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* Hasta el 30/5/02, fecha en que se ausentó del país por razones de estudio, se contó con la
colaboración de la Lic. Mariana Saiz.
1. Introducción y justificación de la línea de investigación ........................................... 3
7. La contraprestación ........................................................................................................... 37
7.1. Los contextos de la contraprestación 37
7.1.1. Los organismos gubernamentales, un Centro de Participación y Gestión y una Dirección Nacional,
en la Ciudad de Buenos Aires 38
7.1.2. Los organismos no gubernamentales: Los comedores de Caritas, la Cooperativa de Vivienda Las
Antenas, y el taller de herrería y carpintería Don Bosco 40
7.2. Los entrevistados y la contraprestación 40
7.3. El sector de contraprestación 41
7.4. Lugar de trabajo 42
7.5. Tipo de contraprestación 43
9. Recomendaciones.............................................................................................................. 60
10. Bibliografía......................................................................................................................... 62
1 Ver Informe de avance “Estrategias para afrontar la pobreza desde los programas públicos”, M. Macri y M. Saiz, mayo 2002.
2 Agradecemos especialmente la participación de las pasantes, Srtas. Ana Paula Ferrari, Soledad Gil, María Carolina Podestá y
Marcela Teichberg.
3 Para la historia de la política social, se revisaron las obras de T Marshall, , G. Esping Andersen, Giddens, Isuani, Forni y Passa-
nante para el caso de Argentina (ver bibliografía)
5 Sobre el análisis de los aspectos político institucionales pueden consultarse las investigaciones de (Isuani, Bustelo 1990, Cortés y
Marshall, 1999. Barbeito y Lo Vuolo 1996, 1999)
6 Véase F. Forni, 2002 Caracterización dinámica de las situaciones de pobreza en la Argentina, documento de trabajo del Proyecto
Pobreza urbana en la Argentina. .
ciales (asistencia médica y educación y vivienda), o una renta monetaria para gastos de primera
necesidad, como el caso de las pensiones de los ancianos, subsidios sociales y familiares. Pero la
ciudadanía sólo se consigue en el enriquecimiento general de la vida en la reducción generali-
zada del riesgo y la inseguridad. La igualdad de estatus es más importante que la igualdad de
rentas”. 7
Llegando a la década del 30 el seguro social bismarckiano significó una ruptura con las
instituciones de beneficencia, a través de la conformación de reglas no discriminatorias y relati-
vamente automáticas en su aplicación ante el daño ocasionado por la situación de pobreza e in-
augurando las prestaciones dirigidas a los asalariados (1914-1922, 23, 30). El objetivo de esta po-
lítica era la seguridad ante el posible desborde de la cuestión social más que la búsqueda de
igualdad Luego de la segunda guerra mundial es posible identificar una segunda etapa en la
construcción de la política social que constituye un avance para llegar a la noción de ciudadano.
En este período se desarrolla la seguridad social destinada a los trabajadores como un medio de
garantizar su salud y su reproducción social. 8 Esta es la época en que conforman los diferentes
tipos de Estado de bienestar en las sociedades europeas9
El desarrollo de nuestro sistema de política social muestra el camino recorrido hacia la
construcción de la ciudadanía social , pero también lo que aún falta transitar para que ésta sea
efectiva a toda la población. A partir de una mirada a la conformación de las instituciones de
política social en nuestro país, se puede inferir que éstas han sido resultado tanto de la voluntad
redistributiva del Estado como de las capacidades de negociación y contributiva de los distintos
sectores sociales.
Los orígenes y la organización del sistema de seguridad social argentino dejan en evi-
dencia el interés del Estado nacional en la reproducción de la fuerza de trabajo en el contexto de
la industrialización, tanto como las luchas de los trabajadores por conseguir y ampliar sus dere-
chos en época de pleno empleo. La conformación de las instituciones y la legislación laboral
dan cuenta de esto. Por otra parte la conformación de las políticas sociales universales de edu-
cación y salud muestran la voluntad del Estado democrático de lograr la integración sociopolí-
tica de la población mediante la conformación del sistema educativo a partir de la sanción de
leyes de educación básica obligatoria y gratuita. Así la educación es un derecho adquirido y su
7 Amartya Sen desarrolla una visión similar a la ciudadanía, el bienestar con ejes fundacionales en: la democracia, la economía de
mercado, las instituciones políticas de control ciudadano y la igualdad de oportunidades.
8 Siguiendo a Giddens, este modelo Keynesiano respondía y se asentaba en los siguientes supuestos, que hoy se han desintegrado
paulatinamente
*un sistema social y especialmente una forma de familia en le que el marido ganaba el pan y la esposa era ama de casa y madres,
que permitía una definición de pleno empleo
*un mercado de trabajo homogéneo en el que los hombres amenazados por el desempleo eran principalmente trabajadores manua-
les dispuestos a realizar cualquier trabajo por un salario que asegurara su supervivencia y la de sus familias.
*el predominio de la producción en masa en sectores básicos de la economía, que tendía a crear condiciones de trabajo estatales,
aunque poco provechosas para gran parte de la fuerza de trabajo
*un estado elitista, con pequeños grupos de fieles expertos cívicos en la burocracia estatal dirigiendo las políticas discales y mone-
tarias a implementar
*economía nacionales que estaban sustancialmente contenidas dentro de fronteras soberanas, ya que el keynesianismo asumía el
predominio de la economía doméstica sobre el comercio exterior en bienes y servicios(revisar para el caso de los países de Lati-
noamérica y su posición en la división internacional del trabajo.
9 Wiliam Beveridge es el arquitecto del Estado de Bienestar Británico
forma institucional garantiza una provisión que no requiere contribución directa por parte del
usuario pero genera sí una obligación moral por parte de las familias, garantizar la educación
de sus hijos. El caso de la salud pública tiene características similares y el hospital público es la
institución central del sistema, su instalación refleja la voluntad del Estado por atender la salud
pública de la población y las expresiones de la demanda social.
En Latinoamérica los sistemas de politica social se desarrollaron bajo los regímenes po-
líticos populistas y desarrollistas de las década del 40 al 70. En nuestro país durante este perío-
do se crean importantes programas sociales de vivienda y salud que aún con deficiencias sub-
sisten hoy, como los planes de vivienda (FONAVI), los programas de salud para la madre y el
niño, se amplía asimismo la cobertura escolar y se generan las instituciones de formación profe-
sional. Este desarrollo se conecta con nuestra inserción el esquema de división internacional de
trabajo como país productor de materia prima y luego con el proceso de sustitución de impor-
taciones iniciado a partir del fin de la guerra. Si bien entre la década de los 40 y hasta fines de
los 70, se desarrolla paralelamente la burocracia y el clientelismo político, la sociedad transitaba
por un camino de desarrollo social, y la tasa de desempleo a principios de los 70 era de 3%. El
sistema de seguridad social que se fue conformando entre las décadas del 40 y el 70 tuvo por
objetivo cubrir las necesidades de los trabajadores cuando se hallaban imposibilitados temporal
o definitivamente para trabajar (vejez, invalidez, muerte), así como los problemas de salud. Este
sistema resultaba casi suficiente en un contexto de pleno empleo y la población que no lograba
insertarse en el mercado de trabajo formal, quedaba a cargo de la ayuda social10. Ya a fines del
Siglo XX, se avanza hacia un nuevo concepto el de ciudadanía11 “a todos los indiv iduos les co-
rresponden en su carácter de tal los derechos sociales (al articulo 14 bis de la Constitución na-
cional se suma el artículo 75 incluido a partir de la reforma de 1994) Este avance se da aún sólo
en el plano teórico, ya que durante la década del 90 en forma casi simultanea a la ampliación de
derechos se sanciona por ejemplo la ley de flexibilización laboral que significa un recorte en los
derechos laborales adquiridos y paralelamente aumenta el trabajo informal y el desempleo.
10 Ver F. Forni, op. Cit. En la década del 40, la población en situación de pobreza fue atendida por la Fundación Eva Perón.
11 T. Marshall el más relevante intérprete de la aparición del estado de Bienestar en el reino Unido, ofreció una descripción precisa
de tal modelo. El Estado de bienestar es el punto álgido de un prologado proceso de evolución de derechos de ciudadanía. Como
la mayoría de los observadores a comienzos del período de posguerra Marshall esperaba que los sistemas del bienestar se expan-
derían progresivamente uniendo el desarrollo económico a una progresiva realización del os derechos sociales. (ver Ciudadanía y
Clase social, ed Alianza )
dad social) las modificaciones en el marco de la reforma se orientaron hacia la privatización del
sistema que permitiría controlar el gasto público y reforzar el mercado de capitales. La reforma
marca una tendencia hacia la mercantilización de los derechos sociales12. A partir de la descen-
tralización el gasto destinado a cubrir los servicios sociales, se hizo efectivo a las jurisdicciones
a través de la transferencia de fondos de acuerdo a la ley de coparticipación federal. Los estados
provinciales reciben los fondos para financiar y gestionar en forma autónoma los servicios de
salud y educación. En la política social destinada a la atención de la pobreza13 la asistencia so-
cial y actualmente los programas focalizados de combate a la pobreza, es posible identificar
componentes de búsqueda de integración social, cooptación política, control social, neutraliza-
ción de conflicto, pero sin otorgar en el caso de la mayoría de los programas la garantía efectiva
de derechos14 a aquellos grupos que han quedado marginados del mercado laboral o que no
pueden generar sus propios ingresos. Desde la sociedad muestran la debilidad misma de los
sectores destinatarios que aún no han podido conformarse en una fuerza social como lo fue el
movimiento obrero en su momento. Esta condición de debilidad se refleja en la estructura y
monto proporcional del gasto en política social. El mayor porcentaje corresponde a la seguridad
social, luego a los programas universales y finalmente a los programas focalizados. La raciona-
lidad de la política social es otorgar más beneficios a quiénes tienen mayor capacidad contribu-
tiva. Las políticas focalizadas para atención de la pobreza se financiaron en parte con la consti-
tución de fondos de inversión social, fondos de emergencia, etc. provenientes de préstamos del
exterior, donaciones, créditos , obtenidos para resolver los problemas en el corto plazo a través
de programas cuyo objetivo último es evitar tensiones sociales. La focalización resulta así una
política caracterizada por la selectividad en la asignación de recursos que se justifica en la teoría
de la eficiencia y responde a la necesidad de afrontar el aumento de la pobreza con el ajuste del
financiamiento (Vilas 1997). Sin embargo, autores como Gasparini y Harriague, (1993) han ob-
servado que la teoría de la eficiencia no se verifica en la práctica de la focalización, porque pro-
duce una nueva focalización entre los mismos pobres. El efecto, siguiendo a los autores men-
cionados, es una alta tasa de focalización y una cobertura muy baja de los programas sociales.
En las estrategias de vida de la población objetivo son más importantes económicamente los
servicios universales de educación y salud. Los programas de lucha contra la pobreza no han
mostrado indicadores eficaces en la reducción de las carencias, sino más bien parecen constituir
un retorno a las viejas prácticas de la beneficencia.
12 En nuestro país la reforma neoliberal de la política social, tuvo un fuerte fundamento económico que no fue acompañado por el
debate y la justificación filosófica a la manera que se dio por ejemplo en Gran Bretaña manifestada a través de la hostilidad hacia el
“gobierno extenso”.
13 Numerosas investigaciones desde el campo de la sociología se han ocupado de las políticas destinadas a la atención de la po-
breza, la mayoría de estos estudios tienen posición crítica acerca de la focalización. Los principales problemas se reflejan según es-
tos estudios (Tenti. Golbert, 1992) en los mecanismos clientelares para la asignación de los beneficios, la falta de transparencia, la
inestabilidad del financiamiento, la fragmentación y la superposición de los programas. Desde el discurso de la construcción de
ciudadanía, se señalan asimismo las limitaciones de la focalización, que radican en precariedad y condicionalidad en la efectiviza-
ción de los derechos. (Tenti Fanfani, Golbert y Lumi, 1992, )
14 Una excepción lo constituye el sistema de pensiones no contributivas que son otorgadas por ley y garantizan la percepción del
beneficio por una determinada cantidad de años.
15 Gasparini, Leonardo; Harriague, María Marcela : El impacto redistributivo del gasto público en los sectores sociales. Buenos Ai-
res, 1999.
16 Dada la magnitud de los Programas focalizados y su dinámica propia que los diferencia del resto creemos que constituyen un
sistema con entidad particular dentro del campo de la política social.
PB I y GS F
0,35
0,3
Variación (%)
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
-0,05
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
-0,1
-0,15
-0,2
Año
PB I GS F
37000
32000
millones de pesos
27000
22000
17000
12000
7000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*
Años
17 El Gasto Social Consolidado es la suma de los gastos ejecutados por todos los niveles de gobierno: Nación, Provincias y Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y los Municipios.
18 La información proviene del análisis de los presupuestos nacionales 2001-2002
19 Cita del Documento de N. Redondo y O. Groppa “El primer quinquenio de los 90 ofreció un cambio en la situación argent ina.
En un contexto de crecimiento económico, la pobreza estructural tendía a la disminución debido a la ampliación de la red de servi-
cios públicos en las barriadas periféricas y del mejoramiento de la vivienda popular. Sin embargo, la incidencia de la nueva pobre-
za crecía como consecuencia del aumento del desempleo y el subempleo. Finalmente, la recesión económica de los últimos años
extendió el universo de la pobreza a niveles sin precedentes, modificando además las modalidades de su manifestación. Si bien las
mediciones oficiales de la pobreza se circunscribieron al Area Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, el aumento de la po-
POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA
-9 -
Departamento de Investigación Institucional
– Área Sociológica –
los programas focalizados, casi el 7. 8% del Gasto Público total (unos $4. 300 millones GSF sobre
$57. 000 millones de GPT). Los cuadros 1 y 2 muestran la distribución de los programas focali-
zados en pobreza, según jurisdicción, función y monto de acuerdo al presupuesto nacional de
los años 2001 y 2002 respectivamente.
Cuadro 1: Programas Nacionales focalizados en pobreza según jurisdicción, función y monto
presupuestado por programa en 2001
Jurisdicción y programa Cantidad de programas Presupuesto 2001
Ministerio de Desarrollo Social 32 1. 186. 933
Ministerio de Educación 4 122. 159
Ministerio de Trabajo 6 225. 716
Ministerio de Salud 6 64. 221
Ministerio de Economía 3 14. 216
Ministerio de Infraestructura y vivienda 3 995. 714
Ente Nacional de Obras Hídricas de Sanea-
4 5. 429
miento.
Obligaciones a cargo del tesoro 3 1. 528. 823
Jefatura de Gabinete 1 19. 090
TOTAL 62 4. 162. 302
Durante el año 2001 el Gasto Social Focalizado 20 se ejecutó a través de los programas
sociales del Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente que representaron el 29% del to-
tal, el resto se canalizó por los ministerios de Infraestructura y vivienda 24%, Trabajo 5%, Salud,
blación con necesidades básicas insatisfechas y con ingresos económicos insuficientes es un hecho notorio en todo el territorio na-
cional, afectando a sectores que hasta el momento habían permanecido ajenos a ambas condiciones”.
20 “El Gasto social focalizado esta compuesto por los programas dirigidos a sectores de la población que cumplen con determina-
das características consideradas como prioritarias por la política social que emana del gobierno. El tema de la focalización tiene
como principal objetivo la obtención de altos niveles de equidad concentrando su accionar en los sectores mas necesitados, mien-
tras que los programas universales, en cambio, tienden a asegurar la igualdad de oportunidades brindando servicios al conjunto de
la población. ” ( Siempro, info-1-2000, p: 31)
Educación y Jefatura de gabinete que ejecutan menos del 5%, y la cuenta Obligaciones a cargo
del tesoro nacional que representa el 37%, e incluye los gastos para infraestructura provincial
(el fondo del conurbano bonaerense), la atención a programas de empleo provincial en 2001 y el
fondo de desarrollo educativo. En el presupuesto 2002 se observa la centralización del gasto en
el ministerio de desarrollo social, al igual que un aumento en el presupuesto que ejecuta el mi-
nisterio de trabajo, por el programa de jefes y jefas de hogar desocupados, y el traspaso del
Programa de Fondo Nacional de Vivienda a la Secretaría de Obras Públicas dependiente de
Presidencia de la Nación. Durante el 2001, este programa había sido ejecutado por el Ministerio
de Infraestructura.
21 Nuestro universo de análisis está constituido por los programas sociales nacionales focalizados
22 La información sobre los programas, proviene de los propios documentos de los programas, del análisis de la normativa y las
leyes de presupuestos nacionales. Y de entrevistas a informantes clave en los ámbitos de ejecución de los programas (funcionarios
públicos)
23 Para una información detallada de los Programas, ver Matriz en anexo del documento.
24 En el presupuesto 2002 no aparece entre los programas del Ministerio de Desarrollo Social. Tampoco aparece en ninguno de los
años de presupuesto nacional el Programa Probienestar.
Una reasignación del GSF, requiere considerar los regímenes institucionales en los que
se asientan los programas. En este sentido solo un 5% del GSF es flexible. Los programas más
rígidos son el FONAVI, las Pensiones no contributivas25 y los fondos de ayuda provincial. De
los 62 programas existentes en el año 2001, no cuentan con financiamiento para este año quince;
la mayor parte de los programas suspendidos poseía financiamiento nacional. La mayoría de
los programas disminuyó el financiamiento y se crearon dos programas nuevos con financia-
miento nacional. Solamente 14 programas aumentaron su financiamiento para el año 2002.
CUADRO 8: DISTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS EN POBREZA SEGÚN VARIACIÓN
EN EL PRESUPUESTO 2001-2002 Y TIPO DE FINANCIAMIENTO
Variación en el Presu- Tipo de financiamiento
Total
puesto 2001-02 Nacional Internacional Mixto
Aumentó 7 5 2 14
Disminuyó 18 5 3 26
Se fusionó con otro 1 0 0 1
plan
Finalizó en 2001 9 5 1 15
No varió 5 0 0 5
Nuevos 2 0 0 2
Total 42 15 6 63
25 Las pensiones no contributivas, son las asistenciales (vejez, invalidez, madres de 7 o más hijos de NBI, las pensiones graciables
otorgadas por el poder legislativo, las pensiones otorgadas por leyes especiales (aproximadamente 330. 000 usuarios), son más y
con montos más altos los usuarios de las graciables. (Dependen de la comisión nacional de pensiones asistenciales l creada en 1996
y con sede en Ministerio de Desarrollo Social.
jefes de hogar y Emergencia alimentaria, siguen a Buenos Aires en monto asignado, Córdoba y
Santa Fe. Esta no es la lógica de distribución de las Pensiones no Contributivas, ni del Programa
Federal de Salud donde es posible observar distorsiones. La distribución de estos dos últimos
programas (pensiones y PROFE) no parece guardar relación con la cantidad de población con
necesidades básicas insatisfechas, ya que Córdoba y Santa Fe con mayor porcentaje de pobla-
ción NBI reciben monto similar a Chaco, Tucumán y la Pampa , y un monto menor que la pro-
vincia de Salta.
Prov. de Tierra del Fue- 4. 750. 586 2. 078. 340 216. 965 70. 232
go, Antártida e Islas del
Atlántico Sur 2. 375. 293
Provincia de Buenos Ai- 191. 742. 877 202. 302. 540 11. 088. 280 4. 623. 513
res 95. 871. 438
Provincia de Catamarca 14. 417. 288 11. 210. 441 2. 006. 705 378. 732 7. 208. 644
Provincia de Córdoba 60. 913. 023 28. 574. 481 4. 444. 247 1. 438. 330 30. 456. 512
Provincia de Corrientes 26. 506. 774 18. 720. 420 2. 162. 952 700. 016 13. 253. 387
Provincia de Entre Ríos 30. 974. 604 19. 672. 800 2. 366. 757 765. 975 15. 487. 302
Provincia de Formosa 21. 579. 446 14. 296. 460 1. 492. 373 482. 989 10. 789. 723
Provincia de Jujuy 19. 116. 551 13. 981. 560 1. 459. 500 472. 351 9. 558. 276
Provincia de La Pampa 9. 974. 264 24. 215. 039 2. 945. 299 953. 214 4. 987. 132
Provincia de La Rioja 11. 201. 271 14. 170. 500 1. 479. 224 478. 734 5. 600. 635
Provincia de Mendoza 29. 635. 349 18. 264. 199 1. 906. 553 617. 034 14. 817. 675
Provincia de Misiones 24. 843. 983 23. 081. 400 2. 826. 960 914. 915 12. 421. 991
Provincia de Río Negro 13. 152. 775 9. 258. 060 966. 425 312. 772 6. 576. 387
Provincia de Salta 26. 846. 277 32. 646. 680 3. 721. 069 1. 204. 282 13. 423. 138
Provincia de San Juan 19. 386. 366 20. 468. 500 2. 136. 659 691. 505 9. 693. 183
Provincia de San Luis 12. 688. 278 11. 399. 380 1. 637. 955 385. 115 6. 344. 139
Provincia de Santa Cruz 6. 604. 019 4. 912. 439 512. 795 165. 961 3. 302. 010
Provincia de Santa Fe 61. 344. 501 28. 591. 380 3. 819. 686 1. 236. 199 30. 672. 250
Provincia de Santiago del 24. 851. 485 23. 671. 263 3. 201. 700 1. 036. 194
Estero 12. 425. 743
Provincia de Tucumán 32. 288. 053 25. 572. 418 2. 820. 384 912. 787 16. 144. 026
Provincia del Chaco 31. 829. 879 26. 852. 520 3. 116. 235 1. 008. 534 15. 914. 940
Provincia del Chubut 8. 323. 378 8. 880. 180 926. 979 300. 006 4. 161. 689
Provincia del Neuquen 10. 374. 573 10. 454. 680 1. 091. 337 353. 198 5. 187. 287
Nacional 56. 700. 000
26 La cantidad de indigentes es de zonas urbanas captadas por EHP octubre 2001. Se toma como indigente al adulto equivalente
que recibe menos de $61. 02 por mes.
La distribución del presupuesto del Plan jefes de hogar según provincias y su relación
con la cantidad de jefes de hogar desocupados con hijos menores a cargo muestra que si se pa-
gara a todos los jefes de hogar desocupados en zonas urbanas, cada jefe recibiría en promedio
$2460 anuales27. Muy por debajo de esta media se encuentran la Ciudad de Buenos Aires y
Neuquen, mientras que La Pampa, Santiago del Estero, Santa Cruz, Catamarca, entre Ríos, Mi-
siones se encuentran muy por encima de esta media.
27 Recordar que de estas cifra son estimativas, se deben descontar los gastos administrativos del programa.
CUADRO 11: RELACIÓN ENTRE MONTO PRESUPUESTADO POR EL PROGRAMA Y POBLACIÓN OBJE-
TIVO DEL PROGRAMA JEFES DE HOGAR DESOCUPADOS POR PROVINCIA, 2002.
Plan Jefes de Hogar Monto según Ley en Jefes desocupados con Relación Monto- Po-
$ hijos menores a cargo blación objetivo en $
los programas sociales la dificultad de atender no sólo el aumento de la pobreza sino su com-
plejización. Las nuevas intervenciones sociales consisten prioritariamente en la implementación
de acciones con una clara intencionalidad política28, la descompresión del conflicto social para
lograr la gobernabilidad, y están significando una reforma institucional.
Un año atrás en diciembre de 2001 cuando comenzamos esta investigación sobre los
programas sociales focalizados en pobreza, sabíamos que una vez finalizado el análisis del con-
junto de la oferta de programas nacionales, nos dedicaríamos a estudiar el significado que po-
seían algunas de estas intervenciones sociales para los usuarios. No obstante en ese momento
no habíamos decidido qué programa estudiaríamos en particular. Los sucesos del 20 de diciem-
bre , los cambios políticos–institucionales derivados y los resultados preliminares obtenidos en
la primera etapa de la investigación determinaron nuestra opción por realizar un estudio de ca-
sos sobre usuarios29 del Plan Jefes/as de hogar, el programa más importante creado con poste-
rioridad a la declaración del estado de Emergencia Económica.
En el presupuesto nacional 2002, se redujo el financiamiento de la mayoría programas
sociales existentes y se creó el Plan Jefes. Este programa contó con un financiamiento que du-
plicaba los valores históricos de los programas de empleo. Impulsado desde el gobierno nacio-
nal obtuvo el consenso de los mandatarios provinciales y de la mesa del Diálogo Social. Hoy el
plan cumple una importante función política en la administración del conflicto social causado
por la creciente pobreza y el desempleo. En términos de indicadores sociales, el Plan Jefes al
proporcionar ingresos y trabajo a los hogares, baja los índices indigencia y la tasa de desocupa-
ción. Una investigación reciente30 señala la relación entre el aumento de la entrega de planes
JHD y la disminución de los cortes de ruta. En mayo 2002 hubo 514 cortes de ruta y en octubre
sólo 86. Durante ese mismo período la asignación de planes pasó de 1. 203. 000 beneficiarios a 2.
050. 000. Los piqueteros admiten que controlan 100. 000 planes. 31
En este contexto nuestra intención fue conocer la situación de los beneficiarios. Nuestra
intención era obtener información sobre aspectos objetivos y subjetivos de la situación de los
usuarios, como las formas de acceso al plan, el tipo de contraprestación que realizan y el signi-
ficado económico en el presupuesto familiar. Investigar sobre los sujetos de la política social
(que en muchos casos concluye con el señalamiento de sus debilidades Wacquant, 2001) no sig-
nifica perder de vista la importancia que posee la investigación sobre los condicionamientos
macroestructurales. Estos son los que en definitiva motivan la existencia de poblaciones con ne-
cesidad de ser asistidas. Nuestra intención de conocer las perspectivas de los asistidos parte del
interés en observar como se manifiestan y como son procesados a nivel microsocial los proble-
mas estructurales como el desempleo y la pobreza. En última instancia saber sobre la capacidad
28 En el marco de la ley 25. 561 de Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario se sancionaron los decretos 108/2002
de Emergencia Alimentaria, 165/2002 de Emergencia ocupacional Nacional y el 486/02 de Emergencia sanitaria Nacional. Estos
decretos dan origen al plan Alimentario, el plan jefes y jefas de hogar desocupados y el Programa Nacional de universalización del
acceso a medicamentos.
29 Utilizarremos indistintamente los términos usuario y beneficiario
30 Eduardo Ovalle, Centro de Estudios Nueva Mayoría, 2002
31 Diario La Nación, 23-11-2002, pág. 7
de las políticas del Estado para reparar o restituirlos lazos sociales (Durkheim, 1892) y revertir
situaciones anómicas. Estas no aparecen por decisión deliberada de los individuos sino en si-
tuaciones de crisis social.
La línea de investigación teórica-metodológica sobre la perspectiva de los beneficiarios
de los programas sociales, constituye una nueva vía para conocer a las poblaciones en situación
de pobreza. Esta opción metodológica complementa mediciones estadísticas como el método de
las necesidades básicas insatisfechas y la línea de la pobreza. Investigaciones del tipo (Benefi-
ciary Assesment) han sido desarrolladas en América Latina por ONG, gobiernos y organismos
regionales internacionales. 32 El desarrollo de este tipo de investigaciones reside en la compren-
sión de los sentidos que atribuyen los beneficiarios a los programas sociales. La información
primaria contenida en las entrevistas puede constituir un importante insumo a la hora de for-
mular propuestas, a los fines de adaptar programas nacionales a contextos regionales o locales
(Gallart, ).
Una investigación33 sobre beneficiarios de programas focalizados en pobreza en la ciu-
dad de Resistencia evidenció que la atribución de sentidos se produce en un ida y vuelta entre
la nominación que hace el Estado de los beneficiarios y la apropiación que éstos hacen de esa
nominación. Las políticas sociales en particular, y las políticas públicas en general, poseen po-
der simbólico. Este deriva de la capacidad legítima que tiene el Estado de establecer clasifica-
ciones sociales. Estas clasificaciones producen identidades sociales que poseen efectos en las
prácticas cotidianas de los beneficiarios. En la investigación citada se trataba de exaltación de la
identidad de pobreza como medio de acceder a los programas sociales.
Otro estudio reciente (mayo 2001) es el que realizó la Universidad de General Sarmien-
to34, sobre beneficiarios de los Programas Vida, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses, en
los municipios de Moreno, José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel. Entre los resultados
de ese estudio nos interesaron especialmente las observaciones de los beneficiarios del plan
Trabajar que enfatizan la necesidad de la dignificación del trabajo y señalan a los programas de
empleo como la mejor política.
Estudios anteriores sobre beneficiarios35 de programas sociales, (Lumi, Golbert y Tenti
Fanfani, 1992) ya habían demostrado la prioridad que los beneficiarios otorgan a los programas
de empleo por sobre los programas asistenciales. En esa investigación la mayoría de los benefi-
ciarios de un programa alimentario manifestaron su oposición a ese tipo de ayuda y reclamaron
al Estado la apertura de fuentes de trabajo. El argumento era que los planes asistenciales son
para gente incapacitada y constituyen una limosna.
A continuación presentamos los resultados derivados de nuestra investigación sobre
usuarios del Plan Jefes/as residentes en el conurbano bonaerense y en la ciudad de Buenos Ai-
res. Hemos organizado el informe en los siguientes capítulos, en el primero se desarrolla la red
conceptual de la investigación y se justifica y describe la opción metodológica. En el segundo se
32 veáse trabajo Representaciones sociales, identidad y pobreza: de las pobres políticas sociales contra la pobreza hacia una utopía
posible. Autor Utopía, presentado en concurso “Las caras de la pobreza”, IIS -UCA, 2002
33 Miguel Ángel Barreto, María Andrea Benítez y Ana María Attias, Política social, pobreza, identidad y fragmentacion social.
Primer Premio Concurso Caras de la Pobreza IIS-UCA
34 veáse Andrenacci et al, Elementos para un análisis de programas sociales desde la perspectiva de los receptores, Informe de
investigación, nro. 11, UNGS, 2002.
35 Ver Lumi, S, Golbert, L y Tenti Fanfani, E, citado en bibliografía
presenta una descripción del Plan Jefes/as. En el tercero se presenta una descripción de las ca-
racterísticas sociodemográficas del conjunto de los entrevistados. En el cuarto se presentan los
diferentes casos investigados, los beneficiarios estructurales de la ciudad de Buenos Aires y del
GBA, los beneficiarios coyunturales de la ciudad de Buenos Aires y del GBA y los beneficiarios
condicionales del GBA. A modo de cierre se presentan las conclusiones y recomendaciones.
nativas a la sociedad del trabajo (U. Beck, 2001), como el ingreso ciudadano36 o las rentas de in-
serción se implementan desde fines de la década del 80 en Europa y en Estados Unidos. La idea
central de estas políticas sociales es ligar el ingreso y las seguridades mínimas que brindaba el
trabajo a la condición de ciudadano. (Rosanvallon, 2001, Beck, 2001) . La política de ingreso
ciudadano se acerca más a la concepción de derecho universal, mientras que la política del In-
greso Mínimo de Inserción37, (Francia) es considerada como política de último recurso. Esta no
es un derecho porque requiere ciertas condiciones para poder acceder (Rosanvallon 2001) , es
una política residual para luchar contra la exclusión. Alienta en última instancia la movilidad
social a través de la educación y la salida de la condición de beneficiario. Un estudio sobre los
beneficiarios del RMI en Francia, estableció diferentes tipos de población alcanzados por la me-
dida. 38 Por su dimensión institucional el Plan jefes/as tiene similitudes con la política de IC
porque se lo considera como un derecho y con el RMI porque al igual que éste, es una vía de in-
serción social a través del trabajo. En términos de reconstrucción del lazo social, el plan funcio-
na en una doble vía, estimula la reconexión de los individuos con el todo social a través de la
realización de una contraprestación laboral o la inserción en una red de capacitación y activa
los grupos intermedios gubernamentales o no gubernamentales, para generar las fuentes de
trabajo mediante la presentación de proyectos de desarrollo local. En suma ante la ruptura para
amplios sectores de la población, de la relación entre bienestar y trabajo, la gran discusión de la
nueva política social, versa sobre las condiciones exigidas a los ciudadanos para percibir ese
bienestar despegado del trabajo como tradicionalmente se conocía. La permanencia o transito-
riedad en la categoría de asistido, el costo de financiamiento, (fiscal y no contributivo) el monto
de la prestación, las situaciones clientelares, constituyen otros aspectos centrales de la discusión
sobre la nueva política social.
36 “La asignación universal o ingreso ciudadano es un ingreso social primario distribuido igualitariamente de manera incond icio-
nal. Su argumento se basa en la actual crisis de empleo, por más que haya recuperación económica no se crearán nuevos empleos
como para cubrir el desempleo, por ende hay que distribuir un ingreso de base a todos los ciudadanos cualquiera sea su situación
en la cadena de la producción”. (JY Calvez, 2002). “En términos operativos un ingreso ciudadano pleno reemplazaría a la may oría
de los beneficios sociales que implican transferencia en dinero o sostenimiento de la capacidad de compra, reemplazaría a todas las
deducciones que hoy se permiten al impuesto a los ingresos personales, como así también a los gastos especialmente deducibles
(aportes para los fondos privados de pensión. ) La idea es que todos reciban el ingreso ciudadano y paguen impuestos por el resto
de sus ingresos. El pago de un IC pleno para todos los ciudadanos no parece una política factible de implementar de forma inme-
diata, no sólo por los problemas de costo financiero sino también por otros, como son la cantidad y complejidad de las institucio-
nes que deberían reformarse”. (R. Lo Vuolo, 1997)
37 El Ingreso Mínimo de Inserción, (RMI)es una política destinada a los mayores de 25 años que han pasado por la indemnización
por desempleo y no logran reinsertarse en el mercado de trabajo. Esta política se financia con el presupuesto público es no contri-
butiva y desecentralizada. Su costo es de 10 mil millones de dólares y tiene un alcance residual, lo percibe el 1, 5% de la población.
Los beneficiarios son principalmente migrantes legales, poblaciones marginales, o de localidades monoindustriales. La política
prevé la salida y/o la permanencia que quiénes no pueden mantenerse pero preocupa el alto porcentaje de los que hace años que
permanecen en el sistema. (Rosanvallon, Observatorio Social, diciembre, 2001)
38 Ver S. Paugan, 1991, menciona tres categorías de beneficiarios del RMI, frágiles, asistidos y marginales, citado en Forni, F, en es-
te mismo informe.
servicios comunales o proyectos productivos, así como la concurrencia escolar de los hijos me-
nores de 18 años. El antecedente del PJHD es el plan Trabajar, creado en 95 según un doble di-
seño realizado por técnicos del Ministerio de Trabajo de la Nación y del Banco mundial y finan-
ciado por éste último. Comenzó a ejecutarse en marzo de 1996, y tenía el objetivo de proporcio-
nar empleo a desocupados en condición de pobreza, dinamizando a la vez a las economías loca-
les.
En la génesis del Plan Jefes/as, es posible identificar dos etapas. Durante la primer etapa
no estuvo restringido a los jefes de familia con hijos a cargo. La contraprestación no fue obliga-
toria y trató de seguir con el modelo del Trabajar, focalizando en la población NBI. A partir de
mayo del 2002 comienza la segunda etapa. El cambio sustantivo en el criterio de asignación del
beneficio es su universalidad con la intención es convertirlo en un derecho. Cambia a partir de
aquí el eje de la política social , ya no hay cupos. Se pasa de una política focalizada a una uni-
versal. Consecuentemente cambian las cuestiones de distribución ya no están ligadas a las ca-
racterísticas de la población . El subsidio es un derecho y con eso se ataca al manejo clientelar
más allá de que las prácticas concretas siguen siendo clientelares .
El marco legal del PJHD2 es el decreto 565/ 2002-09-16 reglamentado por las resolucio-
nes 312-420-42139. El decreto reconoce el Derecho Familiar de Inclusión Social para todos los Je-
fes y Jefas de Hogar . El plan está focalizado en los jefes de hogar desocupados con hijos meno-
res de 18 años y propone la cobertura universal de ese grupo de población. Entre sus funda-
mentos se menciona la sugerencia del Diálogo Argentino de promover la protección integral de
la familia y la valoración del trabajo como un derecho y como cumplimiento de la responsabili-
dad social. Este decreto incluye como usuarios a los extranjeros con DNI argentino, a los jóve-
nes desocupados y a los mayores de 60 años sin cobertura previsional. El decreto enuncia que el
plan es compatible con la percepción de otros programas por parte de miembros del hogar co-
mo las becas estudiantiles, los programas alimentarios o transferencias de algún otro programa.
Para poder acceder al beneficio, el beneficiarios no debe participar simultáneamente en otro sis-
tema contributivo. La demanda de planes desbordó las previsiones iniciales. Fue pensado para
atender a un núcleo duro de desocupados de 650. 000/700. 000 personas, según estimaciones
realizadas a partir del último censo. No obstante el programa se organizó para atender aún al
doble pero resultó insuficiente. Sus tres componentes principales son los Beneficiarios , los
Consejos Consultivos y la Contraprestación.
39 Resolución 0421-2002- Obligatoriedad de la contraprestación. “ARTICULO 12. — Los usuarios deberán participar en activida-
des de capacitación o comunitarias, como contraprestación del beneficio percibido. Dichas actividades no podrán tener una dedi-
cación horaria inferior a CUATRO (4) horas ni superior a SEIS (6) horas diarias. El derecho a percibir el beneficio económico, co-
menzará a regir a partir del primer día hábil del mes de alta en el Registro Nacional de Usuarios de Planes Sociales, y se extinguirá
por incumplimiento de la contraprestación concretamente asignada en función de lo previsto por el art. 5inc. J del Decreto 565/02,
denunciado oportunamente por los organismos responsables al Consejo Consultivo Comunal o Regional correspondiente, el que
deberá presentar la solicitud de baja del usuario, suscripta por su presidente y su secretario, acompañada del o de las actas que los
hubieran constituido en tal carácter, y con la ratificación del Intendente Municipal correspondiente, a la Dirección Nacional de
Promoción del Empleo, con comunicación al Consejo Consultivo Provincial
chis, 2000) . Recuperar la perspectiva del actor social (Touraine, 1992 ) implica “ponerse en sus
zapatos”, comprender el sentido que para él o ell a tiene ser beneficiario de un plan social, reco-
ger su opinión y contextualizarla en la red de sus relaciones sociales. La preocupación principal
es reconocer las distintas opiniones que los beneficiarios tienen acerca del sentido del plan, del
trabajo realizado a cambio de la prestación que reciban , del lugar que su condición de benefi-
ciario ocupa en su trayectoria de vida, sus creencias y expectativas. Conocer la perspectiva del
beneficiario implica la posibilidad de confrontar estereotipos construidos, que en general pro-
vienen de quiénes no han necesitado de la asistencia social para su subsistencia diaria, con las
voces diferentes de quiénes se hallan en territorios de relegación social (Auyero, 2001) o en pro-
cesos de movilidad social descendente. Para el desarrollo de los objetivos de la investigación se
ha, optado por una metodología cualitativa. Este tipo de metodología implica involucrarse en
situación de interacción comunicativa con los participantes de la investigación a fin de reunir
datos de primera fuente.
E:058 El programa es una red de contención impresionante. En su pico, los programas de empleo tempo-
rario, en el 97 inflados por una coyuntura electoral atendían 200. 000 beneficiarios, ahora estamos en 2
millones , la situación es crítica.
E:060 El programa vino a bajar la conflictividad social , porque sino ya estaría todo incendiado.
E:059En Tartagal y en Cutralcó sino está el programa no contienen a los Piqueteros
A nivel nacional el plan es coordinado por de la Secretaría de Empleo, del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos. Esta es la que establece los procedimien-
tos administrativos y los mecanismos de incorporación de los usuarios y los circuitos adminis-
trativos e informáticos atinentes a la liquidación y pago del beneficio. De ella dependen las tres
direcciones que se ocupan de la gestión del plan. La Dirección Federal de Empleo tiene a su
cargo la distribución geográfica del plan, la Dirección de Promoción del Empleo se ocupa de la
gestión de los beneficiarios y de las contraprestaciones y la Dirección de Estudios sobre merca-
do laboral es la que produce indicadores económicos43. El decreto 165 prevé la confección de un
Registro nacional de beneficiarios a cargo del ANSES44A nivel local el plan se ejecuta a través
de las Gerencias de empleo y capacitación laboral (GECAL). La selección de los beneficiarios se
efectúa según los criterios detallados en el art- 10 y sus incisos (ver decreto 165/02)
A partir de las entrevistas institucionales se deducen desacuerdos en la asignación de
los beneficios y problemas en la focalización y de tipo burocrático en la administración. Un ex
integrante del Consejo de Administración Central dice refiriéndose a la asignación de los pla-
nes:
E:061:Estuvo mal focalizado, falta condicionalidad, , no es justa la asignación a veces pero es legal.
E:059 Los municipios cargan el formulario único del plan jefes, problemas hay miles pero por el volumen de cosas no
está tan mal. Las cosas no están tan mal , la gente que maneja el programa no se aumentó , esto abarata el programa,
no se incrementó el costo operativo. Este programa tiene más de 180. 000 personas trabajando administrativamente.
42 la información proviene de 7 entrevistas realizadas a funcionarios de los diversos niveles de ejecución del Programa y a miem-
bros del Consejo Consultivo Central
43 La dirección de estudios y Estadísticas del Ministerio de Trabajo a partir del marco muestral de la EPH en la ciudad de Buenos
Aires y ciudades del interior., esta realizando una encuesta a 2000 beneficirios del plan Jefes.
44 Desde el Ministerio de trabajo, una de las entrevistadas cuenta que está haciendo entrevistas a 2000 usuarios en GBA, ciudad Bs.
As. , Rosario, Córdoba y Mendoza, con el marco muestral de la EPH.
Se maneja mucho a través de internet, esto también es un problema porque hay que pensar soluciones para las muni-
cipios chicos que no tienen internet
En las entrevistas realizadas nos señalaron algunas dificultades que poseen los consejos
consultivos para su funcionamiento, y las tensiones con el ministerio de Trabajo. El Consejo
consultivo central no tiene poder de decisión ni cuenta con información fidedigna . La informa-
ción se centraliza en el Ministerio de Trabajo , el consejo trabaja con las cifras que pasa el minis-
terio. Con respecto a la composición, una entrevistada dice textual E:062“en algunos municipios
los conforman el Intendente un amigo y la Sra. E Insiste en que se deben publicar los listados de los
Consejos Consultivos con nombres y apellidos de los integrantes. Tienen que ser miembros del go-
bierno, de la sociedad civil. . ”.
Otro entrevistado dice E:061 El Consejo de administración Central es corporativo no hay espíritu de colaboración ca-
da uno va y recita su versito. Los empresarios quieren conseguir que quienes contratan Planes no paguen las cargas
sociales, esto traería una contratación masiva y una precarización del trabajo , los sindicalistas CGT y CTA, mientras
que no le toquen las obras sociales. . . . El consejo sufre presiones del Ministerio . . . y le pide al ministerio hacer un
plan nacional señalando la importancia de los CC, para mejorar esto es importante darle mucha participación a las
organizaciones privadas.
45 El CENOC está haciendo una encuesta para ver como funcionan los CC del plan Jefes.
Seguidamente relata la situación de tensión que se produjo con las autoridades del Ministerio
de Trabajo cuando desde el Consejo de administración central se denunció la falta el control so-
cial a través de los CC o cuando a principios de agosto se informó que sólo el 7% de los usua-
rios realizaba contraprestación.
Treinta y tres entrevistados residían en el GBA en los partidos de La Matanza, San Fer-
nando, Tigre, Vicente López y San Isidro y veinticuatro vivían en la ciudad de Buenos Aires. A
partir del análisis de la situación habitacional encontramos beneficiarios en condiciones de po-
breza estructural , beneficiarios que se hallaban en situación de pobreza coyuntural y un tercer
tipo que denominamos condicional. Las características de pobreza, los niveles educativos y el
tamaño del hogar nos permitieron ir perfilando los tres grupos diferentes. Los beneficiarios del
primero se concentraban en cinco villas del GBA, y en un barrio de la CBA. Los del segundo
habitaban dispersos en la CBA y el tercer tipo habitaba en un barrio obrero del GBA . El tipo de
vivienda difería según fueran del GBA o de la CBA . En el GBA los entrevistados vivían en ca-
sas propias y/o prestadas en villas y barrios obreros. En la ciudad de Buenos Aires, los entre-
46 Las características demográficas no son representativas del universo de los beneficiarios, pero observamos entre los entrevista-
dos características comunes a la población en situación de pobreza estructural y coyuntural, definidas en el informe de N. Redondo
47 Nuestra marco de referencia comparativo es N. Redondo, Familia Reproducción social y pobreza urbana en Argentina, IIS-
UCA, 2002.
48 ver Redondo, cuadro 9 pág 79, op. cit.
49 En el anexo estadístico se presentan, categorías de nivel educativo con mayor desagragación. , Este nivel de agragación se pre-
senta en el texto. Para todos los cuadros incluidos en el texto se incluye en el anexo la versión con categorías desagregadas.
30-34 7 3 10
35-39 10 5 15
40-44 5 1 6
45-49 3 3 6
50-54 4 4
55 y más 2 2
Total 44 13 57
cuatro miembros. Veintinueve entrevistados habitaban en hogares con 5 o más integrantes lle-
gando hasta un máximo de 14. El nivel educativo de los integrantes de estos hogares era sensi-
blemente más bajo que en el resto. En este grupo se concentraban los seis entrevistados con
primario incompleto distribuidos en hogares de 6, 7, 8 y 14 miembros y como contrapartida só-
lo uno de los entrevistados de un hogar de 5 personas poseía estudios terciarios. La mayoría de
los beneficiarios coyunturales habitaban en hogares de hasta cuatro personas. Entre los 28 en-
trevistados restantes que habitaban en hogares de hasta cuatro miembros, sólo 2 de los entrevis-
tados tenían primario incompleto mientras que 6 de los que poseían estudios terciarios o uni-
versitarios, habitaban en estos hogares.
Los entrevistados con mayores niveles educativos tienen menor cantidad de hijos, mien-
tras que entre el grupo que tiene secundario incompleto y menos la distribución presenta ma-
yor variación. Cuarenta entrevistados tienen hasta tres hijos, responden a esta condición todos
los entrevistados con nivel terciario (7) y todos los que tienen secundario completo. (6) (ver cua-
dro 18)
CUADRO 18 DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN CANTIDAD DE HIJOS Y NIVEL EDUCA-
TIVO.
Nivel educativo
Hasta 3 28 12 40
4 y más 15 1 16
No contesta 1 1
Total 44 13 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Otra dimensión del hogar y la familia del entrevistado estudiada fue la participación de
los miembros de la familia en otros planes. Dieciocho entrevistados dijeron que miembros de su
familia participaban en el Plan Jefes, se trataba de sus padres o hermanos. En el caso de otros
planes se hizo mención al Plan Vida para las mujeres del GBA con niños menores de 6 años.
Los entrevistados con niveles educativos más bajos se distribuían casi proporcionalmente entre
quiénes tenían familiares en otros planes y quiénes no tenían. A medida que aumentaba el nivel
educativo los entrevistados se concentraban en la categoría que no tenía familiares participando
en otros planes. (ver cuadro 20). La participación en otros planes sociales fue observada en la
investigación sobre presupuestos familiares51. En ese trabajo se señala la función central que
cumplen los recursos provenientes de los programas sociales en las estrategias de vida de los
pobres, principalmente en el grupo que el autor denomina sumergidos, que por sus característi-
cas pueden asimilarse a los aquí considerados como beneficiarios estructurales.
01-06 meses 3 2 5
07-12 meses 8 3 11
13-24 meses 9 1 10
25-36 meses 5 2 7
37-48 meses 2 1 3
49 meses y más 2 1 3
empleo informal 5 2 7
Inactiva 4 1 5
no contesta 3 3
Plan Trabajar 3 3
Total 44 13 57
7. La contraprestación
Siguiendo su relato nos habla ahora sobre los mecanismos de asignación de los planes y
sobre el modo de pago de la asignación:
En los CGP tienen listados con los beneficiarios de su zona. La Secretaría de empleo es la
que articula entre los que presentan proyectos y los usuarios . Los beneficiarios se ins-
criben en el Ministerio que recibe las planillas y realiza el control cruzado con la ANSES,
el que se hizo es el de los aportes jubilatorios. Este control dejó a gente desempleada sin
cobrar porque como los empleadores depositan los aportes demorados a la gente le apa-
recían aportes en marzo cuando ya hacía meses que había dejado de trabajar). Los bene-
ficiarios de la ciudad de Buenos Aires durante los primeros tres meses cobraban en el
banco Ciudad y con Tarjeta de caja de ahorro. El pago se hacía en lugares cercanos a los
POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA
-38 -
Departamento de Investigación Institucional
– Área Sociológica –
domicilios. Ahora se cambió es en el banco Nación y hay desfasajes entre los domicilios ,
nación no le transfiere a la ciudad, le transfiere a las sucursales del banco Nación. A los
beneficiarios se les paga según la letra del apellido y el documento, les pagan con Lecop
o Patacones. En capital hay aproximadamente 50. 000 usuarios. El cobro es independien-
te de que trabajen o no. Hay quienes piden para trabajar, quienes directamente no quie-
ren trabajar porque no tienen quien les cuide los chicos
Seguidamente informa sobre la función que cumple la Oficina de intermediación laboral que
está en el CGP.
Ellos reciben los listados de usuarios de la zona y los citan para asignarles los trabajos,
nos aclara que el ultimo mes recibió un listado de 180 personas que dividió en dos gru-
pos y entrevistó rápidamente para ver su potencialidad y asignarlos a los proyectos pre-
sentados por las ONG o los organismos del gobierno l y que no queden a más de 10
cuadras de su domicilio. Los proyectos son recibidos en la Dirección general de capita-
ción y empleo, confeccionan los listados, y los bajan a los CGP y hay una ART que cubre
a las personas. Previamente el consejo consultivo local aprueba o no los proyectos lista-
dos desde el Ministerio de Trabajo.
En cuanto a la gestión del plan la entrevistada nos dice que pretendían dos cosas de las
autoridades centrales de aplicación del plan, trabajos para las mujeres y la posibilidad de hacer
un seguimiento pormenorizado de las solicitudes presentadas desde los centros. Sobre las 3000
mujeres que inscribieron lograron que desde desarrollo económico les manden los listados y es-
tán realizando un seguimiento de la selección de las beneficiarias. Por otra parte nos informó
54 Información derivada de la entrevista a Marta Berstein ( (psicóloga social y trabajadora social), en la Dirección General de la
Mujer de la ciudad de Bs. As. .
55 La articulación ONG-Estado, para la realización de Política Social, se desarrolla en este mismo informe ver R. Murtagh op. . cit.
56 Para ampliar sobre la forma de funcionamiento de la cooperativa de vivienda ver P. Forni, (op. cit. ) en este mismo informe
Sector de contrapres-
Nivel educativo
tación
Trabajo comunitario 33 33
No realiza contrapres-
tación 3 5 8
Total 44 13 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Las posibilidades de realizar contraprestación por parte de los beneficiarios están obviamente
condicionadas por su trayectoria laboral, de hecho se verificó correspondencia entre el trabajo
anterior y el sector donde realizaba la contraprestación, (ver cuadro 26)
CUADRO 26. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN TRABAJO ANTERIOR Y SECTOR DON-
DE REALIZA LA CONTRAPRESTACIÓN.
Sector de contraprestación
Trabajo anterior
Empleo munici- Trabajo No realiza con-
Capacitación Total
pal comunitario traprestación
Inactivos 3 1 4
Cartonera 1 1
Empleados administrativos (varios) 4 6 2 1 13
Enfermero 1 1
Jardinería 1 1
Empleados de limpieza (varios) 3 13 2 18
Operarios varios 8 8
Plan Trabajar 4 4
Vendedores (cuenta propia) 1 2 2 5
Oficios Construcción 1 1 2
Total 5 11 33 8 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Sexo
Lugar de trabajo Femenino Masculino Total
Sagrado Corazón Oratorio Don Bosco 5 5
Centro de apoyo escolar Cáritas 20 1 21
Cooperativa de vivienda Las Antenas 4 3 7
CGP 2 sur 6 5 11
Dirección Gral de la Mujer 5 5
no trabaja 4 4 8
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Buena parte de los beneficiarios que realizan su contraprestación en servicios comunitarios del
GBA son migrantes internos provenientes de provincias de las regiones con mayor concentra-
ción de pobreza el NEA y el NOA57. En la CBA, dos beneficiarias eran migrantes externas. (ver
cuadro 28)
CUADRO 28. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN LUGAR DE TRABAJO Y LUGAR DE NA-
CIMIENTO.
Lugar de Nacimiento
Lugar de trabajo
Provincias Provincias Otras Pro-
Ciudad BA GBA Extranjero n/c Total
del NEA del NOA vincias
Sagrado Cora-
1
zón Oratorio 1 3 5
Don Bosco
Centro de apoyo
2 7 7 2 1 2 21
escolar Cáritas
Cooperativa de
vivienda Las An- 1 2 4 7
tenas
CGP 2 sur 6 2 1 2 11
Dirección Gral 1
1 1 2 5
de la Mujer
No trabaja 2 4 1 1 8
Total 12 12 10 9 2 2 10 57
Sexo
Contraprestación que realiza Femenino Masculino Total
Albañilería 1 1
Atención al público 2 2
Auxiliar adm. 4 4
Barrendera 1 1
Capacitación 1 1
Cocina 13 13
Coordinadora 1 1
Data entry 1 1
Herrería 1 1
Huerta 4 3 7
Jardinería 1 1
Mantenimiento 2 2
Primeros auxilios 1 1
Relevamiento 3 1 4
Plomería 2 2
Limpieza 7 7
No 4 4 8
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
fieren al plan como limosna y manejo político, profundizaremos estas opiniones en el momento
de la contextualización. (ver cuadro 30)
CUADRO 30. DISTRIBUCIÓN DE LOS ENTREVISTADOS SEGÚN NIVEL EDUCATIVO Y SIGNIFICADO
ATRIBUIDO AL PLAN.
Ayuda 16 6 22
trabajo 12 5 17
Derecho 6 3 9
Plan 1 2 3
Otros 2 2 4
no contesta 2 2
Total 39 18 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
La mayoría de los trabajadores realiza trabajos comunitarios y entre éstos la opinión so-
bre el plan está distribuida casi parejamente entre quienes dicen que el plan es una ayuda y en-
tre quiénes lo consideran un trabajo. Entre los que realizan trabajo en el sector público es
signifcativo el grupo que le atribuye sentido de derecho.
Ayuda 3 2 10 7 22
Trabajo 2 14 1 17
Derecho 2 5 2 9
Plan 3 3
Otros 2 2 4
no contesta 2 2
Total 5 11 33 8 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
Ayuda 2 4 1 2 2 3 4 1 3 22
trabajo 2 4 3 1 1 2 1 3 17
derecho 1 4 3 1 9
Plan 1 1 1 3
Otros 2 1 1 4
no contesta 1 1 2
Total 5 11 10 7 3 3 7 3 5 3 57
Fuente: Entrevistas beneficiarios PJHD – IIS-UCA, 2002
tas categorías son temporales, no deben ser entendidas como permanentes. Reflejan la situación
de un conjunto de entrevistados en un determinado momento de su historia que está sujeta, so-
bre todo en el caso de los beneficiarios coyunturales y condicionales, a procesos de movilidad
social.
58 Par a una caracterización de pobres estructurales y nuevos pobres Veáse Redondo, N. La pobreza en las grandes regiones Ar-
gentinas. Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
59 ver Redondo, N, Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
60 ver FH: Forni, Investigación sobre Los presupuestos familiares. Informe de Investigación- IIS-UCA, 2002-
61 Los criterios para caracterizar a los beneficiarios, fueron Tipo de vivienda departamento o casa de material, con todos los servi-
cios, agua corriente, gas natural y Nivel educativo a partir secundario incompleto tanto el entrevistado como el cónyuge y más va-
rios con terciarios completos o incompletos
rrios de la ciudad de Buenos Aires, a los beneficiarios que vivían en un barrio obrero en San
Justo partido de La Matanza. Estos entrevistados realizaban su contraprestación en el CGP n° 2
Sur y en la Dirección General de la Mujer de la CBA, y en el Oratorio Don Bosco de San Justo.
Los primeros en tareas administrativas y los del GBA en servicios comunitarios. Los beneficia-
rios coyunturales habían tenido empleos estables, y la mayoría tenía nivel educativo de secun-
dario incompleto y más. Cuatro de ellos habían finalizado estudios terciarios y poseían estudios
universitarios o terciarios incompletos. No tenían familiares que hubieran participado antes en
planes sociales, el uso del plan se asimilaba más a una estrategia de “ pasaje hacia un empleo
mejor” ”. En la su bjetividad de los integrantes de este grupo prevalecía la identidad de desocu-
pado, el tiempo de desocupación había sido en promedio de más de un año. En este grupo no
se mencionó la condición de pobres o pobreza. Podríamos decir que para ellos a la inversa del
otro grupo el desempleo puede conducirlos a la pobreza y a perder las calificaciones socioocu-
pacionales. El plan comparado con su experiencia laboral anterior no es sentido como un traba-
jo, sino como una ayuda. Este último grupo podría asimilarse a la categoría de flotantes si-
guiendo la tipología elaborada por Forni.
62 Para una descripción del funcionamiento de la Cooperativa de Vivienda, ver Forni, P, en el Informe final versión completa
luntarias, son éstas las que informan y proponen a las voluntarias acerca del plan. El segundo
tipo es el mediador político ya definido en la literatura acerca del clientelismo (ver Auyero,
2001). Las beneficiarias se conectan alternativamente con uno y otro tipo de mediador, según la
oportunidad. Las lealtades no son excluyentes. Son diferentes las relaciones que se establecen,
en algunos casos se construyen en pie de igualdad y en otros en relaciones de subordinación,
pero siempre suponen la circulación de bienes materiales y/o no materiales en reciprocidad. El
carácter de las relaciones con los mediadores políticos es instrumental y los contactos son diver-
sos. Registramos el caso de una beneficiaria que trabaja en un comedor de la Iglesia católica y
que concurre con su hijos y su marido periódicamente desde hace dos años a las marchas de los
Piqueteros porque le entregaban mercadería. E:032 “. . . no me gusta la política pero si me dan tra-
bajo”
En otros casos la relación con el mediador es instrumental pero personalizada como lo
muestra el siguiente testimonio sobre el acceso al plan E:024“. . . por el gestor Fernando, el mismo
que me gestionó el plan Trabajar antes, él hizo los trámites, Fernando va y viene a La Plata, es político
del Partido Justicialista, es bueno porque no quiere que quedemos sin trabajo”
La siguiente afirmación señala la aparición de una figura diferente la “promotora”:
“E020. . . por la promotora fue a Acción social a hacer los trámites para pa sar del Plan Trabajar”
El siguiente testimonio identifica el perfil del mediador comunitario: E001:“. . . a nosotras no nos
dijeron nada. La ‘E. . . ’ llevó todos los datos. ”
Por último también se señalan abiertamente las asignaciones clientelares y los casos de
corrupción como lo muestra el testimonio E:027 V, “en el barrio parece que hay toda una tr u-
chada. El que les hizo entrar les pide a la salida del banco $30. El hombre le consiguió a la mujer
y al marido. Yo no se cómo hacen ¡qué suerte qué tienen! Cobran los dos. El hombre los espera,
salen y no trabajan. El hombre te pide fotocopia, te hace entrar y ahí le tenés que dar algo”.
Las condiciones de vida, el manejo de los recursos institucionales, la ausencia o presen-
cia de confianza en las propias fuerzas y la visión de la situación del país, constituyen la trama
sobre la que las beneficiarias construyen el sentido del plan. Las opiniones se reparten entre
quienes dicen que el plan es una ayuda, un derecho y un trabajo, pero los sentimientos y opcio-
nes que expresan en caso que el plan terminara dan cuenta del sentido profundo que éste posee
para ellas. La finalización del plan produce sentimientos paralizantes, de incertidumbre, de
miedo, desesperación, pero también motiva a la acción (luchar, buscar trabajo por diferentes ví-
as y continuar con estrategias laborales ya implementadas). En cuanto al monto sostienen que
no les alcanza y proponen más trabajo a cambio de más dinero.
y con menores niveles educativos, sobre ocho, tres tenían el primario incompleto, cuatro el pri-
mario completo y sólo uno el secundario incompleto. Cuatro vivían solos con sus hijos a cargo y
cuatro vivían en hogares ampliados, de tres generaciones. Los hombres tenían oficios vincula-
dos a la construcción y realizaban changas y las mujeres eran ex empleadas de las industrias del
calzado, que rodeaban al barrio, excepto una que había sido empleada doméstica. Las “zapat e-
ras” como ellas se aut odenominaron hacía un año que estaban sin trabajar. En este grupo se ve-
rificó como estrategia el uso de planes para subsistir. En los hogares ampliados eran varios los
miembros que poseían el plan Jefes. Además las mujeres con hijos menores estaban gestionan-
do o ya tenían el plan Vida.
Formas de acceso y percepciones acerca al plan
Las formas de acceso al plan habían sido directas a través de la inscripción en la Muni-
cipalidad. Aparece entre estos beneficiarios, igual que en el caso anterior, falta de información,
una beneficiaria nos dice: E:010“fui con mi amiga no creíamos, pero con probar”. Nuevamente se
comprueba la condición de aleatoriedad que posee el ejercicio de un derecho, y la dificultad pa-
ra acceder a un recurso institucional disponible públicamente. Como en los casos anteriores los
entrevistados cuentan situaciones de amigos o parientes que no obtuvieron el plan y no saben
porqué, ni tampoco que recurso emplear para averiguar. La posibilidad de disponer de los re-
cursos públicos aparece mediada por el acceso a organizaciones intermedias y en algunos casos
se desdibuja la condición de derecho dada la desinformación. Una beneficiaria, nos cuenta que
primero iban a reuniones en La Tablada, las reuniones se hacían en Crovara en la municipali-
dad, pero no sabe ni quien convocaba ni quien dirigía, sólo que las mandaron a la cooperativa
porque era el lugar más próximo a su domicilio. Para este grupo el plan tiene dos sentidos,
constituye simultáneamente una ayuda para enfrentar la pobreza y una actividad laboral. La
condición de asistido está naturalizada ninguno se había planteado si el plan le correspondía o
no. No sucedía así con la percepción de un derecho, ya que la obtención efectiva se sentía como
aleatoria. En este grupo aparece por primera vez la mención directa a la pobreza.
de las oficinas del CGP. El plan no es el único ingreso, en todos los casos hay otro ingreso ya
sea por changas del mismo beneficiario, o de su cónyuge. En un caso de separación, el padre
pasa dinero mensualmente para los hijos. El dinero que perciben es utilizado para pagar el al-
quiler y comprar alimentos. Algunos dicen que ya no pagan el alquiler. Tienen parientes en el
plan y reciben bolsas de alimentos de la iglesia. Uno de ellos ya había participado en el plan
Trabajar.
del área social. En este caso a diferencia de lo observado en el caso de los beneficiarios estructu-
rales, las redes sociales no son preexistentes en torno a la asistencia. Comienzan a construirse
después de la obtención del plan y van en dos direcciones horizontal hacia sus pares otras be-
neficiarias. S. dice que conoció gente nueva, siempre se hablan arreglan para salir. K, dice que
tiene una salida pendiente con una de las chicas y sus respectivos hijos. Este uso del tiempo li-
bre para actividades sociales, también diferencia a estas beneficiarias de sus pares estructurales.
En cuanto a las redes en sentido vertical hacen referencia a la relación con la coordinadora del
plan. Ésta funciona como un canal para acceder a información, sobre posibilidades de capacita-
ción. La coordinadora es un mediador que canaliza los recursos y que se distingue de su cliente
por la cantidad de capital social de que dispone”. En este sentido se podría pensar que la parti-
cipación en el plan tiene para las beneficiarias un significado en la ampliación de su capital so-
cial. Este es entendido como el acceso a información y relaciones válidas para lograr objetivos.
Se trata de bienes no materiales, y muy abstractos como dice una de ellas que no sabe explicar
bien que es lo que aprende pero dice que todo es útil. Otra dimensión de beneficios atribuidos
al plan son las sensaciones subjetivas de sentirse, útil, viva, incluida en la sociedad.
Un sentido otorgado al plan y que va a marcar la diferencia con los beneficiarios estruc-
turales es el sentido de “Pasaporte” o preparación hacia un empleo mejor. Además co nsideran
que es un derecho adquirido “ es lo menos que podría haber hecho el gobierno por los desocupados”K
(E:042). Tienen confianza en las propias capacidades, quizás sobrevaloración del propio esfuer-
zo y no hacen referencia a los condicionantes macroestructurales, que aparecen con fuerza
enunciados en el grupo de hombres. Es claro en este grupo del sentido de ayuda en una coyun-
tura. Se sienten con derecho a recibir esta ayuda por parte del Estado en forma coyuntural pero
poseen expectativas de conseguir un trabajo como el que tenían antes. No parecen identificarse
con la situación de beneficiarios ni de pobres, sino con la de personas con problemas para con-
seguir un empleo estable. Todas cuentan con el aporte económico del cónyuge, aun la separada,
ya que el marido le pasa alimentos. El plan no es central ni en la estrategia de vida ni es el único
ingreso para la subsistencia; casi todas realizan changas simultáneamente.
casa. El promedio de integrantes del hogar era cuatro y menos, excepto un caso de 8 (el benefi-
ciario que vivía con su madre y sus seis hijos) y otro de 7, (una beneficiaria que vivía con sus
hijos y su hermana y el marido). Cinco hogares eran monoparentales, con jefatura tanto de
hombres como mujeres. No fue posible identificar una forma de hogar asociada a este género
del beneficiario. Tres de estos beneficiarios no realizaban contraprestación. Según informaron
estaban esperando que los llamaran para hacer la contraprestación. Sólo dos dicen que les co-
rresponde el ingreso aunque no trabajen, uno reclama capacitación y el otro dice que si no tra-
bajan es problema del gobierno, que les quitó el trabajo. Todos realizan como contraprestación
tareas administrativas, algunas conectadas con la misma administración del plan y de atención
al público y dos realizan proyectos de animación sociocultural.
Forma de acceso y percepciones sobre el plan
Estos entrevistados tanto los hombres como las mujeres habían tenido empleos anterio-
res en relación de dependencia, durante largos períodos. Uno de ellos había trabajado 14 años
en la empresa de Subterráneos en la parte de usinas. Otras habían trabajado como empleadas
administrativas en distintas empresas. En general, todos habían sido despedidos por reducción
de personal o por cierre de los negocios. Sólo tres de ellos eran trabajadores por cuenta propia,
un jardinero y dos vendedores. El tiempo promedio que llevaban desocupados antes del plan
era entre uno y tres años. Uno de ellos había estado en prisión preventiva durante 9 meses acu-
sado de delito de fraude que no cometió. El conocimiento y acceso al plan había sido a través de
los medios de comunicación, familiares o amigos. Uno nos cuenta que le daba vergüenza ano-
tarse y que fue su madre la que le insistió. Otro cuenta que se había anotado en la bolsa de tra-
bajo del CGP y luego salió inscripto en el plan. Al igual que en los casos anteriores la salida en
las listas se vive como algo aleatorio. No se menciona en forma explícita la presencia de ningún
tipo de mediador. La ausencia de mediadores podria interpretarse por lo que Bourdieu deno-
mina la presencia de habilidades para decodificar las principales líneas de acción y desarrollar
capacidades para participar efectivamente en esos múltiples universos culturales. Las redes so-
ciales pueden ser usadas también como mediadores. R. Stanton Salazar (2001) compara la fun-
ción de las redes sociales en las clases medias y en las bajas. En las clases medias las redes socia-
les son como “pasajes”, que les permiten moverse con rapidez y habilidad en un paisaje co m-
plejo. El mismo autor señala como una dimensión fundamental de la desigualdad social el
hecho de que algunos puedan usar estos “pases”, que son por ejemplo la experiencia educativa
que es estratégica en el fortalecimiento personal. En las clases bajas las redes sociales, se organi-
zan en torno a la escasez y la conservación. Entre las clases medias las redes sociales se organi-
zan para maximizar el acceso grupal o individual al mercado, donde los recursos instituciona-
les, los privilegios y las oportunidades de diversión, recreación movilidad laboral y social y po-
der político son abundantes y se distribuyen a lo largo de distintas esferas sociales (Fischer,
1982)
Destino del ingreso y sentidos atribuidos al plan
La mayoría de los entrevistados posee otros ingresos provenientes de la realización de
changas o aporte de otros familiares. El plan es sentido como una ayuda y como un derecho
frente a la situación de desempleo. Algunos piensan que cuando termine el plan podrán ser in-
corporados a la planta permanente de empleados del CGP. Piensan el plan como un anticipo a
una salida laboral. Algunos entrevistados tienen una mirada bastante crítica del plan, como lo
muestra la siguiente opinión (E:018) “ Es un movimiento político para que los funcionarios políticos
puedan concretar sus necesidades sociales en un ambiente pacífico. Que se mantengan en el poder sin que
la gente los cuestione. ” otro dice E:015, “ sino se reactiva el trabajo el plan es una limosna del gobierno
POBREZA URBANA EN LA ARGENTINA
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para tener callada a la gente” Este grupo a diferencia de los beneficiarios estructurales no sugiere
la continuidad del plan, sino que tiene expectativas de conseguir un trabajo estable
E:053“no creo que haya gente que pueda esta r tan conforme para pensar que su vida dependiera en el fu-
turo de esto. Si hay gente allá ellos, en el fondo de todo esto hay un cuestión política les conviene mante-
ner estos planes y no crear fuentes de trabajo. Por supuesto que es una ayuda pero no puedo decirte que
estoy conforme, hay una cuestión política que desconozco “.
Aunque dicen que creen que conseguirían trabajo si se suspende el plan, son menos op-
timistas que las mujeres en relación al futuro. En cuanto a la obligatoriedad de realización de la
contraprestación es interesante rescatar las opiniones que reflejan agudo sentido crítico:
E:050“es justa la contraprestación si uno cobra, . . pero si los diputados y senadores cobran y no traba-
jan, no me parece justo”.
Otro dice, E. 053 “no es que no esté de acuerdo, por supuesto si está cobrando es lógico que tenga que
aportar algo. En realidad la ayuda sería si uno tuviera que dedicar tiempo a capacitarse, esto me daría
la posibilidad de dejar el plan y pasarlo a otra persona que lo necesite. ”
En síntesis en este grupo prima la identidad de desocupado sobre la de pobre. Los en-
trevistados piensan en el plan como algo pasajero, pero sienten la caída de sus recursos mate-
riales y simbólicos en función de la falta de un trabajo formal. La pregunta es hasta cuando po-
drán resistir en la condición de coyunturales y revertirla para no ingresar al campo de los bene-
ficiarios estructurales. Se presenta a modo de cierre de la categoría de beneficiarios coyuntura-
les una visión de conjunto sobre los horizontes laborales y expectativas del grupo.
Opiniones acerca del plan y del futuro del conjunto los beneficiarios coyunturales
A los beneficiarios coyunturales su condición les genera sensaciones ambiguas: cambio
y tranquilidad pero por otro lado conciencia clara de que esto es un parche E: 053“Cada vez uno
siente que tiene menos posibilidades de crecer y de depender de uno mismo”. La mayoría de los benefi-
ciarios coyunturales, dice que no está aprendiendo cosas nuevas en el trabajo que realiza. Quié-
nes afirman que aprenden cosas nuevas, son capacidades con componente abstracto, como me-
jorar la capacidad para interactuar con la gente, organizarse, valorar el trabajo, conocer el fun-
cionamiento de lo estatal y habilidades vinculadas al trabajo que realizan. Los que solicitan ca-
pacitación formulan una demanda, cursos de computación e inglés, comercio internacional,
marketing y oficios vinculados a la reparación de audio y PC. Cinco condicionan la situación
personal futura con lo que pase en el país, dicen que si el país no cambia la situación será nega-
tiva. Uno de los cinco hace mención directa a la situación de gobierno, si el gobierno no cambia
la situación será igual que ahora. El resto tiene expectativas de estar mejor se imagina trabajan-
do. Uno señala con obra social. Otro con ingreso seguro, varios con su propio negocio. Se perci-
be en este grupo la situación de transitoriedad con que viven el plan. Aparece la posibilidad de
imaginar una realidad diferente, con expectativas de movilidad social ascendente, viven esta si-
tuación como injusta y transitoria. Los beneficiarios coyunturales demandan seguir trabajando,
luego del pasaje por el plan. Demandan un trabajo seguro y con más sueldo, mejor información
sobre la capacitación, sugieren mejorar la organización administrativa del plan, efectuar control
en la realización de la contraprestación, entrega de materiales para trabajar y mejoras en el dis-
positivo del cobro.
ciente a la red de Centros de Apoyo escolar de Caritas. Estos beneficiarios por sus condiciones
de vida están en una situación intermedia entre la condición de beneficiario estructural y co-
yuntural. El caso de M. (E:051) es paradigmático, de 64 años y con nivel primario completo tra-
bajó como supervisor técnico durante 18 años en la compañía Copahue. Lo despidieron hace un
año, le falta un año de aportes para jubilarse. Necesita $100 por mes que le es imposible aportar,
se siente muy mal ya que trabajando en la fábrica ganaba mucho más y el monto que cobra por
el plan no le alcanza, piensa que le sacaron todo. Vive con su familia ampliada, su hija y su
nuera son beneficiarias del plan. Su hija le hizo los trámites para ingresar al plan. Realiza con-
traprestación en tareas de mantenimiento de plomería y gas. Es la primera vez que participa en
un plan social. Ahora no sabe que haría si se acaba el plan, para él, el plan tiene sentido de pa-
satiempo hasta que pueda jubilarse, no tiene expectativas de conseguir otro trabajo. En este ca-
so la situación de condicionalidad estaría en la posibilidad de conseguir el beneficio jubilatorio
y mantener el plan hasta ese momento, para no pasar a la categoría de beneficiario estructural.
Si se dan estas dos condiciones podría dejar la condición de asistido en poco tiempo. Los otros
casos son tres mujeres jóvenes, 26, 22 y 34 años con hijos en edad escolar, y estudios hasta 4º
año de secundaria. Viven con sus familias paternas, en hogares con padres jubilados, donde
hay más de un aportante. Tienen familiares que participan en los planes sociales. La posibilidad
de dejar el plan estaría en función de finalizar los estudios secundarios. En estos casos sería im-
portante para las beneficiarias poder realizar como contraprestación el ciclo secundario. Para
estas beneficiarias llevar a sus hijos al jardín donde realizan la contraprestación en tareas de
limpieza es valorado como lugar donde se aprenden cosas nuevas con los chicos. Consideran
que el plan es un trabajo y que ejercen un derecho.
8.7. Conclusiones
En síntesis el desarrollo de nuestro sistema de política social y en particular la política
destinada a la atención de la población en situación de pobreza muestra el camino recorrido
hacia la construcción de la ciudadanía social, pero también lo que aún falta transitar para que
ésta sea efectiva a toda la población. Los tres programas nacionales con mayor presupuesto pa-
ra el 2002 son el Plan Jefes/as de Hogar desocupados, el Programa Alimentario nacional y el
programa de Pensiones no contributivas. A éstos se suman unos cuarenta programas naciona-
les más, situación que torna la oferta fragmentada. La estructura de estas prestaciones y la di-
mensión del gasto social focalizado en pobreza están más condicionados a los recursos y a la
voluntad política que a la garantía de los derechos de la población. La atención de la pobreza no
ha sido cuestión de Estado sino de gobierno. El gasto social es procíclico, la asignación de los
beneficios ha sido en muchos casos discrecional y se ha orientado a la atención de la pobreza
estructural. Actualmente el aumento y la complejidad de la pobreza, aparecen como condicio-
nantes de la necesidad de reestructuración del gasto en programas que puedan atender tanto a
la población en situación de pobreza estructural como a la nueva pobreza y la indigencia. Con-
siderando el impacto potencial para reducir la pobreza en el largo plazo, se deberían desarro-
llar, siempre que sean eficientes en la prestación, todos los programas con contenidos de forma-
ción de capital humano ( programas de capacitación, becas estudiantiles) y formación de capital
social (programas de fortalecimiento institucional, de promoción de derechos). Este tipo de pro-
gramas no posee hoy una incidencia significativa en el gasto. La intervención social, para lograr
equidad y efectividad, debe asumir la tarea de satisfacer las demandas externas provenientes
de nuevas poblaciones y superar las limitaciones institucionales internas. Un aspecto esencial
por su impacto potencial en la reducción de la pobreza, en el largo plazo, es la inclusión de
laba más a una estrategia de “ pasaje hacia un empleo mejor”. Consideran al plan como una ayuda,
comparado con su experiencia laboral anterior. Su deseo consiste en conseguir un trabajo como
los de “antes”. No necesitaron mediador político ni religi oso para acceder al plan.
9. RECOMENDACIONES
El plan posee significados diferentes entre las distintas categorías de beneficiarios y re-
sulta necesario garantizar su continuidad , podría pensarse en una política de Estado . La expe-
riencia internacional muestra que este tipo de planes pueden funcionar en economías con bajas
tasas de desempleo. En carácter de medida transitoria y residual, ya que tienen un costo eleva-
do si realmente buscan la inclusión de los beneficiarios. La experiencia acumulada evidencia
que en Francia, el RMI (Ingreso Mínimo de Inserción) funciona desde hace más de diez años
consecutivos, pero cubre a una fuerza de trabajo residual y sólo un núcleo duro permanece por
años en el plan. La mayoría de los beneficiarios, logra empleos mejor remunerados y en mejores
condiciones, luego de aumentar su empleabilidad a partir de la educación.
En función de las características de cada uno de los grupos de beneficiarios es necesario
pensar modos de atención que consideren la diversidad de los segmentos de población a asistir.
La consideración de la diversidad podría incidir en variaciones en la exigencia de contrapresta-
ción y en el monto de la prestación. En cuanto al modo de intervención es importante mantener
un dispositivo institucional no estigamatizante (Paugan 1991), especialmente en el caso de los
beneficiarios coyunturales. En términos generales, a partir de las entrevistas resulta clara la im-
portancia de la obligatoriedad de la contraprestación y del efectivo control del cumplimiento de
un trabajo. En atención a las situaciones particulares de los beneficiarios, sería adecuado ofrecer
formas institucionales de contraprestación con cierto grado de flexibilidad en cuanto a los
tiempos se trabajo. En el caso de las madres con hijos menores de 5 años, se podría reemplazar
la realización diaria de un trabajo fuera del hogar, por un trabajo en el domicilio, o con frecuen-
cia semanal o quincenal. En el caso de los beneficiarios estructurales los problemas por resolver
en forma simultánea son la pobreza, el desempleo y la capacitacion. Este tipo de beneficiario,
seguramente requerirá el uso del plan durante un período más prolongado en el tiempo, e in-
cluso puede haber quiénes permanezcan como núcleo permanente de beneficiarios. A partir de
las entrevistas se observó que los beneficiarios no adquirían nuevos conocimientos a través de
la contraprestación, sobre todo en el caso de los beneficiarios estructurales, que continuaban
realizando tareas de muy baja calificación, esta situación limita la posibilidad de superar la
condición de asistido. En el caso de los beneficiarias que contraprestaban en los centros de apo-
yo escolar y en la cooperativa de vivienda, sería importante que tuvieran como parte de esa
contraprestación un espacio de alfabetización en el mismo centro y en el mismo horario.
Es fundamental desarrollar la modalidad de contraprestación como capacitación laboral
y la terminalidad de los estudios primarios y secundarios. Otra forma podría ser que los benefi-
ciarios con mayores niveles educativos realizaran tareas de capacitación con los beneficiarios
que necesitan terminar la escolaridad básica.
En el caso de los beneficiarios coyunturales, el problema mayor es el desempleo, la si-
tuación de pobreza incipiente puede detenerse e iniciar un proceso para mantener y recuperar
el capital social y económico perdido , así como iniciar un proceso de acumulación a partir de
obtener un ingreso estable que les permita superar la línea de pobreza . En estos casos proba-
blemente se necesite la reconversión laboral del beneficiario. Estos son procesos también de lar-
ga duración, por ello la necesidad de prolongación del plan dependerá de la evolución de va-
63 Al respecto puede consultarse el documento elaborado por Novakovsky y Flood, el Plan social redactado por el Grupo Sophia,
las propuestas elaboradas en el contexto de la Mesa del Diálogo Social, que incluye trabajos de la CTA, de Fiel, del Gobierno actual
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en nuestro país, el análisis de estas merecería un capítulo especial que excede los alcances de es-
te informe, por eso remitimos al lector interesado a los documentos originales citados en la bi-
bliografía final.
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Decretos 156 y 565 Plan Jefes I y II
Informes mensuales del Consejo Nacional de Administración y Control , marzo y julio 2002
11. ANEXOS
11.1. Anexo 1 -Programa del curso de metodología cualitativa para los pasantes
UCA
Programa La Deuda Social Argentina
Anexo 1
UCA
Programa La Deuda Social Argentina
Área Sociológica Proyecto Pobreza y distribución de bienes
Este curso breve tiene como objetivo general introducir a los pasantes en el conocimiento del
proceso de investigación cualitativa y capacitarlos es en el uso de estrategias metodológicas
destinadas a la recolección y análisis de datos.
Presupuesto familiar
¿Cómo y en qué gasta la plata cuando cobra?
¿Tiene otros ingresos?
¿Participan otros miembros de la familia en este u otros planes sociales, quiénes y en qué plan?
¿Recibe ayuda de algún familiar u otra persona o institución ?
si, ¿de qué tipo? describir
¿Ayuda Ud. a algún familiar o a otra persona?
¿Cuáles?