293
Provincia de Buenos Ai- 191. 742. 877 202. 302. 540 11. 088. 280 4. 623. 513
res 95. 871. 438
Provincia de Catamarca 14. 417. 288 11. 210. 441 2. 006. 705 378. 732 7. 208. 644
Provincia de Córdoba 60. 913. 023 28. 574. 481 4. 444. 247 1. 438. 330 30. 456. 512
Provincia de Corrientes 26. 506. 774 18. 720. 420 2. 162. 952 700. 016 13. 253. 387
Provincia de Entre Ríos 30. 974. 604 19. 672. 800 2. 366. 757 765. 975 15. 487. 302
Provincia de Formosa 21. 579. 446 14. 296. 460 1. 492. 373 482. 989 10. 789. 723
Provincia de Jujuy 19. 116. 551 13. 981. 560 1. 459. 500 472. 351 9. 558. 276
Provincia de La Pampa 9. 974. 264 24. 215. 039 2. 945. 299 953. 214 4. 987. 132
Provincia de La Rioja 11. 201. 271 14. 170. 500 1. 479. 224 478. 734 5. 600. 635
Provincia de Mendoza 29. 635. 349 18. 264. 199 1. 906. 553 617. 034 14. 817. 675
Provincia de Misiones 24. 843. 983 23. 081. 400 2. 826. 960 914. 915 12. 421. 991
Provincia de Río Negro 13. 152. 775 9. 258. 060 966. 425 312. 772 6. 576. 387
Provincia de Salta 26. 846. 277 32. 646. 680 3. 721. 069 1. 204. 282 13. 423. 138
Provincia de San Juan 19. 386. 366 20. 468. 500 2. 136. 659 691. 505 9. 693. 183
Provincia de San Luis 12. 688. 278 11. 399. 380 1. 637. 955 385. 115 6. 344. 139
Provincia de Santa Cruz 6. 604. 019 4. 912. 439 512. 795 165. 961 3. 302. 010
Provincia de Santa Fe 61. 344. 501 28. 591. 380 3. 819. 686 1. 236. 199 30. 672. 250
Provincia de Santiago del 24. 851. 485 23. 671. 263 3. 201. 700 1. 036. 194
Estero 12. 425. 743
Provincia de Tucumán 32. 288. 053 25. 572. 418 2. 820. 384 912. 787 16. 144. 026
Provincia del Chaco 31. 829. 879 26. 852. 520 3. 116. 235 1. 008. 534 15. 914. 940
Provincia del Chubut 8. 323. 378 8. 880. 180 926. 979 300. 006 4. 161. 689
Provincia del Neuquen 10. 374. 573 10. 454. 680 1. 091. 337 353. 198 5. 187. 287
Nacional 56. 700. 000

Fuente: Ley de Presupuesto Nacional 2002.


La distribución provincial del Programa de Emergencia Alimentaria con relación a la
población indigente26 local muestra que en Santa Cruz los indigentes de zonas urbanas podrían
recibir la mayor cantidad de dinero anual para cubrir sus necesidades alimenticias. La Ciudad
de Buenos Aires es la que recibe el menor monto de dinero en este programa. Según el decreto
108/2002 del PEN, el 60% de la distribución por jurisdicción de este programa se realiza por
coparticipación, donde la Ciudad de Buenos Aires no está incluida.

26 La cantidad de indigentes es de zonas urbanas captadas por EHP octubre 2001. Se toma como indigente al adulto equivalente
que recibe menos de $61. 02 por mes.

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CUADRO 10: RELACIÓN ENTRE MONTO PRESUPUESTADO POR EL PROGRAMA DE EMERGENCIA


ALIMENTARIA Y POBLACIÓN OBJETIVO POR PROVINCIA, 2002.
Emergencia Alimentaria Monto según Ley Indigentes Rel. Monto- Pob. obje-
en $ tivo $

Total 350. 000. 000 2. 792. 208 125


Capital Federal - Ciudad de Buenos
Aires 3. 327. 200 52. 367 64
Prov. de Tierra del Fuego, Antártida
e Islas del Atlántico Sur 2. 375. 293 5. 428 438
Provincia de Buenos Aires 95. 871. 438 1. 365. 537 70
Provincia de Catamarca 7. 208. 644 21. 916 329
Provincia de Córdoba 30. 456. 512 159. 256 191
Provincia de Corrientes 13. 253. 387 82. 551 161
Provincia de Entre Ríos 15. 487. 302 91. 473 169
Provincia de Formosa 10. 789. 723 52. 625 205
Provincia de Jujuy 9. 558. 276 52. 991 180
Provincia de La Pampa 4. 987. 132 9. 993 499
Provincia de La Rioja 5. 600. 635 14. 627 383
Provincia de Mendoza 14. 817. 675 101. 374 146
Provincia de Misiones 12. 421. 991 68. 856 180
Provincia de Río Negro 6. 576. 387
Provincia de Salta 13. 423. 138 104. 947 128
Provincia de San Juan 9. 693. 183 52. 745 184
Provincia de San Luis 6. 344. 139 21. 209 299
Provincia de Santa Cruz 3. 302. 010 1. 971 1. 675
Provincia de Santa Fe 30. 672. 250 235. 360 130
Provincia de Santiago del Estero 12. 425. 743 52. 955 235
Provincia de Tucumán 16. 144. 026 104. 463 155
Provincia del Chaco 15. 914. 940 101. 359 157
Provincia del Chubut 4. 161. 689 12. 558 331
Provincia del Neuquén 5. 187. 287 25. 647 202

Fuente: Ley Nacional de Presupuesto 2002

La distribución del presupuesto del Plan jefes de hogar según provincias y su relación
con la cantidad de jefes de hogar desocupados con hijos menores a cargo muestra que si se pa-
gara a todos los jefes de hogar desocupados en zonas urbanas, cada jefe recibiría en promedio
$2460 anuales27. Muy por debajo de esta media se encuentran la Ciudad de Buenos Aires y
Neuquen, mientras que La Pampa, Santiago del Estero, Santa Cruz, Catamarca, entre Ríos, Mi-
siones se encuentran muy por encima de esta media.

27 Recordar que de estas cifra son estimativas, se deben descontar los gastos administrativos del programa.

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CUADRO 11: RELACIÓN ENTRE MONTO PRESUPUESTADO POR EL PROGRAMA Y POBLACIÓN OBJE-
TIVO DEL PROGRAMA JEFES DE HOGAR DESOCUPADOS POR PROVINCIA, 2002.
Plan Jefes de Hogar Monto según Ley en Jefes desocupados con Relación Monto- Po-
$ hijos menores a cargo blación objetivo en $

Total 756. 700. 000 307. 638 2. 460


Capital Federal – Ciudad de 6. 654. 400 32. 036 208
Buenos Aires
Prov. de Tierra del Fuego, An- 4. 750. 586 1. 429 3. 324
tártida e Islas del Atlántico
Sur
Provincia de Buenos Aires 191. 742. 877 154. 297 1. 243
Provincia de Catamarca 14. 417. 288 1. 296 11. 124
Provincia de Córdoba 60. 913. 023 30. 853 1. 974
Provincia de Corrientes 26. 506. 774 4. 499 5. 892
Provincia de Entre Ríos 30. 974. 604 5. 485 5. 647
Provincia de Formosa 21. 579. 446 2. 256 9. 565
Provincia de Jujuy 19. 116. 551 3. 771 5. 069
Provincia de La Pampa 9. 974. 264 893 11. 169
Provincia de La Rioja 11. 201. 271 1. 377 8. 135
Provincia de Mendoza 29. 635. 349 9. 803 3. 023
Provincia de Misiones 24. 843. 983 2. 076 11. 967
Provincia de Río Negro 13. 152. 775
Provincia de Salta 26. 846. 277 7. 292 3. 682
Provincia de San Juan 19. 386. 366 3. 891 4. 982
Provincia de San Luis 12. 688. 278 1. 798 7. 057
Provincia de Santa Cruz 6. 604. 019 201 32. 856
Provincia de Santa Fe 61. 344. 501 20. 813 2. 947
Provincia de Santiago del Es- 24. 851. 485 1. 830 13. 580
tero
Provincia de Tucumán 32. 288. 053 8. 816 3. 662
Provincia del Chaco 31. 829. 879 6. 287 5. 063
Provincia del Chubut 8. 323. 378 1. 348 6. 175
Provincia del Neuquén 10. 374. 573 5. 291 1. 961
Nacional 56. 700. 000

Fuente: Ley de presupuesto 2002, EHP (Oct 2001).

En síntesis el marco de diseño e implementación de los programas sociales de combate


a la pobreza fue la reforma de la política social de los 90, cuya lógica consistió en el ajuste del
gasto social a partir del diagnóstico de la crisis fiscal del Estado. En un contexto de fuerte au-
mento de la pobreza a partir de la década del 80, la estrategia seguida fue la focalización del
gasto hacia las poblaciones más afectadas. Sin embargo esas medidas no han producido los re-
sultados esperados. Una investigación reciente sostiene que este fracaso estuvo asociado al ca-
rácter residual de las intervenciones (Ansolabehere, 2001), frente a las dimensiones de variables
macroeconómicas relacionadas con el empleo. La salida de la convertibilidad está provocando
índices de inflación no registrados desde hace más de diez años. Esta nueva situación plantea a

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los programas sociales la dificultad de atender no sólo el aumento de la pobreza sino su com-
plejización. Las nuevas intervenciones sociales consisten prioritariamente en la implementación
de acciones con una clara intencionalidad política28, la descompresión del conflicto social para
lograr la gobernabilidad, y están significando una reforma institucional.

4. EL PLAN JEFES Y JEFAS DE HOGAR DESOCUPADOS: UN GIRO EN LOS PROGRAMAS


DE ASISTENCIA A LA POBREZA

Un año atrás en diciembre de 2001 cuando comenzamos esta investigación sobre los
programas sociales focalizados en pobreza, sabíamos que una vez finalizado el análisis del con-
junto de la oferta de programas nacionales, nos dedicaríamos a estudiar el significado que po-
seían algunas de estas intervenciones sociales para los usuarios. No obstante en ese momento
no habíamos decidido qué programa estudiaríamos en particular. Los sucesos del 20 de diciem-
bre , los cambios políticos–institucionales derivados y los resultados preliminares obtenidos en
la primera etapa de la investigación determinaron nuestra opción por realizar un estudio de ca-
sos sobre usuarios29 del Plan Jefes/as de hogar, el programa más importante creado con poste-
rioridad a la declaración del estado de Emergencia Económica.
En el presupuesto nacional 2002, se redujo el financiamiento de la mayoría programas
sociales existentes y se creó el Plan Jefes. Este programa contó con un financiamiento que du-
plicaba los valores históricos de los programas de empleo. Impulsado desde el gobierno nacio-
nal obtuvo el consenso de los mandatarios provinciales y de la mesa del Diálogo Social. Hoy el
plan cumple una importante función política en la administración del conflicto social causado
por la creciente pobreza y el desempleo. En términos de indicadores sociales, el Plan Jefes al
proporcionar ingresos y trabajo a los hogares, baja los índices indigencia y la tasa de desocupa-
ción. Una investigación reciente30 señala la relación entre el aumento de la entrega de planes
JHD y la disminución de los cortes de ruta. En mayo 2002 hubo 514 cortes de ruta y en octubre
sólo 86. Durante ese mismo período la asignación de planes pasó de 1. 203. 000 beneficiarios a 2.
050. 000. Los piqueteros admiten que controlan 100. 000 planes. 31
En este contexto nuestra intención fue conocer la situación de los beneficiarios. Nuestra
intención era obtener información sobre aspectos objetivos y subjetivos de la situación de los
usuarios, como las formas de acceso al plan, el tipo de contraprestación que realizan y el signi-
ficado económico en el presupuesto familiar. Investigar sobre los sujetos de la política social
(que en muchos casos concluye con el señalamiento de sus debilidades Wacquant, 2001) no sig-
nifica perder de vista la importancia que posee la investigación sobre los condicionamientos
macroestructurales. Estos son los que en definitiva motivan la existencia de poblaciones con ne-
cesidad de ser asistidas. Nuestra intención de conocer las perspectivas de los asistidos parte del
interés en observar como se manifiestan y como son procesados a nivel microsocial los proble-
mas estructurales como el desempleo y la pobreza. En última instancia saber sobre la capacidad

28 En el marco de la ley 25. 561 de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario se sancionaron los decretos 108/2002
de Emergencia Alimentaria, 165/2002 de Emergencia ocupacional Nacional y el 486/02 de Emergencia sanitaria Nacional. Estos
decretos dan origen al plan Alimentario, el plan jefes y jefas de hogar desocupados y el Programa Nacional de universalización del
acceso a medicamentos.
29 Utilizarremos indistintamente los términos usuario y beneficiario
30 Eduardo Ovalle, Centro de Estudios Nueva Mayoría, 2002
31 Diario La Nación, 23-11-2002, pág. 7

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de las políticas del Estado para reparar o restituirlos lazos sociales (Durkheim, 1892) y revertir
situaciones anómicas. Estas no aparecen por decisión deliberada de los individuos sino en si-
tuaciones de crisis social.
La línea de investigación teórica-metodológica sobre la perspectiva de los beneficiarios
de los programas sociales, constituye una nueva vía para conocer a las poblaciones en situación
de pobreza. Esta opción metodológica complementa mediciones estadísticas como el método de
las necesidades básicas insatisfechas y la línea de la pobreza. Investigaciones del tipo (Benefi-
ciary Assesment) han sido desarrolladas en América Latina por ONG, gobiernos y organismos
regionales internacionales. 32 El desarrollo de este tipo de investigaciones reside en la compren-
sión de los sentidos que atribuyen los beneficiarios a los programas sociales. La información
primaria contenida en las entrevistas puede constituir un importante insumo a la hora de for-
mular propuestas, a los fines de adaptar programas nacionales a contextos regionales o locales
(Gallart, ).
Una investigación33 sobre beneficiarios de programas focalizados en pobreza en la ciu-
dad de Resistencia evidenció que la atribución de sentidos se produce en un ida y vuelta entre
la nominación que hace el Estado de los beneficiarios y la apropiación que éstos hacen de esa
nominación. Las políticas sociales en particular, y las políticas públicas en general, poseen po-
der simbólico. Este deriva de la capacidad legítima que tiene el Estado de establecer clasifica-
ciones sociales. Estas clasificaciones producen identidades sociales que poseen efectos en las
prácticas cotidianas de los beneficiarios. En la investigación citada se trataba de exaltación de la
identidad de pobreza como medio de acceder a los programas sociales.
Otro estudio reciente (mayo 2001) es el que realizó la Universidad de General Sarmien-
to34, sobre beneficiarios de los Programas Vida, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses, en
los municipios de Moreno, José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel. Entre los resultados
de ese estudio nos interesaron especialmente las observaciones de los beneficiarios del plan
Trabajar que enfatizan la necesidad de la dignificación del trabajo y señalan a los programas de
empleo como la mejor política.
Estudios anteriores sobre beneficiarios35 de programas sociales, (Lumi, Golbert y Tenti
Fanfani, 1992) ya habían demostrado la prioridad que los beneficiarios otorgan a los programas
de empleo por sobre los programas asistenciales. En esa investigación la mayoría de los benefi-
ciarios de un programa alimentario manifestaron su oposición a ese tipo de ayuda y reclamaron
al Estado la apertura de fuentes de trabajo. El argumento era que los planes asistenciales son
para gente incapacitada y constituyen una limosna.
A continuación presentamos los resultados derivados de nuestra investigación sobre
usuarios del Plan Jefes/as residentes en el conurbano bonaerense y en la ciudad de Buenos Ai-
res. Hemos organizado el informe en los siguientes capítulos, en el primero se desarrolla la red
conceptual de la investigación y se justifica y describe la opción metodológica. En el segundo se

32 veáse trabajo Representaciones sociales, identidad y pobreza: de las pobres políticas sociales contra la pobreza hacia una utopía
posible. Autor Utopía, presentado en concurso “Las caras de la pobreza”, IIS -UCA, 2002
33 Miguel Ángel Barreto, María Andrea Benítez y Ana María Attias, Política social, pobreza, identidad y fragmentacion social.
Primer Premio Concurso Caras de la Pobreza IIS-UCA
34 veáse Andrenacci et al, Elementos para un análisis de programas sociales desde la perspectiva de los receptores, Informe de
investigación, nro. 11, UNGS, 2002.
35 Ver Lumi, S, Golbert, L y Tenti Fanfani, E, citado en bibliografía

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presenta una descripción del Plan Jefes/as. En el tercero se presenta una descripción de las ca-
racterísticas sociodemográficas del conjunto de los entrevistados. En el cuarto se presentan los
diferentes casos investigados, los beneficiarios estructurales de la ciudad de Buenos Aires y del
GBA, los beneficiarios coyunturales de la ciudad de Buenos Aires y del GBA y los beneficiarios
condicionales del GBA. A modo de cierre se presentan las conclusiones y recomendaciones.

4.1. Conceptos conectados con el estudio de caso


Las características de los beneficiarios, sujetos que no teniendo ninguna limitación per-
sonal grave que les impida trabajar, se han visto estructural o coyunturalmente excluidos del
mercado de trabajo formal y necesitan ser asistidos por el Estado para lograr su inclusión social
y su subsistencia económica, orientaron nuestro marco interpretativo hacia la temática del tra-
bajo y su contracara el desempleo. Además de este concepto central , otros conceptos como po-
breza, trayectorias de vida, ciudadanía social , desigualdad , inserción , exclusión social, , políti-
cas sociales, capital social , redes sociales y clientelismo nos serán útiles para explicar alternati-
vamente el contexto macro y micro social de los casos en estudio.
Podríamos decir tomando prestados los términos durkheimianos que la división del tra-
bajo social que caracterizó a la sociedad industrial ha dejado de engendrar solidaridad y ésta
división se ha vuelto anómica (Durkheim, 1892). En esta época el trabajo normado (Beck, 2001
Rosanvallon, 2001) está siendo cada vez más escaso. El desempleo en forma masiva y de larga
duración comenzó hacia mediados de los años 70, en los países centrales. Sus efectos se sintie-
ron en principio entre los nuevos trabajadores, en su mayoría los jóvenes. Luego se extendieron
a otros grupos de población. El fenómeno sobrepasó los límites de la naciones europeas y sus
efectos se hicieron visibles en Latinoamérica hacia fines de la década del 70. Esta situación puso
en crisis el paradigma del desarrollo sostenido y la movilidad social ascendente característica la
estructura social Argentina. Destituyó así la mayoría de las representaciones sociales sobre el
trabajo como vía segura de mejorar la condición socioeconómica. Actualmente aumenta la im-
portancia del conocimiento y el capital, en desmedro del trabajo. Este dato justifica hoy la idea
de “capitalismo sin trabajo ”(Beck, 2001), trabajadores sin trab ajo.
El debate acerca de la pérdida de centralidad del trabajo como vía de inserción social en
las sociedades industriales (Offe, Habermas, 1991), la crisis de la sociedad salarial y la nueva
cuestión social (Rosanvallon 2001) hablan de la complejidad de la situación actual. Conceptos
como fin del salariado (Castel 1995), la desproletarización (Wacquant 2001), dan cuenta de este
cambio que está afectando la estructuración de la biografía personal de amplios sectores de la
población.
Según JY Calvez (2002) “El tiempo del trabajo deja de ser el tiempo dominante. Todas
las sociedades tienen sus tiempos dominantes: las sociedades primitivas tenían tiempos
sagrados, las de la edad media tiempos religiosos y las sociedades industriales tiempos
de trabajo, ahora podría devenir el tiempo libre. ”

En las sociedades industriales la ciudadanía social está ligada a la condición de trabaja-


dor por lo tanto el desempleo relega a quienes lo sufren a los márgenes de la exclusión de dere-
chos sociales garantizados y consecuentemente a la desigualdad y a la pobreza. La política so-
cial, entonces enfrenta hoy no sólo la tarea de proveer prestaciones en determinados ámbitos de
la vida sino debe estar orientada a lograr la reinserción social Diversos tipos de políticas alter-

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nativas a la sociedad del trabajo (U. Beck, 2001), como el ingreso ciudadano36 o las rentas de in-
serción se implementan desde fines de la década del 80 en Europa y en Estados Unidos. La idea
central de estas políticas sociales es ligar el ingreso y las seguridades mínimas que brindaba el
trabajo a la condición de ciudadano. (Rosanvallon, 2001, Beck, 2001) . La política de ingreso
ciudadano se acerca más a la concepción de derecho universal, mientras que la política del In-
greso Mínimo de Inserción37, (Francia) es considerada como política de último recurso. Esta no
es un derecho porque requiere ciertas condiciones para poder acceder (Rosanvallon 2001) , es
una política residual para luchar contra la exclusión. Alienta en última instancia la movilidad
social a través de la educación y la salida de la condición de beneficiario. Un estudio sobre los
beneficiarios del RMI en Francia, estableció diferentes tipos de población alcanzados por la me-
dida. 38 Por su dimensión institucional el Plan jefes/as tiene similitudes con la política de IC
porque se lo considera como un derecho y con el RMI porque al igual que éste, es una vía de in-
serción social a través del trabajo. En términos de reconstrucción del lazo social, el plan funcio-
na en una doble vía, estimula la reconexión de los individuos con el todo social a través de la
realización de una contraprestación laboral o la inserción en una red de capacitación y activa
los grupos intermedios gubernamentales o no gubernamentales, para generar las fuentes de
trabajo mediante la presentación de proyectos de desarrollo local. En suma ante la ruptura para
amplios sectores de la población, de la relación entre bienestar y trabajo, la gran discusión de la
nueva política social, versa sobre las condiciones exigidas a los ciudadanos para percibir ese
bienestar despegado del trabajo como tradicionalmente se conocía. La permanencia o transito-
riedad en la categoría de asistido, el costo de financiamiento, (fiscal y no contributivo) el monto
de la prestación, las situaciones clientelares, constituyen otros aspectos centrales de la discusión
sobre la nueva política social.

4.2. Aspectos Normativos


El Plan Jefes/as de hogar (PJDH) o Derecho de inclusión social es nacional , se ejecuta
en forma descentralizada y su fin es brindar ayuda económica a las familias con hijos menores
de 18 años cuyo jefe/a esté desocupado. Exige como contraprestación, la incorporación de los
jefes de hogar a la educación formal o su participación en actividades de capacitación, tareas de

36 “La asignación universal o ingreso ciudadano es un ingreso social primario distribuido igualitariamente de manera incond icio-
nal. Su argumento se basa en la actual crisis de empleo, por más que haya recuperación económica no se crearán nuevos empleos
como para cubrir el desempleo, por ende hay que distribuir un ingreso de base a todos los ciudadanos cualquiera sea su situación
en la cadena de la producción”. (JY Calvez, 2002). “En términos operativos un ingreso ciudadano pleno reemplazaría a la may oría
de los beneficios sociales que implican transferencia en dinero o sostenimiento de la capacidad de compra, reemplazaría a todas las
deducciones que hoy se permiten al impuesto a los ingresos personales, como así también a los gastos especialmente deducibles
(aportes para los fondos privados de pensión. ) La idea es que todos reciban el ingreso ciudadano y paguen impuestos por el resto
de sus ingresos. El pago de un IC pleno para todos los ciudadanos no parece una política factible de implementar de forma inme-
diata, no sólo por los problemas de costo financiero sino también por otros, como son la cantidad y complejidad de las institucio-
nes que deberían reformarse”. (R. Lo Vuolo, 1997)

37 El Ingreso Mínimo de Inserción, (RMI)es una política destinada a los mayores de 25 años que han pasado por la indemnización
por desempleo y no logran reinsertarse en el mercado de trabajo. Esta política se financia con el presupuesto público es no contri-
butiva y desecentralizada. Su costo es de 10 mil millones de dólares y tiene un alcance residual, lo percibe el 1, 5% de la población.
Los beneficiarios son principalmente migrantes legales, poblaciones marginales, o de localidades monoindustriales. La política
prevé la salida y/o la permanencia que quiénes no pueden mantenerse pero preocupa el alto porcentaje de los que hace años que
permanecen en el sistema. (Rosanvallon, Observatorio Social, diciembre, 2001)
38 Ver S. Paugan, 1991, menciona tres categorías de beneficiarios del RMI, frágiles, asistidos y marginales, citado en Forni, F, en es-
te mismo informe.

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servicios comunales o proyectos productivos, así como la concurrencia escolar de los hijos me-
nores de 18 años. El antecedente del PJHD es el plan Trabajar, creado en 95 según un doble di-
seño realizado por técnicos del Ministerio de Trabajo de la Nación y del Banco mundial y finan-
ciado por éste último. Comenzó a ejecutarse en marzo de 1996, y tenía el objetivo de proporcio-
nar empleo a desocupados en condición de pobreza, dinamizando a la vez a las economías loca-
les.
En la génesis del Plan Jefes/as, es posible identificar dos etapas. Durante la primer etapa
no estuvo restringido a los jefes de familia con hijos a cargo. La contraprestación no fue obliga-
toria y trató de seguir con el modelo del Trabajar, focalizando en la población NBI. A partir de
mayo del 2002 comienza la segunda etapa. El cambio sustantivo en el criterio de asignación del
beneficio es su universalidad con la intención es convertirlo en un derecho. Cambia a partir de
aquí el eje de la política social , ya no hay cupos. Se pasa de una política focalizada a una uni-
versal. Consecuentemente cambian las cuestiones de distribución ya no están ligadas a las ca-
racterísticas de la población . El subsidio es un derecho y con eso se ataca al manejo clientelar
más allá de que las prácticas concretas siguen siendo clientelares .
El marco legal del PJHD2 es el decreto 565/ 2002-09-16 reglamentado por las resolucio-
nes 312-420-42139. El decreto reconoce el Derecho Familiar de Inclusión Social para todos los Je-
fes y Jefas de Hogar . El plan está focalizado en los jefes de hogar desocupados con hijos meno-
res de 18 años y propone la cobertura universal de ese grupo de población. Entre sus funda-
mentos se menciona la sugerencia del Diálogo Argentino de promover la protección integral de
la familia y la valoración del trabajo como un derecho y como cumplimiento de la responsabili-
dad social. Este decreto incluye como usuarios a los extranjeros con DNI argentino, a los jóve-
nes desocupados y a los mayores de 60 años sin cobertura previsional. El decreto enuncia que el
plan es compatible con la percepción de otros programas por parte de miembros del hogar co-
mo las becas estudiantiles, los programas alimentarios o transferencias de algún otro programa.
Para poder acceder al beneficio, el beneficiarios no debe participar simultáneamente en otro sis-
tema contributivo. La demanda de planes desbordó las previsiones iniciales. Fue pensado para
atender a un núcleo duro de desocupados de 650. 000/700. 000 personas, según estimaciones
realizadas a partir del último censo. No obstante el programa se organizó para atender aún al
doble pero resultó insuficiente. Sus tres componentes principales son los Beneficiarios , los
Consejos Consultivos y la Contraprestación.

4.3. Justificación y descripción de la metodología de investigación


Esta investigación se basa en una epistemología que busca comprender a los sujetos so-
ciales e interpretar sus opiniones en el marco de su propia vida. La opción por escuchar la voz
de los beneficiarios sus opiniones, sus creencias, sus expectativas con respecto al plan tiene su
raíz en una epistemología que privilegia al sujeto conocido sobre el sujeto cognoscente (Vasila-

39 Resolución 0421-2002- Obligatoriedad de la contraprestación. “ARTICULO 12. — Los usuarios deberán participar en activida-
des de capacitación o comunitarias, como contraprestación del beneficio percibido. Dichas actividades no podrán tener una dedi-
cación horaria inferior a CUATRO (4) horas ni superior a SEIS (6) horas diarias. El derecho a percibir el beneficio económico, co-
menzará a regir a partir del primer día hábil del mes de alta en el Registro Nacional de Usuarios de Planes Sociales, y se extinguirá
por incumplimiento de la contraprestación concretamente asignada en función de lo previsto por el art. 5inc. J del Decreto 565/02,
denunciado oportunamente por los organismos responsables al Consejo Consultivo Comunal o Regional correspondiente, el que
deberá presentar la solicitud de baja del usuario, suscripta por su presidente y su secretario, acompañada del o de las actas que los
hubieran constituido en tal carácter, y con la ratificación del Intendente Municipal correspondiente, a la Dirección Nacional de
Promoción del Empleo, con comunicación al Consejo Consultivo Provincial

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chis, 2000) . Recuperar la perspectiva del actor social (Touraine, 1992 ) implica “ponerse en sus
zapatos”, comprender el sentido que para él o ell a tiene ser beneficiario de un plan social, reco-
ger su opinión y contextualizarla en la red de sus relaciones sociales. La preocupación principal
es reconocer las distintas opiniones que los beneficiarios tienen acerca del sentido del plan, del
trabajo realizado a cambio de la prestación que reciban , del lugar que su condición de benefi-
ciario ocupa en su trayectoria de vida, sus creencias y expectativas. Conocer la perspectiva del
beneficiario implica la posibilidad de confrontar estereotipos construidos, que en general pro-
vienen de quiénes no han necesitado de la asistencia social para su subsistencia diaria, con las
voces diferentes de quiénes se hallan en territorios de relegación social (Auyero, 2001) o en pro-
cesos de movilidad social descendente. Para el desarrollo de los objetivos de la investigación se
ha, optado por una metodología cualitativa. Este tipo de metodología implica involucrarse en
situación de interacción comunicativa con los participantes de la investigación a fin de reunir
datos de primera fuente.

4.4. Las técnicas de recolección de datos


La información fue obtenida a través de fuentes primarias y secundarias. Estas últimas
fueron decretos presidenciales, y documentos producidos por el Consejo Central de Adminis-
tración y control y datos estadísticos proporcionados por el Ministerio de Trabajo Nacional .
Las fuentes primarias fueron las entrevistas a los actores de los diversos niveles de ejecución del
Programa. En primer término se realizaron entrevistas semiestructuradas a investigadores re-
conocidos en temas de políticas de empleo que habían participado en la elaboración conceptual
del plan, un segundo nivel de observación fueron los funcionarios del nivel nacional a cargo de
la gestión del plan, un tercer nivel estuvo constituido por los funcionarias de nivel local perte-
necientes a organismos donde los beneficiarios realizaban la contraprestación, a miembros de
ONG en las cuales los beneficiarios realizaban contraprestación , y a miembros de los consejos
consultivos y finalmente el nivel de los beneficiarios de ambos sexos y diversos grupos de edad.
El tipo de entrevista semiestructurada posibilitó interactuar con los sujetos de la investi-
gación y a partir de su estructura flexible incorporar información emergente en el proceso de
investigación, (Ogbrium, 1995) . Nos interesó conocer la perspectiva de los usuarios con respec-
to a los beneficios económicos y no económicos.40 En función del tiempo y los recursos disponi-
bles se realizaron 57 entrevistas a beneficiarios 41, y 10 a funcionarios de diferentes niveles de
ejecución.
Las principales dimensiones seleccionadas para las entrevistas a los beneficiarios fueron:
Edad, sexo, nivel educativo, grupo familiar o de convivencia, cantidad de hijos, vivien-
da, otros ingresos, trayectoria laboral, tipo de contraprestación realizada, la forma de conoci-
miento y acceso al plan y la opinión sobre el programa. El criterio para la selección de los entre-
vistados fue la inclusión de hombres y mujeres y dado los recursos con que contábamos las en-
trevistas se realizaron en la Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires y la vía para la co-
nexión de los casos fue la técnica “bola de ni eve”.

40 Ver Guías de entrevista adjuntas


41 para la realización de las entrevistas a usuarios se contó con la colaboración de cuatro pasantes, dos estudiantes del último año
de la carrera de Ciencias Políticas, una estudiante de Economía y una egresada del Posgrado de Economía de la Universidad Cató-
lica. Previamente a la realización del trabajo de campo las pasantes fueron capacitadas con un seminario de metodología cualitati-
va sobre realización de entrevistas. Una vez finalizadas las entrevistas las pasantes participaron en el inicio del análisis de datos.

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5. La opinión de los funcionarios42


Las siguientes expresiones recogidas en entrevistas institucionales a funcionarios de ni-
vel nacional son elocuentes y nos hablan sobre la génesis y el significado social del PJHD/1 en
el marco de la crisis institucional y el conflicto social de diciembre del año 2001.
E058: De presidencia bajaron la idea de un plan de contención y aquí le dimos la forma técnica metodoló-
gica, mediante la puesta en práctica de los saberes acumulados en el campo del Ministerio de Trabajo.
E:059 El objetivo político del plan, calmar la crisis , una forma de transferir recursos al consumo y reac-
tivar la actividad económica local.

E:058 El programa es una red de contención impresionante. En su pico, los programas de empleo tempo-
rario, en el 97 inflados por una coyuntura electoral atendían 200. 000 beneficiarios, ahora estamos en 2
millones , la situación es crítica.

E:060 El programa vino a bajar la conflictividad social , porque sino ya estaría todo incendiado.
E:059En Tartagal y en Cutralcó sino está el programa no contienen a los Piqueteros
A nivel nacional el plan es coordinado por de la Secretaría de Empleo, del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos. Esta es la que establece los procedimien-
tos administrativos y los mecanismos de incorporación de los usuarios y los circuitos adminis-
trativos e informáticos atinentes a la liquidación y pago del beneficio. De ella dependen las tres
direcciones que se ocupan de la gestión del plan. La Dirección Federal de Empleo tiene a su
cargo la distribución geográfica del plan, la Dirección de Promoción del Empleo se ocupa de la
gestión de los beneficiarios y de las contraprestaciones y la Dirección de Estudios sobre merca-
do laboral es la que produce indicadores económicos43. El decreto 165 prevé la confección de un
Registro nacional de beneficiarios a cargo del ANSES44A nivel local el plan se ejecuta a través
de las Gerencias de empleo y capacitación laboral (GECAL). La selección de los beneficiarios se
efectúa según los criterios detallados en el art- 10 y sus incisos (ver decreto 165/02)
A partir de las entrevistas institucionales se deducen desacuerdos en la asignación de
los beneficios y problemas en la focalización y de tipo burocrático en la administración. Un ex
integrante del Consejo de Administración Central dice refiriéndose a la asignación de los pla-
nes:
E:061:Estuvo mal focalizado, falta condicionalidad, , no es justa la asignación a veces pero es legal.

Refiriéndose a cuestiones operativas otro funcionarios dice:

E:059 Los municipios cargan el formulario único del plan jefes, problemas hay miles pero por el volumen de cosas no
está tan mal. Las cosas no están tan mal , la gente que maneja el programa no se aumentó , esto abarata el programa,
no se incrementó el costo operativo. Este programa tiene más de 180. 000 personas trabajando administrativamente.

42 la información proviene de 7 entrevistas realizadas a funcionarios de los diversos niveles de ejecución del Programa y a miem-
bros del Consejo Consultivo Central
43 La dirección de estudios y Estadísticas del Ministerio de Trabajo a partir del marco muestral de la EPH en la ciudad de Buenos
Aires y ciudades del interior., esta realizando una encuesta a 2000 beneficirios del plan Jefes.
44 Desde el Ministerio de trabajo, una de las entrevistadas cuenta que está haciendo entrevistas a 2000 usuarios en GBA, ciudad Bs.
As. , Rosario, Córdoba y Mendoza, con el marco muestral de la EPH.

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Se maneja mucho a través de internet, esto también es un problema porque hay que pensar soluciones para las muni-
cipios chicos que no tienen internet

La modalidad del pago de las asignaciones es mensual y se realiza a través de bancos y


según fechas asignadas. A partir de las entrevistas institucionales, surgieron los siguientes se-
ñalamientos en cuanto a la asignación de los planes.
Primero se marcó que la desocupación como criterio de focalización no funciona. De
hecho la focalización en desocupados sólo funcionaría en un sistema de economía totalmente
registrada y con un beneficio más elevado. Los $150 que reciben los usuarios, no constituye un
salario de inclusión, en términos del costo de la canasta familiar. Los beneficiarios cobran y
además trabajan en negro. Otro problema es la asignación muchas veces discrecional del bene-
ficio. En otra entrevista institucional un miembro de consejo consultivo nos comenta que según
su información hay 300 mil personas que están fuera y deberían entrar. Esta información pro-
viene de la Comisión de reclamos y denuncias del Consejo de Administración Central. Un in-
tendente reclama por ejemplo que había inscripto 2000 personas sólo obtuvo1400 beneficios.
Volviendo sobre el tema del otorgamiento y las fallas en la selección, uno de los entrevistados
se pregunta si habría que adicionar como criterio de inclusión la verificación de la situación de
indigencia. El problema de la selección aparece recurrentemente en las entrevistas tanto a fun-
cionarios como a usuarios. Volveremos sobre este aspecto en el final del informe.

5.1. El Consejo Nacional de Administración , Ejecución y Control y los Consejos Con-


sultivos
E 061:“Mientras exista el Consejo Consultivo el gobierno da idea de transparencia, por eso la Secretaria de e mpleo
hace cualquier cosa para que no se vayan. ”

El plan es monitoreado y legitimado por un Consejo Nacional de Administración, Ejecución y


Control CONAEyC cuyo rol es más político que técnico y por Consejos Consultivos (ver art. 4
decreto 165 y art. 13 inc. 11, decreto P. E. N. 565) provinciales, municipales y barriales para las
localidades de más de 25. 000 habitantes. El Consejo Nacional de Administración, Ejecución y
Control está integrado por tres representantes ad honorem de:
¬ organismos empleadores,
¬ organismos sindicales,
¬ organizaciones no gubernamentales,
¬ representantes de instituciones confesionales
¬ representantes del gobierno nacional, .
Este consejo eleva informes mensuales al presidente sobre la marcha del programa. In-
tegran el Consejo Nacional:
¬ por el Sector empresarial, la Sociedad Rural Argentina, la coordinadora de las Indus-
trias de productos Alimentarios, la Unión Industrial Argentina, la Cámara de Explora-
ción y producción de Hidrocarburos, la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la
República Argentina, y la Asociación de Bancos de la Argentina,
¬ por el Sector Sindical, la Confederación General del Trabajo y la Central de Trabajado-
res Argentinos,
¬ por las Iglesias la AMIA, el Consejo Evangélico y Cáritas Nacional,
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¬ por las Organizaciones no gubernamentales, la Federación Argentina de Municipios, el


Foro del Sector social y la Corriente Clasista y Combativa,
¬ por el gobierno, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social/Consejo Federal
de Trabajo, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Desarrollo Social/Consejo Na-
cional de Coordinación de Políticas Sociales.
El Consejo trabaja a partir de la conformación de comisiones internas, hasta la fecha se
habían conformado las de Denuncias y Reclamos, Consejos Consultivos, Promoción y Genera-
ción de empleo. Es prioridad del Consejo garantizar la transparencia, equidad y universalidad
del programa. Para eso prevé asegurar un adecuado tratamiento de los reclamos y denuncias
presentadas. Esto se realiza a través de la amplia participación y control social por parte de en-
tidades de la sociedad civil a nivel nacional, provincial y local a través de los Consejos Consul-
tivos de las respectivas Jurisdicciones. En su informe del mes de junio 2002, el Consejo, sugiere
a la autoridad de aplicación del plan, el Ministerio de Trabajo, la reapertura de la inscripción
para garantizar efectivamente la universalidad del derecho.
La función de los Consejos consultivos locales45es definir qué tipo de actividades son
prioritarias para la localidad y en función de eso recomendar a las ONG hacer proyectos. Los
Consejos Consultivos son organismos autónomos de la comunidad que poseen un rol central en
impulsar , analizar y dictaminaren el proceso de aprobación de los proyectos de actividades
comunitarias o de capacitación, en la asignación de los beneficiarios del Programa a los proyec-
tos y en el seguimiento de su ejecución. El Consejo consultivo evalúa hace el dictamen sobre los
proyectos de contraprestación y el municipio define y asigna los beneficios a los proyectos. Los
consejos consultivos son una novedad , están constituidos en el 80% de las localidades de todo
el país. Son alrededor de 2200 su función es el monitoreo social controlar la asignación de usua-
rios, y proteger a los trabajadores contra los abusos. Un funcionario ejemplifica una situación
de abuso y su intervención:
E: 060“ controlamos que no se explote a la gente, por ejemplo alguien necesita peones en el campo y le pide al co nse-
jo que le mande la gente, pero el consejo como la demanda proviene de un ámbito privado, con fines de lucro le pide
antes que le pague a la gente la diferencia con el salario de convenio”

En las entrevistas realizadas nos señalaron algunas dificultades que poseen los consejos
consultivos para su funcionamiento, y las tensiones con el ministerio de Trabajo. El Consejo
consultivo central no tiene poder de decisión ni cuenta con información fidedigna . La informa-
ción se centraliza en el Ministerio de Trabajo , el consejo trabaja con las cifras que pasa el minis-
terio. Con respecto a la composición, una entrevistada dice textual E:062“en algunos municipios
los conforman el Intendente un amigo y la Sra. E Insiste en que se deben publicar los listados de los
Consejos Consultivos con nombres y apellidos de los integrantes. Tienen que ser miembros del go-
bierno, de la sociedad civil. . ”.
Otro entrevistado dice E:061 El Consejo de administración Central es corporativo no hay espíritu de colaboración ca-
da uno va y recita su versito. Los empresarios quieren conseguir que quienes contratan Planes no paguen las cargas
sociales, esto traería una contratación masiva y una precarización del trabajo , los sindicalistas CGT y CTA, mientras
que no le toquen las obras sociales. . . . El consejo sufre presiones del Ministerio . . . y le pide al ministerio hacer un
plan nacional señalando la importancia de los CC, para mejorar esto es importante darle mucha participación a las
organizaciones privadas.

45 El CENOC está haciendo una encuesta para ver como funcionan los CC del plan Jefes.

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Seguidamente relata la situación de tensión que se produjo con las autoridades del Ministerio
de Trabajo cuando desde el Consejo de administración central se denunció la falta el control so-
cial a través de los CC o cuando a principios de agosto se informó que sólo el 7% de los usua-
rios realizaba contraprestación.

5.2. La contraprestación ¿subsidio o trabajo?


El plan prevé diferentes tipos de contraprestación, participación en actividades produc-
tivas, realización de tareas comunitarias y participación en actividades de capacitación ya sea
en educación formal o informal. La contraprestación estipulada por el beneficio son cuatro
horas diarias de trabajo. Para poder ofrecer espacios de realización de la contraprestación el
Ministerio creó el Registro de empleadores dispuestos a incorporar a los usuarios del programa,
para desarrollar actividades laborales mediante la suscripción de convenios a nivel nacional,
municipal o provincial. La ejecución del plan requiere la movilización de las asociaciones in-
termedias, ya sean públicas o privadas. Los convenios estipulan la asignación de cuatro horas
diarias de trabajo y el seguro de salud de los beneficiarios. Actualmente hay 10. 000 beneficia-
rios contraprestando en empresas, 650. 000 en tareas comunitarias, 40. 000 en capacitación de
terminalidad primaria y secundaria. La contraprestación en el sector privado es insignificante.
Las empresas no demandan , no los decide el tener que “blanquear” a un empleado. El plan en
su diseño prevé su aprovechamiento por parte del sector productivo privado, con la condición
de que los empleadores registren a los nuevos trabajadores y se hagan cargo del salario básico
de convenio. La contraprestación como capacitación tiene muy poco desarrollo y tampoco hay
recursos sociales acumulados como para estimular rápidamente esta orientación. Según nues-
tros informantes, el Ministerio de Trabajo va a promover capacitación mediante un aporte de 15
millones de pesos a las cooperadoras escolares, a condición que acepten usuarios del plan para
terminar primaria o realizar cursos de capacitación profesional.
Uno de los obstáculos que enfrenta el plan es la falta de dinamismo social para generar
emprendimientos para poner en movimiento el tejido social, y facilitar la inserción laboral a la
gran cantidad de desocupados. El plan no prevé el financiamiento de materiales y traslada una
parte importante del costo hacia las ONG y los municipios que no están en condiciones de ab-
sorberlos. Estas dificultades se traducen en que según cálculos oficiales el 50% de los usuarios
no realiza contraprestación.

6. La perspectiva de los beneficiarios


Seguidamente se presenta el análisis de la información proveniente de 57 entrevistas a
beneficiarios, efectuadas durante los meses de septiembre y octubre en la CBA y el GBA. Me-
diante las entrevistas se buscaba conocer perfiles sociodemográficos de los beneficiarios y de
sus familias, identificar diferentes formas de acceso y uso del plan y conocer significados y opi-
niones de los beneficiarios. La estrategia analítica consistió en el procesamiento de la informa-
ción de las variables de base para realizar una descripción de las características sociodemográfi-
cas de los entrevistados. A partir de este primer análisis se construyeron categorías de benefi-
ciarios, a continuación se utilizó una estrategia de contextualización , para presentar cada una
de las categorías construidas.

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6.1. Caracterización sociodemográfica de los entrevistados46


A continuación se describe el conjunto de entrevistados según, distribución por sexo y
grupo de edad, localidad de residencia, nivel educativo y características del hogar. Nuestro
conjunto de entrevistados mostró las tendencias demográficas observadas en la investigación
sobre la población en situación de pobreza. 47, sin embargo el conjunto de entrevistados no
puede tomarse como representativo del universo de beneficiarios del plan. Entrevistamos 57
casos, 39 mujeres y 18 hombres El predominio de mujeres se debe exclusivamente a los contex-
tos donde fueron realizadas las entrevistas. A nivel nacional son mayoría los beneficiarios de
sexo masculino. Según la EPH mayo 2002 , en la ciudad de Buenos Aries el 0, 4 de los ocupados,
trabaja en planes de empleo esto significa 52. 000 personas y en los partidos del conurbano bo-
naerense el 2, 8% de los ocupados tiene plan de empleo, esto significa 814. 000. Casi la mitad de
los entrevistados tenía entre 30 y 39 años. El predominio de este grupo de edad es coincidente
con la tendencia observada a nivel macrosocial, en la mayoría de hogares en situación de po-
breza estructural, los jefes de hogar tienen entre 31 y 44 años. 48

CUADRO 12. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN GRUPO DE EDAD Y SEXO


SEXO
Edad Grupo Femenino Masculino TOTAL
18-24 5 1 6
25-29 6 2 8
30-34 9 1 10
35-39 8 7 15
40-44 5 1 6
45-49 3 3 6
50-54 2 2 4
55 y más 1 1 2
TOTAL 39 18 57

Treinta y tres entrevistados residían en el GBA en los partidos de La Matanza, San Fer-
nando, Tigre, Vicente López y San Isidro y veinticuatro vivían en la ciudad de Buenos Aires. A
partir del análisis de la situación habitacional encontramos beneficiarios en condiciones de po-
breza estructural , beneficiarios que se hallaban en situación de pobreza coyuntural y un tercer
tipo que denominamos condicional. Las características de pobreza, los niveles educativos y el
tamaño del hogar nos permitieron ir perfilando los tres grupos diferentes. Los beneficiarios del
primero se concentraban en cinco villas del GBA, y en un barrio de la CBA. Los del segundo
habitaban dispersos en la CBA y el tercer tipo habitaba en un barrio obrero del GBA . El tipo de
vivienda difería según fueran del GBA o de la CBA . En el GBA los entrevistados vivían en ca-
sas propias y/o prestadas en villas y barrios obreros. En la ciudad de Buenos Aires, los entre-

46 Las características demográficas no son representativas del universo de los beneficiarios, pero observamos entre los entrevista-
dos características comunes a la población en situación de pobreza estructural y coyuntural, definidas en el informe de N. Redondo
47 Nuestra marco de referencia comparativo es N. Redondo, Familia Reproducción social y pobreza urbana en Argentina, IIS-
UCA, 2002.
48 ver Redondo, cuadro 9 pág 79, op. cit.

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vistados vivían en departamentos propios, prestados o alquilados , en pensiones, hoteles fami-


liares, casas tomadas , o inquilinatos distribuidos en los barrios de Constitución, Monserrat,
Once, Almagro y San Telmo. Los cuadros 13 y 14 muestran la distribución de los entrevistados
según tipo de pobreza y sexo y según tipo de vivienda.
CUADRO 13 DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN CONDICIÓN DE POBREZA Y SEXO

Categoría de benefi- Mujeres Hombres Total


ciario/sexo
Beneficiarios estruc- 26 7 33
turales
Beneficiarios condi- 3 2 5
cionales
Beneficiarios coyun- 10 9 19
turales
Total 39 18 57

6.1.1. Nivel educativo


Según las calificaciones que demanda hoy el mercado laboral podemos afirmar que la
mayoría de los entrevistados se encuentra en situación de desventaja educativa. Sólo 13 de ellos
habían completado el nivel secundario.
CUADRO 14. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y TIPO DE VI-
VIENDA49.
Nivel educativo
Tipo de vivienda Hasta Sec. Sec. Comp. y
Total
Inc. más
casa 32 32
casa tomada 2 2
depto. 5 9 14
hotel fliar.
/pensión 4 4 8
No contesta 1 1
Total 44 13 57

Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002


CUADRO 15. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN GRUPOS DE EDAD Y NIVEL EDUCATI-
VO.
Nivel Educativo
Grupo de
edad Hasta Sec. Sec. Comp. y Total
Inc. más
18-24 6 6
25-29 7 1 8

49 En el anexo estadístico se presentan, categorías de nivel educativo con mayor desagragación. , Este nivel de agragación se pre-
senta en el texto. Para todos los cuadros incluidos en el texto se incluye en el anexo la versión con categorías desagregadas.

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30-34 7 3 10
35-39 10 5 15
40-44 5 1 6
45-49 3 3 6
50-54 4 4
55 y más 2 2
Total 44 13 57

Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002


El nivel educativo difería según la situación de pobreza, los beneficiarios coyunturales
que habitaban de la CBA habían alcanzado niveles educativos más elevados. Los beneficiarios
con primaria incompleta se concentraban en casas de las villas del GBA o en los hoteles, casas
tomadas y pensiones de la CBA, mientras que los de mayor nivel educativo residían en depar-
tamentos en la CBA. (ver cuadro 14) . Veintinueve entrevistados poseen hasta 7 o menos años
de educación, (nivel primario incompleto o completo). Esta cantidad de años de escolaridad re-
fleja a nivel microsocial el clima educativo de hogares de los pobres estructurales. El resto de
los entrevistados presenta respectivamente semejanzas con el clima educativo observado en los
hogares pobres coyunturales, inerciales y no pobres50. Veintiún entrevistados habían ingresado
a la escuela secundaria pero sólo 6 habían completado el nivel. Los 7 restantes habían iniciado
estudios terciarios o universitarios y 4 de ellos había finalizado estudios terciarios. En cuanto a
la distribución de la educación por sexo , las mujeres entrevistadas habían alcanzado mayores
niveles de finalización de estudios secundarios. Entre el grupo de 30 a 39 años se localizaban los
entrevistados con niveles educativos más elevados.

CUADRO 16. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN SEXO Y NIVEL EDUCATIVO.


Sexo
Nivel educativo Femenino Masculino Total
Prim. Incomp. 7 1 8
Prim. Comp. 13 8 21
Sec. Incomp. 9 6 15
Sec. Comp. 6 6
Terc. Incomp. 1 1
Terc. Comp. 2 2 4
Univ. Incomp. 2 2
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

6.1.2. Tamaño del hogar y cantidad de hijos


Los hogares de los entrevistados por las características que describiremos seguidamente
mostraron a nivel micro condiciones asimilables a situaciones de pobreza estructural y coyun-
tural. Mirando el tamaño del hogar tenemos que casi la mitad habita en hogares de más de

50 veáse Redondo cuadro 13 pag. 80 op. cit.

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cuatro miembros. Veintinueve entrevistados habitaban en hogares con 5 o más integrantes lle-
gando hasta un máximo de 14. El nivel educativo de los integrantes de estos hogares era sensi-
blemente más bajo que en el resto. En este grupo se concentraban los seis entrevistados con
primario incompleto distribuidos en hogares de 6, 7, 8 y 14 miembros y como contrapartida só-
lo uno de los entrevistados de un hogar de 5 personas poseía estudios terciarios. La mayoría de
los beneficiarios coyunturales habitaban en hogares de hasta cuatro personas. Entre los 28 en-
trevistados restantes que habitaban en hogares de hasta cuatro miembros, sólo 2 de los entrevis-
tados tenían primario incompleto mientras que 6 de los que poseían estudios terciarios o uni-
versitarios, habitaban en estos hogares.

CUADRO 17. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y CANTIDAD DE


INTEGRANTES DEL HOGAR.

Cantidad de Integrantes del hogar


Nivel educ. Hasta 4 Más de 4 Total
Prim. Incomp. 2 6 8
Prim. Comp 9 12 21
Sec. Incomp. 8 7 15
Sec. Comp. 3 3 6
Terc. Incomp. 1 1
Terc. Comp. 3 1 4
Univ. Incomp. 2 2
Total 28 29 57

Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

Los entrevistados con mayores niveles educativos tienen menor cantidad de hijos, mien-
tras que entre el grupo que tiene secundario incompleto y menos la distribución presenta ma-
yor variación. Cuarenta entrevistados tienen hasta tres hijos, responden a esta condición todos
los entrevistados con nivel terciario (7) y todos los que tienen secundario completo. (6) (ver cua-
dro 18)
CUADRO 18 DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN CANTIDAD DE HIJOS Y NIVEL EDUCA-
TIVO.
Nivel educativo

Cantidad hijos Hasta Sec. Inc. Sec. Comp. y más Total

Hasta 3 28 12 40
4 y más 15 1 16
No contesta 1 1

Total 44 13 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

Una característica de la población entrevistada en el GBA o sea los beneficiarios estruc-


turales, es la mayor cantidad de hijos en edad escolar , todos los beneficiarios del Gran Buenos
Aires, tenían hijos en edad escolar, mientras que casi la mitad de los de la ciudad de Buenos Ai-
res tenía hijos menores de 5 años o adolescentes.

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CUADRO 19. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN LOCALIDAD DE RESIDENCIA Y CAN-


TIDAD DE HIJOS EN EDAD ESCOLAR

Cantidad de hijos en edad escolar

Loc. De Resid. 1 2 3 4 5 no No contesta Total


Ciudad BA 9 3 1 1 2 9 25
La Matanza 6 2 2 1 1 1 12
San Fernando 1 4 2 3 1 12
San Isidro 1 1 2
Tigre 2 2 4
Vicente López 2 1 2
Total 20 10 7 5 4 10 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

Otra dimensión del hogar y la familia del entrevistado estudiada fue la participación de
los miembros de la familia en otros planes. Dieciocho entrevistados dijeron que miembros de su
familia participaban en el Plan Jefes, se trataba de sus padres o hermanos. En el caso de otros
planes se hizo mención al Plan Vida para las mujeres del GBA con niños menores de 6 años.
Los entrevistados con niveles educativos más bajos se distribuían casi proporcionalmente entre
quiénes tenían familiares en otros planes y quiénes no tenían. A medida que aumentaba el nivel
educativo los entrevistados se concentraban en la categoría que no tenía familiares participando
en otros planes. (ver cuadro 20). La participación en otros planes sociales fue observada en la
investigación sobre presupuestos familiares51. En ese trabajo se señala la función central que
cumplen los recursos provenientes de los programas sociales en las estrategias de vida de los
pobres, principalmente en el grupo que el autor denomina sumergidos, que por sus característi-
cas pueden asimilarse a los aquí considerados como beneficiarios estructurales.

CUADRO 20. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y PARTICIPACIÓN


DE OTROS FAMILIARES EN PLANES SOCIALES

Participación de otros familiares


Nivel educativo No SI Total
Prim. Incomp. 5 3 8
Prim. Comp. 12 9 21
Sec. Incomp. 11 4 15
Sec. Comp. 5 1 6
Terc. Incomp. 1 1
Terc. Comp. 3 1 4
Univ. Incomp. 2 2
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

51 ver FHForni, IIS-UCA

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CUADRO 21. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN LOCALIDAD DE RESIDENCIA Y PAR-


TICIPACIÓN DE OTROS FAMILIARES EN PLANES SOCIALES
Participación de otros familiares
Localidad deresiden-
cia No Si Total
Ciudad BA 18 7 25
La Matanza 9 3 12
San Fernando 6 6 12
San Isidro 2 2
Tigre 3 1 4
Vicente Lopez 1 1 2
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

6.1.3. Trayectoria ocupacional


En cuanto al tiempo que los entrevistados llevaban desempleados antes de su acceso al
plan creo que es posible establecer diferencias. Treinta y nueve entrevistados se consideraban
desempleados porque alguna vez habían tenido un empleo en relación de dependencia con al-
gún grado de formalidad y pudieron contestar sobre tiempo de desempleo. La mayoría de éstos
( 21) hacía entre siete y 24 meses que estaba desempleado. Los niveles educativos de éstos osci-
laban desde el primario completo hasta el terciario completo. Por otra parte identificamos otro
grupo de 17 entrevistados a partir de cuya respuesta es posible presumir que nunca tuvieron un
empleo que se acercara al sector formal. Estos declararon no estar desempleados cuando co-
menzaron con el plan porque hacían changas, trabajos voluntarios, habían pasado del plan Tra-
bajar . Entre estos había 5 mujeres que antes del plan realizaban trabajo doméstico en su propia
casa. A este grupo pertenecían los entrevistados de menor nivel educativo o sea los beneficia-
rios estructurales (ver cuadro 22). La informalidad en las condiciones de trabajo, también fue
verificada a nivel macrosocial en el 57% los hogares en situación de pobreza estructural52.

CUADRO 22. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN TIEMPO DE DESEMPLEO Y NIVEL


EDUCATIVO.
Nivel Educativo
Tiempo de des-
empleo
Hasta Sec. Inc. Sec. Comp. y más Total

01-06 meses 3 2 5
07-12 meses 8 3 11
13-24 meses 9 1 10
25-36 meses 5 2 7
37-48 meses 2 1 3
49 meses y más 2 1 3

52 ver Redondo, cuadro 16, pag. 81 op. cit.

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empleo informal 5 2 7

Inactiva 4 1 5
no contesta 3 3
Plan Trabajar 3 3
Total 44 13 57

Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

7. La contraprestación

7.1. Los contextos de la contraprestación


En relación a los contextos de la contraprestación el sesgo de nuestras entrevistas estuvo
hacia las organizaciones confesionales y gubernamentales. Si bien se registraron diversidades,
los casos entrevistados presentan en cuanto al tipo de contraprestación inclinación hacia los
trabajos más tradicionales (tareas comunitarias). Esto puede deberse a dos factores primero la
modalidad de contraprestación “trabajos comunitarios” es la más utilizada en el plan y segu n-
do a la modalidad de selección de los beneficiarios. Esta se realizó a través de los contactos dis-
ponibles en el equipo de investigación. No obstante tenemos conocimiento de otras formas de
contraprestación menos tradicionales orientadas al sector productivo recientemente implemen-
tadas. En el GBA las experiencias innovadoras consisten en la realización de la contraprestación
en fábricas que se están reabriendo (caso SIAM en Avellaneda ) en trabajos en recuperación de
la costa del río en San Fernando. En cuanto a las organizaciones generadoras de proyectos, los
casos de las organizaciones Piqueteras y la Federación de villas de ciudad de Buenos Aires han
obtenido aproximadamente la administración de 100. 00053 planes. Estas modalidades y orga-
nizaciones podrían constituirse en fuente de futuras investigaciones sobre el desarrollo del
plan.
La siguiente tabla muestra la distribución de los casos agrupados según categoría de be-
neficiario y contexto de realización de la contraprestación
TABLA 1: CATEGORÍAS DE BENEFICIARIOS Y SECTORES DE REALIZACIÓN DE LA CONTRAPRESTA-
CIÓN

Categoría de Beneficiario Es- Condicio- Coyun-


tructural nal tural
ONG Confesional Co Oratorio Oratorio
es medores de Don Bosco Don Bosco
red centros
Comedores
de Apoyo
de red centros de
Escolar
Apoyo Escolar
Caritas
Con- Caritas
texto de Ora-
realización torio Don
de la con- Bosco
trapresta-
ción
53 ver informe Centro de Estudios para la Nueva Mayoría (op. cit. )

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de la con- Comunita- Co-


trapresta- rias de base operativa
ción de vivienda
Las Ante-
nas
Organismos guberna- Cent Centro
mentales ro de Parti- de Participa-
cipación y ción y Gestión
Gestión n° n° 2 Sur
2 Sur
Direc-
ción General de
la Mujer

A continuación se describen los contextos públicos y privados donde los beneficiarios


realizan la contraprestación

7.1.1. Los organismos gubernamentales, un Centro de Participación y Gestión y


una Dirección Nacional, en la Ciudad de Buenos Aires
Uno de ámbitos donde los beneficiarios realizan la contraprestación son los organismos
gubernamentales. A partir de la presentación de proyectos a la Secretaría de Empleo, que son
revisados en el Consejo consultivo local , los organismos pueden recibir beneficiarios del plan.
El Centro de Participación y Gestión como órgano de gobierno presentó un proyecto y
desde nación se le asignó trabajadores. Algunos de ellos serían los que posteriormente entrevis-
tamos. Nuestra informante nos dice que es gente sumamente cumplidora y capacitada, que tie-
ne expectativas de quedarse una vez finalizado el plan. Nos cuenta que hay profesionales, do-
centes, estudiantes universitarios. La informante nos cuenta como funciona la descentralización
del plan en la ciudad de Buenos Aires:
E:065:El Gobierno de la ciudad ejecuta el plan a través de la Secretaría de Desarrollo
Económico , Secretaría de trabajo, la Dirección General de Capacitación y Empleo y las
oficinas de intermediación laboral y los centros de participación y gestión. En la ciudad ,
el plan depende de la secretaría de trabajo. Las áreas de gobierno, las ONG y las Pymes
pueden tener planes pero deben presentar proyectos a la Dirección General de Capacita-
ción y Empleo (calle Moreno ) que los revisa y hacen un dictamen finalmente se aprue-
ban en los Consejos Consultivos locales. Una vez que están aprobados se hace la asigna-
ción y el monitoreo. Las primeras presentan planes de trabajo comunitario y las segun-
das son para la apertura de fuentes de empleo productivo. Existe un registro único de
proyectos en la ciudad de Buenos Aires, hay 210 proyectos registrados.

Siguiendo su relato nos habla ahora sobre los mecanismos de asignación de los planes y
sobre el modo de pago de la asignación:
En los CGP tienen listados con los beneficiarios de su zona. La Secretaría de empleo es la
que articula entre los que presentan proyectos y los usuarios . Los beneficiarios se ins-
criben en el Ministerio que recibe las planillas y realiza el control cruzado con la ANSES,
el que se hizo es el de los aportes jubilatorios. Este control dejó a gente desempleada sin
cobrar porque como los empleadores depositan los aportes demorados a la gente le apa-
recían aportes en marzo cuando ya hacía meses que había dejado de trabajar). Los bene-
ficiarios de la ciudad de Buenos Aires durante los primeros tres meses cobraban en el
banco Ciudad y con Tarjeta de caja de ahorro. El pago se hacía en lugares cercanos a los
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domicilios. Ahora se cambió es en el banco Nación y hay desfasajes entre los domicilios ,
nación no le transfiere a la ciudad, le transfiere a las sucursales del banco Nación. A los
beneficiarios se les paga según la letra del apellido y el documento, les pagan con Lecop
o Patacones. En capital hay aproximadamente 50. 000 usuarios. El cobro es independien-
te de que trabajen o no. Hay quienes piden para trabajar, quienes directamente no quie-
ren trabajar porque no tienen quien les cuide los chicos

Seguidamente informa sobre la función que cumple la Oficina de intermediación laboral que
está en el CGP.
Ellos reciben los listados de usuarios de la zona y los citan para asignarles los trabajos,
nos aclara que el ultimo mes recibió un listado de 180 personas que dividió en dos gru-
pos y entrevistó rápidamente para ver su potencialidad y asignarlos a los proyectos pre-
sentados por las ONG o los organismos del gobierno l y que no queden a más de 10
cuadras de su domicilio. Los proyectos son recibidos en la Dirección general de capita-
ción y empleo, confeccionan los listados, y los bajan a los CGP y hay una ART que cubre
a las personas. Previamente el consejo consultivo local aprueba o no los proyectos lista-
dos desde el Ministerio de Trabajo.

Finalmente cierra su relato sobre las Pymes


Las Pymes están aún iniciando sus presentaciones. Algunas empresas que quebraron
utilizan los planes para no despedir a la gente, estas son experiencias del interior del pa-
ís. El convenio con las Pymes es que estas reciben trabajadores seleccionados de acuerdo
a sus demandas con el salario subsidiado y tienen que completar hasta el salario mínimo
y los contratan por seis meses al cabo de los cuales deciden si incorporan o no a los tra-
bajadores.

El caso de la Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,


que se presenta a continuación, muestra otra forma de incorporación de beneficiarias. Así nos
relata nuestra informante de la DGMJ el proceso de incorporación de beneficiarias y la formula-
ción de un proyecto economía solidaria.
E:066“La Dirección General de la Mujer , comenzó a inscribir beneficiarias para el plan,
a partir de un contacto personal de la directora con el secretario de Desarrollo económi-
co. A partir de la idea de la actual gestión de poner énfasis en el trabajo como promoción
conformaron un equipo en uno de los Centros Integrales de la Mujer. En el centro de
Constitución publicitaron el programa a través de los medios y comenzaron la inscrip-
ción. Inscribieron 3000 mujeres. En estos centros antes se tenía como eje de trabajo la vio-
lencia, abuso y maltrato con un equipo de profesionales integrado por psicólogos, abo-
gados y trabajadores sociales. A partir del interés por el trabajo se creó en la Dirección el
área de Economía Solidaria para promover formas asociativas de trabajo y capacitación
en cooperativismo y microemprendimientos. Ahora se encuentra funcionando un pe-
queño grupo, formamos una cooperativa de alimentación y otro para fortalecer el cono-
cimiento en cocina, y se prevé una segunda capacitación en indumentaria y cuidado de
niños. En esta área realizarán la contraprestación con componente de capacitación y tra-
bajo las beneficiarias . ”

En cuanto a la gestión del plan la entrevistada nos dice que pretendían dos cosas de las
autoridades centrales de aplicación del plan, trabajos para las mujeres y la posibilidad de hacer
un seguimiento pormenorizado de las solicitudes presentadas desde los centros. Sobre las 3000
mujeres que inscribieron lograron que desde desarrollo económico les manden los listados y es-
tán realizando un seguimiento de la selección de las beneficiarias. Por otra parte nos informó

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que había solicitado la incorporación en el Consejo Consultivo de la ciudad, donde funciona el


Registro único de beneficiarios. 54

7.1.2. Los organismos no gubernamentales: Los comedores de Caritas, la Coopera-


tiva de Vivienda Las Antenas, y el taller de herrería y carpintería Don Bosco
Otra de las formas de asignación de los planes es el convenio de las autoridades locales
con las organizaciones no gubernamentales55. Observamos dos modalidades diferentes de in-
corporación de los beneficiarios en una organización comunitaria y dos religiosas. Una forma
generalizada en los comedores de Caritas fue la obtención de planes para retribuir el trabajo de
las voluntarias. En este caso la organización había propuesto a las voluntarias para participar
del plan, con un proyecto ya en marcha, los comedores. A través del plan se pagaría el trabajo
que ya venían realizando. Esta modalidad no representaba ninguna variación en la dinámica de
la organización. Era una forma de financiar una estructura de trabajo preexistente. La modali-
dad de la Cooperativa de vivienda fue facilitar un espacio para la formulación de un nuevo
proyecto comunitario. La modalidad del Oratorio Don Bosco, respondía a satisfacer una nece-
sidad individual del beneficiario mediante la realización de trabajo en un taller que ya estaba
funcionando.
En los dos últimos casos los beneficiarios primero obtuvieron el plan y a continuación
buscaron un proyecto donde realizar la contraprestación. En el caso de la cooperativa de vi-
vienda56, algunos beneficiarios fueron derivados desde la municipalidad y los otros recurrieron
por iniciativa propia para cumplir con la obligatoriedad de la contraprestación. La cooperativa
facilitó su espacio para formular un proyecto de huerta para el barrio. El caso de los comedores
de Cáritas es diferente la coordinadora de la Red de Centros de Apoyo escolar de Caritas San
Isidro, nos informa que la red núclea a 100 centros, asentados en villas de la zona norte del
GBA. En todas estas asociaciones los voluntarios/as habían ingresado al plan. El tipo de con-
traprestación realizado era un trabajo diario de cuatro horas en tareas de ayudante de cocina y
limpieza para las mujeres de los comedores, trabajos de carpintería para los hombres en el Ora-
torio Don Bosco y trabajo de huerta para los beneficiarios que realizaban la contrapretacion en
la cooperativa de vivienda.

7.2. Los entrevistados y la contraprestación


Todos los entrevistados, excepto 4 hombres y 4 mujeres, realizaban contraprestación
Quiénes no la realizaban se distribuían casi proporcionalmente entre todos los grupos de edad.
(ver cuadros 23 y 24 ). Estos según nos informaron estaban esperando que los llamaran. Como
ya mencionamos más arriba la posibilidad de ofrecer lugares de contraprestación es una dificul-
tad en la instrumentación del plan. A continuación describimos las características de la contra-
prestación.

54 Información derivada de la entrevista a Marta Berstein ( (psicóloga social y trabajadora social), en la Dirección General de la
Mujer de la ciudad de Bs. As. .

55 La articulación ONG-Estado, para la realización de Política Social, se desarrolla en este mismo informe ver R. Murtagh op. . cit.
56 Para ampliar sobre la forma de funcionamiento de la cooperativa de vivienda ver P. Forni, (op. cit. ) en este mismo informe

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CUADRO 23. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN GRUPO DE EDAD Y REALIZACIÓN DE


CONTRAPRESTACIÓN
Contraprestación
Grupo de edad No Si Total
18-24 1 5 6
25-29 1 7 8
30-34 1 9 10
35-39 3 12 15
40-44 1 5 6
45-49 6 6
50-54 1 3 4
55 y más 2 2
Total 8 49 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

CUADRO 23. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN SEXO Y REALIZACIÓN DE CONTRA-


PRESTACIÓN.
Contraprestación
Sexo No Si Total
Femenino 4 35 39
Masculino 4 14 18
Total 8 49 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

7.3. El sector de contraprestación


Dos de cada tres beneficiarios realizan la contraprestación en el sector privado, en la
modalidad servicios comunitarios, un tercio en el sector publico en empleo municipal, sólo dos
casos en el sector de capacitación y no se localizaron beneficiarios en el sector de la producción.
Nuevamente se reproducen a nivel microsocial las tendencias macrosociales, ya que como men-
cionamos en capítulo referido al plan , la mayoría de los beneficiarios realiza la contrapresta-
ción en el sector de los trabajos comunitarios. .
Analizando la relación entre el nivel educativo y el sector donde realizan la contrapres-
tación, se observa que los beneficiarios con mayores niveles educativos se concentran en los
sectores de empleo público realizando tareas administrativas y capacitación.
CUADRO 25 DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y SECTOR DONDE REALI-
ZA O DEBE REALIZAR LA CONTRAPRESTACIÓN.

Sector de contrapres-
Nivel educativo
tación

Hasta Sec. Inc. Sec. Comp. y más Total


Capacitación sector
municipal 3 2 5
Empleo municipal 5 6 11

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Trabajo comunitario 33 33
No realiza contrapres-
tación 3 5 8
Total 44 13 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

Las posibilidades de realizar contraprestación por parte de los beneficiarios están obviamente
condicionadas por su trayectoria laboral, de hecho se verificó correspondencia entre el trabajo
anterior y el sector donde realizaba la contraprestación, (ver cuadro 26)

CUADRO 26. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN TRABAJO ANTERIOR Y SECTOR DON-
DE REALIZA LA CONTRAPRESTACIÓN.
Sector de contraprestación
Trabajo anterior
Empleo munici- Trabajo No realiza con-
Capacitación Total
pal comunitario traprestación
Inactivos 3 1 4
Cartonera 1 1
Empleados administrativos (varios) 4 6 2 1 13
Enfermero 1 1
Jardinería 1 1
Empleados de limpieza (varios) 3 13 2 18
Operarios varios 8 8
Plan Trabajar 4 4
Vendedores (cuenta propia) 1 2 2 5
Oficios Construcción 1 1 2
Total 5 11 33 8 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

7.4. Lugar de trabajo


El cuadro siguiente muestra conformación total del grupo de entrevistados, incluyendo a los
que no realizaban contraprestación según lugar donde fueron contactados y sexo.

CUADRO 27. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN LUGAR DE TRABAJO Y SEXO.

Sexo
Lugar de trabajo Femenino Masculino Total
Sagrado Corazón Oratorio Don Bosco 5 5
Centro de apoyo escolar Cáritas 20 1 21
Cooperativa de vivienda Las Antenas 4 3 7
CGP 2 sur 6 5 11
Dirección Gral de la Mujer 5 5
no trabaja 4 4 8

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Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Buena parte de los beneficiarios que realizan su contraprestación en servicios comunitarios del
GBA son migrantes internos provenientes de provincias de las regiones con mayor concentra-
ción de pobreza el NEA y el NOA57. En la CBA, dos beneficiarias eran migrantes externas. (ver
cuadro 28)

CUADRO 28. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN LUGAR DE TRABAJO Y LUGAR DE NA-
CIMIENTO.
Lugar de Nacimiento
Lugar de trabajo
Provincias Provincias Otras Pro-
Ciudad BA GBA Extranjero n/c Total
del NEA del NOA vincias
Sagrado Cora-
1
zón Oratorio 1 3 5
Don Bosco
Centro de apoyo
2 7 7 2 1 2 21
escolar Cáritas
Cooperativa de
vivienda Las An- 1 2 4 7
tenas
CGP 2 sur 6 2 1 2 11
Dirección Gral 1
1 1 2 5
de la Mujer
No trabaja 2 4 1 1 8
Total 12 12 10 9 2 2 10 57

Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

7.5. Tipo de contraprestación


El tipo de contraprestación más frecuente entre las mujeres entrevistadas son las tareas de coci-
na y limpieza en comedores comunitarios (21 casos). Entre los hombres la contraprestación más
habitual se vincula a los servicios para la construcción (4) y a la huerta y jardinería (4) Acorde a
la tendencia en la distribución nacional sólo dos entrevistadas realizaban capacitación como
contraprestación y 7 realizaban tareas administrativas. El tipo de tarea está obviamente en rela-
ción con el nivel educativo quienes realizaban tareas administrativas habían alcanzado el se-
cundario completo o el terciario incompleto. En cuanto a los hombres sólo tres de ellos realiza-
ban tareas administrativas (ver cuadro 29) . La mayoría de los entrevistados que realizaba con-
traprestación se hallaba satisfecho con la tarea que realizaba. La debilidad de la opción capaci-
tación y el tipo de servicios comunitarios realizados, (mayormente limpieza) llevan a pensar en
la necesidad de una reorientación del tipo de contraprestación. La inclusión de un fuerte com-
ponente de capacitación en la contraprestación sería importante para que el plan represente,
más allá de la atenuación del conflicto social, una opción realmente superadora de la situación
de pobreza de los beneficiarios.

57 Ver Redondo, op. cit. cuadro 54, pág. 94

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CUADRO 29. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN TIPO DE CONTRAPRESTACIÓN QUE


REALIZA Y SEXO.

Sexo
Contraprestación que realiza Femenino Masculino Total
Albañilería 1 1
Atención al público 2 2
Auxiliar adm. 4 4
Barrendera 1 1
Capacitación 1 1
Cocina 13 13
Coordinadora 1 1
Data entry 1 1
Herrería 1 1
Huerta 4 3 7
Jardinería 1 1
Mantenimiento 2 2
Primeros auxilios 1 1
Relevamiento 3 1 4
Plomería 2 2
Limpieza 7 7
No 4 4 8
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

8. Opiniones de los entrevistados sobre el plan


Una de las formas de conocer la opinión de los entrevistados acerca del plan fue pregun-
tarles si estaban conformes con el beneficio. Veinte contestaron que estaban desconformes con
el monto recibido y manifestaron preferir trabajar más horas y percibir aunque sea $200. El ni-
vel educativo no parece ser determinante en esta opinión. Entrevistados de todos los niveles
manifestaron su desacuerdo con el monto percibido.
En cuanto al significado que poseía la participación en el plan , veintiún entrevistados refirieron
que representaba una ayuda. El nivel educativo no parece ser determinante para la atribución
de este sentido porque los entrevistados que mencionaron la ayuda pertenecían a todos los ni-
veles educativos. Sin embargo si se observan otros atributos pareciera que esta opinión se
afianza entre los beneficiarios que están en situación de pobreza coyuntural. Para 18 de los en-
trevistados el plan significa tener un trabajo y en este caso la respuesta se correlaciona con su
nivel educativo. Entre quiénes tienen niveles educativos más bajos el acceso al plan significó un
trabajo “ponerse de pie”. Para 11 entrevistados el plan significa el ejerc icio de un derecho, el
cumplimiento de una obligación que el Estado tiene con ellos. Entre los que tienen mayor nivel
educativo se enfatiza la cuestión del derecho, como derecho al trabajo y a poder mantener a su
familia. Dos entrevistados que poseen nivel secundario completo y terciario incompleto se re-

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fieren al plan como limosna y manejo político, profundizaremos estas opiniones en el momento
de la contextualización. (ver cuadro 30)
CUADRO 30. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y SIGNIFICADO
ATRIBUIDO AL PLAN.

Significado atri- Nivel educativo


buido al Plan
Sec. Comp. y
Hasta Sec. Inc. más Total
Ayuda 15 7 22
Derecho 6 3 9
Trabajo 16 1 17
Plan 3 3
Otros 2 2 4
No contesta 2 2
Total 44 13 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Para ambos sexos la opinión aparece concentrada en las categorías ayuda y trabajo.

CUADRO 31. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN SEXO Y SIGNIFICADO ATRIBUIDO AL


PLAN.
Sexo
Significado atribuido al plan Femenino Masculino TOTAL

Ayuda 16 6 22
trabajo 12 5 17

Derecho 6 3 9
Plan 1 2 3

Otros 2 2 4
no contesta 2 2
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

La mayoría de los trabajadores realiza trabajos comunitarios y entre éstos la opinión so-
bre el plan está distribuida casi parejamente entre quienes dicen que el plan es una ayuda y en-
tre quiénes lo consideran un trabajo. Entre los que realizan trabajo en el sector público es
signifcativo el grupo que le atribuye sentido de derecho.

CUADRO 32. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN SIGNIFICADO ATRIBUIDO AL PLAN Y


SECTOR DONDE REALIZA LA CONTRAPRESTACIÓN
Significados atribuidos Sector de contraprestación
al Plan

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Trabajo comu- No realiza contra-


Capacitación Empleo municipal nitario prestación Total

Ayuda 3 2 10 7 22
Trabajo 2 14 1 17
Derecho 2 5 2 9
Plan 3 3

Otros 2 2 4
no contesta 2 2
Total 5 11 33 8 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

Finalmente en cuanto a la opinión sobre el plan y tiempo de desempleo se observó que


en los entrevistados que habían tenido una inserción reciente y más estable en el mercado labo-
ral, el plan constituía un derecho. El sentido atribuido era de ayuda, entre quiénes pertenecían o
habían pertenecido a la cultura del trabajo. El plan era vivido como un trabajo para, quiénes
venían de la condición de inactividad, de otros planes de empleo o realizaban trabajos volunta-
rios. En síntesis, el grupo de beneficiarios entrevistados es heterogéneo, justamente en esta con-
dición creemos reside el valor de este estudio. A continuación presentamos una tipología de
beneficiarios construida en función de dos dimensiones la trayectoria de vida y los sentidos
atribuidos al plan.

CUADRO 33. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN SIGNIFICADO ATRIBUIDO AL PLAN Y


TIEMPO DE DESEMPLEO.
Tiempo de desempleo
Significado
01-06 07-12 me- 13-24 25-36 me- 37-48 me- 49 meses Empleo In- No contesta
atribuido al Plan Trabajar Inactivos Total
meses ses meses ses ses y más formal
Plan

Ayuda 2 4 1 2 2 3 4 1 3 22
trabajo 2 4 3 1 1 2 1 3 17
derecho 1 4 3 1 9
Plan 1 1 1 3

Otros 2 1 1 4

no contesta 1 1 2
Total 5 11 10 7 3 3 7 3 5 3 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002

8.1. La opinión de los beneficiarios según perfiles


A partir de este primer análisis se construyeron tres categorías de beneficiarios en fun-
ción de dos dimensiones, la condición de pobreza y los sentidos atribuidos al plan. La construc-
ción de categorías tuvo por fin resumir la abundante información obtenida. El fin es sólo analí-
tico y para no perder la riqueza y diversidad de los casos entrevistados se recuperan en la pre-
sentación los diferentes subgrupos por zona de residencia. En la presentación de cada una de
las categorías de beneficiarios , se describen separadamente los casos del GBA y de la CBA. Es-

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tas categorías son temporales, no deben ser entendidas como permanentes. Reflejan la situación
de un conjunto de entrevistados en un determinado momento de su historia que está sujeta, so-
bre todo en el caso de los beneficiarios coyunturales y condicionales, a procesos de movilidad
social.

8.1.1. Beneficiarios estructurales


Denominamos beneficiarios estructurales (33 casos) a quiénes habían participado antes
o estaban participando de algún otro dispositivo de asistencia social estatal o privada. Podría-
mos denominarlos beneficiarios habituales o tradicionales, sin embargo no queremos producir
estereotipos o estigmatizaciones. En el marco de la deuda social, es éste el grupo a quien más le
deben tanto el Estado como la sociedad. Estos beneficiarios se encontraban e situación de po-
breza estructural58. Habitaban en las villas del GBA y en los hoteles y casas tomadas de la CBA.
En esta categoría incluimos a las mujeres que realizaban la contraprestación en los comedores
de Cáritas , a los beneficiarios que realizaban la contraprestación en la cooperativa de vivienda
del barrio Las Antenas de la Matanza, a tres de los hombres que realizaban la contraprestación
en el oratorio Don Bosco de San Justo y a los beneficiarios que realizaban su contraprestación
en el Centro de Participación y Gestión n° 2 Sur, en la CBA. En general son migrantes del NEA
y del NOA regiones donde se concentran los niveles más elevados de pobreza59. Poseen 7 o
menos años de escolaridad, algunos de ellos son analfabetos funcionales. La trayectoria ocupa-
cional principal son las changas, modalidad del empleo precario frecuente entre las poblaciones
en situación de pobreza estructural. La situación de pobreza los deja al margen de las califica-
ciones socio-ocupacionales requeridas para acceder a mejores empleos y esta situación tiende a
reproducirse a lo largo de la biografía personal e intergeneracionalmente. La identidad de los
beneficiarios estructurales aparece marcada más por la pobreza que por el desempleo. En este
sentido podríamos decir que están desempleados porque son pobres. Varios de estos beneficia-
rios habían pasado por del Plan Trabajar, y estaban utilizando o habían utilizado otros planes
alimentarios y asistenciales públicos y/o privados. Podrían asimilarse en algunos aspectos a la
categoría de “sumergidos” elaborada por Fo rni60. Para la mayoría de los beneficiarios de este
grupo el plan significaba un trabajo En función de sus condiciones de vida objetivas, bajo nivel
educativo y de su subjetividad, que describiremos al presentar los casos, tendrían mayor nece-
sidad de continuar utilizando el plan como estrategia laboral, sería ese grupo que permanece
en el plan. En la mayoría de los casos realizaban la contraprestación en el sector de servicios
comunitarios.

8.1.2. Beneficiarios coyunturales


Los beneficiarios coyunturales (19 casos), eran personas que por primera vez utilizaban
un plan social y se hallaban en situación de pobreza coyuntural61. Incluimos en esta categoría a
los beneficiarios que vivían en departamentos propios, prestados o alquilados en diferentes ba-

58 Par a una caracterización de pobres estructurales y nuevos pobres Veáse Redondo, N. La pobreza en las grandes regiones Ar-
gentinas. Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
59 ver Redondo, N, Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
60 ver FH: Forni, Investigación sobre Los presupuestos familiares. Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
61 Los criterios para caracterizar a los beneficiarios, fueron Tipo de vivienda departamento o casa de material, con todos los servi-
cios, agua corriente, gas natural y Nivel educativo a partir secundario incompleto tanto el entrevistado como el cónyuge y más va-
rios con terciarios completos o incompletos

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rrios de la ciudad de Buenos Aires, a los beneficiarios que vivían en un barrio obrero en San
Justo partido de La Matanza. Estos entrevistados realizaban su contraprestación en el CGP n° 2
Sur y en la Dirección General de la Mujer de la CBA, y en el Oratorio Don Bosco de San Justo.
Los primeros en tareas administrativas y los del GBA en servicios comunitarios. Los beneficia-
rios coyunturales habían tenido empleos estables, y la mayoría tenía nivel educativo de secun-
dario incompleto y más. Cuatro de ellos habían finalizado estudios terciarios y poseían estudios
universitarios o terciarios incompletos. No tenían familiares que hubieran participado antes en
planes sociales, el uso del plan se asimilaba más a una estrategia de “ pasaje hacia un empleo
mejor” ”. En la su bjetividad de los integrantes de este grupo prevalecía la identidad de desocu-
pado, el tiempo de desocupación había sido en promedio de más de un año. En este grupo no
se mencionó la condición de pobres o pobreza. Podríamos decir que para ellos a la inversa del
otro grupo el desempleo puede conducirlos a la pobreza y a perder las calificaciones socioocu-
pacionales. El plan comparado con su experiencia laboral anterior no es sentido como un traba-
jo, sino como una ayuda. Este último grupo podría asimilarse a la categoría de flotantes si-
guiendo la tipología elaborada por Forni.

8.1.3. Beneficiarios condicionales


Los beneficiarios condicionales presentan características comunes con las dos categorías
anteriores. Están riesgo de pasar en el corto plazo a una u otra de las dos categorías enunciadas
anteriormente. Los beneficiarios condicionales fueron contactados en el GBA, incluimos en esta
categoría a los beneficiarios que realizaban su contraprestación en el Oratorio Don Bosco de la
Matanza y en el Jardín San Martín de Porres en Tigre. En su trayectoria de vida habían tenido
participación en el mercado laboral formal incluso hacen mención a la seguridad social. En el
momento de la entrevista, el plan era vital para su subsistencia y la de su familia. Su subjetivi-
dad está caracterizada por la situación de “desocupado”. Hacen me nción a las necesidades de
asistencia estatal, vinculadas a la pérdida del trabajo. No tienen participación anterior en pro-
gramas sociales En su generación parece iniciarse la práctica porque en sus redes sociales o fa-
miliares mencionan la existencia de beneficiarios. Este grupo es el de menor tamaño y comparte
condiciones con los otros dos. En cuanto a la situación de pobreza es compleja su definición
dada la dispersión de su localización espacial, por lo tanto compartirían situaciones de pobreza
estructural y coyuntural. Para este grupo el plan tiene sentido de trabajo y de ayuda. La contra-
prestación es realizada en el sector de servicios comunitarios

8.2. Los beneficiarios estructurales en el GBA


Los beneficiarios estructurales realizaban la contraprestación en los comedores de la red
de Centros de apoyo escolar de Caritas, en la Cooperativa de vivienda del barrio Las Antenas62
y en el oratorio Don Bosco, en el Santuario del Sagrado Corazón en la Matanza. La mayoría de
los beneficiarios estructurales vivían en un mismo barrio y en las proximidades de su lugar de
trabajo, además algunos ya se conocían antes de su ingreso al plan, e incluso habían implemen-
tado estrategias conjuntas para acceder al plan. Esta diferencia no es menor pues da cuenta del
espacio de socialización que ocupa la asistencia social en la vida de estos grupos y de las formas
de localización espacial de la pobreza estructural. Para no perder la diversidad interna de la ca-
tegoría la presentación de estos casos se realiza según los lugares de realización de la contra-
prestación.

62 Para una descripción del funcionamiento de la Cooperativa de Vivienda, ver Forni, P, en el Informe final versión completa

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8.2.1. Beneficiarias estructurales que trabajan en los comedores de la red de centros


de apoyo escolar de Cáritas
Tipos de organización familiar e ingresos que proporciona el plan
La mujeres que trabajan en los comedores de los centros, realizan en su mayoría tareas
de ayudante de cocina y limpieza. Todas viven en las villas aledañas a los centros comunitarios,
localizados en los partidos de la zona norte del GBA, S. Fernando, Tigre, S. Isidro y V. López.
En este grupo hay migrantes internas que provienen de distintas regiones del país.
Entre estas beneficiarias observamos tres tipos de hogares: a) Familias nucleares con pa-
rejas de 24 a 35 años, viven con el marido y los hijos que van desde tres hasta seis. El marido
realiza changas; b) Madres casi adolescentes (18 años) que viven con sus propios padres y sus
hijos (uno o dos) y que tienen su pareja aunque no conviven. Estas viven en hogares de más de
6 miembros en donde algunos realizan changas; c) Mujeres de más de cuarenta años que viven
solas con sus hijos adolescentes y con sus nietos.Son el principal sostén del hogar. En algunos
casos los hijos adolescentes no estudiaban ni trabajaban.
Las más jóvenes poseen hijos en edad escolar primaria que van a la escuela, las mayores
ya tienen hijos adolescentes y jóvenes, que en algunos casos hacen changas. Este es el grupo de
menor nivel educativo quince, tenían entre primaria completa e incompleta y sólo dos tenían
secundaria incompleta. El perfil ocupacional anterior a la llegada al plan era el de empleadas
domésticas, empleadas en empresas en tareas de limpieza y amas de casa, ninguna poseía ofi-
cio. El plan para estas mujeres consiste en un reconocimiento económico por el trabajo que ellas
realizan como voluntarias. En realidad no parecen salir de una situación de desempleo ya que
su actividad no cambia a raíz de la participación en el plan. Varias de ellas pasaron del plan
Trabajar. La participación en el comedor conformaba parte de sus estrategias de subsistencia, se
alimentaban ellas y sus hijos y llevaban comida a sus casas. Reciben periódicamente donaciones
de ropa y también participan en ferias. Están habituadas a utilizar los planes sociales. Son bene-
ficiarias del Plan Vida o del Plan Gurí, su versión municipal, además algunas reciben bolsas de
alimentos. Entre sus familiares también hay beneficiarios del PJH o de otros planes sociales.
Muchas de ellas combinan la contraprestación del plan con trabajos domésticos, recolección de
cartones o la mendicidad. Una de ellas nos cuenta que el padre, desde que lo dieron de baja en
la PJH, “sale a pedir”.
Forma de acceso al plan y percepciones acerca del plan
El capital social representa la aptitud de los actores para asegurarse beneficios en virtud
de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales. Bourdieu y Coleman (1996) señalan el ca-
rácter intangible del capital social. El capital social es inherente a la estructura de las relaciones
de las personas, y les permite entre otras cosas disponer de información para lograr sus fines.
Los canales de información están disponibles pero es preciso saber donde buscar. En este senti-
do la dificultad de disponer y utilizar los recursos institucionales públicos en forma directa, es
una nota común en estas beneficiarias. Se manifiesta en lo siguiente: el alta y la baja del plan
son sentidas como algo muy aleatorio, nunca se consigue conocer las causas por las que “ ellos”,
con este término se hace referencia a los funcionarios municipales, dan el alta o la baja de los
planes. Algunas dicen que les resultó fácil obtenerlo y otras desconocen porqué se demoró la
obtención o porqué familiares y amigos no lo obtuvieron. Esta es quizás una de las razones por
las que para este grupo fueron importantes los mediadores políticos y sociales para obtener al
plan. Identificamos dos tipos de mediadores, el primer tipo lo definimos como mediador co-
munitario. Son personas vinculadas a la Iglesia que operan como puente entre el plan y las vo-
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luntarias, son éstas las que informan y proponen a las voluntarias acerca del plan. El segundo
tipo es el mediador político ya definido en la literatura acerca del clientelismo (ver Auyero,
2001). Las beneficiarias se conectan alternativamente con uno y otro tipo de mediador, según la
oportunidad. Las lealtades no son excluyentes. Son diferentes las relaciones que se establecen,
en algunos casos se construyen en pie de igualdad y en otros en relaciones de subordinación,
pero siempre suponen la circulación de bienes materiales y/o no materiales en reciprocidad. El
carácter de las relaciones con los mediadores políticos es instrumental y los contactos son diver-
sos. Registramos el caso de una beneficiaria que trabaja en un comedor de la Iglesia católica y
que concurre con su hijos y su marido periódicamente desde hace dos años a las marchas de los
Piqueteros porque le entregaban mercadería. E:032 “. . . no me gusta la política pero si me dan tra-
bajo”
En otros casos la relación con el mediador es instrumental pero personalizada como lo
muestra el siguiente testimonio sobre el acceso al plan E:024“. . . por el gestor Fernando, el mismo
que me gestionó el plan Trabajar antes, él hizo los trámites, Fernando va y viene a La Plata, es político
del Partido Justicialista, es bueno porque no quiere que quedemos sin trabajo”
La siguiente afirmación señala la aparición de una figura diferente la “promotora”:
“E020. . . por la promotora fue a Acción social a hacer los trámites para pa sar del Plan Trabajar”
El siguiente testimonio identifica el perfil del mediador comunitario: E001:“. . . a nosotras no nos
dijeron nada. La ‘E. . . ’ llevó todos los datos. ”
Por último también se señalan abiertamente las asignaciones clientelares y los casos de
corrupción como lo muestra el testimonio E:027 V, “en el barrio parece que hay toda una tr u-
chada. El que les hizo entrar les pide a la salida del banco $30. El hombre le consiguió a la mujer
y al marido. Yo no se cómo hacen ¡qué suerte qué tienen! Cobran los dos. El hombre los espera,
salen y no trabajan. El hombre te pide fotocopia, te hace entrar y ahí le tenés que dar algo”.
Las condiciones de vida, el manejo de los recursos institucionales, la ausencia o presen-
cia de confianza en las propias fuerzas y la visión de la situación del país, constituyen la trama
sobre la que las beneficiarias construyen el sentido del plan. Las opiniones se reparten entre
quienes dicen que el plan es una ayuda, un derecho y un trabajo, pero los sentimientos y opcio-
nes que expresan en caso que el plan terminara dan cuenta del sentido profundo que éste posee
para ellas. La finalización del plan produce sentimientos paralizantes, de incertidumbre, de
miedo, desesperación, pero también motiva a la acción (luchar, buscar trabajo por diferentes ví-
as y continuar con estrategias laborales ya implementadas). En cuanto al monto sostienen que
no les alcanza y proponen más trabajo a cambio de más dinero.

8.2.2. Beneficiarios estructurales que trabajan en la cooperativa de vivienda del ba-


rrio Las Antenas y en el oratorio Don Bosco en La Matanza
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan
Este caso es distinto al de las voluntarias de Cáritas. Los entrevistados primero obtuvie-
ron el plan y a continuación buscaron un proyecto donde realizar la contraprestación Entrevis-
tamos 7 beneficiarios que trabajaban en la cooperativa de vivienda del Barrio Las Antenas, una
villa de la Tablada y un beneficiario que trabajaba en el Oratorio Don Bosco de San Justo. El
partido de la Matanza es el más extenso del conurbano, el más poblado y el que tiene mayor
cantidad de planes asignados. En la cooperativa de vivienda Las Antenas los beneficiarios tra-
bajaban en un proyecto de huerta para proveer al comedor comunitario y llevar alimentos a su
casa. Las edades oscilaban entre los 24 y los 49 años, es el grupo proporcionalmente más joven
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y con menores niveles educativos, sobre ocho, tres tenían el primario incompleto, cuatro el pri-
mario completo y sólo uno el secundario incompleto. Cuatro vivían solos con sus hijos a cargo y
cuatro vivían en hogares ampliados, de tres generaciones. Los hombres tenían oficios vincula-
dos a la construcción y realizaban changas y las mujeres eran ex empleadas de las industrias del
calzado, que rodeaban al barrio, excepto una que había sido empleada doméstica. Las “zapat e-
ras” como ellas se aut odenominaron hacía un año que estaban sin trabajar. En este grupo se ve-
rificó como estrategia el uso de planes para subsistir. En los hogares ampliados eran varios los
miembros que poseían el plan Jefes. Además las mujeres con hijos menores estaban gestionan-
do o ya tenían el plan Vida.
Formas de acceso y percepciones acerca al plan
Las formas de acceso al plan habían sido directas a través de la inscripción en la Muni-
cipalidad. Aparece entre estos beneficiarios, igual que en el caso anterior, falta de información,
una beneficiaria nos dice: E:010“fui con mi amiga no creíamos, pero con probar”. Nuevamente se
comprueba la condición de aleatoriedad que posee el ejercicio de un derecho, y la dificultad pa-
ra acceder a un recurso institucional disponible públicamente. Como en los casos anteriores los
entrevistados cuentan situaciones de amigos o parientes que no obtuvieron el plan y no saben
porqué, ni tampoco que recurso emplear para averiguar. La posibilidad de disponer de los re-
cursos públicos aparece mediada por el acceso a organizaciones intermedias y en algunos casos
se desdibuja la condición de derecho dada la desinformación. Una beneficiaria, nos cuenta que
primero iban a reuniones en La Tablada, las reuniones se hacían en Crovara en la municipali-
dad, pero no sabe ni quien convocaba ni quien dirigía, sólo que las mandaron a la cooperativa
porque era el lugar más próximo a su domicilio. Para este grupo el plan tiene dos sentidos,
constituye simultáneamente una ayuda para enfrentar la pobreza y una actividad laboral. La
condición de asistido está naturalizada ninguno se había planteado si el plan le correspondía o
no. No sucedía así con la percepción de un derecho, ya que la obtención efectiva se sentía como
aleatoria. En este grupo aparece por primera vez la mención directa a la pobreza.

8.3. Los Beneficiarios estructurales de la Ciudad de Buenos Aires

8.3.1. Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan


Los beneficiarios estructurales entrevistados en la CBA, son ocho, cinco mujeres y tres
hombres. Viven en hoteles familiares y en casas tomadas en los barrios de Once y Almagro en
condiciones de hacinamiento. En general se alojan familias de cuatro o más miembros en un
ambiente. El nivel educativo más frecuente es el primario completo, aunque se registró un caso
con secundario incompleto y dos secundario completo. Son migrantes de Salta, Tucumán y
Formosa y una peruana. Los oficios de los hombres son ayudante de cocina y albañil, sólo una
de las mujeres es manicura. El resto había trabajado como empleada doméstica. Uno de los en-
trevistados sólo estuvo desempleado un mes antes de ingresar al plan, el resto más de dos años.
Dos mencionan que dejaron sus trabajos anteriores porque no les pagaban. Una de ellas está en
juicio pero aún no le pagan lo que le deben. Una de las mujeres, la más joven 25 años nunca
había trabajado y no realiza contraprestación. Plancha por horas. Esta mujer vino de Salta a los
19 años a buscar trabajo pero nunca encontró y aunque debe plata del hotel la dueña todavía no
le dijo que se fuera Recibe una bolsa de mercadería, una vez al mes. Tiene interés en realizar la
contraprestación pero aún lo la llamaron. En este grupo hay tres beneficiarios más que no reali-
zan contraprestación, dos porque no los llamaron para trabajar y la tercera porque tiene un hijo
lactante. Los restantes realizan la contraprestación en mantenimiento de una escuela y limpieza

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de las oficinas del CGP. El plan no es el único ingreso, en todos los casos hay otro ingreso ya
sea por changas del mismo beneficiario, o de su cónyuge. En un caso de separación, el padre
pasa dinero mensualmente para los hijos. El dinero que perciben es utilizado para pagar el al-
quiler y comprar alimentos. Algunos dicen que ya no pagan el alquiler. Tienen parientes en el
plan y reciben bolsas de alimentos de la iglesia. Uno de ellos ya había participado en el plan
Trabajar.

8.3.2. Forma de acceso y percepciones acerca del plan


Todos se habían enterado de la existencia del plan por los medios de comunicación, la
TV. En ningún caso se hace mención a mediador, y todos dicen que se anotaron y obtuvieron el
plan, salvo el caso de una mujer que se tuvo que anotar dos veces. Para estos beneficiarios el
plan es una ayuda y una obligación que tiene el Estado con ellos de darles trabajo. La mayoría
dice que no sabría que hacer si se acaba el plan, una beneficiaria dice que no sabe buscar traba-
jo, tres de ellos recurrirían nuevamente a la ayuda social. Es unánime el sentimiento de obliga-
toriedad ética de realizar la contraprestación para cobrar y de la satisfacción que produce reali-
zar un trabajo. Todos piden más dinero y más trabajo, un trabajo seguro y con obra social. Re-
sumimos seguidamente y a modo de cierre de la categoría de beneficiarios estructurales sus
opiniones sobre el horizonte laboral.

8.3.3. Opiniones acerca del futuro laboral los beneficiarios estructurales


Entre el total de los beneficiarios estructurales dieciocho dicen que no están aprendien-
do cosas nuevas. El resto señala que está aprendiendo habilidades en un oficio y habilidades in-
terpersonales, trato con la gente, incorporación de valores, por ejemplo compañerismo, trato
con los niños. Sólo seis dicen que no necesitan capacitación laboral y el resto señala que les gus-
taría terminar los estudios primarios y secundarios. Los hombres demandan oficios vinculados
a la construcción y la mecánica y las mujeres, cocina y costura, y computación. Todos los bene-
ficiarios estructurales dijeron que no hay futuro. Sin embargo, se imaginan trabajando mejor
que ahora. En este sentido la continuidad del plan parece central para lograr esta situación de
bienestar que imaginan. Entre los que se imaginan mejor o igual vinculan la situación con los
cambios que se produzcan en el país. La casi totalidad estima que el plan debe seguir y ellos en
condición de beneficiarios. Señalan que el monto, es bajo; piden desde $200 a $350. Sugieren
que se entreguen materiales para trabajar, más trabajo y más plata. Prefieren trabajar 8 horas y
ganar más. Demandan mejoras en la focalización para que se otorguen más planes a las madres
con hijos menores. Reclaman estabilidad laboral y seguridad social“Trabajo seguro y obra s ocial”.
Control en el tema de la contraprestación. Consideran que quien no trabaja no debe cobrar el
beneficio.

8.4. Los beneficiarios coyunturales de la CBA


Una característica de los beneficiarios coyunturales es su dispersión geográfica. Los en-
trevistados vivían en los barrios de Once, Constitución, Norte, San Telmo, Monserrat y Alma-
gro. Su presencia era predominante en las organizaciones gubernamentales, aunque también
registramos tres beneficiarios en una organización no gubernamental de tipo confesional. Pre-
sentamos seguidamente, diecinueve casos de beneficiarios coyunturales, las beneficiarias de la
Dirección General de la Mujer del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, los beneficiario/as
del Centro de Participación y Gestión nª 2 de la CBA, y los beneficiarios del Oratorio Don Bos-
co, en San Justo La Matanza.

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8.4.1. Beneficiarias coyunturales de la Dirección General de la Mujer del Gobierno


de la Ciudad de Buenos Aires
Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan
Estas mujeres (5) fueron entrevistadas en sus domicilios particulares ubicados en los ba-
rrios de San Telmo, Constitución y Monserrat. Todas, excepto una que alquilaba una pieza en
un conventillo con baño incorporado, vivían en departamentos de uno a tres ambientes. Una de
ellas vivía en un departamento bien decorado y arreglado, las viviendas restantes mostraban
signos de deterioro, una contó que había tenido gas natural pero se rompió por lo tanto usaba
garrafa. Las edades oscilaban desde 33, hasta 52 años. La más joven era la que alquilaba la pie-
za. Tres vivían con el marido y los hijos (uno y dos hijos) y las otras dos vivían solas con sus
hijos. Los cónyuges realizaban changas (remisero, reparador de audio). M, mencionó que su ex
marido sólo le pasaba alimentos. Todas tenían hijos en edad escolar que concurrían a la escuela.
Dos habían finalizado estudios secundarios y comenzado estudios universitarios y las otras tres
tenían estudios secundarios incompletos, S, nos cuenta que había llegado hasta cuarto año pero
tuvo que dejar la escuela cuando falleció la mamá y tuvo que comenzar a trabajar para mante-
nerse. Ella vive actualmente sola con su hija de tres años y estaba desocupada desde diciembre
del 2001. Había trabajado siempre en ventas en distintas empresas (Molinos Río de la Plata, una
casa de licores, un supermercado mayorista y una fundación). El resto de las entrevistadas
hacía más de tres años que no trabajaban.
Tres tenían oficio con título, (enfermera, dactilógrafa, secretaria) y las dos restantes se
habían dedicado a la venta. Una de ellas había tenido un pequeño comercio. R. es boliviana y
enfermera. En Bolivia trabajó en su oficio, pero aquí había trabajado como recepcionista y en
computación, hacía tres años que estaba desocupada, hace changas como costurera y trabajo
voluntario en Cáritas. Esta beneficiaria se enteró de la existencia del plan a través de la Iglesia.
Ninguna de las entrevistadas tuvo antes o tiene ahora otro plan social. Sólo una de ellas tiene
un familiar que es beneficiario del PJH. Todas gastan el ingreso del plan en alimentos priorita-
riamente, una dice además que paga los servicios de luz gas y TE. y aclara que ropa no compra
es un lujo. Sólo una de ellas R. dice que tiene capacidad de ahorro, ya que administra muy bien
el dinero. Compra la comida en mayoristas y va a ferias de ropa. Percibe ingresos por changas y
el marido también. Ella cuenta que su familia está en Bolivia en la Paz, que trabajan y que están
mejor que ella.
Forma de acceso y percepciones acerca del plan
La contraprestación que realizan cuatro de ellas consiste en cursos de capacitación en
derechos, y en tareas de relevamiento en la zona de Barracas. El objetivo es instalar un mi-
croemprendimiento de economía solidaria en el marco de los proyectos de la DGMJ. Otra de
ellas realiza tareas como data entry y archivo en la Dirección. Tres de ellas comparten la contra-
prestación con la realización de changas. No necesitaron de mediador político ni religioso para
acceder al plan. Accedieron por su propios medios en función de la información obtenida en los
medios de comunicación masiva (diarios y TV) y la Iglesia. Una de ella nos cuenta que esperó
hasta el último día para anotarse porque no sabía si le correspondía acceder al plan, pensaba
que era para gente muy carenciada. Otra estuvo muy ansiosa porque sabía que había cupos li-
mitados y tenía miedo de quedarse sin lugar. G. dice que se inscribió sin ninguna expectativa y
se sorprendió cuando salió en la lista. S cuenta que no fue nada fácil. Además del beneficio eco-
nómico el plan según señalan les aporta un beneficio social. Este beneficio es conocer nuevas
personas, el aprendizaje, la conexión a través de los Seminarios de la Mujer con profesionales

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del área social. En este caso a diferencia de lo observado en el caso de los beneficiarios estructu-
rales, las redes sociales no son preexistentes en torno a la asistencia. Comienzan a construirse
después de la obtención del plan y van en dos direcciones horizontal hacia sus pares otras be-
neficiarias. S. dice que conoció gente nueva, siempre se hablan arreglan para salir. K, dice que
tiene una salida pendiente con una de las chicas y sus respectivos hijos. Este uso del tiempo li-
bre para actividades sociales, también diferencia a estas beneficiarias de sus pares estructurales.
En cuanto a las redes en sentido vertical hacen referencia a la relación con la coordinadora del
plan. Ésta funciona como un canal para acceder a información, sobre posibilidades de capacita-
ción. La coordinadora es un mediador que canaliza los recursos y que se distingue de su cliente
por la cantidad de capital social de que dispone”. En este sentido se podría pensar que la parti-
cipación en el plan tiene para las beneficiarias un significado en la ampliación de su capital so-
cial. Este es entendido como el acceso a información y relaciones válidas para lograr objetivos.
Se trata de bienes no materiales, y muy abstractos como dice una de ellas que no sabe explicar
bien que es lo que aprende pero dice que todo es útil. Otra dimensión de beneficios atribuidos
al plan son las sensaciones subjetivas de sentirse, útil, viva, incluida en la sociedad.
Un sentido otorgado al plan y que va a marcar la diferencia con los beneficiarios estruc-
turales es el sentido de “Pasaporte” o preparación hacia un empleo mejor. Además co nsideran
que es un derecho adquirido “ es lo menos que podría haber hecho el gobierno por los desocupados”K
(E:042). Tienen confianza en las propias capacidades, quizás sobrevaloración del propio esfuer-
zo y no hacen referencia a los condicionantes macroestructurales, que aparecen con fuerza
enunciados en el grupo de hombres. Es claro en este grupo del sentido de ayuda en una coyun-
tura. Se sienten con derecho a recibir esta ayuda por parte del Estado en forma coyuntural pero
poseen expectativas de conseguir un trabajo como el que tenían antes. No parecen identificarse
con la situación de beneficiarios ni de pobres, sino con la de personas con problemas para con-
seguir un empleo estable. Todas cuentan con el aporte económico del cónyuge, aun la separada,
ya que el marido le pasa alimentos. El plan no es central ni en la estrategia de vida ni es el único
ingreso para la subsistencia; casi todas realizan changas simultáneamente.

8.4.2. Beneficiarios coyunturales del centro de participación y gestión sur


Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan
En el CGP 2 Sur entrevistamos a 11 beneficiarios coyunturales, 6 hombres y 5 mujeres.
Las edades como en los casos anteriores oscilaban desde los treinta hasta los 53 años. La mayo-
ría tenía un aspecto personal cuidado y en muchos casos se mostraron muy comunicativos. La
edad constituye una característica que diferencia a esta categoría de beneficiarios de sus pares
estructurales. Estos últimos son más jóvenes, cualidad atribuida seguramente a las condiciones
de vida de la población en situación de pobreza estructural, con patrones de paternidad o ma-
ternidad a edades más tempranas. Todos los entrevistados con excepción de dos habían nacido
en la CBA. El tipo de vivienda eran el departamento de dos o tres ambientes, propio, alquilado
o prestado por familiares. Las excepciones eran un beneficiario que vivía con la madre y sus
seis hijos en un departamento de 7 ambientes y otro que vivía en un hotel familiar. Este último
tenía un departamento que había heredado de la madre y lo alquilaba. Estos beneficiarios fue-
ron entrevistados en su lugar de trabajo, por lo tanto no se poseen referencias del estado de sus
viviendas. La mayoría se localizaba en el barrio de Once, le seguía Almagro (2), Congreso (1) y
Norte (1). Su nivel educativo es más elevado que el de los beneficiarios estructurales, salvo un
caso que tenía primario completo, el resto tenía secundario incompleto, completo. Cuatro tení-
an terciario completo, uno universitario incompleto. La mayoría tenía oficio excepto un ama de

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casa. El promedio de integrantes del hogar era cuatro y menos, excepto un caso de 8 (el benefi-
ciario que vivía con su madre y sus seis hijos) y otro de 7, (una beneficiaria que vivía con sus
hijos y su hermana y el marido). Cinco hogares eran monoparentales, con jefatura tanto de
hombres como mujeres. No fue posible identificar una forma de hogar asociada a este género
del beneficiario. Tres de estos beneficiarios no realizaban contraprestación. Según informaron
estaban esperando que los llamaran para hacer la contraprestación. Sólo dos dicen que les co-
rresponde el ingreso aunque no trabajen, uno reclama capacitación y el otro dice que si no tra-
bajan es problema del gobierno, que les quitó el trabajo. Todos realizan como contraprestación
tareas administrativas, algunas conectadas con la misma administración del plan y de atención
al público y dos realizan proyectos de animación sociocultural.
Forma de acceso y percepciones sobre el plan
Estos entrevistados tanto los hombres como las mujeres habían tenido empleos anterio-
res en relación de dependencia, durante largos períodos. Uno de ellos había trabajado 14 años
en la empresa de Subterráneos en la parte de usinas. Otras habían trabajado como empleadas
administrativas en distintas empresas. En general, todos habían sido despedidos por reducción
de personal o por cierre de los negocios. Sólo tres de ellos eran trabajadores por cuenta propia,
un jardinero y dos vendedores. El tiempo promedio que llevaban desocupados antes del plan
era entre uno y tres años. Uno de ellos había estado en prisión preventiva durante 9 meses acu-
sado de delito de fraude que no cometió. El conocimiento y acceso al plan había sido a través de
los medios de comunicación, familiares o amigos. Uno nos cuenta que le daba vergüenza ano-
tarse y que fue su madre la que le insistió. Otro cuenta que se había anotado en la bolsa de tra-
bajo del CGP y luego salió inscripto en el plan. Al igual que en los casos anteriores la salida en
las listas se vive como algo aleatorio. No se menciona en forma explícita la presencia de ningún
tipo de mediador. La ausencia de mediadores podria interpretarse por lo que Bourdieu deno-
mina la presencia de habilidades para decodificar las principales líneas de acción y desarrollar
capacidades para participar efectivamente en esos múltiples universos culturales. Las redes so-
ciales pueden ser usadas también como mediadores. R. Stanton Salazar (2001) compara la fun-
ción de las redes sociales en las clases medias y en las bajas. En las clases medias las redes socia-
les son como “pasajes”, que les permiten moverse con rapidez y habilidad en un paisaje co m-
plejo. El mismo autor señala como una dimensión fundamental de la desigualdad social el
hecho de que algunos puedan usar estos “pases”, que son por ejemplo la experiencia educativa
que es estratégica en el fortalecimiento personal. En las clases bajas las redes sociales, se organi-
zan en torno a la escasez y la conservación. Entre las clases medias las redes sociales se organi-
zan para maximizar el acceso grupal o individual al mercado, donde los recursos instituciona-
les, los privilegios y las oportunidades de diversión, recreación movilidad laboral y social y po-
der político son abundantes y se distribuyen a lo largo de distintas esferas sociales (Fischer,
1982)
Destino del ingreso y sentidos atribuidos al plan
La mayoría de los entrevistados posee otros ingresos provenientes de la realización de
changas o aporte de otros familiares. El plan es sentido como una ayuda y como un derecho
frente a la situación de desempleo. Algunos piensan que cuando termine el plan podrán ser in-
corporados a la planta permanente de empleados del CGP. Piensan el plan como un anticipo a
una salida laboral. Algunos entrevistados tienen una mirada bastante crítica del plan, como lo
muestra la siguiente opinión (E:018) “ Es un movimiento político para que los funcionarios políticos
puedan concretar sus necesidades sociales en un ambiente pacífico. Que se mantengan en el poder sin que
la gente los cuestione. ” otro dice E:015, “ sino se reactiva el trabajo el plan es una limosna del gobierno
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para tener callada a la gente” Este grupo a diferencia de los beneficiarios estructurales no sugiere
la continuidad del plan, sino que tiene expectativas de conseguir un trabajo estable

8.5. Los Beneficiarios coyunturales del GBA

8.5.1. Beneficiaros del oratorio Don Bosco en San Justo La Matanza


Tipo de organización familiar e ingresos que proporciona el plan
En el santuario del Sagrado Corazón, en San Justo, partido de la Matanza entrevistamos
a tres beneficiarios que habitaban en un barrio obrero, en casas de material de tres y cuatro am-
bientes con todos los servicios. Con respecto al estado de la vivienda uno nos dice: E:053 “se
hizo hace muchos años hoy cuesta mantenerla, es una casa grande antes se podía, mi papá trabajó 36 años
en el correo ahora es jubilado y mi mamá tejía”. Estos beneficiarios realizaban la contraprestación
en el Oratorio Don Bosco, un taller de herrería y carpintería que funcionaba en el predio del
Santuario. Sus edades eran 36, 39 y 40 años y los tres tenían estudios secundarios incompletos.
Igual que en los casos anteriores era la primera vez que participaban en un plan social y tenían
familiares beneficiarios de este plan. Los tres tenían oficio, enfermero diplomado en la Cruz Ro-
ja, técnico en plantas ornamentales, cursos en la facultad de agronomía y el tercero se declaró
peluquero, mecánico dental y músico. Este último estaba separado y vivía con su hijo y sus pa-
dres. El padre estaba jubilado, había sido empleado de correo, (cartero) y la madre era ama de
casa, ambos tenían el primario completo. Los otros dos vivían con la mujer y los hijos en edad
escolar que concurrían a la escuela (tres y seis hijos). Todos los hogares tenían otros ingresos
además del plan. Los ingresos eran del trabajo de otros miembros de la familia o de changas
realizadas por el mismo beneficiario. El tiempo de desempleo antes de ingresar al plan había
sido, para el enfermero siete meses. Para los otros dos, su último trabajo en relación de depen-
dencia había sido dos años atrás, en un shopping y en una empresa de mensajería, desde ento-
nes venían realizando changas. La contraprestación realizada era en tareas de instalación de gas
y agua en el santuario y mantenimiento del parque.
Forma de acceso y percepciones acerca del plan
Como en los casos anteriores estos beneficiarios no necesitaron mediador político ni re-
ligioso para acceder al plan se enteraron por los medios de comunicación (TV) y se inscribieron
en las distintas sedes. Uno de ellos menciona a una persona “el español” que es el que sabe s o-
bre el plan. Este señor les comunica en la municipalidad cuando salen. Todos dicen tener co-
nexión con otros beneficiarios, uno dice: E053 “conozco mucha gente, es toda gente desoc upada que
aprovechó la situación para tener un ingreso”. El destino que dan al ingreso es la compra de ali-
mentos y el pago de deudas. El beneficiario que tiene seis hijos, dice que sobreviven gracias a
los alimentos de Cáritas, que les pasa el padre Juan (su referente laboral en el Oratorio). En sus
comentarios finales sugiere que se pague junto al plan un salario familiar para que sea realmen-
te una ayuda. Los sentidos subjetivos atribuidos al plan son ambiguos, es interesante el siguien-
te testimonio E:053 “ entre estar colgado y tener esto es un pequeño cambio, pero no es suficiente, el
cambio lo siento en mi que me da un poco de tranquilidad, pero no es suficiente. Esto te ayuda, pero te
quita la posibilidad de buscar algo efectivo porque la mañana la tenés ocupada. Cada vez uno siente que
tiene menos posibilidades de depender de uno mismo. Creo que el plan en parte te estanca, me hablaron
de una capacitación que no entendí porque después no me ofrecieron nada de eso”
Un sentido que se reitera entre los beneficiarios coyunturales en la atribución de transi-
toriedad a su condición de asistido como lo muestra el siguiente testimonio:

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E:053“no creo que haya gente que pueda esta r tan conforme para pensar que su vida dependiera en el fu-
turo de esto. Si hay gente allá ellos, en el fondo de todo esto hay un cuestión política les conviene mante-
ner estos planes y no crear fuentes de trabajo. Por supuesto que es una ayuda pero no puedo decirte que
estoy conforme, hay una cuestión política que desconozco “.
Aunque dicen que creen que conseguirían trabajo si se suspende el plan, son menos op-
timistas que las mujeres en relación al futuro. En cuanto a la obligatoriedad de realización de la
contraprestación es interesante rescatar las opiniones que reflejan agudo sentido crítico:
E:050“es justa la contraprestación si uno cobra, . . pero si los diputados y senadores cobran y no traba-
jan, no me parece justo”.
Otro dice, E. 053 “no es que no esté de acuerdo, por supuesto si está cobrando es lógico que tenga que
aportar algo. En realidad la ayuda sería si uno tuviera que dedicar tiempo a capacitarse, esto me daría
la posibilidad de dejar el plan y pasarlo a otra persona que lo necesite. ”
En síntesis en este grupo prima la identidad de desocupado sobre la de pobre. Los en-
trevistados piensan en el plan como algo pasajero, pero sienten la caída de sus recursos mate-
riales y simbólicos en función de la falta de un trabajo formal. La pregunta es hasta cuando po-
drán resistir en la condición de coyunturales y revertirla para no ingresar al campo de los bene-
ficiarios estructurales. Se presenta a modo de cierre de la categoría de beneficiarios coyuntura-
les una visión de conjunto sobre los horizontes laborales y expectativas del grupo.
Opiniones acerca del plan y del futuro del conjunto los beneficiarios coyunturales
A los beneficiarios coyunturales su condición les genera sensaciones ambiguas: cambio
y tranquilidad pero por otro lado conciencia clara de que esto es un parche E: 053“Cada vez uno
siente que tiene menos posibilidades de crecer y de depender de uno mismo”. La mayoría de los benefi-
ciarios coyunturales, dice que no está aprendiendo cosas nuevas en el trabajo que realiza. Quié-
nes afirman que aprenden cosas nuevas, son capacidades con componente abstracto, como me-
jorar la capacidad para interactuar con la gente, organizarse, valorar el trabajo, conocer el fun-
cionamiento de lo estatal y habilidades vinculadas al trabajo que realizan. Los que solicitan ca-
pacitación formulan una demanda, cursos de computación e inglés, comercio internacional,
marketing y oficios vinculados a la reparación de audio y PC. Cinco condicionan la situación
personal futura con lo que pase en el país, dicen que si el país no cambia la situación será nega-
tiva. Uno de los cinco hace mención directa a la situación de gobierno, si el gobierno no cambia
la situación será igual que ahora. El resto tiene expectativas de estar mejor se imagina trabajan-
do. Uno señala con obra social. Otro con ingreso seguro, varios con su propio negocio. Se perci-
be en este grupo la situación de transitoriedad con que viven el plan. Aparece la posibilidad de
imaginar una realidad diferente, con expectativas de movilidad social ascendente, viven esta si-
tuación como injusta y transitoria. Los beneficiarios coyunturales demandan seguir trabajando,
luego del pasaje por el plan. Demandan un trabajo seguro y con más sueldo, mejor información
sobre la capacitación, sugieren mejorar la organización administrativa del plan, efectuar control
en la realización de la contraprestación, entrega de materiales para trabajar y mejoras en el dis-
positivo del cobro.

8.6. Los beneficiarios condicionales en el GBA


Los Beneficiarios Condicionales, fueron localizados en el GBA. Compartían con los be-
neficiarios estructurales y coyunturales el contexto de realización y el tipo de contraprestación
realizada. Son cinco casos. Uno fue localizado en el Oratorio Don Bosco en la Matanza y los
otros cuatro realizaban la contraprestación en el Jardín San Martín de Porres en Tigre, pertene-
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ciente a la red de Centros de Apoyo escolar de Caritas. Estos beneficiarios por sus condiciones
de vida están en una situación intermedia entre la condición de beneficiario estructural y co-
yuntural. El caso de M. (E:051) es paradigmático, de 64 años y con nivel primario completo tra-
bajó como supervisor técnico durante 18 años en la compañía Copahue. Lo despidieron hace un
año, le falta un año de aportes para jubilarse. Necesita $100 por mes que le es imposible aportar,
se siente muy mal ya que trabajando en la fábrica ganaba mucho más y el monto que cobra por
el plan no le alcanza, piensa que le sacaron todo. Vive con su familia ampliada, su hija y su
nuera son beneficiarias del plan. Su hija le hizo los trámites para ingresar al plan. Realiza con-
traprestación en tareas de mantenimiento de plomería y gas. Es la primera vez que participa en
un plan social. Ahora no sabe que haría si se acaba el plan, para él, el plan tiene sentido de pa-
satiempo hasta que pueda jubilarse, no tiene expectativas de conseguir otro trabajo. En este ca-
so la situación de condicionalidad estaría en la posibilidad de conseguir el beneficio jubilatorio
y mantener el plan hasta ese momento, para no pasar a la categoría de beneficiario estructural.
Si se dan estas dos condiciones podría dejar la condición de asistido en poco tiempo. Los otros
casos son tres mujeres jóvenes, 26, 22 y 34 años con hijos en edad escolar, y estudios hasta 4º
año de secundaria. Viven con sus familias paternas, en hogares con padres jubilados, donde
hay más de un aportante. Tienen familiares que participan en los planes sociales. La posibilidad
de dejar el plan estaría en función de finalizar los estudios secundarios. En estos casos sería im-
portante para las beneficiarias poder realizar como contraprestación el ciclo secundario. Para
estas beneficiarias llevar a sus hijos al jardín donde realizan la contraprestación en tareas de
limpieza es valorado como lugar donde se aprenden cosas nuevas con los chicos. Consideran
que el plan es un trabajo y que ejercen un derecho.

8.7. Conclusiones
En síntesis el desarrollo de nuestro sistema de política social y en particular la política
destinada a la atención de la población en situación de pobreza muestra el camino recorrido
hacia la construcción de la ciudadanía social, pero también lo que aún falta transitar para que
ésta sea efectiva a toda la población. Los tres programas nacionales con mayor presupuesto pa-
ra el 2002 son el Plan Jefes/as de Hogar desocupados, el Programa Alimentario nacional y el
programa de Pensiones no contributivas. A éstos se suman unos cuarenta programas naciona-
les más, situación que torna la oferta fragmentada. La estructura de estas prestaciones y la di-
mensión del gasto social focalizado en pobreza están más condicionados a los recursos y a la
voluntad política que a la garantía de los derechos de la población. La atención de la pobreza no
ha sido cuestión de Estado sino de gobierno. El gasto social es procíclico, la asignación de los
beneficios ha sido en muchos casos discrecional y se ha orientado a la atención de la pobreza
estructural. Actualmente el aumento y la complejidad de la pobreza, aparecen como condicio-
nantes de la necesidad de reestructuración del gasto en programas que puedan atender tanto a
la población en situación de pobreza estructural como a la nueva pobreza y la indigencia. Con-
siderando el impacto potencial para reducir la pobreza en el largo plazo, se deberían desarro-
llar, siempre que sean eficientes en la prestación, todos los programas con contenidos de forma-
ción de capital humano ( programas de capacitación, becas estudiantiles) y formación de capital
social (programas de fortalecimiento institucional, de promoción de derechos). Este tipo de pro-
gramas no posee hoy una incidencia significativa en el gasto. La intervención social, para lograr
equidad y efectividad, debe asumir la tarea de satisfacer las demandas externas provenientes
de nuevas poblaciones y superar las limitaciones institucionales internas. Un aspecto esencial
por su impacto potencial en la reducción de la pobreza, en el largo plazo, es la inclusión de

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sión de contenidos de capacitación tanto en las prestaciones como en las contraprestaciones


exigidas.
El Plan Jefes y Jefas de Hogar, significa un cambio en la lógica de los programas sociales
focalizados que se implementaron durante la década. El cambio reside en la nueva concepción
de derecho universal que posee el beneficio. En este sentido todos los desocupados con hijos
menores pueden solicitar su ingreso al plan. Sin embargo no se puede dejar de mencionar la
contradicción entre su calidad de derecho de inclusión universal y las limitaciones presupues-
tarias. Sería importante establecer mecanismos para que la cobertura del plan resulte universal
en las poblaciones desocupadas de bajos recursos. En razón del elevado número de beneficia-
rios, casi 2. 000. 000, significa una erogación importante para el Estado $3. 600 millones anuales
y no obstante aún no cubre a todos los potenciales beneficiarios. Por otra parte el monto del be-
neficio otorgado no alcanza para superar la línea de pobreza y debe completarse con otros in-
gresos.
En términos operativos el plan pretende lograr una correcta identificación de los benefi-
ciarios y una conformación de las nóminas de la población atendida, a través de nuevos ins-
trumentos, tales como los Consejos Consultivos Sociales Locales. Éstos, con dificultades en su
conformación, tienen entre sus objetivos, neutralizar la acción de los mediadores políticos en la
selección de los beneficiarios, a través de la participación directa de organizaciones sociales in-
termedias en la administración de las nóminas de postulantes. No obstante aún existen dificul-
tades en la asignación y subsisten los resabios de la asignación clientelar. Entre las dificultades
merece mención el tema de la contraprestación. No existe aún el suficiente desarrollo ni la in-
versión social local por parte de organizaciones intermedias tanto privadas como municipales
para poder absorber a todos los usuarios que deben realizar la contraprestación. El tipo de con-
traprestación en la modalidad capacitación tendría que ser uno de los más extendidos dada las
características de la población, pero en la actualidad es el que menos desarrollo tiene. Ocurre
igual con la contraprestación en el sector productivo, se han registrado proporcionalmente po-
cos contratos en esta modalidad.
No obstante estas limitaciones para la contraprestación, son significativas las ventajas a
nivel social. La asignación de planes a organizaciones de desocupados ha servido para mediar
en el conflicto social, bajar los niveles de indigencia, bajar el desempleo y promover la inserción
social. Entre las ventajas para los sujetos merecen mencionarse el impacto subjetivo de los as-
pectos simbólicos del trabajo. A partir del estudio de casos realizado se observaron diferencias
entre los beneficiarios, que condujeron a la formulación de tres categorías en función de dos
dimensiones, la situación de pobreza y los sentidos atribuidos al plan.
Entre los beneficiarios estructurales, el plan constituye simultáneamente una ayuda para
enfrentar la pobreza y una actividad laboral. La condición de asistido está naturalizada, los en-
trevistados ya habían participado anteriormente en otros planes sociales. Los grupos más po-
bres experimentan dificultades para el acceso a los recursos institucionales y esta situación los
vuelve vulnerables frente al manejo discrecional que grupos con mayor poder puedan hacer de
los recursos públicos. La mayoría de los beneficiarios accedía al plan a través de mediadores La
posibilidad de finalización del plan les produce sentimientos paralizantes, de incertidumbre, de
miedo, desesperación, pero también motiva a la acción, luchar, buscar trabajo por diferentes ví-
as y continuar con estrategias laborales ya implementadas.
Los beneficiarios coyunturales participaban por primera vez de una política asistencial y
no tenían familiares que hubieran participado antes en planes sociales. El uso del plan se asimi-

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laba más a una estrategia de “ pasaje hacia un empleo mejor”. Consideran al plan como una ayuda,
comparado con su experiencia laboral anterior. Su deseo consiste en conseguir un trabajo como
los de “antes”. No necesitaron mediador político ni religi oso para acceder al plan.

9. RECOMENDACIONES
El plan posee significados diferentes entre las distintas categorías de beneficiarios y re-
sulta necesario garantizar su continuidad , podría pensarse en una política de Estado . La expe-
riencia internacional muestra que este tipo de planes pueden funcionar en economías con bajas
tasas de desempleo. En carácter de medida transitoria y residual, ya que tienen un costo eleva-
do si realmente buscan la inclusión de los beneficiarios. La experiencia acumulada evidencia
que en Francia, el RMI (Ingreso Mínimo de Inserción) funciona desde hace más de diez años
consecutivos, pero cubre a una fuerza de trabajo residual y sólo un núcleo duro permanece por
años en el plan. La mayoría de los beneficiarios, logra empleos mejor remunerados y en mejores
condiciones, luego de aumentar su empleabilidad a partir de la educación.
En función de las características de cada uno de los grupos de beneficiarios es necesario
pensar modos de atención que consideren la diversidad de los segmentos de población a asistir.
La consideración de la diversidad podría incidir en variaciones en la exigencia de contrapresta-
ción y en el monto de la prestación. En cuanto al modo de intervención es importante mantener
un dispositivo institucional no estigamatizante (Paugan 1991), especialmente en el caso de los
beneficiarios coyunturales. En términos generales, a partir de las entrevistas resulta clara la im-
portancia de la obligatoriedad de la contraprestación y del efectivo control del cumplimiento de
un trabajo. En atención a las situaciones particulares de los beneficiarios, sería adecuado ofrecer
formas institucionales de contraprestación con cierto grado de flexibilidad en cuanto a los
tiempos se trabajo. En el caso de las madres con hijos menores de 5 años, se podría reemplazar
la realización diaria de un trabajo fuera del hogar, por un trabajo en el domicilio, o con frecuen-
cia semanal o quincenal. En el caso de los beneficiarios estructurales los problemas por resolver
en forma simultánea son la pobreza, el desempleo y la capacitacion. Este tipo de beneficiario,
seguramente requerirá el uso del plan durante un período más prolongado en el tiempo, e in-
cluso puede haber quiénes permanezcan como núcleo permanente de beneficiarios. A partir de
las entrevistas se observó que los beneficiarios no adquirían nuevos conocimientos a través de
la contraprestación, sobre todo en el caso de los beneficiarios estructurales, que continuaban
realizando tareas de muy baja calificación, esta situación limita la posibilidad de superar la
condición de asistido. En el caso de los beneficiarias que contraprestaban en los centros de apo-
yo escolar y en la cooperativa de vivienda, sería importante que tuvieran como parte de esa
contraprestación un espacio de alfabetización en el mismo centro y en el mismo horario.
Es fundamental desarrollar la modalidad de contraprestación como capacitación laboral
y la terminalidad de los estudios primarios y secundarios. Otra forma podría ser que los benefi-
ciarios con mayores niveles educativos realizaran tareas de capacitación con los beneficiarios
que necesitan terminar la escolaridad básica.
En el caso de los beneficiarios coyunturales, el problema mayor es el desempleo, la si-
tuación de pobreza incipiente puede detenerse e iniciar un proceso para mantener y recuperar
el capital social y económico perdido , así como iniciar un proceso de acumulación a partir de
obtener un ingreso estable que les permita superar la línea de pobreza . En estos casos proba-
blemente se necesite la reconversión laboral del beneficiario. Estos son procesos también de lar-
ga duración, por ello la necesidad de prolongación del plan dependerá de la evolución de va-

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riables macroeconómicas como la demanda de empleo y microsociales como la finalización de


las trayectorias de reconversión. En uno de los grupos entrevistados se estaba trabajando en
una propuesta de economía social para la instalación de servicios de venta de alimentos.
Los beneficiarios condicionales presentan características comunes a los dos grupos por
lo tanto deben ser atendidos por los planes de empleo y por los planes asistenciales simultá-
neamente. Estos grupos como los coyunturales presentan una condición que los favorece y es
su dispersión espacial. Esta condición proporciona la posibilidad de interactuar con población
no pobre y compartir recursos. Este hecho es difícil para los pobres estructurales dada la segre-
gación espacial de las poblaciones en situación de pobreza.
De acuerdo a los casos el plan podría proporcionar alternativas flexibles como posibili-
tar completar años de aportes previsionales, estimular terminalidad escolar del propio benefi-
ciario o de sus hijos en edad escolar, facilitar la crianza de hijos menores de 5 años a los padres
mediante la reducción del tiempo de contraprestación o la implementación de formas alternati-
vas de capacitación en atención primaria de la salud. En cuanto a la prestación en atención a la
diversidad se podrían otorgar asignaciones en dinero diferenciadas, según la composición del
núcleo familiar del beneficiario.
En cuanto a los aspectos operativos deberían aplicarse efectivamente los mecanismos
para mejorar la selección de los beneficiarios que el plan posee en su diseño institucional . Con
relación a la contraprestación es importante estimular a las organizaciones de la sociedad civil y
a los gobiernos locales con incentivos para realizar obras innovadoras en infraestructura, reci-
clado y mantenimiento de espacios y edificios públicos que requieran la incorporación de los
beneficiarios. En cuanto a su funcionamiento como es lógico en medidas que se están institu-
cionalizando requiere permanentes ajustes y nuestra propuesta va en las siguientes direcciones:
En relación a los Beneficiarios sería importante revisar la tasa de cobertura y tratar in-
corporar a todos los potenciales beneficiarios. Instrumentar criterios de selección para que ac-
cedan al plan quiénes no posean otros medios de subsistencia. Lograr transparencia en la asig-
nación de los beneficios. Instrumentar el seguimiento y orientación sociolaboral de los benefi-
ciarios desde los consejos consultivos o desde las oficinas de intermediación laboral conjunta-
mente con la organizaciones donde los beneficiarios realizan la contraprestación. Diseñar en
forma conjunta con los beneficiarios planes de capacitación para revertir la condición de benefi-
ciario
Sería deseable y esperable que en el futuro decline el carácter masivo de incorporación
de beneficiarios que se registra actualmente. El porcentaje de asistidos debería tender a dismi-
nuir a medida que se reactive la economía, se generen diversos tipos de puestos de trabajo y
simultáneamente se capaciten los beneficiarios. La permanencia de los beneficiarios en el plan
debería ser proporcional al tipo de carencias del asistido. Un riesgo a evitar debe ser la exten-
sión prolongada del uso del beneficio y la institucionalización de identidades asistidas. Existen
nuevas propuestas provenientes de organizaciones tanto privadas como gubernamentales para
reformar la política de atención a la pobreza. La tendencia es concentrar los programas actual-
mente descoordinados, implementar una cobertura universal y ejecución descentralizada. Cir-
culan actualmente unas siete propuestas. 63 diferentes para reformar el sistema de política social

63 Al respecto puede consultarse el documento elaborado por Novakovsky y Flood, el Plan social redactado por el Grupo Sophia,
las propuestas elaboradas en el contexto de la Mesa del Diálogo Social, que incluye trabajos de la CTA, de Fiel, del Gobierno actual
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en nuestro país, el análisis de estas merecería un capítulo especial que excede los alcances de es-
te informe, por eso remitimos al lector interesado a los documentos originales citados en la bi-
bliografía final.

10. BIBLIOGRAFÍA
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este documento.

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Guía de Programas Sociales 2001-Ministerio de Desarrollo social y Medio Ambiente
SIEMPRO - Documento n° 1 Análisis del gasto social de la Administración Pública Nacional
año 2000
SIEMPRO - Documento n° 2 Análisis del gasto de los programas sociales focalizados del Minis-
terio de Desarrollo Social y Medio Ambiente durante el año 2000
SIEMPRO - Documento n° 3 Estructura y Evolución del gasto de los programas nacionales de
lucha contra la pobreza 1997-2001.
Presupuesto Nacional 2001 y 2002
Elementos para diseñar una política social en la Argentina (2002)
Documento elaborado por el área de Estudios Sociales de Cáritas Argentina, en el marco del
Diálogo Nacional.
Ministerio de Economía (2000): Caracterización y evolución del Gasto Social. Secretaría de polí-
tica económica, Buenos Aires.
Ministerio de Economía (2001): Informe Económico Trimestral.
Documentos del Plan Jefes de Hogar Desocupados/Derecho de Inclusión social.
Decretos 156 y 565 Plan Jefes I y II
Informes mensuales del Consejo Nacional de Administración y Control , marzo y julio 2002

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11. ANEXOS

11.1. Anexo 1 -Programa del curso de metodología cualitativa para los pasantes

UCA
Programa La Deuda Social Argentina

Anexo 1
UCA
Programa La Deuda Social Argentina
Área Sociológica Proyecto Pobreza y distribución de bienes

Capacitación en Metodología Cualitativa

Este curso breve tiene como objetivo general introducir a los pasantes en el conocimiento del
proceso de investigación cualitativa y capacitarlos es en el uso de estrategias metodológicas
destinadas a la recolección y análisis de datos.

Los contenidos básicos son los siguientes:


¬ La investigación en ciencias sociales,
¬ Desarrollo histórico de la investigación cualitativa
¬ El proceso de investigación cualitativa,
¬ El diseño de investigación, las preguntas de investigación
¬ Las estrategias de investigación cualitativa
¬ La entrevista
¬ El análisis de los datos
La propuesta de trabajo para estas dos reuniones es exponer y discutir los conceptos teóricos
básicos y aplicarlos en la investigación sobre la “Perspectiva de los beneficiarios del Plan J e-
fes/as de Hogar desocupados”. Nos centraremos en el plan de la investigación y las guías de
entrevista previamente elaboradas. Como resultado es esperable que los estudiantes compren-
dan el sentido de la investigación cualitativa y adquieran habilidades para realizar entrevistas y
observaciones en campo.
Bibliografía
DENZIN, N. K. y Lincoln, Y. S. : “Handbook of qualitative re search”, Sage publications, Cal i-
fornia, 1994 capítulos 1 y 6

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search Methods, Volume 37, 1995
VASILACHIS de Gialdino Irene, Métodos Cualitativos I, Centro Editor de América Latina, Bue-
nos Aires, 1993.

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11.2. Anexo 2 - Guía de entrevista a funcionarios

Guía 1: Entrevista informante clave Programas Públicos

Nª Entrevista- Fecha Lugar de realización


Datos del entrevistado
Nombre
Lugar de Trabajo
Cargo
¿Qué conoce del Programa?
¿Qué función cumple Programa?
¿Qué opina del Programa?
-Antecedentes y Comparación con otras experiencias similares nacionales
-Comparación con otras experiencias similares internacionales
-Comentarios sobre aspectos puntuales del programa
-Modo de ejecución
-Modo de asignación del beneficio
-Monto del beneficio
-Contraprestación
-Discusión acerca de la contraprestación ¿Debe realizarse?, si no ¿Porqué?, ¿Es un derecho?
¿Con qué deber se conecta ?
-Propuestas-información-comentarios

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11.3. Anexo 3 - Guía de entrevista a beneficiarios

Programa La Deuda Social Argentina


Área Sociológica Proyecto Pobreza y distribución de bienes
Estrategias para afrontar la pobreza
desde los programas del Estado

Guía 2: Entrevista a Beneficiarios


Plan jefes-as de hogar desocupados
N° de entrevista:
Nombre del entrevistador:
Lugar y fecha de la entrevista:
1-Datos personales del beneficiario
Nombre: Edad: Sexo:
Localidad: Partido:
Barrio: Lugar de nacimiento:
Tipo de vivienda:
Paredes de: Cantidad de ambientes:
Servicio de agua: Tipo de baño:
Combustible que usa para cocinar:
Nivel educativo: Profesión oficio:

2-Datos sobre la familia o grupo de convivencia


Cantidad de integrantes del hogar:
Cantidad de hijos del entrevistado:
Edades:
Asistencia escolar:
¿Trabajan?
Otros integrantes, ocupación,
Nivel educativo:

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3-Historia laboral del beneficiario


Realiza contraprestación: si no
Descripción del trabajo que realiza como contraprestación del plan (lugar, tipo de tareas)
Cantidad de días por semana que trabaja:
Cantidad de horas diarias:
Otros trabajos:

Historia laboral personal


¿Cuál fue su anterior trabajo?
¿Cuánto tiempo hacía que estaba desempleado antes de ingresar al plan?
¿Combina el trabajo en el plan con la realización de otras changas?

Conocimiento del plan ¿Cómo se enteró de la existencia del plan?


Formas de acceso al plan ¿Cómo logró participar y recibir el beneficio?

Interacción en el plan ¿Tiene conexión con otros beneficiarios?


¿Tiene conexión con los gestores del plan?
Referente de autoridad ¿Quién lo dirige en el trabajo que hace en Plan?
¿Cuánto, cuándo y cómo le pagan?

Presupuesto familiar
¿Cómo y en qué gasta la plata cuando cobra?
¿Tiene otros ingresos?
¿Participan otros miembros de la familia en este u otros planes sociales, quiénes y en qué plan?
¿Recibe ayuda de algún familiar u otra persona o institución ?
si, ¿de qué tipo? describir
¿Ayuda Ud. a algún familiar o a otra persona?

¿Cambió algo en la organización de la familia a partir de la participación en el plan?


¿Conoció nuevas personas desde su participación en el plan? ¿Quiénes?
¿Cree que la participación en el plan le produce a ud. algún beneficio además del monetario?
Si, cuál?
No
¿Está aprendiendo cosas nuevas?

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¿Cuáles?

¿Necesitaría alguna capacitación laboral , en qué?


¿Ha participado antes Ud. en otros planes sociales?
¿Cuáles?
¿Qué haría si dejara de cobrar el plan?
¿Tiene expectativas de conseguir otro trabajo?
¿Cómo se imagina su vida laboral dentro de 5 años?

4-Opinión sobre el plan


Grado de satisfacción con el tipo de prestación ¿Está conforme con lo que recibe por el plan?
¿Está de acuerdo en tener que trabajar para cobrar?
¿Piensa que le corresponde esta plata si no trabaja?
¿Está conforme con la contraprestación que realiza?
¿Tiene dificultades para
realizar la contraprestación
para cobrar
otras dificultades

Ud. siente que tiene


una ayuda
un plan
un pasatiempo
un trabajo
una obligación
ejerce un derecho

¿Tiene alguna sugerencia sobre el plan?

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